土地规划法规篇1
一、报批条件
（一）县（区）级土地利用总体规划成果已经省人民政府批准；
（二）乡级规划数据库已经国土资源部《土地利用规划数据库成果质量检查软件》检查通过；
（三）乡级规划成果编制完成后，由县（区）政府组织专家进行论证，征求县（区）有关部门及乡（镇、街道）意见，并按照专家论证意见和部门意见修改完善后形成送审稿。
二、报送材料
（一）县（区）政府申请市政府审批规划的请示（3份）；
（二）规划文本及说明（15份）；
（三）规划图集（3份）；
（四）规划成果数据库（1:10000arcGiS数据库）；
（五）征求县（区）相关部门意见及采纳情况说明（3份）;
（六）征求乡（镇、街道）意见及采纳情况说明（3份）;
（七）县（区）级专家论证意见（3份）；
（八）听证材料（3份）；
（九）上述规划成果电子光盘（3份）；
（十）其他有关情况说明等（3份）。
三、审点
（一）报送材料是否齐全，是否符合国家和省对规划成果内容、形式的要求；
（二）是否落实县（区）级规划的土地利用任务和土地利用调控指标，主要土地利用调控指标是否做到“图数一致”；
（三）土地利用结构调整和布局是否合理，土地利用区划分是否明确，城镇建设用地区的规模、范围是否明确；
（四）土地利用特点、存在问题分析、耕地保护、节约集约用地、协调土地利用与生态建设、规划实施措施等规划主要内容是否符合本乡（镇、街道）实际；
（五）是否体现严格保护耕地特别是基本农田、控制非农业建设占用耕地和加大土地整理复垦开发落实耕地占补平衡的原则；
（六）是否体现节约集约利用土地，提高土地利用效率，合理控制建设用地规模，积极拓展建设用地新空间的原则；
（七）是否体现优化配置各业各类用地，引导人口、产业和生产要素合理流动，促进城乡统筹和区域协调发展的原则；
（八）是否体现优先保护自然生态空间，促进生态文明发展的原则；
（九）是否制定了差异化的土地利用政策，是否围绕规划目标安排了土地利用重点工程，是否落实了规划实施责任；
（十）规划成果与上一轮规划是否进行了充分的协调衔接，年以来实际新增的建设用地是否在规划中予以落实；
（十一）规划基础数据是否与二调数据进行了衔接和转换；
（十二）是否充分征求了县（区）、乡（镇、街道）及有关部门的意见，并与城市、村镇规划，基础设施、产业发展、生态环境建设等专项规划充分协调；
（十三）制定的规划实施措施是否科学可行，是否超越乡级政府土地管理权限等。
四、报批程序
（一）前期工作。乡级政府应当在县（区）土地管理部门的指导下，组织编制乡级土地利用总体规划。乡（镇、街道）完成规划成果编制后，应当广泛征求县（区）、乡（镇、街道）有关部门意见，认真组织专家论证，并依法组织听证。
（二）申报。经县（区）政府审核同意后，以县（区）政府正式文件上报市政府。市政府收到乡级规划成果后，批转市国土资源局审查。审查土地利用总体规划的请示直接报市政府，规划文本及说明、图集和其他材料报市国土资源局。
（三）审查。市国土资源局收到市政府交办的报件后，将规划成果分送给市发展改革委、市民政局、市环保局、市城乡规划建设委、市交通局、市水务局、市农委、市林业局、市统计局等有关部门征求意见。县（区）政府按照反馈意见对规划成果进行修改完善，并编写修改落实情况报告，上报市国土资源局。市国土资源局对规划进行全面、公正、客观评价，提出同意批准或原则同意批准或不予批准的综合审查意见。
（四）批复。市国土资源局将综合审查意见和各相关部门具体意见以及修改落实情况报告一并上报市政府审批。需要省政府批准的建制镇，由市政府向省政府申请审批。
市政府批复为“原则同意批准”的，须按照批复意见修改完善后，在规划公示前上报市国土资源局备案。市政府批复为“不予批准”的，须按照批复意见修改完善后，按上述程序重新报批。
五、审查主要依据
（一）《中华人民共和国土地管理法》、《基本农田保护条例》等现行法律法规；
（二）《土地利用总体规划编制审查办法》（国土资源部令第43号）；
（三）乡级土地利用总体规划编制规程、制图规范，以及其他有关土地规划、利用和管理的方针、政策、文件；
土地规划法规篇2
二、规划区内的土地由县国土部门依法统一管理。村、组申报，严禁任何单位和个人买卖土地、乱占滥建。农村村民宅基地审批、因灾和移民搬迁需要建房的须经本人申请。乡镇政府审核，县国土、住建部门复核，由县政府审批后统一规划建设。严禁规划区内各村社区组未经县政府批准擅自利用集体土地为本村社区本组村民居民划宅基地，对违反规定的由县国土部门依法处理。
三、全县土地利用和城乡建设规划区内。任何单位和个人不得擅自改变原有的国有土地用途，未经县政府批准。不得在空闲地上新建经营性房屋或住宅楼。
四、所有经营性土地的使用权必须经县政府批准后。由县国土部门严格按照招标、拍卖、挂牌方式出让取得。
五、全县土地利用和城乡建设规划区内。严禁擅自改变土地的农业用途。否则，任何集体土地承包人采取转包、出租等方式流转土地的必须报所在乡镇政府、县农业部门备案。严禁超过法定承包期限流转土地。由县国土、农业部门依法进行处理。
六、全县土地利用和城乡建设规划区内。必须符合城乡建设规划，任何单位和个人需新建、搭建、扩建、改建建筑物或构筑物。并按照法律规定在县住建、发改、国土、公路等部门办理相关手续。未经批准，擅自新建、搭建、扩建、改建建筑物或构筑物的由县住建、国土、公路等部门依法处理。
七、全县土地利用和城乡建设规划区内实行“一书两证”建设项目选址意见书》建设用地规划许可证》建设工程规划许可证》管理制度。必须服从城市规划管理，由县住建局严格按照规划审核发放。任何单位和个人在县城规划区内进行建设。严格按照程序依法取得“一书两证”后方可开工建设。凡相关手续不齐全开工的由县住建、国土部门依法予以。
土地规划法规篇3
[关键词]土地规划存在的问题解决方法
[中图分类号]F301.23[文献码]B[文章编号]1000-405X（2014）-3-342-2
土地规划就是合理利用土地资源，在确保最佳的社会效益以及经济效益的同时，根据本地区的具体情况，对土地资源的开发、利用以及整治保护的安排。我国现阶段的土地规划可以分为五个层次，即国家、省、市、县、乡。不同层次的规划所要求的内容与方法也是不同的。土地规划的意图是合理有效的利用土地资源，达到最佳的经济效益状态。在经济快速发展的同时，土地规划是项目逐渐增多，也渐渐显现出一系列的问题。因此有必要针对这些问题进行分析研究并且做出相应的解决方法。
1土地规划中存在的问题
1.1土地规划的滞后性
目前所用的规划方法都是延续上个时期的计划经济时期所采用的方法，整个过程明显滞后于现在快速发展的经济社会。主要就是以主观的经验来判断，然后稍加客观事物观察，进而进行综合研究讨论，然后订立规划指标。基于客观事物的复杂性，再加上土地规划涉及到经济和社会问题，单纯的依照传统的规划方法，容易在长期的时间下形成极大的误差，严重滞后。再加上一些规划缺乏新颖，无法体现出先见性和预见性。特别是现在经济发展如此迅速，这种规划所形成的滞后性很大，很难适应现在的经济发展需要[1]。
1.2土地规划实施问题
这是目前我国经济条件下形成的一个土地规划的特性，在制定了规划之后，实施确跟不上规划。做一个土地规划是需要花费很多人力、物力和财力的，然后实施却跟规划相互脱节，造成一个极不稳定的局面。造成这一现象的因素有很多，主要是因为缺乏科学的公众参与机制，民主意识不强，整个过程缺乏透明度，整体给到民众是毫无头绪的概念，专业的知识水平匮乏，咨询意见较少。
1.3经济发展与土地规划之间存在的矛盾
一般来说土地规划是一项长期的项目预见性规划，年限至少达到5年，或者10年，甚至更长的有20年。在这么长的一段时间内，所以的事物都在发生变化，特别是经济发展可能几年内有翻天覆地的变化，然后土地规划是一个已经停止在那不动的一项指令，这造成经济发展很容易与土地规划形成矛盾或者冲突，无法做到一致性。如果想要保持经济和规划的一致性，那么土地规划就要在社会经济不断变化的过程中也不断修改规划案，这样规划就成为了经济发展的一个附属结果，这又显得土地规划没有严肃性；然后要是不修改土地规划，这又会显得土地规划与现实经济发展脱节，从而使得规划毫无用处，没有预想达到的使用价值。这个问题说明我国目前的土地规划缺乏科学性预见[2]。
1.4规划方案不够严肃，随意修改
在很多地方存在一种现象，地方领导干部为了吸引好的投资商到他们所在的地区投资，往往违背土地规划上的要求，给与他们超出范围的优惠政策，根据投资者的意向更改规划制定的选址，面积，造成规划混乱，无法进行合理管理。虽然在很多当地的群众看来，这是为他们当地谋发展，使民众也得利，完全都是一个好的出发点。但是这显现出来当地土地规划的不够权威，也说明了土地规划的预见性不强。
1.5对于农村的土地规划重视度不够
目前对于城市规划是比较火热，然后农村规划却在缓慢进行。其实现阶段的农村也发展比较迅速，城乡一体的目标也在不远处。但是农村在发展的同时，对于农耕地没有一个保护的概念，道路的修建也不合理，若是土地规划把这些制定到规划中，这样就会实现一箭双雕的效果，保护耕地，节约用地，又推进了城乡一体化的发展。
1.6土地规划缺乏专业人员，管理水平不够高
目前我国土地规划缺乏现代化专业的技术知识人才，工作效率不高，专业性不强，不能够有较强的科学预见性，以确保规划的合情合理，适应社会经济的发展，以及民众的要求。整个管理系统与经济的发展和国民对土地规划的要求有着很大的差距，短时间内无法了解土地变化。管理层之间缺乏沟通，对下级管理缺乏科学性。多方面出现不协调的现象[3]。
1.7土地规划与其他部分规划衔接不够
由于土地规划与城市规划分点不同，所以规划范围不同，考虑问题的出发点不同，导致两种规划之间衔接性不够好，没有一定的交流沟通。两者有时会存在一些矛盾关系，各方都考虑自己所定的目标去实施发展，各层次关系理不清楚，这都是规划之之间的衔接度不够。
2针对土地规划中存在问题的解决方案
2.1变更规划方式
首先将定性分析改为定性定量综合分析，其次将原始的静态分析改为冬天哎分析。定性分析就是多数人在长期的实践中积累的经验，然后对某一事物做出一些预见性判断。可以用语言或者数据来表述，都是定性分析。要是把分析的结果用数字关系，模型等展示出来并且进行推算分析，这就是定量分析。由此可知定量分析是根据定性分析来演算出来的，算是两种分析的结合体。静态分析是对一个事物在特定的时间、空间、地点做出的预见性判断。然后任何事物都是在不断变化和发展的，土地规划也是变化的，所以土地规划应该是一个动态事物的分析。然后土地规划只能有一个最终的数据，这让动态分析可操作性比较小。因此可以把规划分成几个阶段，各个阶段有不同的要求指标，这样实施动态分析法来就比较容易了。更改规划方式主要是为了避免土地规划严重的滞后性，导致跟不上社会经济的发展和变化[4]。
2.2土地规划要保证人与自然的和谐
自然是我们赖以生存的地方，不能因为经济利益而损坏大自然与人类的和谐相处。在土地规划的过程首先要考虑是否影响自然环境，不可以随意决策，要经过多方面的检测和验证，不在损坏大自然的前提下无进行合理的土地规划，人鱼自然要和谐相处。
2.3增加土地信息系统管理
土地信息系统管理是针对各个地区，各种不同特性的规划的一个系统数据管理，建立一个系统管理数据库，可以随时查阅规划地区的土地信息，人文特性，以及一些土地数据统筹，方便，快捷，便于管理和查阅，还可以做数据系统分析，了解土地规划的趋势，适时做出一些调节和变更，以适应这个发展迅速和多变的经济社会。目前有建立土地信息系统管理的地区已经有明显的成效，工作效益大大提高，并且专业有科学性。
2.4土地利用规划要坚持不断创新
当下经济发展迅速，我国坚持的可持续发展道理，只有不断创新才能持续发展。这也要求土地规划也需要新的方法，新的制度。利用创新的意识，进一步提高土地的利用性，科学性、可行性。保护农村耕地的同时，也要考虑如何更好的发展，考虑多层面，多方位的利益，把农村耕地问题加以创新规划，深入研讨。利用科学，学习科学，不断创新，是持续发展的重要前提。
2.5做好土地规划和其他规划的衔接
做好土地规划和其他规划的衔接是很有必要的，首先建立一致的规划空间，相互协调共同需要，一起努力，再次充分了解各自角色，发挥应有的作用，最后找寻共同目标，建立长期合作关系。最好培养一批既了解土地规划，又了解其他规划的多种专业的人才，以更好的促进土地规划和其他各个规划之间的衔接。
2.6提高全民规划用地管地的意识
土地规划局在制定修编土地规划和实施土地规划的时候进行大范围、大力度的宣传推广，让全民了解更深入，并且自觉去遵守和执行。在土地内部规划的要重视小的细节，认真严谨，针对现实出现的问题做出科学合理的应对，也要推行公众参与的制度，避免少数人决定规划方案，使得土地规划有大多数民众和社会的支持，同时也是对社会经济发展的一个坚实的铺垫。
参考文献
[1]赵小敏，郭熙.土地利用总体规划实施评价.中国土地科学，2003，（05）.
[2]唐强权.浅论土地总体规划理念创新的必要性及实施.科技资讯，2009，（21）.
[3]刘永生.浅谈土地规划存在的主要问题和解决方法[J].天津市国土资源和房屋管理局宝坻分局，2008（08）.
土地规划法规篇4
关键词:城乡土地规划；增减挂钩；实施；问题探讨
中图分类号:F320文献标志码:a
在城乡土地规划中增减挂钩实施的过程中，部分地区由于缺乏严格的规范制度的指引，不能妥善分配好城乡利益，侵害农民权益、土地管理秩序混乱等现象还经常出现，在这种情况下，必须进一步规范城乡土地规划中增减挂钩实施行为，对于实施增减挂钩过程中存在的问题进行了总结，并提出了几点切实可行的意见及对策。
1当前城乡土地规划中增减挂钩实施存在的问题
1.1对增减挂钩政策的认识存在偏差
对增减挂钩政策的认识存在偏差主要表现在两个方面，一方面是对于实施增减挂钩的重要作用没有足够重视，而是仅仅将其作为衡量城乡计划用地的一种指标或是一种解决城乡用地矛盾的一种手段，因此各项举措或是做法直接和增减挂钩的思想相违背，导致地区间土地建设止步不前。另一方面，由于对于文件精神和要求不能严格执行，或是不能将文件要求和所在地的实际情况相结合，没有综合考虑田、水、路、林的整治工作，没有充分做好与当地农民就业、产业发展、新农村建设的协调和整体推进，往往实施过程具有一定的片面性。
1.2容易产生城乡利益分配不均
城镇和乡村两个不同的团体代表着不同的利益集团，如果将它们联系在一起，那么如果利益分配不均，必将影响另一方的生产积极性，不利于社会的和谐稳定，然而通常情况下利益多偏向于城镇，乡镇的利益往往不能被完全的顾及。城镇化进程加快的一个显著特点就是城镇人口不断增多，尽管农村人口大量涌入城镇，但是农村还保留着他们居住的地方，因此这就给土地的增减挂钩实施带来了困扰，同时城镇规模的不断壮大，也会使得政策或是利益分配更加偏向于城镇，当城乡利益发生冲突的时候，农村的利益保障力度还有待提高，还存在城乡利益分配不均等问题。
1.3对农民和集体的利益考虑不充分
首先，一些文件或是政策上规定农村居民的居住地面积是不能够超过150m2的，但是按照以往农村的盖房习俗或是惯例，农村很多的房屋建筑是和这个标准相违背的，而按照文件的规定，农民居住房屋超出标准的部分就是新增耕地面积的主要来源，因此这就又涌现出一个问题那就是农民超出部分的居住面积应该怎样处理，有没有相应的补偿手段和标准，其实这也是没有充分考虑农民利益的一种体现。其次，一般情况下的增减挂钩的项目都是区域间的较大规模的项目，而这些项目的顺利实施都必须政府出面或市场采取必要的行政手段来保障项目的顺利完成。然而在具有一定强制性的行政手段的支持下的增减挂钩行为势必会损害农民或是集体的利益，比如一些农民是否愿意搬迁、是否适应家园环境改变等等都是我们应该考虑的问题。当然每一种措施或是政策的初衷都是正确的，但是如果缺乏有效的保障措施或是没有制定符合实际的土地管理办法，那么最终损害的仍是农民的利益。
1.4制度不够完善，管理有待规范
首先，对农村土地所有权没有明确定义，缺乏必要的法律依据。在《土地管理法》中明确规定：土地是集体所有，村民没有土地处置权力。这与所有权实际上是矛盾的。在城镇化进程中，各类性质的征地屡见不鲜，在这个过程中农民始终处于弱势地位，自身的合法权益很难得到保障。其次，所有权主体不明确。《土地管理法》规定：农村的集体土地可以由村委会或者集体经济组织进行管理，也可以由乡（镇）农村集体经济组织负责管理或经营。然而，规定与实际的配套监督机制却并不匹配，导致一些道德素质低下、只顾自身利益的干部，利用职务之便，进行权钱交易，从而严重影响村民的切身利益。如发生在山东平度的征地事件，在村民完全不知情的情况下，村长，私自将村民土地出让。村民对征地严重不满，与相关方面展开对抗，结果受到伤害的总是手无寸铁的农民。最后，所有权弱化。农民普遍认为土地所有权归国家所有，这种认识导致村委会等集体土地所有权组织实际职能弱化，执行力、约束力严重不足。其次，在重新建设农村住宅小区时会占用部分的耕地或是农村土地，那么在这个过程中需要的建设用地是否需要遵循严格的审批制度，是否有相关的制度对其进行规范。其三，农民搬出了原来的居住地，搬进了新建的小区，原来的房屋占地将会逐渐转变为耕地，那么原来的宅基地转化为耕地的过程中的土地用途变更的登记问题；当然在“宅基地换房”模式中仍然存在土地征收问题，增减挂钩的土地的审批问题等等以及增减挂钩实施地区的相关的管理制度、监管制度、工作制度等等都需要进一步的完善和解决。
2规范城乡土地规划中增减挂钩工作的对策
2.1加强宣传，提高认识
城乡土地规划中增减挂钩实施行为本质上是想在保证耕地面积不变的前提下更好的统筹城乡经济的发展，缩小城乡差距，促进社会主义新农村建设，因此它是一种全新的土地创新利用模式，符合各个群体的利益，非常值得推广和应用，因此我们应该加强宣传，加深广大人们群众正对于相关政策的理解程度，不断提高他们的认可度，从而不断推进农村的发展。作为领导干部更应该正确学习相关文件的精神，提高认识，坚持实事求是，努力将文件要求与本地区的实际情况相联系，在利用各种媒体手段进行宣传的同时还要用实际行动去证明实施增减挂钩的可行性及其强大的优越性和利民性。
2.2统筹规划，整体推进城乡建设用地增减挂钩
城乡土地实行增减挂钩工作其实是一项综合性比较强、复杂性较高的工作，它需要整体把握，宏观控制，它直接关系到能否顺利推进社会主义新农村建设，因此必须进行科学合理的规划和统筹安排，稳步的推进。各地区规划部门应该根据当地自然和经济社会条件，确定挂钩项目区，合理布局新建区的区位、规模和空间，搞好农民住房集中建设改造详细规划。同时要综合考虑土地开发利用、农村基础设施建设、产业布局、生态环境保护、农民就业和社会保障等问题，以挂钩为抓手，综合推进各方面工作，实现土地利用节约集约、耕地资源有效保护、农民生活切实提高、城乡建设协调共荣。
2.3以农为本，推进协调发展
我国既是一个农业大国，又是一个人口大国，因此解决好粮食问题的关键还是在于保证一定面积的耕地的面积，因此在城乡土地规划中增减挂钩实施中绝不能以牺牲农民利益为代价，而是应该以农为本，推进全面协调发展。各地政府部门应该始终把人民群众的利益放在首位，要把农民满意不满意、拥护不拥护、受惠不受惠作为衡量农村土地整治成效的根本标准，对于一些任意占用耕地或是曲解增减挂钩的行为要坚持依法取缔，切实保障农民的利益。
2.4完善制度，强化监管
无论是什么利国利民的政策都需要完善的制度作为保障，因此要想进一步规范城乡土地规划中增减挂钩实施行为，完善制度、强化监管是关键。增减挂钩的实施过程中需要注意的环节或是需要遵守的流程非常多，而每一个流程或是环节如果没有完善的制度进行规范的话，那么一些漏洞势必会造成利益的分配不均。因此增减挂钩的实施地区必须不断完善各项制度，包括财政、审批、管理、监管等各个方面，同时还要对其进行一一落实，加强监管力度，保障这些制度能够配合增减挂钩的工作的顺利的开展。
2.5进一步强化土地规划管理的原则
我国自2012年之后成为了世界“第二大经济体系”。虽是如此，但我国仍然是一个不折不扣的农业大国，土地仍然是农民赖以生存的基础。农业耕作质量好坏直接影响农产品质量及产量，直接影响到社会稳定，所以保持一定的农业耕地面积是优先条件，这是首要的大原则性问题。其次是节约土地的原则。随着人们生活水平的提高，人们希望自己所居住的生活环境是舒适的、大面积的。然而这必然会占用大量土地，所以在节约土地的原则上，应尽可能的利用劣地或者荒山做建设用地，从而达到节约资源的目的。其三是因地制宜的原则。不同地区经济发展不同，土地规划利用也存在差异，所以要根据当地的实际情况，国地制宜地进行合理规划。
3结语
增减挂钩是推进城乡统筹和社会主义新农村建设的有效机制，是促进耕地保护和节约集约用地的重要途径，是促进耕地保护和节约集约用地的重要途径，是一项有利于保护耕地、改善农民生产生活条件、保持经济可持续发展的基础性工作，是统筹城乡一体化发展的重要着手点和建设社会主义新农村的重要突破口，非常值得推广和应用。
参考文献:
［1］吴东作．“土地财政”的政治经济学分析――基于马克思地租
“国债(国税)”理论视角［J］．经济问题，2010(08.)
［2］王静，邵晓梅．土地节约集约利用技术方法研究：现状、问题与趋势［J］．地理科学进展，2008(03).
［3］徐卫东，王增如等．基于挂钩政策下的山东省农村建设用地整理潜力及重点区域［J］．山东国土资源，2009(01).
土地规划法规篇5
内容提要:我国以城乡规划法为代表的法律中存在大量土地使用限制的法律规范。本文以土地使用的权利与规划权力关系为视角，对于德国城市规划法进行体系性解读，为我国提供制度的借鉴和研究的框架。本文揭示了德国基本法赋予立法者确定所有权内容和限制的权限，基于土地所有权的特殊社会义务，构建了关于土地建设性使用的建设法体系；考察了城市规划法的内外部结构及其基本制度，指出空间规划法、建筑秩序法和以《建设法典》为核心的城市规划法构成了公法建筑法。城市规划法的核心制度是市镇制定的建设管理规划，可分为土地利用规划和管建规划。其中营建规划作为建筑许可审查的依据约束着土地的私人使用。市镇在特定的条件下能够根据其对土地所有权人颁布城市建设性命令。实现营建规划能够成为征收的合法目的。私人通过建设管理规划制定过程中的双层次的参与程序或针对规划合法性提出规范审查或附带审查来控制规划权。针对土地使用的规划限制，土地的权利人在特定的条件下可以要求给予规划补偿。
引言
随着我国土地利用制度的改革，土地承包经营权、建设用地使用权、宅基地使用权等权利逐步建立。对于私主体而言，土地及房屋上的权利是其财产权利的重要形式；对政府而言，在现有的财税制度之下，国有土地使用权出让金成为地方政府重要的收人来源。因此，在城市化进程中，围绕着土地及土地上的房屋产生了大量的社会问题，成为众多利益博弈的领域，备受社会关注。
根据我国宪法和法律的规定，为了公共利益，可以征收土地和房屋。然而，我国即使在对土地和房屋保有使用权或者所有权期间，绝对占有的权利和绝对所有权也都是不存在的，因为对于土地和附着其上的房屋使用的限制散见在我国许多法律之中：比如《城乡规划法》设立了建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、乡村建设规划许可证制度限制城乡的私人建设行为，使得建设活动需要遵守控制性详细规划、乡规划、村庄规划等城乡规划所建立起来的公共秩序；[1]《物权法》第89条规定建造建筑物，不得违反国家有关工程建设标准，妨碍相邻建筑物的通风、采光和日照，可见国家工程建设标准也是对于建设行为的限制之一；根据《民用建筑节能条例》的规定不得在建筑活动中使用列入禁止使用目录的技术、工艺、材料和设备，否则将无法获得建设工程规划许可证、施工许可证和竣工验收，由此对于建设行为方式和建筑材料都有着法律上的限制。[2]以上仅是我国法律关于土地使用的公共限制的一小部分，相比起征收引发的物权的丧失，法律对于土地使用权利的大量限制更为广泛地影响着日常的私人土地利用活动。就我国现行的法律制度来看土地所有和使用的权利已不再是绝对的权利，而是在私法的限度之外，有着大量的公法规定。
相较于私法上物权的研究，我国对于土地使用中的公共限制的研究相对较少，有待深入。[3]随着土地和附着其上的房产的财产权利的重要性日益凸显，如何梳理和研究散见在各法律条文中的庞杂的法律规范，形成框架和体系，将成为今后相关法学研究的一个重要课题。然而在纷繁的土地使用的法律限制中，城市规划是其中重要的类型，并已有了制度的框架和实践，[4]因而城市规划是研究和认识土地使用公共限制的重要领域和极好样本。
我国现行城乡规划法的核心—控制性详细规划的方法最早起源于德国，[5]德国也已形成了以《建设法典》为核心的城市规划法律体系，是当今城市规划法制体系最成熟，研究最发达的国家之一。规划学界对于德国城市规划法的研究起步较早，[6]其关注点在于德国城市规划法制度的历史发展过程、城市规划法的框架、内容以及与中德两国现行城市规划法差异的比较。[7]这些研究介绍有助于了解德国城市规划法制度的概貌，但是缺乏法学所注重的“权利一义务”研究框架，并且尚无法认识城市规划法在整个德国法律体系中的基础、地位以及与其他制度之间的关系。相较于规划学界，法学界对于德国城市规划法的研究相对较晚。《城市规划行政法》一书作为对于城市规划法的专题研究，其中有关德国城市规划法律的介绍在已有研究中是比较全面具体的，[8]但是体系性略显不足。在关于行政规划和城市规划的法学研究中，有部分论及德国城市规划法的具体问题，如德国城市规划的法律性质问题，公众参与程序问题以及规划程序问题。[9]已有研究将德国作为城市规划法比较研究的典型国家，作出了有益的探索，但未从土地使用权利与规划的公共限制间关系的角度对于德国城市规划法做全景式的法学研究。
因此，笔者试图以土地使用的权利与规划权力关系为视角，对于德国城市规划法进行了体系性地解读。一方面，这对于我国城市规划法制建构有着一定的借鉴意义。另一方面，由于一般将城市规划法归入行政法的范畴，我国的行政法学受到德国的影响很深，而本文采用了德国城市规划法学研究的一般体系和研究角度，这对于我国城市规划法研究体系的建立可能也将有所助益。
本文首先将从土地使用公共限制的合法性为切入点，特别揭示所有权与城市规划法之间的关系，之后讨论在土地使用的公法限制的体系中城市规划法的定位以及城市规划法与其他公法限制之间的关系，接着考察城市规划法内部的结构和内容，最后着重从权力—权利的角度探讨制定和实施城市规划的权力与受到限制的土地使用上的权利间的制约机制。本文将从体系性的角度和权力与权利关系的框架下认识和解读德国城市规划法的基本架构。
一、土地使用规划限制的宪法依据
（一）宪法中所有权的性质—基本权利与法律制度
《联邦德国基本法》（以下简称《基本法》）第14条第1款规定：“财产权和继承权受到保障。内容和限制由法律予以规定。”德国学者对于该条文的主流解释认为，宪法上的所有权“不同于其他的基本法中的基本权利，其他这些基本权利被认为一方面是先于法律存在基本权利的内容架构，另一方面授权进行例外性限制的法律保留；相对而言，如果没有立法者的活动，所有权是无法想象的：其是在法律框架之下的所有权，谁能够在什么形式下，在什么条件下，在什么边界之内，以什么样的物为载体，这些都是由法律规范所确定的。”[10]
这也就是说，《基本法》第14条第1款的规定蕴含了所有权两方面的特质：“一方面宪法在该款的第一句中直接地将所有权作为基本权利也就是主观权利，进行保护；另一方面随后即在第二句中将所有权的内容和限制的确定分配给了立法者。这意味着所有权既不是一个能先行察觉的、脱离于法律已经成立的自由，而是其能被法律事后确定和限制的；同时所有权也不是仅由普通法律设置的法律地位。第一个想法低估了财产自由对于法律秩序的依靠，并且误解了宪法给予立法者的立法委托。后者轻视了宪法的自身的作用，并且排除了普通的所有权规定是否符合基本权利的审查。”[11]
根据上述对于《基本法》第14条第1款的理解，宪法上的所有权同时有以下两方面的内容：一是由宪法所保护的（私人所有权的）自由可能；二是立法者在所有权内容上的塑造的自由。[12]也就是说宪法确定的是既作为基本权利又作为法律制度的所有权。[13]
这也就是说，立法者通过制定法律设定了所有权的具体内容和限制，使作为基本权利的所有权的内容得以完整。传统的自然法理论认为，私人财产权是自然权利、先于国家的绝对权利，而基本法的规定和解释却明确了宪法所有权的基本权利和法律制度的双重性质，表明了所有权概念对于法律的高度依赖，只有依据法律的具体规定，才能清楚确定所有权的具体内容；所有权不是自然权利，天赋的权利，不存在脱离了实定法律制度的所有权。
（二）所有权在土地领域中的特别社会义务—不可再生和不可或缺性之下的公共利益
虽然《基本法》第14条第1款的规定表明了立法者有权制定法律，设立所有权的内容和限制，但是立法者在塑造所有权时也并不完全自由，其受到宪法总体上的限制，也就是要求立法在形式和实质上都不违反宪法。这些限制在法定原则上体现为比例原则、平等原则、信赖保护等。[14]
当然，立法者还受到了来自于《基本法》第14条第2款、第3款的限制，尤其是其中该条第2款中规定的所有权的社会义务，也就是所有权的行使应该同时要服务于公共利益。因此当立法者规定所有权的内容时，需要考虑公共利益。现在所有权塑造中，立法者不仅有权也是义务注意到所有权的社会义务。[15]
正如联邦宪法法院曾强调的，土地所有权有着特殊的社会限制，“不可再生和不可或缺的土地不允许听任于个人的自由意志和自由力量的竞争”，“公共利益相较于在其他的财产权上应该更强程度地适用”。[16]也就是说，由于土地的有限性和对于每个个人生存的不可或缺性，土地的使用不仅对于所有权人存在意义，同时其中还包含着更为复杂的社会关系。比如在德国多数人依赖于租赁他人所有的房屋作为自己住宅，这就要求通过社会福利性的租赁法给住宅所有权人设置义务。[17]对于租赁房屋作为住宅的租赁人的权利，立法需要作出区别于一般的租赁的特殊考虑，这种考虑明显注意了其中社会福利的性质。为此立法设置了这类房屋的所有权人的特别义务，这些可能对于别的租赁法律关系来说是不需要的或者说是不正当的。因为此时所有权的社会义务要大于一般租赁关系中的社会义务。由此不难看出，社会义务在土地所有权的塑造中有着相比其他所有权的立法而言更加重要的意义。
立法者在设定土地所有权的内容和限制时，相比起其他所有权立法更需要考虑所有权人在该物使用上的可能性以及社会需要，在比例原则的帮助下达到一个平衡。当然，并不是每个公共利益都能使针对土地和房屋权利的限制合法化，是公共利益在宪法上的重要性决定国家塑造（所有权）职权的范围。[18]
（三）土地所有权的内容和限制之一—城市规划法
宪法中所有权的规定决定了不存在任意使用土地的自由，也就不存在任意建设的自由。由于不存在任意的“建设自由”(Baufreiheit)，人们只能在法律的框架下在土地上进行建设活动。同时，基于土地特殊的社会义务的宪法认识，土地所有权的内容和限制在法律规定上表现出特殊性并且复杂于一般的所有权规定。因此，土地所有权成为立法者最重要的日常工作领域。[19]由此形成了体系庞大的有关土地建设的法律制度，在德国统称为“建设法”(Baurecht)，其是重要的法律部门，描述着土地所有权的内容和限制的边界。
在公法私法两分的视野下，建设法被归为公法建设法（offentilichesBaurecht）和私法建设法(privatesBaurecht)。私法建设法是处理私法主体之间的土地建设使用中的问题，确定在什么样的范围内一块土地允许在不利于私的第三方之下被建设性使用。[20]例如关于土地所有权和相邻权的《民法典》的规定（《民法典》第903条及以下）属于私法建设法；侵权法（《民法典》第823条及以下）也有建设法上的意义；此外基于《民法典实施法》第124条所颁布的联邦州的相邻权法，包括了关于建筑物的边界间距、窗户采光权、日照权、邻里围墙和界墙的规定，这些规范通常也被归入私法建设法。[21]
公法建设法则是指在公共利益之下的土地的建设和其他使用应服从的规范和限制。其是指在建设性设施的建设、符合规定的使用、拆除和改建中关系到土地的建设性使用的允许、边界、秩序和促进的相关法律规范的总和。[22]城市规划法则是典型的公法建设法的体系的一部分，是立法者试图根据土地之间的位置关系，平衡土地之上的使用权利和其承载的特殊的社会义务的结果。
二、城市规划法的内外部体系
（一）城市规划法的内部体系—法律渊源及内容
城市规划法（Stadtplanungsrecht）在德国通常被称为“建设规划法”(Bauplanungsrecht)、“城市建设法”(Stadtebaurecht)，主要是关于土地使用的地方性规划的规范。[23]城市规划法设定了城市规划，而通过规划明确了土地使用中的法律上的权利义务，从而规范了地块的建设性使用和其他使用的准备和引导。[24]其是根据城市建设的视角针对市镇内的空间形态和空间利用的法律规范。[25]
城市规划法主要的联邦法的法律渊源是《建设法典》(Baugesetzbuch)。《建设法典》既规范了作为过程的城市规划，也规范了作为结果的城市规划。[26]具体而言在其第一章“一般建设法”中规定了市镇（Gemeinde）制定建设指导规划（Bauleitplan）时的程序性和内容性要求，建设指导规划又分为两个层次，即土地利用规划（Flflchennutzungsplan）和营建规划（Bebauungsplan）[27]。之后建设法的规定围绕着根据建设指导规划一块土地是否是可建设的，并根据城市规划的观点应如何建设，比如确定使用性质、楼层数等问题展开。一般建设法中还包括了规划补偿法的内容和大量的土地秩序的规范，这些规范服务于确定的规划想法的实施，比如土地重划（Umlegung）、征收(enteignung)、土地开发准备（erschlie3ung）以及自然保护的措施（naturschutz）。
针对特别的城市建设问题，《建设法典》制定专章—“特别建设法”，设定了一系列的措施，包括在更新措施的帮助消除使用陈旧建设材料的城市建设的不良状况；在发展措施的帮助下扩建、发展和新建定居点；通过城市重建措施和社会福利城市的措施，保障持续的和社会福利适当的城市发展。[28]
除《建设法典》和散落在其他法律中补充建设法的事实构成的法律规范比如《联邦环境保护法》(Bundes-immissionsschutzgesetz)、《联邦自然保护法》(Bundesnaturschutzgesetz)等之外，根据《建设法典》第9a条的授权，交通、建设和城市发展部部长可制定法规命令，这些法规命令也成为城市规划法重要的法律渊源，比如《建设使用法规》（Baunutzungsverordnung）和《规划图例法规》(planzeichenverordnung)。前者确定了各土地利用类型的概念和具体，规定了重要的控制指标的概念，比如建筑密度、容积率、建筑体积率、建造方式等，这些规定细化了建设指导规划的内容，此外还针对各土地利用类型，确定了部分控制指标（建筑密度、容积率、建筑体积率）的上限参考数值，使得建设指导规划的内容得到了具体化和补充。《规划图例法规》则是规定了在建设指导规划中的规划资料和规划图例以及其在实践中的意义。[29]
在《建设法典》等法律中授权市镇制定规章，由此管理土地使用这一地方的事务。这其中最典型的方式就是城市规划中的营建规划，这被认为是市镇自治权的核心领域。[30]其包含了对于城市建设秩序有法律约束力的规定，它针对居民的土地使用进行法律的规制。[31]以规章形式出现的营建规划构成了城市规划法在地方法中的重要渊源。[32]
（二）城市规划法的外部体系—土地所有权的其他公共限制
除城市规划法外，在公法建设法中还存在着其他的对于空间形态或建设行为进行规制的法律制度，这主要包括空间秩序法和建筑秩序法，它们与城市规划法有着密切的关系，但又发挥着不同的功能。
1．空间秩序法（Raumordnungsrecht）
《空间秩序法》（Raumordnungsgesetz）是制定联邦、州和地区层面的空间秩序的联邦法律依据。根据1945年的《基本法》第75条的规定，联邦在《基本法》第72条的前提下对于空间规划有框架立法权，之后在1954年的联邦宪法法院的法律意见中，明确了联邦对于整个国家的空间进行规制的权力，但是联邦并没有制定针对全国范围的空间规划，而只是在1965年制定了联邦空间秩序法。该法设定联邦空间规划的原则和各州制定空间规划的目标和州规划的义务。随后在20世纪70年代各州相继制定了州规划法。[33]虽《空间秩序法》至今几经修改，[34]但并未改变联邦空间秩序法和州规划法所建构的在联邦层面的全国空间规划目标和原则、在州层面的州规划与州与地方市镇之间的区域规划的三级规划体系。
空间秩序规划的核心内容就是定居点、开放空间和基础设施的空间布局安排。[35]它涉及联邦、州、市镇的空间意义的规划和措施之间的协调。根据《建设法典》的规定，城市规划也要符合空间规划的目标。从这个意义上说，通过上下层级之间规划的相符的要求使得空间规划和城市规划等不同层次的规划结合成一个紧密的规划体系。[36]
此外，空间规划还可能影响城市建设中建筑许可，因为根据《建设法典》第35条第3款的规定，城市规划不覆盖且不是建成区的地区为地区，在其中进行建设的私人申请者有义务遵守空间规划的目标。
可以看出，空间规划法建构起来的空间规划约束着城市规划制定者并且在特定的情况下也影响着私人的建设行为。空间规划法的目的在于超越地方的层面全局地协调个人和集体的关于空间使用的不同的要求，因此与城市规划的地方性不同，空间规划侧重于跨地方性；空间规划对于私人行动的直接约束力小于城市规划，空间规划的约束主要通过规划之间的约束实现，只在极少数情况下，直接对私人产生作用。
2．建筑秩序法（Bauordnungsrecht）
城市规划对于私人的约束具体到城市的具体地块上，而建筑秩序法则是针对建筑物的普遍适用的规定。建筑秩序法的主要目的是危险的防止，提出关于建筑形态的要求以防止外观丑陋以及社会福利上的和环境生态学上的标准的保证。[37]比如为了危险防止的目的，建筑秩序法规定了对于建筑设施的防火、防潮、防害虫或者防止其他化学、物理或者生物的侵害的要求；为了防止外观丑陋，大多数的建筑秩序法要求建筑符合通常的建筑艺术的标准，对于户外广告提出要求等；为了实现社会福利的标准，规定建筑设施便于残障人士出入等。
至今，所有16个州都参照联邦协助各州达成的“标准建筑秩序”(musterbauordnung)，制定了各自的建筑秩序法，其中包括了规范行政机关的组织、职权以及程序，特别是建筑许可颁发程序的程序性建筑秩序法；还包括了建筑的实体内容性要求。这些建筑秩序法还为大量的行政法规命令所补充。[38]
建筑秩序法和城市规划法在实体法上相互交叉并且在程序上相互衔接。涉及具体土地的城市规划法对于具体地块之上的建筑物会提出实体法律的要求，而涉及建筑物的建筑秩序法也会对建筑物的建设形成要求。因此当个案中城市规划的规定和建筑秩序法的规定涉及同一个规范对象而又不一致时，就会出现应该如何适用法律的问题。比如在规划关于土地的可建设面积的规定和建筑秩序法的关于保持不建设的间隔规定之间存在冲突的可能。这样的冲突需要根据总则性（《基本法》第31条）和特别性（《标准建筑秩序法》第6条第1款第3句）的冲突规范来得以解决。在具体的建筑计划申请许可和行政机关进行建设监督时，城市规划法和建筑秩序法还存在程序上的关联，也就是在一个建筑计划的合法性审查过程中，行政机关需要确定计划在城市规划法和城市秩序法两个方面都符合规定。[39]
3．公法建筑法的立法权限分配
如前所述，《基本法》第14条第1款授权了立法者制定法律，塑造所有权。然而，这一抽象的立法权力需要在联邦和州立法之间进一步分配。
根据基本法规定，联邦和州立法权限分配的基本原则是如果没有将立法权授予联邦时，则州有权立法；同时基本法明确规定了联邦的专属立法权以及联邦和州可竞争立法的范围。在专属于联邦的立法权事项中不涉及公法建设法的规定；而城市建设性土地交易和土地法立法（第74条第1款第18项）、土地细分（第74条第1款第30项）和空间规划（第74条第1款第31项）则属于第74条规定的竞争立法领域；但针对土地细分和空间规划问题，《基本法》第72条第3款第3、4项规定了州的背离性权限，即州有权就此制定与联邦法律不一致的州法律。
然而对这些权限条款并不是完全清晰且没有异议的。联邦立法机关最初试图通过联邦建设法在全联邦内一体性统一规定规划法、土地法、道路相邻人法和土地重划法。为了澄清联邦的权限范围，联邦众议院、参议院和联邦政府要求联邦宪法法院作出法律意见。联邦宪法法院在1954年6月16日的答复[40]中解释了当时《基本法》第74条第18项中的“土地法”概念。[41]其认为“土地法”不应被理解成为私法上的法律规范，而应该是城市建设性规划、建设土地重划、土地合并、土地评估、土地开发准备[42]和土地交易法[43]。由此城市规划法成为了联邦和州竞争立法的领域，此后联邦在1960年制定了《联邦建设法》，排除了州对此的立法权。
同时该联邦宪法法院的意见还解释了当时《基本法》第75条第4项的规定，认为联邦由于事务的本质而拥有一个专有的完全的对于全国的空间的规划权限，对于此外的空间规划（州规划）联邦仅有框架立法权。但联邦并未制定全联邦的空间规划，仅于1965年4月8日制定了空间秩序法，规定了州空间秩序的框架。在2006年的基本法修改中，空间规划划属竞争立法领域，而在联邦空间规划法之下的州规划的权力仍然属于州。[44]
建筑秩序法的立法权限相对比较清晰，由于没有明列在专属和竞争立法权中，因此有关建筑秩序立法事项属于各州所有。
三、城市规划法的基本制度
（一）城市规划法的核心—建设管理规划
德国城市规划法的核心是建设指导规划制度，其又分为“准备性的建设指导规划”—土地利用规划和“约束性的建设指导规划”—营建规划。《建设法典》第一章的第一部分（第1～13a条）就是关于建设指导规划的内容、制定等，第二部分（第14～28条）是关于建设措导规划的保障实施。其他大量的城市规划法的制度也都是以建设指导规划为基础的，比如土地重划、征收和土地开发准备。[45]因此建设管理规划被称为“现代城市建设法的核心部分”。[46]
建设指导规划的功能在于市镇之内的土地建设性和其他使用的准备和引导。第一层次的土地利用规划，是根据市镇的考虑城市发展预计的需要，对整个市镇内的土地框架性地确定预计的土地使用的用途，[47]它有着承上启下的作用，它一方面要将跨地方的空间秩序转化到市镇的范围内，另一方面也是对营建规划的控制。
“约束性的建设管理规划”即营建规划确定了市镇部分土地将用于建设并且明确了在营建规划适用范围内允许的土地建设性使用的种类和规模，由于建设法明确了其法律性质为规章(Satzung)，[48]也就是说营建规划的规定是直接有对外的法律约束力。同时《建设使用法规》细化了营建规划中使用用途种类和规模的指标以及设定了部分指标的上限。[49]这些规定随着营建规划将具体土地的归人不同的土地利用类型，落实到市镇的具体土地上，形成了土地使用的限制。[50]依法作出的营建规划通过建筑许可（Baugenehmigung）中体现出实际的约束力，也就是说在存在营建规划的，，范围内，只有不违背营建规划的建筑计划才能被许可，营建规划是建筑许可的依据，是市镇控制建设行为的重要工具。
（二）建设管理规划对于私人土地的作用—使用的限制和所有权的影响
1．使用的限制—建筑许可的依据
建设管理规划描绘了土地未来使用的蓝图，其也意味着对具体的私人土地所有权设置了内容边界或者说限制，其通过建筑许可制度约束着土地的使用。
土地利用规划虽然通常是营建规划的依据，但是其法律性质与营建规划不同，它没有被明确规定为规章，只是市镇议会的决议。通说认为土地利用规划不是对每个人都有约束力的法律规范并且也没有为所有权人设立权利义务，因此也不认为其是行政行为。[51]一般可认为是内部行政规定（Verwaltungsvorschrift）。该规定约束着其他的规划制定者，比如专业规划和营建规划的制定者。但是在地区中，土地利用规划将构成审查建筑计划是否损害或者阻碍公共利益的依据，从而可能使得建筑计划不予许可。[52]这种情况下土地利用规划不是通过营建规划而是直接在建筑许可中对私人的土地使用直接产生了对外的法律效果。
作为市镇规章的营建规划具有法律规范的性质，通过建筑许可直接约束着土地使用活动。根据《建设法典》，建筑许可在规划法上分成以下几种类别：第一种是在合格的或者计划相关的营建规划适用范围内的许可；第二种是在营建规划外的建成区相关的计划许可；第三种是在地区，也就是第一种和第二种地区之外的建筑许可的颁发。[53]
在第一种类别中，建筑许可又存在三种可能：一是建筑计划在符合条件的营建规划的范围内，只有符合营建规划才能够被允许；二是建筑计划在仅涉及该建筑计划的营建规划范围内，也必须符合营建规划才能够被允许；三是建筑计划在简单营建规划的范围内，由于简单营建规划可能缺乏建设类型、大小或者允许建筑面积的规定，建筑许可则按照建成区或者地区的许可要求来进行。
可以看出，营建规划所设定的建设类型、规模、允许建筑的基地面积等指标是确定时，营建规划原则上约束着建设开发行为，也就是设定了土地所有权者如何使用土地的秩序、规则；违反了这样的秩序、规则，将无法获得建筑的许可，由此建设也不得进行，即使进行了也将构成违法建筑（Schwarzbau）。当然约束业存在法律上的例外，《建设法典》第31条就规定了建筑许可不适用营建规划的例外和豁免；第37和38条规定了不需要获得建筑许可的建设行为。
在营建规划之外的建筑许可中，对于建成区的建筑许的主要原则是必须与周边的环境特征相符合；在地区的许可则有比较多的限制，考量的标准主要是不能违反公共利益，限于一些非工业的相对低强度的特定的使用用途。虽然营建规划未覆盖的地区也并不意味着没有约束，公共利益是颁发许可的重要考量。
2．使用的限制—城市建设性命令
在申请建筑许可时，营建规划对于土地使用的约束是严格的。然而除此之外，营建规划还在其他方面影响着土地使用或者所有权。市镇还可以依据营建规划主动作为。具体而言，当出于城市建设性理由需要立即执行营建规划时，市镇能够颁布城市建设性命令，比如建设命令、现代化和修缮命令、种植命令和清除命令。这些命令使土地所有者或使用者丧失或者部分丧失土地使用的自由，需要按照营建规划或者建成地区的情况使用土地。[54]虽然符合一定的条件时，一方面所有权人[55]可以要求补偿[56]或者补助[57]，也可要求市镇接管土地得到补偿，另一方面市镇在所有权人不履行命令的情况下可以征收土地。[58]
3．所有权的影响—规划附属性征收
在私人按规划进行建筑和行政积极做出城市建设性命令之外，还有一个重要的实现城市规划的制度，这就是征收。[59]合法的征收目的之一就是实现营建规划，这类征收在理论上被称为规划附属性征收（planakzessorischeenteignung）。当然，与营建规划不一致的土地使用，并不必然引起对该土地的征收，因为根据《建设法典》的规定，征收的目的之外还有其他的征收允许的构成要件，其中重要的一条就是在征收个案，征收的目的在其他的合理方式下无法实现，个案的情况要求此时必须进行征收。[60]营建规划在制定时综合权衡了公共利益和私人利益两者相互之间和各自内部之间的重要性，在第一层面抽象地实现公共利益；而在决定征收之前根据“必要性原则”对于具体征收的个案进行判断，是否此时必须要征收，这是将公共利益的判断进一步具体化。[61]
不符合营建规划的使用并不是规划附属性征收的充分条件，而是其必要条件。从这个角度说营建规划对于所有权人是否能够继续保有土地存在着不可忽视的影响。
（三）私人对于建设管理规划的制约—规划权的控制与规划补偿的可能
《建设法典》对于土地的建设性和其他使用建立了规划，也就是设定了建设活动的限制，这使得建设自由成为一种“潜在”的自由。[62]但受到制约的不仅是建设自由，同样还包括制定规划的权力本身。
1．公众参与的过程控制
建设管理规划的制定需要考虑一系列在《建设法典》第1条第6款列举的公共性的利益，还需要根据第7款在私人利益和公共利益相互之间做一个公正的权衡，其中，所有权保护是最需要衡量的私人利益，要考虑这些规划性的规定将给土地所有权和它的使用带来什么样的后果。[63]此外，还存在别的需要考量的私人利益，比如作为被规制的土地的邻里的利益。
在公共利益之间、私人利益之间和公共与私人利益之间三方面的权衡中，公共利益或私人利益都没有绝对的优先性。为了实现公正的权衡，建设指导规划的制定程序设置了详尽的公众参与和机关参与的制度，特别是规定了双层次的公众参与，即规划草案形成前的参与和规划草案形成后的参与。[64]
《建设法典》第3条第1款规定了早期的参与，此时并不存在建设指导规划的草案，但市镇对于规划的总的目的和目标已经有了成熟的考虑。参与者不受是否与规划相关的限制，市镇应该告知规划的目的和目标，不同的方案以及规划可能产生的不同效果，由此参与者可以提出建议和批评，目的是为了使规划材料更完善。
第二阶段的参与是在规划草案以及理由的公示阶段。根据《建设法典》第3条第2款的规定，在一个月的公示期间内，任何人都可以表达对于草案的意见，市镇应对这些意见进行审查，并告知审查的结果。这并不不意味着期限后不能够再提出意见，而是没有在期限内表达的意见，可以在规划制定决策中不被考虑；并且在草案形成参与中应该能够提出但是实际没有提出意见的，根据《行政法院法》第47条的规定，之后又申请规范审查的，申请将不被接受。
2．司法的控制
除了制定程序的控制外，建设指导规划作为城市规划过程的结果通过不同的方式受到法院的审查。
首先根据《行政法院法》第47条第1款第1项的规定，高等行政法院能够针对依据《建设法典》颁布的规章，根据申请审查其有效性，这就是所谓的规范审查（normenkontrolle）。作为规章的营建规划由此能够成为高等行政法院规范审查的对象，而土地利用规划由于不属于规章因而不在规范审查范围之列。
根据《行政法院法》第47条第2款的规定，规范审查的申请可以由自然人、法人甚至行政机关在规范颁布后一年内提出。只有因法规或其适用而遭受损害，或在可预见时间将遭受损害的自然人和法人才能够提出审查申请。也就是说与营建规划直接相关土地的所有权人和使用权人可提起外，在利益权衡中认为其权利被损害的也可以作为申请人。
规范审查依据联邦法、州法，对营建规划针对其程序和实体两个方面进行审查：其中包括是否遵守关于营建规划制定、批准、公布等程序要求；在实体方面是否符合了土地利用规划，是否遵守了建设指导规划的原则性要求，是否遵守了权衡各种利益的规定。法院认为营建规划不具有有效性的，宣布其全部或者部分无效；对于存在瑕疵的，可以通过增补程序进行补正。
在规范审查之外，还存在针对规划的合法性的附带审查（inzidentkontrolle）机制，这是指在具体行政争议时，营建规划作为一个先决问题来处理。如在义务之诉中，原告提出营建规划违法而无效，由此依据营建规划的不予许可也是违法的，这就产生了对营建规划的审查；在撤销之诉中，原告认为营建规划违法，要求撤销据此颁发的建筑许可，这时也可审查该规划是否合法有效。[65]附带审查的审查范围与规范审查相当，但是审查效果只是针对个案，审查对规划作出的否定性评价没有普遍的约束力。[66]
行政法院的规范审查和附带审查使得当事人可以对已发生效力的规划限制付诸司法，获得救济。虽然两者对于规划效力的阻断有所不同，但都从一定程度上制约了建设指导规划的制定和实施的权力。
3．使用限制的平衡—规划补偿的可能
规划制定的参与和司法审查试图保障过程和结果两个层面的规划的合法性，但并不意味着所有的规划限制都是无偿的。《建设法典》第39条至第44条系统地规定了规划补偿问题。
第40条规定了为了公共利益的使用，比如交通用地、公共绿地等，如果造成了保有土地或者继续现有使用的经济上的不可接受或者困难时，在一定的条件下，土地所有权人可以要求市镇给予金钱补偿并接管土地，或者要求建立共同所有权或某项他物权，又或者保留所有权但给予一定的金钱补偿。这种补偿制度的设定实际上是在土地未被市镇征收前，弥补土地所有权人的财产价值损失。因为规划发生效力并不意味着现存的使用方式或者不使用违法，也就是说先前的使用状态仍能继续但是规划可能导致经济上或者事实上的价格的实质减损或者使用性的丧失。宪法允许基于公益制定规划，但并不排除其需要公正的补偿。[67]
与第40条规定的营建规划设定补偿相类似，第41条第1款规定的为了他人在土地上设定通行、行车和管线权利时，土地所有权人可以要求补偿。[68]第41条第2款则规定了市镇做出种植命令时，由此产生的非必要的费用以及造成土地价值实质性减损的补偿。第39和第42条确定的是营建规划变更或者终止时，应当进行补偿的情形。
结语：我国法的借鉴角度
德国作为城市规划法制发达国家，城市规划法体系相对于我国而言十分完备，甚至可以认为精密而复杂。
德国土地使用的法律问题早已突破了传统的民法中所有权、使用权和相邻权的讨论。以城市规划法为代表的公法建设法已经形成了结构严谨、内容丰富的法律部门。这些起始于对于所有权认识的深化：基本法对于所有权的规定和法律研究的共识确定了作为基本权利的所有权对于法律秩序的依赖，同时作为基本权利的所有权对于权力的制约。在此大前提之下，土地使用的公法限制的各项制度得以展开。其中城市规划法以解决土地使用权利和公共规划权力之间关系为脉络展开，基于土地的社会义务对于土地使用权利干预边界的确定和机制的建立成为城市规划法的核心问题。
德国城市规划法关切的城市建设性使用的规划限制的正当性和正当性保障机制的问题，能够使我们清晰地认识到土地使用早已脱离了绝对自由的状态，公共限制已经成为法律共识和常态，问题转化成为解决公共限制的正当性和边界的确定。而这个问题转化的基础是对于宪法上所有权的认识。我国的土地所有和使用制度正处在改革深化的过程中。如何认识和把握土地权益，尤其是如何看待来自法律的限制，成为时代的重要课题。德国的经验提示我们研究土地使用的公共限制、城市规划法时，必须加深土地所有权、土地使用权研究；在认识和把握土地使用权利和土地所有权时，需要关注以城市规划法为代表的公共限制对于土地权益的构成作用。同时，德国法讨论城市规划的公共限制对于土地使用权利的作用和土地使用权利人对于规划的制约的角度对于构建我国城市规划法研究的框架也有着重要的意义。
注释:
[1]参见《城乡规划法》第40条、第3条和第41条。
[2]参见《民用建筑节能条例》第11条第3款、第12条第3款、第13条和第17条。
[3]例如利用中国期刊网中跨库检索，在“政治军事与法律”目录下，在“摘要”中以“土地”以及“限制”搜索，得出论文795篇；在“摘要”中以“土地使用”以及“限制”检索，得出论文49篇；在“摘要”中以“土地使用”以及“公共限制”检索，得出0条记录。这些论文中的大部分针对单项土地权利或制度，比如宅基地使用权、土地承包经营权、土地征收制度等；此外，对土地使用公共限制的研究或偏重于宏观层面，偏重于理念和原则，比如金俭的“论不动产财产权自由的公法限制”一文，《河北法学》2008年第9期，或偏重于制度介绍和制度评价，比如郜永昌的博士论文《中国土地使用管制法律制度研究》。
[4]1989年制定的《城市规划法》在2007年得以进一步完善形成了《城乡规划法》，各地方也大都以地方性法规的形式制定了配套的城市规划条例或者办法。
[5]参见殷成志、杨东峰：“德国城市规划法定图则的历史渊源与发展形成”，《城市问题》2007年第4期；夏南凯、田宝江编：《控制性详细规划》，同济大学出版社2005年版，第15页。
[6]1996年第1期的《国外城市规划》和1996年第1期的《城市规划》杂志中就刊登了吴唯佳的“德国的城市规划法”和“中国和联邦德国城市规划法的比较”两篇论文，而在笔者阅读的范围内，此时我国大陆法学界基本还没有关于德国城市规划法的研究成果。
[7]参见吴唯佳：“德国的城市规划法”，《国外城市规划》1996年第1期；吴唯佳：“中国和联邦德国城市规划法的比较”，《城市规划》1996年第1期；吴唯佳：“德国城市规划核心法的发展、框架与组织”，《国外城市规划》2000年第1期；殷成志、Franzpesch:“德国建造规划评析”，《城市问题》2004年第3期；前注[5]，殷成志、杨东峰文；前注[5]，夏南凯、田宝江编书，第15～16页；《城市规划资料集—第四分册控制性详细规划》，中国建筑工业出版社2002年版，第8页。
[8]参见刘飞主编：《城市规划行政法》，北京大学出版社2007年版。
[9]参见刘飞：“城乡规划的法律性质分析”，《国家行政学院学报》2009年第2期；董秋红：“行政规划中的公众参与：以城乡规划为例”，《中南大学学报》（社会科学版）2009年第2期。
[10]Brun-ottoBryde，in:munch-Kunig(Hrsg.)，Grundgesetz-Kommentar，Bd1，5.aufl2000，912.
[11]walterKrebsBaurecht，ine.Schmidt-aβmannF.Schoch(Hrsg.)，BesonderesVerwaltungsrecht，14.aufl2008，472.
[12]Vg1.walterKrebsBaurecht，ine.Schmidt-apmannF.Schoch（Hrsg.），BesonderesVerwaltungsrecht，14.aufl2008，472.
[13]Vgl.K.FinkelnbergBauplanungsrecht，in:ders/ortloff（Hrsg.），offentlichesBaurecht，Bdi，4aug11996，18ff.
[14]Vgl.Brun-ottoBryde，in:munch-Kunig(Hrsg.)，Grundgesetz-Kommentar，Bdi，5.aufl2000，917ff.
[15]同上，第929页。
[16]BverfGe21，73(82f.)．
[17]Vgl．Brun-ottoBryde，in:munch-Kunig(Hrsg.)，Grundgesetz-Kommentar，Bd1，5.aufl2000，893.
[18]Vgl．walterKrebsBaurecht，ine.Schmidt-aβmannF.Schoch(Hrsg.)，BesonderesVerwaltungsrecht，14.aufl2008，472f.
[19]Vgl.Brun-ottoBryde，in:munch-Kunig(Hrsg.)，Grundgesetz-Kommentar，Bdi，4.aufl1992，833.
[20]Vgl.K.FinkelnbergBauplanungsrecht，in:ders/ortloff（Hrsg.），offentlichesBaurecht，Bdi，4aufl1996，1.
[21]Vgl.walterKrebsBaurecht，ine.Schmidt-aβmannF.Schoch（Hrsg.），BesonderesVerwaltungsrecht，14.aufl2008，458.
[22]Vg1.Krautzberger，inBattis/Krautzberger/Lohr，Baugesetzbuch，9.aufl2005，2;UrlichBattis，inoffentlichesBaurechtundRaumordnungsrecht，5.aufl.2006，1.
[23]Vgl.winfriedBrohm，offentlichesBaurecht，1997，1.
[24]Vgl.alpmannSchmidt，offentlichesBaurecht，2.aufl.2004，2.
[25]Vgl.michaelBrenner，Baurecht，3aufl2009，4.
[26]行政计划、行政规划可以指一种独立的行政活动的方式，从这个角度看计划、规划行为是一个行为过程；也可以指为实现预定结果的文案，是计划、规划行为的结果。借用这种分类，城市规划也可以理解为作为行为方式的和作为行为结果的城市规划。参见[德]汉斯·J．沃尔夫、奥托·巴霍夫、罗尔夫·施托贝尔：《行政法》（第二卷），高家伟译，商务印书馆2002年版，第179～186页。
[27]“Bebauungsplan”一词尚未形成统一的中文翻译。笔者采用了“营建规划”的译法，一是与该词的德语原意保持一定的对应性，二是“营建”一词除了具体的建筑物的建造之外，还可以指气氛、环境的营造，突出了现代城市规划的城市空间的形成功能。
[28]Vgl.walterKrebsBaurecht，ine.Schmidt-apmannF.Schoch（Hrsg.），BesonderesVerwaltungsrecht，14.aufl2008，459.
[29]Vgl.michaelBrenner，Baurecht，3aufl2009，46ff.
[30]城市规划法体系除了涉及规划权与土地所有权这对重要的关系之外，还涉及到市镇自治权和国家权力之间的重要关系。本文的观察主要观察城市规划法和土地使用之间的关系，对于市镇的规划自治权与国家法律的制约之间的关系不做具体展开。就此问题可参见walterKrebs，Baurecht，ine.Schmidt-aβmannF.Schoch(Hrsg.)，BesonderesVerwaltungsrecht，14.aufl2008，464ff.
[31]Vgl.walterKrebs，Baurecht，ine.Schmidt-aβmannF.Schoch（Hrsg.），BesonderesVerwaltungsrecht，14.aufl2008，501.
[32]Vgl．K.Finkelnberg，Bauplanungsrecht，in:ders/ortloff（Hrsg.），offentlichesBaurecht，Bdi，4augl1996，16.
[33]Vgl.winfriedBrohm，offentlichesBaurecht，1997，27f.在德国，除了三个城市州以及Saarland没有制定州规划法之外，其余12个邦均有州规划法。
[34]现行的空间秩序法是2008年12月22日制定的，在2009年6月30日全面替代了1997年版的空间秩序法。
[35]Vgl.michaelBrenner，Baurecht，3aufl2009，19.
[36]Vgl.walterKrebsBaurecht，ine.Schmidt-aβmannF.Schoch（Hrsg.），BesonderesVerwaltungsrecht，14.aufl2008，458f.
[37]Vgl.walterKrebsBaurecht，ine.Schmidt-aβmannF.Schoch（Hrsg.），BesonderesVerwaltungsrecht，14.aufl2008，459f.
[38]Vgl.winfriedBrohm，offentlichesBaurecht，1997，35f.
[39]Vgl．walterKrebsBaurecht，ine.Schmidt-aβmannF.Schoch（Hrsg.），BesonderesVerwaltungsrecht，14.aufl2008，459f.
[40]参见BVefGe3，407ff。
[41]第74条第18项的内容成为现行基本法的第74条第1款第18项的内容。虽然经历了基本法的修改，但是“土地法”仍然是联邦和州的竞争立法事项。
[42]关于土地开发准备法，在1994年基本法的修正案中，将开发费用分担的权力排除出竞争立法权，而仅属于州所有。
[43]在此土地交易法（Bodenverkehrsrecht）的概念是指在什么程度上土地所有权或者其他土地上权利的变更要服从于获得许可义务的建设性秩序。这不同于基本法74条第18项中“土地交易”(Grundstticksverkehr)事项。
[44]Vgl．walterKrebsBaurecht，ine.Schmidt-aβmannF.Schoch（Hrsg.），BesonderesVerwaltungsrecht，14.aufl2008，461f
[45]Vgl．Krautzberger，inBattia/Krautzberger/Lohr，BaugesetzbuchKommentar，9aufl.2005，24.
[46]Schmidt-aβmann，BauR1978，99.
[47]参见michaelBrenner，Baurecht，3aufl2009，50。
[48]根据《建设法典》第10条第1款，营建规划是市镇制定的规章。
[49]参见《建设使用法规》第1～15条细化了营建规划能够规定的土地建设性使用的种类和各种类中允许的使用用途，第16～21a条细化了营建规划能够确定的建设性使用的规模的指标和部分指标的上限。
[50]Vgl．michaelBrenner，Baurecht，3aufl2009，46ff.
[51]Vgl.michaelBrenner，Baurecht，3aufl2009，46ff；K.FinkelnbergBauplanungsrecht，in:ders/ortloff(Hrsg.)，offentlichesBaurecht，BdⅡ，4augl1998，37ff;walterKrebsBaurecht，ine.Schmidt-apmannF.Schoch(Hrsg.)，BesonderesVerwaltungsrecht，14.aufl2008，499ff.
[52]参见《建设法典》第35条第3款的规定。
[53]参见《建设法典》第30、34、35条的规定。
[54]《建设法典》第175～179条详细规定了城市建设性命令。
[55]在特定情况下，所有权人之外的其他物权权利人也有权主张权利，比如租赁人等。
[56]《建设法典》第178条规定，市镇能够根据具体的营建规划要求所有权人种植植被。但根据《建设法典》第41条第2款，种植植被超出了通常必要的费用或者因为种植命令造成了财产价值的实质性减损时，市镇需要对所有权人进行补偿。第179条第3款规定，所有权人、租赁人等由于清除命令有了财产上的不利，可以要求市镇给予补偿。
[57]《建设法典》第177条规定，现代化和修缮命令引起的费用应该由土地所有权人承担，但在特定的条件下，市镇应给予补贴资助。
[58]《建设法典》第176条第4款规定，颁布了建设命令，但土地所有权人认为自己在经济上不能承担时，可以要求市镇接管其土地并给予补偿；第8款又随后规定了，建设命令不被执行时，市镇可以启动征收程序。
[59]《建设法典》第1章的第5部分，也就是第85条至第103条对征收作了详细规定。
[60]有关征收构成要件的分析，可参见Battis，inBattis/Krautzberger/Lohr，BaugesetzbuchKommentar，9aufl.2005，919ff。
[61]参见Battis，inBattis/Krautzberger/Lohr，BaugesetzbuchKommentar，9aufl.2005，929。
[62]参见Krautzberger，inBattis/Krautzberger/Lohr，BaugesetzbuchKommentar，9aufl.2005，26f。
[63]参见Krautzberger，inBattis/Krautzberger/Lohr，BaugesetzhuchKommentar，9aufl.2005，27。
[64]Vgl.walterKrebsBaurecht，ine.Schmidt-aβmannF.Schoch（Hrsg.），BesonderesVerwaltungsrecht，14.aufl2008，519.
[65]Vgl.alpmannSchmidt，offentlichesBaurecht，2.aufl.2004，33ff.
[66]Vgl.michaelBrenner，Baurecht，3aufl2009，72f.
土地规划法规篇6
关键词：土地规划；评估；方法研究；规划
中图分类号：F301.23文献标识码：a文章编号：1673-1069（2016）34-83-2
1评估框架构建
土地利用总体规划作为一个中长期规划，需对区域范围内一定时期的用地作出合理的安排，但快速发展的经济社会将使规划面临超出预期的变化。为了最终实现规划所确定的各项目标，在规划执行过程中需要不断地探究、开拓、审视、修正、发展、再执行。评估作为规划执行审视环节的重要工具，可对规划执行过程中出现的问题进行及时修正，从而保证规划的科学性与可操作性。基于规划对适时评估的需求，笔者从执行评估与适应性评估两个方面构建实施评估框架。①规划执行评估。主要针对规划执行期内各项指标落实情况进行定性分析与定量评估。包括对规划中控制指标、用地结构与布局、节约集约用地、中心城区用地、重大项目的实施、土地利用效益与规划实施措施的执行情况分析。②规划适应性评估侧重于分析现有规划与区域变化的形势之间的匹配程度。通过重新定位评估时点经济社会生态的发展预期，分析新经济社会生态形势对现有规划中耕地保护、建设用地规模与布局、重要规划控制指标分配的影响。
2规划实施分项评估
短板理论最早由美国管理学家彼得提出，理论通过分析管理模块中的弱项因素并进行一定的优化，最终实现管理综合能力的不断提高。本次规划实施评估分项评估包括规划执行评估与规划适应性评估，在分项的评估中可以借鉴短板理论，通过分析规划实施的效果，找出实施中的制约因素，采取相应的改进措施，提升规划实施的整体水平。与传统评估方法相比，短板理论更能直观地体现出限制规划实施的指标情况，对于规划的下一步实施更具有指导意义。
2.1评估指标体系构建
规划执行评估是针对规划执行期内规划执行效果的整体评估，执行效果可以从规划目标实现、规划布局变化、节约集约用地成效、社会经济生态效益、规划措施落实等方面体现。本文从上述角度选取特征指标，构建了全面、系统的执行评估指标体系，包括8大因素17大因子47项指标，体系中25项指标为可选指标。评估区域在选择22项必选指标的同时，需结合自身发展特色选择不低于可选指标总量50%的可选指标共同构成执行评估指标体系。（表1）
2.2规划适应性评估，评估指标体系构建
规划适应性评估是基于规划执行后区域经济社会发展政策、战略的调整开展的现行规划与未来区域发展趋势的拟合性评估，在指标体系构建时侧重选择土地规划中与经济社会发展关联较大的指标，本文从上述角度分析，选择了耕地保护与经济增长协调性、建设用地规模与经济社会增长的适应性、建设用地布局与未来发展方向的拟合程度、评估年与规划基期对相关目标预期的对比情况、指标分配与经济社会发展的适应性5项评估因子、12项指标，详见表2。
2.3指标标准化
适应性评估中，通过对比分析规划基期与评估时点的规划目标，得到规划适应性指标的统一量纲。
标准化后的指标值将以偏离度的方式反映经济社会变化对土地规划的影响程度。其中表3中前9项指标的标准化方式如下：X’=100%时为无影响，X’∈[95%，100%）或（100%，105%]时为轻度影响，X’∈[70%，95%）或（105%，130%]时为中度影响，X’130%时为严重影响；表4中后3项指标的标准化方式如下：X’=0时为无影响，0
2.4评估标准确定
在适应性评估中，同样借用短板理论，根据指标影响程度判定现行规划与经济社会发展的适应程度，具体标准如表4所示。
3规划实施综合评估
四象限分析法是由美国波士顿咨询集团首创的一种规划企业产品组合的方法，方法最早是解决企业产品的组合优化问题，后逐步用于分析市场均衡。本文中拟以规划执行评估为横轴，规划与未来发展适应性评估为纵轴，通过两个变量的组合构建四象限模型，其中Ⅰ象限为规划修改型，Ⅱ象限为整改后修改型，Ⅲ象限为落实整改型，Ⅳ象限为规划落实型，具体如图1所示。
落于该象限内区域在规划执行过程中可能存在一定的异常因子，但规划执行整体情况达到合格及以上。同时考虑区域发展环境的变化，规划与未来发展产生不可调和的矛盾。从持续发展的角度考虑，区域均已无法保障未来发展的需求，应该结合适应性评估结论适时修改规划。
①Ⅱ象限情况分析。落于该象限内区域在规划执行过程中存在多项异常因子，执行效果达不到规划预期，整体情况判定为不合格。同时从区域发展环境变化看，评估时点规划与未来发展需求存在不可调和的矛盾。为保证规划的严肃性，该象限内区域首先需要严格控管规划的各项落实措施，修复执行异常指标，在规划执行达到合格标准后，如果规划与未来发展需求仍然存在较大的矛盾，则通过再次评估后适时修改规划。②Ⅲ象限情况分析。落于该象限内区域规划执行效果较差，在规划执行过程中存在多项异常因子。但经过分析发现，现行规划在空间结构与数量结构上还能较好地满足社会经济生态发展需求。在后期规划实施过程中，需要加大政府的调控手段，严格落实规划实施措施，逐步修复各项执行异常指标。③Ⅳ象限情况分析。落于该象限内区域规划执行过程中可能存在一定的异常因子，但总体而言规划执行达到合格及以上水平。同步分析，得到规划能够满足发展预期的结论。在后期规划实施过程中，政府的工作重点在于继续贯彻落实规划的各项实施措施，对规划用地进行良好的空间引导。
4研究结论
①新一轮规划实施期正值我国经济、社会、产业转型的关键时期，用地策略的变动性较大，动态评估的提出既是社会经济发展的保障，也是规划体系完善的需求。②本文中采用的动态评估方法能够有效地规避因子作用的相互抵消性，科学、全面地反映出规划实施存在的问题。③文中动态评估的指标体系仅在东部省份的实施样本中提炼，针对全国范围的评估，指标体系与指标标准化仍有待进一步完善。
参考文献
土地规划法规篇7
【关健词】加强土地利用；总体规划；问题分析；对策与建议
1引言
随着1986年第一部《土地管理法》的正式颁布，使我国土地管理走向以耕地总量动态平衡为核心的土地利用规划，基本建立了覆盖全国、省、市、县、乡的五级土地利用规划体系。不仅在控制建设用地总量和保护耕地方面发挥了积极作用，使土地用途管制制度、基本农田保护制度得以顺利实施，而且使土地利用规划得到了前所未有的重视[1]。规划管地、规划用地和不得随意占用基本农田等观念深入各级政府领导心里，规划对科学利用和合理配置土地资源方面作用进一步显现。但由于土地利用规划的实施涉及社会经济各个领域[2]，决定了规划实施过程中必将面临多样化的问题。部分问题的产生，虽然与规划本身的前瞻性等问题有关，但也暴露出实施过程中相关保障体制的不健全。目前，各级新一轮土地利用总体规划已陆续出台，本文希望通过分析现行土地利用总体规划在实施中存在的问题，结合规划工作的实践，提出一些措施，对新一轮土地利用总体规划，特别是县、乡级规划的实施提供参考。
2土地利用总体规划实施过程中的问题分析
2.1权威性未充分发挥，对其他相关规划缺乏约束力
《土地管理法》明确规定城市总体规划、村庄和集镇规划、江河、湖泊综合治理和开发利用规划等，应当与土地利用总体规划相衔接，用地规模不得突破土地利用总体规划确定的规模。但由于我国的规划体系不够完善，交通、水利、城市建设、生态环境建设、旅游等各类规划的编制时间、规划期限、规划范围等与土地利用总体规划不统一，造成各规划在土地利用上与土地利用总体规划衔接不够紧密、各业土地利用规模不够协调；另一方面，完整的土地利用规划法律法规体系尚未形成，也在一定程度上限制了土地利用总体规划综合控制作用的发挥。
2.2行政保障手段不健全，人为干预过多
土地利用规划的编制，历经前期准备、调查研究、拟定方案、协调论证到报批、公布等多项环节，耗费了大量的物力、人力、财力，但部分地方仍不可避免地存在规划跟着项目跑、规划围着领导意志转的现象。如为确保一个基础设施项目或招商引资项目落地，或者“政绩工程”、“形象工程”的需要，若所选地块位置不符合县乡级土地利用总体规划，就申请调整规划，这是上轮规划局部调整比较频繁的重要原因之一。主要原因在于土地利用规划调整缺乏全面、系统的土地利用评价和制度约束[3]，使得土地利用规划调整容易受人为因素干扰，随意性大。
2.3市场手段运用滞后，建设用地外延明显
从现状来看，我们的规划实施在很大程度上依赖行政手段，市场手段运用相对滞后。表现在市场配置土地资源的基础作用还有待进一步加强，建设占用耕地成本和补偿标准总体偏低，耕地保护资金支持、节约集约用地的价格调节和税费支持缺乏等，使遏制建设用地外延扩张的目标未能取得预期成效。
2.4公众参与不充分，影响社会监督作用发挥
社会监督与公众参与是保证规划实施的重要手段。在我国，目前可供公众参与的基本停留在规划听证和编制成果的公示层面，参与深度不足。在规划实施监督方面，人大监督、公众监督、舆论监督运用也不够充分，有效的社会制约机制尚未建立[4]。
3加强土地利用总体规划的对策建议
经过依法、科学、民主决策确立的土地利用总体规划，为规范和制约人们的土地利用活动提供了依据。但没有健全的实施保障措施，不切实加强规划实施管理，规划确定的目标、任务就很难实现，所谓“三分规划，七分管理”。因此，进一步建立健全完善规划实施保障措施，确保新一轮规划目标的有效实现，成为我们迫切需要解决的问题。结合工作实践，提出以下建议。
3.1完善规划实施的法律法规保障
通过具有强制效力的法律法规是规范和保障规划实施管理的最基本方法，如以《城乡规划法》为基础的城乡规划法律法规体系，对一切城乡规划的编制、实施管理等都作了明确规定。而土地利用总体规划法律法规依据只有《土地管理法》第三章共14条的1600多字，且由于土地利用总体规划的实施管理包括土地利用年度计划管理、建设项目用地预审、规划局部调整或修改、指导或协调相关规划、规划实施评价或评估等非常多的内容，没办法对这些内容进行全面、深入的规定。这几年来，各级政府和主管部门为确保土地利用总体规划的实施，通过探索和经验积累，出台了很多的规章制度和相关政策，如国土资源部37号令《土地利用年度计划管理办法》、第42号令《建设用地项目用地预审管理办法》等等，但也有很多的规章制度与政策，特别是政策是在土地利用总体规划实施管理过程中政策实施发现了问题、出现了偏差时出台的，就像计算机程序打补丁一样。土地利用总体规划实施也有10多年的时间了，各地都形成了一整套行之有效的实施管理办法，我们何不将之总结、并以法律法规的形式规定下来呢？从法律法规的实施保障措施角度上看，土地利用总体规划实施管理需要在落实现行法律法规基础上，创新规划实施思路，更新土地利用总体规划管理理念，逐步建立以土地年度计划管理、建设项目用地预审为核心的土地利用总体规划实施管理制度体系，加强土地利用总体规划立法，制定和完善土地利用总体规划相关法律法规。它包括两个层次：国家层面上，要建立涉及土地利用总体规划实施管理的国家法律法规，主要依据土地利用总体规划法或条例，以此明确整个有关土地利用总体规划实施管理的目标、方针和实施规划的根本性法律依据；地方层面上，由于土地利用总体规划实施管理的工作重点是地方性规划，尤其是县、乡两级实施规划，因此，在遵循国家法律法规的前提下，制定可操作的地方性配套法规(如规划实施条例)，提出涉及规划所有实施管理内容和违反规划的强制处理措施等具体规定，来保证各级规划的实施管理。
3.2完善规划实施的经济激励措施
探索建立和完善土地利用总体规划实施激励机制，积极运用经济手段促进规划目标的落实。经济手段是为了实现目标按照土地利用的经济手段属性，在经济上采用管理措施。一是采用土地价格调节：通过垄断土地供应的一级市场，政府可以有效对土地市场价格进行宏观调控，通过土地价格差异进而调节各部门和行业的用地需求，形成符合规划的用地结构，布局就会自然形成。二是采用土地税费调节：通过制定和调节土地的税费总额或比例，可以很好地约束土地使用者的行为，促进土地的集约利用，限制某些不合理用地企业的用地需求；另外，通过在关键环节制定的税费政策，还可以有效解决一些特别关注的问题，如通过征收耕地造地费、新菜地开发基金等，可以稳定农业生产用地的质量和数量，满足土地利用规划保护耕地的要求等。三是采用土地违规罚款制度：对违反土地利用规划和计划的单位和个人，在经济上实施处罚，依照有关法律法规进行强制罚款，同样可以遏制恶性用地，罚款金额定向用于土地的合理开发和整理。
3.3建立健全规划实施的相关机制
3.3.1严格编制和执行土地利用年度计划
土地利用年度计划根据国民经济和社会发展计划、国家产业政策、土地利用总体规划以及建设用地和土地利用的实际状况编制，是实施土地利用总体规划的重要手段，是当年新增建设用地和建设项目用地预审、耕地开垦、土地整理审批的依据。要强化土地利用年度计划对新增建设用地、耕地保有量和土地开发整理等的控制和引导，特别是新增建设用地计划指标实行指令性管理，不得突破。对没有新增建设用地计划指标擅自批准用地的,或者没有新增建设占用农用地计划指标擅自批准农用地转用的，按非法批准用地追究。土地利用年度计划一经批准下达，必须严格执行。
3.3.2加强和规范建设项目用地预审
建设项目用地预审不仅是土地行政主管部门主动参与项目前期，积极做好相关服务工作的重要环节，更重要的是落实国家节约集约利用土地的前置把关、审查程序。依据土地利用总体规划和相关法律法规、政策，应对一切建设项目用地事项进行严格审查，凡不符合规划和相关规定，坚决不予以通过。
3.3.3建立土地利用总体规划中期评估制度
土地利用总体规划是一项长期战略性规划，规划的期限长达15年，由于受社会经济发展的不确定性，很难确保规划在实施过程中不出现偏差。为落实规划的控制与引导作用，我们不妨在近期规划实施完毕后或每间隔3～5年，对规划目标的执行情况进行中期评估，发现问题，及时对规划方案进行修改完善，特别是规划目标提前实施的，且通过评估实施是良好的，就要允许修编规划。
3.3.4建立土地利用总体规划局部修改或调整机制
《土地管理法》中只明确，国家和省级政府批准的能源、交通、水利等基础设施建设用地可以申请调整规划，规划局部修改或调整范围非常小，虽然各地方政府也出台了相关政策，允许局部修改或调整规划，但是政策的稳定性较差。因此，要从国家到省，在总结实施管理经验的基础上，建立规划局部修改或调整的工作机制，对规划实施过程中发现的一些小的偏差，允许局部修改或调整，体现规划的弹性原则。
3.3.5落实土地利用总体规划协调机制
政府统一组织，部门相互配合，促进土地利用总体规划与城乡规划、旅游规划、水利规划、林业规划等相关规划的协调，各专项规划确定用地规模、时序和位置必须与土地利用总体规划相衔接，不符合土地利用总体规划的，应进行合理调整，确保土地利用总体规划实施渠道的畅通。
3.3.6建立土地利用总体规划实施管理考核机制
由政府将组织实施规划纳入政府议事日程，并出台和完善土地利用总体规划实施管理的一套考核办法，对规划实施管理较好的地方给予一定奖励，反之给予惩罚，如实际新增建设用地面积超过当年下达计划的，应当扣减下一年度相应的计划指标，土地开发整理补充耕地数量和质量超过下达任务，给予一定的新增建设用地指标奖励等等。
3.4健全规划实施的监督管理机制
土地利用总体规划关系到一定区域的整体发展，与全体居民息息相关，应鼓励广大人民群众的广泛参与，注重专家队伍与公众参与的结合[5]，充分发动社会大众参与规划的制定、监督和维护规划的实施。因为社会监督管理是土地利用总体规划实施管理保障体系的组成部分，也要贯穿于规划的整个全过程。社会监督管理机制主要包括三个制度建设：即规划公众参与制度、规划公示制度、规划管理公开制度。互动的过程有助于公众对规划实施的支持和监督，宣传土地利用规划的法律规定和要求，调动公众潜力和主动意识，赋予土地使用者知晓、参与、决策、监督规划的权利，促进政府部门公正执法，提高工作效率，制约和避免各种违法行为的发生。
3.5制定规划实施的科技措施
运用科学、先进管理方法和手段开展土地利用总体规划的实施管理，不仅能大大提高管理效率和管理水平，也拓宽了土地利用总体规划的功能和作用。要进一步建立和完善规划动态遥感监测制度，扩大遥感监测的覆盖面，实现对规划实施管理的快速监测与跟踪管理，为规划执法检查和查处提供依据。同时，运用地理信息系统技术，建设土地利用总体规划管理信息系统，使信息化技术在规划编制管理、土地利用计划管理和用地审批管理中发挥重要作用。
参考文献
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土地规划法规篇8
关键词：土地；总体规划；概念
abstract:inthispaper,combinedwithmanyyearsengagedinlanduseplanningandmanagementwork,from"tworules"ofconceptsandrelations,summedupthe"twoplan"incongruousreason,finallyputforwardthe"tworules"measurestocoordinate.
Keywords:landoverallplanning;concept
中图分类号：F301.23文献标识码：a文章编号：2095-2104（2012）
土地利用利用总体规划与城市总体规划的衔接，一直是一个比较难以解决的问题。随着国民经济和社会的迅速发展，城市化进程的加快推进，许多城市的用地规模突破了原有的规划控制指标，土地利用总体规划与城市规划之间的矛盾也日益凸显，在一定程度上制约了城市健康发展。值此新一轮的规划编制之际，为实现我国可持续发展的战略目标，合理利用和有效保护土地资源，达到经济、社会、生态、效益的统一，对两者进行科学有效的协调和衔接显得尤为重要。
1两项规划的概念
1.1土地利用总体规划概念
土地利用总体规划,是在一定区域内根据可持续发展的要求和当地自然、经济、社会条件对土地的开发、利用、保护在空间上、时间上所做的总体安排和布局,是一项长期性、战略性的土地利用规划。
1.2城市总体规划概念
城乡总体规划,是为了实现一定时期内城市的经济和社会发展目标,确定城市的性质、规模和发展方向,合理利用城乡土地,协调城市空间布局以及各项建设的综合部署与具体安排。城乡规划体系包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划。
2两项规划的关系
编制土地利用总体规划的法律依据是《中华人民共和国土地管理法》（下称《土地管理法》），编制城镇总体规划的法律依据是《中华人民共和国城市规划法》（下称《城市规划法》）。两者都是全国人大常务委员会通过的法律，法律关系平行，其主体都属于行政范畴。
从规划范围和内容来看，城镇总体规划的土地利用规划部分属于土地利用总体规划的一部分，但城镇规划还包括城镇社会经济发展战略、市政建设、城镇体系等，而土地利用总体规划未包含这些内容。
“两规”的协调衔接关系在相关法律中均有明确的规定。《土地管理法》第22条规定，城市总体规划、村庄和集镇规划，应当与土利用总体规划相衔接。《城市规划法》第7条规定，城市总体规划应当和国土规划、区域规划、江河流域规划、土地利用总体规划相协调。这说明“两规”关系密不可分。
土地利用总体规划立足于区域远景发展,除了分析城镇用地的合理规模及范围外,还侧重对城镇用地和其他类用地之间的综合平衡、土地利用结构的优化及配置,更注重区域的整体性,强调自然资源的保护、各业的协调、生态环境的平衡、经济的可持续发展,是把城镇作为一个点放入区域中与其他各业用地进行综合研究。城市总体规划是一种以定性、定位为基础的土地利用整体空间规划,它除了要分析确定城镇用地范围、规模外,更侧重对城市内部各类用地进行优化调整、合理配置,注重城市土地利用的整体效果。因此,我国在1986年颁布的《土地管理法》中明确规定,城市规划区内的土地利用总体规划服从于城市规划。根据这一精神,我国土地利用总体规划与城市总体规划各自的法律地位和相互关系一直是明确的。但随着10余年来国家经济形势在很多方面发生的深刻变化,与土地管理有关的法规、政策也需要作相应调整。1998年国家颁布修改后的《土地管理法》,在十分强调土地资源的基本国情、进一步贯彻土地管理基本国策的前提下,提出了在区域土地利用总体规划中以土地供给制约和引导土地需求、保持耕地总量动态平衡的方针。这就意味着两项规划都是具有法律效力的区域规划,它们的法律定位与相互关系发生了原则上的变化。由各级人民政府直接控制、自上而下层层分解下达建设占用耕地指标。这一规划措施的实施从根本上说明,新形势下区域土地利用总体规划方案要完全满足已确定的城市总体规划方案中对建设用地的需求,在多数情况下是难以做到的。因此,现阶段我国土地利用总体规划与城市总体规划的衔接问题是需要深入探讨和谨慎操作的。
3目前两项规划的主要冲突及其原因
作为同样具有法律效力的区域规划,我国现行的有关法律规范均要求土地利用总体规划及城市总体规划应协调一致。原《城市规划法》要求,城市总体规划应当与国土规划、区域规划、江河流域规划、土地利用总体规划相协调。城市规划区内的土地利用和各项建设必须符合规划,服从规划管理。《土地管理法》规定,城市总体规划、村庄和集镇规划,应当与土地利用总体规划相衔接,城市总体规划、村庄和集镇规划中的建设用地规模不得超过土地利用总体规划确定的城市、村庄和集镇建设用地规模。虽然这些有关的法规、文件等均要求两项规划应协调一致,但在实践中由于种种原因,常常造成两项规划在城镇用地规模、范围、用地类型、期限以及空间落实等方面规划结果的不一致。
3.1规划编制的指导思想与方法不同
上一轮土地利用总体规划的基本指导思想是“以供给定需求”,采用自上而下,指标控制与分区控制相结合的方法。城市总体规划的基本思想是“以人定地”、“以需定供”。城市建设用地规模是通过预测规划期间的人口及城市化水平,并结合建设用地标准确定的;各类用地、功能分区是根据城市的整体发展和各类用地的实际需要,经综合平衡、论证后确定的。由于指导思想与方法的明显不同,土地利用总体规划和城市总体规划的结果自然会有不同。
3.2规划编制的时间不同
1986年国家决定成立城乡地政统一管理的土地管理机构,同年颁布了《土地管理法》,并依法律规定实施土地利用规划制度。1988年全国逐步开展土地利用总体规划工作,1996年开始了全国性的土地利用总体规划工作。1998年国家颁布第二次修改后的《土地管理法》。上一轮土地利用总体规划修编工作是根据新的《土地管理法》、《县级土地利用总体规划编制规程(试行)》的要求而开展的,与以前的土地利用总体规划在指导思想、规划方法等多有不同。
城市规划在我国起步较早,从20世纪50～80年代经历了40年卓有成效的探索,取得了很大的成绩,逐步完善了城市规划的理论与方法。从上世纪80年代初至今,城市总体规划在全国范围内已进行了3轮规划编制或修编工作。由于两项规划开始编制的时间不同,导致规划方案编制的不同步,造成规划基期、规划期、采用基础数据的时限等的不同,自然会造成两项规划结果的不一致。
3.3规划编制的基础数据不同
土地利用总体规划各类用地面积采用土地利用现状调查及变更调查的成果,用地分类标准采用《土地利用现状分类及含义》,把土地利用类型分为农用地、建设用地、其他土地三大类;城市总体规划中的用地面积采用地形图的面积量算结果,用地分类标准采用《城市用地分类与规划建设用地标准》(GBJl37―90)将用地分为居住用地、公共设施用地、工业用地、仓储用地、对外交通用地、道路广场用地、市政共用设施用地、绿地、特殊用地、水域及其他用地等。
4两项规划衔接的原则、内容和措施
4.1衔接的原则
4.1.1规划目标一致原则。土地利用总体规划与城市总体规划的目标各有侧重,但其共同的目标是切实做到合理利用每寸土地、节约用地,实现土地资源的可持续利用和区域社会经济的可持续发展。两项规划在编制时要根据这一共同的目标进行各类用地的协调与落实。
4.1.2因地制宜原则。不同的城镇各有自己的现状与特点,其规划编制都是根据规划目标、结合各自城镇特点来完成操作的。因此,不同城镇两项规划的矛盾会有所差异,在协调规划的内容、步骤、方案等时,要坚持因地制宜的原则。
4.1.3基础资料一致原则。在协调两项规划时,也应注意它们各自所采用的地类面积、人口、规划指标等的一致性,使它们的基础数据统一起来,这是两项规划对比及相互协调的基础。
4.1.4规划期限一致原则。由于两项规划编制的不同步性,规划的基期很可能不一致。因此,保证两项规划在近期、远期时限上的一致性,是实现它们相互协调的重要条件。
4.1.5规划级别一致原则。土地利用总体规划与城市总体规划都有不同的规划层次,而不同层次的规划,其任务、内容、深度等均不相同。因此,两项规划的协调应是相同级别规划间的协调。
4.2衔接的内容
4.2.1建立统一的空间规划体系
现阶段对城乡规划与土地利用规划的体系结构进行研究与分析，建立城乡规划与土地利用规划相关属性信息表达标准，创建城乡规划与土地利用规划数据库，实现对城乡规划与土地利用规划相关图形资料与属性数据的统一管理，为城乡规划与土地利用规划提供数据支持。在村镇规划与土地利用规划协同耦合的基础上，本着集约节约用地的原则，着重研究如何从城乡规划与土地利用规划数据库提取相关空间信息与属性信息，确定两种规划方案发生矛盾的时空区域，分析其影响因子，建立城乡规划方案与土地利用规划方案协调平衡模型，通过综合分析，对城乡规划方案与土地利用规划方案做适当调整，解决其中的矛盾和问题，为城乡规划与土地利用规划的协调提供技术支持。
4.2.2两项规划各自确定的人口规模及用地指标要相协调。在确定城镇人口规模预测方案时,两项规划要统一数据的口径、内涵、计算范围和计算方法等。两项规划中城镇人均规划建设用地指标的选定,要根据1991年国家颁布实施的《城市用地分类及规划用地标准》,并结合当地实际情况确定。在实际执行中,城镇人均建设用地现状指标也要按计算范围内的非农业人口、农业人口及暂住人口进行综合衡量。
4.2.3两项规划的城镇规模预测值与非农业建设用地指标相协调。在两项规划的人口规模及规划人均建设用地指标一致时,也就决定了两项规划中城镇规模预测值的一致性。城镇规模预测值是根据城镇的发展需要确定的城镇规模数值,这需要与土地规划中的非农业建设用地指标协调一致。
4.2.4城镇发展方向与城镇用地范围相协调。城镇发展方向是城镇总体规划中的主要问题之一,它是在城镇发展方向分析、城镇发展用地评价的基础上作出的,反映了城镇用地布局及发展的特点。土地利用总体规划确定的城镇用地范围是根据城镇规模、非农业建设用地指标及城镇周围各类土地构成情况确定的,反映了城镇现状及规划近期、远期用地范围。在两项规划中,这两方面要很好地结合起来,使城镇用地范围能反映出城镇的发展方向,城镇发展方向在城镇用地范围内得以落实。
4.2.5两项规划各自的建设工程规划项目相协调。建设工程项目规划是两项规划的重点内容,是区域社会经济发展的具体项目,其布局对土地利用有着重要的影响。由于两项规划的侧重点不同,它们各自规划的建设项目的统计范围就不同。因此,两项规划的协调,应尽量满足多数建设项目规划的要求,做到不重、不漏,使规划中建设项目的布局一致起来。
4.3协调措施
土地利用利用总体规划与城市总体规划的衔接，必须在珍惜、合理利用土地，切实保护耕地基本国策指导下，正确认识和理解城市建设和保护耕地的关系，正确处理“建设”与“吃饭”的矛盾，使各级政府、各部门特别是规划和管理部门在认识观念和指导思想上衔接起来。
4.3.1加强两个规划编制部门间的协作，实现规划的同步编制
加强部门间的协作和沟通，使两大部门紧密配合，优势互补，从而实现两大规划的同步编制。建议土地管理部门和城市规划部门将交叉的职能并轨，并统一编制的某期年和规划年限，做到同步编制。
4.3.2加强建设用地总量控制和用途管制
城市发展用地规划要以土地利用总体规划确定的用地结构调整为依据，发展用地规模和控制范围不得突破土地利用总体规划对城市发展用地的计划控制指示，建设用地应尽量少占或不占耕地，对占用量进行严格控制，同时应加大土地开发整理力度，实现土地资源的高效利用，且必须符合土地用途管制要求。
4.3.3改进规划工作路线和技术方法
建设规划体制由“自上而下”转为“上下结合”，并在横向上实施监控，增强规划的可操作性，同时要注重弹性规划方法在土地利用总体规划和城市规划编制中的应用，从而使两大规划更好地协调衔接。
4.3.4完善相关法律法规体系
建议对现行的两大规划相关之法律法规中相互脱节冲突的部分进行修正，使之有效衔接，从而在法律法规上实现规划的协调与统一。
4.3.5建立公众监督机制
两大规划虽然是由行政部门编制的，但要确保其内容的落实，还需民众的积极配合和参与。
土地规划法规篇9
[关键词]土地利用总体规划；实施评价；综述
目前，我国人多地少，人地矛盾突出。需要通过土地利用总体规划来合理安排各类用地，然而现行的土地利用总体规划存在的问题是缺乏弹性和动态性。另外，规划重在编制贵在实施。规划制定后各地地方用地是否按照规划实施以及实施程度如何，需要通过规划实施评价来分析。到目前为止，国家相继出台了一系列的相关政策法规，2003年建设部要求进行城市规划动态监测。2004年6月21日，国土资源部《关于开展土地利用总体规划实施评价和修编前期调研工作的通知（国土资法[2004]133号）》，标志着我国土地利用总体规划实施评价制度的初步建立。2005年5月30日国务院颁布《国务院办公厅转发国土资源部关于做好土地利用总体规划修编前期工作意见的通知（[2005]32号）》进一步明确了土地利用总体规划实施评价的基本内容和预期目标，提出要建立规划实施的动态监测、评价和管理的保障体系。这两项文件建立了我国土地利用总体规划实施评价制度的基本框架体系。2011年《土地利用总体规划定期评估和适时修改试点方案（征求意见稿）》的实行，要求对土地利用总体规划的实施进行定期评估和适时修改，对土地利用总体规划实施评价提出了更高的要求。
一、土地利用总体规划实施评价目的与意义
所谓土地利用规划实施评价，是指根据一定的标准，运用一定的方法，对土地利用规划执行的效果进行分析、比较与综合后所做出的一种价值判断。进行土地利用总体规划实施评价具有十分重要意义。冯建美，陈龙乾等认为是提出规划修编的前提，也是确保规划修编依法有序推进的重要措施；王玉波，唐莹认为进行土地利用总体规划实施评价有利于对土地利用总体规划执行情况的监督和检查，为新一轮规划的编制提供决策依据和理论支持；高希瑞，张永福等认为进行土地利用总体规划实施评价可以发现上一轮规划实施的效果和实施过程中存在的问题，并为新一轮土地利用总体规划修编提供科学依据；张秀芳，王玉东对土地利用总体规划实施评价的目的进行了总结，认为规划实施评价的目的是检查现行规划实施情况、促进规划的有效实施、为规划修编和规划调整提供决策依据和改进规划编制和规划实施管理。
随着土地利用总体规划实施评价实践工作的开展和相关研究的深入，土地利用总体规划实施评价的目的和意义除了涵盖上述之外，还赋予了新的时代意义，进行土地利用总体规划实施评价有利于把静态的规划编制与动态的实施管理相结合，实现土地利用动态规划，促进土地资源集约节约高效利用，保持规划的权威性、科学性和连续性，保障和促进科学发展。目前，土地利用总体规划实施定期评估和适时修改方案还处于试点阶段，在国内还没有形成土地利用总体规划实施评价的范例。国内很多学者对土地利用总体规划实施评价进行了研究，但是还没有形成一个完整的土地利用总体规划实施评价机制，并且目前为止还没有学者对相关研究进展进行总结，因此本文尝试对中国土地利用总体规划实施评价的研究进行回顾和综述，并在此基础上分析探讨其未来的发展趋势，以期为以后的相关研究工作和实践工作提供借鉴。
二、土地利用总体规划实施评价研究主要进展
（一）土地利用总体规划实施评价研究阶段划分
国内土地利用总体规划实施评价研究起步较晚，依据已有文献，大致可以划分为三个阶段：
第一阶段起步阶段（1995年前）。最早是从规划实施效益评价研究开始的，早在上世纪90年代初，史京文[6’就对土地利用规划三大效益的实质以及三者之间的关系进行了探讨，认为土地利用规划追求的是三者最佳的综合效益；师学义，王云平从三大效益最优结合的角度出发，对土地利用总体规划方案的评价和选择进行了初步探讨；贺晓春，李长林…针对规划实施效果评价提出了连环替代法。
第二阶段是探索阶段（1995年--2004年）。孙施文，周宇对有关城市规划实施评价的理论研究进行了综述，并介绍了开展规划评价的基本思路及具体方法；赵小敏，郭熙[9’明确了土地利用总体规划实施评价的内涵和系统构成，建立了一套操作性强的土地利用总体规划实施评价指标体系和评价方法。这些研究为以后的研究奠定了基础，并产生了深远的影响。
第三阶段是发展阶段（2004年至今）。自2004年，国土资源部下发了第133号文件和此后的国办（2005）32号文和国土资发（2005）9号文等相关文件之后，土地利用总体规划实施评价的研究开始逐渐深入。大多数学者对土地利用规划实施评价的研究思路是，将定性与定量分析方法相结合，针对某一具体研究区域，选取富有针对性的指标，构建数学模型，对研究区域的土地利用总体规划实施效果进行评价。众多学者对土地利用总体规划实施评价分类、存在问题。、指标体系构建、评价方法选择和实证研究等各个方面进行了大量研究。下一阶段是完善阶段。目前研究虽然取得了一定的成果，但是目前还没有一个完善的土地利用总体规划实施评价的机制，规划实施评价的指标体系还没有一个统一的标准，土地利用总体规划实施动态评价还需要加强，另外还有很多方面需要进一步完善。
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（二）土地利用总体规划是实施评价理论
国外，没有类似于我国相对独立的土地利用规划体系，以政策分析为思想基础的城市规划实施评价研究开展较早，以a，wildvaksy、alexander、Faludi、patsyHeaely和emsilytalen等为代表的学者进行了大量研究，研究成果较为成熟。国内主要有孙施文、平宗莉和陈银蓉等少数人对土地利用总体规划是实施评价理论进行了研究，孙施文，周宇希望通过对有关城市规划的理论研究进行综述，唤起我国对城市规划领域的重视；陈银蓉，梅昀等认为我国土地规划实施评价才刚刚起步，需要加强对其理论与方法的研究，并基于土地利用总体规划实施评价的目的和要求，引入政策科学的理论，提出土地利用规划实施评价的内涵；平宗莉，闫整首先对国外规划实施评价理论与方法进行简要的介绍，然后对国内开展的实证研究进行归纳分类，并做出了简要评述，认为目前学术界大多是将国外规划实施评价理论与方法运用于国内规划实证研究并且还处在初步实践阶段。综上所述，国内关于规划实施评价理论的研究相对较少，大多数是对国外规划实施评价理论的总结研究，需要人们在对国内外经验借鉴的基础上，结合我国的实际，提出和我国土地利用情况相适应的理论，同时需要对规划实施评价展开更为广泛深入的研究。
（三）土地利用总体规划是实施评价方法
土地利用总体规划实施评价方法是目前研究的重点，目前常用的方法有：成对比较法、层次分析法、综合评价法和模糊综合评判法等，每一种方法都有其优势和局限性。吴秀在其硕士论文中对部分方法的适用范围和优缺点进行了对比分析。然而这些方法难以满足土地利用总体规划实施评价的需求，因此许多学者尝试将更多的方法引入到土地利用总体规划实施评价中。汤江龙，赵小敏等，采用理想点法对多种规划方案进行择优。该方法优点是能反映出规划方案间的细微差别，便于实际操作和理解，且评价结果可靠性好。缺点是在某些准则上难以精确地定量化，因而影响理想点的准确确定和理想点方法的评判效果；任奎，周生路等通过构建基于可持续度的土地利用总体规划实施评价体系，对连云港市土地利用总体规划实施的可持续度进行了评价，并且通过测定规划实施的协调度与障碍度，对规划的可持续性进行了分析；陈秋林，毛德华从可持续利用的角度出发，将生态足迹法应用于土地利用总体规划实施评价中，分析人类对各种自然资源的利用程度，从而反映土地利用是否可持续。周方运用层次分析法较全面的对汝城县的规划实施情况进行了评价；吴秀认为规划实施过程本身最大的特点是不确定性，且受到多个因素的综合影响，而模糊综合评判方法在处理此类问题上有一定的优势，因此引入模糊综合评判法进行规划实施评价；陈海素在综合考虑土地利用总体规划实施评价的系统性和复杂性的基础上，结合层次分析法和综合模糊评判法，建立aHp-FURRZY模型，构建富有针对性的指标体系进行规划实施评价；贺美利结合模糊评判法和pRS模型对潜江市土地利用总体规划实施评价；张雪松，张莹等将效用函数引入到土地利用总体规划实施评价中，该方法相对来说操作简单，并且也能够取得良好的效果；黄海清认为灰色综合评价法善于处理信息系统，它能在有限的资料和缺少信息的条件下建模、预测、评估和决策，并基于此构建了基于灰色评价模型的土地利用总体规划实施评价支持系统；黄中杰以成都市为例，将变异系数法、灰色关联度法引入规划实施评价中；徐春涛首次将回归分析法应用到规划实施评价中，不仅对规划的各项指标的变化趋势和变化量进行分析，还较好地反应规划各指标之间的相互关系；朱祁连指出在公共政策视角下的城市总体规划实施评价，应当充分利用指标综合法和民意调查两种评价方法，完善“自上而下”与“自下而上”相结合的规划实施评价模式。
在以上常用方法研究中，理想点法用于对规划实施前规划方案的选取；可持续度法、生态足迹法是对规划实施的总体宏观评价，对具体的土地利用控制指标等的评价不够，且生态足迹法需要大量的数据支持。层次分析法、模糊综合评判、aHp-FURRZY、pRS模型、效用函数、灰色综合评价法、回归分析法可以用于对土地利用结构和布局以及土地利用控制指标等具体评价指标进行评价。其中，层次分析法比较简单，但是可能由于个别指标的显著差异从而对规划实施评价造成重大影响；模糊综合评判法排出了层次分析法中可能由于个别指标的显著差异从而对规划实施评价造成重大影响的缺点，但是精确度不够；aHp-FURRZY模型融合了层次分析法和模糊综合评判法二者的优点，但是计算有点复杂；pRS模型主要用于从“压力-状态-响应”的角度建立一个系统的指标体系；效用函数法计算比较简单，该方法的关键是合成模型的选择；其他的一些方法也都存在各自的优缺点。因此，还需要继续尝试其他方法的探讨。
（四）土地利用总体规划是实施评价技术
3S技术的发展为土地利用总体规划实施评价提供了有力支撑，尤其是GiS技术的应用最为广泛。林艳丽利用GiS技术，采用图层对比法，进行了土地开发整理复垦规划实施评价；李琼提出了基于GiS的土地利用规划实施评价信息系统的构想，并对系统的设计及各个功能模块和数据库的实现方法进行了探讨和分析；薛春露、郑新奇等依据软件工程原理，采用原型开发法设计与实现县级土地利用规划实施评价系统；赵素霞，胡佰林等以土地利用数据库和土地利用规划实施评价业务为主线，根据土地利用规划实施评价的数学模型和具体过程，设计了土地利用规划实施评价辅助决策支持系统，为土地利用规划实施评价过程的自动化提供了有力的技术支持；袁成军结合GiS与DSS技术，以mapGiS6.7为二次开发平台，以VisualC++6.0为开发工具，开发一套基于GiS的土地利用总体规划实施评价决策支持系统。开发的系统包括数据库、模型库、方法库、知识库、用户界面5个部分，实现了数据管理、辅助评价、空间数据处理等功能，为实现规划实施动态评价提供了技术支撑。
（五）土地利用总体规划是实施评价实践
实践是检验真理的唯一标准，只有将理论与实践结合，理论才能够指导实践，同时实践也能够反馈信息使理论得到改正和升华。土地利用总体规划实施评价的理论只有应用到实际中才能体现它的价值，国内对此进行了大量的实证研究。
土地利用总体规划实施评价的实证研究，按照规划实施评价对象的行政等级可以分为全国、省级，市级、县级和乡镇级五级。目前研究较多的是省级、市级、县级三级土地利用总体规划实施评价。王玉波，唐莹建立了aHp-FURRZY模型对黑龙江省土地利用总体规划（1997-2010）实施至2004年所产生的总体效果实施评价，为新规划的编制提供了支持；杨忠学利用单因素多角度法和综合指数法两种方法对湖北省土地利用总体规划的实施情况进行了评价；高希瑞，张永福等针对新疆阿克苏市土地利用特点，对上轮规划实施情况进行了评价；冯建美，陈龙乾等参照相关研究成果，并根据中牟县的特点以及所能获得数据，建立评价指标体系对中牟县进行了评价；平宗莉强调规划实施结果评价和规划实施过程评价相结合全面、合理、客观的分析研究方法，从维护公众利益角度对济南市贤文片区的土地利用总体规划做出实施评价；另外，钱正强]以南平市为例根据部级生态示范区的要求对部级生态示范区进行了土地利用总体规划实施评价研究。还有些学者对土地利用总体规划实施动态评价进行了探讨。吕萌丽，吴志勇尝试采用分解式研究的方法，以城市总体规划实施评价年度报告的形式，探讨城市总体规划在规划期限内的实施过程；黎登琴提出了规划实施年度评价思路，通过研究发现上轮土地利用总体规划实施效果波动明显，规划实施的政策延续性不强，规划实施过程的及时评估和动态调整势在必行。
以上主要是关于土地利用总体规划实施动态评价运作形式的探讨，然而相关的实证研究较少，龙瀛等认为目前大多研究是在一定时间范围内对比规划实施结果和发展现状的一致性，属于时空静态的针对规划实施结果的评价方法，并提出了一种基于Logistic回归和GiS的时空动态的规划实施评价方法。将1947年至2008年分为5个时间阶段，分析各个阶段城市扩展的驱动因素，识别各版城市规划在不同阶段所起到的城市扩展促进作用；并以2004-2008年为例，以各个区（县）为子区域，探讨2004版总规在中心城市、近郊区和远郊区实施效果的空间变化，识别总规在城市扩展中的空间异质性。
在规划实施评价结果的可比性方面一些学者也进行了初步探讨。孙志波对规划实施效益的评价选用的是模糊综合评判法，并且对规划实施评价的结果进行了纵向比较和分析；刘鎏运用模糊综合评判法对乐山市规划实施评价，并在总结不足时指出要应尽可能增加区域内外规划实施的横向对比性评价；徐向克对遂宁市市中区的规划实施效益进行了横向和纵向的比较分析，但是其在选择比较区域时仅仅以区县所在市州划分经济等级，而且没有选择一个与研究区域在同一等级的区域进行比较分析，因此，仍然存在一些不足之处。
综上可以看出，目前土地利用总体规划实施评价的实证研究不够深入，规划实施评价的动态研究相对较少，只是对规划实施动态评价具体运行方式以及实证研究和规划实施结果的可比性等几个方面进行了初步探讨，以后需要拓宽规划实施动态评价的研究范围和研究深度。总而言之，土地利用总体规划实施动态评价是今后很长一段时间内的研究重点。
三、总结与展望
综上可以看出，我国关于土地利用总体规划实施评价的研究还处于探索阶段，还没有一个完整的规划实施评价机制，虽然目前研究取得了一定的成就，但还有很多方面需要进一步研究：
（一）完善土地利用总体规划实施评价理论研究
目前，结合我国土地利用情况，借鉴国外已有的理论，建立符合我国实际情况的土地利用总体规划实施评价理论，完善土地利用总体规划实施评价机制，保障土地利用总体规划实施评价的有效实施。
（二）丰富土地利用总体规划实施评价方法研究
评价方法方面，虽然相关研究对一些方法进行了探讨，但是由于土地利用总体规划实施评价的复杂性，目前的方法仍不能满足土地利用总体规划实施评价的需求，应该进一步加强系统、动态的评价方法研究。
（三）注重土地利用总体规划实施评价技术研究
土地利用总体规划实施评价技术的应用不仅省时省力，而且大大提高了精确度和可操作性，同时还为进行土地利用总体规划实施动态评价提供了支撑，下一步还应继续加强“3S”等其他技术在土地利用总体规划实施评价应用中的研究。
土地规划法规篇10
关键词：土地规划；环境影响评价；问题；措施
土地是一切生物繁衍生息的摇篮，人类的一切生产活动都是以它为载体的。随着社会经济的不断发展，环境问题日益引起人们的关注，尤其是土地的规划利用后对环境产生的影响评价更是给予极大的重视。当今社会城市化进程加快，人口数量也随之快速增加，在对土地的合理利用和规划中，要注重其对环境影响的评价，有助于进一步做好生态建设。
一、土地规划中环境影响评价的意义和必要性
虽然我国的社会经济在不断的向前发展，同时也面临很多环境问题，比如泥石流、沙漠化严重、水土流失以及酸雨等问题。但是在实际的生产生活中人们往往忽视对生态环境的建设，在城市化的过程中，对土地的利用没有考虑到其对环境可能造成的影响，最终导致了一系列严重的环境问题。正确的做法是，在进行土地规划时规划过程和其对环境影响的评价要密切的配合，经过探析得出有利或是不利的影响。对土地进行规划主要是对土地资源以及其用途的组织再利用，这样就会打破其固有的状态，对环境必然产生有利或是无力的影响，进而使当地的生态环境或是人们生活质量受到一定的影响。土地在规划利用前要采用科学的依据，全面、理性的分析研究，以便使土地规划和环境协调发展。
1.土地利用规划对环境的影响深远。
它对环境的影响是潜移默化的并且也是日积月累的，甚至有可能造成不可逆转的后果。对土地资源的开发利用，如果是不计环境破坏后果的，很可能引发滑坡、泥石流，甚至给生物的多样性造成严重的危害，也容易引发水资源的枯竭。因此，对土地资源的开发和利用要以科学性为原则，科学合理的利用和开发土地资源往往对环境产生积极的影响，同样对人类的生产生活也有积极的影响。
2.土地规划与环境问题密切相关。
近些年，虽然我国政府十分重视土地利用规划和生态环境建设，并投入了大量的人力、物力、财力，取得了一些可喜的成果，但是生态环境问题依然存在。我国的生态环境建设任重而道远，目前较为严重的问题主要表现在以下几方面：（1）水土流失现象严重；（2）土地干旱严重，沙漠化现象不断扩展；（3）生态环境恶化，耕地面积在不断减少，人类的居住环境受到严重的威胁等。
二、土地规划的环境影响评价中存在的问题
1.目前我国只是着重于小区域范围内的对土地规划的环境评价，主要考虑的是土地建设对当地的土壤、地质酸碱度以及水质等方面的影响，只是很小范围内的影响，所以，仅仅靠这些方面的研究成果很难对其影响进行大范围的研究。
2.对于负面影响没有有效的治理措施。环境保护评价的重要内容就是通过预测评估，对不同的土地规划中可能产生的有害影响提出相应的措施。但是目前存在的一个严重的问题就是这些措施只是存在于评价结果中，缺少对实际解决措施的专门研究。我们应该了解的是土地规划的环境影响评价面对的问题是比较复杂的，需要我们进一步探索科学合理的评价方法，并且深层次的探究土地规划给环境带来的各个方面的影响，在这过程中，要善于利用科学的理论成果，比如可持续理论、地质环境学、生态学等，进行深入的、全面的综合分析。
3.目前的情况是，土地规划的环境影响评价还没有形成系统的体系，人们对此没有形成普遍的共识，所以，这就使这项研究变得更加紧迫，急需要建立一个科学合理的评价体系。对于不同类型的土地规划要采取不同的评价标准，具体问题具体分析，多层次、多因素全方位的进行考虑，这样才能使土地规划环境影响评价更加的科学、合理。
三、土地规划的环境影响评价的方法
在国内外已积累了丰富经验的项目环境影响评价的做法，就是综合评价前需要对建设项目的环境要素的影响程度进行分析。土地规划的环境评价可以借鉴国内外比较有效的针对环境影响评价的方法和理论，举例子来说：回归分析法、加权比较法、灰色预测、有无对比法、费用效益分析法、有无对比法以及敏感性分析等。土地规划利用环境影响评价可以依据区域范围的大小，把图形叠置法和指标法紧密结合的方式。图形叠置法主要反映的是土地规划的空间布局变化对环境可能造成的影响，而指标法主要体现的是土地结构数量变化对环境可能造成的影响。部级土地规划的环境影响评价的研究范围比较广泛，可以着重采用指标法。
四、土地规划的环境评价的类别
土地规划主要包括三方面内容，即土地利用专项规划、土地利用总体规划、土地利用项目规划。根据以上类别可以把土地利用规划环境评价相应的也分为三种类型。具有全局性影响的规划就是土地利用总体规划，它居于最高位，是其他两项规划的主要依据；实现土地利用总体规划的手段便是土地利用专项规划和项目规划这两项规划，这都是一些经常性的工作。
五、土地规划环境影响评价的对策
我国的土地规划的环境影响评价存在着巨大的挑战，主要表现在环境指标数据的定量化和难获取性以及我国土地规划指标自身的综合性这两大方面。我国的土地规划利用的环境影响评价工作刚刚起步，还属于探索阶段，在很多方面的研究都需要进一步加强：
1.建立相对完善的土地规划利用环境评价的指标体系和基础数据库。土地规划的环境影响评价数据库有广义和狭义之分，那么从广义上来说主要有四大类型，即土地生态环境监测数据库、土地规划利用数据库、土地利用现状数据库、土地生态环境本底数据库。
2.对于土地规划环境评价的应用基础要强化研究。土地规划环境评价是一门应用性科学技术，而基础数据的质量和数量、评价方法的合理性、评价指标的科学性这三大方面是评价效果的主要依据，除此之外，对土地规划与环境之间的关系、土地评价的方法研究都极其重要，因此，对这些方面的研究和探讨应该进一步加强。
3.土地规划的环境影响评价是需要多学科之间的密切配合的，与此同时也要积极鼓励公众参与进来。多学科人才，多学科知识，多学科的力法的结合才能对土地规划的环境影响进行科学合理的评价。随着社会主义市场经济的不断发展的需要，土地的使用主体要积极的参与到对土地的规划利用中来，这就是要提高公众的参与热情和参与意识。
4.对土地规划的环境影响的评价方法的研究应该进一步加强。众所周知，土地规划的环境评价涉及的范围比较广，也比较宏观，所以导致很多定量指标的获取存在一定的难度，结合案例的研究探讨规划的方法，然后在对比、分析不同评价方法适用性的基础上加以采用。