土地利用规划的意义篇1
关键词：土地规划管理；信息系统；建设；应用
中图分类号：F301.2文献标识码：a文章编号：
土地利用规划管理信息系统是在计算机软硬件支持下，以地理信息系统和工作流为核心，在建立土地利用规划信息库的基础上，以土地利用现状数据、土地利用规划数据、基础地理为基础数据，建立集GiS和办公自动化（oa）为一体的功能全面、性能稳定、操作简便的专业化信息系统，实现土地利用规划的窗口式办公自动化管理,实现土地资源管理的信息化、规范化和高效化。
1土地规划管理信息系统建设设计方案
1.1建设思路
义乌市土地规划管理信息系统建设的基本思路是：结合义乌市新一轮土地利用总体规划修编，充分利用第二次全国土地调查的土地利用状况成果和2005年义乌市土地利用现状年度变革数据，结合2005年以来规划计划实施情况和义乌市基础地理数据，科学合理进行规划基数转换工作，使用GiS等信息化手段，依照上级下达的主要规划控制指标、经济社会发展情况、具体的地形、地理数据等，设计好规划的主要流程。所建立的信息化管理体系，需要满足规划的编制、管理的成果以及规划实施等规划管理工作全过程。
1.2总体框架和设计方案
土地规划管理信息化体系包括相关的技术人员、编程软件、网络系统以及操作的标准方案。方案设计时，需要包括软件开发的检验、建设数据库的方案、规划软件、制订方案、研制规划管理的系统等方面。实现的技术中，要扩展GiS集成，探讨属性数据和地理数据的集成，并且了解多种的GiS的应用技术。在人员的准备中，由县级国土资源管理部门负责土地规划实施的具体工作，并委托具有相应资质的编制单位作为协作单位进行土地规划。技术准备中，由技术协作单位和规划实施单位共同成立技术组和专家组，制定工作方案。工作方案应明确土地规划管理信息化报告编制工作的指导思想、原则、目标、任务，明确工作的技术路线、主要方法、步骤与时间进度安排，确定工作的分工、预算、成果要求等内容。
2土地规划管理信息系统的目标
规划管理信息系统建设的目标是，结合义乌市经济社会发展背景和地方特色，科学编制土地利用总体规划，动态监管土地规划的实施情况，掌握规划目标执行情况和土地利用变化情况，及时了解规划的实施成效和存在问题，提高土地规划的预见性和可操作性，充分发挥土地规划的调控和引导作用。逐步实现乡级、县级、市级、省级四级规划系统联网，充分利用土地规划管理信息系统来安排用地计划、建设用地预审、规划修改等日常规划管理工作，最终实现土地规划管理信息化。
3土地规划管理信息系统的主要内容
义乌市土地规划管理信息系统主要包括土地利用规划辅助编制子系统、土地利用规划实施管理子系统、土地利用规划成果管理信息子系统等内容。
3.1土地利用规划辅助编制子系统
土地利用规划辅助编制子系统主要利用计算机来辅助土地利用总体规划方案的编制，能够使操作者方便、准确的进行规划布局。主要包括图形编辑、信息统计、规划基期信息统计、用途分区划定、规划调整、土地规划项目选址方案的比较、成果输出等；规划局部调整和修改包括对规划指标、用地布局等的调整。
3.2土地利用规划实施管理子系统
土地利用规划实施子系统基于规划成果，采用了双向管理，即系统既能按上报项目要求提供方案、指标、图件等材料，又能在项目通过批准后在系统中更新规划库及相关库内容。主要包括年度计划管理、土地利用规划局部调整方案、建设用地预审、农转用规划审查、项目选址、专项统计分析、图件管理等内容。
3.3土地利用规划成果管理信息子系统
成果管理子系统主要是对经批准的土地利用规划成果及在规划实施中形成的相关规划成果进行管理，包括文档管理（土地利用总体规划文本、土地利用总体规划说明、专题研究报告及其他相关文字资料等）、图件管理（包括土地利用现状（基期）图、土地利用总体规划图、土地利用规划专题图或专项规划图及土地利用规划管理中产生的其他图件、影像资料等）、指标管理。4土地规划管理信息系统的主要成效
义乌市已经建立了涵盖县乡两级的土地规划管理信息系统，在全市范围内第一次实现了土地规划成果管理和建设项目合规性审查、用地报批、用地预审等土地规划实施管理两大主要业务的信息化办公。从全省来看，浙江省第一次实现了规划修改的网上审批，县级国土资源部门可以通过预录端口登录省级规划管理信息系统，录入规划修改方案相关数据，并上传保存至省级规划数据库。省厅在受理纸质件后，各处室根据职能分工实现并联同步审核电子数据，极大的提高了规划修改方案的行政审批效率，提高了管理的科学性、实时性和准确性，获得了比较大的社会经济效益。同时可减少大量的人力成本，节约大量的纸张耗材，节约了成本，减少了资源的浪费。可以说从纸质件串联流转审批到电子件并联同步审批，这在规划管理信息化建设过程中具有划时代的重要意义。
5规划管理信息系统建设存在的问题及建议意见
土地规划管理信息化建设经历了从无到有的历史突破，对新一轮土地利用规划编制和实施具有举足轻重的作用。但作为一种全新的土地规划管理模式，还需不断完善。
5.1存在的问题
缺乏后期资金投入和缺少专业的人才，是困扰规划管理信息系统建设的主要制约因素，而缺乏统一的信息化建设标准，无法实现各级规划信息系统联网管理，是目前迫切需要解决的首要问题。此外，在人机交互、数据导入导出、地图投影和坐标转换等方面系统还不够成熟稳定
5.2建议意见
加大规划管理信息化建设的资金投入，加强基层规划管理人员业务培训，在实践中不断总结经验，充分利用近年来，地理信息软件技术取得的进展，通过软件重构和设计模式为信息化系统提供整合的技术支持，创建更加友好的人机互动界面，逐步实现乡级、县级、市级和省级四级系统联动，数据实时更新。
参考文献：
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土地利用规划的意义篇2
关键词：土地发展权；城市土地管理；新措施
引言
土地是最基本的生产资料，人类历史的发展很大程度上都是围绕土地的利用、开发或者是所有权变更而开展、实施的。我国是陆地大国，国土面积广大，但人口众多，且地理、地质条件复杂，人均可利用国土资源相对较低。随着我国经济发展水平和经济总量的不断提高，土地资源紧张问题日益凸显，已经成为制约我国国民经济发展的重要瓶颈之一。做好土地规划管理，提高土地资源综合利用水平，充分发挥土地资源在经济发展和社会稳定方面的积极作用，是当前各级政府和土地管理部门的重要任务之一。
1土地发展权简介
1.1土地发展权的基本概念
所谓土地发展权，是指按照相应规范对土地资源进行利用，并在此基础上谋求更大发展的权利。其本质是土地所有权人或土地使用权人为了实现某种目的，对土地资源用途予以改变或深入挖掘土地利用效率的权利。按照我国现行的《土地管理法》有关规定，我国土地性质包括农用地、建设用地和未利用地三种。不同土地性质的土地，其在生生产活动中所体现出来的经济利用价值也是不一样的，这一点，是由人类中心主义所决定的。
1.2土地发展权的特点
从上文中关于土地发展权基本概念的阐述，可以从中看到土地发展权具有以下几方面特点：一是抽象性，和其它产权不同的地方在于，土地发展权所指代的土地所有权人或土地使用权人所具有这种改变土地用途或者提高土地利用效率的权利缺乏实体标志，是一种抽象性的概念。二是阶段性。土地发展权谋求的是未来土地价值的提升，这种价值的提升，是以土地当前利用状况为参照对象的，不同阶段，土地的利用状况往往也是不一样的，从而导致土地发展权所针对的价值标准也不一样。三是潜在性，土地发展权存在于所有土地实物上，但其追求的价值增值是针对后续时间内土地用途改变或土地利用效率的提升，这种增值是可能发生变化的，非即时的，因此说是具有一定的潜在性。
1.3土地发展权的功能
从法学角度讲，土地发展权属于民事权利的范畴，其设立的基本功能第一项就是要为权利人实现更多的利益。第二项就是土地管理方面的功能，籍由对土地发展权的控制、调节，政府编制的土地利用规划能够顺利实施，在对农业用地、环境敏感地带以及历史古迹等的保护、利用方面，土地发展权的存在也起着极为重要的落实、保障作用。土地发展权的设立与实施，是政府开展土地资源开发管理的有效手段，能够极大促进土地开发、规划、使用、管理效率的提升，由于土地发展权明确了土地增值受益人，从而使得土地所有权人或土地使用权人的合法利益得到足够保障，使得土地转让、流通更为通畅、顺利。
2深化改革土地管理制度的现实意义
土地资源的开发、利用意义影响重大，意义深远。为了规范土地资源开发与使用，我国出台了专门的法律、法规和规范性制度文件，形成了一套相对完善的制度保障体系。其中，耕地的数量直接影响到粮食产量，进而关系到粮食供应情况，是国家粮食安全的重要保障因素。必须严格保证国家耕地规定数额，切实做好土地用途管理，土地的使用必须遵循建设用地规划，禁止非法超标用地和违规用地，将建设用地规模总量控制在标准范围之内。尽量减少工业、商业建设用地对耕地的占用，坚决执行耕地占卜平衡和先补后占制度，把保护耕地，尤其是保护基本农田作为土地管理制度改革的重要任务，加大国土综合整治力度，促进土地资源的节约、集约、高效利用，严格保护耕地资源。具体来说，要做到以下几个方面：
（1）建立健全土地使用审批制度，通过严密、科学、合理的规范制度、程序对土地的开发、使用行为予以强力的约束与管控，以确保土地的合法使用以及使用效益的充分体现，土地使用审批制度要从投资强度、税收额度、环保程度、产业链条长度等方面逐项审查项目，采取量化指标的方式对招商引资和项目落地建设工作加以科学引导和严格规范。
（2）逐步完善土地资源审批、供应、使用一条龙的土地批后监管体系。首先要做好土地审批程序的编制、设计工作，优化审批流程，减少不必要审批环节，方便审批对象办理手续，严格控制审批时限。
其次要从供地率、项目开工率、项目竣工率、项目投产率指标等重点环节着手，做好土地高效利用工作，促进土地利用水平的提升。最后要加强用地监管力度，针对违法用地、违规用地加大查处力度，减少、盘活闲置土地，实行企业土地利用诚信档案制度，规范企业用地行为。
（3）构建科学完善的土地供应制度体系。在供地审批时要严格把关投资强度和投资进度等关键指标。根据不同地区，不同发展阶段和不同产业的具体情况，因地制宜地开展土地计划编制工作，确保用地规划有针对性，切实可行，让有限的用地计划指标发挥最大的经济社会效益。
3做好土地规划的基本措施
土地规划是土地开发、利用管理的基础和蓝图，要做好土地管理工作，首先要做好土地规划。要不断提高土地规划编制质量水平，让土地规划的引导效能得以充分发挥。随着我国城镇化进程的逐步加快，土地规划在城市发展建设中所发挥的影响和作用日益凸显。各级政府要充分认识到土地规划的重要性，认真贯彻土地管理，规划先行的理念，不但提高规划的科学性、融合性和全域指导性。推动土地利用规划、城乡建设规划、新型农村社区规划的对接、融合工作，为经济发展，生态环境建设和人居环境建设夯实基础保障。
4创新土地管理办法的主要方向
一是要严格控制土地征用范围，明确公益性项目和经营性项目用地的区别，逐步减少经营性用地规模。二是加快实施城乡建设用地增减挂钩措施，保障农村建设发展资金来源，解决失地农民就业和社会保障问题。三是加大低丘缓坡土地综合开发利用步伐，缓解城镇减少对耕地的需求压力。
5结束语
土地资源的科学管理和使用，是国家健康发展，乃至实现长治久安的重要基础。做好土地资源关和规划，功在社稷，利在千秋。各级政府和土地管理部门要充分认识到做好土地管理和规划工作的重要意义。建立健全土地管理制度保障体系，创新土地管理办法措施，深化土地管理制度改革，充分发挥土地资源效能，用最低限度的土地资源满足更多的生产、生活需要，为实现国家、人民的根本利益提供坚实的土地支持。
参考文献
土地利用规划的意义篇3
传统城市土地规划的一个重要特点是以构筑在经济—技术体系基础上的官僚制度为依托，这个制度的核心原则是功能理性，调节方式是效益，即以最少的成本换回最大的收益。在这个制度的指引下，城市土地规划是按照产出效益原则建立起来的，权威的指令通过等级秩序以最有效的方式传达到实践规划层面，社会公众参与的作用几乎可以忽略不计。这种方式在城市化初期能够以迅速有效的指令“绘制”出城市土地利用的蓝图，但是，随着城市规模的增大和土地利用力度的加大，这种传统的土地规划方式已难以适应高度复杂的城市建设。
特别是在我国，传统的城市土地规划已经严重滞后于城市的变迁速度，影响了城市的可持续发展。这种现象产生的一个重要原因就是缺乏公众参与，土地规划成为有关部门闭门造车的产物，由于土地规划缺乏透明度，往往成为腐败行为滋生的土壤。事实上，城市化的过程一定意义上就是城市面积扩张的过程，是土地向非农业大规模转移的过程，也是一个财富产生、转移、流动和分配的过程。由于中国工业化和城市化态势的飞速前进，由土地产生的巨额财富是史无前例的。而这种财富的产生和分配过程是否合理、公平，很大程度上取决于土地的科学、合理规划。正是土地规划涉及庞大的社会财富的公平分配，涉及社会公众的切身利益，因此土地规划的科学、合理、公平离不开公众的高度参与，只有让土地规划更多地透进阳光，才可能堵住滋生暴利和腐败的黑洞。
在西方，人们认为城市土地规划反映的是公共、私人及各个团体的利益，通过相互协调对话的产物，公众参与应成为城市土地规划制定过程中的重要步骤和组成部分。早在1947年，英国《城乡规划法案》就规定允许公众对城市土地规划发表意见和看法。20世纪60年代中期后，公众参与在西方社会中成为城市土地规划中的重要组成部分。在1968年英国《城乡规划法案》的修订中，为了适应新时期的特点，英国制定了与传统的公众参与不同的方法、途径和形式，这就是著名的“斯凯夫顿报告”(theSkeffingtonReport)，它被认为是公众参与城市土地规划发展的里程碑。与此同时，美国也开始了对公众参与理论的探讨和研究。paulDavidoff在20世纪60年代提出了“倡导规划”(advocacyplanning)，他认为城市土地规划应由代表不同利益群体的规划人员共同商讨，决定对策，以求得多元化市场经济体制下社会利益的协调分配。Sherryarnstein则从实践角度提出了公众参与城市土地规划程度的阶段模型理论和“市民参与阶梯”理论，为衡量规划过程中公众参与成功与否提供了基准。上世纪90年代，Sager和innes提出的“联络性规划”又是一个重要的理论，侧重研究土地规划者如何使公众积极参与到城市土地规划当中的问题[1]。
与此不同的是，城市土地规划中公众参与的重要作用在我国长期被忽视，尽管在上世纪90年代后，我国部分城市已经开始摸索公众参与城市土地规划的道路，也取得了一定的成效，但总体来说，仍存在许多的不足。这主要表现在：（1）在土地规划的编制阶段和审批阶段有一定程度的公众参与，但主要局限于学术机构和研究机构“精英”层次的参与，并没有完全代表广大人民的意志和愿望；（2）由于政府部门片面把土地规划当作是向上级交代、负责的体现，在相关的制度设计中对公众参与缺乏重视，使得公众参与土地规划缺乏主动性和积极性；（3）公众参与土地规划还处在形式化的阶段，尚未向实质性迈进。虽然部分城市已经把土地规划的总体目标、期限、范围、地块用途、批准机关和批准日期公示于众，但是多数地方并没有机制保证公众意见的反馈，而且规划公告内容缺乏直观性和形象性，限制了公众的理解和接受程度。
2城市土地规划中公众参与的理论分析
城市土地规划中的公众参与自19世纪60年代中期开始，已经成为西方社会中城市土地规划发展的重要内容，也是此后城市土地规划进一步发展的动力。事实上，公众参与的兴起是在特定的社会思潮背景下产生的：首先，自由主义和民权运动的兴起塑造了公众参与的基本模式，润泽了公众的公共精神和参与意识，社会权利意识的觉醒使得部分市民要求参与到宏观的城市规划中来；其次是城市土地规划界内部针对现代城市建设所出现的“理性扩张”弊病进行自觉的反省，促使城市土地规划工作者从高高的象牙塔走向社区和民众。随着理论和实践的演进，城市土地规划中的公众参与，被认为是市民的一项基本权利，在城市土地规划的过程中必须让广大的城市市民尤其是受到土地规划内容影响的市民参加规划的编制和讨论，规划部门必须听取各种意见并且要将这些意见尽可能地反映在规划决策之中，成为规划行动的组成部分。
随着社会经济的发展、社会科学理论的完善和公众参与的不断推进，出现了许多新的与公众参与相关的理论和方法，这些理论和方法不仅深化了公众参与城市土地规划的理论和手段，而且通过与社会经济政治体制的紧密结合推进了公众参与的不断发展。
2.1多元主义与城市土地规划
多元主义的思想是战后西方政治学界的一个重要论题，Davidoff和Reiner于1962年发表的《规划的选择理论》（aChoicetheoryofplanning）就是从多元主义的视角来建构城市土地规划中公众参与的理论基础。他们认为，规划的整个过程都充满着选择，而任何的选择都是以一定的价值判断为基础的，土地规划者不应以自己认为是正确的或错误的判断来代位社会的选择，因为这是土地规划者的个人价值观，而不是社会大众的判断。土地规划者并不能担当这样的职责，而且这样做也不具有合法性。因此，规划的终极目标应当是扩展选择和选择的机会，而不是相反。以此为理论基础建立起来的“倡导性规划”（advocacyplanning），就是希望城市土地规划能够将城市社会各方面的要求、价值判断和愿望结合在一起，在不同群体之间进行充分的协商，为今后各自的活动进行预先协调，最后通过一定的法律程序形成规范他们今后活动的“契约”。
2.2社会资本理论与城市土地规划
“社会资本”（socialcapital）概念最早由法国社会学家皮埃尔·布尔迪厄提出并运用于社会学研究之中，他用社会资本来指代那些个人通过“体制化关系网络”的占有而获取的实际的或潜在的资源的集合体。在科尔曼、帕特南等人的努力下，社会资本概念得到进一步发展，成为解释社会现象的重要思想资源。
近年来的社会资本研究表明，社会公众参与对于民主进程的推进和民主政治的形成具有重要意义。西方理论界普遍认为，“以社会参与和自发联属组织为代表的社会资本是市民社会的‘粘合剂’和‘基石’，人们不仅可以通过社会参与行为和自愿组织活动更为积极地参与社会政治生活与公共事务、交流信息和思想，而且可以在自发形成的组织活动中自然地体验到民主的程序和实质，这些都为民主制度的建立和健康发展奠定了坚实的基础。”[2]
尽管社会资本理论偏重于对社会现象的解释，但城市社会学和城市土地规划的关系却源远流长。众所周知，现代城市土地规划的来源之一就是英国社会学家对伦敦贫民区的研究，而美国学术界多把城市研究和城市土地规划放在一起。特别地，作为形成社会资本的重要“基地”——社区，在城市土地规划中的意义更是重大。社区组织实力越大，公众参与的成效就越显著，而社区组织的实力关键取决于社会资本是否充沛。
2.3治理理论与城市土地规划
治理理论于20世纪90年代初期在西方国家兴起，现已逐渐成为公共管理的一个重要理念和价值追求。治理理论认为政府并不是国家唯一的权力中心，各种机构（包括社会的、私人的）只要得到公众的认可，就都可能成为在各个不同层面上的社会权力的中心；在现代社会，国家正在把原先由它承担的责任转移给公民社会，即各种私人部门和公民自愿团体，后者承担起越来越多的原先由国家承担的责任，模糊了公私机构之间的界限和责任，不再坚持国家职能的专属性和排他性，从而强调了国家与社会组织间的相互依赖关系。
从治理理论的视角看，城市土地规划主要是一种实施计划管理和空间开发的公共行动，这种公共行动从根本上区别于传统自上而下命令式、强制控制的等级制管理方式。城市土地规划无论是在编制，还是具体实施过程中引入专家咨询、相关利益团体、个人间的对话协商，实现各利益集团的协调，这些在当代城市旧城改造、新区开发等建设活动中已有大量的实例[3]。从城市土地规划的公众参与中，我们可以窥见治理理论的影子，在某种意义上可以说城市土地“治理”思潮的涌动是公众参与城市公共事务热情高涨的结果，也是土地规划从理性决策演绎到社会公共选择的现实反照。
3城市土地规划中公众参与的实践分析
城市土地规划应该是适应经济和社会发展变化的一种动态型的规划。早期，在功能理性的指引下，许多城市比较强调土地规划中的经济效益，忽视社会公众对于土地规划公平、公正目标达成的重要作用。随着市场经济的日益深入，城市建设主体多元化和利益群体的复杂化要求城市土地规划也必须走向民主化，而市场的动态变化和不确定性，也需要更为广泛的社会公众意见来化解。只有让公众了解规划的性质、内容和职能，并参与到规划编制和实施监督过程中，才可以制定出更切合实际并易为大众所接受的规划，并且有利于各利益主体间的平衡和协调。同时，西方当代公共管理理论也揭示出，公众参与是城市土地规划有效运转的重要因素，城市土地规划理所应当成为公众参与到关系切身利益的城市建设中来的重要平台。从公共管理的角度来分析，加强城市土地规划中的公众参与可以从以下几个着手：
3.1加强城市土地规划中公众参与的制度安排。制度是一系列被制定出来的规则、守法程序和行为的道德伦理规范，它旨在约束追求主体福利或效用最大化利益的个人行为[4]。只有从宏观上进行制度安排，才能够保障城市土地规划的公众参与有效、持续地进行下去。特别是，城市土地规划中的公共建设项目（如歌剧院、体育中心、图书馆、美术馆、大型雕塑、广场、公园等），其目的是服务公众，美化城市，提高市民生活质量，理应容纳公众的意见和建议。近几年，全国许多引人注目的城市公共建设项目，常常进行全国或国际招标，有些项目也向公众展示以征询群众意见，这无疑是一个进步。问题在于，这种大范围向公众征询对某个公共建设方案意见的做法，并不是现有制度明确规范、约束的结果，大多数纯属个案形式，一个方案到底需不需要公众参与，往往是领导个人意志的结果。因此，从制度安排上保障公众参与公共建设项目方案决策的权利，是十分必要的。这不仅应当从实体权利上保障公众获取土地规划的信息和监督、评价土地规划的内容，还要从程序权利上建立公开批示、公开听证、群众举报、舆论参与制度。
3.2培育参与城市土地规划的民间组织。从政府的角度说，实现公众参与主要通过决策、管理权限下放和立法等制度保障的方式进行，但是，要实现真正的公众参与还必须有独立性的民间组织的参与。就国外公众参与城市土地规划的历史发展来看，一个独立于行政组织层次之外的、又受法律保护和支持、由关心城市建设的公众组成的中介性民间组织和社会团体，是有效土地规划的必要因素。在美国，相关的协会如自然资源保卫协会(naturalResourcesDefenseCouncil)、美国规划协会(theamericanplanningassociation，apa)，就在城市土地规划中扮演着重要的角色。作为借鉴，我国也应该努力培育积极参与城市土地规划的非行政机构，发挥它们的组织作用。从我国的实际情况出发，可以先从“社区参与和发展委员会”等基本机构起步，逐渐扩展到包括法律专家、规划人员和管理人员的民间协会的培育。在充分发挥民间组织潜力的同时，政府应该去平衡多元主体的利益矛盾，以保证政府宏观城市战略和微观土地规划目标的一致。
土地利用规划的意义篇4
【关键词】农村土地规划；规划误区；完善措施
1引言
我国虽然是农业大国，但不是农业强国。土地是促进我国农业发展、提供农民收入的基础和关键。只有充分解决好农村土地问题，实现对农村土地的科学规划，在能够在促进我国农业发展的基础之上，进一步增强农民获得高收益的能力。当前，我国政府正在大力倡导建设社会主义新农村，这是科学发展观和构建和谐社会理念在农村的具体落实，是我国政府高度重视农村问题的典型体现。为了更好地配合建设社会主义新农村战略的顺利开展，农村的土地规划工作应该要充分发挥自己的功能和作用，提高管理水平和决策水，确保农村土地的科学化利用和可持续化利用。
2农村土地规划存在的误区分析
综合我国当前农村土地规划的实际情况，农村土地规划的误区主要体现在一个三个方面：
第一，对农村土地将来的利用情况缺乏科学的预见性。农村土地规划是对农村土地的利用进行科学性的和战略性的计划，一旦规划形成便不会轻易改变。从某种程度上讲，农村土地规划也是对农村经济发展形式的一种预测，并根据预测结果对农村土地进行的一种有计划、有安排的使用。但是农村的经济境况随着时间的流逝处于不断的变化之后，体现出一种动态性的特征；反观农村土地规划则一直以指标和文件的形式存在，具有典型的静态性的特征。众多的历史经验告诉我们，静态的指标和文件很难与动态的经济发展保持高度的一致，唯有对农村土地规划的指标和文件进行不断的修整和调节才能够在一定程度上保持两者的一致性。但是需要注意的是，如果在短期内对农村土地规划的指标和文件进行频繁地修整和调节，则让土地规划方案失去严肃性；但是如果不进行修改，则会导致土地规划方案的严重失真，丧失实际价值。究其根源，造成这种矛盾局面的原因就是我们对农村土地将来的利用情况缺乏科学的预见性，导致土地规划方案存在先天的严重缺陷，不能够为客观的实践活动提供有益的指导。
第二，没有认识到农村土地规划方法与时俱进的重要性。在对农村土地进行规划时，通常采用定性分析法这种沿袭于我国计划经济时期的土地规划方法。定性分析法非常重视经验在农村土地规划当中的指导作用，规划工作开始时，首先是结合以往的工作经验综合分析自己的观察结果，而后便制定出相应的规划指标，通过数据推算使之达到综合平衡之后即可。但是人们对事物认识的固有局限性是定性分析法的致命缺陷。土地不仅自身属性复杂，更是涉及经济问题和社会问题，需要妥善处理，但是人们受限当前的认知水平，在对客观事情的认识方面不可避免地存在着局限性，使得决定很难完全符合客观实际。如果是短期规划，则这种缺陷则容易避免；但是如果是长期性的战略规划，则这种缺陷几乎不能避免，特别是在经济高速发展的今天，一切事物日新月异，人们很在土地规划上面面俱到。没有科学性、缺乏预见性的农村土地规划仅仅是纸面意义上的规划，而非现实的规划，它不仅对农村土地的利用情况产生良好的指导作用，更加无法依照规划本身来完成其中的预定内容。所以，必须要对规划方法进行改革和创新，利用新的规划方法编制农村土地规划，使其真正发挥规划的宏观指导作用。
第三，忽略了农村土地规划的权威性。在现实生活中，往往存在着这种现象，即地方领导人员为了吸引投资，完全没有依照现有农村土地利用规划的内容和要求，没有遵照规划当中的内容和要求进行企业厂址的选择和企业厂房的建设，直接导致了农村土地利用管理的混乱，更是侵犯了农村土地规划的权威性。从表面上来看，地方领导的这种行为有利于当地经济的发展，但是这种做法往往是缺乏战略性、没有全局性的，更加没有深刻认识到土地规划本身的权威性、宏观指导性以及战略性。
3农村土地规划存在的完善措施
有鉴于以上几种问题和不足，本文给出了如下几点建议和完善措施：
第一，实现农村土地规划方法的改进和创新。首先，不能够完全抛弃定性分析法，而是应该在定性分析法的基础之上，融入定量分析法，使人们对所观察客观事物的综合分析更加科学与客观。定性分析方法根据人们在长期实践中积累起来的理性认识，对某一事物的未来发展作出判断。这种判断可以用语言的形式进行描述，也可以用许多数据进行表述，这两种表述方法都属于定性分析的范畴。这里虽然也采用了数据说明问题，但其实质仍然是定性分析的方法。这是以往人们常采用的规划方法。如果把对一些问题通过分析作出的判断用数学关系式、数学模型等展显出来并进行推算分析，这就变成了定量分析的方法。显而易见，这种定量分析方法是以定性分析为基础的，实质上是定性与定量相结合的分析方法。其次，摒弃以前的静态分析法，采用全新的动态分析法。静态分析方法是对某一事物在某个时点、某一特定空间上的状况进行分析并作出判断，以此为依据进行规划的方法。人们知道，经济和社会现象是一个过程，土地利用问题同样也是一个过程，是一个不断发展变化着的过程，所以土地利用总体规划本身也应该是这种动态变化过程的反映。
第二，实行严格的土地用途管制制度。通过对农地和非农地实行严格的用途管制，有效控制建设用地供应总量、控制城市用地规模、控制农业用地无计划、无约束地转为非农用地。土地用途管制的核心是许可证制度，应通过规划许可证来控制农地转为非农地，来控制农业结构调整大量占用耕地的现象。
第三，完善土地利用总体规划内容，把农村居民点布局调整和农村道路网规划作为土地利用总体规划的内容，使零散村庄向中心村和小城镇集中，工业企业向工业园区集中，完善农村道路网，为促进农村城市化进程创造条件。
4结束语
通过以上分析和论述，使得我们更加深刻地认识农村土地规划的重要意义，也在更深层次上显示农村土地规划工作的艰巨性。总而言之，农村土地规划工作是一项富有挑战性并且处于不断探索和健全之中的工作，我们必须要深刻地理解农村土地规划的本质，采取科学的方法，切实促进我国农村土地规划工作的发展。
参考文献
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土地利用规划的意义篇5
[摘要]存量土地是城市发展中不可避免的产物，尤其是我国这种快速发展的国情，注定了存量土地中有很多急需优化的部分，从定义出发才能从根本上追溯问题的本质从而得到解决，此外也要注意到优化配置本身也是规划的一部分或补充，因此很多问题是与城市经营规划相通的，因而在处理问题上我们可以有更多的参照和依据。
[关键词]存量土地；优化；城市经营；规划
一、存量土地概念
关于存量土地广义上讲是泛指城乡建设已占有或使用的土地，狭义上讲是指现有城乡建设用地范围内的闲置未利用土地和利用不充分、不合理、产出低的土地即具有开发利用潜力的现有城乡建设用地。而我们在研究中往往是将存量土地以狭义上的定义为标准，注重根据“经政府批准而因为各种原因未及时开发的土地”这个本质来断定。
二、解决方向
之所以需要优化配置，肯定是有更进一步的潜力没有被利用，甚至是被荒废，而造成这一现象，很大一部分因素是因为整个规划管理系统的存在缺陷和漏洞，与此同时我国的市场经济下土地使用制度和管理制度转型还认识不足，改革力度和决心还不够。我国虽然早已进入土地市场化合同阶段，但是土地因它的稀有性、不可再生性等特点，在其的出让和交付使用权的自由上还存在着很大的限制，同时法律的保障力度也相对于其它资源更大，正因为不是完全的市场化，所以导致土地的出让者和使用者存在着巨大的信息不对称性，因此土地资源不能被最大优化利用，规划的合理性不能最大限度体现。此外监控土地的运行状况的职能部门不确定，规划部门大多数只是执行出让和招标这一块的相关工作，而后续的监管和评价略显不足。同时如果规划部门充当土地的监管部门的话，那么权利不能得到有效分化，也容易产业独权或者腐败等现象。因此建立独立的监管评估部门也是很有必要的。
三、管理部门工作
（1）制定存量土地利用长期计划，完善存量土地储备制度。（2）有效控制增量，弥补存量，以行政手段去引导盘活存量土地。（3）建立规范的土地市场，并加大市场规范化的监管力度。（4）制订存量土地开发利用配套政策，做好存量土地的登记造册工作。（5）对闲置土地及时清查，尽快加入规划土地利用范围，使得资源更有效利用。
四、注意误区与具体方法
尽管在规范方面是管理部门首要考虑到的地方，但是真正要盘活那些低效率甚至是零效率的土地资源，单单是依照条例办事是远远不够的，在尊重法律原则的情况下，还需要全方面的分析效率不够的具体原因，也要适当保障开发商的权益，取得双赢才是真正的成功。制定土地具体使用方式的时候，也要切实的考虑到具体土地的发展与本地区经济发展的结合，不能盲目以眼前的经济利益为目的，因此，我们不得不讲到对城市的规划要以一种经营的理念去处理。以土地作为经营的主要客体来获取经营建设资金，获取经济利益的最大化，这就难免以牺牲生态效益和社会效益为代价换取经济利益，忽略了城市经营更为重要的内容，没有一种可持续发展的眼光，这样必将轻则不能实现预期的效益，重则带来相反的结果。我们谈到的存量土地的优化配置也要提高警惕，毕竟，这种优化配置实际上是对城市经营的一种“修复”或者“添加”。因此要有长远规划的眼光，同时也要具有应对紧急情况的能力，临时对于闲置土地的短期利用也是一项十分重要的处理，而对于这一型的土地的处理，我们要注意要以一种“保护性”的开发策略来应对，让其具有临时性和可塑性的双重特点。
五、参照相关措施注重共同原则
（1）城乡结合，统筹安排。城市总体布局的综合性很强，要立足于城市全局，符合国家、区域和城市自身的根本利益和长远发展的要求。因此，城市布局应该与区域的土地利用、山水生态、交通网络互相协调。（2）功能协调，结构清晰。城市规划用地结构清晰是城市用地功能组织合理性的一个标志，它要求城市各主要用地功能明确，各用地之间互相协调，同时有安全便携的联系。保障城市功能的整体协调、安全和运转高效。（3）依托旧城，紧凑发展。利用旧城区的资源，在附近开发新的商业聚集区域，能有效的减少运输成本，同时能发挥旧城区多余的人力资源，减少旧城区人口过于密集带来的相关民生环境等问题。（4）分期建设，留有余地。城市总体布局是城市发展与建设的战略部署，必须有长远观点和具有科学预见性。对于城市远期规划，要坚持从现实出发，对于城市近期建设规划，必须以城市远期为指导。
参考文献
[1]陈双，贺文主编．城市规划概论[J]．科学出版社，2006
土地利用规划的意义篇6
[关键词]存量土地；优化；城市经营；规划
一、存量土地概念
关于存量土地广义上讲是泛指城乡建设已占有或使用的土地，狭义上讲是指现有城乡建设用地范围内的闲置未利用土地和利用不充分、不合理、产出低的土地即具有开发利用潜力的现有城乡建设用地。而我们在研究中往往是将存量土地以狭义上的定义为标准，注重根据“经政府批准而因为各种原因未及时开发的土地”这个本质来断定。
二、解决方向
之所以需要优化配置，肯定是有更进一步的潜力没有被利用，甚至是被荒废，而造成这一现象，很大一部分因素是因为整个规划管理系统的存在缺陷和漏洞，与此同时我国的市场经济下土地使用制度和管理制度转型还认识不足，改革力度和决心还不够。我国虽然早已进入土地市场化合同阶段，但是土地因它的稀有性、不可再生性等特点，在其的出让和交付使用权的自由上还存在着很大的限制，同时法律的保障力度也相对于其它资源更大，正因为不是完全的市场化，所以导致土地的出让者和使用者存在着巨大的信息不对称性，因此土地资源不能被最大优化利用，规划的合理性不能最大限度体现。此外监控土地的运行状况的职能部门不确定，规划部门大多数只是执行出让和招标这一块的相关工作，而后续的监管和评价略显不足。同时如果规划部门充当土地的监管部门的话，那么权利不能得到有效分化，也容易产业独权或者腐败等现象。因此建立独立的监管评估部门也是很有必要的。
三、管理部门工作
（1）制定存量土地利用长期计划，完善存量土地储备制度。（2）有效控制增量，弥补存量，以行政手段去引导盘活存量土地。（3）建立规范的土地市场，并加大市场规范化的监管力度。（4）制订存量土地开发利用配套政策，做好存量土地的登记造册工作。（5）对闲置土地及时清查，尽快加入规划土地利用范围，使得资源更有效利用。
四、注意误区与具体方法
尽管在规范方面是管理部门首要考虑到的地方，但是真正要盘活那些低效率甚至是零效率的土地资源，单单是依照条例办事是远远不够的，在尊重法律原则的情况下，还需要全方面的分析效率不够的具体原因，也要适当保障开发商的权益，取得双赢才是真正的成功。制定土地具体使用方式的时候，也要切实的考虑到具体土地的发展与本地区经济发展的结合，不能盲目以眼前的经济利益为目的，因此，我们不得不讲到对城市的规划要以一种经营的理念去处理。以土地作为经营的主要客体来获取经营建设资金，获取经济利益的最大化，这就难免以牺牲生态效益和社会效益为代价换取经济利益，忽略了城市经营更为重要的内容，没有一种可持续发展的眼光，这样必将轻则不能实现预期的效益，重则带来相反的结果。我们谈到的存量土地的优化配置也要提高警惕，毕竟，这种优化配置实际上是对城市经营的一种“修复”或者“添加”。因此要有长远规划的眼光，同时也要具有应对紧急情况的能力，临时对于闲置土地的短期利用也是一项十分重要的处理，而对于这一型的土地的处理，我们要注意要以一种“保护性”的开发策略来应对，让其具有临时性和可塑性的双重特点。
五、参照相关措施注重共同原则
（1）城乡结合，统筹安排。城市总体布局的综合性很强，要立足于城市全局，符合国家、区域和城市自身的根本利益和长远发展的要求。因此，城市布局应该与区域的土地利用、山水生态、交通网络互相协调。（2）功能协调，结构清晰。城市规划用地结构清晰是城市用地功能组织合理性的一个标志，它要求城市各主要用地功能明确，各用地之间互相协调，同时有安全便携的联系。保障城市功能的整体协调、安全和运转高效。（3）依托旧城，紧凑发展。利用旧城区的资源，在附近开发新的商业聚集区域，能有效的减少运输成本，同时能发挥旧城区多余的人力资源，减少旧城区人口过于密集带来的相关民生环境等问题。（4）分期建设，留有余地。城市总体布局是城市发展与建设的战略部署，必须有长远观点和具有科学预见性。对于城市远期规划，要坚持从现实出发，对于城市近期建设规划，必须以城市远期为指导。
参考文献
[1]陈双，贺文主编．城市规划概论[J]．科学出版社，2006
土地利用规划的意义篇7
这次会议是在全县上下认真学习贯彻党的十六届六中全会、自治区第七次党代会和县三级干部会议的新形势下召开的。会议的主要任务是全面总结我县20*年国土资源工作，安排部署20*年国土资源重点工作。20*年在县委、县政府的关心支持下，在我县国土资源系统广大干部职工的共同努力下，我县国土资源工作取得了很大的进步，伽师县国土局被评为地区国土资源系统先进集体，在此我代表县委、县政府向我县国土资源系统广大干部职工表示诚挚的祝贺，对你们一年来为我县经济和社会发展做出的贡献表示衷心的感谢。前面李伟平同志已经对我县20*年国土资源工作了具体的部署，我完全同意。这里我再强调几点意见；
一、深刻认识新形势下做好国土资源工作的重大意义，增强资源忧患意识，增强国土资源工作责任感和紧迫感。
20*年县委、县政府带领全县各族人民，高举邓小平理论伟大旗帜，以“三个代表”重要思想和科学发展观为指导，认真贯彻落实党的十六大和十六中全会精神，团结一致，开拓创新，发扬艰苦奋斗，锐意进取的伽师精神，扎实工作，努力构建社会主义和谐社会，圆满完成了各项工作任务，实现了“十一五”发展的良好开局，为我县今后的发展打下了良好的基础。在过去的一年里，全县国土资源系统广大干部职工团结拼搏，锐意进取，认真落实了最严格的耕地保护制度，切实加强耕地特别是基本农田保护，坚持走节约利用土地道德发展道路；国土资源规划工作不断加强，全面开展了土地利用总体规划修编工作；积极推进国土资源市场建设，规范了土地资产管理工作，深入开展整顿和规范矿产资源开发秩序工作；稳步推进基础测绘工作，测绘保障水平不断提高；地质灾害气象预报预警工作不断坚强，矿山地质环保治理取得初步成效。为推动我县经济和社会持续健康发展作出了重要贡献。
在新的一年我们要正确认识我县国土资源的形势，在看到我县国土资源优势的同时，也要充分认识到自身的不足:一是我县自然条件较差，生态环境脆弱，生态环境恶化的现状尚未得到完全治理。二是洪水、沙尘暴等突发性灾害时有发生；我县土地、矿产资源总体上开发利用程度低、水平不高。因此要增强资源忧患意识，增强国土资源管理工作的责任感和紧迫感，全面落实科学发展观，努力实现经济既快又好地发展。当前，我县正处在实施“十一五”规划，推进社会主义建设的关键时期，我们一定要树立强烈的大局意识、责任意识和紧迫意识，牢固树立和落实科学发展观，坚持以全新的理念规划资、管理资源、保护资源，为伽师县经济社会的全面、协调可持续发展提供坚实的保障。
二、扎实推进国土资源管理各项工作，大力推进节约集约用地
（一）完善国土资源规划体系，维护土地利用总体规划的严肃性和权威性。
今年我县开展的《土地利用总体规划》修编工作是我县“十一五”规划的重要组成部分，对合理开发、科学利用、有效保护土地资源具有重要意义。各乡镇各部门要积极配合国土部门扎实做好土地利用总体规划修编工作。规划修编要以严格保护耕地为前提，以严格控制建设用地为重点，以节约集约利用土地为核心，要与我县国民经济和社会发展"十一五"规划相衔接，注重统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹人与自然和谐发展。提高土地利用总体规划的前瞻性、科学性和可操作性。要切实维护土地利用总体规划的严肃性和权威性，充分发挥规划的宏观指导作用，《土地利用总体规划》一经批准，要严格执行。任何单位、个人不得违规用地。
（二）合理使用、节约和保护耕地、矿产等国土资源，提高资源利用效率。
这是一个系统工程，要从法律、制度、政府、规划、监管等方面逐项落实。具体工作中要不折不扣地贯彻落实国发31号《关于加强土地调控有关问题的通知》精神，严格土地资源的控制和管理，加强土地资源的保护和利用，一要严格保护耕地。我县地域辽阔，后备耕地资源虽然丰富，但开发制约因素多，生态脆弱，保护耕地的形势十分严峻。要切实加强耕地特别是基本农田保护。基本农田一经划定，任何单位和个人不得擅自占用或改变用途。对发生土地违法违规案件造成严重后果的，要严肃追究有关人员的责任。各乡（镇）一定要按照批准下达的耕地保有量指标严格落实耕地保护责任，严格执行占用耕地补偿制度。加大土地开发整理复垦力度，确保全县耕地面积稳中有增。二要正确处理好国土资源保护与经济发展的关系。立足我县县情，坚持区别对待、分类施策的原则，抓住国家深化改革严格土地管理的大好机遇，积极拓展用地空间，用足用好各项政策，从而快速提升经济发展水平，加快推进我县新型工业化建设进程。三是要保障被征地农民的合法权益，促进社会和谐稳定。四是要加强矿产资源管理，加快我县矿产资源规划编制工作，促进矿产资源的合理开发利用，为推动我县优势资源转换战略的实施，提供高水平、高质量的服务。五是要积极优化投资环境，降低投资者的生产成本，落实好现行的各项优惠政策，使我县投资环境全面优化。
土地利用规划的意义篇8
【关键字】国土规划征地可持续发展
英国古典政治经济学家创始人之一威廉・配第有这样一句名言：“劳动是财富之父，土地是财富之母。”由此可见土地对社会经济发展的重要性。可以说土地是宝贵的自然资源和重要的生产资料，“是一切生产和一切存在的源泉”。中国是一个农村人口占总人口绝大多数的农业大国，土地作为社会保障的替代物，为农民提供基本的生活保障，减低了流民和失业对社会的冲击力度，成为维护社会公平、稳定的重要因素。然而，土地问题无法单独存在，它随着经济的发展而变化。怎样认识土地源源不断的生命力需要联系历史、社会、经济来思考和分析。同时，土地的稀缺性和不可再生，以及日益显著的人多地少的全球性社会现象，又促使国际社会逐渐认识到必须确立对于土地本质的共同认识。运用全局观念的思维，从国土规划入手，发展性的思考土地的生命在于――“公”的价值。
本文中的“公”指的是国土规划。国土规划是对国土资源的开发、利用、治理和保护进行全面规划，它以协调国家和地区经济发展与人口、资源、环境为宗旨，以国土资源的综合开发、生产力的合理布局、生态环境的综合整治与保护为主要内容，并按一定程序编制国土开发整治方案。国土规划再具体细化到土地规划上就是文中的“公”。但是现实中规划本身因缺乏弹性而无法适应信息社会的多种变化，其势必影响规划的可操作性及优势作用的发挥。所以，随着世界经济一体化的发展，重新重视并积极开展国内各方面的规划工作正越来越成为国家经济社会工作的重要内容，成为全球性的趋势。这样看来，只有设计好国土规划中的“公”，土地才能展示其无尽的生命光彩。
一、传统土地之“公”
人类社会自古以来就将财产视为帮助自己以理性方式追求幸福的一个基本的要素，也是为过上健全而非堕落生活的一个不可或缺的工具。所以说，私有财产和私有财产权的客观存在反映出土地所有权。
在这里需要转换一下思路，所谓土地所有权并非只具备“私”的属性，其实土地的“公”才体现真正的本质。土地立法的核心是土地的权属问题。不同的历史潮流带来不同的立法精神，使得土地的权属问题在东西方世界里形成了截然不同的格局。历史证明，古今中外，土地立法无不落脚为“公”。
1、各国土地立法的“公”――社会整体价值
土地资源具有和别的资源不同的属性，其不可再生性使得一旦投资开发，确定用途，再要改变会十分困难。但是土地的利用关系又与经济的可持续发展，国家的根本利益密切相关。因此，当今世界的大多数法治国家，立法者一方面强调私有权神圣不可侵犯，另一方面又强调土地的利用必须符合社会利益，也就是在传统的“私”中渗入“公”的因素。即便是以私有制为主的资本主义国家，土地在利用上依然实行国家统一管理。所以说，符合社会根本利益是体现土地立法的价值取向。
资本主义市场经济中，各种社会势力力求最大限度的控制资源与谋取利润，土地作为有限但又无法或缺的资源，成为各利益集团竞相争夺的对象。因此，尽管资本主义市场经济的大多数资源靠市场调节来分配，然而，政府却又在土地资源的使用上进行一定程度的干预，以此解决传统市场经济的痼疾。
英国政府在1947年《规划法》中所包含的一个重要内容就是土地开发权归政府所有，1975年的《社区土地法》为英格兰地方政府征购、调配及出售土地用于开发等提供了法律保证。
德国的土地规划起源更早，自1860年起，便以保证规划优先原则实行了对国土的规划。1960年以后进入发展式规划阶段，以对社会经济的调查分析作为编制规划依据，同时规划又反作用于社会经济，通过投资计划对其发展起调节作用。
当代美国国土规划的社会功能特别明显：通过经济规划，指导经济稳定成长，为经济发展服务。在美国，土地利用规划与控制是地方政府的责任。1916年纽约市颁布了第一项综合区划法令来控制土地的使用、建筑高度与容积率。1922年，美国商业部认为土地控制对商业发展有益，因此颁发了《标准州区划实行法案》，此法案使州政府可授权给市政府以同等权力。
日本的国土规划政策特点是着重于宏观的直接调控，同时实行间接的微观调控。对国土规划和土地利用基本规划所确定的各类区域内的土地利用，以法律的手段加以限制管理。《城市规划法》、《农地法》、《森林法》、《自然公园法》、《自然环境保护法》鉴于土地私有制下的土地交易的活跃以及土地交易对土地利用的影响，日本在《国土利用规划》中专门对土地转移作出了详细规定。
由上述各国国土规划的历史演进可见，立法采取从土地利用的公共性及土地利用发展的优势和制约条件来实现土地的社会整体价值，以此赋予其生命。
2、中国土地立法之“公”――以农为生，守地为业
在古代土地所有制构成中，土地国有制、地主土地所有制、农民土地所有制等多种形态并存（也存在其他如村社所有制、家族所有制等），三者交织在一起，互为消长盈缩，构成一条曲折起伏的经济曲线，贯穿于整个封建社会。其中居于主导地位的是地主土地所有制，它决定了古代经济的运行方式，确定了社会的性质。
建国后，由于受到前苏联国家主义思想的影响，片面强调国家利益和集体利益至上的理念。以至藐视私人所有权，藐视个人利益的保护长期存在于司法实践中。这也就使得土地的“公”向其反方向前进，就是最大私有的趋势。
从孙中山先生的三民主义平均地权的政治主张出发，中国的内部实行“三级所有、队为基础”的管理模式，即土地及其他生产资料归公社、大队、小队三级集体所有。这是中国特色的“公”――集体所有。在实行农村家庭承包经营制以后，国家基于其利益的需要，仍未放松对农村集体土地的控制。只是变换了方式，通过政策和法律对农村集体土地所有权进行实质性控制。
二、土地立法理念――兼顾“公”与“私”
任何试图使一个事物变得极为绝对的同时，就必然会出现人们所不希望看到的负效应的发生。如果只是论述土地的“公”，而置“私”不顾就一定会走向极端化。人类文明早期，无论是在西方还是在东方，土地所有权都是在“公权”与“私权”间徘徊着。
东方和西方世界在分别经历了绝对的个人主义与片面的国家主义之后，面对资源的日益紧缺和经济发展的相应需求，对于所有权又有了新的认识，即“所有权社会说”的兴起。所有权对所有社会财富持有者来说包含了利用所有物增加社会财富的义务和由此引出的社会相互依存。他所做的只是完成某种社会工作。只是通过让其支配的财富发挥价值来扩大社会财富。由此，我们可以看到，资源的价值性越来越趋向于公益与私权的双重属性。较为符合社会发展的立法宗旨应该是谋求社会公共利益与个人财富积累之间的平衡。
1、财产权虽负有社会义务，但也应适用平等保护原则
因为对于一般公法上的限制行为，财产权利人可以预期因承担公法义务所遭受损失，但财产征收则不然，财产被征收时，须等到具体的征收行为公告后，权利人才会得知自己的权利将遭受征收的损害。因此，此种少数人为公共利益而牺牲，已违反了“个案法律之禁止原则”，被征收人所受即为特别之牺牲，如不予补偿，有失公平。
2、容许国家运用公权力以合法的形式对具有财产价值的权利造成损害，目的是增加社会公共利益
对财产权利人而言，该损害意味着一个特别的牺牲，国家作为公众利益的合法代表，理应承担补偿责任。当特定主体为大众做出了某一不可期待的牺牲时，只有补偿才能使个别主体牺牲的不平等性转变为平等；在原来利益重新分配的基础上，目标就是平衡两种利益的失衡。这意味着，社会公众获得了特别利益，作为公众代表的国家自应负担由补偿产生的不利益，如此，法律的公平原则才能得以体现。
寻求双重的平衡，突出立法的“公”，土地的生命由此而来。
三、“公”“私”交融的资源可持续发展――中国征地的国土规划
历史为鉴，理念为镜，落实到中国的土地立法制度设计之上，就中国征地的国土规划，公与私的交融方可达到资源可持续发展的效果，也就是说自上而下与自下而上的力量之间进行磨合、平衡,转向双向互动互求、协商型规划。这是不同于传统国土规划的具有中国特色的“非正式规划”。
1、从集体到国家――征地的“公”
我国土地的国家所有权和集体所有权的二元结构，使得我国土地法律制度具有其自身的特点。作为土地所有权发生根据的土地征收法律制度亦如此。一般意义上的土地征收，为国家对个人土地所有权的征收；中国的土地征收为国家根据公共利益需要而行使公权力，以补偿为条件，强制取得他人的土地所有权，他人的土地所有权因国家的征收而消灭的制度，是国家对集体土地所有权的征收。简言之，我国的土地征收实质上即集体土地征收。
可以看出，农村土地征收的理论基础――农村土地所有权的局部性、分散性，与国家为了公共利益的全局性、公共性之间存在矛盾。现代民主国家的法律都承认为了公共目的强制性，并且通常是有偿地取得领土范围内原其他民事主体所有的财产的做法。所以征收权不是私法意义上的私权，而是公法意义上的权力。征收不同于购买，区别在于它的强制性；征收不同于没收，在于它的有偿性；征收不同于侵犯，区别在于它的合法性。
中国从集体到国家的征地制度不会因主体性质的相似性而对其立法方式产生影响。征地中的“公”强调控制和协调,作为一种源自经济发展领域的价值判断，它日渐表现在全球、国家与地区、区域、城市的生产及生活的各个层面，而更加促使国家重新探讨适应其民主政治传统与当今发展要求的管理制度模式。但是，由于信息、科技的发展及社会中各种正式、非正式力量的成长，人们如今所崇尚与追求的最佳管理模式往往不是集中的，而是多元、分散、网络型以及多样性的――即“管治”（Governance）的理念。
与传统以控制和命令手段为主、由国家权力机构纵向分配资源的治理方式不同，管治是通过多种集团的对话、协调、合作以达到最大程度动员资源的统治方式，以补充单一政府调控模式之不足，最终达到“双赢”的综合社会治理土地方式。
因此，在公法发挥作用的时候不可能不考虑到私权的存在，也就是公与私的一致性体现到国土规划的可持续发展上。
2、国土规划――可持续发展
现实证明，不以可持续发展为指导的国土征地规划只会导致国家行政权力的滥用，以牺牲土地资源的长期价值来满足区域性的经济效益。土地的价值不应仅体现在可观的眼前经济利益中，并且存在于有待于未来实现的潜在效益。国土征地规划不仅应平衡资源环境供给和社会经济发展需要间的矛盾，为社会经济发展提供资源保障，而且应为促进区域的资源――环境――经济的可持续发展提供指导，提高环境质量和实现可持续发展战略。
同样，不可以将国土规划定义在“公”的狭小范围内。而“私”――用国土规划保障土地所有者的权利更值得深入的思考。
所有权本位是特定社会文明程度的一种客观体现。日渐兴盛的国土规划从一定程度上反映了土地所有权由个人权利本位向社会本位转化的必然趋势。然而，世界法律文明史表明，一种游戏规则，只有当大多数人承认其公平公正而甘受其约束时，这种规则才可能发挥真正的效力，社会稳定才会可靠，发展才会长久。如果规则缺乏正当的道义和公平基础，只依靠习惯的强力压制来维持，不满与危机就会在暗地里蔓延。所谓和谐与稳定只能是表面和暂时的假象，社会不安和灾难就会不期而至。因此，在实施国土规划中，保障土地所有者的权利更是立法者不容忽视的问题。公权利与私权利冲突点主要集中在“土地征收”问题上。这一点在我国实施国土规划中显得尤为突出。
农村土地归农民集体所有，但是，在集体所有制下，“谁”真正拥有土地，实际上是不明晰的。农民集体所有实质上是一种所有权主体缺位的所有制。“集体产权”的这种特征，使得集体与农民在权益关系上往往很模糊。现行法律明确规定，集体非农建设用地不能出租、转让和抵押。因城市建设和工业发展占用农村集体土地，都必须采取征用的方式，政府先把集体土地变成国有土地，然后再出让。由于没有就农村土地的征收事项制定专门的法律，这类征收往往以行政命令的形式出现。由此导致越权批地、违法用地、非法占地等违法违规用地行为屡屡发生。
据不完全统计，近几年来，全国有近亿亩耕地被征用，4000多万失地农民务农无地、上班无岗、低保无份，严重影响了经济社会的协调发展。在一些经济发达地区和城乡结合部，事实上一直在自发地进行农村集体非农建设用地的流转，但是由于没有法律作为后盾，这些黑市交易的行为加上农民文化水平偏低，使得土地使用情况更为恶化。
所以，从我国土地公有制的特性以及实施国土规划的角度来看，主要依靠政府对土地市场的调控力度，通过土地的征购、收回、储备和有计划地投入市场，相对于开放农村集体所有制土地使用权交易而言，更能体现土地的社会整体价值，也有利于农民权利的保护。因此，当务之急应该尽快建立与集体所有制土地征收的相关法律法规。这样才能真正的发掘出集体土地的生命力。
3、在制度构建上的对策建议
（1）政府应该重视和坚持有限国土的长期有效规划和充分合理利用。国际社会存在两种上下结合的国土规划制度，即国土综合开发计划制度和土地利用规划制度。国土综合开发计划分为四种，全面综合开发计划、都府县综合开发计划、地区综合开发计划、特定区域综合开发计划。国土综合开发计划的目标是为整个国土的经济均衡发展提供战略指向。这种全局性的制度无疑可以有效地加速地方经济的发展，推进国内建设投资，拉动内需，维护经济在相当长时期的持续景气。
（2）通过《国土利用规划法》，规定“限制区域”或者“监视区域”，对土地的权利和土地权利的转让实行宏观控制。具体的做法比如设置“国土利用规划地方审议会”，分别对各区域内的国土利用规划进行调查、审议。还有如设置“土地利用审查会”，对政府实施的各项土地政策实行行政合议。
综合开发和土地利用这两种规划制度，不仅通过法律详细地制定了各级政府的行为规范，而且通过组织机构的配置，为落实提供保证和支持，更是可持续发展的基础性的保障。
土地的时代价值在于满足社会整体利益的同时保障私有权利的实现。而实施国土规划正是为了谋求这两者间的平衡，因而它是实现顺应土地立法历史潮流的土地资源可持续发展的重要手段。中国公有制的土地属性为实现国土征地规划提供了有利的条件。通过立法、司法、行政的有效完善，结合可持续发展的主导思想，土地的价值将于此耀然显现。
【参考文献】
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土地利用规划的意义篇9
关键词城乡结合部;土地利用;土地管理;土地可持续利用
从国土规划整治、土地利用和国土资源管理角度看,在我国城市周边的乡村存在着一个用地行为不规范、土地市场秩序混乱、交易活跃的区域,这一区域被称为城乡结合部。城乡结合部作为一个特殊区域交错着城市土地与农村土地,它作为纽带连接着城市与农村,其土地利用直接受到来自城市与农村的双重影响,同时也在两者之间起到传递信息的重要作用[1-3]。深化城乡结合部土地的研究,对整顿和规范土地市场经济秩序,提高土地利用效率,加强社会事务管理有重要的现实意义。
1城乡交错带土地利用的基本特征
城乡结合部是一个历史范畴,它是社会生产力发展到一定历史阶段时社会经济发展相对一定的社会经济制度而存在的。必须明确的是,研究城乡结合部是以目前的生产力发展水平、行政管理体制和法律制度框架来对它进行考察。因此具有以下几个特点:一是社会功能的双重性。目前,我国城市的周边农村,由于土地功能的改变已不是传统意义的乡村。大量的农用地转为建设用地,不仅使原来的农民改变了过去的生活方式,同时,由于人口的聚集和城市的辐射也使精神生活发生了质的变化。但这些地区又不是真正意义的城市,这是由目前生产力发展水平决定的。从生产力发展的角度看,手工业时代如果在城市的边缘出现大规模的人口聚集地并从事非农业生产活动,那么这些边缘地带便被自然地认为是城市的边缘地域,它可被视为城市新的组成部分。而今天由于城市功能的发展已到了基础设施完善、文化高度发展的阶段,因此目前的所谓城乡结合部不具备现代意义的城市功能,而是城市与乡村的一个过渡地带。它不是现代意义的城市,也不是完全意义的农村,它是生产力发展到一定历史阶段的特有现象,具有城市和农村的双重功能,而又不具备城市和农村的完全功能。二是时间的阶段性。从历史角度看,城乡结合部是在实现城乡社会平等后,社会主义现代化过程中出现的一个特有的经济地理现象。随着市场经济体制的不断完善和城乡经济二元结构的逐步消除,它必将失去存在的社会条件和社会意义。三是空间的滚动性。城乡结合部在空间上呈现着以城市中心为原点不断向外移动的趋势。以河南省许昌市为例,在20世纪80年代中期,城乡结合部的内边线为一环路,外边线为今天的三环路。随着城市的发展,通过对农村集体土地的征用,到21世纪初城市建成区已达到三环路边。使目前三环路成了许昌的城乡结合部内边线,外边线大致与四环路重合,并有继续向外扩展的趋势。这与全国其他城市的发展规律完全吻合。四是形成的自发性。城乡结合部不是政府统一组织建设的项目,也不是政府统一组织建设的城市或村庄。它是农村乡镇村组和当地农民以及外来务工人员为发展生产和改善生活自发建设形成的,是市场经济中劳动力、土地及各种生产要素自由组合的产物,在某种意义上呈现着一定的无政府主义的特征[4]。
2城乡结合部土地利用存在的问题及原因
2.1建设用地与农业用地矛盾显著
建设结合部是城乡空间一体化的产物。城市的发展需要一定的用地支持,建成区的扩大必将不断蚕食其周围的农业用地(多为肥活的耕地)。既要发展城市,又要实现耕地总量的动态平衡,因此建设用地与农业用地的矛盾日趋突出。
2.2布局不合理,相互干扰
城乡结合部农业用地与非农用地总处在一种相互转换与争夺的过程中,彼此相互干扰程度很大。在结合部,往往居民用地与污染工厂相邻,军队用地与地方生产用地互相穿插,商业用地被夹在教学之中。另外,由于征地时为节省资金,有意避开居民点,形成“城中村”,城乡建设极不协调。
2.3土地利用稳定性差,结构失衡
建设用地的无序扩展,引起土地利用格局分散而混乱。道路的延伸,独立工矿、居民点的兴建使得农业用地支离破碎,既不利于农业生产发展,也不利于城区规划建设的实施。一方面,有些刚建成的工业、居住建筑不久就面临拆迁,如近5年来,许昌市城乡结合部许多农户已经不止一次地历经征地拆迁,搬了建,建了搬;另一方面,投资兴建的菜蓝子基地、水利设施,在城区扩展影响下被迫缩小、迁建,造成产业结构不稳定,外部经济负效应显著。
2.4土地利用不充分,浪费严重
城乡结合部一方面人地关系十分紧张,另一方面又存在着建设用地占地大、建筑密度低、容积率低以及征而不用、浪费严重的现象。不少单位往往因为征地面积过大,征地费用过高,而缺乏建设所需资金,只好在所征土地的修上围墙,或围铁丝网,长期荒废,造成土地资源严重浪费。
2.5生态环境质量下降
由于偏重眼前经济效益,缺乏整体规划与分局,基础设施建设落后于整体开发,配套设施不齐全,商业医疗教育等服务设施缺乏,绿地系统不足等,另外工业污染、农业污染和生活污染“三管齐下”,大气、水、地资源遭到破坏,导致生态环境恶化,土地质量下降。
3土地利用调控对策
3.1对城乡结合部的土地利用实行动态监测
城乡结合部是城市向郊区扩展的重要地带,城市发展总是表现为大片土地成为城市土地,最初的农业景观逐渐被工矿、居民、商业等为主的城市人文景观所取代。由于城市的不断外延,城乡结合部的空间位置和区域不断改变。分析城乡结合部土地利用状况,有些土地利用基本合理,是城市经济发展的客观需要,而另外一些则是人为活动的过度影响,存在乱占滥用的不合理现象。比如,一个时期以来,大规模兴建各种楼堂馆所、盲目地圈占工业区、开发区就是明显的实例。城市建设的盲目性,往往表现为一圈一圈地向外扩展。由于农用土地变为城市用地之后,很难再重新恢复为农用土地,而农用土地肥力的形成需要上千年甚至更长的时间,这就要求在改变土地用途之前,必须进行充分的论证和规划,对土地利用的效益和环境影响做出深入分析[5]。
为了有效加强对城乡结合部的土地管理,需要加强城乡结合部土地利用的动态监测,对土地利用状况及动态变化获得及时准确的了解。监测的方式和手段可以多样,比如,一方面,可以通过航片、卫片的判读解译,获取不同时期土地利用的动态变化;另一方面,可以通过对土地利用监测结果的研究,就可以及时地对土地利用现状做出分析、引导和调控,合理、有效地利用土地资源。
3.2实行土地管理信息化、科学化
传统的土地管理方式和手段高耗、低效而且精确度不高,使得土地管理工作中的时空信息不能及时得到管理和更新。随着信息时代的到来,现代计算机、网络以及现代通信技术飞速发展,以计算机技术、地理信息系统(gis)和全球定位系统(gps)为支撑的土地管理软件应运而生,实行城乡结合部土地管理的信息化、科学化,可以及时了解各种土地信息的变化情况,如土地用途变更等,并及时、适当的进行宏观调控和管理,如严格控制非农用地审批,使土地管理达到实时、高效。
3.3加强城乡规划,依法执行规划
城乡结合部是城市和农村的交错地带,是最有必要加强规划而又最难规划的地区。各级政府部门必须从规划上对城市的盲目扩展加以限制,切实保护耕地,把城市用地的需求转到内涵的城市用地集约利用上,同时也要加强城乡结合部乡村居民点的合理规划,对于超标用地的居民点要强行拆迁,保证城市规划的严格依法执行[6]。
3.4规范土地市场
城乡结合部土地的出让,并没有完全按照市场经济规律的机制,形成完善的土地市场。土地使用权出让过程中,受到有关单位和部门的人为干预过大,越权批地,批“人情地”现象存在,不能很好地实行公平竞争,土地利用和土地使用者应承担的责任不能统一。为此,必须尽快建立新型的土地资源利用机制,完善土地市场。在城市总体规划的指导下,合理分配和利用土地,规范和完善城乡结合部的土地市场,借助地价杠杆来调节土地利用,可以减少盲目占用、非法占用耕地,达到保护耕地的目的。在出让土地时,要引入竞争机制,可以采取招标、拍卖等形式进行土地使用权的出让,尽量不采用行政划拨的方式,使得土地市场逐步步入规范化、公平化。
4实现城乡结合部土地可持续利用的战略措施
要实现城乡结合部土地的可持续利用,除采取诸如对城乡结合部的土地利用实行动态监测、实现土地管理信息化和科学化、规范土地市场、依法加强土地管理和利用、加强污染治理、优化城市建设用地的扩展模式、建设土地可持续利用的示范基地与示范工程等一般措施外,还应特别注重以下三方面的战略措施:
4.1制定科学合理的城乡结合部土地发展战略
有关职能部门要与周边乡村的基层组织密切合作,在明确结合部建设的目的和意义,分析政策、市场、技术、人才、资金、信息、区位等方面的条件与优势,准确把握自身不足和外界挑战的基础上,遵循重点突破、发挥优势、整合功能、博采众长等原则,提出具有创新性和操作性的城乡结合部建设与发展的基本方向、指导思想、战略目标、功能分区、建设内容、重点项目、战略部署、组织体系和运作机制等,使城乡结合部的土地管理和利用有章可循。
在城乡结合部发展战略的指导下,城市建设和土地管理等职能部门应努力协调配合,并主动与有关乡村基层组织合作,打破常规的规划思路,针对城乡结合部的特殊性,编制专门的城乡结合部城市建设规划与土地利用总体规划。城乡结合部城市建设规划与土地利用总体规划的编制要遵循“生存、发展和生态保护相兼顾”的原则,在切实保护优质农用地特别是耕地的基础上,从城乡总体利益出发,根据各部门发展规划、重点项目安排、资金来源产际情况,协调平衡农业、乡镇企业、城市建设、交通建设等各项用地的需求,进行统筹安排,确定各部门的最佳用地数量和位置,使结合部用地结构和空间布局更加合理,劳动地域分工与城市功能分区更加明确、科学,进而实现土地资源的合理配置和综合利用效益的提高。为此,应成立由相关政府、职能部门、乡村基层组织和咨询机构等组成的城乡结合部管理领导小组,专门负责结合部发展战略与土地利用规划的制定并组织实施,制定相应的政策与制度,监督相关利益主体的行为,处理战略与规划实施中出现的各种问题[7]。
4.2对城乡结合部进行准确的定位
准确定位是城乡结合部持续发展、土地持续利用的前提和基础。要在全面认识城乡结合部环境与条件、优势与基础、问题与挑战的基础上,从产业、技术、市场、功能和主体等方面对结合部进行准确的定位,主要是:遵循收入弹性高、市场前景好、产业关联度大、区域优势明显的原则,确定结合部近期、中期和远期的新兴产业、优势产业和主导产业;依据先进性、实用性、经济性和互补性等标准,确定结合部重点引进和自行建设的项目与技术;在分析预测国内外产品的市场容量、供求状况、竞争态势、贸易条件和行业壁垒的基础上,确定结合部不同时期的产品生产和市场开拓方向;遵循针对性、整体性和层次性的原则,确定结合部应具备的功能;遵循政府指导、企业运作、中介参与、农民受益的原则,确定结合部的投资建设主体[8]。
4.3创新城乡结合部土地使用与管理制度
为确保城乡结合部土地的可持续利用,必须创新土地管理与使用制度,充分发挥市场机制的调控作用,通过完善结合部土地估价制度,推进土地的有偿使用,培育健全土地交易市场,引导土地集约配置,提高土地的配置效率。为此,应做到:一要严格控制结合部集体土地入市,明确规定耕地不能以任何形式转变为非农用地,建设用地进入市场应采用补偿方式;二要建立健全土地规划的约束机制,坚持“开发一片,建成一片,收效一片”的土地开发原则,促进土地利用的集约化与高效化;三要加大土地的执法监督力度,严格土地的审批制度[9]。
城乡结合部土地管理制度创新的一个重要举措是实行土地用途管制,即限制城乡结合部土地的用途,规定土地用途转变的许可、限制许可和不许可条件,对土地利用和用途变更进行监督,受理变更土地用途的申请并办理审批手续。现代信息科学技术、数据处理和智能分析、可视化和虚拟现实技术等高新技术的快速发展,为城乡结合部实行数字土地用途管制提供了物质和技术保障。数字土地用途管制是用数字的方法将城乡结合部及其土地利用活动和整个结合部的时空变化输入到计算机中,实现网络环境下的土地流通和实时动态监测,服务于城乡结合部土地的可持续利用。具体讲,就是以计算机技术、通讯技术、遥感技术、地理信息技术、多媒体技术和大规模存储技术为基础,以宽带网络技术为纽带,运用城乡结合部的各类信息,对城乡结合部进行多分辨率、多尺度、多时空和多种类的多维描述,以此为工具来支持和改善城乡结合部的土地用途自动化管制。城乡结合部的数字土地用途管制应实现纵向和横向的信息共享,要在法规许可的范围内打破部门和地区之间的界限,做到城乡之间统一标准、联合行动、相互协调、分工合作,以发挥整体优势,形成规模管制。
5参考文献
土地利用规划的意义篇10
关键词：土地利用规划；耕地保护补偿；宅基地退出
我国地少人多，土地的稀缺性明显，如何在坚持“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”这一基本国策的前提下，解决好城镇化、工业化发展对土地资源的需求不断扩大、农村建设用地闲置现象严重、生态保护形势严峻等“发展与保护”问题，实现土地资源的合理配置与高效利用，促进“三化”协调发展，是目前我国土地管理工作的重点和难点。为解决此问题，国家对土地政策作了一系列探索和调整，“城乡建设用地增减挂钩”（为行文便利，下文有时简称为“增减挂钩”）政策便是其中之一。整体来看，自2006年经过国土资源部的批准，各地陆续开展“增减挂钩”工作以来，通过“增减挂钩”和土地整治，在减少农村建设占地的同时，将农村土地整治余的建设用地指标调整到城镇使用，不仅保障了城镇建设用地需求、缓解了用地供需矛盾，而且促进了城乡用地结构的优化和土地利用集约化程度的提高，推动了“三化”协调发展。
不过，值得注意的是，由于“增减挂钩”政策实施的程序比较复杂、环节众多，农民权益保障不足、土地复垦质量不高、耕地保护不力等现象在具体的实践工作中时有发生。尽管出现这种状况的原因是多方面的，但是，其中一个重要的原因是：我国《土地管理法》相关内容为主所确立的“土地管理”制度本身存在的制度缺陷。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出：“加强市场法律制度建设，编纂民法典，制定和完善发展规划、投资管理、土地管理、能源和矿产资源、农业、财政税收、金融等方面法律法规，促进商品和要素自由流动、公平交易、平等使用。”可见，“土地管理”法律法规的制定和完善是我国市场法律制度建设的重要内容，是全面推进依法治国的必然要求。从法社会学的角度看，“任何社会都处于一种运动的状态，而作为社会关系调节器的法律的运行，必须同社会的发展变化相适应和相协调。”[1]在此背景下，“土地管理”相关制度的完善值得深入研究。
一、土地利用规划制度的实然困境与应然对策
（一）土地利用规划制度的实然困境：缺乏相关利益主体的参与机制
土地利用规划制度是通过土地用途的规划与管制，规范土地权利主体的土地利用及土地用途转换的选择，以便使之符合国家在土地开发、利用、治理、保护等方面的总体安排和布局。《土地管理法》第4条第2款规定：“国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。”并且将“土地利用总体规划”单列一章（《土地管理法》第三章）进行规定。从《土地管理法》的体系和实效来看，遵循土地利用总体规划是实现严格的土地用途管制制度的基础，有其重要作用。当前在不少地方开展的“增减挂钩”中，无论是拟定方案、申请指标，还是确定项目区、制定并实施计划，都要依据土地利用总体规划来进行，可见，土地利用规划在土地的可持续利用和满足社会需要、提高生产力方面有着积极意义。
但是，随着新型城镇化的进一步推进，该制度也显现出一些与社会发展不相协调的地方，突出问题就是：现行土地利用规划制度缺乏相关利益主体的参与机制。例如，在“增减挂钩”操作过程中，由于参与机制不健全、信息传递渠道不通畅，致使个别地区违背农民意愿强拆强建，农民权益受到了损害。究其原因，主要在于现行土地利用规划制度缺乏多方利益主体的参与机制。尽管《城乡规划法》第18条第1款有“乡规划、村庄规划”要“尊重村民意愿”的规定，但由于该项规定过于原则而缺乏可操作性，土地利用规划关系中的各方利益主体也并非“村民”所能涵盖，因此，也就无法充分表达相关利益主体的合理诉求。
（二）土地利用规划制度的应然对策：建立相关利益主体的参与机制
法律是适应利益调节的需要而产生的，法律的变化和发展根源于利益关系的变化和发展，归根到底根源于人们利益要求的变化和发展[2]。就集体土地而言，农民集体所有权主体、土地承包经营权人、宅基地使用权人、乡镇企业与公益设施建设用地使用权主体、集体土地上的开发建设主体等多个主体的利益承载其上，因此，只有在土地利用规划的决策、实施过程中体现各相关利益主体的合理诉求，才能激励相关主体对规划的认同和执行，发挥土地利用规划制度的功能。
构建土地利用规划的相关利益主体参与机制，主要可从合法性、公开性和透明性等方面入手。建议从立法层面明确参与机制，为利益表达提供制度性平台。要建立健全有效的信息公开机制，在土地利用规划的决策、实施过程中要广泛征求意见，决策前可以采取组织听证会、论证会等措施，使相关利益主体的意见得到充分的、有效的表达。实践中，由于信息传递不畅，决策部门可能不完全了解利益主体的需求。因此，建立有效的民众监督机制是达到透明性要求的合理途径和有效方式。可以通过设置群众信息员、群众监督员等方式，让各相关主体更好地理解土地利用规划制度，更有效地表达合理诉求，解决由于信息不畅带来的问题，更好地促进土地利用规划制度价值的实现。
二、耕地保护制度的实然困境与应然对策
（一）耕地保护制度的实然困境：缺乏健全高效的耕地保护补偿机制
《土地管理法》第1条就明确指出：“为了加强土地管理，……合理利用土地，切实保护耕地，……根据宪法，制定本法。”不仅如此，还在第四章以专章的形式突出了对耕地的特别保护。根据《土地管理法》及其他相关法律法规，体现对耕地保护的制度或措施主要有：实行土地用途管制制度，严格控制耕地转为非耕地；实行耕地“占补平衡”制度，保持耕地总量的动态平衡；实行基本农田保护制度；禁止闲置、荒芜耕地；土地复垦，等等。应该说，各项制度和措施对耕地保护都起到了重要作用，在一定程度上实现了其各自的制度目标。但是，在工业化、信息化、城镇化和农业现代化的社会背景下，原有的耕地保护制度却显得力不从心。例如，《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》（国土资发〔2008〕138号）第2条规定，“增减挂钩”政策“通过建新拆旧和土地整理复垦等措施”，“最终实现增加耕地有效面积，提高耕地质量，节约集约利用建设用地，城乡用地布局更合理的目标”。第5条进一步指出：“项目区内建新地块总面积必须小于拆旧地块总面积，拆旧地块整理复垦耕地的数量、质量，应比建新占用耕地的数量有增加、质量有提高。”可见，“增减挂钩”项目的实施，也要符合耕地“占补平衡”的要求。然而，在实际开展的挂钩项目中，有些地方复垦后的耕地从形式上来看在数量方面是达到了指标要求，但耕地的质量却并不高，这不仅不符合“增加耕地有效面积，提高耕地质量”的目标，而且还在实质上减少了耕地数量。更为严重的是，有的地方为了得到更多的建设指标，不顾当地实际情况而增加土地整理指标，对有些项目区域内的建设用地进行重复开发，导致的后果就是将一些无法复垦的土地作为挂钩的指标进行上报，严重地浪费了人力、物力和财力，最终造成土地资源的浪费和农民权益的损害。诚然，造成这种现象的原因是多方面的，但从耕地保护制度自身来考察，主要原因在于缺乏健全高效的耕地保护补偿机制，无法有效发挥法律的激励功能。
（二）耕地保护制度的应然对策：构建有效的耕地保护补偿机制
构建完善的、行之有效的耕地保护补偿机制，要明确补偿法律关系的主体、补偿的标准、补偿基金的筹集与管理等内容。首先，要明确界定补偿关系的主体。“法律通过对权利和义务的规定既要记录下有效地得到承认和保护的利益，又要忠实记录下遭受拒绝的利益，以及某种利益所获承认的限度。”[3]补偿关系的主体包括权利主体和义务主体。权利主体是指有权获取耕地保护经济补偿的一方，义务主体则是指向权利主体进行经济补偿的一方。根据当前的实际，权利主体宜界定为耕地的经营主体，即耕地如果是由农户承包经营，则该农户为权利主体；如果耕地是由集体经济组织统一经营，则该集体经济组织为权利主体。义务主体的确定，应该“在区分耕地社会生态效益的区内及区际正外部性的基础上”，区内义务主体宜界定为本区域管辖政府，区际义务主体界定为耕地保护不力区域的地方政府[4]。
其次，需确定补偿的标准。补偿的标准应区分区内补偿和区际补偿分别确定。就区内补偿而言，由于各地的自然条件、经济发展不均衡，其工业化、城镇化发展程度以及耕地保护状况也千差万别，所以，各区域的区内补偿无法适用统一的标准，而应当综合考虑本区域的实际状况进行补偿。至于区际补偿的标准，可从价值标准和面积标准两方面来确定耕地保护补偿的总额，然后再根据具体情况进行适当的调整[5]。
再次，确定补偿基金的筹集与管理制度。如前所述，耕地保护补偿关系中的义务主体是政府（当然，需区分区内与区际补偿），基于我国政府尤其是地方政府财政能力不足的实际情况，耕地保护补偿基金的筹集除了政府发挥作用以外，还可以引入市场机制。管理方面，建议设立耕地保护补偿基金专户，实行“专户管理、专款专用”。
三、农村宅基地制度的实然困境与应然对策
（一）农村宅基地制度的实然困境：农村宅基地退出机制的缺失
在“增减挂钩”政策的实施过程中，农村宅基地是拆旧地块的主要组成部分，通过“建新拆旧”，将置换腾退出来的宅基地转用于城镇建设等其他用途，从而达到增加城镇建设用地、节约集约利用农村建设用地的目标。就宅基地而言，从土地用途改变的角度来看，通过地方政府的引导，农民自愿放弃宅基地及其地上建筑物和附着物，由政府支付一定的对价进行补偿，实现农民集中居住，原有的宅基地“退出”。当然，严格来说，“宅基地退出”并非法律意义上的概念。我国《土地管理法》当中并没有“宅基地退出”的提法。《物权法》虽然用了单独的一章内容来确立宅基地使用权的用益物权之属性，但实际上其对宅基地使用权的规定仅有四条，即便是在第154条中有“宅基地因自然灾害等原因灭失的，宅基地使用权消灭”的规定，也不完全是“宅基地退出”的内容。因为，按照物权法的一般原理，此项规定涉及的是由于物权（宅基地使用权）的客体（宅基地）灭失而导致的权利消灭，与“宅基地退出”有根本区别。可见，《物权法》关于宅基地使用权的法律规范不但数量比较少，而且对于许多问题也没有十分明确的规定，更没有对“宅基地退出”作出界定。而是通过第153条的规定，即“宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定。”将完善宅基地制度的问题留给了土地管理法等法律。由此来看，当前我国关于宅基地的法律法规并未形成系统，不能对农村宅基地退出起到规范的指导作用。因此，有必要在立法中构建比较完备的宅基地退出机制。
（二）农村宅基地制度的应然对策：确立完善的宅基地退出机制
在立法方面，构建宅基地退出机制时，应坚持自愿原则，尤其是强调农民自愿，以充分保障农民作为宅基地使用权人的权益。因为，宅基地退出的直接法律后果是，农民不再享有宅基地使用权，虽然集体组织作为所有权主体，并不具备强制农民退出宅基地的权力，但由于宅基地退出涉及土地的利用、划，所以在实际的宅基地退出工作中不可避免地会有政府公权力的介入，实践中也有行政权力过分干预宅基地退出，甚至个别地方在宅基地改革过程中出现了行政机关变相强行推进的做法和违背当事人意愿的行为，严重损害了农民的权益。因此，立法中要充分贯彻自愿原则和体现农民的权益保障。
在坚持自愿原则、尊重农民的自主性和选择的前提下，关键是设计合理的、行之有效的、符合各方利益需求的宅基地退出机制，具体来说，应明确界定宅基地退出的主体、事由、方式等内容。首先，应当通过立法明确规定宅基地退出关系中各方主体的权利和义务。这主要涉及到宅基地的所有权主体和使用权主体，即集体经济组织和农民，只有理清集体组织和农民二者之间的关系，才能确定宅基地退出的事由和方式，才能解决好各方主体的土地利益分配问题，尤其是农民的权益保障问题。其次，确立宅基地退出的事由和方式。可以在《土地管理法》中采用列举和概括相结合的方式，确立宅基地退出的具体类型和各自的方式。例如，对于那些仍然具有农村集体成员资格而又不在农村定居的人员，可以适用宅基地退出机制，由此可有效地解决农村宅基地的闲置问题。
参考文献：
[1]赵震江.法律社会学[m].北京：北京大学出版社，1998：239.
[2]赵震江.法律社会学[m].北京：北京大学出版社，1998：178.
[3]赵震江.法律社会学[m].北京：北京大学出版社，1998：178.