管理制度评审意见篇1
基于对近年全国法院审判管理实践样态的梳理，根据不同的标准，审判管理结构有三种不同的两分法。根据审判管理的内容，可分为审判指导监督和审判事务与决策管理。审判指导监督主要指院长、庭长对案件实体裁决的指导监督等。审判事务与决策管理即围绕审判程序性事项和审判质效测评等辅事项，不以调整、确定或处分当事人具体权利义务关系为目的，不介入或干预案件实体审理和裁决的管理活动。具体表现形式为审判动态监控、审判流程管理、案件质效考核等。①根据审判管理的表现形式，可分为内在审判管理和外在审判管理。“广义的审判管理，包括内在于审判权运行过程中的各种管理行为和外在于审判权运行过程的各种管理活动;狭义的审判管理是指近年发展起来的外在于审判过程的由审判管理专门机构从事的各种专门管理活动。”②可认为，在上述广义的审判管理中，内在审判管理即为审判指导监督，外在审判管理即为审判事务及决策管理。只不过内在和外在审判管理主要是根据表现形式作出的划分，而审判指导监督、审判事务与决策管理主要是根据管理活动性质作出的划分。根据审判管理的行为特点，可划分为司法性审判管理和行政性审判管理。司法性审判管理与审判指导监督(内在审判管理)大致等同，行政性审判管理同审判事务与决策管理(外在审判管理)的外延基本一致，但该划分认为院长、庭长指导监督是司法性权力，而案件质效评估、审判流程管理、案件质量评查等属于行政性管理活动，故而作出司法性与行政性审判管理的划分。③课题组认为，在司法性审判管理与行政性管理的划分中，审判管理仅是在某些方面借用了某些行政管理手段，同时审判管理也较行政性管理具有更强的服务属性，与严格意义的行政性管理显然是迥异的，将其定位为行政性审判管理，有扩张司法行政化之嫌，与审判管理去行政化的发展方向不相一致。更重要的是，该划分认为院长、庭长审判指导监督是司法性权力系欠缺法律依据的判断，《人民法院组织法》、《法官法》和三大诉讼法均未明确院长、庭长有对审判组织的审判权进行实质性管理的权力，院长、庭长对个案裁判的审判管理是基于行政管理者位置而产生的行政性“权力”。相较而言，将审判管理分为审判指导监督(内在审判管理)和审判事务及决策管理(外在审判管理)更为科学。将审判管理进行两分法划分并不具有当然的学理价值，也不代表课题组认同审判管理从逻辑上可以作出两分法的划分，其意义在于审判管理实践活动的确存在对案件实体进行指导监督和对案件质效指标以及流程进行管理两种截然不同的表现形式，这两种不同的审判管理活动有不同的性质和运行规律。只有做出基本的划分才能厘清各自存在的问题，并在深化司法改革背景下提出修正路径。
二、审判管理制度的实践困境
审判管理制度本是为解决司法建设和运行中的问题而在实践中产生，但在实践中又出现了新的问题。研究审判管理制度仍应从实际出发、从问题出发。审判管理制度的强化，对提高审判质效、防止裁量权滥用、促进司法公正廉洁发挥了积极作用。但审判管理制度行政化因素的膨胀以及偏失使其成为审判权运行行政化的重要体现，审判管理制度困局俨然成为深化司法改革尤其是司法去行政化的障碍。以院长、庭长监督指导个案审判为核心的内在审判管理制度和以案件质效评估为核心的外在审判管理制度，在实践中均出现了一些深层次问题和困境。
(一)院长、庭长审判管理制度之困
院长、庭长审判管理与合议庭独立审判的关系问题，是人民法院四个五年改革纲要反复涉及的内容，制度变迁几起几伏，尤其是自2010年全国法院强力推进审判管理以来，院长、庭长审判管理呈现制度化、规范化、体系化的趋势。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题决定》中关于“审理者裁判、裁判者负责”的审判权运行机制改革，指向正是解决院长、庭长审判管理依据不足及职责不明、权责不清的问题。院长、庭长审判管理制度困局体现在四个方面。其一，制度形成欠缺实证佐证。加强院长、庭长审判管理的动因在于院长、庭长是优秀法官，没有院长、庭长的审查把关，审判质量有下降的可能、司法不廉有多发的趋势。事实上，“二五改革纲要”实施之后逐渐呈现院长、庭长收权趋势，并无审判质量上升或下降的实证分析，只是一种逻辑的应然判断，而可能忽视了制度背景，即司法评价的高低起伏与社会环境有关等，而且社会对司法的感观更多基于热点敏感案件，而与院长、庭长收权放权对审判质量的影响不一定具有直接关系。当然，以“审理者裁判，裁判者负责”为核心的审判权运行机制改革同样应当注重实证调查与研究。在最高人民法院组织9家法院牵头推进试点的过程中，可以运用对照组来评估试点效果，科学厘清改革中自变量与因变量的关系，真正构建在实践中有生命力的审判权运行机制。其二，制度正当性不足。院长、庭长的内在审判管理已构成对案件实体裁判的实质影响，其授权制度依据应为法律，但法律制度却付诸阙如，仅有最高人民法院两个司法解释文件作出模糊性规定。《最高人民法院关于人民法院合议庭工作的若干规定》(法释〔2002〕25号)第16、17条规定，院长、庭长可对合议庭的评议意见和制作的裁判文书进行审核，有异议的可建议合议庭复议，但是不得改变合议庭的评议结论，合议庭复议长仍有异议的，可将案件提请院长审核，院长可提交审判委员会讨论决定。《最高人民法院关于进一步加强合议庭职责的若干规定》(法释〔2010〕1号)第7条规定，对重大、疑难、复杂或者新类型案件、合议庭有重大分歧的案件等，可以由审判长提请院长或者庭长决定组织相关审判人员共同讨论。尽管两个司法解释赋予院长、庭长的仅是审核、建议复议权，但鉴于院长、庭长在法院科层制格局中对各项资源的支配地位，这种审核、建议复议权在实际运行中已演化为实质性的审判管理权，以司法解释性文件赋予的院长、庭长审判管理权限制法律赋予的审判组织审判权，在制度正当性上存有缺憾。全国法院自2010年加强审判管理以来，强化院长、庭长实质性管理的指导思想与制度设置，使得院长、庭长介入案件裁判，从过去“羞羞答答”，“犹抱琵琶半遮面”的状态，变得较为名正言顺甚至堂而皇之。这使审者不判、判者不审的问题更为严重。其三，权力越集中越有可能导致权力滥用。把司法公正寄希望于院长、庭长的独善其身和有效把关，本身就是审判权运行机制中的一种人治思维。院长、庭长对审判结果具有一锤定音的能量，反可能使权力寻租更为便利，影响审判结果的信息可以通过庭长、分管副院长以行政化的方式畅通无阻的运行。一些学者的研究成果表明，就全国范围看法官违法违纪中院长、庭长占有相当高的比重。④一些地方的数据也印证了这种现象。⑤在科层式的法院层级结构中，合议庭基本对院长、庭长的审判管理没有反向制约，院长、庭长审判管理的强势地位极可能导致新的司法不公不廉。院长、庭长强力行使审判管理职责的另一恶果是，一旦与合议制的滥用结合起来，就会形成司法裁判中的利益共同体，进而形成司法不廉窝案之源。院长、庭长的审判管理职责和合议庭一定范围内的独立裁判权结合起来，就可能形成合议庭在诉讼程序及事实和法律上做好基础，院长、庭长利用管理权限拍板认定的现象，这无疑是用内部审判运行机制给枉法裁判披上“合法外衣”。其四，无法突破理论瓶颈。司法的亲历性与判断性，这是司法之重要法则。⑥尽管不可否认院长、庭长管理个案实体裁判在一定程度、范围和时间内起到了积极效果，但其理论根基的缺失难以回应诉讼法原理的诘问。我国三大诉讼法早已经确立辩论原则和公开审判制度，院长、庭长对实体裁判的管理活动显然不符合公开审判制度及辩论原则。诉讼法理中的直接审理原则、言词审理原则、排除传闻证据规则已成为现代法治国家普遍适用的诉讼原则，法官对个案的处理必须亲历其境，听取诉讼两造论辩，直接审查证据和事实，形成对案件事实的内心确信，院长、庭长实质性审判管理与这些诉讼法原理均南辕北辙。尽管有论者主张，司法亲历性原则等经典原则也在发生变化，尤其是法律适用问题可不适用亲历性原则，亲历性的要求并不构成对行政化决策方式的根本性否定。⑦但无论如何不直接审理案件，仅凭听取汇报、审阅书面材料认定事实显然不符合审判权作为判断权的认识规律。法律问题并非法官的专属权限，法官在法律问题上也应受到当事人诉讼权利的制约。⑧法官法律适用意见的形成同样有赖于听取诉讼两造针对法律观点的论辩，尽管这种需要程度弱于事实的内心确认。
(二)案件质效评估制度实施之困
定量方法在案件质效评估中的应用从根本上改变了法院较为粗放的管理方式，但案件质效评估与司法绩效考核联姻后的指挥棒效应，既加剧审级关系行政化，又将审级关系的行政化转嫁至一个法院内部形成层级管理的高度行政化。困境之一是重共性轻差异。由于法院所在地域、所处层级不同，特定法院的具体工作环境与具体任务存在差异，各个法院的案件质效评估以及对评估指标体系的使用应当具有一定特殊性。评估指标体系的权威性导致对指标体系的简单套用成为常见现象。比如在对法官履职行为的评价中，不少法院以案件质效评估体系为标准进行评价。将法院案件质效与法官履职行为“挂钩”，表面是具有高关联性的评价方法，同时也是将法官履职效果指数化，避免主观臆断。但是，案件质效评估指标体系能够有效运行的基本前提是大数原则，即需要较大的通常以法院为单位的案件数量作为评估基础。这意味着将评估指标体系直接用于法官个人履职行为考评，从根本上违背案件质效评估机制的基本原理，也异化为对法官审判行为实施行政管理的一种手段。困境之二是重定量轻定性。由于过去多以定性方法评价审执工作，容易出现信息不全、主观臆断的问题，导致部分法院对案件质效评估的定量方法过度依赖甚至到了迷信地步，处处强调“数据说话”，唯数据论地看待审判管理活动，对案件质效的认识、管理基本不再使用定性方法，改善审执工作大多要求在数据上迅速体现。定量方法主要关注具体指标的数据结果，展开数据层面的动态分析、横向比较，定性方法则主要关注数据结果的形成原因，展开涉及实务操作的过程分析、方法比较。对定性方法的有意忽略，反映出“重结果，轻过程”，或者说“重数据，轻实质”的认识问题。尤其值得警惕的是，对定性方法的有意忽略，极易导致对数据表现绝对优化的片面追求。这种急功近利的追求催生了以高效、统一、权威的行政化手段推动审判活动，进而实现提升审判质效的目标，最终使得审判活动超出司法规律的合理范围。困境之三是重整体轻个案。在当前审判管理视角下，案件质效评估更为关注案件质效整体性的综合指数反映，与法院外部包括新闻媒体、社会公众对个别有重大影响案件的关注形成鲜明对比，最终导致案件质效评估结果与法院外部对案件审理效果的感受出现较大差距。一个受到社会公众普遍关注的案件，其程序适用是否正当、实体裁判是否合乎规则对司法公信的影响，远远大于众多未被关注的普通案件。这意味着，仅从案件质效综合指数的合成方法上看，案件质效评估对重点个案关注的不足将导致其结论的合理性存在巨大缺陷，不符合通过审判管理提升案件质效和司法公信的制度设计宗旨。困境之四是重内部轻外部。现行案件质效评估体系的主体是法院，承担此项职能的主要是各级法院的审判管理机构。以审判管理机构为枢纽、上下级法院联动、辐射法院审执部门的内部评价体系已经建立。评价主体单一性、运行方式封闭性、评价结果内部化是现行案件质效评估体系的重要特征，当事人等外部主体对司法业绩没有发言权。无论多么完美、多么自成一体的内部评价体系，可能只会走向自我封闭的反面，这种自我封闭即为内部管理行政化的体现。外部参与不足也是案件质效评估体系重结果、轻过程的体现。对司法过程的评价，不应只由法院和法官说了算，而应充分考虑诉讼活动参与者的感受和认知。当然，法院外部主体参与司法业绩评价的程度和范围，是与其同法院的关联度、参与诉讼活动的深度相关联的，且以不损害独立审判为前提。
三、审判管理制度的转型路径
(一)院长、庭长审判管理制度的转型与修正
院长、庭长审判管理制度的修正应服从于“审理者裁判，裁判者负责”的要求。审理者裁判与裁判者负责的关系界定中，审理者裁判是前提和过程，裁判者负责是保障和结果。审理者裁判明确了审理者和裁判者的同一性，解决了裁判主体不明、审判责任混同的问题，使裁判者负责成为可能。裁判者负责中的“负责”有两层含义，一是裁判者对案件实体裁判的做出享有最终裁决权，二是裁判者对独立做出的实体裁判结果承担对应的审判责任。第一层含义是对审理者裁判的强调与固化，第二层含义则指向职权明晰、权责一致的审判责任制。如果说裁判者负责的第一层含义与审理者裁判是审判权运行机制改革的诉讼法表达，那么裁判者负责的第二层含义所指的审判责任问题则是审判管理问题，并且是去行政化背景下审判管理制度转型的主要构成部分。比较而言审理者裁判更容易实现，只需落实诉讼法即可，而裁判者负责即审判责任制的构建则是审判权运行机制改革的难点，亦是审判管理制度转型的重心，这也是中央决策层把司法责任制作为司法体制改革关键的缘由。⑨课题组认为，以审判责任制为核心的院长、庭长审判管理制度转型应在坚持合议庭独立审判基础上，构建合议庭责任制和院长、庭长审判管理责任制，做到权利与义务对等、权力与责任统一。
1.构建权责统一的合议庭责任制
在强化合议庭责任制方面，重点是在合议庭独立审判的前提下如何防止合议庭审判权不受监督和制约，关键在于审判责任与独立审判的对等以及合议庭成员审判权的平等行使。审判责任与独立审判的对等依存于审判责任的明晰化，集体负责等同于人人无责，审判责任明晰化的关键在于构建结果控制式的权力制约机制。而结果式控制的关键在于合议庭成员评议活动的实质化。这是由于庭审与评议是合议庭履行职责最重要的两个场域，而在与合议庭责任制的关系方面，评议具有更明显的关联度，因为裁判结论虽然理应形成于法庭，但最终以一定形式明确表现出来是在评议阶段。最根本的策略是对合议庭成员裁判意见适度向当事人公开的结果式控制，使审判责任得以明晰，结果式控制会延伸到行为控制，形成一种倒逼机制，合议庭成员自然会审慎行使审判权，积极参与案件合议而非简单附和承办法官意见，再配之于规范的合议规则和裁判文书会签等制度，合议庭成员审判权就能平等行使，合议庭就会成为真正的实质裁判者。这种平等行使的审判权本身就是对合议庭滥用审判权的制约，就是合议庭独立审判的内核式保障。合议庭成为真正的审判责任主体，才会成为真正的独立审判的主体。根据最高人民法院现有规定，合议庭少数意见属于审判工作秘密不得公开。瑏瑠但诉讼法及法院组织法均未规定合议庭少数意见不得公开。尽管不同法系对合议庭少数意见有不同的传统，普通法系公开是惯例，大陆法系则视评议秘密为法院独立的守护神，但近年来呈现逐步融合的态势。瑡瑏越来越多的大陆法系国家(地区)认为，评议保密原则是对评议过程的保密，而非对评议结果的保密。例如，德国联邦准许法官提出不同意见书，并在裁判中公布表决结果比例。瑏瑢日本1947年制定的《法院法》第11条规定，最高法院各法官必须在裁判书表示自己的意见。瑣瑏台湾地区判决书虽不公布少数意见，但允许当事人及诉讼参与人在裁判后查阅法官评议意见。综合各国(地区)做法，大致有三种改革选项。其一，在裁判文书中公开。不能形成一致意见的案件，裁判文书中分别记明多数意见和少数意见，但不必具体言明“某某法官认为”，而使用“多数意见认为”“少数意见认为”的概说方式，这是明确法官裁判责任的依据，也可遏制其他合议庭成员消极履行审判职责，防止“形合实独”，同时不载明“某某法官认为”，可免去法官发表评议意见的后顾之忧。其二，许可查询评议笔录。当事人及其诉讼人、辩护人可在判决作出后申请查阅合议庭笔录，而不在判决中阐明多数意见及少数意见。瑏瑤其三，许可查询专门制作的合议庭意见书。法院在合议庭评议后制作统一样式的合议庭评议意见书，载明“多数意见认为”“少数意见认为”，不具体言明“某某法官认为”，合议庭评议意见书内容不载入判决书，当事人及诉讼参与人可以申请查询，但不得复制抄录，同时不得查询合议笔录。第三种路径将查询主体限定为当事人及诉讼参与人而非在裁判文书中向社会公开，查询对象为专门制作的评议意见书而非评议笔录，最大限度维护了评议过程保密原则，又体现了评议结果适度公开要求，可以考虑作为改革的选项。当然，合议庭少数意见公开仍有极大争议，需要在深化司法改革中进一步研究论证。在合议庭少数意见适度公开还未形成共识的情境下，仍应以对合议庭评议过程的内部控制发挥合议制的内在制约功能。合议庭评议笔录是合议庭评议过程的客观记载，可围绕合议庭评议笔录建立发挥合议庭内在制约功能的系列制度。首先是合议庭充分发言制度。合议庭成员必须对案件事实、证据采信及适用法律等情况充分陈述意见，禁止仅作同意与否的简单表态，这种合议庭成员间的对话式评议，是审判权运行的内部公开，是合议庭成员间相互制约的重要体现。其次是合议庭笔录完整记录和内部评阅制度。合议庭笔录应当全面完整反映合议全程和细节，同时建立合议情况内部评阅和专项检查制度，庭长对合议笔录定期或不定期事后评阅，督促合议庭全面客观评议。最后是把合议庭笔录评阅情况作为合议庭绩效评估的重要依据，甚至将其置于同案件质量同等重要的地位，这应当是今后审判管理的重要关注点。
2．构建院长、庭长综合性审判管理职责
合议庭独立审判后，院长、庭长的审判管理职责的具体形式是另一问题。最高人民法院《关于切实践行司法为民措施大力加强公正司法不断提高司法公信力的若干意见》对今后一段时期院长、庭长审判管理职责的描述是“应集中在程序事项审核批准、综合性审判工作宏观指导、审判质效的全面监督管理以及排除不当干扰等方面”。课题组认为，审判权运行机制改革后院长、庭长审判管理职责具有综合性审判管理职责的特征。综合性审判管理职责与个案审判管理职责的本质区别在于，其核心应当是实现案件信息对称，而不是替代和影响合议庭独立作出裁判。应在三个层面实现对称。其一，个案信息对称。主要包括流程信息和质量信息。质量信息主要是被改判发回重审的具体情况、裁判文书差错情况等质量信息，院长、庭长需要以此作为优化审判指导监督的第一手资料。其二，类案信息对称。类案信息是对某类案件裁判规则的系统总结，院长、庭长需要在此基础上履行统一法律适用职责。其三，整体审判运行信息对称。整体审判运行信息包括指标数据走势及存在问题、案件质量评查情况、审限管理情况等综合性审判管理信息，院长、庭长需要在此基础上解剖案件瑕疵，解决普遍性问题，优化审判资源配置。同时，庭长应是合议庭与审判管理专门机构对称审判信息的桥梁和纽带，院长应是合议庭、审判庭与审判委员会对称审判信息的桥梁和纽带。
(二)案件质效评估体系的转型与修正
案件质效评估体系转型的总体思路是:打造“统筹多元、动态开放”的案件评估指标体系，坚持定量与定性相结合的评估方法，更加关注过程评价和外部参与，去除案件质效评估的行政化色彩。
1．从数据高值型转向柔性评价型
审判管理的关键不在于管理技术有多高明，也不在于管理制度多健全，而在于与审判规律的契合度有多高。瑏瑥如果只是将评估结果作为追求“排名”的依据，就可能出现“唯数据论”等负面倾向，加剧审级关系行政化进而加重法院内部层级管理行政化。应当严格区分工作目标考核与案件质效评估，进一步明确案件质效评估指数不应成为法院攀比的对象，作为“体温计”、“体验表”的指数不应成为“竞价器”、“成绩单”。尤其应当高度关注案件质效评估结果的运用，明确禁止将案件质效评估与司法业绩评价、法官绩效考核简单对等处理，发挥案件质效评估“评”的功能，弱化和去除“比”、“考”的色彩，评估指数不排名，仅分别通报被评估法院其指数。
2．从定量评价型转向定量定性结合型
数字会说话亦要实现与数据的对话，与数据对话的过程就是定性评价的过程。相同或接近的案件质量指标，在法院不同的案件数量、人员结构以及纠纷形成态势面前，有着不同的内涵。反之，当法院间某项指标虽然存在一定数据差异，但此差异不足以证明他们在司法水平上存在实质差距，需要进一步研判。当定量分析中的数据差异居于某个合理区间内时，案件质量可能在定性分析中获得同等程度的认可。瑏瑦可以说，定量分析使案件质量可量化，定量分析基础上的定性分析使案件质量具有真正意义的可比性。
3．从内部封闭型转向法院主导社会参与型
法院的公共性质及其承担的社会责任，以及司法的民主性，决定了法院评估不能仅由自身来进行，社会信息的获取、反馈和司法效果的提升都需要外部参与，同时评价主体多元和适度社会化也是案件质效评估去行政化的重要举措。该评估模式的主要内容是社会公众评价与法院内部评价相结合，具体而言首先要求评估主体多元并适度独立，吸纳第三方参与，以保证结果的中立性和独立性;其次要求评估对象广泛，当事人、律师、政府工作人员、法学教授、上级法院等均可作为信息来源;最后要求评估方法多样，可通过社会调查、民意测验等多种方式，定期了解社会大众对相关法院的满意度。
4．从结果导向型转向结果过程并重型
管理制度评审意见篇2
（一）历史争论--作用相斥
随着人们对报表审计中内部控制重要性认识的深入，是否对内部控制进行单独评价及报告作为难题之一逐渐浮出水面，成为历史上一个长期争论的话题。而争论的焦点在于：内部控制评价报告的出具是否会降低财务报表审计意见的可靠性。
20世纪60年代末70年代初，财务领域的学术研究逐渐表明，年度财务报告仅仅是债务和权益投资的部分决策因素，而对季度会计信息、内部控制、预测等信息的需求变得越来越明显。于是，一些学者开始对注册会计师进入这些领域的可能性进行了论证，并使用问卷表来调查公众对此的态度。美国注册会计师协会1953年出版的《注册会计师手册》中指出一个新建议：在审计人员对财务报表的意见中，应包括一个对内部控制系统的意见。这个建议立刻引起了激烈的争论，许多人指出：对内部控制在审计报告中加以评价容易引起误解。到60年代，《审计程序说明书第49号--内部控制的报告》把在审计报告中是否需要说明内部控制的权利交给了管理当局。这使得如何表达对内部控制评价的意见成为一个更加突出的问题。1980年，《审计准则公告第30号--内部会计控制的报告》取代了《审计程序说明书第49号》，《审计准则公告第30号》指出：为了表示意见，注册会计师必须审查企业的内部控制结构。审查既可独立进行，也可以结合财务报表审计进行。可见，《审计准则公告第30号》采取了折中的态度，这也反映了实际中人们对内部控制评价报告与审计报告二者关系认识上的转变。
在长期争论的基础上，人们对内部控制评价报告与审计报告关系的认识于80年代末出现了明显的改变。1988年，《审计准则公告第60号--审计师对关注到的内部控制结构相关事项的传达》被颁布，该公告要求注册会计师就控制环境、会计制度和控制程序中存在的重大不足与审计委员会进行沟通。1991年，美国国会通过了联邦储蓄保险公司利用法（FDiCia），这一法律规定：所有资产大于20亿美元的金融机构管理当局必须对内部控制结构的有效性进行声明。该法同时还要求注册会计师对管理当局的报告进行验证。21993年，美国注册会计师协会颁布了《鉴证业务准则第2号--财务报告外的内部控制报告》及《鉴证业务准则第3号--符合性鉴证》，对企业提供内部控制报告及注册会计师对其进行评价并表示意见提供指导。至此，对于内部控制评价与审计报告关系的争论，以职业规范对内部控制评价及出具报告的认可而告一段落。实践的发展告诉我们，对内部控制进行单独评价及报告是因实际需要而产生的，是经济健康发展的保证，是独立审计勇于承担社会责任的正确选择。
（二）关系重新定位
虽然对于内部控制报告与审计报告关系的争论已告一段落，但留给我们思考的问题是：内部控制评价报告是否影响审计报告的意见类型？内部控制评价报告到底是提高了还是降低了审计报告的可靠性？二者的关系到底如何定位？笔者试在以上论述的基础上，就此谈一些自己的看法。
审计报告是注册会计师对于被审计企业年度会计报表发表审计意见的书面文件。这里的会计报表是企业管理当局向外部信息使用者提供关于企业财务状况、经营成果及现金流量等方面财务信息的手段。一般地，会计报表主要包括资产负债表、损益表、现金流量表等。注册会计师以第三者身份，对企业管理当局提供的会计报表进行检查，并对会计报表的合法性、公允性和一贯性作出独立鉴证，以增加会计报表的可信性。内部控制评价报告是注册会计师对被评价企业内部控制声明书发表评价意见的书面文件。内部控制声明书是企业管理当局对其内部控制的完整性、合理性及有效性所作的认定。按最新理念，企业内部控制包括控制环境、风险评估、控制活动、信息与沟通、监督五个要素。注册会计师接受委托对企业管理当局的内部控制声明书中的认定进行鉴证，并发表评价意见，以满足利害关系人对此信息的需求。
从审计报告与内部控制评价报告的比较中可以看到：审计报告仅仅是对企业年度财务信息的鉴证，范围较小，时效也较短；内部控制评价报告则是对"……为营运的效率效果、财务报告的可靠性、相关法令的遵循性等目标的实现而提供合理保证的过程"的鉴证，范围广，时效也较长。正因为内部控制评价报告是对过程的鉴证，审计报告是对结果的鉴证，所以内部控制评价报告会对注册会计师的报表审计产生影响。但这种影响不是表面上的意见类型的一一对应，即不能认为内部控制评价报告是无保留意见，则审计报告也应该是无保留意见。由于内部控制评价报告是对整个企业范围内的、某个时期的全过程的鉴证，而审计报告是当年度财务信息发表意见，故财务报表所示财务信息的合法、公允及会计处理方法保持一贯并不表示整个企业的内部控制也一定是完整、合理及有效的；同理，企业内部控制在完整性、合理性或有效性上存在重大缺失也不等于企业当年财务报表一定不可信。内部控制对财务信息的影响是一种基础性的影响，是一种过程性的影响。
审计报告侧重于向信息使用者传递被审计企业当年度或短期的信息，而内部控制评价报告反映出来的信息则具有长期性的影响。内部控制评价报告是对审计报告所提供信息不足的补充，二者相辅相成，共同为增加证券市场及其他资本市场的透明度及有效性发挥着应有的作用。
参考文献：
1.[美]道格拉斯·R·卡迈克尔约翰·J·威林翰卡罗·a·沙勒著刘明辉胡英坤主译.《审计概念与方法--现行理论与实务指南》.东北财经大学出版社.1999
2.中国注册会计师协会香港会计师公会.《高级审计实务》.经济科学出版社.1998
3.超越企管出版研发组.《内部控制制度作业要点及实务--公开发行公司自我评估规范》.超越企管顾问股份有限公司新闻局局版.1999
4.文硕.《世界审计史》.企业管理出版社.1996.第二版
5.王光远等编著.《会计大典第十卷--审计学》.中国财政经济出版社.1999
6.阎金锷陈关亭.《内部控制评价应用》.中国人民大学出版社.1998
管理制度评审意见篇3
一、美国内部控制审计发展历程
(一)验证业务公告第2号的实施美国注册会计师协会在验证业务公告第2号(验证业务准则公告第6号对其进行了修订)《对企业财务报告的内部控制做出报告》中为检查和报告管理层的书面认定提供了指导，这里的书面认定是指关于企业财务报表的内部控制的有效性。管理层可以对特定内部控制的运行效果进行测试，并将测试结果提供给从业人员(注册会计师)。如果从业人员可以考虑这些测试的结果，意图在进行业务计划时将其考虑在内，那么其应当确认管理测试的结果。为了让从业人员对管理层的认定进行检查和报告，必须有合理的标准，这样才能依据标准对认定进行检查。验证业务公告第2号指出：由普华永道会计公司所著、CoSo发表的报告《内部控制――整体框架》中为内部控制的有效性提供了合理的标准。这份报告既为内部控制提供了整体指南，又包括了设计、评估和监督内部控制体系的实施指南。
(二)萨班斯法案的近十年来美国公司发生了一系列财务丑闻，美国证监会(SeC)公告正式实施萨班斯法案。该法案的103条款、302条款、400款与906条款的相关内容标志着上市公司的内部控制信息开始纳入强制性信息披露范围，并赋予严厉的法律责任，同时也首次从强制性监管角度提出对内部控制的有效性进行审计。其中，第404条款要求上市公司外部审计师就管理层对财务报告相关内部控制的声明提供审计。萨班斯法案实施已经五年，五年来关于该法案，尤其是其中第404条款的争论未曾中断。主要有两种意见：一种意见认为，萨班斯法案的第404条款一方面对于改善公司治理、防范风险、保护社会公众利益的积极性产生了积极作用；另一种意见认为，其执行成本和效率的矛盾、监管力度和市场平衡的矛盾所导致的实施中的困难也是现实存在的。官方、企业界及会计职业团体的意见如表1所示。
(三)其他法规的制定 为了更好地实施404条款，2004年3月，美国上市公司会计监管委员会(pCaoB)制定了审计准则第2号《与财务报告审计协同进行的财务报告内部控制审计》(aS2)。2006年，See相继批准了aS2、《小企业CoSo内部控制框架》、《管理层内部控制评估概念公告》、《管理层内部控制评估解释性指南(征求意见稿)》，这些规范的颁布对注册会计师在针对财务报表审计的同时如何开展财务报告内部控制审计提出明确要求。针对aS2实施中遇到的问题，2007年6月See批准了pCaoB审计准则第5号《与财务报告审计相结合的内部控制审计》(以下简称aS5)。该项新准则将取代pCaoB审计准则第2号，其主要变化包括：强调应按照风险导向原则采用从上至下的方法，将审计重点放在最重要的内部控制事件上；删除关于审计师应对管理层内部控制评估报告的有效性发表意见的要求；审计师可以考虑使用其他人员的工作结果与以往年份的测试结果；修订了重大缺陷和实质性漏洞的定义与指标；调整对小公司的审计标准，要求审计师在计划及执行内部控制审计时，应评估公司的规模及其复杂性。
二、日本内部控制审计发展历程
(一)内部控制相关法规的2004年3月开始的会计决算，日本将公司管理层对有价证券记载内容的适当性说明作为任意制度而采用，要求管理层对财务报告内部控制系统是否能有效发挥作用进行确认。但2006年的《金融商品交易法》，以上市公司为对象，将管理层对财务报告内部控制进行评价，并由注册会计师对其进行审计作为义务予以规定(内部控制报告制度)。日本企业会计审议会2007年2月15日审议了《关于财务报告内部控制评价与审计准则以及财务报告内部控制评价与审计实施准则的制定(意见书)》，要求适用于自2008年4月1日以后开始的会计年度财务报告内部控制的评价与审计。
(二)相关法规的构建关系及目的意见书中所公布的《财务报告内部控制评价与审计准则》和《财务报告内部控制评价与审计实施准则》，是为了配合《金融商品交易法》规定的内部控制报告制度的实施而制定的。意见书中所列示的准则由“内部控制的基本框架”、“财务报告内部控制的评价与报告”和“财务报告内部控制的审计”三部分内容组成。“内部控制的基本框架”规定了对管理层拥有构建和运行职能的内部控制的定义、概念框架，“财务报告内部控制的评价与报告”和“财务报告内部控制的审计”则表明了管理层对财务报告内部控制有效性进行评价和注册会计师进行审计的思路。上述准则中明确规定了内部控制审计的目的：对管理层编制的内部控制报告是否依据一般公认合理的内部控制评价准则，在所有要点上是否适当表明内部控制有效性的评价结论，将基于审计人员自身取得审计证据进行判断的结果作为意见，予以表明。
三、国外内部控制审计发展对我国的启示
(一)我国内部控制审计发展情况2002年2月，中国注册会计师协会《内部控制审核指导意见》，对注册会计师接受委托，就被审核单位管理当局对特定日期与会计报表相关的内部控制有效性的认定进行审核，并发表审核意见制定规范，从而正式确立了我国的内部控制审计制度。2006年月15日，财政部、国资委、证监会、审计署、银监会、保监会联合发起成立了企业内部控制标准委员会，许多监管部门、大型企业、行业组织、中介机构、科研院所的领导和专家学者积极参与，为构建我国企业内部控制标准体系提供了组织和机制保障，该委员会的组建被认为是“中国版萨班斯法案”出台的前兆。我国财政部会计司2000年开始调查研究。研究制定了一系列控制规范，目前包括《企业内部控制规范――基本规范》和17项具体规范(征求意见稿)。此举意味着对财务呈报内部控制有效性进行审计也将成为一种趋势，而制定相关的审计准则将有助于公司内部和审计人员关注财务呈报内部控制，提高风险意识，防止或及时发现导致财务报表错报的重大控制缺陷和实质性漏洞，保证财务报告的编报质量，为投资者提高更可靠、更透明的财务信息。
(二)我国内部控制审计准则理论支撑框架的构建从上述美国、日本的内部控制审计相关资料，对比我国目前内部控制审计理论与实务的进展，在借鉴国外理论和实践的基础上可以考虑构建我国内部控制审计的理论框架体系。首先，内部控制审计研究带有明显的“美式”特色，由于美国在财务报告内部控制审计领域研究领先，我国理论界对该问题的研究大都基于美国的研究成果，进而提出建议。但由于会计审计体系制定原则、外部经济环境的差异，
管理制度评审意见篇4
[关键词]内部审计内部控制评价有效性优势
一、内部审计的内控评价工作与外部审计鉴证业务的区别
(一)评价的目的不同、侧重点不同
注册会计师的内部控制鉴证业务,主要的目标是使得财务报告的使用者可以合理的信任财务报告是在内部控制无重大缺陷的情况下做出的,是对财务年报审计的一个有益补充,以增强报表使用者对财务报告的信任程度。
内部控制进行评价,存在着外部审计的鉴证部控制制度的评价,有利于内部审计对于内部控制的评价更偏重于改善组织的风险管理、控制各治理过程的效果,属于管理审计的范畴。
(二)监督的方式不同
内部审计作为内部控制的监督环节,分为日常监督和专项监督。注册会计师的鉴证工作属于委托性质的,实施的频率基本与财务报告年审同步,属于专项监督的范畴,不具备内部审计日常监督的优势。
(三)报告的类型不同
注册会计师在出具“内部控制鉴证报告”时有在报告中必须出现的要素,并与财务审计报告一样,有无保留意见、保留意见、无法表示意见这三种报告形式。与其相比,内部审计关于企业内部控制的报告主要是针对评价过程中认定的内部控制缺陷,并将缺陷分为“一般缺陷”、“重要缺陷”、“重大缺陷”在评价报告中进行反映。
通过上述内外审计评价工作的对比,内部审计进行评价的范围不仅仅停留在与财务报表错报、漏报风险相关的控制制度,而是涵盖了整个控制系统本身,内部审计的评价工作和外部审计的鉴证工作,两者的评价报告形成了对内部控制完整的评价。
二、内部审计开展内部控制评价的特点与优势
分部计机构如何能够对内部控制进行有效监督、检查和评价,直接决定笔者认为,内部审计最大的特点就是――处于内部控制系统中的监督环节,是内部控制不可缺少的重要组成部分。因此内部审计从事内部控制评价具有以下方面的优势:
①受托于管理当局,熟悉企业内部控制系统的情况;②了解企业战略目标,了解风险控制的重要领域;③进行内部控制评价时,涉及整个内部控制系统,评价更有深度;④日常监督和专项监督相结合,使得公司治理处于主动地位,能够及时、主动、快速的响应以减少损失、落实责任、提出整改措施;⑤内部审计工作质量由专业机构进行评估,工作质量得到监督;⑥企业管理层认识到内部控制的重要性,内部审计的作用日益得到加强,地位逐渐提升。
三、如何根据内部审计的特点和优势来开展内部控制评价的思考与实践
在实际工作中,可以通过以下几个方面充分发挥内部审计的特点和优势,积极、有效的开展内部控制评价活动。
(一)以风险评估为导向组织实施内部控制评价活动
内部审计在组织实施内部控制评价计划时,充分利用其了解公司内部控制系统,了解公司战略目标和经营环境的变化带来的风险,这一优势来开展工作。以风险评估为导向的评价方案,将需要评价的内容归结为三大模块的内容,即:“内部控制环境”、“企业自我风险控制、评价”、“内部控制体系”。
第一模块:内部控制环境评价
不同的单位,控制环境存在差别,但是,控制环境总体来说,可以从以下几方面重要的内容体现控制环境目前所处的状态的:①公司治理完善情况(现代企业制度建立、健全情况);②内部审计地位以及工作的开展;③人力资源政策以实务;④法制教育。
在实施内部控制环境评价时,可以结合企业的性质、规模的大小、在所行业的影响力、公司人文关怀、员工成长通道、业绩考核是否导致过大压力等方面,可以做更为深入评价、更适当的评价。
第二模块:企业自我风险评估
内部审计本身就参与在企业风险评估活动中,其对风险评估的经验对外部审计要丰富。因此,可以根据指定的评价内容,有针对性地对企业自我风险评估的情况进行评价。同时,内部审计对高风险领域例如:货币资金管理、网上银行付款权限设置等控制环节进行专项审计的监控力度、审计发现的控制漏洞,管理层对内控缺陷的态度以及整改情况,也是企业自我风险评估及控制的重要体现。
第三模块:内部控制体系的长效监督机制
在对内部控制体系进行评价时,根据企业业务特点和风险控制政策,将体系细分为日常监督和重点监督两部分,把监控活动分配到我们开展的审计监督工作中去,形成审计监督的长效机制。
(二)日常监督优势是做好内部控制评价的基础
对内部控制评价不能仅仅局限于每年集中几个月开展年度评价工作,这样必然会导致将内部控制评价形式化。笔者认为,充分发挥内部审计对控制系统的日常监督优势,是做好内部控制评价工作的基本保障,也是对内部控制系统发表评价最直接、最有力的证明。
(三)特殊领域专项评价可以与管理审计等审计工作相结合的优势
特殊领域专项评价可以与管理审计等审计工作相结合,具有以下优势:
1、符合成本效益的原则
笔者认为,可以将一些特殊的、高风险领域的内部控制专项评价活动,与专项管理审计相结合的形式来开展,是符合成本效益原则的,把好钢用在刀刃上。
2、内部控制的有效性直接体现为管理的有效性
随着企业内部控制制度的建立、健全,在专项管理审计报告中,对管理的评价可以直接提升为对内部控制的评价;对管理的改进意见可以从完善内部控制的角度考虑,出台弥补缺陷的措施并实施补救。
3、有利于促进各单位对内部控制制度的重视
在专项管理制度中,内部审计从管理层面对内部控制制度的评价,有利于促进各单位对内部控制制度的重视,普及从内部控制的角度来思考管理问题的思维方式。有具体实例支持的内部控制评价报告,对广大的投资者、公司高层而言将更具说服力和使用价值。
综上所述,内部审计只有充分发挥自身特点和优势来开展对内部控制制度评价,以完善内部控制制度来促成良好的控制环境,进而有效促进组织控制目标的实现,从而体现内部审计的价值,以推进形成一个相互促进的良性循环。
参考文献:
[1]《企业内部控制基本规范》
管理制度评审意见篇5
创新药可分阶段增补申报资料
在国家药监局2013年2月26日召开的新闻会上，该局药品注册司司长王立丰说，《意见》鼓励具有自主知识产权、具有良好临床疗效的创新药物研发。
为加快创新药物的审评速度，《意见》要求更注重对临床试验方案的审查。在控制风险的情况下，让创新药物早上临床。同时，改变申报时需提供完整资料且不可变更的旧规，允许分阶段增补、变更和完善申报资料。
同时，对创新药物的注册申请，监管部门将早期介入，分阶段指导：尤其对列入国家科技计划重大专项的创新药物注册申请，将实行加快审评，全程跟踪。
部分仿制药优先审评
《意见》规定，对临床供应不足、市场竞争不充分、影响公众用药可及性和可负担性的药品，儿童用药、罕见病用药和特殊人群用药，以及其他临床急需的药品，要实行优先审评。
王立丰表示，国家药监局将组织社会专业性团体、医药学专家，探索开展仿制药上市价值评估，以确定优先审评的仿制药品种。
《意见》还要求，对优先审评的仿制药品种，将减少生物等效性试验行政审批环节，探索实施生物等效性试验备案制管理；并通过单独排序、优化审评流程等措施，提高审评效率。而技术审评重点，将放在仿制药与参比制剂的质量一致性研究上。
优先审评儿童专用药剂型
由于90%的药品无适宜儿童的剂型，《意见》提出鼓励儿童药物研发措施，规定对儿童专用规格、剂型的申请，如立题依据充分且具有临床试验数据支持，实施优先审评。
王立丰表示，国家药监局将会同有关部门，研究儿童用药在招标、定价、医保等方面的综合鼓励措施，完善儿童临床用药规范。
加强药物临床试验管理
在临床试验管理过程中，重视对受试者的保护，是《意见》的一大亮点。
管理制度评审意见篇6
与传统的财务审计、经济责任审计等审计模式相比，绩效审计在审计目标、范围、内容和作用等方面都具有独特的特点。
（一）审计目标更高远在审计目标上，第十二届最高审计机关国际组织会议发表的“关于绩效审计、公营企业审计和审计质量的总声明”提出了绩效审计的四个目标：“①为公营部门改善一切资源的管理打好基础；②使决策者、立法者和公众所利用的公营部门管理成果方面的信息质量得到提高；③促使公营部门管理人员采用一定的程序对绩效作出报告；④确定更适当的经济责任。”因而审计目标显得更为高远。
（二）审计目的更宏观在审计目的上，传统的财务审计主要是查错纠弊，保证财务收支的真实性和合法性；而绩效审计则是为了评估所投入各项资源的经济程度与有效程度，并以此找出进一步提升组织绩效的路径，实现由查错纠弊上升到控制提高的目的。
（三）审计内容更宽泛在审计内容上，传统的财务审计主要是审查组织的财务收支及其有关的经济活动；而绩效审计除传统的财务审计内容外，还包括组织非经济领域的各项管理活动和业务活动
（四）审计方法更多样在审计方法上，传统的财务审计通常采取对会计资料进行检查的方法，如审查、查看、计算、分析，以及顺查法、逆查法、详查法、抽查法、核对法、盘点法等；而绩效审计不仅要采用上述方法，而且还要运用调查研究、统计分析和经济分析技术，并借助计算机和网络技术进行辅助审计，采用业务测试、分析法、系统法、论证评价甚至模糊预测与评估等方法。
（五）审计作用更显著在审计作用上，传统的财务审计主要是保障会计信息的真实、正确和合法，保护组织资产的安全完整，其功能是保护性的，作用有限；而绩效审计不仅要监督组织的财务收支及其有关经济活动的真实性与合法性，更重要的是要从全局的角度，评估组织经营管理活动的经济程度和有效程度，探寻影响组织绩效高低的原因，并提出改进意见与建议，指出进一步提高绩效的路径与方法，其建设性和控制性作用尤为突出，由于这种审计活动已拓展到经济、社会、政治等诸多方面，因而作用是无限的。
二、人民银行开展绩效审计的必要性
（一）顺应审计发展趋势的需要国家审计署在《2008至2012年审计工作发展规划》中明确指出：“全面推进绩效审计，促进转变经济发展方式，提高财政资金和公共资源配置、使用、利用的经济性、效率性和效果性，促进建设资源节约型和环境友好型社会，推动建立健全政府绩效管理制度，促进提高政府绩效管理水平和建立健全政府部门责任追究制。”要“着力构建绩效审计评价及方法体系。认真研究，不断摸索和总结绩效审计经验和方法，2009年建立起中央部门预算执行绩效审计评价体系，2010年建立起财政绩效审计评价体系，2012年基本建立起符合我国发展实际的绩效审计方法体系。”可见《规划》已为全面推行绩效审计明确了时间表，其发展趋势将难以阻挡。
（二）提高人民银行履职水平的需要绩效审计通过评估人民银行对公共资金和资源的管理效率与效果，揭示人民银行在履行职责中存在的问题，同时对人民银行资金和资源的管理情况进行全面综合评价，并与预期目标进行对比，分析差距产生的原因，提出改进意见和建议，使各级人民银行能正确、高效地履行职责，充分发挥宏观调控作用，促进国民经济持续、快速、健康地发展。
（三）完善人民银行内控管理的需要绩效审计的一大优势是将审计监督的关口前移，能有效改变目前人民银行内审以事后监督为主的局面，将审计监督的关口前移到事前和事中，使人民银行内审实现从查错纠弊向预防和控制转变，从而促进人民银行不断健全和完善各项内控管理制度，加强内控管理，完善内部控制和监督体系，有利于各级人民银行依法、合规、科学、高效地行使人民银行职能，实现人民银行工作目标。
（四）建设节约型人民银行的需要绩效审计的主要内容是对资源的经济性、管理的效率性和工作的效果性进行审计监督和评价。为响应建设节约型社会的号召，人民银行总行提出了建设节约型人民银行的要求，各级人民银行卓有成效地开展了创建活动。并且从2006年开始，人民银行已实行部门预算管理模式，中央财政削减人民银行系统的经费预算，特别是基层人民银行的经费预算大幅度缩减。因此，适时开展人民银行绩效审计，实现支出节约、支出合理、支出得当的绩效管理目标，既是各级人民银行领导和员工关心关注的热点问题，也是建设节约型人民银行的客观需求。
三、人民银行绩效审计的模式探索
（一）人民银行绩效审计的目标和立项原则
1.人民银行绩效审计的目标。通过审计，对被审计单位履行职责时资源使用的经济性、业务管理的效率性和职责履行的效果性进行审核评价，确定其资源使用是否得当，是否进行了有效管理，是否实现了人民银行的职责目标。
2.人民银行绩效审计的立项原则。在绩效审计立项时，应坚持重要性、时效性和周期性的立项原则。重要性是指选择的项目是否举足轻重，是否与人民银行职责履行息息相关，并且是上级行关注和员工关心的。时效性是指项目的选择时机是否恰当，过早则可能问题尚未显露出来，不利于作出客观评价；过晚则可能时过境迁积重难返，不利于问题的纠正和绩效改进。周期性是指在一定的期间内，对所有应审计的单位进行持续关注，周期性的有计划随机选择绩效审计项目，从而保证审计的覆盖面。
（二）人民银行绩效审计的任务和范围
1.人民银行绩效审计的任务。主要是对各分支机构及其部门财力、人力、物力及其他资源使用的经济性、效率性和效果性进行审计评价，从而促进人民银行持续改进提高履职绩效。
2.人民银行绩效审计的范围。包括对各分支机构履行职责或开展某一专项业务时的经济性、效率性、效果性进行客观、系统的检查和评价。所谓经济性，是指以最低的资源投入取得一定质量履职效果，即资源投入是否节约；效率性，是指以一定的资源投入取得最大的履职效果，即资源投入是否讲究效率；效果性，是指在一定程度上达到预期履职结果，即资源投入是否得当。
（三）人民银行绩效审计方法和技术
1.调查研究法。调查研究也是传统财务审计方法，只不过财务审计中处于从属地位；而在绩效审计中，由于需要大量了解和掌握被审计单位的绩效信息，以及相关的行业资料等，因而调查研究法是绩效审计的主要方法之一。调查研究的方式主要有问卷调查、绩效面谈、电话调查、函证调查等，在绩效审计过程中，上述调查方式通常需要综合运用，单独只运用其中的一种方法不利于全面了解被审计单位的情况。此外，由于调查结果受人为因素的干扰较大，所以抽样调查时一般要保证足够的样本量。
2.统计分析法。统计分析是绩效审计中主要和常用方法，在进行经济性、效率性、效果性评价时，常用的统计分析方法有线性分析、回归分析、相关性分析、假设检验等，用以找出因果关系、目标差距及影响原因。统计分析方法准确性较高，结论相对科学可靠，但相应地要求审计人员必须具备一定的数理统计知识和数学分析能力。
3.经济分析法。除了调查研究和统计分析以外，绩效审计中还要运用经济分析技术方法进行绩效测评，通过分析财务信息和非财务信息，建立其评价指标和评价标准体系，并进行对比分析和总体评价。评价指标和评价标准可以是定性的，也可以是定量的，并且把定性分析和定量评价结合起来，以保证审计结果的客观性和审计评价评价的公正性。
（四）人民银行绩效审计程序
1.准备阶段。一是制定内部审计年度计划时要明确绩效审计项目；二是在开展绩效审计项目前进行审前调查，对被审计单位的基本情况和有关人员、要素指标等进行初步调查，为针对性地制定绩效审计方案打好基础；三是制定绩效审计方案时，要对审计项目的组织架构和业务管理进行审查，确定审计评价指标、评价标准和审计目标。
2.实施阶段。一是制定绩效审计实施方案；二是与被审计单位进行交流；三是收集信息和数据；四是进行分析和评价并得出绩效审计结论。在这一阶段中，审计人员必须依据绩效审计目标，充分收集相关的审计证据，并对其进行归并、汇总、分析和评价，从而得出相应的绩效审计结论。
3.报告阶段。一是撰写绩效审计的内审初步意见并向被审计单位征求意见；二是对被审计单位的反馈意见和审计证据进行综合分析，提出审计结论和加强与改进管理的意见建议，撰写绩效审计报告并向派出行或上级行报告；三是根据相关制度和保密规定在一定范围内实行审计公告；四是跟踪绩效审计报告，及时根据领导的批示意见搞好信息反馈，督促绩效审计报告意见与建议的有效落实。
（五）人民银行绩效审计报告人民银行绩效审计报告应包括引言、主体、附录三个部分。
1.引言。应写明审计依据、审计目标、审计期限、审计内容和范围、审计方法等事项。
2.主体。由5部分内容组成，一是基本情况。主要介绍与绩效相关的基本情况，如被审计单位的机构人员状况、职责履行情况、审计活动的目的或总体目标等。二是主要问题。问题反映应从绩效角度进行定性，详细陈述问题事实、数据及相关分析等，问题排序一般按对绩效的影响程度大小排列。三是反馈意见。陈述被审计单位对审计初步意见的反馈意见。四是审计评价。围绕审计目标，运用相关的绩效评价指标体系，通过定量和定性分析，对被审计单位履行职责时资源使用的绩效进行评价，评价要客观、公正、准确、清楚、易懂。五是审计建议。围绕完善制度、加强管理、解决问题、提升绩效提出审计意见建议，所提意见建议要有针对性、控制性和可操作性。
3.附录。与审计项目有关的资料、数据、文件和具体分析过程与评价结果，如绩效评价分析图表、计算数据等。
（六）人民银行绩效审计注意事项
1.坚持实事求是原则。对于审计发现的问题，审计人员一定要具体问题具体分析，实事求是，要排除一切干扰因素，找准问题的根本原因，以便对症下药。做到事实认定清楚，问题定性准确，原因分析透彻，审计建议可行。
2.坚持独立审慎原则。由于绩效审计较多采用调查、分析、测算、评估等方法，所以审计证据大多数是间接性的，这将导致审计误差难以避免，存在着审计风险。因此，绩效审计应当坚持独立审慎原则，判断不准、把握不稳、关系不清的问题不能轻易作出结论，更不能轻易发表意见和建议。
管理制度评审意见篇7
审计报告是审计组工作的最主要成果，也是审计项目质量最主要表现形式。这一环节审计项目质量控制的主要要求包括：第一，审计组对审计项目实施审计后，应当根据审计工作底稿，撰写审计组审计报告，经审计组组长审核定稿后，书面征求被审计对象意见。被审计对象对审计组审计报告有异议的，审计组应当进行核实，根据所核实的情况对审计报告作必要的修改和调整。第二，审计部门应当召开办公会议，听取复核意见，审定并出具审计部门审计报告。第三，审计部门只对所审计的事项发表审计评价意见，对审计过程中未涉及、审计证据不充分、评价依据或者标准不明确以及超越审计职责范围的事项，不发表审计评价意见。
2审计档案整理，是审计项目质量控制的内在要求
一个完整的审计项目，必须注重审计档案的整理。这也审计项目质量控制的内在要求。这一环节审计项目质量控制的主要要求包括：第一，归档的审计资料，应当根据保存价值及其相互之间的联系，以审计方案所确定的内容和事项为标准，进行严格鉴别和挑选，确保完整、准确、可靠。第二，审计资料按照审计项目立卷，一个项目可立一卷或者若干卷，不得将数个项目合并立为一卷。第三，案卷封面、文件目录、备考表要素填写应当规范、齐全。第四，立卷责任人将审计资料归类整理、排列后，交由审计组组长审查验收，签署审查意见，连同相应的电子文档一并移交归档。
3审计项目质量控制的“五项措施”
3.1建立科学的审计项目质量考评标准
为了衡量审计项目质量的优劣，有必要建立一套科学的质量考评标准。审计项目质量考评标准的主要内容包括：审计项目立项情况；审计方案编制、报批及落实情况；审计证据收集、整理、分析、复核情况；审计工作底稿编制和复核情况；审计报告复核、审定情况及其内容的真实性、完整性、客观性；处理、处罚的法律法规适用情况；审计程序及业务规范执行情况；审计业务文书拟制、签批情况；审计档案的完整性、规范性；审计意见、建议落实情况等事项。为了便于衡量和比较审计项目质量的优劣，应当将考评内容细化为若干评价点，再将各评价点进行量化。审计部门要统一组织审计项目质量考评工作，成立审计项目质量考评组，结合年度审计工作任务，制定审计项目质量考评工作计划。考评结束后，考评组应向被考评的审计部门通报质量考评结果，考评结果反映了审计项目质量的基本情况，应当作为审计部门和人员立功评奖的依据。
3.2完善审计法规制度体系
完善审计法规制度体系，应当着眼于审计项目质量管理全过程，对审计项目质量全过程实施质量控制。一是审计准备阶段，主要包括审计项目的计划管理制度、审前调查制度、审计实施方案的编制制度、审计承诺制度、审计回避制度等；二是审计实施阶段，主要包括审计工作底稿和审计证据审核制度、审计日记规范制度、审计责任追究制度等；三是审计报告阶段，主要包括审计业务会议制度、审计回访制度、审计结果公告制度、奖惩制度等。随着军队审计理念的进步以及审计方法和手段的改进与提高，审计制度应当能够不断推陈出新，确保审计质量不断提高。
3.3创造全员参与的和谐审计环境
创造和谐的审计环境，倡导健康的审计文化，有助于审计工作顺利且高效的展开。一是要做到领导垂范。审计部门领导对审计工作的认识和决心，决定了其他审计人员的审计意识。审计部门工作的开展，离不开领导的支持。审计工作的受重视程度，往往和领导的态度有很大关系。因此，审计部门领导必须率先垂范，站在部队管理看审计，增强宏观全局意识。二是要做到全员参与。审计质量建设离不开全体审计人员的参与，只有每一名审计人员都能够认真履行岗位职责，全体齐抓共管，才能做好审计质量控制。三是要营造和谐的外部环境。审计部门应当积极宣传审计法规，扩大审计影响。要让单位全体人员，特别是党委和首长在了解审计、认识审计的基础上，进而重视审计、支持审计，为审计项目质量建设创造和谐的外部环境。
3.4建立一支高素质审计人才队伍
现代管理理论认为，人是管理活动中最活跃、最积极的要素。同理，审计人员是军队审计活动中最积极的因素，是军队审计质量最直接的保证，也是我军审计部门最为宝贵的资源。根据人力资源管理理论，结合军队审计工作实际情况，应从下列三个方面加强审计人才队伍建设。一是抓源头，要积极解决审计队伍来源与知识结构性屏障。依托军队财经、工程、装备院校培训审计人员，同时也可建立相对稳定的引进机制，从地方审计院校、财经院校、工程院校引进财经、装备、工程等多专业审计人才，形成审计系统人才稳定来源的长效机制。二是增能力，提升应对复杂情况、解决棘手问题和驾驭工作局面的本领。通过在职培训、实践提高、任职资质考核和激励机制，提升审计人员发现问题、揭露问题和解决问题的实际能力，努力造就一批高、精、尖骨干人才，实现审计人才由传统经验型向智能科技型转变，适应多样化经济活动监督形势要求。三是强素质，建设思想作风过硬的审计团队。坚持用先进的思想锻造人，切实增强审计人员政治意识、责任意识、诚信意识和奉献意识，切实把军队审计人员的力量和智慧凝聚到现代审计的贡献力上来。确立立党为公的好思想，塑造求真务实的好品格，树立清正廉洁的好形象，保持开拓进取的新风貌。
3.5加强信息化审计手段应用
管理制度评审意见篇8
第二条财政投资评审机构和社会中介审价机构对财政投资建设项目进行评审时，应当遵守合法性、公正性、客观性的原则，并对评审结论负责。
第三条财政投资评审的依据
一、国家及省市有关投资计划、财政预算、财务、会计、财政投资评审、经济合同和工程建设的法律、法规及规章制度等与工程项目相关的规定；
二、国家及省市主管部门及地方有关部门颁布的标准、定额和工程技术经济规范；
三、与工程项目有关的市场价格信息，同类项目的造价及其他有关的市场信息；
四、项目立项、可行性研究报告、初步设计概算批复等批准文件，项目设计、招投标、施工合同及施工管理等文件；
五、项目评审所需的其他相关依据。
第四条财政投资评审的范围。根据财政部财政投资评审管理暂行规定和《*市财政投资评审管理暂行办法》，纳入财政投资评审的范围。包括：
（一）财政预算内各项建设资金安排的建设项目；
（二）政府性基金安排的建设项目；
（三）纳入财政预算外专户管理的预算外资金安排的建设项目；
（四）政府性融资安排的建设项目；
（五）其他财政性资金安排的建设项目；
（六）对使用科技三项费、技改贴息、国土资源调查费等财政性资金项目的专项检查。
利用以上资金开展的建设项目，不分建设部门类别和资金管理渠道，均应纳入投资评审范围。
第五条项目评审程序
一、项目准备阶段，其主要工作内容：
1、了解被评审项目的基本情况，收集和整理必要的评审依据，判定项目是否具备评审条件；
2、确定项目评审负责人，配备相应的评审人员；
3、通知项目建设单位提供项目评审必需的资料；
4、根据评审要求，制定项目评审计划。评审计划应包括拟定评审内容、评审重点、评审方法和评审时间等内容。
二、评审实施阶段，其主要工作内容：
1、查阅并熟悉有关项目的评审依据，审查项目建设单位所提供资料的合法性、真实性、准确性和完整性；
2、现场踏勘；
3、核查、取证、分析、汇总；
4、在评审过程中应及时与项目建设单位进行沟通，重点证据应进行书面取证；
5、按照规定的格式和内容形成初审意见；
6、对初审意见进行复核并作出评审结论；
7、与项目建设单位交换评审意见，项目建设单位应在自收到评审结论日起五个工作日内签署意见，并由项目建设单位和项目建设负责人签字。在规定时间不签署意见，则视同同意评审结论。若项目建设单位不签署意见或在规定时间内未能签署意见时，评审机构在上报评审报告时，应对项目建设未签署意见的原因作出说明。
三、评审完成阶段，其主要工作内容：
1、根据评审结论和项目建设单位反馈意见出具评审报告；
2、及时整理评审工作底稿、附件、核对取证记录和有关资料，将完整的项目评审资料与项目建设单位意见资料登记归档；
3、对评审数据、资料进行信息化处理，建立评审项目档案。
第六条项目预算评审
一、项目预算评审包括对项目建设程序、建筑安装工程预算、设备投资预算、待摊投资预算和其他投资预算等的评审。
二、项目预算必须由项目建设单位及时提供，项目建设单位委托其他单位编制项目预算的，由项目单位确认后及时报送评审机构进行评审。
三、项目建设程序评审包括对项目立项、项目可行性研究报告、项目初步设计概算、项目征地拆迁及开工报告等批准文件的程序性评审。
四、建筑安装预算评审包括对工程量计算、预算定额选用、取费及材料价格等进行评审。
（一）工程量计算的评审包括：
1、审查施工图工程量计算规则的选用是否正确；
2、审查工程量的计算是否存在重复计算现象；
3、审查工程量汇总计算是否正确；
4、审查施工图设计中是否存在擅自扩大建设规模、提高建设标准等现象。
（二）定额套用、取费和材料价格的评审包括：
1、审查是否存在高套、错套定额现象；
2、审查是否按照有关规定计取工程间接费用及税金；
3、审查材料价格的计取是否正确。
五、设备投资预算评审，主要对设备型号、规格、数量及价格进行评审。
六、待摊投资预算和其他投资预算的评审，主要对项目预算中除建筑安装工程预算、设备投资预算之外的项目预算投资进行评审。评审内容包括：
（一）建设单位管理费、勘察设计费、监理费、研究试验费、招投标费、贷款利息等待摊投资预算，按国家和地方规定的标准和范围等进行评审；
对土地使用权费用预算进行评审时，应在核定用地数量的基础上，区别土地使用权的不同取得方式进行评审。
（二）其他投资的评审，主要评审项目建设单位按概算内容发生并构成基本建设实际支出的房屋购置等以及取得各种无形资产和递延资产等发生的支出。
七、部分项目发生的特殊费用，应视项目建设的具体情况和有关部门的批复意见进行评审。
八、对招投标的项目进行预算评审时，应对招投标标底和相关内容合法性进行评审，并据此核定项目预算。
对已开工的项目进行预算评审时，应对截止评审日的项目建设实施情况，分别按已完、在建和未建工程进行评审。
九、预算评审时需要对项目投资细化、分类的，按财政细化基本建设投资项目预算的有关规定进行评审。
十、对建设项目概算的评审，参照本条有关条款进行评审。
第七条项目竣工决算评审
一、项目竣工决算评审包括对项目建筑安装工程投资、设备投资、待摊投资和其他投资完成情况，项目建设程序、组织管理、资金来源和资金使用情况、财务管理及会计核算情况、概(预)算执行情况和竣工财务决算报表的评审。
二、项目竣工决算必须由项目建设单位编制，项目建设单位委托其他单位编制的项目竣工决算，由项目建设单位确认后及时报送评审机构进行评审。
项目建设单位没有编制项目竣工决算的，评审机构可督促项目建设单位进行编制。
项目建设单位应向评审机构提供工程竣工图、工程竣工结算资料、竣工财务决算报告、监理单位的监理报告和决算评审所需其他有关资料。
三、项目建设程序评审，主要包括对项目立项、可行性研究报告、初步设计等程序性内容的审批情况进行评审。
四、项目建设组织管理情况的评审，主要审查项目建设是否符合项目法人制、招投标制、合同制和工程监理制等基本建设管理制度的要求；项目是否办理开工许可证；项目施工单位资质是否与工程类别以及工程要求的资质等级相适应；项目施工单位的施工组织设计方案是否合理等。
五、项目资金到位和使用情况的评审，主要评审项目资金管理是否执行国家有关规章制度，具体包括：
（一）建设项目资金审查。主要审查各项资金的到位情况，是否与工程建设进度相适应，项目资本金是否到位并由中国注册会计师机构验资出具验资报告；
（二）审查资金使用及管理是否存在截留、挤占、挪用、转移建设资金等问题；
（三）实行政府采购和国库集中支付的基本建设项目，应审查是否按政府采购和国库集中支付的有关规定进行招标和资金支付；
（四）有基建收入或结余资金的建设项目，应审查其收入或结余资金是否按照基本建设财务制度的有关规定进行处理；
（五）审查竣工决算日建设资金账户实际资金余额。
六、建筑安装工程投资评审的主要内容：
（一）审查建安工程投资各单项工程的结算是否正确；
（二）审查建安工程投资各单项工程和单位工程的明细核算是否符合要求；
（三）审查各明细账相对应的工程结算其预付工程款、预付备料款、库存材料、应付工程款等以及各明细科目的组成内容是否真实、准确、完整；
（四）审查工程结算是否取得合法的发票，是否按合同规定预留了质量保证金；
（五）对建安工程投资评审时还应审查以下内容：
1、审查项目单位是否编制有关工程款的支付计划并严格执行(已招标的项目是否按合同支付工程款)；
2、审查预付工程款和预付备料款的抵扣是否准确(项目竣工后预付工程款和预付备料款应无余额)；
3、对有甲供材料的项目，应审查甲供材料的结算是否准确无误，审定的建安工程投资总额是否已包含甲供材料；
4、审查项目建设单位代垫款项是否在工程结算中扣回。
七、设备投资支出评审的内容：
（一）设备采购过程评审
1、项目单位对设备的采购是否有相应的控制制度并按照执行；
2、限额以上设备的采购是否进行招投标；
3、设备采购的品种、规格是否与初步设计相符合，是否存在增加数量、提高标准现象；
4、设备入库、保管、出库是否建立相应的内部管理制度并按照执行。
（二）设备采购成本和各项费用的评审
1、设备的购买价、运杂费和采购保管费是否按规定计入成本；
2、设备采购、安装调试过程中所发生的各项费用，是否包括在设备采购合同内，进口设备各项费用是否列入设备购置成本。
（三）设备投资支出核算的评审
1、设备投资支出是否按单项工程和设备的类别、品名、规格等进行明细核算；
2、与设备投资支出相关的内容如器材采购、采购保管费、库存设备、库存材料、材料成本差异、委托加工器材等核算是否遵循基本建设财务会计制度；
3、列入房屋建筑物的附属设备，如暖气、通风、卫生、照明、煤气等建设，是否已按规定列入建筑安装工程投资。
八、待摊投资评审，主要对各项费用列支是否属于本项目开支范围，费用是否按规定标准控制，取得的支出凭证是否合规等进行评审。
九、其他投资支出主要评审房屋购置等以及取得各种无形资产和递延资产发生的支出是否合理、合规，是否是概算范围和建设规模的内容，入账凭证是否真实、合法。
十、其他相关事项评审的内容：
（一）交付使用资产。审查交付使用资产的成本计算是否正确，交付使用资产是否符合条件；
（二）转出投资、待核销基建支出。审查转出投资、待核销基建支出的转销是否合理、合规，转出投资和待核销基建支出的成本计算是否正确；
（三）收尾工程。审查收尾工程是否属于已批准的工程内容，并审查预留费用的真实性。经审查的收尾工程，可按预算价或合同价，同时考虑合理的变更因素或预计变更因素后，列入竣工决算。
十一、项目财务管理及会计核算情况评审的内容：
（一）项目财务管理和会计核算是否按基建财务及会计制度执行；
（二）会计账簿、科目及账户的设置是否符合规定，项目建设中的材料、设备采购等手续是否齐全，记录是否完整；
（三）审查资金使用、费用列支是否符合有关规定。
十二、竣工财务决算报表评审的内容：
（一）决算报表的编制依据和方法是否符合国家有关基本建设财务管理的规定：
（二）决算报表所列有关数字是否齐全、完整、真实，勾稽关系是否正确；
（三）竣工财务决算说明书编制是否真实、客观，内容是否完整。
十三、评审机构对项目竣工决算进行评审时，应对项目预(概)算执行情况进行评审。项目预(概)算执行情况评审的主要内容是审查项目预(概)算的执行情况和各子项的执行情况。
项目预(概)算执行情况的审查内容包括投资规模、生产能力、设计标准、建设用地、建筑面积、主要设备、配套工程、设计定员等是否与批准概算相一致。
项目各子项预(概)算执行情况的审查内容包括子项额度有无相互调剂使用，各项开支是否符合标准；子项工程有无扩大规模、提高建设标准和有无计划外项目。
评审机构还应对建设项目追加概算的过程、原因及其合规性、真实性进行评审。
第八条评审报告
一、评审机构在实施规定的评审程序后，综合分析，形成评审结论；出具评审报告，并对评审结论的真实性、完整性负责。
二、评审报告分为项目预(概)算评审报告、项目竣工决(结)算评审报告。
三、评审报告的基本内容包括封面、正文和附件三部分。
（一）封面。
（二）正文。
1、目录；
2、项目概况。项目批复情况，建设规模和建设内容，项目实施情况，投资总额及来源，设计、施工及监理等情况，在项目概况中作详细说明；
3、评审依据。本意见第三条所规定的评审依据；
4、范围及程序。对项目评审的具体内容、范围和程序作说明；
5、评审结论。项目预算评审结果应按本实施意见规定的评审内容拟写，并对审定后项目预算投资额与报审投资和批复概算或调整概算进行比较，分析说明审减(增)原因；项目竣工决算评审结果应按本实施意见规定的评审内容拟写，并对概(预)算执行审定、核减(增)原因等情况作说明、分析；
6、重要事项说明。对项目评审中发现或有异议的重要事项，应作重点说明；
7、项目评价。项目竣工决算评审应对项目建成后的经济、社会环境等综合效益做出客观评价；
8、问题及建议。对项目评审中发现的主要问题作客观说明并提出具体改进建议；
9、签章。评审报告应签署评审单位全称、并加盖评审单位公章；
10、评审报告日期。评审报告日期是评审结论确定并经评审单位负责人签署意见的日期，报告日期应与被评审项目单位确认和签署建设项目预(概)算或决(结)算评审结论日期一致。
（三）附件主要包括：
1、项目立项、概算等重要批复文件资料；
2、建设项目投资评审结论所附各种表格；
3、基本建设项目竣工财务决算报表；
4、其他相关资料。
四、对已开工项目的预算评审，评审报告应对建设单位、监理单位、项目招投标及施工合同签订情况、项目建设实施情况，资金到位使用情况作重点说明。
五、项目竣工决算评审，评审报告应对核减(增)原因进行分析，工程造价审定与财务审查对应关系，未完工程预留建设资金的核定，资产交付使用情况，项目建设效益评价情况作重点说明。
第九条项目评审人员要求
一、评审人员应当具有一定政治素质、政策水平和专业技术水平，对不同行业、不同项目的评审应根据专业特点组织相应的专业评审人员参加；
二、评审人员应当严格执行国家的法律法规，客观公正、廉洁自律，以保证评审结果的准确和公正性；
三、对保密项目的评审，评审人员应遵守国家有关保密规定。
四、财政投资项目评审应实行回避制度，评审人员与被评审项目单位有直接关系或有可能影响评审公正性的应当回避。
第十条投资评审的方式
根据我市情况，对建设项目的投资评审，采取财政部门与社会审价机构相结合的方式。
1、以财政投资评审机构为主进行的评审方式。以市财政局评审科为主，局内各涉及专项资金及项目的业务主管科室参与，主要是对市直各部门的基建项目和局内各科室管理的专项资金安排的有关项目进行评审。
2、委托社会审价机构进行评审的方式。采取公开招标的办法，选择资质优良的社会审价机构，对部分财政投资规模较大的城市建设项目进行评审，并按有关规定由财政安排专项资金支付评审费用。社会审价机构审理的结果报市财政局投资评审科，经过评审委员会审核后，由市财政局下发评审结论书。
3、联合抽审的方式。为了对社会审价机构的评审质量进行把关，对委托评审的项目，由财政投资评审科、财政监督科和市审计局联合组织抽审，抽查面在20％以上。对社会信誉好、评审质量高的单位建立信誉档案。对评审质量差、对项目建设不负责任的审价机构取消其参加财政投资项目的评审资格。通过抽查，掌握情况，积累经验，提高评审质量。
4、成立评审委员会，建立制约机制。对重大和有争议的建设项目的评审结论，实行集中研究，集体讨论，专家把关。评审委员会由市财政、审计、纪检监察等部门及评审机构和不同行业专家组成。建设项目的类别不同，评审委员会的专家组成人员应分技术种类设置。
第十一条加强财政部门与其他部门和建设单位的协作。
1、项目建设单位要按照《*市财政投资评审管理暂行办法》的规定，积极配合财政投资评审工作，及时准确的提供投资评审所需的各种文件和资料，主动介绍项目建设情况，并安排专人配合。
2、建设项目招投标标底都要经过评审，凡未经财政投资评审机构进行评审的招标项目，财政业务主管科室不予确认其招标造价和拨付工程款。
第十二条明确职责，加强局内科室间的协作。
市财政局投资评审科作为财政投资评审工作的组织者和监督者，负责从技术角度对建设项目开展投资评审，局内各有关业务科室负责资金分配、财政财务管理及监督。投资评审科与其他科室间要加强协作，互相配合。
1、财政部门的业务主管科室依据市政府年度建设计划安排的各类建设项目及资金分配计划，应及时抄送投资评审科，以便做到有计划地安排评审。
2、财政部门的业务主管科室在要求各建设单位报送建设项目各项文件及工程概算、预算文件时，应同时要求向投资评审科报送，以便对应评审的项目做到底数清、情况明。
3、根据财政部及*市财政投资评审管理暂行办法中关于对建设项目财政资金使用管理进行追踪问效、签署拨付工程进度款的规定，财政各业务主管科室应在接到投资评审科对建设项目评审的意见后，拨付结算资金。
管理制度评审意见篇9
部分建设项目，现场即报即批；是否组织专家评审，由项目来决定……近日，惠州市环保局印发《关于投资项目环境影响评价文件审批制度改革实施方案》（以下简称《实施方案》），全面推进环评审批管理改革。
正面清单项目，即报即批
“今天真是要给环保局点赞。以前我的朋友开幼儿园，环评要跑几次等几天，现在我资料一提交，工作人员现场就给我办好了。”在惠州市惠城区环保局办事窗口，前来办理幼儿园环评审批文件的梁老师高兴地说。
带来这一变化的，正是惠州市环保局实施的环评正负面清单制度。在《实施方案》中，惠州市环保局梳理制定了一张“建设项目审批正面清单”，列入正面清单的有农林水利、线性工程类、社会事业与服务类三个类别16个项目，对这16个项目在不涉及自然保护区等环境敏感区的前提下，实行即报即批。列入正面清单的项目建设方，下载填写环境影响登记表及环保承诺书后，可直接在惠州市县（区）环保部门服务窗口进行申报，亦可在已开通该网上服务事项的市县（区）环保部门进行网上申报，资料审核无误后，可立即办理许可手续。
“以前一个环评手续，要通过副科长、科长、副局长、局长等一系列的内部流转才能批完，现在窗口的办事科员就能批。”惠州市环保局副局长朱燕含说，办理正面清单项目环评时，相当于科员把以前局长的活给干了。
“当然，简化审批程序并不等于放松了监管。”朱燕含强调，即使是审批简化的项目，项目审批后，在其建设过程和建成后，环保部门会加强监管，严把环保关，如果哪个企业把自己虚报成正面清单的项目，或者做不到环保承诺书的要求，“由此产生的一切后果自负”。
“制定正面清单的时候，其实我们已经有所考虑，列入清单的项目绝大部分是民生工程、市政工程，基本不存在环境风险。这部分工程，民生需求比环保要求要高。”惠州市环保局规划环评科工作人员许丽敏表示。
相比起正面清单，被列入负面清单的项目等于是被判了“死刑”。此次《实施方案》列出的“建设项目审批负面清单”覆盖东江流域、淡水河流域以及惠州三县四区共14个流域或区域，这些流域或区域的众多重污染行业例如电镀印染等项目被列入“黑名单”。
《实施方案》规定，对列入负面清单的项目，不得建设，各经济部门不得列入招商引资，惠州各级环保部门不再审批其环评文件。对以往匆匆“上马”的重污染项目且被列入负面清单中的，惠州环保局将加强排查和淘汰。
“今后惠州市还会适时调整正、负面清单内容，以后纳入正面清单和负面清单的项目会越来越多，环评审批管理也会继续朝着清单化、标准化、规范化、信息化、快捷化的方向大力迈进。”朱燕含告诉记者。
并联审批项目，加快进度
没有列入正、负面清单的项目又该怎么办理？《实施方案》提出的做法是，在环评的前提条件、环评内容和受理程序上进行适度简化。“一些程序以前可能要1～3个月甚至更长，简化以后10个工作日就能办好。”朱燕含说。
据悉，以往环评审批是串联审批模式，即环保部门受理环评审批前，建设单位必须出具国土、规划、林业、农业等部门对项目的相关意见书，涉及环保部门下级环评初审的，建设单位也需先出具下级的环评意见。《实施方案》则明确提出，减少环评受理前置条件，实行并联审批：建设项目建议书批准文件或备案证不作为环评受理前置条件；对选址符合土地利用规划和区域控制性规划项目的国土、规划、林业、农业等部门对项目选址的意见等不作为环评受理前置条件。项目环评涉及海岸工程建设项目环境影响审核意见的，由环境保护部门负责征求海洋等相关部门意见，环境保护部门内部审核与征求意见同步办理。
此外，《实施方案》还提及，项目总量审核由环评单位在环评阶段征求各级环保部门意见，变下级环评初审为上级征询下级环评意见。即建设项目环评文件经技术评估机构审查通过后，由市环保局书面征求县（区）环保部门的初审意见，县（区）环保部门须于10个工作日内向市环保局出具初审意见，逾期未回复，视作同意。
“以往要征求县区意见，建设单位经常在各环保局之间来回跑，建设项目有时候难免就会被拖延了，现在10天之内就能够出结果，省事又省时。”许丽敏介绍。朱燕含把这一变化总结为“变他跑为我转”，即环保部门帮助建设单位“跑局”，缩减建设企业的各类成本。
在环评内容上，指定项目的环评也能削减不少。《实施方案》规定经批准的重污染行业统一定点基地（主要指惠阳鸿海精细化工基地和博罗龙溪电镀基地），基地的规划环评结论应当作为建设项目环评的重要依据，建设项目环评的内容根据规划环评的分析论证情况予以简化。比如，一个新的电镀企业要进驻博罗龙溪电镀基地，按照以往的做法，该企业的环评必须对选址的环境质量现状进行调查与评价、进行选址合法合理性等评估。但事实上龙溪电镀基地在设立之初就对上述事项进行过严格评估，因此审批改革方案提出，基地的环评结论可以作为新进项目环评的依据，新项目的环评重点突出工程分析、污染防治措施、风险评价等内容即可。
此外，部分民生水利建设项目，若不涉及固定资产投资项目，不属于建设项目范畴，可不开展环境影响评价。不涉及环境敏感区，且《建设项目环境影响评价分类管理名录》未明确规定需编制环境影响报告书或环境影响报告表的建设项目，可参照同类别项目环评报告最低等级执行等。
专家评审与否，项目决定
“过去环评技术审查基本都要组织专家评审，耗费不少人力物力。事实上，不少项目其实都不需要组织专家现场评审。”惠州市惠城区环保局副局长邓文广提到。《实施办法》实施后，环评技术审查实行分类管理，将有效破解这一问题。
按照分类管理，无污染或轻污染的一般项目惠州市环保局可直接出具技术评估意见；不涉及重要环境敏感区的电磁辐射类项目，水利、轻化工、道路（含桥梁、隧道）、社会事业与服务业等项目，经审批的重污染行业统一定点基地内建设的印染（设漂染工序）、电镀（含配套电镀工序）和化工项目采取专家技术函审方式；以上规定外的项目才需要采取专家技术会审方式。
管理制度评审意见篇10
【关键词】行政事业单位；内部控制；目标；现实路径
中图分类号：F812.2文献标识码：a文章编号：1004-5937（2014）09-0070-02
《行政事业单位内部控制规范（试行）》（以下简称《规范》）于2014年1月1日开始实施，如何找到实现内部控制的有效路径，维护政府、社会与组织的和谐发展，这是摆在我们面前急需解决的实际问题。
一、成立组织机构，明确组长职责
根据《规范》要求，为实施好内部控制，首先要成立内部控制风险评估领导小组，确定组长，单位负责人是责无旁贷的风险评估工作小组的组长，任何副职领导或部门负责人都不能担当此任。组长承担了一个单位内部控制制度的最终责任，包括全面性、合法性、有效性。风险评估工作小组的组成人员起码包括财会、内部审计、纪检监察、政府采购、基建、资产管理等部门或岗位人员。经济活动风险评估至少每年进行一次。其次是设立一个内部控制的组织协调管理机构，可以根据单位的具体情况，单独设立一个机构，或者确定一个牵头部门，具体开展组织协调工作，由于《规范》是以财政部的财会文号，所以在贯彻实施中，以财会部门为牵头人比较合适，其他部门密切配合。内部审计部门主要担当起监督检查与评价工作，这样安排比较合适。相关机构设立后，要明确风险评估工作小组的职责、组成人员、工作范围等制度，明确内部控制部门或牵头部门的职责权限和工作规程，从而方便开展工作，统领单位整个内部控制规范的贯彻落实。
二、建立工作机制，确保制度执行
内部控制的精髓在于制衡，制衡机制是工作机制的核心。具体运作包括了决策、执行与监督的三权分立，议事决策机制和关键岗位责任制等方面。
行政事业单位经济活动的决策、执行和监督三权分立，是现代政府建设的客观要求，是防范舞弊预防腐败的制衡机制。具体表现为授权审批、业务经办和审核监督三个方面。决策过程就是授权审批过程，在办理重大事项前，必须经过集体决策和会签制度，任何个人不得单独进行决策或改变集体决策意见；执行是按照审批的意见和适当权限办理业务的过程；监督是检查评价工作，目的是保证决策过程、执行过程的合规性以及执行的有效性。
议事决策机制是行政事业单位开展经济活动科学决策与民主决策的重要保证。单位任何经济活动，必须实行决策、执行和监督相互分离原则。单位应当建立健全集体研究、专家论证和技术咨询相结合的议事决策机制。议事决策制度具体包括：议事成员构成、议事决策内容、议事决策流程、投票表决规则、决策纪要撰写、决策事项落实与监督程序等。行政事业单位重大经济事项一般有：大宗材料采购、大额资金使用、对外投资、基本建设支出、资产处置、重大融资以及预算调整等。重大决策一般实行领导班子集体研究决定，领导班子由党委、行政和纪检的主要领导组成，防止“一支笔”或“一言堂”可能导致的舞弊腐败风险和决策失误风险。
建立健全关键岗位责任制，行政事业单位应当以书面形式描述定义内部控制关键岗位的专业胜任能力和职业道德要求，明确岗位职责、岗位权力以及与其他岗位或外界的关系。关键岗位要实行定期轮换制度，防范管理风险发生或“疲劳效应”带来的效率下降，或者对关键岗位开展专项审计，确保关键岗位人员依法履行职责。关键岗位主要包括：预算编制、决算编制、资金管理、会计管理、票据管理、账户管理、印章管理、采购管理、资产保管、合同管理、档案管理、信息系统管理、建设项目管理、内部审计等。
三、识别各种风险，防范风险发生
风险识别与防范应该从两个不同层面开展，一是单位层面风险；二是业务层面风险。单位层面风险识别与防范是站在单位的整体上对内部控制工作组织、机制建设、制度完善、关键岗位管理、财务信息编报等方面开展工作。业务层面风险识别与防范是指预算管理、收支管理、政府采购管理、资产管理、建设项目管理、合同管理六个方面开展工作。
行政事业单位风险，从来源看有内部风险与外部风险，即单位内部管理引发的风险与社会环境变化给单位带来的风险；从表现形式看，可以分为：法律法规风险、信息风险（信息披露、社会舆论、公务员说话等）、资金使用风险（公款旅游、公款吃喝）、财产使用风险（公车使用、房屋租赁等）、行政效率风险（办事效率与效果低下）、考核风险（虚报政绩）、职责风险（职责不明确）、利益风险（眼前利益、部门利益与个人利益之间的矛盾）、环境风险（突发事件、人事调整、政策变动、机构改革）等；从风险的具体内容看，有违规收费、私设“小金库”、违法违规支出、使用虚假票据、盲目举债、签订无效合同、违约与纠纷、盲目采购、资产流失、损失浪费、盲目投资、违规建设、暗箱操作、收受贿赂、串通舞弊等。
为了有效防范各种风险的发生，必须做好七项具体措施：一是任何重大事项，必须实行集体决策机制，充分发扬民主，开展科学论证，广泛征求群众意见；二是加强分级授权审批制度，各级审批人员必须在自己的授权范围内进行审批，严禁超越授权行为发生；三是实行“不相容职务相分离”原则，使决策、执行、监督三个基本权力分离，使审批、执行、监督、保管、记账五个基本岗位分设；四是加强关键岗位的监督检查，包括预算业务管理、收支业务管理、政府采购业务管理、资产管理、建设项目管理、合同管理以及内部监督等经济活动的关键岗位；五是完善监督制度，特别是建立独立内部审计机构，配备专职的内部审计人员，健全内部审计制度，同时也要发挥纪检监察部门的权威作用；六是加强预算管理，通过健全预算管理制度、合理设置预算管理机构、加强内部审核审批等控制方法，对预算编制、预算审批、预算执行、决算和绩效评价四个环节进行有效控制；七是信息公开，是指对某些与经济活动相关的信息，在单位内部一定范围内，按照既定方法与程序进行公开，达到加强内部监督的目的。单位要根据自己实际情况，确定信息公开的内容、范围、方式与程序，建立信息公开责任机制，完善信息公开制度。
四、开展评价工作，完成评价报告
为了顺利开展内部控制评价工作，单位负责人应当指定专门部门或专人负责对单位内部控制的有效性进行评价，同时要出具单位内部控制自我评价报告。根据《规范》的要求，单位内部审计机构作内部控制评价报告工作比较合适。如果没有独立内部审计机构的单位要尽快建立，或指定专人从事内部审计工作。
内部控制评价报告内容在整体上包括单位层面和具体业务层面两个方面。单位层面包括：内部控制工作的组织情况、内部控制机制的建设情况、内部管理制度的完善情况、内部控制关键岗位工作人员的管理情况、财务信息的编报情况。具体业务层面包括：预算管理情况、收支管理情况、政府采购管理情况、资产管理情况、建设项目管理情况、合同管理情况。
内部控制自我评价报告在主体要素上主要包括：一是检查评价依据：《行政事业单位内部控制规范》和单位相关内部管理制度。二是检查评价范围：全面检查评价还是就特定业务内部控制的检查和评价。三是检查评价程序和方法：内部监督工作流程以及现场测试采用的主要方法。四是以前期间检查中发现的内部控制缺陷及其整改情况。五是本次检查中发现的内部控制缺陷及改进意见建议。六是内部控制建立和执行有效性的评价、结论及改进意见建议。评价报告要坦诚地、详细地重点说明内部控制的缺陷、影响以及改进措施办法，并就内部控制制度在设计与执行两个方面，发表明确意见。评价报告的写作，千万不要走形式、隐瞒缺陷。有缺陷改不了，那是能力问题；有缺陷，不披露，故意隐瞒，那就是一个态度问题了。
开展内部控制自我评价工作，并不是为了应付检查。通过开展这项工作，使行政事业单位自查自纠，发现内部控制漏洞，及时改进，防范风险；及时发现内部控制制度中设计不合理不科学的因素，及时完善内部控制制度，以实现控制的人性化、科学化与民主化。内部控制自我评价工作，重在过程而非结果，不是仅仅为完成一份内部控制评价报告去应付财政或审计部门的监督检查。
五、加强自身监督，配合政府检查
根据《规范》的要求，单位应当建立健全内部监督制度，对内部控制建立与实施情况进行内部监督检查和自我评价。内部监督应当与内部控制的建立和实施保持相对独立。单位内部审计部门或岗位应当定期或不定期检查单位内部管理制度和机制的建立与执行情况，以及内部控制关键岗位及人员的设置情况等，及时发现内部控制存在的问题并提出改进建议。单位应当根据实际情况确定本单位监督检查的方法、范围和监督的次数。
行政事业单位内部监督制度的内容有：监督人员组成、岗位设置与职责、监督权限、监督范围与频率、监督程序与方法等。内部监督的主体主要有内部审计机构和纪检监察机构。监督的方法可以是证据检查法、访谈法、实地观察法等。制定完善的监督检查工作方案，规范监督流程。完成内部控制自我评价报告，并作为完善内部控制的依据和考核评价相关人员的依据。
《规范》规定，国务院财政部门及其派出机构和县级以上地方各级人民政府财政部门应当对单位内部控制的建立和实施情况进行监督检查，有针对性地提出检查意见和建议，并督促单位进行整改。国务院审计机关及其派出机构和县级以上地方各级人民政府审计机关对单位进行审计时，应当调查了解单位内部控制建立和实施的有效性，揭示相关内部控制的缺陷，有针对性地提出审计处理意见和建议，并督促单位进行整改。为了配合监督检查，建议行政事业单位成立独立的内部审计机构，配备专业内部审计人员，明确内部审计范围与职能，制定内部审计章程，行使独立的内部审计职责，做好内部控制检查工作，把单位自己的风险消灭在萌芽状态，并且配合国家财政与国家审计部门监督检查。
总之，《行政事业单位内部控制规范》的实现路径是：实现三个统一（一个组长、一个机构、一个报告）；抓住两个层面（单位层面与业务层面）；覆盖六项业务（预算管理、收支管理、政府采购、资产管理、建设项目管理、合同管理）；把握七个关键措施（集体决策、授权批准、不相容职务分离、关键岗位控制、信息公开、预算与绩效管理、内部审计与纪检监察监督）。
贯彻实施《规范》的根本目的究竟是为了什么？是为了规范而规范么？是为了应付检查么？这些问题必须认识清楚，内部控制制度的实施可以保护财产安全，可以防范管理风险，可以防范各种舞弊发生，可以保护公务人员清正廉洁，可以提高公共管理水平。但是，最根本的是形成一种组织文化，一种先进的和谐的积极向上的组织文化，一种价值观、群体意识、道德规范、行为准则、特色、管理风格以及传统习惯的总和。组织文化促使公务人员形成归属感、责任感、使命感、荣誉感和成就感。组织文化促使公务人员提高公共服务质量，提高群众满意度，打造人民满意政府。明确了内部控制的目标，道路的选择就有了方向。
【参考文献】