土地利用规划制度篇1
一是土地利用发展战略政策。当前影响其土地利用总体规划制定和实施的相关政策中主要是与江西省有关的部级发展战略6个，省级发展战略5个。二是土地规划实施监督政策。当前，江西省土地利用总体规划实施监督政策主要有：动态监管机制、规划目标的管理责任制、建设用地管理三项基本制度、土地利用总体规划修改或调整审批政策。三是新增建设用地管理政策。江西省按照保障重点、兼顾全面、差别化管理的原则实行“三个三分之一”计划下达、省重大产业项目“点供”制等计划差别化管理制度，促进各地在使用新增建设用地计划方面更加节约、更加高效。同时江西省也出台了城乡增减挂、工矿废弃地复垦利用试点等耕地补充政策。
2实施管理成效分析
2.1土地规划实施监督政策管理目标成效分析
江西省于2012年4月编制《江西省土地利用总体规划修编与第二次土地调查成果衔接后的调整方案》（以下称《规划衔接方案》）对《江西省土地利用总体规划（2006－2020年）》进行补充完善。《规划衔接方案》对部分县、乡级规划主要控制指标或布局进行了局部调整。一是优先安排结构性调整。规划新增建设用地总量不增加的前提下，对部分地区的新增建设用地指标进行结构性调整，将部分节余且暂不使用的交通水利用地及其他建设用地指标调整到城乡建设用地。二是市域范围内县与县之间局部调整。在本设区市范围内，允许矛盾突出的个别县（市、区）耕地保有量或基本农田保护面积作微调，县级新增建设用地指标在县与县之间作适当调整。显然，江西省现行土地利用总体规划调整修改次数为一次，修改原因是与第二次土地调查成果衔接。说明江西省现行土地利用总体规划并非擅自修改扩大建设用地规模和改变建设用地布局，降低耕地保有量和基本农田保护面积。而规划调整修改符合法定条件，调整修改程序符合要求，严格按江西省土地利用总体规划修改或调整审批政策执行。
2.2土地利用发展战略政策管理目标成效分析
江西省现行土地利用总体规划实施以来，取得的经济效益明显。向莆铁路、沪昆客运专线（江西段）、德兴至南昌高速、济南至广州高速瑞金至寻乌段等重大基础设施用地得到切实保障。城市建设有序进行，经济水平快速增加。（1）GDp、固定资产与建设用地增长弹性系数：2006～2012年江西省GDp与建设用地增长弹性系数为4．05，固定资产投资与建设用地增长弹性系数为6．39。（2）GDp、固定资产与城乡建设用地增长弹性系数：2006～2012年江西省GDp与城乡建设用地增长弹性系数为3，固定资产投资与城乡建设用地增长弹性系数为4．73。
2.3新增建设用地管理政策目标成效分析
（1）计划管理。规划实施以来，江西省坚持节约集约用地，为全省新型工业化、城镇化和农业现代化建设的推进提供了良好的土地资源保障，促进了经济社会快速发展。近5年统计数据显示，江西省新增国有建设用地的供地率达70．48％，利用率达58．41％，新增建设用地的供地率和利用率水平总体较好。计划管理目标实现程度较好。（2）规划管理。江西省有效控制了11个设区市、100个县级、1493个乡级的土地利用总体规划的各项指标，指导了《江西省土地整治规划》等多个专项规划的编制，引导城市、交通、村镇、能源、水利、旅游和生态建设等相关规划的编制，规划管理目标得以实现。
2.4耕地补充政策目标成效分析
造地增粮富民工程实施期间（2007～2011年），全省实施“造地增粮富民工程”建设规模16．9×104ha，新增耕地4．6×104ha，总投资43．1亿元；城乡建设用地增减挂钩试点实施4年来，全省共批复11个设区市80个县（市、区）250个增减挂钩试点项目区，批复拆旧区总规模9300ha、预计补充耕地8100ha；建新区总规模8873ha、拟占用耕地5893ha，可净增有效耕地面积2206ha；2012年工矿废弃地复垦利用12个项目区复垦区，总面积704．7ha，可新增耕地150．4ha；2012年，低丘缓坡荒滩等未利用地开发利用试点，年均控制规模为2000ha。显然，江西省现行土地利用总体规划实施过程的耕地补充政策中各试点政策效果好，示范效果明显。
3存在的问题及对策
3.1存在问题
（1）新的试点政策在土地利用总体规划中未体现，造成试点政策实施较难，如：低丘缓坡荒滩等未利用地开发利用试点、工矿废弃地复垦利用试点、城市低效用地再开发试点的项目区，未在土地利用总体规划图中布局，在报批时往往会因为不符合规划而被搁置，导致新的试点政策在规划实施中较难开展。（2）土地利用总体规划编制过程对中央重大发展战略预计不足，无法满足中央重大发展战略政策对土地利用的需求。（3）差异化土地管理政策不明显，建设用地指标使用空间分布不均衡。（4）建设用地管理政策中缺乏建设用地管理与相关用地管理人员的切身考核体制，致使实际用地超出规划目标规定。
3.2对策
（1）增加土地利用总体规划修改条件，使试点政策和土地利用战略政策变化成为土地利用总体规划修改条件。（2）建立土地利用总体规划实施的定期评估机制，定期评估土地利用总体规划实施情况，及时了解土地利用总体规划实施情况。（3）建立并规范土地利用总体规划修改／调整动态机制，依据土地利用总体规划实施评价结果及时对土地利用总体规划进行修改／调整。（4）参考耕地保护责任体制，建立建设用地管理与相关用地管理人员的切身考核体制，严格控制建设用地增量。
4结语
土地利用规划制度篇2
（河南师范大学法学院，河南新乡453007）
摘 要：厘清土地利用规划权力的法律属性涉及到将政府行使规划权力的行为纳入到法治化轨道中，也涉及土地利用规划法治化路径的选择问题。土地利用规划权力在宏观层面属于宏观调控权，在微观层面属于市场规制权。土地利用规划行为与经济法的制度功能具有契合性。确定土地利用规划权力的经济法属性有助于维护土地市场的正常秩序、协调土地资源的利益分配关系以及促进土地资源的可持续利用。因此，我国应当从经济法视域下进行土地利用规划权力制度模式设计。
关键词：土地利用规划权力；经济法；法律属性
中图分类号：D922.33 文献标识码：a文章编号：1002－3240（2015）02－0093－06
收稿日期：2015-01-12
基金项目：本文是国家社会科学基金项目一般项目:《新生代农民工城市融入的法律制度创新研究》(12BFX092)与国家社会科学基金项目一般项目：《农村发展与农民财产权保护的法律问题研究--以土地整理为背景》（11BFX066）阶段性成果
作者简介：赵宁（1980-）,女，辽宁沈阳人，河南师范大学法学院副教授，法学博士，研究方向：经济法、环境资源法。
近年来，随着国家建设的加速和新型城镇化的推进，大到国家战略，小到一个城市街区、一座村庄、一个项目的建设，哪被规划了，哪就往往成焦点，成为公权和私利纠葛的战场。但这焦点也有两面性，科学论证、一以贯之的规划利国利民，而头脑发热、朝令夕改的规划劳民伤财。地方政府通过土地利用规划权力自上而下地推动城镇化的实践，使规划过程容易受资本和权力的不当干预，地方政府以“公共利益”之名行权力寻租之实的现象时有发生。在土地财政的驱动下，地方政府滥用规划权力以新农村规划建设、城镇化建设为名将集体土地变性为国有土地，进而出让获得土地出让金，这些行为有损社会公正，也涉及到因侵犯集体土地权利而产生的征地拆迁纠纷进而演化为群体性事件和社会稳定问题。那么土地利用规划实践中存在的种种问题，使人们不禁会发出这样的疑问：土地利用规划权到底是一种什么性质的权力？该权力的内容如何？如何建立一套行之有效的规则体系在保障该权力正当行使的同时防止其被滥用？在中国尚未制定专门调整土地利用规划的法律制度背景下，土地利用规划政策仍然是当前土地利用规划部门行使规划权的主要依据。土地利用规划权力法治化的一个核心问题就是如何界定土地利用规划权力的法律属性，并将其规定在宪法和法律法规之中。该问题的解决会影响到土地利用规划权力的准确配置、土地利用规划手段法定化的实现、法律责任的确定以及土地利用规划法律关系的规范化。
一、土地利用规划权力法律属性的研究现状梳理
对我国土地利用规划权力法律属性的界定在理论上尚存在分歧，各种观点及理由纷呈已影响到土地利用规划法治化路径的选择，因此有必要对此认真加以研究探讨。关于土地利用规划权力的属性我国法学界主要形成“行政法权”说和“经济法权”说两种观点。目前主流观点将土地利用规划管制定位为行政行为，即认为土地利用规划管制性质是一种行政管制行为，是土地行政管理部门运用行政权力对土地利用人所实施的一类行政管理行为[1]。例如有的学者指出，土地利用规划在本质上属于行政规划。行政规划作为一个动态的过程，为多元利益之间的博弈提供了一个可能的平台。[2]还有的学者认为土地利用规划制定是一种行政立法行为，或曰抽象行政行为。例如，刘飞认为城市规划是一种规范性文件，制定城市规划的行为是抽象行政行为。[3]持经济法权观点的学者则认为土地利用规划权力具有经济法权力属性，指出土地利用规划权是政府干预市场活动的一种工具，是在市场活动中的宏观调控权[4]。还有学者进一步指出国家对于土地资源的宏观调控主要应通过土地利用总体规划来完成，即土地利用总体规划应具有“宏观调控权”性质，而土地用途管制权与土地征收权应是执行土地利用总体规划的两项管制工具，具有市场规制权性质[5]。全国性土地利用规划属于宏观调控性规划，其他规划属于调节性或实施性规划[6]。有效的规划控制方式首先应改变土地利用规划的行政法或民法调控的思维定势，确定规划的宏观调控法律规范属性；其次通过配置经济法律规范，优化土地利用规划的法律控制机制[7]。
二、土地利用规划权力的内容
（一）土地利用规划宏观调控权
土地利用规划的一个主要目标是实现未来对土地和建筑空间需求与未来土地和建筑空间的供给匹配。市场机制不可能提供公共产品，如市政设施、公共服务设施的提供获得依赖政府。为此，管制型政府土地利用规划权要对财产拥有者造成一定负担，因为他们利用自己的土地将有一定限制。为了达到这个目标首先从供给角度考虑：通过指定土地是否开发、进行土地利用区划、提供基础设施服务、保护特殊用地，以及将不同用途分配到不同地块上，来满足对土地的各种需求。这些土地供给角度的政策必须平衡补贴土地利用用途之间的相互竞争，包括环境保护和生活便利设施的需求和一系列经济需求[8]。以城市总体规划为例，其为了实现一定时期内城市的经济和社会发展目标，确定城市性质、规模和发展方向，合理利用城市土地，协调城市空间布局和各项建设的综合部署和具体安排。政府通过组织编制土地利用规划对可以利用的资源进行分析整合，对未来发展空间进行分析预测；通过批准的具有法律效力的土地利用规划把发展战略落实到空间布局，行使对经济的引导和调控职能；[9]土地利用规划作为政府对市场失灵而进行公共干预的具体手段之一，已经成为政府的公共政策工具，它涉及各种社会利益的调节及效率和公平的权衡。
在我国，宏观层次土地利用规划可视为国家和省级规划，是战略性、政策性、导向性的规划，为国家的宏观经济环境调控提供依据。规划的效力主要体现在行政上，一方面它要求下一级规划必须在该规划的控制下进行，另一方面该规划的实施需要通过下一级规划的落实来反映。《土地利用总体规划编制审查办法》第16条规定，土地利用总体规划应当包括下列内容：现行规划实施情况评估；规划背景与土地供需形势分析；土地利用战略；规划主要目标的确定，包括：耕地保有量、基本农田保护面积、建设用地规模和土地整理复垦开发安排等；土地利用结构、布局和节约集约用地的优化方案；土地利用的差别化政策；规划实施的责任与保障措施。第17条规定，省级土地利用总体规划，应当重点突出下列内容：部级土地利用任务的落实情况；重大土地利用问题的解决方案；各区域土地利用的主要方向；对市（地）级土地利用的调控；土地利用重大专项安排；规划实施的机制创新。由此可见，宏观土地规划权的内容是从全国或全省范围人口的合理分布、资源优化配置、生产的合理布局、经济的均衡发展、食物的安全供给以及环境的良性循环出发，提高土地利用的战略目标，制定土地利用政策，保障耕地总量动态平衡，下达土地利用控制指标，协调跨区域中的项目用地布局。实质上，土地的宏观控制规划重点在于指标控制。我国正处于社会转型时期，土地利用规划权力制度依据从计划经济体制下的行政权力占主导地位的管理模式发展到现在政府正在退出土地市场，只进行宏观调控。
从对土地所有权限制的视角来看，土地利用规划意味着国家作为国民经济的合同管理，这对土地所有者的产权作一定的分割。这种分割的本质必须对土地宏观管理权究竟是财产权还是政治权力做出判断。对此，著名土地学学者周诚教授做出如下分析：第一，国家对土地所有权的分割，与直接依靠政治权力而进行的征税、征用土地等政府行为在本质上有所不同。当然，土地宏观管理者之所以拥有宏观管理权是由于它掌握政治权力。因此，应当区别“土地宏观管理权”和“土地宏观管理者产权”——土地宏观管理者从土地所有者手中分割而来的土地产权。[10]第二，代表国有土地所有者的政府部门，通常是土地管理部门，而代表土地宏观管理者的政府部门，则包括规划、计划、土管、物价、税收等多个部门。第三，依据某种产权理论，国家拥有土地的“高级所有权”，即“上级所有权”——土地的大部分支配权和管理权；个人拥有的土地所有权称“下级所有权”——土地的大部分使用权和收益权。就中国的条件判定二者是独立的可能更切合实际。
（二）土地利用规划市场规制权
1.土地用途管制权
土地用途管制是指国家为保证土地资源的合理利用以及经济、社会的发展和环境的协调，通过编制土地利用总体规划，划定土地用途区域，确定土地使用限制条件，使土地的所有者、使用者严格按照国家确定的用途利用土地。各国在土地用途分区管制上的总的目标是一致的，即通过土地利用规划分区及实施，引导土地的合理开发和利用，促进区域经济、社会和环境免受土地利用外部不经济现象的发生，从而提高人民居住和生活的环境水准，确保健康、安全等目标的实现；有效、有序控制土地利用及开发速度，确保公共设施的服务水平。土地用途分区管制不仅规范了土地利用和开发活动的区位和类型，还可限制土地使用的规模、强度及控制人口密度，从而使整个土地利用及经济发展得到有效的控制，也使公共设施的服务水准得到有效保障[11]。从域外有关国家的情况看，日本地域地区制是非常典型的土地用途管制制度。日本《都市计划法》第8条规定了地域地区，其中包含十种类不同的使用分区管制，可再分为用途类、利用密度规制类、景观类、业务交通类、防灾类及事业促进类等六种土地使用管制分区。地域地区都市计划部分属都道府县都市计划，其余属市町村都市计划，为日本土地使用管制最核心之部分[12]。该制度为增进维持都市之高度机能与良好环境，于都市计划区域中设定一定范围内之土地为一地域或地区，于其中对建筑行为等土地利用行为设定一定之土地利用管制。
2.开发控制权
开发控制是各国土地利用规划权行使的主要内容之一，其控制方式与法定规划相关。在美国、德国和日本，法定规划是作为开发控制的唯一依据，规划人员在审理开发个案时享有有限的自由裁量权，只要开发划定符合这些规定，就肯定能获得规划许可。这种开发控制具有明确性的优点，但是灵活性较差。在美国，地方行政区通过实施土地利用管制来影响自然资源开发和保护，这一做法通过规定开发区位和用地类型从而间接的起作用。例如在湿地和泛洪区建立限制开发的土地利用分区；通过对特殊许可证、有条件开发、低影响开发标准的要求从而对开发地点和开发方式进行管制；通过建筑集群分区和细分管制来影响商业和住宅开发的空间分布；利用城市增长边界来限制开发和降低对城市边缘资源的影响[8]。在英国和新加坡，法定规划只是作为开发控制的主要依据，规划部门在审理开发申请个案时，享有自由裁量权，可以具体问题具体分析，附加特定的规划条件。相比之下，这种规划许可制度具有很强的灵活性与回应性。
3.建筑物用途管制权
建筑物用途变更会影响城市的各个方面，因而许多国家对建筑物的用途管制也有相应的规定。依据德国《建设法典》，营建规划所设定的建设类型、规模、运行建筑的基地面积等指标是确定时，营建规划原则是约束着建设开发行为，也就是设定了土地所有权者如何使用土地的秩序、规则；违反了这些的秩序规则将无法获得建筑的许可。在营建规划之外的建筑许可中，对于建成区的建筑许可的主要原则是必须与周边的环境特质相符合；在地区的许可则有比较多的限制，考量的标准主要是不能违反公共利益，限于一些非工业的相对低强度的特定使用用途[13]。在美国建筑量体管制有关的规定有建蔽率、容积率、高度限制、建筑退缩、前后侧院临栋间隔、最小地基规模、容积奖励、停车数量、装卸货等。
4.建成环境控制权
对建成环境的控制权行使是要控制环境的污染和达到一定的建成环境的质量。发达国家一般都有严格的环保法律，在法律的约束下环境控制很严格。这一过程也体现在规划管理的过程中。概括国外对环境控制主要有以下几种方式：建设前的环境评估报告、区域协调方法、设计审查和用途管制[9]。例如在荷兰，市政当局分区规划的制定必须通过一些专门审查，比如说噪音、污染等方面的审查，从而确保该规划不会有损环境保护。荷兰法律依据在这方面制定了全国性的相关标准，分区规划必须达到这些标准，否则就必须修改[14]。
三、对土地利用规划行为经济法属性的论证
从市场经济的角度看，土地利用规划是对私人土地资产开发权的限制。土地利用规划行为从本质上来看是发展权的重新配置、克服土地利用的外部性和提供土地公共产品，这与经济法权力属性具有契合性，即土地利用规划权力具有经济法权力属性。
（一）土地发展权的重新配置
土地利用规划是一项旨在部门间、区域间合理分配土地和组织土地利用与保护的政府干预手段，在其编制和实施过程中涉及土地发展权的界定、确认和利用，如将农地规划变更为城市建设用地。从土地权利角度分析，土地利用规划的实质是土地发展权的配置。土地利用规划将导致一定区域土地利用类型面积的增减变化以及具体地块的土地利用方式和与此相关的具体地块的收益的改变。在规划实施过程中借助经济手段对土地发展权配置的调整和弥补，最终还是要落实到规划上[15]。西方国家的成功尝试和运用证明，这项制度在明晰土地开发权利以及归属、保护耕地和生态环境、保存古代建筑物、提供开阔空间、消除因规划造成的土地所有者（使用者）权益不公平等方面发挥了重要作用[16]。从空间宪政的角度，土地发展权的设置就是空间资源的配置过程。这个过程不是一个价值中立的过程，而是一个充满价值冲突和价值判断的过程。土地发展权的调整与配置反映土地开发的相关社会关系，包括土地开发空间与利用秩序，开发各方当事人利益关系。
（二）克服土地利用的外部性
在土地利用过程中，如果土地利用主体的经济活动对其它经济主体所产生的影响是积极的，则称为外部经济或正外部影响；如果是消极的影响，则称为外部不经济或负外部影响。在土地利用规划的制度设计中，有助于克服市场外部性的制度主要包括以下几项制度：
1.环境影响评估制度。依据环境影响评价法律制度对规划与建筑项目进行评价，以事先预防的方式评估各种土地使用行为的外部性，界定环境污染的成本，并通过法律经济手段限制环境污染。[17]例如，在美国基于城市公共环境品质的保护需要，各项土地利用使用规划、开发规划以及城市设计都必须对自然景观、城市交通、历史文化等因素提出环境影响评估。
2.负外部性制造者付费制度。土地开发之结果若造成“外部成本者”，土地使用之外部性，概可区分为开发量拥挤外部性及开发强度外部性，此会造成公共设施的不足与环境的恶化，在土地使用与管制上，由于双方当事人（政府与开发商两者之间）对于土地外部效果存在不同立场，质言之，政府一方欲以增加土地开发之外部效益，使该开发地区之居民将得以“雨露均沾”，但此举却会增加土地开发者之开发成本。因此主管机构必须设法与土地开发者好好进行协商，以解决其外部性问题，并避免土地资源之不当使用[18]。美国一些州征收冲击费在某种意义上是一种城市法令：当一个新的建筑建成后，每个房屋都要承担为公共服务的固定捐助。开发商欲开时所必须付的冲击费可被解释为法规。其将地主的发展权转移到市府或服务设施提供者，并出售这些权利给开发者。这些费用的法律合法性在于其能显示所征收的费用及区位是与使用这些经费所提供服务的成本密切相关的。[19]
3.正外部性受益者交费制度。即因政府基础设施建设和公共物品提供使临近的土地业主受益，土地价值因正“外部性”而提高。政府可通过地产税（土地价值提高，地产税也相应提高）收回基础设施的部分回报。新加坡政府通过“开发收费”收回部分因为容积率提高而提升的土地价值[20]。
（三）提供土地公共产品
在市场配置制度下，市场不会主动提供公共品用地，所以需要政府使用最强有力的干预，征收土地所有权、使用权，由国家确定其土地用途。为此，管制型政府土地利用规划权要对财产拥有者造成一定负担，因为他们利用自己的土地将有一定限制。规划权力具有公共利益特性，应当对社会公共资源的配置，体现一种公共利益。土地利用中的公共利益应当包括经济公益、环境公益和社会利益。[1]规划权力应当协调来自社会各方的利益，保障规划朝着社会公共利益最大化的方向前进。因此，土地利用规划权行使必须坚持社会本位，按照居民公共服务所付出的费用最少、使公共设施利用率最高并以最大限度的公平原则来布置公共设施，并通过法律、法令予以确保。
土地利用规划提供的公共产品主要包括：（1）粮食安全。一定数量的农地是有效保证粮食安全的物质条件，而有效的农地资源利用机制与农地转用的约束机制是保障粮食安全的重要制度设计。粮食安全必须保证一定的粮食自给率，政府确定的18亿亩耕地面积是保障我国粮食安全的生命线。所以保障可耕农用地的面积作为粮食安全的警戒线，亦是作为土地规划管制公共目标之一。（2）生态环境保护。国家为保护生态环境与资源安全而对生态用地土地使用权所施加的过度限制应给予合理补偿，以使生态保护的外部效应内部化，保证生态产品的有效供给。政府对生态用地内居民由于土地利用受到限制甚至准征收而造成的财产损失以公平的市场价格进行充分的补偿，不仅使居民破坏生态用地的冲动大大减少，而且还会引导个人力量向积极方向对生态用地加以保护。（3）基本居住权的保障。2013年两会提出，强化规划统筹，从城镇化发展和改善居民住房条件等实际需要出发，把保障性安居工程建设和城市发展充分结合起来，在城市总体规划和土地利用、住房建设等规划中统筹安排保障性安居工程项目。住建部《关于做好2013年城镇保障性安居工程工作的通知》中提出，努力增加保障性住房的有效供应。加大配套设施投入力度，做到配套设施与保障性安居工程项目同步规划、同期建设、同时交付使用，确保竣工项目及早投入使用。
四、确定土地利用规划行为经济法属性的意义
（一）维护土地市场的正常秩序
《全国土地利用总体规划纲要（2006-2020）》中规定，坚持需求引导与供给调节，合理确定新增建设用地规模、结构和时序，从严格控制建设用地总体规模；加强建设用地空间管制，严格划定城乡建设用地扩展边界，控制建设用地无序扩张。当前，在农村经济处于弱势的情况下，农村土地往往被视为城市扩展的预备用地。随着城镇化进程不断推进，城镇建设用地占用农田和生态用地的现象层出不穷。一旦农村地区出现城市化的诱因，如道路的开发、资金的入驻以及土地开发造成土地用途的改变，将诱发相邻土地用途的改变。对社会来讲，这意味着土地在用途管制过程中造成了社会福利的大量损失。规划控制通过合理而有效的激励和约束机制的建立，消除或限制“负外部性”，并增强“正外部性”。同时利用活动提供奖励，可以发挥利益主体的积极性，从而形成稳定有效的土地利用秩序[21]。土地利用规划以“土地开发时间先后有序”为目标，就是要做到有计划地安排土地什么时候开发，哪些地区优先开发，哪些地区暂缓开发，依此构建合理的土地利用时间运行模式[5]。土地利用规划不仅可以引导土地有秩序、有效率的开发，更能确使公共设施的提供发挥使用上的效率。
（二）协调土地资源的利益分配关系
土地是人类赖以生存的有限资源，政府部门必须参与土地的分配，在再分配过程中对近期和远期的要求进行平衡，对不同利益集团之间进行平衡。土地利用规划是国家为了约束不当的私人土地开发行为，平衡私人与社会群体的利益冲突，指导土地最佳利用，对土地资源利用进行干预的制度[22]。强调土地利用的社会目标是因为个人为了谋求最大纯收益而利用土地，并不总和社会利益一致。因此不得不对此加以限制，运用国家干预通过经济杠杆和政权、立法等手段，以达到土地利用的社会目标：财产的生产和分配的均衡；保护自然资源；增加土地给人们带来的生活乐趣[23]。可见，土地利用规划不再仅仅是对空间利益进行分配的机制，而是涉及更为广泛的社会其他领域的利益的分配。
（三）促进土地资源的可持续利用
市场本身无法产生一个合理的、有效的土地使用机制，无法做到既能在短期内解决对空间合理的要求，又能满足未来发展的长期需要。国家对土地利用的适度干预就是基于存在市场失灵的考虑，尤其是对资源环境这样一些“公地”保护不足。经济法对社会资源可持续发展战略问题的关注主要借助国家的“有形之手”，通过颁布法律法规来建立自然资源的合理利用制度与环境保护制度，进而实现资源的合理有效利用与环境保护二者的有机结合与共同发展。[24]为了避免人口增长和经济发展对原始生态环境的破坏，将可持续发展作为土地利用规划中的首要目标已成为世界土地利用规划立法的发展趋势。例如，韩国的“限制发展区政策”政府为了让公众了解规划的重要性，加大了可持续发展的宣传，并归纳了规划中可持续发展的五个原则：自然环境的保护、经济增长中不可再生资源的利用最小化及减少废物产出量、地方经济充满活力和多样化、满足人类的需要和社会公正、社会公平（含代际公平）。[25]对此，英国在《规划与强制收购法案》中声明规划裁量权必须为了有助于实现可持续发展的目的而实施，从一般可持续发展理论引导中的最重要法律考量就是“预防原则”。
五、余论：经济法视域下土地利用规划权力制度改革的模式选择
作为地方政府重要权力的规划权关系到国计民生，其授权和行使应相当谨慎和理性。以行政权力配置土地资源的方式让位于以市场手段为主进行土地资源配置，政府对土地利用规划手段从原来的单一的行政手段，变为以法律手段为主。经济法中治理与善治的目标在于实现政府、市场、公民社会的良好合作与互动。要实现政府治理的现代化，首先要厘清政府与市场、社会的边界，培育多元共治的治理体系，构建以政府为主体，市场及社会公众力量共同参与的协作治理机制。按照党的十八届三中全会精神的要求，我国土地利用规划权力制度应当从传统行政法的行政命令控制模式向现代经济法的激励性管制模式转变，探索以市场为导向的土地利用规划权力制度框架。首先，我国土地利用规划立法的理念应当从国家本位向社会本位转变。由行政权力主导向多元利益均衡转变，将市场主体的利益诉求纳入到规划管制的制度结构中。其次，规划权力运行应遵循合理比例性原则、确定性与灵活性平衡原则、信赖保护原则与利益衡平原则。最后，土地利用规划权力的制度设计应包括以下四个方面：一是坚持政府有限干预模式，完善主体功能区规划制度、动态规划管理模式、多元化土地规划权主体制度、确立土地利用规划地方分权规则；二是根据激励性管制原理，健全土地开发权指标交易制度、赋予利害关系人因规划管制的利益补偿权；三是按照规划的协商民主模式，建立开发管制的规划协商制度和公私合作规划制度；四是依据权力监督机制，加强对土地利用规划权力的行政监督、公众实质性参与、立法机关监督与司法审查。
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土地利用规划制度篇3
关键词：建设用地节约集约利用技术管理
中图分类号：tU984文献标识码：a文章编号：1672-3791（2012）12（b）-0041-02
1在技术层面上
一种良好用地管理办法，必须要有相适应的制度和可操作性的规程做保证。
研究节约与集约利用土地，根本的问题就是要应用规划的手段，从科学发展观的高度，去用心捕捉能带动城市扩张，又能规范农村建设用地的基本措施。把土地的开发强度与产出率作为一个因子，扩大研究成果，满足建设用地市场需求，有序实现集约（如图1）。
1.1坚持从规划入手，提高规划的功能和作用，力求规划的科学性、严谨性和实用性，注重规划的前瞻性
土地利用规划是一个完整、长期的系统工程，完善土地利用规划体系是科学利用土地的前提，它是由不同类型、不同层次和不同时序的规划所构成的交互网络系统。要建立健全逐级控制、分工明确、重点突出、衔接统一的规划体系，必须强化省土地利用总体规划的战略性和政策性，提高地（市）级以下土地利用规划的针对性和可操作性。规划不论大小，但都不能偏离有理、有据、有序、有效的基本原则。有理就是说编制或修编规划必须从长计议、理由充分、观点鲜明，发展方向清晰，理得清、挑得明、有说服力，可操作性强。有理有据就是说土地利用规划在编制期间必须分析过去发展中的利弊，着眼编制后的发展前景，从战略的高度和对未来发展的深度提出定性与定量结合的数据、指导规划编制，体现规划的实用性。有序就是在编制规划过程中必须坚持短、中、长规划结合，体现规划的阶段性和实现规划的长效性的有机统一。有效就是说规划不是一纸空文，是付诸实施的指导性文件，规划编制过程必须把有效性作为发展方向，在编制中注重其土地利用的节约与集约的基本要求，规划在实施过程必须达到经济效益、社会效益与生态效益的高度统一。
1.2从产出入手，坚持土地利用的开发强度与产出率挂钩
土地是不能再生的稀缺资源，土地的开发利用不加以控制，没有一个定量的经济标准，不仅是浪费资源，严重的说是通过毁灭资源。实施土地的综合利用，必须把开发强度与产出率一并加以研究，力求低开发实现高产出。特别是工业项目的开发，不少地方圈地现象严重，几百亩的用地仅见一层的厂房，建筑密度不到25%，年产值也聊聊无几，给国家提供的税收也很少，这样的开发必须限制，考察土地利用是否集约、节约用地产出率是个基本要求，工业用地是这样，房地产开发用地，第三产业用地、城市用地和农村用地都必须坚持以产出率为基础，鼓励支持高产出的用地项目，以满足飞速发展的经济建设的用地需求，做到用地节约、产出集约。
1.3要从标准入手，城乡规划要把用地标准作为土地利用的强制性内容加以控制
以人口总量、建设用地的规模为基础，制定规划利用土地标准，推行节约集约用地的原则，对城镇布局、产业布局、功能分区、基础设施配置进行科学安排，确定合理的城镇用地规模，加强与土地利用相关行业规划与土地利用总体规划的衔接，制定出土地利用的标准化文件。要建立健全科学合理的客观和微观用地指标控制体系。宏观方面，城乡总人均用地、城镇人均用地及农村居民点人均用地分别控制着城乡建设用地总量，城镇用地规模和农村居民点用地规模，实现对城乡建设用地总量的控制要求，合理制定各项人均用地控制指标；微观方面，抓紧各项工程项目建设用地指标的制定和修改工作，优先开展城市基础设施项目，教育和公共文化体育卫生基础设施项目建设用地指标的编制工作，重点做好城市、集镇和村庄内部各项建设用地指标以及城市规划区范围内道路等市政工程建设用地指标的编制工作，其中要特别严格把关控制农村宅基地标准，各工业园区、开发建设用地指标、居住区用地指标及其环境生态相关建设用地指标。
1.4从空间入手，加大土地利用的节约、集约程度
城乡用地空间的整合，不仅仅是城乡两种地域景观的物质空间整合，它还是包括经济空间、社会空间和生态空间的整合。因此，城乡空间规划不再是单纯意义上的用地空间规划，应该是土地、经济、社会和生态规划的结合和统一。需要国土、规划、计划、经济、环保等多个部门相互配合、建立横向联系机制，避免各自为政，相互制约。然而要实现土地利用的节约与集约，还必须从建筑物用地的纵向来考虑土地利用的空间布局。即开发土地上下空间布局的利用：一要坚持节地升空，出让土地时就要科学提出容积率的标准，让更多的建筑物升向空中，减少土地资源的浪费；二要节空伸地。空中的资源得到有效利用仅是节地的一个方面，同时要考虑向地下要资源，把建筑物能向地下延伸的部分都往地下延伸，开辟地下建筑空间，更多地满足建筑的配套需求。
2管理层面上
管理是一种制度与行为的统一体。城乡建设对用地的需求，必须把两者有机结合起来。特别是在当前土地资源严控，各地争相寻求建设用地，以实现城市扩张、项目落地而不顾土地在使用上的节约与集约的前提下，不顾影响环境和无序建设的情况下，必须建立健全可持续发展的土地资源保障体制和严格的用地审批制度，为经济的发展找到双赢的路子，着力做好城乡土地利用规划。
2.1加强规划对节约和集约利用土地的指导
加强土地利用总体规划对城乡建设用地规模的控制。新土地管理法在土地利用总体规划对城乡建设用地规模控制的地位和作用，作了明确的规定，在加强对土地清查、实施土地资源评价的基础上，以节约和集约用地求发展为指导思想，以科学合理、节地挖潜、集约利用土地为原则，合理地编制、修订土地利用总体规划，真正发挥土地利用总体规划在控制城乡建设用地总量上的龙头作用。
加强各规划间的协调配合工作。一方面要切实做好城乡规划与土地利用总体规划的相互衔接工作。土地管理部门要与城乡规划管理部门密切配合，通力协作，正确处理好局部和整体、近期建设和远景发展、城市建设和耕地保护、经济建设和环境保护的关系，坚持城乡规划在用地规模及布局上服从于土地利用总体规划，使城乡规划与土地利用总体规划在编制、修订和实施中保持协调；另一方面要充分发挥近期建设规划的综合协调作用。近期各类、各级建设规划要与国民经济和社会发展规划的相互衔接，与土地利用总体规划相衔接，通过合理制定土地供应计划，统筹安排规划期年限内各类、各级建设用地的规划、布局、比例和开发时序，确保节约和集约用地目标的实现。
完善城乡规划的编制和管理工作。针对当前城乡规划的薄弱环节，完善城乡规划的编制和管理工作显得十分重要。可以采取下面三个方法。
（1）加强城镇体系和区域发展规划编制，充分发挥产业集聚效应，加大力度整合土地资源。
（2）加强村镇规划的编制。村镇规划要合理确定农村居民点数量、布局和建设用地规模，在符合农民意愿的前提下，统筹规划农村居民点，迁村并点。统筹安排乡村工业用地，严禁零散布局。通过村镇规划加强对农村宅基地的管理，从而减少农村建设用地。
（3）加快城乡规划立法，在已编制完成的城乡规划与规划管理工作间建立起有效的约束性联系，从而使城乡规划从编制到实施的过程能有效地得到保障。
2.2制定节约和集约利用土地的规划控制标准
建立科学合理的宏观和微观用地指标控制体系。加快制定建设用地指标，建立科学合理的宏观和微观用地指标控制体系。宏观方面，要根据城乡总人均用地、城镇人均用地及农村居民点人均用地的要求，确定城乡建设用地总量、城镇用地规模和农村居民点用地规模，从而合理制定出各项人均用地控制指标；微观方面，要抓紧各项工程项目建设用地指标的制定和修改工作，优先做好城市基础设施项目、教育和公共文化体育卫生基础设施项目建设用地指标的编制工作，重点做好城市、集镇和村庄内部各项建设用地指标以及城市规划区范围内道路等市政工程建设用地指标的编制工作，其中要特别严格把关控制农村宅基地标准、各工业集中区、开发区建设用地指标、居住用地指标及其环境生态相关建设用地指标。
合理确定城乡建设用地规模。凡不符合节约和集约用地标准的规划，不得审查通过，必须按规定进行修改调整。严格控制城乡建设用地的外延扩展，实行城乡规划和用地总量管理，即在建设用地规模上要受土地利用规划的制约，在城市用地上要依照城市规划组织实施，从根本上实现城乡建设用地从外延粗放型向内涵集约型的转变。
2.3加大产业结构调整和城市用地布局调整
随着社会经济的飞速发展，城镇化进程的加快，产业结构的调整，客观上要求城市用地结构和布局也应随之进行调整，特别是城市房地产业，工业用需求的加大，客观上要求我们必须通过各种有效的措施以实现建设用地的节约与集约。如可以用收取级差地价的方式允许企业用地的变更，达到充分、合理、高效利用土地的目的，同时应鼓励发展第三产业，增加第三产业用地实行土地置换。
2.4建立区域土地集约利用评价考核制度
全面掌握城镇和开发区存量土地面积、类型、用途、权属、分布等状况，建立土地集约利用评价考核体系，开展城市及开发区土地集约利用评价，制定盘活存量土地的实施方案和积极稳妥的政策措施，促进存量土地的开发利用。
2.5建立和完善规划执法监察制度
建立和完善规划执法监察制度可以通过建立规划巡回执法检查制度，实行规划执法监察公开制度，建立纠正行政违法、不当行为制度，建立违法案件统计报表制度，以及完善规划动态监察制度来实施。
2.6建立规划审查制度和规划调整管理制度
建立规划审查制度和规划调整管理制度可以通过下面四项措施来实施。
（1）强化建设用地项目的规划审查。（2）加强对城市和城镇规划的审查、审核。（3）加强对土地开发、复垦、整理规划的审查。（4）完善规划调整的管理、规划调整和修改制度、违反规定随意调整修编规划的责任、规划的公众监督。
参考文献
土地利用规划制度篇4
一、上轮规划编制情况
(一)上轮规划编制概况
规划编制以19*年为规划基期，*年为阶段目标年，2010年为规划目标年。应用19*年土地利用现状变更成果，自19*年开始编制，于*年8月完成，同时经*省人民政府批复实施。规划范围为威海市行政区范围内的所有土地，包括*、*、*、*一区三市，土地面积5697.*平方公里。
(二)上轮规划编制的基本思路
规划编制以保护耕地和控制建设用地为重点，围绕上级规划下达的规划期间土地利用的主要控制指标，结合威海市土地资源利用状况和土地利用需求量预测结果，层层进行指标分解和布局落实。总的原则是，耕地保有量和基本农田面积不低于上级下达的控制指标，建设占用耕地和城镇规模不突破上级确定的控制指标，补充耕地面积不少于上级下达的控制指标。
(三)上轮规划的主要目标
1、土地利用的目标
实现耕地总量动态平衡，逐步提高耕地质量，有效保护和综合治理农用地；有效控制建设用地，严格控制城乡居民用地总规模；全面开展土地整理和复垦工作，适度开发耕地后备资源，实现耕地占补平衡有余；优化土地利用结构和布局，提高土地利用率和产出率。促进土地合理利用和社会经济持续协调发展。
（1）全市耕地减少量控制在6492.67公顷，其中建设占用耕地6176.24公顷，退耕276.77公顷，灾毁39.66公顷。补充耕地量不低于6494.95公顷。耕地保持动态平衡。人均耕地不低于0.073公顷（1.1亩）。
（2）全市土地利用率由19*年的85.84%提高到92.95%；林木覆盖率由34.20%提高到45.00%。
（3）城镇村用地规模控制在343*.21公顷，城镇人均用地标准控制在113㎡,农村居民点人均用地标准控制在150㎡左右。
（4）规划期间，全市基本农田保护面积不低于169943.86公顷，基本农田保护率88.13%。
（5）通过组织土地开发、复垦和整理，规划期间全市补充耕地量不少于6494.95公顷。
2、城镇用地的总体布局和主要目标
根据土地利用的指导思想，体现对城镇建设用地规模的有效控制，按照“一主两副多分区”的总体布局。“一主”是指以*中心城区为核心，联动发展高技术产业开发区、经济技术开发区两个城市副中心城区，协调*、*、*、*、*新区等城市组团共同形成“一主两副多分区”的城市结构。到2010年城市用地规模控制在24934公顷。
二、上轮规划实施情况评价
(一)规划目标实现程度
根据*－20*年威海市土地利用变更调查资料，对威海市上轮土地利用总体规划实施情况进行分析评价。
1、耕地保护目标实施情况
(1)耕地保有量
上轮规划确定威海市耕地保有量目标为192971.41公顷，到20*年末全市实有耕地面积192006.53公顷，比规划耕地保有量少*4.88公顷。耕地保有量不增反减，耕地减少速度较快，未实现耕地保有量目标。
(2)基本农田保护面积
上轮规划所确定的全市基本农田保护面积为1669943.86公顷，基本农田的保护率为88.13%。在*－20*年的规划实施期间，对基本农田结构和布局进行了调整，20*年全市基本农田构成为耕地165275.19公顷，园地2604.07公顷，林地1994.16公顷，其它农用地70.44公顷。实际划定基本农田面积169943.86公顷，规划实施期间全市基本农田面积保持稳定。
（3）土地开发整理复垦补充耕地
上轮规划确定*－2010年期间全市通过土地开发整理补充耕地6494.95公顷，*－20*年期间全市实际通过开发复垦整理补充耕地7039.01公顷，相当于规划控制指标的108.38%。超额完成了补充任务。
(4)耕地减少规模控制指标
上轮规划确定全市*－2010年耕地减少量（建设占用、生态退耕、灾毁）不超过6492.67公顷。*－20*年规划实施期间共减少耕地7*9.43公顷，相当于规划控制指标的122.74%，超过了规划控制指标。
2、建设用地控制指标实施情况
(1)建设用地总规模扩大
上轮规划确定全市*－2010年建设用地总规模扩大11825.92公顷，*－20*年规划实施9年间，全市建设用地规模实际扩大13185.28公顷，规划指标执行率为111.49%。超过了规划控制指标。
(2)建设占用耕地规模
上轮规划确定全市*－2010年建设占用耕地控制指标6176.24公顷，*－20*年实际建设占用耕地面积7928.90公顷，相当于规划控制指标的127.33%。
(3)城镇用地规模扩大数量
上轮规划确定*－2010年城镇规模扩大控制指标为3460.77公顷，*－20*年期间，全市城镇用地实际规模扩大3022.02公顷，相当于控制增加规模的87.32%。没有突破控制指标。
(4)基础设施用地
上轮规划确定*—2010年交通和水利基础设施用地控制指标3485.35公顷，*—20*年基础设施实际增加1141.88公顷，规划指标执行率为50.*%，实施进度慢于规划时间进度。
3、重点工程用地保障情况
全市上轮规划共确定*—2010年必须保证的重点工程用地27项，用地面积2703.28公顷，*—20*年用地1582.11公顷，占规划的58.5%。
4、生态保护用地情况
(1)生态退耕情况
为改善生态环境，上轮规划确定全市*—2010年生态退耕面积200.00公顷，至20*年实际退耕面积40.53公顷，规划指标执行率仅为20.27%。
(2)林木覆盖率
19*年末全市林木覆盖率为34.20%，上轮规划确定全市*—2010年林地面积增加36463.50公顷。到20*年末，全市林地面积111833.*公顷，比19*年减少了502.44公顷，远未达到规划目标。
(3)土地利用率
19*年威海市土地利用率为84.29%，20*年土地利用率提高到93.23%，增加8.94%。
(二)上轮规划实施成效
1、以规划为依据，以用途管制为手段，土地利用管理的力度大大加强。上轮规划的实施，把国家关于土地利用的大政方针和管理的基本原则落实到各级土地利用总体规划具体方案中，解决了长期以来在管理实践中土地利用的基本国策难以具体落实的突出问题，使各级政府和国土资源部门在土地利用的微观管理上，做到了大政方针明确，阶段目标清晰，规划依据具体，管制规则有力，对土地用途的管制方向以规划方案的规定为标准，对土地用途的变化管理以管制规则为依据，不仅解决了土地利用管理有依据的问题，并且确立了土地规划在土地利用控制中的强势地位，使土地利用管理的力度大大加强。
2、耕地保护体系初步健全，改变了耕地只占不补的局面。上轮规划以耕地保护为重点，健全了耕地保护体系：一是明确了耕地保护的目标，特别是县乡两级规划明确了基本农田保护和耕地管制的范围，使实施管理中耕地保护的对象十分明确；二是制定了耕地用途管制规则和基本农田保护规定，使耕地保护的原则具体化，便于基层管理操作；三是建立健全了耕地保护的相关制度，审批制度、占补平衡制度、耕地开垦费和新增建设用地有偿使用费制度、基本农田保护区管理制度、监督检查制度等，使耕地保护做到有章可循；四是完善实现耕地保护的相关机制，设立耕地开垦专项资金，开展土地开发复垦整理，实行建设占用耕地占一补一，彻底改变了耕地只占不补的被动局面。
3、建设用地范围得到一定程度控制。规划实施后，划定了各类建设用地规模控制圈，将建设用地限制在一定范围内进行，在日常审批时，对不在建设用地控制圈内选址的用地除国家重点建设项目外，一般不予批准，从而有效的改变了过去建设项目用地随意选址、分散布局的格局，对城乡居民点用地的集中建设起到了较好的控制作用。
4、通过实施土地开发整理制度，增加了推动规划实施的手段。通过严格执行耕地占一补一政策，为实现耕地占补平衡找到了有效途径，*-20*年间，全市通过土地开发整理复垦补充耕地7039.01公顷，做到了已审批的建设占用耕地的占补平衡；在土地开发整理项目的实施过程中，平整土地，配套农业基础设施，改善土地生产条件，提高了土地利用效益，为土地的规模经营和机械化生产创造了良好的条件。随着投入力度的加大和实施管理的规范，土地开发整理已成为推动规划实施的重要手段。
5、上轮土地利用总体规划的制定和执行，发挥了市场配置资源的基础性作用
规划调控和市场调节在土地资源配置中的作用是相辅相成、不可偏废的。社会主义市场经济体制的建立和发展，要求土地资源的配置必须引入市场机制，培育和规范土地市场，扩大土地有偿使用范围，充分发挥市场配置土地资源的基础性作用。从土地利用规划的实践意义上看，市场经济条件下，决定个体土地利用行为的是经济利益，但仅靠市场机制不可能做到土地资源的优化配置，特别是不可能实现对耕地及其他社会公益性用地的保护，必须通过土地利用总体规划等措施，加强对土地市场的干预和调控，弥补市场机制的不足。因此，土地利用总体规划是发挥市场配置资源基础性作用的前提。全市通过土地利用总体规划，对土地供应总量进行了严格控制，规范了土地市场，有效发挥了市场配置土地资源的基础性作用，有效地提高了土地资产价值，从而提高土地资源利用效率。
6、规划实施社会效益明显
（1）土地使用者在用地手续办理过程中加深了用地必须规划的认识。各级政府和国土资源部门在用地审批中，较好地坚持了不符合规划的用地不予审批，一部分用地项目因不符合规划而重新选址，或确因建设用地需要而调整规划才能办理用地手续，这令用地者逐步认识到，用地不符合规划行不通，不符合规划的用地不会得到批准。
（2）各级政府在协调建设发展与耕地保护的矛盾中体会到了统筹安排土地利用的重要性。在威海市郊发展较快的地区，由于上轮规划中在指标分配和用地布局上考虑不周，建设用地指标局部供求紧张，耕地保护与建设项目选址的矛盾突出，为了保证建设项目用地需求，一些地方只好调整规划进行指标调剂和用地布局调整。这些地方的领导从土地利用的矛盾协调中加深了对按规划用地的认识，土地的规划意识大为增强。
（3）国土资源部门在用途管制的实施中加强了规划的龙头地位。随着土地用途管制制度的逐步完善，现在无论是建设用地审批，还是土地开发整理立项，首先必须进行规划审查，规划成为用地的第一道关，拥有用地审批中的一票否决权；在建设用地供应上，逐步引入了规划调控的理念，提出了调控总量，控制增量，盘活存量的宏观管理思路；违法用地能否补办手续，也要以是否符合规划为前提条件。
（4）通过违法案件的查处和规划用地宣传教育，增强了广大群众的规划用地观念。对违反土地规划用地和未批先用、少批多占等违法用地行为严肃查处、并追究有关人员的法律责任，通过以案讲法和长期的宣传教育，使全社会开始形成用地和管理土地必须依据规划的观念。
(三)上轮规划实施中存在的问题
1、耕地保有量目标实现难度大。
一是全市的耕地保有量目标没有实现。全市20*年末实有耕地192006.53公顷，比上轮规划所确定的耕地保有量少*4.88公顷，低于规划所确定的耕地保有量指标。
二是3个县级市2个没有实现规划的耕地保有量目标。除*市耕地面积增加外，其它2个县级市的耕地面积均低于规划所确定的耕地保有量指标。
三是实有耕地面积与规划耕地保有量目标的差距呈扩大的趋势。全市在规划实施的9年中，除19*、1999年全市耕地保有量达到控制指标外，以后几年耕地保有量都低于规划所确定的标准，且与规划耕地保有量目标的差距越来越大。
四是补充耕地与减少耕地不成比例。在规划实施的9年中，全市耕地共减少15349.68公顷；而补充耕地14384.80公顷，补充耕地与减少耕地不成比例。
2、建设用地现实需求与规划方案的矛盾比较突出。
一是建设占用耕地指标缺口大。规划实施期间，全市建设占用耕地面积7928.90公顷，相当于规划控制指标的127.34%。
二是建设用地空间布局矛盾较为突出。由于上轮规划在用地指标分配上基本采取了平均分配的方法，但规划实施以后，建设发展的非均衡态势明显，建设用地需求相对集中，局部建设用地指标不足的矛盾较为突出。
3、土地开发整理投入不足，补充耕地缺口较大。
一是补充耕地与耕地占用的缺口大。规划实施期间，虽然市已批准的建设用地项目基本做到了耕地占补平衡，但根据变更调查资料，各项建设实际占用耕地7928.90公顷，而土地开发整理增加耕地仅7039.01公顷，相当于建设占用耕地的88.78%。这说明，在经济发展加速、占用耕地数量大幅上升的情况下，土地开发整理补充耕地的数量跟不上建设占用耕地的速度，如果不改变这种局面，实现耕地占补平衡的目标非常困难。
二是开发整理的进展与社会经济发展的要求有着较大的距离。随着社会主义市场经济的日臻完善，市场对土地资源的配置开始发挥主导作用，社会经济发展对土地利用提出了一些新的要求，如改善土地生产条件，加强生态环境建设，促进城镇化的发展，建设中心村等。土地开发整理作为政府促进规划实施的重要措施，在这方面应发挥引导作用。但由于土地开发整理投入不足，规模不大，影响有限，发挥的作用不是很明显。
4、规划频繁调整，影响了规划的严肃性。上轮规划在方案编制时以刚性为主，弹性不足，对土地利用变化缺乏适应性，规划的用地位置与实际项目选址要求不符的现象比较普遍。线状工程用地和一些工业园区用地尤其突出，动辄要修改规划，有些用地量大的乡镇规划，几乎是年年调整，形成了规划跟着项目跑的局面。土地利用总体规划的频繁调整，使规划管理面临尴尬的局面，不调整规划不能满足现实建设用地需求，频繁调整规划，又会使规划失去严肃性。
5、规划实施的权威性还不高，总体控制作用发挥不充分。由于土地利用总体规划实施的时间还不长，社会对规划重要性认识还不深，出现了规划的法律地位虽然很高，但在实施管理中的随意性却相对较大的现象。一些地方的领导对用地要符合土地利用总体规划认识不高，在用地安排时片面要求规划方案适合用地要求，一味要求国土资源部门修改规划以满足用地需求。另外，一些行业用地规划与土地利用总体规划在发展目标、统计口径、基期数据、规划期限等方面不一致，土地利用规模上不协调，也在一定程度上限制了土地利用总体规划综合控制作用的发挥。
(四)影响规划实施的主要因素
1、国家政策和规划实施条件的变化。近几年，国家出台了一系列重大发展战略和政策，直接或间接影响到已批准的土地利用总体规划的实施，如扩大内需、加强基础设施建设、城镇化战略的实施，使地方经济发展速度加快，建设用地需求大幅度增长；而农业结构调整土地利用政策的变化、国家加大生态退耕力度等又使耕地面积大量减少，一增一减，使土地利用的格局发生了很大变化。规划本来是基于一定条件下的土地利用方案，现在这些条件发生了变化，自然会对规划目标的实施产生影响。
2、上轮规划指导思想和方案自身的不足。在建设用地与耕地保护的关系处理上，按照以有限供给制约建设用地需求的思路，人为地压缩建设用地量以满足上级下达的控制指标要求，规划的建设用地指标并不反映实际的建设用地需求量。各级规划向下级分配指标时，多采取平均分配的办法，未能充分考虑各地非均衡发展的个性化要求，致使发展较快的地区普遍指标不够用。另外，规划方案与实际用地需求结合不紧，实施起来，动辄要修改规划。
3、规划实施措施和政策的不到位。上轮规划实施后，为了保证规划目标的实现，国家先后出台了一系列与规划实施相关的政策，如建立耕地开垦基金、收取耕地开垦费和新增建设用地有偿使用费、实行异地开垦、农地整理增加耕地指标折抵建设占用耕地指标，如果这些措施能够很好地落实，规划实施的力度应该说是比较大的。但是由于多种原因，耕地开垦基金的归集难度很大，耕地开垦费和新增建设用地有偿使用费征收不到位，异地开垦、农地整理增加耕地折抵和建设用地置换政策没有落实，致使规划实施的资金保障和政策保障大打折扣。
4、一些地方和部分领导对规划管理的观念存在偏差。一些地方对规划的政策性缺乏正确认识，认为规划应该根据需要随意修改。部分基层领导规划意识淡薄，以为领导集体研究就可以改变规划。少数用地者缺乏法制观念，认为只要经过政府领导同意就可以随意用地。这些对规划管理的错误认识，在一定程度上还存在，导致一些地方频繁修改规划，一些地方违法占地时有发生，影响了规划的顺利实施。
5、基础数据的准确性有待核实。
19*年前，土地详查的变更工作缺乏高新技术手段作支撑，很容易造成土地详查变更数据与实地不一致。另外当时土地详查变更工作重数据而轻图纸，导致形成的土地详查变更图与土地利用现状不符。图、数、实地均不一致的基础资料，如果以此为依据来研究规划发展的战略、确定规划布局、预测发展规模、确定用地指标的话，必然影响规划编制的科学性，因此上一轮规划在决策数据上存在一定的误差。
6、缺乏强有力的监督反馈机制
在规划实施过程中政府用地、政府批地、政府制定规划、政府执行规划没有形成完善的执法监督体系，缺乏完整的反馈机制，各地在土地规划管理实施中存在执法不严、违法不究的现象。在一年一度的例行执法检查及年度总结中有谎报用地、掩盖问题的倾向。
三、规划修编与实施管理的对策和建议
土地利用总体规划是对未来土地利用行为的预测与安排。在规划实施过程中，规划本身的科学性、实施条件的改变和实施环境的变化，都会直接影响到土地利用的现实需要与规划方案本身之间的协调性。从加强对土地利用宏观调控的角度，我们希望所有土地利用都能符合规划；而从事物发展变化和实际管理的角度，规划又不应该成为发展的障碍。在实践过程中，一个好的规划会起到保护资源、促进社会经济发展的作用，而一个缺乏科学性的规划，则会对地方经济发展起到制约作用。不可否认，再好的规划也会出现与实际要求不相符的问题，而要使规划与实施管理相协调，不仅要科学编制规划，而且要对规划的实施效果不断进行回顾与总结，在坚持依法管理的同时，不断地完善规划方案，使规划与现实土地利用需求趋相协调。
(一)规划编制思路
土地利用规划制度篇5
北京作为首都，是我国城市化速度最快、规模最大的城市之一。同时，交通拥堵、住房短缺、环境污染、生态退化等一系列城市问题也日渐凸显。如何实现城市发展同人口、资源、环境相协调是摆在北京市政府面前的重大课题。到2013年，北京市常住人口已达2114.8万人，庞大的人口压力使北京市土地利用出现严重问题，屡次冲破规划指标的控制底线。土地利用失控迫切要求土地规划的适时调整，而北京的城市化进程又不同于一般地区，有其典型特征和特殊规律，这就给北京市土地规划提出了更高的要求。
一、北京市可持续发展中的土地规划现状
所谓土地资源，是指在一定的技术经济条件下，在可预见的时间内可为人类利用的土地，是土地和人类活动相结合形成的。马克思曾说过：“土地是一切生产和一切存在的源泉，是人类不能出让的生存条件和再生产条件。”土地资源对城市发展极为重要，它不仅是城市经济活动的载体，也是城市居民的基本生活空间，城市内部所有的经济活动都要在特定的土地空间上进行。因此只有实现土地资源的可持续利用，城市的可持续发展才能够有所依托。而现代城市的快速发展对土地提出了更高的要求，城市职能不断扩大，城市空间不断扩张，城市要想实现可持续发展，就必须制定和实施科学合理的土地规划。
在市场经济条件下，土地规划是为取得土地利用的最佳综合效益，对一定区域的未来土地利用做出的行动决策，是国家通过权力强行介入和干预土地权利的一种手段，本质上属于政府对私人土地利用行为的控制，其主要作用是引导市场主体的土地利用活动，保护土地资源，维护土地利用的社会整体利益，实现经济、社会、生态三效益的总体最优化。土地规划制度是当今世界各国政府干预土地市场、管控土地利用的龙头制度，通过土地规划制度，不仅可以矫正土地资源市场配置中的外部性、公共产品以及信息不完全等问题，而且可以实现土地资源的可持续利用和城市的可持续发展。
北京市实现城市的可持续发展，最重要的因素就是土地资源的可持续利用。这是因为土地资源，一直都是北京资源禀赋硬实力中的短板。北京市要实现可持续发展的目标，其中很重要的举措就是政府通过不同层面、不同内容的规划进行经济调控，而不同规划之间的密切配合和相互合作形成了规划管制的重要内容。其中，土地规划占据基础性地位，无论是城市发展总体规划，还是环首都圈规划，都要求与北京市土地利用总体规划保持内在一致性。只有实现了土地资源的可持续发展，北京市的可持续发展才能有所保证。
2014年，由于京津冀都市圈建设进程加快，北京市土地规划与城市发展总体规划、产业规划、区域发展规划、环首都圈规划之间的关系问题变成了当下公众关注的焦点和热点。首都圈城市群规划、京津冀协同发展规划的提出，一方面提升了北京市周边地区对未来经济发展的信心，激发了投资者的投资热情，但另一方面也致使北京市周边地区房价的直线上升，保定在今年3月份成为全国的“炒房圣地”，房价一日数涨。各方的强烈关注和过度反应的背后，实际上暗藏着北京市近年来土地规划与城市发展规划上的新观点、新思路以及现实存在的问题。
当前北京市土地利用现状是土地资源一方面已经得到高度开发，未开发的可利用土地资源存量很少，另一方面又要保证各项用地指标，落实国家的耕地保护政策。“一要吃饭，二要建设，三要环境”是我国经济、社会和环境三者对城市土地合理有序利用的要求。鉴于经济发展和粮食安全同时作为我国的基本国策，城市规划和土地利用总体规划的编制和实施就必须要以基本国策为着眼点，将城市社会经济发展与土地资源的有序配置和布局相结合，保障经济社会的可持续发展。而像北京这种巨大型城市，其土地利用的现实和未来形成了粮食安全、建设用地需求、生态环境安全三个方面的矛盾和制约。如何协调三者之间的关系，是北京市土地规划的核心，同时也是直接关系北京市可持续发展问题的关键。
在这种两难的情况下，北京市政府审时度势，将眼光放到了北京周边，提出了环首都圈的概念。实际上环首都圈规划编制工作已于2010年正式启动，但一直未正式出台，主要原因在于已有体制下地区利益协商问题。
另外，北京市土地规划在内容的设计上不尽合理，规划的内容不仅落后于城市发展，也与当前热议的首都圈整体规划的内容不符，具有明显的滞后性。当前有效的北京市土地利用总体规划基期年为2005年，北京市人民政府于2009年4月送审，其他各区县的土地利用规划编制和批准的时间也大多在2010年前后。如今4年过去了，北京市土地利用的实际情况较规划编制通过时已经发生了重大变化，规划的内容显然已经不能适应当前北京市经济社会发展的客观实际。因此亟须重新审视土地规划的相关问题，并且从法律角度提出解决对策。
二、北京市土地规划法律制度简况
从土地规划的法律保障来看，北京市现有土地规划法律制度分为国家层面的土地规划制度和地方层面的规划制度。
国家层面的土地规划法律制度主要有：《中华人民共和国土地管理法》（1986年制定实施，该法于1988年、1998年、2004年多次修正）、《中华人民共和国城乡规划法》（2008年实施）两部法律，这些法律对规划制定、实施和修改等相关问题做出了原则性规定，但对规划体系的相互交叉重叠、不同层级的规划相互冲突等问题没有进行明确规定。
地方层面的北京市土地规划法律制度主要有：《北京市实施办法》（1991年）；北京市十三届人民代表大会第四次会议批准的《北京市国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》（以下简称《纲要》），明确了未来五年全市经济社会的发展方向；《北京城市总体规划（2004年―2020年）》，该规划将未来北京的发展目标定位于：国家首都、世界城市、文化名城，并首次提出“宜居城市”概念，指明了北京未来的发展方向，对土地用途管制规定了基本战略方向；《北京市土地利用总体规划（2006―2020年）》以科学发展观为指导，坚持经济、社会、人口、环境和资源相协调的可持续发展战略，落实最严格的耕地保护政策和最严格的节约用地制度，统筹土地利用，强化规划的整体控制作用；《北京市主体功能区规划》将北京市划分为首都功能核心区、城市功能扩展区、城市发展新区、生态涵养发展区四类功能区域，对不同区域的土地用途进行分类指导，引导空间资源的合理利用。
从土地规划法律制度的角度来看，北京市土地规划落后于现实需求，在实践中没有达到预期目的，主要存在以下问题：
（一）缺乏对不同规划协调管理的相关制度规定
北京市现行规划体系混乱主要表现在三个方面，一是土地规划与城市总体规划不协调。虽然土地规划和城市总体规划都是确定土地用途的法定方式，但是两者确定依据和标准的不同，造成最终规划结果上存在矛盾，尽管《土地管理法》指出城市总体规划在用地上要与土地利用总体规划相协调，但当两者发生冲突时，具体应该如何协调，北京市的现有规划制度中没有具体规定，而在实践中往往是通过具体行政机构相互协商，依靠行政管理机构的谈判能力来解决。
二是北京市土地规划与环首都圈规划之间的地位不明确。环首都圈规划的编制和管理涉及不同行政区域的规划协调问题，北京市土地规划与环首都圈规划之间的关系问题，到目前为止还没有任何一个有权威的法律规定出台。当两者发生冲突时，究竟何者的利益应当让位，让位到何种程度，都没有明确的依据。再加上不同主体之间的利益多元性，当规划发生冲突时，如何建立利益平衡协调机制，也没有明确的法律规定。
三是土地规划与产业规划不协调。北京市土地规划与产业发展规划在内容上存在分歧，土地规划对各类用地指标的限制，客观上为产业发展设置了更多的障碍，也对产业升级换代提出了更高的要求。此外，北京市政府出台的一些专项规划，也存在与城市总体规划和土地利用总体规划缺乏有效衔接的问题，土地往往因专项建设而被任意分割，导致产业规划与土地规划的冲突和矛盾。这也缺乏相应的法律规定来协调解决。
（二）行政区域的划分、部门利益的冲突切断了各地区土地规划的协同一致性
地方政府是地方利益的代表，做出的任何决定都以体现和维护地方利益为中心，而目前，首都圈规划以北京、天津两市为双核，周边还设有多个副中心，其中牵涉了众多利益主体。整个首都圈内，每个城市都存在自身的利益诉求，城市之间的经济发展状况不同，所处的发展阶段不同，可获得的资源支持和权限也各不相同，这就使跨行政区域的土地规划交流、对话、协商、合作很难达成。
此外，北京市自身对土地规划的监管也处于多元状态。一方面，有权对土地进行管理的部门除了北京市国土资源局、规划委员会及北京市住房和建设委员会外，还有北京市发展与改革委员会、农村工作委员会、农业局、林业局等，多部门共同管理，难免会出现权限交叉重叠的问题，不仅造成土地管理的混乱局面，也给土地使用者带来诸多烦恼。另一方面，由于政府职能划分和衔接的不清晰，也导致各部门之间在某些具体权限的划分上存在空白漏洞，彼此之间相互“扯皮”、“踢皮球”。
（三）欠缺土地规划评价制度和动态调整机制
土地规划评价制度包括规划方案评价制度和规划实施评价制度两个方面，规划的有效实施，有赖于这两个体系的共同作用。北京市大部分区县的现有土地规划，既缺乏规划方案评价的模式和方法，也缺乏规划实施评价的标准。这导致规划的制定行为与后续的实施行为、监督行为脱节，规划的科学性以及规划实施的有效性无法得到保障。
土地规划是一个动态过程，在具体的实施中具有众多不确定性因素，因此它不可能是一成不变的，其模式选择应当是“过程导向型”而非“终极目标型”，这要求对土地规划必须采用动态的监测与调整机制，根据实施过程中遇到的问题及时做出调整。但是北京市土地规划制度缺少这一机制，导致土地规划无法反应土地利用的实际情况，也无法对遇到的新问题及时提出解决方案，规划的科学性无从保障。
三、完善土地规划法律制度的建议
（一）完善现有规划体系，重点协调土地规划与首都圈规划、产业规划之间的关系
北京市应尽快制定相关规划法律制度，加强不同规划之间的功能分工和相互衔接，着力解决规划编制中不同部门以及地区间的利益冲突问题，特别是要协调好土地规划与首都圈规划、产业规划之间的关系。建立不同规划之间的协商一致、利益平衡机制。尽管看起来充分的协商过程会导致编制过程的低效率，但是协商一致的规划可以避免实施过程中的矛盾，实现规划实施的高效率。
必须强调的是，北京市土地规划与环首都圈规划并不是矛盾的，两者处于动态协调中。环首都圈规划的出台，不仅可以为人满为患、车满为患的北京市争取到新的可持续发展的空间，同时还可以优化土地利用结构，实现土地资源的可持续利用，促进城市的可持续发展。因此，北京市土地规划的修改和完善应当以环首都圈规划为依据，从整个区域土地利用的角度考虑，确定北京市各块土地的具体用途，力求保证与环首都圈规划的协调一致，与此同时，北京市土地规划的内容还应当与产业结构调整相适应，今后北京市的土地规划应当将更多的土地资源用在体现首都核心职能的产业上，将非首都核心职能的产业用地尽可能地压缩和疏解到周边，实现与周边地区城市功能的相互衔接、匹配和分担。此外，首都圈一个很重要的特点就是生态环境脆弱，因此北京市土地规划还应当加大对提高生态环境和生活质量的关注，将土地资源更多的用在发展绿色产业和循环经济上，建立土地规划生态安全保障机制。
（二）制定环首都圈整体土地规划
“首都圈规划”的概念要求在土地规划制度中明确北京市土地规划与周边地区土地规划的关系。要明确区域土地规划，不应仅止步于协调上，而应上升到统一规划、统一管理的高度。制定环首都圈整体土地规划，必须通盘考虑整个区域土地资源的可持续利用问题。在土地规划法律制度中，要明确环首都圈整体土地规划的地位、编制基本原则、基本规划指标、编制的程序、编制主体和实施主体的职责权限以及法律责任。
（三）建立跨行政区域的土地规划管理机构和统一的土地开发利用管理机构
解决北京人口、交通、环境保护、土地利用等方面出现的问题，单靠北京市政府自身是不现实的，这是因为在环首都圈整体规划提出的大背景下，单一政府不可能自动优化区域整体效率，也不可能高效配置区域资源。只有通过跨行政区域的协调、整合，才可以在更大范围、更高层次上提高整体效益。因此，北京市要想解决“城市病”问题，必须通过多个行政区域的共同配合，建立跨行政区域的协调管理机构，来履行跨界职能。建立都市圈协调管理机构，打破区域壁垒，是区域经济一体化的必要措施，也是实现区域可持续发展的重要保障。具体到土地规划，建议建立权威的跨行政区域的土地规划管理机构，负责整个区域土地规划的编制、执行、评价和实施工作，以保证首都圈这个大范围内土地规划制定的科学性、系统性以及实施上的有序性、协调性。
此外，北京市还可考虑借鉴上海市的做法，建立一个统一的城乡土地开发利用管理部门――北京市规划和国土资源管理局，以化解长期存在的北京市住房和建设委员会与北京市国土资源局协调难的现象，提高土地利用管理的效率，实现土地利用与城市建设的协调一致。
（四）建立科学的规划评价体系及动态的土地规划调整机制
一个完整的土地规划过程，除了科学合理地制定规划和强有力的实施外，还需要对规划的实施过程、结果，规划方案的选择进行评价判断，以保证规划方案的选择是正确的，规划实施的过程是符合规定的，规划实施的结果是预定的。为此，建议北京市尽快建立规划方案评价制度和规划实施评价制度，通过明确规划评价主体、评价对象、评价结果等内容，实现对土地规划从编制到实施全过程的合理评价，保证土地规划的科学性。
此外，北京市还应当尽快建立动态的土地规划调整机制，对土地规划进行全方位的动态监测与实时监控。通过动态的土地规划调整机制，及时、准确、全面地掌握土地规划的实施情况，并根据实施过程中反馈的信息，对土地规划及时进行修改和补充，使土地规划做到与时俱进，以确保土地规划的科学合理性和可持续性，促进土地规划的有效实施。
参考文献：
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土地利用规划制度篇6
编制土地储备规划的必要性
编制土地储备规划是土地储备制度完善和创新的需要
土地储备工作对完善土地一级市场，建立公开、公正、公平的市场环境，促进房地产市场发展，提升国有土地资产价值，提供城市建设资金等诸多方面作出了重要贡献。然而在本轮房地产市场过热的情况下，土地储备与出让的主观性、随意性、无计划性等问题逐步显现。土地储备制度的完善需要进一步引入创新机制，实行规划控制，即编制土地储备规划。
土地储备制度主要通过四个环节实现“一个池子蓄水”和“一个龙头放水”的目的，即：收购、储备、开发整理、出让。显然，在具体操作过程中，任何一个环节都需要有规划的合理控制：收购储备关系到储备资金的筹集运作、被拆迁人的安置、征地与用地指标的平衡；开发整理关系到城市设施建设及相关部门协调等；出让则直接影响到整个房地产市场和宏观经济的运行。而土地储备与土地出让在数量上、时间上、空间上存在的不一致，更加彰显了编制土地储备规划的必要性。
编制土地储备规划是实现土地政策参与宏观调控的重要途径之一
长久以来，盲目以需求确定土地供给的导向已经成为一些区域经济发展过热、产业结构不合理、房地产空置率高的主要原因。土地政策在2004年首次成为除货币政策和财政政策以外的第三个宏观调控手段，是土地管理工作的重大突破。土地储备与出让是调控房地产市场的直接环节，科学合理编制土地储备规划，有计划实施土地供应，理应是土地政策参与宏观调控的重要途径之一。通过土地储备规划的编制和实施，可以有效避免当前土地储备与出让的主观随意性大，受领导意志控制强，土地市场不健康，开发建设过热等问题出现。
编制土地储备规划是实施土地利用总体规划和城市规划的有效手段
土地储备机构应突出行政性、非营利性和专门性，其作用应体现在参与宏观调控、加强土地资源管理、盘活土地资源和落实城市规划等方面。土地储备规划的主要作用就是以市场供求和经济发展为依据，将土地利用总体规划控制指标和城市规划的方案通过土地出让落实到地块。它可前瞻性地平衡征地指标和用地指标，解决城市规划与市场脱节的问题，解决由于规划和房地部门信息不对称、更新不及时造成的土地信息不完备等问题。
编制土地储备规划有利于落实国家土地出让收支管理政策
编制土地储备规划有利于进行土地出让总价预算；有利于预先安排和落实土地征收和动拆迁费用的支付及被拆迁人的安置，保障公民权益。同时，有利于保障经济型住宅用地的供给，完善住房供应体系；有利于确保出让地块的配套设施完善，保证土地正常使用。
总的看来，通过土地储备规划可以达到以下目的：(1)实施和协调土地利用总体规划、城市总体规划及其他相关规划。有效引导城市建设开发，促进城市发展；(2)摸清土地信息，平衡经营性用地和公共设施用地，促进土地经济、环境和社会效益最大化，实现土地可持续利用；(3)促进房地产市场健康平稳发展，积极发挥土地政策的宏观调控作用；(4)促进土地储备与出让资金的良性循环和高效运作。
土地储备规划与相关规划计划的关系
当前，我国各类规划体系相对健全，探讨编制土地储备规划，需要分析土地储备规划与相关规划的关系，明晰其在规划体系中的地位。
与土地利用总体规划的关系
土地利用总体规划已经在全国实施多年，是否还有编制土地储备规划的必要?分析两类规划可以看出，它们之间的差异是显而易见的。
目标不同。土地储备规划目标简单地说是为了落实城市规划和土地利用总体规划，通过土地供应实现宏观调控，保障土地市场健康发展。土地利用总体规划目标则是协调国民经济各部门以及农业各业之间的用地矛盾，平衡农业用地与非农用地之间的配置，提高土地利用率和土地产出率，取得土地的最佳生态效益、经济效益和社会效益。
特征不同。土地储备规划侧重的是土地资产的市场运营，直接关系到土地市场和房地产市场的供求平衡控制，更具经济特性。而土地利用总体规划则侧重于土地资源的配置，直接关系到农业用地、非农用地与未利用土地的平衡，更具资源特性。
出发点不同。土地储备规划是基于具体建设项目的落实，特别是经营性用地的落实。而土地利用总体规划出发点则是土地资源的开发、利用和保护，特别是耕地的保护。
规划对象不同。土地利用总体规划的对象是区域内所有土地。土地储备规划的对象则是规划区域内需要更新改造的存量城市建设用地，以及即将转变为城市建设用地的增量土地。
规划内容不同。土地储备规划是在充分分析土地资源的保护、城市发展方向和速度、基础设施和公益设施建设推进时点、房地产市场供求状况、土地成本等要素的基础上，分别就经营性用地、工业用地和部分重大设施用地，确定规划期需要储备和出让地块的数量、布局、强度和时序，其年度和近期规划成果具体到地块。土地利用总体规划则是在充分分析土地适宜性、不同用途需求和土地供给潜力的基础上，主要分别就农业用地、非农用地和未利用土地，确定规划期各类用地的数量、位置和时序。
实施途径不同。土地储备规划实施通过出让制度，经由土地收购、土地储备、土地一级开发、土地招拍挂出让和监管等一系列过程。整个过程伴随着资金的流动、运作，是市场化运营过程与行政管理的结合。而土地利用总体规划实施通过用途管制制度，经由用地申报、审批、监督等过程。整个过程伴随各项用地指标控制，是行政管理过程。
层级不同。土地储备规划以土地利用总体规划为依据，增量土地的推出必须符合土地利用总体规划的指标控制。可以说，土地储备规划是土地利用总体规划的一项具体实施规划。
与城市规划的关系
城市规划是指导城市建设用地利用的纲领性文件，它规定了城市发展性质、建设用地的规模、结构、布局和强度。城市规划是土地储备规划的最直接依据。但在当前具体实践中，城市规划过于重视形态规划，对市场及经济的考察偏弱，常会造成规划对市场的偏离和滞后。因此，主要以市场研究和地块具体开发为基础的土地储备规划，可以反馈和修正城市规划并确保城市规划方案的实施。另一方面，由于各部门的信息交换不通畅，在开发具体地块时，相关部门的专项规划之间常常存在矛盾，阻碍城市建设的顺利进行。土地储备规划可以更有针对性地协调城市土地开发过程中的矛盾，并及时加以解决。
与土地利用计划的关系
土地利用计划是土地利用总体规划的年度实施计划，属于资源性控制规划，主要进行农用地转用指标总量控制和城乡建设、能源、交通、水利等独立选址建设项目占用农用地指标的分类控制。土地利用计划实行的是指令性管理，不得突破，凡不符合规划、没有农用地转用计划指标的，一律不得批准农用地转用。土地储备规划中的增量土地储备与出让指标必须符合年度土地利用计划，否则，无法办理农用地转用手续，无法进行土地储备与出让。然而，对许可的土地利用指标如何在把握市场规律和土地开发经营规律的基础上，落实到具体地块并推向市场，则需要土地储备规划来完成。
土地利用规划制度篇7
关键词:土地利用总体规划;实施评价;指标体系
中图分类号:F29文献标志码:a文章编号:1673-291X(2010)28-0149-02
一、土地利用总体规划概述
土地利用总体规划是指在一定规划区域和时段内,政府从长远利益出发,根据当地自然和社会经济条件及国民经济发展的需求,在时间和空间上,在国民经济各个部门之间分配土地,并对土地的开发、利用、整治和保护进行统筹安排,调整结构、合理布局的土地利用的战略性和控制性规划和部署,是国家实行土地用途管制的基础[1]。土地利用总体规划重在制定,贵在实施[2],并且实施评价是土地利用规划管理的重要环节之一,是规划修编的基础和依据[3]。一个完整的土地利用规划过程,除科学合理地制定和有效的执行外,还需对土地利用总体规划执行后的效果进行分析判断,以确定土地利用总体规划的价值。土地利用总体规划实施评价,是指根据一定的标准,运用一定的方法,对土地利用总体规划执行的效果进行分析、比较与综合后所做出的一种价值判断[4]。通过客观科学的评价土地利用总体规划实施取得成效和存在的不足,发现土地利用总体规划实施效果,分析土地利用实际变化与规划预期吻合程度;评价土地利用总体规划执行部门的行政管理效率,规划执行所产生的效益,以及规划执行指标与所产生的效益是否协调等方面,从而促进编制规划方案的完善。
当前土地利用总体规划实施评价的指标体系的构建多处于研究探索阶段,主要是从工作的角度对指标执行等方面情况进行简单性的或个别指标的简单分析,缺乏科学的评价体系和评价机制。因此,本文以系统论为指导对土地利用总体规划实施评价的指标体系进行探讨以期提高规划的科学性以及为新一轮规划的修编提供科学依据。
二、土地利用总体规划实施评价影响因素分析
土地利用总体规划作为一种社会行为、一种政治过程和技术过程的融合体,实施受多种因素影响,这些因素影响规划实施的最终效果。通过对土地利用总体规划实施环境、规划运作过程的分析,影响规划实施的主要因素包括:
1.规划实施环境。土地利用总体规划在社会经济社会发展中,既受内部自身规律影响,又受外部环境的作用。规划实施环境包括规划制度环境、社会环境和经济环境,共同构成规划实施的环境因素。规划必须在一定的环境保障下才能有效实施,环境的变化对土地利用规划的作用产生很大影响,缺少这些必备的环境要素,规划无法独立实施并发挥作用。具体而言,上述三种环境因素表现为政府公共政策、规划实施经济保障、社会协同机制。
2.规划实施管理有效性。规划实施管理是规划有效实施的保证,因此规划实施管理是否有效,也影响规划实施的结果。规划实施管理是经过法律程序批准的规划得到全面贯彻执行的保证,规划实施管理有一定的预先规定性和程序固定性,各级政府和国土资源管理部门按照规定的职责范围进行操作,形成一种制度,约束各土地利用活动,任何逾越便是对制度的破坏,通过规范性实施管理措施,保证规划的严肃性和权威性,使规划得以有效实施。
3.规划实施过程的不确定性。规划是以预测为基础,本质上具有不确定性。土地利用规划实施期限大多为十年,这种跨度十年的中长期目标,经常由于不可预测的形势变化或政府政策目标的变更而难以保持稳定性和连续性。社会经济发展的内外部环境变化和土地资源利用重大举措,对区域社会经济发展目标造成重大影响,导致土地利用格局的根本性改变,而这些改变都是编制土地利用规划时难以预料,但却是区域社会经济快速发展过程中经常发生的。同时在市场机制条件下,规划在指导未来土地利用管理的有效性也将变得愈加困难。因此,规划的不确定性将使规划结果偏离规划目标,不能简单采用规划目标或价值选择的不变性来判断规划作用有效的标准。
4.规划编制的合理性。科学的编制规划是规划实施的重要基础和直接手段,对规划实施起着决定作用。首先,规划的多维时空特征决定规划是一个连续进行的工作,是一个过程系统。现在土地利用规划以“终极蓝图”的思想,期望通过对远期规划目标(规划指标)的设定来指导和安排现在的工作,而不是从现状客观条件出发来解决目前面临的急迫问题;在操作方式上,强调以规划指标作为依据来规范耕地保护和建设用地,“静态规划”的意味浓重,规划编制科学性不强,导致规划实施过程中无法适应社会经济实情,而使规划实效。
5.规划的社会影响。规划不仅是政府行为,还是社会行为。规划公示制度、公众参与制度和听政制度可以让公众更好地对规划有所了解,扩大规划的社会影响,树立规划权威,有利于规划的实施。同时,土地利用规划能够行使土地利用控制和管理权力,使规划符合社会价值取向,均衡各阶层利益,为社会成员所接受和服从。
由于土地利用规划实施是受多方面因素影响,因此在构建土地利用总体规划实施评价的指标体系时,不仅要考虑对规划实施目标和规划实施效益的直接性评价,而且还要考虑规划实施过程中对规划实施结果产生作用的各种因素的影响,即设置反映规划实施环境的保障度、规划实施管理的有效性、规划布局的调整情况和规划实施的社会影响等指标,如此才能全面反映规划实施过程和规划实施结果。
三、土地利用总体规划指标体系构建
1.构建评价指标体系程序。土地利用总体规划重在制定,贵在落实。由于土地利用总体规划是对规划区域未来土地利用的结构与布局做出的设想,其落实过程中必然对环境产生影响,而这些影响可以用一系列定性和定量的指标来表达。
2.构建评价指标体系原则。由于土地既是一个自然历史综合体,又是一个社会经济综合体,而由于土地利用总体规划是在一定规划区域内,根据当地自然和社会经济条件以及国民经济发展的要求,协调土地总供给与总需求,确定或调整土地利用结构和用地布局的宏观战略措施,因而土地利用总体规划必然涉及到社会、资源及环境等诸多方面。构建土地利用总体规划评价指标体系既要体现综合协调的主导思想,又要使各个指标成为表征土地利用总体规划实施评价众多指标中最灵敏并且适于度量,内涵丰富的主要指标。为此,在设计评价指标体系时,遵循以下原则:(1)反映土地利用总体规划实施评价的主要内涵;(2)体现全国的普遍适用性的指标和具有地域特征的区域性指标;(3)指标数据的现成性、灵敏性和可量化性;(4)提高指标选取得科学性、可操作性及相对完备性[5];(5)评价指标的可比原则;(6)保证评价指标的独立性与完整性。
3.评价指标体系构建构建。土地利用总体规划实施评价的核心是建立评价的指标体系。这个体系是由一系列有内在联系和典型代表意义、一定排列顺序和内部结构的指标组合。土地利用总体规划实施评价指标体系应充分体现衡量规划实施过程中的各种影响因子对规划实施效果的作用和规划实施结果的各种指标。依据土地利用总体规划要求,运用“系统分析―频度统计―专家咨询”的评价指标体系建立方法,构建土地利用总体规划实施评价指标体系,评价指标体系采用目标层、准则层和指标层三层结构。
土地利用总体规划实施评价指标体系图
4.评价标准制定。目前,土地利用总体规划实施评价在中国尚处于研究和初步实践阶段,并且在评价中定性评价居多,而定性评价较少,并且定性评价的还没有统一的评价标准。由于中国地域广大,各个地方的土地利用总体规划各有其特色,加上时间推移,使得土地利用总体规划在实施过程中可能存在不同的问题,因此评价标准的制定需要因地制宜、因时制宜。评价标准的制定可以从以下方面考虑:(1)国家、地方、行业或国际标准及区域各种规划指标;(2)如缺少相应的法规标准时,可参考国内外同类评价时通常采用的标准,采用时应经过专家论证;(3)区域性本底背景;(4)科学研究的判定标准。
四、结语
当前土地利用总体规划实施评价的指标体系的构建多处于研究探索阶段,相关的理论与方法体系还不完善,对其研究有助于推动土地利用总体规划实施评价发展。因此,本文对土地利用总体规划实施评价指标体系进行研究,提出的土地利用规划实施评价的指标体系,是在总结国内外经验的基础上,同时结合个人在工作学习中的认知提出,由于水平有限,对这一问题认知还不深入,期望起到抛砖引玉的作用。
参考文献:
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土地利用规划制度篇8
关键词：土地管理；制度；分析；完善
中国土地制度是从适应中国不同经济社会发展阶段需要而逐步建立并完善起来的，既在保护耕地、促进节约用地、保障经济社会发展、维护社会公平正义、参与国家宏观调控等方面发挥出重大作用，但也具有了某种局限性。本文主要从《土地管理法》中有比较明确表述的制度入手，就这些制度存在的问题及如何完善做一粗浅分析。
1存在的问题
1.1土地征收制度
《土地管理法》第一章《总则》第2条第4款规定“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿”。目前，征地制度存在的主要问题有：（1）征地范围过宽。大量经营性用地和城市规划区外许多乡镇企业的用地，也以“公共利益”和“国家建设”名义征用，农民感到难以接受。（2）补偿太低。政府付给集体和农民的征地费用，与土地的市场价格差距太大，引起农民不满。（3）对因征地而产生的失地农民的生产、生活缺乏妥善安置。集体与农民的利益分配关系中，对农民的利益保障不够。
1.2土地有偿使用制度
《土地管理法》第一章《总则》第2条第5款指出“国家依法实行国有土地有偿使用制度。但是，国家在法律规定的范围内划拨国有土地使用权的除外。”当前中国土地使用制度离规范化的土地市场尚存在较大差距，具体体现在：（1）土地市场机制不够完善，划拨用地、协议出让土地仍占相当比重；（2）土地市场监测、调控技术手段缺乏，不够有效；（3）城乡土地收益分配严重失衡。由于农民收益受损、城乡收入差距扩大可能累积许多新的矛盾。
1.3土地用途管制
《土地管理法》第一章《总则》第4条指出“国家实行土地用途管制制度”。和适应社会主义市场经济体制和建设“法制型、服务型”政府的要求相比，中国土地用途管制制度存在的问题有：（1）规划弹性不足。《土地管理法》规定了县、乡级土地利用总体规划要划分土地利用区，明确每一块土地的用途。这样一来，就没有市场配置土地资源的余地了，也就谈不上发挥市场配置的基础性作用。市场经济条件下，政府应从规定每一块土地用途转向限制土地使用权，通过用途管制规则来管理不同分区土地用途。（2）土地利用规划缺乏法律权威，规划管制失效、规划实施缺乏监督、规划随意修改、计划指标屡屡突破的现象普遍。（3）管制目标的实现过度依赖审批方式。目前还存在审批环节多、审批内容重复、审批链条长、审批权限设置不合理等问题；与经济社会快速发展和市场环境变化的不确定性不相适应，不利于发挥市场配置资源的基础性作用，不适应经济社会转型和政府职能转变。
1.4土地调查统计制度
《土地管理法》第27条规定“国家建立土地调查制度”，第29条规定“国家建立土地统计制度”。当前土地调查制度仍存在不适应形势发展的方面：（1）土地调查数据已不单是地方土地管理的基础性数据，更成为地方在耕地保护、规划编制、计划指标分配、执法监察等方面谋求利益的工具。这种情况下，很难完全保证数据的真实性。（2）随着经济和社会高速发展，要求土地调查及时、快速、准确。而基层调查人员和时间都难以保证，中介机构又良莠不齐，实际工作中规范化管理难度大，成果质量高低不一，很难适应土地调查快速反应的要求。（3）在全面建设小康社会和“资源节约型、环境友好型”社会的形势下，土地质量日益引发关注，土地生态和生活功能越发突出，单纯以数量和生产功能为主的调查显然已经不能适应新形势的要求，急需进一步向土地质量和土地生态状况调查扩展。
2未来中国土地管理制度完善的思考
（1）更新管理理念。树立新型资源观和资源管理观。加强土地管理的社会风险、经济风险防范管理体系和制度设计。加大对土地资产和资本化背景下有关经济与社会问题的关注，增强土地管理的经济安全意识、民生保障意识、风险防范意识和权益保护意识，大力加强这些方面的管理制度创新。
（2）加强土地基础制度建设。①产权制度：一方面建立城乡产权主体明晰，权能明晰的现代土地产权制度，实现土地及其地上附着物的统一登记。同时，加快推进农村土地确权登记颁证，开展土地统一登记试点工作，加快全国宗地统一编码工作。②规划制度：一方面改变多部门分头规划的现状，建立以空间约束和功能布局为主要特征的国家空间规划分级体制。推动《土地利用规划法》立法，确定规划的法定地位，保证土地利用规划的权威性。实现“立法―规划许可―计划制度―管制规则”的管理体系。同时，加快国土空间开发的管制体系建设。③土地调查制度：一方面建立国家直属的土地调查机构，建立专职的土地调查队伍，从体制机制、人、财、物等保证土地调查的正常开展，提高国家把握土地资源和利用状况的快速性、全面性和准确性。同时，适应数量、质量、生态三位一体资源管理观念转变，开展土地数量、质量和生态综合监测与调查，建立产业用地和生态用地调查统计制度。
（3）进一步发挥市场配置资源的基础性作用。①征地制度：一方面逐步建立城乡统一的建设用地市场实现市场主体的平等地位。同时，缩小征地范围，合理控制征地规模，推进经营性集体建设用地流转；保护农民权益，完善征地补偿和安置；完善征地程序，健全征地补偿争议救济程序。②审批制度：一方面除国家关乎国际民生、经济安全、军事安全等重大建设项目由国家审批，逐渐以规划许可制度代替审批制度。同时，调整各级政府用地审批权限，减少省级以上政府土地审批职能，强化宏观调控、规划管制和综合监管职能；具体审查事项下放到地方，提高整体审批效率。③土地有偿使用制度：一方面结合财税改革，开征房产税、土地闲置税。建立和完善有利于土地集约利用，实现社会公平，防止土地投机的土地交易税费制度。同时，缩小划拨用地范围，规范划拨建设用地使用权出让、转让行为；探索基础设施、公益用地的有偿使用。
（4）完善土地法制，提高权利保障、市场运行、执法监察的法律保障。一方面通过法律法规制定，保护不同权利主体，构建平等交易制度等。同时，提升征地制度改革、集体建设用地流转改革的法律空间。
参考文献
[1]贾彩彦.近代城市土地管理制度变革因素分析――对租借地城市的研究[J].上海财经大学学报.2014（02）
[2]贾彩彦.近代城市土地利用管理制度的变革及渊源[J].贵州社会科学.2014（07）
土地利用规划制度篇9
【关键词】科学发展观；土地利用；科学化
1科学发展观和土地利用规划的概念及其关系
1.1科学发展观的概念
科学发展观以以人为本为核心，强调全面、协调、统筹、可持续的发展。科学发展观的目标是实现人的全面发展，切实满足人民群众的物质文化需求，进而促进经济的发展和社会的进步。
1.2土地规划的概念
所谓土地规划，即在了解某一区域土地特性和经济发展规划的基础上，对该区域的土地提前进行规划与安排[1]。土地利用规划致力于在某一特定区域内，寻求土地利用资源效益的最大化。
1.3科学发展观与土地利用规划的关系
土地利用规划致力于寻求效益的最大化，推动经济发展。而科学发展观则是在科学的基础上指导经济社会的快速全面发展，在以下的几个方面能对土地的利用规划进行科学指导：（1）科学发展观引导社会发展，指导土地利用规划与相关规划协调、上下级协调及部门协调。这要求在土地利用规划编制与实施过程中，加强公众参与，注重部门协调，保证规划的衔接性。（2）科学发展观协调城乡和区域发展，指导土地利用规划并协调各区域间用地需求。因而，在规划土地时要综合考虑各区域发展需求，合理确定城乡用地规模。（3）科学发展观坚持以人为本的可持续发展。因为，在规划土地时，必须考虑到环境因素，在寻求土地效益最大化的同时保障生态环境不被破坏。
2土地利用规划中存在的弊端
2.1规划编制方面
尽管土地利用规划在土地利用和经济发展上起到了一定的积极作用，但是在市场经济的体制下，用地需求模糊，科学发展观缺乏，规划体系还不够完善。主要体现在以下几个方面：（1）规划的思路落后，难以科学的进行用地预测。分解指标的不合理，导致欠发达地图的土地富余，而经济发达的地区土地资源紧缺甚至无地可用，这都是不利于社会经济全面协调可持续发展的。（2）由于缺少专题研究，缺乏科学技术的高效应用，导致土地资源在时间上的不合理安排以及在空间上的不合理分配，拖缓了经济的发展。（3）规划的基础数据尚未严格的规范化。①部分基础数据不真实。②各种分类体系无法衔接的现象仍然存在[2]。③不同部门之间数据还存在着统计路径上的差异。（4）土地规划与相关规划协调性差。土地利用规划与相关的城市规划、交通水利等专项规划协调性差，导致实施起来难度较大。（5）缺乏公众参与，大大降低了规划在实际操作工程中的可操作性。比如，中心村的位置。在确立中心村位置的过程中，没有征询人民的看法，没有以人民利益为基础原则选址。在中心村位置确定之后，对农民的风俗习惯、土地产权等因宅基地改变而产生的问题进行研究解决。
2.2规划实施方面
（1）规划编制和实施的严重脱节。比如上轮的乡级规划编制，过度的重视编制，在确定指标方面投入了80%的精力，却严重的轻视实施评估，仅仅只有20%的精力投入到规划图件中；但事实上，在规划实施过程中，恰恰是图纸的使用率占80%，反而规划指标极少用到。缺乏体系化的规划实施。无法及时对发现的问题进行调整，导致建设用地严重超预计，土地资源的利用不合理化，影响的周围的生态环境。（2）相关政策的出台滞后，使规划在实施过程中缺乏支撑，最终导致规划实施的实际情况与预测结果的严重不符。比如，农村居民点整理的问题。因为相关理论与相应政策的不足，降低了居民点的整理力度，大大延缓了实现规划目标的进程。（3）过度重视建设，忽略了对环境的保护。在城镇化和工业化的建设过程中，地方政府被眼前的经济利益所模糊，盲目的扩大用地规模，忽视了以人为本的核心理念，导致生态环境被严重破坏，极其不利于社会经济的可持续发展。
3土地规划利用工作科学化的建议
3.1创新规划编制的方法
（1）规划修编法制化，坚决贯彻科学发展观。当前社会经济发展的多样性和各地发展的差异性决定了修编规划的必要性。在修编过程中，必须坚持科学发展观的理念，明确修改编制的原则、条件、范围、审批程序等，保障修编过程的科学化，确保规划的权威。（2）建立土地利用规划的体系。根据规划的任务和范围，土地利用规划大致可以分为三大类。分别为土地利用专项规划、土地利用总体规划和土地利用详细规划。土地利用的总体规划在很多活动中不足以控制土地的利用，在这基础上，需要进行更具有针对性的深入规划，这有利于土地利用规划指标的落实，同时提高规划实施过程中的可操作性。（3）修编的同时，进行土地利用战略的研究。在土地规划的修编过程中，需依托于科学发展观的理念，在城市化和工业化用地与耕地保护间达到协调。土地利用战略研究主要包含以下三个方面：①研究区域的经济发展趋势及其对土地利用的影响；②研究区域经济和生态环境对土地利用的需求及其变化方向；③研究在规划期内土地利用应该达成的战略目标。（4）优化土地利用的时空布局。基于区域的土地特色和经济发展状况，运用科学的规划理念和先进的技术，研究确定区域的规划重点，避免规划的同一性、空想性和不科学性等问题。（5）协调好各部门工作。编制过程中的部门协作是关键，这决定了规划是否切合实际、是否有广泛的社会基础。规划编制过程中可以从三个方面搞好部门协作：①落实人员，由当地政府选派熟悉情况，业务水平较高、责任心强的专业人员参与土地利用规划的编制；②强化职责，由政府要求各部门提供与土地利用规划有关的准确的基础资料，组织编制本部门用地规划方案，参与相关的规划论证协调；③加强交流与沟通，规划技术负责人与各主要用地部门的领导和专业人员进行交流，对其宣传规划工作的重要性和严肃性，掌握部门规划的思路和用地特点，听取部门对规划的意见和要求。（6）重视规划衔接。着重注意四个方面的衔接：①与部门规划的衔接，做到总体规划与部门规划在基期数据、发展思路、规划目标、用地指标等方面的基本一致；②与上级土地利用规划的衔接；③在土地规划体系内做好总体规划与专项规划的衔接；④与国民经济和社会发展战略目标相协调[3]。（7）坚持以人为本，加强公众参与。以人为本，建立完善的听证会制度，对土地利用规划方案进行科学论证。
3.2创新规划实施政策制度
（1）科学合理划分土地，确保土地用途管制规则的统一。按照规定，严格控制非农建设用地的数量，允许部分农业土地进行用途转换。土地利用管理的主要方式就是制订统一的土地用途管制规则。但是目前该规则并不完备，在不违背原则的前提下，各地应结合自身实际进行探究创新[4]。（2）加强规划实施的弹性。根据我国实际和综合国情，我们需要制订具有中国特色的土地利用规划。而所谓的中国特色土地利用规划，就是因诸多不确定因素而引入的弹性规划理念。增强规划弹性能够从多方面入手：①弹性的规划管理。比如就独立工矿项目而言，在项目纳入规划的前提下，在一定的合理范围内，用地位置的变化及少量用地面积的增减都应视为正当合理的；②允许规划指标10~20%的变动，提高规划的可操作性；③加强土地用途管理制度规划的弹性；④在有偿的前提下，允许乡镇之间相互调节用地指标。（3）加强政府对土地管理的力度，严格监控规划的实施过程。政府加强执法，长期监督土地利用规划的实施，对执法不严、以权代法、以言代法、有法不依等行为严肃惩处，对严重违规违法者，依法追究其刑事责任。在实施土地利用规划的过程中，应该建立明确的土地规划实施评价制度。（4）对与土地利用规划相关的政策制度建设进行完善。改革和完善土地管理体制，加强中央和省级政府土地管理职能，特别是发挥土地利用规划的调控职能。应当完善与土地利用规划相关的政策制度建设，以确保土地利用规划能够更好的实施。（5）实现土地利用规划目标的一个重要途径是通过对城乡建设用地的整理，挖掘建设用地潜力。整理城乡建设用地对土地生产条件的改善、农村居民点布局的调整和土地利用率的提高有重要意义。应该对将建的新区和将拆的旧区进行合理的规划，对农村居民点进行积极整理，在缩小农村居民点的同时扩大城镇用地规模，逐渐达成土地利用规划的目标。
土地利用规划制度篇10
第一条 为了科学合理编制土地利用总体规划，保障土地利用总体规划的实施，根据《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）和其他有关法律、法规的规定，结合本省实际，制定本条例。
第二条 在本省行政区域内编制和实施土地利用总体规划，均须遵守本条例。
本条例所称土地利用总体规划，是指各级人民政府（含地区行政公署，下同）对本行政区域的土地开发、利用、治理和保护所作的总体安排和布局。
第三条 各级人民政府组织编制和实施本行政区域的土地利用总体规划。
县级以上人民政府土地行政主管部门负责本行政区域土地利用总体规划具体实施的管理和监督工作，其他有关部门应当按照各自的职责，做好本行政区域土地利用总体规划具体实施的有关工作。
县级以上人民代表大会常务委员会应当听取同级人民政府关于土地利用总体规划编制和实施情况的报告，加强对土地利用总体规划工作的监督。
第四条 在编制、实施土地利用总体规划工作中做出显著成绩的单位和个人，由人民政府给予表彰和奖励。
第二章 土地利用总体规划的编制
第五条 县级以上人民政府应当采取有效措施，统一部署，组织协调国土、计划、建设、农业、林业、水利、交通等部门开展本行政区域土地利用总体规划的编制工作，保障编制经费，组织有关专家进行科学论证，并广泛征求社会公众的意见。
乡（镇）人民政府应当确定专门工作人员编制本行政区域土地利用总体规划，保障编制经费，并广泛征求村民委员会、村民小组和村民的意见。
第六条 各级人民政府应当贯彻十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地的基本国策，以国民经济和社会发展规划、国土整治和资源环境保护的要求、土地供给能力以及各项建设对土地的需求为依据，按照《土地管理法》第十九条规定的原则，遵循国家和省的土地利用总体规划编制程序，编制本行政区域土地利用总体规划。
下级土地利用总体规划应当依据上一级土地利用总体规划编制。
第七条 各级人民政府编制的土地利用总体规划中的建设用地总量不得超过上一级土地利用总体规划确定的控制指标，耕地保有量不得低于上一级土地利用总体规划确定的控制指标。
省人民政府编制的土地利用总体规划，应当确保本行政区域耕地总量不减少。
第八条 各级人民政府编制的土地利用总体规划应当依据国家规定的标准确定城市、村庄和集镇的建设用地规模。城市总体规划、村庄和集镇规划的建设用地规模不得超过土地利用总体规划所确定的建设用地规模。
在城市、村庄和集镇规划区内，城市、村庄和集镇建设用地应当符合城市规划、村庄和集镇规划。
第九条 洞庭湖与湘、资、沅、澧水系的综合治理规划，应当与土地利用总体规划相衔接。在洞庭湖与湘、资、沅、澧水系的管理和保护范围以及蓄洪滞洪区内，土地利用应当符合洞庭湖与湘、资、沅、澧水系的综合治理规划，符合行洪、蓄洪和输水的要求。
第十条 省、自治州、设区的市人民政府和地区行政公署编制的土地利用总体规划应当包括以下主要内容：
（一）土地利用现状和土地供需趋势分析；
（二）土地利用目标；
（三）土地利用结构调整和布局方案；
（四）各类、各区域用地控制指标；
（五）基本农田保护面积；
（六）实施土地利用总体规划的措施。
第十一条 县级人民政府编制的土地利用总体规划应当包括以下主要内容：
（一）土地利用总体规划目标和任务；
（二）土地利用现状、结构和区域布局；
（三）土地利用区的划分和土地用途的确定；
（四）基本农田保护区的划定；
（五）土地利用指标的分解；
（六）预留能源、交通、水利等重点建设项目用地；
（七）土地整理、复垦、开发、保护的阶段目标；
（八）实施土地利用总体规划的措施。
第十二条 乡（镇）土地利用总体规划应当依据上一级土地利用总体规划，按照土地利用总体规划编制程序，划分土地利用区，根据土地使用条件，确定每一块土地的用途，并由乡（镇）人民政府以书面形式公布到村、到组。
第十三条 土地利用总体规划的审批，按照《土地管理法》第二十一条的规定执行。其中，县级人民政府所在地的镇的土地利用总体规划由省人民政府批准，其他乡（镇）的土地利用总体规划由自治州、设区的市人民政府或者地区行政公署批准。
第十四条 县级以上人民政府应当将经批准的土地利用总体规划的土地利用目标，用地结构，耕地保护指标，城市、村庄和集镇建设用地规模，人均建设用地指标和近期重点建设用地安排等内容予以公布，并接受社会监督。
第三章 土地利用总体规划的实施
第十五条 各级人民政府应当按照国家对土地实行用途管制的要求，依据土地利用总体规划确定的土地用途，严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护，确保本行政区域土地利用总体规划的实施。
任何单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的土地用途使用土地。
第十六条 各级人民政府应当加强土地利用计划管理，依据《土地管理法》第二十四条的规定，组织编制土地利用年度计划，并将土地利用年度计划的执行情况列为国民经济和社会发展计划执行情况的内容向同级人民代表大会报告。
第十七条 土地利用年度计划应当明确本行政区域农用地转用计划指标、耕地保有量计划指标、生态建设所需退耕用地计划指标、土地整理及未利用地开发指标和其他用地计划指标。
自治州、设区的市、地区和县（市、区）以及乡（镇）的年度农用地转用计划指标用完的，在该年度内批准机关不再办理农用地转用批准手续。
第十八条 各级人民政府应当依据土地利用总体规划编制基本农田保护和土地整理、复垦、开发等专项规划，并将专项规划指标分年度纳入土地利用计划实施。
第十九条 禁止毁坏森林、草场开垦耕地，禁止围湖造田和侵占江河滩地。对破坏生态环境开垦、围垦的土地，应当根据土地利用总体规划有计划、有步骤地退耕还林、还牧、还湖。
未利用地的开发应当在保护和改善生态环境、防止水土流失的前提下，经过科学论证和评估，经依法批准后方可进行。
第二十条 建设项目需要用地的，在可行性研究论证时，必须由土地行政主管部门依据土地利用总体规划、土地利用年度计划和建设用地标准对建设用地有关事项进行审查并提出意见。对不符合土地利用总体规划、没有土地利用年度计划指标的，有关部门不得办理有关手续，项目不得开工建设。
第二十一条 建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，必须按照《土地管理法》第四十四条的规定办理农用地转用审批手续。
第二十二条 县级以上人民政府土地行政主管部门应当依据土地利用总体规划，参与审核城市总体规划、村庄和集镇规划，以及能源、交通、水利等基础设施规划，按照国家规定严格控制建设用地规模。
第二十三条 在土地利用总体规划制定前已经制定的城市总体规划、村庄和集镇规划的建设用地规模，超过土地利用总体规划确定的建设用地规模的，应当根据土地利用总体规划进行修改。
第二十四条 县级以上人民政府土地行政主管部门应当建立土地利用总体规划实施动态监测系统，开展土地利用总体规划实施情况的检查，查处违反土地利用总体规划的案件，并及时将检查结果和重大案件查处情况向同级人民政府和上级土地行政主管部门报告。
第四章 法律责任
第二十五条 违反土地利用总体规划确定的用途批准用地的，其批准文件无效，对非法批准用地的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。非法批准的用地应当收回，有关当事人拒不归还的，以非法占用土地论处。
非法批准用地给当事人造成损失的，应当依法承担赔偿责任。
第二十六条 土地管理部门和其他有关部门的工作人员在编制和实施土地利用总体规划工作中玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊、尚不构成犯罪的，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。