关于职业教育的政策篇1
［论文关键词］农村职业教育城乡统筹成本补偿义务职业教育直接升学制度
农村职业教育的发展离不开政策的支持，农村职业教育要能够实现可持续发展，提升服务效能，有赖于职业教育制度的安排与政策的创新。笔者认为，未来农村职业教育发展政策创新的动力主要来自三个方面：一是未来新农村建设对农村职业教育人才培养的需求，即外在需求拉动力；二是农村职业教育自身改革与实现持续、稳定发展以及提升服务效能的需要，即内在改革驱动力；三是体现以人为本理念，农村职业教育满足人的主体价值实现的需要，即主体发展推动力。本文试图依据我国农村职业教育政策创新的环境，探讨未来农村职业教育发展对政策的创新需求。
一、农村职业教育发展政策创新的基本原则
第一，坚持以有利于农村职业教育促进人的发展为最高追求。从带有政治色彩的教育普及到侧重农村职业教育为国民经济、社会发展和农村当地服务，再到强调以人为本、以提高农民的自身素质为重中之重，这样一部农村职业教育政策导向发展史，是我们党在职业技术教育方针上与时俱进的历史，是国民经济迅猛发展的一个历史侧影，更是我们党对教育规律认识和实践深化的历史①。www.133229.Com笔者认为，坚持以人为本的农村职业教育发展政策应该体现在以下三个层面：
人民性——面向人人。发展农村职业教育的政策必须最能够代表农村大众的利益，农村职业教育发展动力应来自农村民众的广泛需求，能够为每个人提供他们所需要的职业教育，促进他们通过职业技能的掌握实现充分就业和劳动收入的提高，促进个性的发展和自我实现需要的满足以及生活质量的提高。“人民性”强调从农村民众的职业教育需求出发，这其中包括职业教育与培训的类型、职业教育与培训提供的“菜单”、教育培训形式、时间安排、学籍管理制度等都要符合农村民众的需求特点，都有利于调动人们接受职业教育与培训的积极性。
公平性——人人学习。农村职业教育具有公共产品的特性，是农村公共事业的一个重要组成部分，从理论上说应该是最具公平性的教育类型。但是相对于普通教育而言，它是一种昂贵型教育，人们接受职业教育与培训的成本支出更大，因而有可能使当今中国社会收入最低人群的农民止步于学费昂贵的职业教育，遏止他们对职业教育与培训的需求。因此，农村职业教育政策必须为农村民众接受职业教育与培训创造一个公平的环境，使每个人都有机会接受职业教育。“公平性”强调的是接受职业教育与培训的机会的均等性，使其不至于成为“精英教育”或者歧视性教育的翻版。
普惠性——发展人人。普惠性意味着通过职业教育使每个农村民众都成为受益者。这就是说农村职业教育发展政策一方面能够提供给各类人群，尤其是弱势群体接受职业教育的条件与机会；另一方面能够使接受过职业教育的人们实现最大程度上的就业，能够改变自身发展的不利处境，能够使广大农村民众跳出“贫困陷阱”，并逐步走上富裕之路。“普惠性”强调受益面以及使每个人都能有所发展。
第二，坚持以有利于农村职业教育服务效能提高为目标导向。农村职业教育服务效能能否提高，与其发展政策的效用性、适切性密切相关。
区域性——因地制宜。要根据我国农村现实经济社会发展差异性的特点，以及农村职业教育的发展需求性特点，制定具有区域特点的非均衡的发展政策，允许各地在不违背职业教育法规等前提条件下，根据本地的实际情况灵活制定有利于本地农村职业教育发展的政策与法规。反映区域特性的农村职业教育政策常常是最可行、最有效的政策。
适用性——适宜可行。任何一种政策的出台都必须基于农村职业教育发展的需要，同时又必须具有可操作性，符合各地农村职业教育正常运行的条件。农村职业教育政策必须是源于实践的需要，而不仅是理论的探讨或者专家的臆想。
前瞻性——适度超前。服务于农村职业教育发展的政策必须有一定的提前量，这就是要根据对农村职业教育发展趋势的把握，以及对未来农村职业教育发展过程中可能出现的新情况、新问题的研判，制定相关的政策，以减少外在因素对农村职业教育发展的干扰，使农村职业教育能够最大程度地平稳运行。具有前瞻性的农村职业教育政策是最具时代性、最具导向性的政策。
第三，坚持以有利于提升农村职业教育吸引力为创新动力。
规范性——完善制度。要改变长期以来人们对农村职业教育的偏见与歧视，有必要也有可能从制度层面设立制度门槛：一方面是实行严格的职业教育与培训准入制度，即对农村职业教育与培训的办学条件必须有严格的准入要求；另一方面要完善就业准入制度，即只有经过职业教育严格的教育与培训，并取得职业资格证书的人才有可能进入劳动力市场。这样就能在较大程度上提高农村职业教育的地位，使之成为与普通教育类型不同但是社会地位同等的教育，促进农村学生根据自身的情况选择接受职业教育与培训。
激励性——创新制度。通过制定激励政策，提高人们就读农村职业教育积极性是一种基本的策略。在这里更重要的是，所制定的农村职业教育发展政策一方面要有力度，对农村学生接受职业教育真正具有吸引力；另一方面要使相关的系列政策制度化，甚至从法律层面进行明确的规定，如实现农村义务职业教育制度、涉农专业免费制度。
二、农村职业教育发展政策的创新
农村职业教育的政策创新，是指基于农村职业教育现实的运行状态，尤其是存在问题，以及未来农村职业教育发展面临的环境和任务，通过创设新的、更能有效激励农村职业教育发展的政策，包括制度，以改变农村职业教育的生存与发展状态，实现持续发展，提高服务效能，建立起更有效的农村职业教育与人的发展、与经济社会发展良性循环的机制。依据未来我国社会发展以及人的发展需求特点和可能的趋势，笔者认为应从以下几个方面考虑农村职业教育发展政策、制度的安排与创新。
1.建立城乡公共教育资源统筹使用政策，突出优质职业教育资源向农村有序流动和均衡配置。制定和完善激励城乡职业教育资源统筹政策无疑具有重要的现实意义。通过政策激励，达成促进城乡的人力、财力、物力及信息资源的共享和效益最大化。具体来说是要达到这样两个目的：一是激活现存的城乡公共职业教育资源，使其能够发挥作用，而不至于闲置、浪费；二是对于正在运行的城乡职业教育资源，通过有效的整合、配置，使其发挥最大效益，促进城乡职业教育均衡发展。（1）要改革职业教育“师资配置制度”，鼓励教师在城乡职业学校有序流动。一是在核定编制时向农村职业学校倾斜，新增教师优先满足农村职业学校需要。二是实施积极的优秀大学生“下乡政策”，鼓励优秀大学毕业生到农村职业学校任教。三是实行城市职业学校新任教师到农村的“新教师服务期”制度。每个应届毕业生必须到农村职业学校或成人学校任教2年以上方可返城任教。四是“职称晋升支教制度”。每位城市职业学校教师，尤其是专业教师（含实习指导教师）晋升高级职称前必须到农村职业学校或成人学校任教1年以上，方可具备晋升高级职称的资格；凡是申报中学教授职称或者特级教师的都必须有到农村职业学校任教或者管理的经历。（2）要实行城乡职业学校“配对建设制度”，鼓励城市优质、富裕资源向农村职业学校和成人学校流动。即每所城市职业学校必须与2所以上农村职业学校或成人学校配对合作办学。凡结对的农村职业学校和成人学校，其办学过程中缺少的专业师资及仪器设备主要由相关城市职业学校负责解决；城市职业学校也应为农村职业学校学生的生产见习、实习、就业等创造条件。（3）要建立城乡“统筹培训制度”，鼓励城乡职业教育培训资源的整合与规范运作。这就是要根据区域社会发展需要，制定中、长期“城乡统筹培训规划”；打破城乡区位分割观念，对培训机构、培训基地进行合理的设点布局；统筹安排区域培训经费，对农村劳动力培训给予重点扶持；充分考虑区域内部职业教育与培训资源分布与办学模式的实际差异，扬长避短，让具有不同办学优势和办学特点的培训机构承担相应的农村劳动力培训项目。（4）要统筹建立城乡贫困学生资助体系，鼓励资助经费向农村贫困学生和城市低保家庭学生倾斜。（5）要建立城乡职业教育公共服务体系，鼓励建立城乡一体化的招生就业市场。通过高效市场体系的建立，提高市场服务效能，促进信息畅通，达到人畅其流，充分就业的目的。
2.实施农村职业教育成本补偿政策，突出受益主体国家和企业发展农村职业教育的责任与义务。首先，国家应该是农村职业教育成本补偿的最大承担者。一方面，国家是农村职业教育的最大受益者。农村职业教育不仅提高劳动者的精神文明、政治文明、生态文明，提高全社会的整体素质，而且高素质技能人才的培养促进社会生产力的发展和社会的稳定。农村职业教育也是实现和谐社会建设和新农村建设最主要的途径之一。另一方面，只有国家最有可能通过行政的、法律的途径和手段，以税收等形式集聚社会财富，并进行财富再分配，以促进城乡职业教育事业均衡发展。
国家对农村职业教育补偿投资的主要措施是：第一，建立强势的财政转移支付制度，使各级政府财政转移规范化、制度化，确保中央财政对经济薄弱省份以及各省市财政对贫困地区和农村弱势群体财政转移支付到位，保障有力，使各区域职业教育协调均衡发展。建立农村职业教育转移支付制度，是对欠发达地区农村中等职业教育成本的必要补偿。第二，政府可以积极实行职业教育券制度。第三，实施农村成人教育培训免费制度。农民教育培训资金应列入各级政府的财政预算，并确保经费收缴、使用到位；要形成农民教育培训经费随财政收入增加而递增的机制；要实施外来务工人员公共教育补贴制度。即由政府来支付外来务工人员公共教育部分培训、学习费用，并划入个人账户，由社会教育机构各方参与办学的公共教育模式。
其次，企业应该是农村职业教育成本最直接、最具体的补偿者。企业有责任也有义务补偿农村职业教育的发展成本。企业对农村职业教育成本的补偿主要有两个方面：一是按照有偿使用的原则，向为本企业输送人才的农村职业学校按国家有关规定支付人才培养费；二是由国家通过立法对企业开征职业教育税，原因就是农村职业学校培养的人才绝大部分都是转移到城乡企业，尤其是城市企业工作，企业在农村职业学校人才培养过程中没有或者很少足额支付相应培养费。根据效率和财政原则，职业教育税的课税对象应指向企业的工资支出，并参照职业教育的经费需求确定合适的税率；课税权主体应为中央政府和地方政府，即它是中央和地方的共享税。
3.实行以公共财政为主体的助学政策，突出政府的主导作用。在全国职业学校的学生中，农村生源占83%，城市困难生源占7%。这些农家子弟之所以选择就读职业学校，更多的可能还是无奈的选择。原因就在于他们属于“处境不利”的弱势群体，他们中的许多人或是为了取得高中教育文凭，或是为了获得就业技能，而选择了有国家资助的中等职业教育。如果没有国家的资助政策，那么这部分处境不利的人群很可能就会放弃就读职业教育的机会，而过早进入社会。因此，笔者认为非常有必要建立和完善面向农村广大弱势群体的资助体系，以帮助农村地区、家庭经济困难学生接受中等职业教育，使职业教育真正成为面向人人、面向全社会的教育。
这一面向农村弱势群体的职业教育就学资助体系应该体现政府公共财政为主体。一方面，建设社会主义新农村，统筹城乡经济社会发展，促进和谐社会建设是我国的重要发展战略，是国家最高利益，而职业教育在新农村建设中的作用也是不可替代的，国家是农村职业教育最大受益者；另一方面，国家也逐步有能力担当这个资助体系的主体，随着我国经济的快速发展，国家的财税收入也是快速增长，国家有能力将这最为集中的财税收入部分用于满足农村职业教育发展的需要；再者，我国区域财力差距很大，特别是取消农业税以后，许多地方用于发展农村职业教育的财力极为有限，所以国家理应成为这一资助体系的主体，通过公共财政解决资助经费的主要来源。而且笔者认为，只有国家这个层面能够真正建立起高效的就学资助体系，也只有国家层面建立的资助体系，才能够实现有效的财政转移支付。在整个资助体系的构建中，国家应起主导作用。其主导作用主要表现为一方面通过制定适宜的政策，引导省、市政府根据本地职业教育发展需要及财力情况，提供相应的资助经费，建立符合本地情况的地方农村职业教育发展的资助体系；另一方面，出台对企业及个人的激励政策，鼓励他们为这一公益事业投资或者捐赠。
4.适时提高农村职业教育管理体制的重心，突出省、市（地）政府统筹城乡职业教育发展经费的责任。我国现行的管理体制是“分级管理，地方为主，政府统筹，社会参与”。这就决定了农村职业教育的投资责任是以县（乡）为主。应该肯定的是这一管理体制在农村职业教育发展过程中曾起过积极作用，但我国区域经济发展差异很大，特别是以往以农业税为地方财政主要来源的县区，在取消了农业税以后其财政可谓捉襟见肘，对于农村职业教育发展常常是心有余而力不足；同时，在行政经费上各地大多采取包干的办法，分拨到农村职业学校的行政经费有时候连教师的工资都难以保证，因此，“地方为主”的经费管理体制在新的环境下其弊端愈益显露。所以，应按照《国家中长期教育改革和发展纲要》的精神，“强化省、市（地）级政府统筹职业教育发展的责任”，适时、适度提高农村职业教育发展管理体制的重心，以促进各地农村职业教育逐步实现均衡发展。
笔者认为，省级政府及教育等有关部门在城乡职业教育统筹发展中应承担以下主要责任：一是根据本省情况制定有利于城乡职业教育统筹发展的区域性法规和政策；二是负责统筹本省范围内的农村职业教育发展转移支付经费的筹措与使用，制定相关的使用与管理办法；三是对于农村职业教育弱势专业，如农林类专业办学以及学生就学进行扶持和实施激励政策；四是协调城乡职业教育统筹发展中职业教育与其他教育及其他部门的关系。
市（地）级政府在城乡职业教育统筹发展中的责任关键是落实和监督国家、省有关政策执行情况；在不违背国家法律、法规及政策的前提下，制定有关法律法规的执行细则，以及制定更具有操作意义和针对性的地方性法规，以使本区域范围内的城乡职业教育得到更好的统筹与发展；对区域内的城乡职业教育统筹规划、统筹管理，推进区域职业教育整体发展、均衡发展、一体化发展。
提高管理体制重心的一个核心内容是强化省、市级政府对农村职业教育发展经费的统筹。这有助于缓解由于县、乡财政困难对农村职业教育发展投资不足的矛盾，使农村职业教育事业发展有一个基本保障；有助于实现教育公平、缩小区域农村职业教育发展差距，实现职业教育均衡发展；有助于打破现行教育经费供给机制所造成的地域封锁；有助于解决对农民子弟上学的种种不公正待遇和歧视问题，使农村职业教育真正面向人人。
5.实行免费就学、直接升学制度，突出农村职业教育公益性和吸引力。第一，免费职业教育与培训制度——明确界定农村职业教育为公共产品，实施“义务职业教育制度”和“农民免费培训制度”。首先，应将农村职业教育界定为（准）公共产品。农村职业教育虽然具有其产品成效的个人利益性特点，在教育资源尤其是优质职业教育资源稀缺的情况下，有一定的排他性，但是，农村职业教育更多地表现为国家层面的受益性。通过农村职业教育的发展、普遍开发和提高农村人力资源的质量，促进义务教育的普及，促进国家教育公平目标的实现和农村文明的提高。从这个意义上说，几乎可以忽略农村职业教育效益的个体性，而将农村职业教育界定为纯公共产品，至少是准公共产品。另外，将农村职业教育界定为纯公共产品，离不开我国的国情和农业的基础地位，离不开农业经济新阶段特征，离不开建设农村公共财政和社会主义新农村建设的背景②。其次，我国已经具有将农村职业教育作为（准）公共产品对待的环境与条件。“三农”问题是党和国家以及全社会关注的重点和热点，人人都感到应该实施积极的农村职业教育发展政策。另外，从我国经济发展所处的阶段和社会物质富裕程度来看，我国已进入工业化中期阶段，已经有条件实施以工业反哺农业、城市支持农村的措施。所以，通过改变资源配置与国民收入分配结构，加大公共财政的支农力度，以让公共服务更多地深入农村、惠及农民，是必要也是积极的措施。
明确了农村职业教育的公共产品特性，那么需要我们关注和尽快解决的问题就是：能否将“免费职业教育制度”上升为“农村义务职业教育制度”？能否将“农民培训补贴制度”上升为“农民免费培训制度”？这些制度如能实行，定会提高农村职业教育的吸引力，改善农村职业教育与培训的现状，促进农村社会的进步，加快新农村建设的步伐。
第二，直接升学制度——构建升学“立交桥”，实施差异化的考试制度。《国家中长期教育改革和发展纲要》指出，要“鼓励毕业生在职继续学习，完善职业学校毕业生直接升学制度，拓宽毕业生继续学习通道”。这里的一个重点问题是要对现行的职业学校毕业升学制度进行“完善”，通过完善，达成“直接升学”的目的，而“完善”应该至少包含四方面的意思：一是要真正形成一个面向职业学校学生的发达的升学制度。这一制度能够为职业学校学生升学创造优良的环境和便捷的通道。升学渠道多元化，既可以对口升学，也可有机会在其他类型的学校继续深造。二是要扩大升学的规模和比例。三是要改革和完善现行的升学考试制度。要完善现行的对口升学考试制度，通过改革有利于高层次高素质应用型人才的培养。对于符合某些既定条件的职业学校优秀毕业生，可以像普通高中毕业生那样实施面试推荐、保荐升学制度。四是要建立差异化的升学考试制度。这主要是基于两个问题的考虑：其一，“多元智能理论”。职业学校学生较之于普通高中学生在发展类型上可能有差异，因此应通过不同的升学考试制度，为他们的升学创造条件；其二，职业教育与普通教育是两种不同类型的教育，其培养目标、教学内容、学生学力基础和类型等都有许多不同，因此，应该建立一种基于职业教育特征和职业学校学生特点的升学考试制度。
6.完善就业准入制度，突出制度执行力。早在1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》就提出，要“在改革教育体制的同时改革有关的劳动人事制度，实行‘先培训，后就业’的原则”。在此后国家出台的其他一系列有关发展职业教育的文件及政策中也都反复强调要坚持“先培训，后就业”的原则，直至2010年颁发的《国家中长期教育改革和发展纲要》中再次明确提出要“完善就业准入制度，执行‘先培训、后就业’‘先培训、后上岗’的规定”。实行就业准入制度，根本目的是提高劳动者技能水平，增强其就业能力和适应职业变化的能力，实现高质量就业和稳定就业。那么，国家为什么再三强调要坚持这一原则呢？主要原因无非有两大方面，一是这一原则对于促进农村职业教育发展以及对企业的发展具有重大影响；二是表明这一原则长期以来没有得到真正有效的贯彻执行，或者是执行效果不理想。然而，导致这一政策执行不理想的原因又是什么呢？笔者认为，关键在于这一政策一方面亟待“完善”，即根据执行中存在问题以及根据新的职业教育发展环境进行修改，另一方面说明对于执行这一政策的监控力度不够，甚至存在没有相应的执法部门和执法主体不明确的问题。因此，未来要在“完善”这一关键上下工夫，认真研究在哪些方面进行完善；同时，要增强这一政策执行的“刚性”和力度，要有执行的细则，要增强政策法规执行的严肃性、强制性。
对就业准入制度完善的内容而言，一是要根据技术进步和职业变化的要求，对于实行就业准入的职业范围实行动态管理，每三四年调整一次。二是要实行学历证书、职业资格证书并重制度。学历证书反映学生入职的综合素质基础，而职业资格证书是入职的先决条件。三是要强化对新生代劳动力的就业准入管理。新生劳动力凡从事国家和省规定实行的就业准入的职业，实行更严格的就业准入规定，其就业前必须经过一年以上的职业技术培训，并取得职业资格证书。四是要切实发挥劳动力市场在推进职业资格证书实施中的作用。各类职业介绍机构必须向求职者公告国家或各地实行就业准入的职业范围，用人单位招聘广告中必须有明确的职业资格要求；在各种劳动力市场，对国家规定实行就业准入的职业，应要求求职者出示职业资格证书并进行查验，凭证推荐就业。五是要突出制度的执行力和监察力。劳动和社会保障、人事和工商等部门应该加大对就业准入制度执行情况的监察力度，加强监督管理。
7.尽快出台《农村职业教育发展促进法》，突出地方法规的积极效应。从一定程度上说，长期以来我国农村职业教育发展依赖的是政府“政策倾斜”的路径，然而从长远来看，必须走“法规”和“制度”的路径，这是最有效最稳定的路径依赖。如果有制度的规范与约束，则农村职业教育不会因高等教育发展的“挤压”，或“普高热”，或因城市取向的职业教育政策而波动，甚至倒退。
关于职业教育的政策篇2
[关键词]高职教育政策改革开放三改一补
[作者简介]李小丽（1978-），女，河南安阳人，河南科技学院职业技术教育与经济社会发展研究中心，副教授，硕士，研究方向为高等职业教育。（河南新乡453000）
[基金项目]本文系2013年度河南省高等学校青年骨干教师资助计划资助项目“基于成本收益分析的高等职业教育校企合作运行机制研究”（项目编号：2013GGJS-139，项目主持人：李小丽）、2012年河南省高校哲学社会科学创新团队建设计划“教育与区域经济”（项目编号：2012-CXtD-10，项目主持人：宋飞琼）的阶段性研究成果。
[中图分类号]G710[文献标识码]a[文章编号]1004-3985（2014）29-0005-03
“我国高等职业教育政策是国家为实现一定历史时期的高等职业教育发展目标和任务，依据我国当下的基本任务、基本方针、基本国情而制定的关于高等职业教育发展的行动准则，是高等职业教育发展的行动纲领。”①改革开放以来，我国高等职业教育在社会经济的迅猛发展以及社会分工日益细化的背景下应运而生，并在短短的三十几年内获得了突飞猛进的发展，这与这一时期国家所出台的各项政策的支持是密不可分的。因此，本文将对改革开放以来我国高等职业教育政策的发展历程进行简要分析，并着重探讨我国高等职业教育政策发展至今所存在的问题，进而提出发展调适建议。
一、改革开放以来我国高职教育政策的演进分析
（一）高等职业教育的萌生探索期
高等职业教育的萌生探索期主要指从改革开放到20世纪90年代初期。这一期间，国家出台的政策文本主要有：1983年《国务院批转教育部、国家计委关于加速发展高等教育的报告的通知》、1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》、1986年《普通高等学校设置暂行条例》以及1987年国家教育委员会《关于改革和发展成人教育的决定》等。这一时期，国家开始实施对外开放战略，面对日益激烈的国际竞争以及社会发展对专业化人才的旺盛需求，国家开始把眼光放到被长久忽视的职业教育上，出台了这一系列鼓励和保障高职教育发展的政策措施，促使高等职业教育开始兴起，并于20世纪90年代初建立了较为完善的职业教育体系，并明确了办学和招生方式，但这一时期的高等职业教育主要是依靠职业大学等形式来举办的。
（二）高等职业教育的形成发展期
高等职业教育的形成发展期主要指20世纪90年代初期至21世纪初期，这一期间国家出台的主要政策文本有：1991年，《国家教委关于印发的通知》（教高[1991]3号）；1994年，《国务院关于的实施意见》（国发[1994]39号）；1995年，国家教委印发《关于推动职业大学改革与建设的几点意见》；1996年，《中华人民共和国职业教育法》；1998年，国家教委、国家经贸委、劳动部印发《关于实施加快发展职业教育的若干意见》（教职[1998]2号）；1999年，教育部、国家计委《关于印发的通知》（教发[1999]2号）；2000年，《教育部关于加强高职高专教育人才培养工作的意见》（教高[2000]2号），《教育部关于申请国务院授权省、自治区、直辖市人民政府审批设立高等职业学校有关问题的通知》（教发[2000]19号），《高等职业学校设置标准（暂行）》（教发[2000]41号）；等等。这一时期我国经济快速发展，社会分工与协作日益深化，高等职业教育在经济发展和社会进步的潮流中发挥着日益重大的作用。因此，为了适应经济社会发展的需求，促进高等职业教育的深化发展，大量的高等职业教育政策在20世纪90年代出台。这一时期的主要任务是进一步鼓励和倡导高职教育的发展，明确高等职业教育的任务，讨论高等职业教育的办学特色，改革高等职业教育发展的形式，确立明确的经费来源保障机制。
（三）高等职业教育的内涵建设期
这一时期主要是指21世纪初至今的发展历程，这一时期的主要政策文本有：2002年，《教育部关于进一步办好五年制高等职业技术教育的几点意见》（职教成[2002]2号），《教育部办公厅关于加强高职（高专）院校师资队伍建设的意见》（教高厅[2002]5号），《国务院关于大力推进职业教改革与发展的决定》（国发[2002]16号），《关于进一步推动职业学校实施职业资格证书制度的意见》（劳社部发[2002]21号）；2004年，《教育部等七部门关于进一步加强职业教育工作的若干意见》（教职成[2004]12号）；2006年，《教育部财政部关于实施国家示范性高等职业院校建设计划加快高等职业教育改革与发展的意见》（教高[2006]14号），《中共中央办公厅国务院办公厅印发的通知》（中办发[2006]15号），《关于全面提高高等职业院校教学质量的若干意见》（教高[2006]16号）；2008年，《教育部关于印发的通知》（教高[2008]5号）；2010年，中共中央、国务院的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010―2020年）》；等等。这一时期，高职教育政策从原来注重高等职业教育的外部条件建设和保障转移到自身内涵建设和质量建设上来。
二、我国现行高职教育政策的问题揭示
（一）政策文本繁荣与政策实践消沉的矛盾
《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010―2020年）》指出：“发展职业教育是推动经济发展、促进就业、改善民生、解决‘三农’问题的重要途径，是缓解劳动力供求结构矛盾的关键环节，必须摆在更加突出的位置。”我国经济社会的发展离不开专业化人才的培养，而承担实用型人才培养的机构主要是我国的各个高等职业院校。因此，从改革开放开始，政府就高度重视高等职业教育的发展，并出台了一系列支持和保障政策，由此而出现了政策文本的空前繁荣，为高等职业教育的发展奠定了完善的制度基础。然而，纵观当前我国高等职业教育的发展，政策的繁荣并没有带来高职教育相对等价的发展，究其根源，主要是高职教育政策实践的消沉与落寞。首先，实施高等职业教育的办学主体层次较低。我国高等职业教育的办学主体主要为“三改一补”（通过现有的职业大学、部分高等专科学校和独立设置的成人高校改革办学模式、调整培养目标来发展高职，但仍不满足时，经批准可利用少数具备条件的重点中等专业学校改制或举办高职班等方式作为补充②）中所规定的各个群体，而这些群体基本处于教育领域的薄弱环节，依靠他们贯彻执行政策和建设高职只会是心有余而力不足。其次，缺乏完善的执行与监督体系。政策制定者往往把注意力放在政策本身的制定上，而很少考虑保障政策执行的一系列措施的制定。
（二）政策本体的科学性和操作性欠缺
改革开放至今，我国已颁发了上百个与鼓励、促进和保障高等职业教育发展相关的政策文件，但这些政策并没有像预期的那样，能够充分发挥其政策导向、支持和保障等功能。当今我国高职教育的发展水平，远不如日本、德国、美国和英国等，其中一个很重要的原因就是政策本身的科学性和操作性不强，很多政策与现实的发展不相适应。例如，“三改一补”虽然适合当时的发展需求，但阻碍了高等职业教育的可持续发展。1999年，教育部、国家计委《关于印发的通知》（教发[1999]2号）提出了“三改一补”的办学主体规定，适合当时高校数量不足的现状，但随着高等教育的蓬勃发展，这个政策已难以保证高职教育发展的竞争力。又如，“大学办高职”政策虽然从理论上来讲非常可取，但在实践当中却没有考虑大学自身的建构及其压力，从而使得“大学办高职”成为大学“挂羊头，卖狗肉”的异化现象。再如，“示范性高职院校建设”政策虽然能够通过试点找到更好的办学方法和发展路途，但难免会因政策的公平性不强而造成高职院校的两极分化。另外，国家主张通过“校企合作，工学结合”的政策来发展高等职业教育，一方面体现了高职教育培养实用型人才的根本任务，另一方面却因为缺乏相应的配套措施，特别是缺乏对财税等利益问题的解决措施，使得企业把校企合作看作是一种公益性事业。
（三）政策定位与取向的偏差
“教育政策是一种弥漫着价值性的活动，教育政策的制定和执行都是具有一定价值观念的主体活动。”③因此，高职教育政策是一种带有政策制定者的价值取向和观念的主观行为，这种定位和取向将以同化或转移的方式赋予高职教育发展同等性质的内核和追求，即高职教育政策的定位与取向是否符合社会发展和高等职业教育关系体的利益追诉及情感趋向，将直接影响政策的执行效果和执行对象的发展成效。然而，从这几十年的发展演变来看，我国高职教育因政策定位与价值取向的不尽合理而阻碍其发展的现象非常普遍。原因在于以下几个方面：首先，政策的公平取向执意偏向一方，主要表现为不顾城乡发展差异的城市中心价值取向、地区之间资源配置和政策倾斜度的不合理性、校际之间资源配置失衡以及教育投入结构的不合理等问题。其次，政策目标定位过高，与实际情况不相适应。高职教育政策基本上是一种抽象化的纲领性条款，普遍性和强制性是其内在的基本特征，这种政策的制定与施行，容易为了追求统一指导而把目标定位得太高，从而忽视了个别性差异，最终导致政策执行效度的低下。最后，政策的市场化偏向过大。为了通过市场利益导向激活高职教育，以解决高职教育日益滑坡的现象，我国高职教育政策从改革开放由单一计划性开始走向市场性，出现了另一种极端化走向，但实践证明，这种取向并不能解决高职教育发展的落寞问题。
三、我国高职教育政策的发展调适
（一）提高高职教育政策的可行性
任何事物的发展都是内因与外因共同作用的结果，而内因在这个发展过程中起着决定性的作用。因此，为了更好地发挥高等职业教育政策的效度，促进高等职业教育的可持续发展，应当重点对高等职业教育政策本身的可行性进行分析，主要包括政策的科学性、实用性和适用性。
首先，保证高等职业教育政策制定主体的多元化。高等职业教育政策作为国家层面的发展措施，关系到每个公民的切身利益，所以，“高等职业教育政策的制定不应当仅仅局限于一个小群体的范围之内，更不应当以个别的价值追求来代表整体的发展诉求”④，而应当建立起更加民主、公开的制定组织体系，这样才能尽可能地代表最广大人民的发展需求，也才能尽可能地保障政策目标与内容和实际发展的契合。其次，减少思辨内容，多进行实际调研。高等职业教育政策的制定虽然要以文本的形式公之于众，但这并不代表这些文本就是制定者思维活动的产物，相反，这些文本必须是制定者在实际调研、考察和了解民意基础上的总结反映，代表广大高等职业教育发展关系体的发展需求。例如，20世纪90年代的“三改一补”尽管在一定时期内促进了高职教育的发展，但使得高职教育失去了原有的特色，缺乏竞争力。就像我们前面所讲的那样，“大学办高职政策”从理论上来讲非常可取，但实际上普通高等教育和高等职业教育类型并不相同，前者偏重理论，后者偏重实践。把普通高等教育的管理模式用于高等职业教育的管理，不可能培养出高层次的应用型人才。最后，虽然制定出来的政策可能是非常严谨和完善的，但并不意味着它就具备完美的实践能力，所以，应当在对政策进行试点、修改和完善后，再逐步推广。1999年教育部出台了“三不一高”政策，其主要内容是对高等职业学校毕业生不包分配，不发教育部印制的毕业证内芯，不发普通高等学校毕业生就业派遣报到证，教育事业费以学生缴费为主的高收费。这个政策或许是科学严谨的，其出发点从理论上讲也是对的，初衷是为了深化高等教育体制改革，使高等教育体制更加适应市场经济发展的需求，但就实际的执行效果来看，却大大阻碍了高等职业院校的发展。高等职业教育作为一种新生事物，政府在政策上本应想办法大力扶持，以巩固其尚未牢固的根基，但实际上，政府却让其担当了冲破中国千百年来传统习惯势力的先锋，这无异于为想进入高等职业院校大门的学生竖起了藩篱，从而影响了高职教育的招生，影响了高职教育的长远发展。
（二）完善政策执行的支持保障系统
世界是普遍联系的，高等职业教育政策如果没有外部力量的支持、约束和保障，是不可能独立地发挥其自身所具有的功能的。长期以来，我国高等职业教育发展始终处于世界低端水平，一个很重要的原因就是高职院校没有能力完全贯彻执行各项支持性政策，因此，国家应当积极建立健全完善的政策支持保障系统。
首先，提高中央和地方政府对高职教育的财政支持力度。2012年，全国具有高考招生资格的高职专科院校共1288所，占全国高校的58.81%，在校生人数达1000万。学校数量和人数并不少，但严重缺乏建设资金，国家对高职教育的经费支出远远不能满足其发展的需求。2012年，本科生均拨款大都达到或接近1.2万元，作为高等教育的一种类型，高职教育本应该和普通高等教育一样，但现有的高职生均拨款却大都在4000元～8000元。加大经费投入，是保证职业教育质量的前提，充分落实高职院校生均拨款也是众望所归。毋庸讳言，仅靠领导们开个会或者政府发个红头文件，是远远不够的，政府应主动转变观念，真正意识到办好职业教育的重要意义，改变当前不作为的状态。⑤其次，利用国家宏观力量，保证各高职院校发展的相对公平性。我国经济发展呈现出东西部、城乡之间差异的显著特点，因此，不同地区的高职院校，其政策执行能力也是不同的。这就需要发挥国家的政策作用，在保障经济发展较好地区的高职院校良性发展的同时，加大政策的倾斜力度，并结合示范性高职院校的成功经验，扶持落后地区高职院校的发展。最后，建立完善的高职教育政策执行监督和纠偏机制，以保证政策的正确执行。高职教育政策执行的监督是新时期高职教育改革与发展的迫切需要，也是纠正政策执行偏差、实现科学决策的迫切需要，高职教育政策执行监督和纠偏机制是实现由传统经验决策向科学决策转变的重要环节和必由之路。
（三）提高高等职业教育的社会地位
“经调查显示，在整个教育体系中，职业学校的社会地位和认同感普遍低于中小学和普通大学本科院校。”⑥这就在无形中给高职教育的发展带来了思想和行动上的障碍，因此，如何提高高等职业教育的社会地位，关系到高等职业教育政策的执行效度和高等职业教育的可持续发展。
首先，制定《高等职业教育法》。尽管我国在一些政策和法律中对高职教育的地位、内容进行了界定，但从实施的情况来看，政策具有易变性的特点，这使得高职教育发展呈现出较大的波动性和不稳定性，影响了高职教育的良性发展。虽然有《高等教育法》《职业教育法》等法律法规，但其内容中涉及高职教育的并不多，我国高职教育根本没有取得和普通高等教育同等重要的社会地位、待遇，民众对高职教育普遍存有偏见，国家在高等教育的实施过程中也没有把高职教育放到和普通高等教育同等的地位、待遇上，这就使高职教育不可能确立和普通高等教育一样的社会地位，极大地影响了高职教育的进一步发展。为此，国家应该在法规政策上加大对高职教育的支持，提高高等职业教育的地位，并制定独立的《高等职业教育法》，对高等职业教育进行多方面的阐述，从而在国家的法律层面上对高等职业给予保护。其次，提高高等职业教育的办学层次。传统的“三改一补”政策给高职教育无形中扣上了一顶“专科”的帽子，而且这种思想已在人们心中定形，所以，要提高高职教育的社会地位，国家除了改变自身对高职教育的认知，还需要依靠政策措施来提高高职院校的办学层次，建立本科层次和研究生层次的高职教育，只有不断完善高职教育的办学层次，才可能促进高职教育健康、全面地发展。再次，保证高职教育公平的政策待遇。长期以来，高职院校的招生考试政策、运行管理政策以及就业指导政策都受到了不公平的待遇，主要表现为：生源质量难以与本科院校相比；运行管理受到限制，如“限制专升本”政策等；学生就业受到社会就业政策的歧视等。因此，国家应当转变思想，提高高职教育的待遇水平，使其与普通高等院校具有相当的发展机制。最后，不断深化高等职业教育改革。要明确高职教育的发展方向和培养目标，更新人才培养观念，创新人才培养模式，加强“双师型”教师队伍建设，加强实训基地建设，积极开展校企合作，努力提高高等职业教育的办学质量，为社会培养出更加优秀的实用型高技能人才。
全球化趋势使得社会分工与协作程度更加深化，社会对各种专业型人才的需求也日益增加，并且其规格也日益提高，所以，我国高等职业教育的发展状况将直接关系到整个国民经济的发展水平和走向。因此，在厘清我国高等职业教育的发展脉络后，要认真审视其存在的各种限制性发展问题，并结合各方力量，提出科学合理的解决措施。
[注释]
①管弦.我国高等职业教育政策的演变、问题与调适[J].教育与职业，2011（7）.
②李均.1996―2006：中国高等职业教育政策评价[J].职教通讯，2007（11）.
③魏峰，张乐天.新时期我国教育政策的价值取向[J].教育理论与实践，2010（5）.
④李延平.21世纪初中国职业教育政策的价值选择[J].教师教育研究，2005（5）.
关于职业教育的政策篇3
关键词职业教育；政策；效度；路径
中图分类号G719.2文献标识码a文章编号1008-3219（2013）13-0016-06
改革开放以来，党和国家为培养经济社会发展需要的职业技术人才，高度重视职业教育事业，出台了一系列关于大力发展职业教育的政策和决定，促进了职业教育的迅猛发展。然而，在职业教育政策文本繁荣的背后，却是职业教育实践领域存在相当程度的萧条现象，从中凸显了职业教育政策预期目标与执行手段背离而导致政策执行失真、政策效度不高的问题。
一、问题描述：职业教育政策效度问题透视
随着经济建设中心地位的确立，党和国家越来越重视发展职业教育，关于发展职业教育的政策频频出台，呈现了各类政策文本层出不穷的繁荣景象。据不完全统计，仅1995～2008年间，我国就颁布各种重要职业教育政策多达196项，平均每年14.21项[1]。大量政策文本的出台，有力推动了我国职业教育事业的发展。然而，从职业教育发展实践看，尽管我国职业教育发展取得一些成就，但并未充分满足经济社会迅猛发展对职业教育愈益强烈和迫切的期待，党和国家通过政策和制度引领职业教育健康快速发展的目标与实践结果之间尚存在一定差距，职业教育在招生、就业、办学环境等方面面临进退两难的尴尬窘境。1999～2001年，我国中等职业教育在校生数分别为533.9万人、503.2万人、466.4万人，连续三年呈现负增长，中等职业教育一度处于悲观和迷茫之中。虽然此后政府及时采取措施，如增加职业教育经费投入、扩大中职招生规模、建立贫困生助学制度等，扼制了职业教育规模的进一步下滑，2002～2009年连续8年止跌回升，2009年中等职业学校在校生数更达到历史最高点785.7万人[2]。但行政干预引起的规模回稳并不能说明职业教育已彻底走出困境，职业学校在经费投入、办学条件、毕业生出路等方面的弱势并未得到根本改善。
从整体上看，职业教育社会地位偏低，办学保障机制薄弱，难以保障人才培养质量；在就业方面，依然存在职业院校学生就业困难和经济社会发展所需的职业技术人才紧缺并存的供需失衡问题。我国职业教育政策文本繁荣与实践领域萧条的强烈反差，凸显了职业教育政策执行效度低下的问题。反思我国职业教育政策效度不高问题的根源，寻求提高职业教育政策效度的路径，是推动职业教育改革的实践抉择。
二、成因探究：职业教育政策效度不高的根源分析
一般而言，教育政策分析可以有三个维度：价值分析、内容分析和过程分析[3]。从这种视角看，我国职业教育政策效度不高，究其根源主要有三个方面。
（一）价值分析：职业教育政策价值取向的偏颇和失重
教育决策主体的价值判断决定着职业教育政策的目标定位、策略选择，以显性或隐性的影响指引着职业教育实践的发展走向。长期以来，我国职业教育政策的价值取向存在定位偏颇和失重的问题，主要表现在以下四个方面。
一是在功能定位上，偏执于社会本位价值取向，忽视个体全面发展与价值实现。职业教育政策存在功利性、工具性至上和主体性、人文性缺失的偏颇，片面强调职业教育对经济社会发展需要的满足，较少关注职业教育对个人主体需要和价值追求的满足，导致人的异化和主体迷失。
二是在办学主体上，市场导向缺失导致职业教育舞台角色单一，政府部门唱独角戏，企业、社会力量置身事外，仅仅作为旁观者。我国对职业教育发展与规划长期以来习惯于指令性的计划管理，计划性成为职业教育政策的重要价值取向，政府主导着职业教育的发展方向和办学行为，市场机制的缺失导致职业教育办学灵活性不足，办学效率不高。
三是在布局规划上，由于我国经济、政治、文化发展的不平衡性和效率优先的价值选择，在经费投入、师资配置、办学条件、毕业生出路等方面都存在政策不等值问题，造成职业教育发展天平的倾斜，存在普教繁荣、职教萧条的结构性失衡和地域之间、城乡之间、学校之间的布局性失衡。以经费投入为例，2008～2011年，高中阶段教育生均预算内经费增长率除2008年普通高中和职业中学基本持平外，其他年份职业中学经费增长率明显低于普通高中，见表1。从经费数额看，2008～2011年4年间职业中学的生均经费略高中于普通高中，但并不显著，二者基本持平，然而按照国际惯例，中等职业教育的培养成本远高于普通中学，两者的比例大约是2.53∶1。可见，我国中等职业教育投入比例远低于国际水平，以较低的投入水平追求高质量的职业教育是不现实的；从地区差距看，2005～2006年，中等职业学校经费增长最快的地区重庆市增长率达46.42%，而新疆和四川分别为-4.07%和-2.34%，呈负增长态势；就城乡差距来看，2000年，全社会教育开支城市职业教育使用了77%，而农村仅用了23%[4]。农村职业教育和西部欠发达地区尤其是贫困地区、边远地区始终是我国职业教育的薄弱环节。
表12008～2011年高中阶段教育生均预算内经费情况
数据来源：根据2008-2011年全国教育经费执行情况统计公告整理
四是在办学模式上，正规学历教育与非正规技术培训二元对立的传统定势思维导致职业教育发展模式单一，重视正规的学校本位职业教育，忽视企业和社会本位的非正规职业培训，从而在实践中形成了办学投入以政府为主、办学形态以学校为主、教育管理以政府部门为主的职业教育发展模式。与经济社会发展有着更加紧密联系的职业培训的价值与作用长期得不到足够重视，在管理上也通常由劳动部门负责，从而割裂了学校形态职业教育与职业培训的内在联系，造成教育与培训分离、职业教育类型单一的发展态势。
（二）内容分析：职业教育政策内容的科学性、适切性不足
我国职业教育政策实践中的一个突出问题是职业教育政策内容本身的科学性、适切性不足，从而削弱了其权威性和有效性，主要表现在以下四个方面。
一是职业教育政策研究薄弱。当前职业教育政策研究中存在的突出问题是：理论诠释多、问题分析少，正向研究多、负向研究少，专项政策研究多、系统政策体系研究少等，这些问题导致政策理论根基薄弱，政策理性缺乏，政策制订缺乏深厚的理论支撑。
二是职业教育政策实践基础薄弱。对职业教育的规划与管理习惯于计划调控与行政干预，热衷于借鉴国外职业教育政策，政策目标的制订缺乏对经济产业结构和职业教育发展实践的深入调查研究作为基础，政策的适切性、针对性不强。
三是职业教育政策条文可操作性差，刚性不足。从内容看，不管是有关政策文件，还是法律法规，其话语表述大多是原则性的规范，缺少相配套的具体执行性法规，对职业教育违法行为的责任追究规定也过于笼统，缺乏具体的法律后果处罚与制裁措施，因而缺少法律应有的强制性效力。无论从实体上还是从程序上看，都缺少可操作性，成为“纸上之法”而非“行为之法”[5]。
四是职业教育政策体系不够完善，存在政策弱点和盲点。从政策体系构成看，我国职业教育政策的重点主要放在了数量与规模、中等教育阶段的结构比例、发展职业教育事业所需的经费保障、招生与就业、专业建设、师资培养、课程改革等方面，而对职业教育的区域与城乡均衡、教学质量与办学效益、层次完善与开放、办学体制、质量监控与评估等关注不足，对职业教育发展缺乏长远眼光和全局设计。
（三）过程分析：职业教育政策执行过程的偏差与背离
教育政策的最高价值是执行。尽管追求政策目标完全实现过于理想化，但在我国职业教育政策执行实践中，由于政策目标与手段的偏差和背离而导致政策失效、失真的问题依然值得重视和反思。其主要体现为政策执行失真、政策执行阻滞。
政策执行失真是指由于主客观因素影响，在职业教育政策执行过程中出现的政策执行行为和结果偏离政策预期目标的现象，其表现主要是政策执行人员只做政策宣传而不务实际，只做表面文章而不采取具体措施，导致政策敷衍、扭曲、截留、棚架等。例如，我国在《关于大力发展职业技术教育的决定》和《职业教育法》中都明确提出实施“先培训，后就业”的就业准入政策和职业资格证书制度，并提出了分步推行的原则，这一政策如果能够得到有效执行，那么职业教育的生存环境无疑会得以极大改善，职业教育的吸引力也会大大增强。然而遗憾的是，这一政策在实践中始终未曾真正得以全面贯彻执行，客观上加剧了职业教育在毕业生就业和招生办学等方面的艰难处境。
政策执行阻滞则是指受某种消极因素制约而导致政策执行过程不顺畅或停滞不前，并进而导致政策目标未能完全实现或完全落空的结果，其表现主要是因政策执行人员自身素质所限或出于自身利益或偏好的考虑而错误地理解和执行政策，或在执行过程中故意将政策进行扭曲和修改，导致政策执行表面化、局部化、扩大化、全异化、停滞化等[6]。以招生政策为例，国家为扩大职业教育规模，提出了职业教育的扩招政策，这让一些基层政策执行人员在压力之下将招生数分解成具体指标分配到各职业学校，由此导致了职业学校之间混乱无序的“招生大战”。
政策执行失真或阻滞，都反映了我国职业教育政策执行中普遍存在的“重政策制订、轻政策执行”的政策实践偏差。之所以出现这种偏差，究其原因：一是政策宣传力度不够，政策执行层对政策内涵与意图理解片面、肤浅；二是政策执行人员素质不高，因知识结构欠缺、阅历浅薄、视野狭窄而影响了对政策的理解程度和贯彻水平；三是政策执行监督缺失，对政策执行行为、过程及其结果缺乏有效监控，导致责任不明、有法不依、执法不严现象滋生。
三、对策建议：提升职业教育政策效度的路径选择
（一）观念维度：定位职业教育政策价值取向
1.功能定位上坚持社会价值与个体价值兼顾
职业教育政策应超越促进经济发展的功利性偏执追求，重视职业教育促进人的全面发展的人文价值取向，协调社会和个体的利益，同时满足社会和个人的需要。一方面，按照经济社会发展的要求，在专业设置、培养目标、课程内容、教学体制等方面体现社会经济、政治、文化发展变革的要求，通过培养实用型人才推动经济社会的发展，实现职业教育的社会价值。另一方面，人是教育的主体，促进个体发展是教育的本体功能，职业教育的价值绝不应仅仅局限于培养人的谋生技能，获得物质生活资料，而更应关注满足人的精神需要、价值体认、自我实现。为此，职业教育应走出单纯职业训练的狭窄天地，奉行以人为本的教育原则，把学生作为有着全面发展需要的整体的人来对待，加强职业教育与人文教育的契合，赋予学生长远发展所需要的基础文化修养，重视对学生价值观的引导，态度、情感的养成以及健全人格的陶冶。
2.发展模式上坚持市场导向与政府干预平衡
随着我国经济体制由计划走向市场，职业教育的政策环境也发生了重大变化，市场成为职业教育发展的基本依托环境，政府引导和管理职业教育的职能也必然由此发生变化，由政府投资办学为主发展职业教育转变为引导和协调个人、企业、社会团体等多元办学主体支持和兴办职业教育，由政府对职业教育的计划性、指令性管理转变为借助市场化教育资源配置机制营造职业教育自我发展、自我更新、自我造血的机制和环境。由计划走向市场，政府适度干预和宏观调控，已成为我国职业教育政策的基本价值走向，2002年国务院颁布的《关于大力推进职业教育改革与发展的决定》指出，要“深化职业教育办学体制改革，形成政府主导、依靠企业、充分发挥行业作用、社会力量积极参与的多元办学格局”。一方面，明确强调了市场的全面介入和职业教育的市场化运作；另一方面，也强调了政府的干预和调控责任，尤其要针对职业教育的弱势性和高投入性，源源不断地进行资金输入和政策扶持，并对社会力量办学行为进行引导和激励，激发和保持社会力量办学的积极性。
3.布局规划上坚持区域和城乡职业教育和谐发展
职业教育非均衡发展的现象，已经影响我国经济的协调和谐发展，并势必加剧社会的不公平。适应国家推进西部大开发和城乡经济社会和谐发展的战略要求，坚持均衡发展方向，振兴西部和农村地区职业教育，是当前我国职业教育发展的重点和难点。为此，需要强化政府在职业教育发展中的责任，对西部和农村职业教育发展在经费投入、师资培训、课程开发、办学条件建设等方面给予大力倾斜与扶持。在职业教育发展模式上，应突破单一的正规学校教育模式，探索适应当地经济社会需要的灵活多样的办学模式，并在教育对象和教育内容上向农村地区倾斜，使职业教育成为西部和农村地区人力资源开发、技术培训与推广、劳动力培训和扶贫开发服务的基地。
4.教育形态上坚持职业学校教育与职业培训并重
从国际范围看，单纯发展学校形态的职业教育在实践中并未获得成功，因为单纯、封闭的学校教育形态很难满足现代社会科技发展迅猛、职业转换加快的要求，相较于“学校本位”的职业教育，“企业本位”的职业培训已经成为国际职业教育发展的主要模式。对我国而言，重视发展各类人员如新增劳动力、转业与下岗人员、在职人员及农村剩余劳动力的职业培训，是当前经济改革与转型的现实要求和构建终身学习社会的理性抉择。在职业教育政策规划与制度设计中，必须提升职业培训的地位，坚持学校教育与职业培训并重的发展方向，挖掘企业、社会力量在办学中的潜能，探索校企合作办学的新途径、新机制。
（二）决策维度：提升职业教育政策的科学水平
1.加强职业教育政策理论研究
加强职业教育政策研究，提升政策理性，是提高职业教育政策效度的重要条件。应采取有效措施，进一步加强、引导和规范职业教育的政策研究。中央、地方各级政府部门、教育行政部门、教育科学规划管理部门应密切配合，通过课题指南、实行经费资助倾斜、加强研究过程监管、严格进行科研成果的鉴定与推广运用等办法，引导职业教育政策研究朝着规范、理性、全面的方向发展，为政策制订提供切实有效、科学合理的对策建议。
2.强化职业教育政策实践基础
借鉴国际职业教育政策发展的经验，为提高职业教育政策制订的科学性，应建立和完善职业教育政策决策专项调研制度，在政策出台之前深入学校教育一线、企业生产一线、人才市场一线，进行深入调研与广泛讨论，大量搜集经济与职业结构、人才供需数量与素质结构等方面的第一手信息与资料，使职业教育政策目标的设定建立在对我国经济社会与职业教育的全方位调查和预测研究的基础之上，使职业教育的办学规模、专业与科类结构、人才素质结构、招生与就业制度、师资培养体制与经济社会发展、职业结构调整对人才的数量、质量规格需要相适应；政策的文本表述在正式颁布之前，要广泛征求和吸取各地方、各部门、各阶层的意见，进行深入反复的讨论、修改、完善。如我国中等职业教育贫困生资助政策出台前夕，职教管理部门于2006年专门组织了中职学生家庭经济、学习费用与职业生涯发展相关情况的抽样调查，调查覆盖了东、中和西部7个省份，涵盖职高、中专、技校和成人中专4种主要中等职业教育机构，涉及近4万名中职在校生。这说明，我国职业教育政策决策过程正逐渐从经验型、粗放型走向科学化、民主化[7]。
3.提升职业教育政策操作性
我国职业教育政策文本繁荣与实践困境间的反差，暴露出的恰恰是职业教育政策科学性不足、执行力低下的问题。为此，应进一步加大职业教育立法力度，建立完善职业教育基本法和各项专门法规，强化职业教育政策与立法的刚性，提高可操作性，确保可执行性和权威性[8]。在职业教育体系上，对各级各类职业教育与培训机构的办学条件与资格、地位与职能作出清晰的定位、规范与要求；在职业教育实施途径上，对企业和行业、社会组织的权利和义务、成本分担责任、相关补偿与优惠政策作出明确规范，调动其参与举办职业教育的积极性；在职业教育政策执行问责机制上，对实施职业教育过程中的相关各方包括教育职能管理部门，企业、行业组织等办学主体在发展职业教育中的责任与义务作出明确规定，对未履行职责或执行不到位的行为应承担的行政与刑事责任、相应处罚与制裁措施及其法律程序作出明晰可行的规定。
4.完善职业教育政策体系
总体来看，我国职业教育政策长期以来一直滞后于职业教育实践的发展，往往迫于教育实践发展的需要而被动地作出适应和调整，政策目标设计缺乏前瞻性、全局性、预测性，未能充分发挥职业教育政策设计对职业教育实践的引领、宣传和保障作用。为此，应站在全局的视野，追求政策设计的整体效益，弥补和克服职业教育政策体系中存在的盲点和弱点，根据职业教育中长期可持续发展的需要，逐步建立、健全和完善职业教育政策体系，包括经费投入政策、规模政策、均衡与公平政策、招生与就业政策、质量监控政策、区域政策、体系政策、课程政策、师资政策等。
（三）实践维度：确保职业教育政策执行效力
1.加大政策宣传力度，营造良好的政策执行舆论环境
职业教育政策中出现目标与手段的背离，其根源在于政策实践层面对职业教育重视不够，对职业教育政策目标内涵理解不深，认同水平不高，在政策实践中自觉性、理性程度不高。为此，要在全社会范围内加强职业教育政策宣传，营造全社会重视职业教育的舆论氛围，提高政策认同与理解程度。通过专题培训、讲座、远程网络等方式，深入宣传职业教育政策的目标与意义、方案与步骤、措施与方法、意图与效果等，使社会各方包括政府、学校、企事业单位、行业组织、学生家庭，特别是作为政策执行主体的教育行政管理部门理解政策、认同政策、接纳政策、贯彻政策，提高政策执行的意识和自觉性。
2.提高执行主体素质，确立有效的政策执行组织保证
在把抽象的政策贯彻于具体实践的过程中，政策执行人员的态度、价值取向、素质水平、理解认同程度至关重要。提升政策效度，就要采取积极措施提高政策执行人员的素质，通过各种途径提高其政策水平和管理技术，在实践中忠实、灵活、积极、创造性地执行职业教育政策，协调各种教育资源，理顺各方关系，充分调动广大职教工作者的积极性。还要加强职业教育行政机构建设，建立由中央和地方各级政府统筹，教育部门、劳动部门和其他相关部门联合的职业教育行政领导机构，充实职业教育行政和研究部门的人员力量，通过引进高层次、高素质的管理人才、加强在职人员的继续教育和培训，提高政策执行队伍的整体素质，并通过有效的人事制度、奖惩制度等保证职业教育行政机构的高速运转和高效工作。
3.加强政策执行监测，建立科学的政策评估监督机制
政策监控环节薄弱，是我国职业教育政策效度低下的根本原因。为此，要把评估监测作为落实职业教育政策，确保政策执行效力的关键环节[9]。为此，需要建立专门的职业教育监督评估机构和完善的职业教育政策监测体系。强化人民代表大会对职业教育政策的监督评估职能，转变政策监督方式，通过决策性监督、过程参与性监督、效果跟踪性监督等方式，对职业教育政策执行与实施进行全方位、多层次的监督。为确保政策监督评估的客观性、公正性、权威性，职业教育政策评估机构需要相对独立，具有独立的职业教育政策督导与评估职权。借鉴英、美等国的经验，可组建半官方、半独立的全国职业教育审议会，独立行使职业教育政策决策监督、执行监督、效果监督等职权。为保证政策拟订和执行民主、透明、客观，应充分发挥社会监督的作用，引入民间评价或认证的内容或程序，设立专门的社会评估机构，如非政府组织、民间团体、基金会、企业行业组织建立的职业教育协会、职业教育研究机构、职业教育评价机构，在全社会范围内形成政府和社会各阶层力量共同监督的政策监控体系，从多方面提升职业教育的执行效力。职业教育政策评价监督应把对政策执行行为的评价作为重点监测内容，对于因认识偏差、知识欠缺、政策水平和管理技术低下等主客观原因而导致政策执行失真或阻滞现象的政策执行行为，及时反馈给相关政府与执法部门，依法进行严格的纪律处分和法律制裁，以强化政策的权威性和威慑力，确保政策的忠实执行与贯彻。
参考文献
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pathwaysforimprovingtheValidityofChineseVocationaleducationpolicies
wanGYong-qiang
（Collegeofeducationandteachers’Development，He’nannormalUniversity，XinxiangHe’nan453007，China）
关于职业教育的政策篇4
【关键词】高等职业教育发展政策回顾与前瞻
【中图分类号】G71【文献标识码】a【文章编号】2095-3089（2013）01-0012-02
一、政策与高职教育发展的关系
中国高职教育20多年的发展历程，可以看出高职教育的发展状态与高职教育政策的演替密切相关。不同时期的高职教育政策都是根据当时经济建设和社会发展需求以及高职教育发展的形势和需求提出的，高职教育的发展对政策有着高度的依赖性。
二、不同发展阶段政策的文本及特征
广东高职教育经历20多年的发展历程，在中央政策的指导下，为广东高职教育的发展提供了健康、积极的政策环境。笔者梳理了国家和广东省政府在不同阶段制定的政策文本，发现不同发展阶段政策文本有着不同的核心内容，体现了不同的价值导向。
（一）起步阶段的政策文本及特征（20世纪80年代-1990年）
为了适应经济建设的需要，1983年颁布的《国务院转批教育部、国家计委关于加速发展高等教育的报告》提出地方、企业等多方面办专科教育的实施意见，在国家宏观政策的引导下，广东省政府于1983年颁布了《关于努力开创我省教育事业新局面的决定》，提出“必须加快高等教育的改革与发展，大力发展广播电视大学等，不断提高教育质量，培养各种专门人才”；1985年颁布的《贯彻的意见》指出“要调整高等教育结构和层次比例，加快专科教育的发展，扩大招生规模，逐步改变大学本科生和专科生比例不合理的状况。
（二）低速发展阶段的政策文本及特征（1991年-1998年）
1991年颁布的《关于大力发展职业技术教育的决定》和《关于加强普通高等专科教育工作的意见》是首次以职业技术教育为主题颁发的政策文件，标志着国家发展职业教育的决心。在中央大力发展职业教育的精神指导下，1997年，广东省政府颁布了《关于大力发展职业教育的决定》（粤府[1997]87号），提出积极发展高等职业学校教育。
这一阶段中央政策涉及的内容逐步广泛，对办学途径、办学方向、办学特色、办学效益都有了明确的目标要求，增加了“内涵发展”、“产教结合”、“企业、行业积极参与”等符合高职教育规律的核心文字。
（三）快速发展阶段的政策文本及特征（1999年-2004年）
1999年第三次全国教育工作会议明确提出“高等职业教育是高等教育的重要组成部分”。2000年教育部制订的《关于加强高职高专教育人才培养工作的意见》，开启了教育部注重高职教育人才培养质量、强调高职教育的内涵建设的新建设阶段。
在中央政府积极推进高职教育的规范发展和规模发展的政策指导下，2004年广东省教育厅为进一步明确高职高专教育人才培养目标，以就业为导向，根据市场和社会需求，深化高职高专教育教学领域改革，推动我省高职高专教育改革与发展，颁布了《关于以就业为导向深化我省高职高专教育改革的意见》、《广东省高职高专教育改革和实践工程》，开展高职高院校人才培养水平评估工作，推动我省高职高专教育教学改革向纵深发展，提高办学水平和人才培养质量。
这一时期中央及广东省颁布的高职教育政策逐渐增多，时间间隔越来越短，文本内容更多强调将高职教育作为实现高等教育大众化的主要力量，摸索中国的高职教育发展规律，有步骤地进行符合中国国情的高职教育改革，重点关注高职教育的制度建设方面，探索高职教育新的管理机制和人才培养模式，培养知识经济时代需要的高技能人才。政策文本出现“双证书”、“双师型教师”、“内涵发展”、“示范建设”等突出高职教育职业性特色的字样，此阶段政策文本特点是内容进一步详实，可操作性强，对高职教育的发展和高职院校的建设发展有着清晰的指导意义，并将高职教育的发展主题逐渐转移到质量和效益上。
（四）稳健发展阶段的政策文本及特征（2004年以后）
自2004年《教育部办公厅关于全面开展高职高专院校人才培养工作水平评估的通知》下发后，标志着我国高职教育发展加强内涵建设、提高教育质量的新阶段正式到来。随后颁布的《教育部关于进一步推进高职高专院校人才培养工作水平评估的若干意见》、、《国务院关于大力发展职业教育的决定》、《教育部财政部关于实施国家示范性高等职业院校建设计划加快高等职业教育改革与发展的意见》、《教育部关于全面提高高等职业教育教学质量若干意见的通知》、《教育部关于印发的通知》（新方案）、《国家示范性高等职业院校建设计划》等政策文件明确高职教育实以就业为导向培养适应岗位需求的高技能人才，要求全国高职院校积极改革人才培养模式，强调技能训练指导高职教育，大力推进示范性高职院校建设，以期带动高职教育整体教育质量的提升。
2006年广东省政府为加快广东省职业技术教育发展，推进经济强省、教育强省、人才强省建设，颁布了《关于大力发展职业技术教育的决定》，提出了“完善政府主导、依靠企业、充分发挥行业作用、社会力量积极参与、公办与民办共同发展的多元化办学格局。到2010年全省高等职业技术教育在校学生达65万人以上，招生规模占普通高等教育招生规模的50%以上，积极探索发展高层次技术应用型人才教育。”2007年颁布的《关于进一步提高广东省高等职业教育教学质量的意见》提出“深化高职高专院校教育教学改革，创新人才培养模式，提高人才培养质量，通过实施《广东省职业技术教育综合改革推进计划》，建立具有鲜明特色的职业技术教育人才培养新体系，探索适应现代企业岗位实际需要的人才培养新模式，制定和完善职业院校人事制度及师资培养培训、校企合作办学、招生就业、管理体制与模式等相关政策和制度，为我省职业技术教育持续健康发展提供保障。实施示范性高等职业院校建设项目，打造高等职业教育品牌，选择20所左右办学理念新、办学条件好、特色鲜明、改革成效大、教育质量高、社会认可程度高、毕业生就业率高的职业技术学院作为省级示范性建设职业技术学院，带动全省高职高专院校加强建设，推动我省高等职业教育适应地方经济发展需要，培育高职教育优质资源。”2009年广东省教育厅和财政厅颁布了《关于实施广东省高等学校教学质量与教学改革工程的意见》，提出了“特色专业建设与人才培养方案调整优化计划、精品课程建设与教学内容改革计划、教学名师和教学团队高水平队伍建设计划、实践教学改革与创新计划、应用型人才培养改革计划、质量保障与服务支撑体系建设计划”，希望全方位提升高等教育质量，满足知识经济时代人才需求。
这一时期的高职教育政策文本不仅提出明确的发展目标、人才培养目标以及培养规格的要求，更注重实现目标的配套措施的制定。
三、新形势下广东高等职业教育发展政策前瞻
（一）拓展高职院校办学自
随着高等教育体制改革的不断深入和推进，高校办学自已成为我国高等教育体制改革的核心和关键。扩大高职院校办学自就是让学校本身发挥主体作用，利用内部和外部条件，充分调动教师和学生的积极性、主动性、创造性，形成一个自由、宽松、严谨的学术研究和内部管理环境，以便更好地提高高职院校的教育质量、管理水平和学术水平。广东省作为经济改革的前沿阵地，充分认识高职教育对社会经济发展的积极作用，积极探索高职院校在招生、专业设置与调整方面的办学自。2007年深圳职业技术学院、广州番禺职业技术学院作为全国首批28所示范性高等职业院校开始实行单独招生试点工作，2012年有单独招生资格的高职院校增加到18所；2010年选取深圳职业技术学院、广州番禺职业技术学院、广东轻工职业技术学院、顺德职业技术学院等15所高职院校开展中高职衔接对口自主招生试点工作，受到社会、家长和学生的一致好评。
（二）深化校企合作，引导企业投资办学
推动服务业大发展是“十二五”期间我国产业结构优化升级的战略重点，现代服务业和服务贸易为我国实现产业升级、调整产业结构提供了新机遇。技能型人才供应不足且结构不合理，仍是制约我国服务业发展的突出问题。职业教育要为服务贸易人才培养作出新贡献，必须坚持走“产教结合、校企合作”的路子。广东省经济要实现转型，必须充分发挥教育引领经济发展的积极作用，在政策法规上制定行业企业参与校企合作的法律责任和激励机制，充分调动行业、企业参与校企合作的责任感和积极性，以“消费者导向”为办学指导方针，实现学校和企业双赢的局面。
（三）进一步完善职业教育体系
《国家中长期教育改革和发展规划纲要》提出“要站在新的历史起点上，坚持大力发展的方针，转变职业教育自身发展方式，把提高质量和促进公平作为改革发展的重点；以服务为宗旨，以就业为导向，推进教育教学改革；完善现代职业教育体系，实行工学结合、顶岗实习的人才培养新机制”，并明确要到2020年形成适应经济发展方式转变和产业升级要求，体现终身教育理念，中等和高等职业教育协调发展的职业教育体系。
参考文献：
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关于职业教育的政策篇5
关键词：政策；职业教育；影响；作用；法制建设
我国职业教育在发展的历史长河中，无不透视出政策的影响与作用痕迹，政策对我国职业教育的发展起着显著的影响与作用。一方面，在我国政策要大力发展职业教育的大形势下，政策指导与推动着我国职业教育的发展，使我国职业教育取得了跨越式的发展。另一方面，由于政策在理解与执行过程中出现的偏差，导致当前我国职业教育在发展的过程中出现了不少问题、遇到了不少的困难。因此，结合我国二十多年职业教育的发展过程，研究政策对我国职业教育发展的影响与作用，总结其中的经验与教训，以为我国未来职业教育发展方面的政策提供可借鉴性的思考与建议。
一、政策对我国职业教育发展的促进作用
随着我国市场经济体制改革进程的不断推进，我国社会主义经济建设获得快速的发展。我国现代工业的发展以及经济发展水平的提升，需要大批的职业技术人才。在这一历史发展的大背景、大趋势下，1996年颁布的《中华人民共和国职业教育法》中提出，要在经济发展较快的大中城市中大力发展各类职业学校、为我国经济发展、现代化建设提供又红又专的职业技术人才。2002年，教育部出台了《教育部等七部门关于进一步加强职业教育工作的若干意见》在这部法律法规中提出，当前我国职业教育发展的重点应该放在中等职业技术教育上，同时，也积极地发展高等职业技术教育，为我国经济的发展提供中、高层次、各种类型的职业技术人才。2004年，国务院颁布了《要求对职业教育进行大力改革，以适应新时期经济社会发展的需要。这一政策的出台，无疑地给我国职业教育的创建提供良好的政策支持，使我国职业教育在创建的过程中取得了良好的效果，我国职业院校的发展达到了一千多所。
2006年，我国职业教育在招生数量获得不断提高、发展规模不断壮大的情况下，我国职业教育在发展的进程上，开始出现了短暂的停留与徘徊，职业教育教学质量不断地下降，严重地影响到了职业教育人才的培养质量，与我国市场经济体制改革发展的步伐不符，我国的职业教育不能很好的地适应市场经济的发展。教育部于当年12月14日，出台了《关于全面提高高等职业教育教学质量的若干意见》（教高〔2006〕16号），对我国职业的教育教学质量的改革和发展提供了政策上的指导。文件中明确提出，当前要对现有的职业大学、专科学校以及独立设立的成人高校的教育教学质量进行相应的改革，以提高我国职业教育的教育教学的质量，提高我国职业技术人才的培养质量，为我国经济社会的发展提供优质的职业人力资源支持。到了2010年，中共中央、国务院颁布《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020）》中，提到了药继续加大力度发展我国的职业教育，通过多渠道、多模式、多规格发展我国的职业教育的同时，适当的增加职业教育的招生指标，并在全国很多省市进行职业教育发展的试点改革，在这一系列政策的出台、指导与帮助下，我国的职业教育活动了快速的发展，不仅是我国职业教育发展规模达到了历史发展上的高峰，还大大提高了职业教育的教育教学质量，为我姑经济社会的发展提供大批的职业技术人才。
二、政策对我国职业教育发展的制约作用
由于我国职业教育的起步、发展相对较晚，再加上市场经济的发展、各种利益的矛盾冲突，人们在理解和直接政策上出现了一些偏差，致使很多时候政策滞后于我国职业教育的发展，很大程度上制约着我国职业教育的发展，使我国职业教育在发展中遇到不少的问题和挑战。
首先，我国缺少相对独立、完整的法律体系，这具体地表现如下。一方面，我国很多法律在出台之时，很多是以“通知”、“形式”、“办法”、“决定”等形式出现，没有明确规定其中的权责，在法律法规上没有在体现出规范性，缺乏刚性规范。另一方面，我国的职业教育尚没有形成完善的体系，特别是在高等职业教育方面，没有形成独立的体系，它只是高等教育中的一个层次，特别是在职业教育在专科层次上，具有明显的终结性，极大地限制了我国职业教育往深的方向发展。其次，我国职业教育政策在相关的配套措施方面出现不到位的情况。我国职业教育在发展之初，相对于普通教育的发展，就经常会发生发展经费不足的情况。就单单以高等之教育之拨款为例，2011年，国家财政支出用于高等职业教育的拨款为510.32亿元，仅占普通教育财政拨款的10.52％.这极其容易导致我国职业学校发展经费不足，不能正常运转，严重地限制了我国职业教育的发展。最后，我国职业教育在师资队伍建设方面缺乏制度保障。我国职业教育在师资标准方面一直都是沿用普通教育的师资标准，职业教育的教师在其标准上更应该体现其实践性，在实践方面应该提出更高的要求，而不应该没有区别的与普通教育的教师一样追求想学历上的高要求、高标准。在职业教育教师的招聘其渠道略显单一、职称评定方式也比较单一，教师队伍比较薄弱。
三、我国职业教育发展的政策建议
放眼西方发达国家职业教育的发展，其职业教育之所以获得快速、完善的发展，在与本国社会发展与个人需求形成的动力之外，与政府对其政策上的支持有着必不可分的联系，这对我国职业教育的发展具有十分重要的借鉴意义。
关于职业教育的政策篇6
关键词：高等职业教育；法规政策；现状；思考
作者简介：胡爱民，湖南吉首大学教师，云南师范大学教育科学与管理学院在读研究生。
中图分类号：G718.5文献标识码：a文章编号：1001－7518（2008）03－0019-04
改革开放以来，我国综合国力不断提升，经济结构发生了很大的变化，使社会职业岗位的总体结构产生了一系列变化，高新技术广泛应用，第三产业蓬勃发展，需要大批生产、管理、服务第一线的高技能人才。走新型工业化道路，推进城镇化建设，解决“三农”问题，缓解就业压力，必须大力发展高等职业技术教育。高等职业技术教育政策直接影响着高等职业教育的发展，建立健全高等职业教育政策法规是发展高等职业教育的关键。
一、高等职业教育发展与社会需求现状
近20年来高等职业教育取得了长足进步，2005年《国务院关于大力发展职业教育的决定》中明确提到“十一五”期间高等职业院校将为社会输送1100多万名毕业生。2006年我国高职高专院校有1091所，占全国高校总数的60.9%，在校生数713万，占高校在校生总数的47%，高等职业教育的快速发展成绩是可喜的。2006年第三季度，中国劳动力市场信息网监测中心对全国100个城市的劳动力市场职业供求信息进行了统计分析。这100个城市分布在全国各大区域，拥有市区人口1.42亿人，占全国地级以上城市市区人口的54.7%；拥有市区从业人员(含城镇个体劳动者)5081万人，约占全国地级以上城市市区从业人员的58.4%。从供求状况对比看，各技术等级的求人倍率均大于1，劳动力需求大于供给。其中求人倍率较大的是高级工程师、技师和高级技师，其求人倍率分别为2.52、2.06、1.91。劳动力市场中高技能人才依然供不应求。我国城镇的1．4亿名职工中，高级技工只占到5％，在全国7000万产业工人中，高级工只占3．5％。据广东省劳动部门的初步统计，2005年，广东对高级技术工人的需求总量为502万人，缺口为130万人。这说明一方面生产服务一线技能人才特别是高技能人才严重短缺，广大劳动者的职业技能、创业能力与劳动力市场需求有较大差距；另一方面也说明高等职业教育虽然在数量上增加了，但办学机制不够灵活，人才培养的数量、结构和质量还不能很好地满足经济建设和社会发展的需要。究竟是什么原因导致这种后果呢？政策上的不完善仍然是其中的主要原因之一。
二、我国高等职业教育政策法规现状
自20世纪80年代以来我国高职教育政策法规经历了从模糊到逐渐清晰的过程，有关高等职业教育的政策法规基本有如下的内容：1985年5月《中共中央关于教育体制改革的决定》提出“大力发展职业技术教育”，“以中等职业技术教育为重点”，“同时积极发展高等职业技术院校”；1994年，在全国教育工作会议上提出“三改一补”的发展高等职业教育的方针；1996年全国人大通过了《中华人民共和国职业教育法》；1997年原国家教委颁布了《关于高等职业学校设置问题的几点意见》；1998年8月颁布了《中华人民共和国高等教育法》，12月，教育部提出了《面向21世纪教育振兴行动计划》；1999年1月，教育部、国家计委印发《试行按新的管理模式和运行机制举办高等职业教育的实施意见》；6月，颁布了《中共中央国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》，提出通过多种形式积极发展高等教育，大力发展职业教育；2000年1月，教育部下发《关于加强高职高专教育人才培养工作的意见》提出高职高专教育人才培养模式的基本方针与基本思路；国家教育部颁布了《高等职业学校设置标准（暂行）》的通知，此标准于2000年3月15日开始执行；6月还下发了《关于加强本科院校举办高等职业教育管理工作的通知》；2002年国务院颁布了《国务院关于大力推进职业教育改革与发展的决定》和关于《加强高职(高专)院校师资队伍建设的意见》；2004年9月教育部等七部门联合颁布《关于进一步加强职业教育工作的若干意见》；2005年10月又颁发了《国务院关于大力发展职业教育的决定》，加强了对职业教育工作的领导和支持。
三、高等职业教育政策存在的问题
我国高职教育的发展进步是有目共睹的，有关高等职业教育的政策也是较多的，但从整体上看，高职教育仍然是我国教育事业的一个薄弱环节，发展不平衡，投入不足，办学条件差，办学机制以及人才培养的规模、结构、质量还不能适应经济社会发展的需要，高级技工或技师不仅在数量上奇缺，而且在质量上也存在一定的缺陷，即他们的知识结构还不能完全适应和满足企业的需求。按现存问题分析，在政策方面主要存在以下几个方面的问题。
（一）政策导向出现偏差。政策是指人们在一定历史时期的路线方针和行动准则。我国自董仲舒“罢黜百家，独尊儒术”以来，儒家“学而优则仕”的思想几千年来禁锢着人们的头脑，觉得只有从政做官才是莘莘学子寒窗苦读最好的出路，为官之人才能光宗耀祖，而处于生产服务第一线的人就缺乏此种荣耀。在这种情况下，政策的引导显得非常重要。我国高校1999年扩招大大地刺激了高中的发展，北京升入大学的比例已达到1：1，考生只存在选择哪个大学入学的问题，基本不存在升学的问题。在高层次高学历的社会需求驱动下，在人们“学而优则仕”的思想指导下，大家都选择读高中而放弃选择中等职业学校，使高等职业教育的发展缺乏坚实的根基。另外，在高考招生顺序上，高职被定位为高等教育的一个层次，最后一批录取，导致社会大众普遍觉得高职教育是最差层次的高等教育，使得高职学校招生困难，招来的生源不尽人意，而且报道注册率低。政府的政策导向不仅没有改变人们对高等职业教育的偏见，反而加深了人们对高等职业教育的鄙视态度，使薄弱的高等职业院校更加势单力薄。
（二）制定政策法规时考虑欠完善。高等职业学校以服务社会主义现代化建设为宗旨，以培养数以千万计的高技能专门人才为己任，与普通高等院校在许多方面都存在不同的办学思路。虽然在我国1998年颁布的《高等教育法》中，第68条规定：“本法所称高等学校是指大学，独立设置的学院和高等专科学校，其中包括高等职业学校和成人高等学校。”但《高等教育法》中没有体现高等职业院校的特殊性，如：关于高等职业院校教师的专业职称的评定问题，在《高等教育法》中第47条规定高等学校实行教师职务制度。高等学校教师职务根据学校所承担的教学、科研等任务的需要设置，教师职务设助教、讲师、副教授、教授。高等学校的教师取得规定的职务应当具备下列基本条件：（一）取得高等学校教师资格；（二）系统地掌握本学科的基础理论；（三）具备相应职务的教育教学能力和科学研究能力；（四）承担相应职务的课程和规定课时的教学任务。这些规定显然是不符合高等职业教育教师职称评定现状的。普通高等院校与高等职业院校教师职务的评定是不能一概而论的，最明显的区别就在于普通高等院校教师的学术型与高等职业院校教师“双师”型的区别，不管是学术型还是“双师”型在服务社会主义现代化建设中都显得非常重要。高等职业院校并不包含在普通高等院校之中，而与普通高等院校处于平行发展之列。因此，政策法规的制定应从多方面考虑。
（三）政策法规前后相冲突。1994年在全国教育工作会议上提出“三改一补”的发展高等职业教育的方针之后，高等职业院校得到蓬勃发展。发展的定位就是专科层次，高等职业学校鲜有本科层次或没有研究生层次的设置。2004年9月教育部等七部门联合颁布《关于进一步加强职业教育工作的若干意见》，规定从2004年起到2007年，专科层次的职业院校不再升格为本科院校，目的是要巩固和加强现有职业教育资源，促进职业院校办出特色，提高质量。但是限制专科层次的职业院校升格为本科院校就能促进职业院校办出特色、提高质量吗？回答显然是否定的。具体问题需要具体分析，不能一刀切，问题的关键在于怎样用政策法规规范、引导高等职业教育的发展，而不在于行政规定专科不再升格为本科。1999年1月，教育部、国家计委印发《试行按新的管理模式和运行机制举办高等职业教育的实施意见》提出“三不一高”，即对高职毕业生不包分配，不发教育部印制的毕业证内芯，不发普通高等学校毕业生就业派遣报到证，教育事业费以学生缴费为主，省级财政补贴为主，也就是按教育成本进行高收费。同是通过国家高校招生考试，同是社会主义建设所需人才，为什么就不能享受与普通高校学生一样的待遇呢？以上提及的政策与《高等教育法》中第16条规定的“高等学历教育分为专科教育、本科教育和研究生教育”；第68条中规定“本法所称高等学校是指大学，独立设置的学院和高等专科学校，其中包括高等职业学校和成人高等学校。”的内容是相冲突的。这些政策对高等职业教育的定位显然是不合理的，限制职业教育向纵深发展，使得中职学校或高职高专学校成为普通高等院校的预备班，造成职业教育的严重浪费，影响了职业教育事业的发展。
（四）政策支持力度不够。高等教育“大众化”之后，普通高等院校的毕业生就业越来越难。虽然，社会紧缺大批应用型高技能人才，学术型的普通高等院校的毕业生却不能适应社会的需要，导致出现供需不能通融的局面。怎样才能解决这一问题呢？大力发展高等职业学校不失为一条解决途径。大力发展高等职业学校不是讲讲就可以的，最主要的是需要政府大量的配套资金支持。在2005年颁发的《国务院关于大力发展职业教育的决定》中虽然在第8点第26条中提到：从2006年起，城市教育费附加安排用于职业教育的比例，一般不低于20％，已经普及九年义务教育的地区不低于30％。然而职业教育的缺口太大，国家政策帮扶的力度却非常有限。同时，在财力紧缺的情况下，还存在资金使用不到位及浪费现象，大力发展高职教育并不令人乐观。
（五）政策指导不力。我国高等职业教育起步迟，在建校上通过“三改一补”发展而来，许多方面沿用普通高校设置方式演变而来，缺乏自身的特点。每讲到办高等职业教育都会提到要办出自己的特色，真正要办出自己的特色并不容易。有关高等职业教育的政策法规规定的条文大而不具体，很多条文缺乏实施细则，也没有处罚的标准，存在指导不到位的问题。再加上政策法规执法主体混乱，政策规定职业教育由教育部总体规划，但劳动部门又负责一些职能，导致出现各自为政的现象，使一些高等职业院校在谋求自身发展时左右为难，无所适从。如遇到教育部门和劳动部门难以协调的问题，即使对学校发展非常紧要也只好草草了之；高职高专学生毕业时既要通过高等职业学校拿毕业证，又要通过劳动部门拿职业资格证，遇到学校与上级哪个部门没协调好的情况时，更是麻烦。
四、对高等职业教育政策法规制定的建议
（一）观念的改变是关键。常言说：“思想是行动的指南。”要改变高等职业教育的社会地位，在制定政策法规时，就要树立高等职业教育与普通高等教育同为高等教育的类别，应该并列发展的观念，特别是在现行高等职业教育非常薄弱，而社会又急需大批应用型高技能人才的情况下，更应树立技术运用与学术科研同样重要，两条不同路径同样通向成功的观念，要通过政策宣传、舆论引导提高技术应用型人才的地位，加大高等职业院校的招生比例。建议修订《中华人民共和国高等教育法》，添加有关高等职业学校的特定内容，完善《高等教育法》对高等职业教育的指导与规范；建议在高等职业学校的定位上，明确高等职业教育分为大专、本科、研究生三个层次，有关部门制定出细致全面的不同层次高等职业教育所必须具有的条件细则，规范发展，允许高等职业学校在达到一定标准后逐步升级，提高高等职业教育的办学层次；建议在高考招生制度上象招考艺术院校类考生一样录取职业学校考生，不仅考文化而且考专业，与普通高等学校考生录取没有严格的先后顺序，这样做，既有利于中职学校的发展，又有利于职业院校培养质量的提高，使人们逐步改变对高等职业教育的鄙视态度，使政策法规发挥正确的导向作用。在可能的地区延长义务教育的年限，将中等职业教育纳入义务教育的体系，不仅能促进高等职业教育的发展，为高等职业教育提供坚实的根基，而且能大力推进当地经济发展，推迟社会就业的时间，提高社会劳动力的整体素质。
（二）加大财政支持的政策力度。据了解，2007年教育部在全国范围内投资支持100所示范性高等职业院校，建议国家在支持这100所示范性高等职业院校时也象支持“211”工程学校一样坚决有力，减少盲目性，使有限的资源发挥出更好的效益。建议大力鼓励积极发展民办高等职业教育，特别是积极鼓励民办高等职业教育以合资的形式参与办学。2006年我国高职高专院校有1091所，占全国高校的60.9%，学校数量并不少，只是严重缺乏建设资金、正确的办学思路和管理机制。质量是培养人才的关键要素，提高办学质量，积极鼓励民办高等职业教育以合资的形式参与办学，充实学校的办学资源，加强管理规范，增强灵活性，加速学校的内涵发展，谨遵办一所学校就将一所学校办好的理念，才能减少资源的浪费。在《中华人民共和国民办教育促进法》第6章第38条中提到：“捐资举办的民办学校和出资人不要求取得合理回报的民办学校，依法享受与公办学校同等的税收及其他优惠政策。出资人要求取得合理回报的民办学校享受的税收优惠政策，由国务院财政部门、税务主管部门会同国务院有关行政部门制定。”回报既然是合理的，就不应有要求不要求之说，只是尽快出台政策支持、规范和引导的问题，以使民办高职教育能够放开手脚大步向前，改善高职教育资金严重不足的状况。建议鼓励企业积极参与职教。制定法律政策保障企业对职业教育费用以不同形式分担的机制，如提供规定数目的实习岗位与技术指导，如果不能提供实习岗位与技术指导，就交纳一定岗位和技术指导的费用；通过减免税收等政策，鼓励企业与高等职业院校联合办学等。
（三）改革高等职业学校的人事政策。高等职业院校的教师总体上存在结构不尽合理、实践能力偏弱、培养渠道相对贫乏等情况。为切实推进高职院校的师资队伍建设工作，建议改革现行的高等职业学校的人事政策，放宽编制的限制，建立教师“良性流动”制度，让更多优秀的理论教师和企业技师到职校来任课，带动教学质量的提高，定期安排任课教师到企业去体验实践，加强教师职后培训；建议教师评定职称以双项考核评定的形式进行，既考核理论也考核实践操作。在高等职业学校中只有经过了双项考核的教师才具有专业技能教师的资格，在工资发放中按教师考核的操作等级发放专业津贴。
（四）完善高等职业学校毕业生证书制度。1999年，中共中央、国务院《关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》要求在全社会实行学历证书、职业资格证书并重的制度。学生不仅要从学校拿学历证书，还要从劳动部门取得职业资格证书，这样很麻烦。建议制定高等职业学校一证制度，设立全国职业资格考试机构，高等职业学校的学生在校期间必须参加本专业的职业资格考试（既包括专业理论也包括专业操作技能），才能拿到毕业证书。毕业证书由教育部统一制定内芯，涵盖职业资格，使高等职业学校毕业生一毕业就可就业。2000年3月，劳动和社会保障部颁布了《招用技术工种从业人员规定》，其中确定90个工种职业须持有职业资格证书就业。建议扩大职业工种准入数目，提高我国劳动力素质，推进我国工业化进程。
（五）建立定期评估指导的政策。健全高等职业学校质量评估机制和评价指标体系，坚定走内涵建设发展道路，从提高学生的就业能力、提高师资水平等方面全面提高高等职业教育质量，建立具有高职教育特色的教育运作系统，使高等职业教育逐渐办出层次、办出质量，满足社会对中、高级技师、技工的需要。建设制定政策法规规定：每年定期出版《高等职业教育年度报告》，明确《高等职业教育年度报告》的职责主体、内容、时间、下一年建议等具体细则，为高等职业学校的发展提供正确的参考与依据。在高职院校的评估政策制定中体现既重理论又重实践的要求，数量和质量协调发展的导向，以防出现走极端现象。
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关于职业教育的政策篇7
关键词：职业教育政策；社会经济政策；演变轨迹
作者简介：吕玉曼（1993-），女，河南商丘人，华东师范大学职业教育与成人教育研究所职业技术教育学硕士研究生，主要研究方向为职业教育政策、现代学徒制；徐国庆（1971-），男，江西高安人，华东师范大学职业教育与成人教育研究所教授，博士生导师，主要研究方向为职业教育课程与教学、职业教育教师教育、职业教育基本理论。
基金项目：2015年度教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“职业教育现代学徒制理论研究与实践探索”（编号：15JZD046），主持人：徐国庆。
中图分类号：G710文献标识码：a文章编号：1001-7518（2016）34-0044-08
改革开放以来，我国经济发展步入深刻变革时期，职业教育是与经济关系最为密切的教育因子，它的发展必然要服务于经济建设。那么，职业教育的发展是否真正契合了社会经济的变革？二者之间的真实情况究竟如何？本文将基于宏观社会经济政策的视角对改革开放以来我国职业教育政策的演变趋势进行梳理，希望通过分析近30多年来职业教育政策对社会经济政策做出的回应，来揭示出二者之间的微妙关系，也为研究转型期我国职业教育政策更好地适应经济发展和社会进步提供一个可行的切入角度。
本文对职业教育政策演变的研究跨度为1978-2016年，由于时间跨度较大，相关的职业教育政策也较多，因此，本文主要根据对职业教育界有重大影响的政策文件的出台或是重大事件的出现为依据划分为以下五个阶段：调整单一的教育结构阶段（1978-1990）；强调规模和效益阶段（1991-1998）；促进就业和再就业阶段（1999-2002）；服务经济发展阶段（2003-2009）；注重人的生涯发展阶段（2010-2016）。
一、改革开放以来职业教育政策的演变轨迹
（一）阶段一：调整单一的教育结构（1978-1990）
改革开放初期，我国主要以经济建设为中心，《中共中央关于经济体制的改革》为经济发展指明了方向。经济的建设急需职业教育培养技能型人才，但由于对职业教育的毁灭性打击，导致普职比严重失调，因此该时期的职教改革重点聚焦调整不合理的教育结构。二者之间的相关性如表1所示。
1978年12月召开党的十一届三中全会，标志着我国开始从“以阶级斗争为纲”转向“以经济建设为中心”，同时也是中国开始实行改革开放，迈向新的伟大振兴的起点。该时期的经济政策主要是集中力量恢复遭遇十年“”动乱已满目疮痍的经济建设，扭转国民经济比例严重失调的局面。同时开始全面探索以城市为中心的经济体制改革，在公有制基础上有计划地实行商品经济，不断扩大企业自，增强企业活力，逐步建立充满生机的社会主义经济体制。
“”时期，受“左”的思想的长期影响和束缚，V大知识分子被视为“臭老九”，地位低下，我国教育事业受到了重大创伤。为了扭转这种错误的观念，邓小平同志于1977年提出要“尊重知识，尊重人才”，并强调“知识分子是工人阶级的一部分”。知识分子的地位有了翻天覆地的变化，人们开始重新重视知识，被废止10多年的高考制度也重新恢复。高等学校恢复招生使得大量知识分子争相涌向高考，期望能够通过教育改变自己的命运。尽管教育部门尽力挖掘潜力，扩大招生，中专、技校多数也改由高考招生，然而最初几届高考的录取率还不到5%，形成“千军万马过独木桥”的尴尬局面[1]，升学和就业的问题日益突出。那些被高考筛选下来的人既无缘升学又缺乏一技之长，急需职业教育能够为他们提供一定的教育培训，以顺利实现就业。
经济的恢复与发展关键在于人才，而要解决人才问题，就必须使教育事业在经济发展的基础上进一步提高。“”动乱后的中国，大规模的经济建设急需教育造就数以亿计的工业、农业、商业等各行各业有文化、懂技术、业务熟练的合格劳动者。然而，该时期的教育工作存在着许多问题，不适应社会主义现代化建设需要的方面比比皆是：基础教育薄弱，全国文盲比例高达30%以上；学校数量较少，难以满足国家培养人才的需要；经济建设大量急需的职业和技术教育没有得到应有的发展，普职比严重失衡，1978年中等职业学校在校生仅占高中阶段在校生总数的7.6%[2]，中等教育结构改革刻不容缓。
为应对新的经济形势，教育改革迫在眉睫。1985年5月，中共中央颁布《中共中央关于教育体制改革的决定》为该时期职业教育的发展指明了方向。该《决定》重点聚焦在调整单一的中等教育结构，大力发展职业教育，尤其是中等职业教育，主张不断扩大现有中等专业学校和技工学校的招生数，有计划地将一部分办学效益差的普通高中改为职业高中，或是在普通高中增设职业班，开展相关的职业教育等，以期逐渐扭转中等教育结构不合理的状况[3]。发展教育离不开国家的财政支持，在经济落后，国民收入严重不足的背景下，中央和政府仍不断加强对教育的投入，实行“两个增长”政策，即在今后一定时期内，中央和地方政府的教育拨款的增长要高于财政经常性收入的增长，并使按在校学生人数平均的教育费用逐步增长[4]。但由于我国经济发展还比较落后，单靠政府力量举办教育远远无法满足经济建设对人才的需求，因此政府逐步改变以往对教育统包统揽的做法，鼓励职业教育办学主体多样化，为经济建设培养更多合格劳动者。
在国家支持发展职业教育的改革推动下，到1990年底，各类职业技术学校已发展到1.6万多所，在校生超过600万人，同时全国建有就业训练中心2100余所，每年培训待业人员90多万人；高中阶段各类职业技术学校和普通高中的招生数之比已接近1∶1，中等教育结构单一的状况有了较大改变[5]。
（二）阶段二：强调规模和效益（1991-1998）
社会主义市场经济的建立为中国经济的快速发展带来了希望，市场经济体制逐步建立，各类非公有制经济迅速成长，对合格劳动力的需求更加旺盛，职业教育规模化发展势在必行。该时期国家相继颁布了一系列鼓励职业教育发展的政策，开启了大力发展职业教育的新纪元（如表2）。
20世纪90年代以来，我国经济体制改革不断深入，社会主义建设也开始步入关键时期，我们能不能把经济建设搞上去，直接关系到我国社会主义的兴衰成败，关系到中华民族的前途和命运。1990年下半年，党中央召开了十三届七中全会，确定了我国经济建设新的战略目标，即到本世纪末国民生产总值翻一番，这一目标的实现需要更多人才的支持，也要求与经济发展密切相关的职业教育要进一步扩大规模，为社会主义现代化建设培养更多合格的劳动者。1992年10月党的十四大确定了建立社会主义市场经济体制，使市场在资源配置中起基础性作用。1993年11月，中共中央作出了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，从此中国开始全面向市场经济体制过渡。
新的经济形势为职业教育的发展带来了曙光，职业教育在这一时期获得了前所未有的大发展。一个国家或地区，先进的生产设备和科学技术可以引进，少数高科技人才也可以引进，但作为经济建设基础的千千万万的一线劳动者是无法引进的，必须通过职业教育和培训来培养[6]。因此这一时期的职业教育更加关注规模的扩大，特别是扩大中等职业技术学校的招生规模，同时开始逐步关注职业培训，实行职业学校教育和职业培训“两条腿走路”的方针。相比于职业学校教育，职业培训时间较短，办学形式灵活，适应性强，能够在短期内高效地培养合格劳动力，为我国企业尤其是劳动密集型企业输送大量人才。
1997年亚洲爆发了严重的金融危机，中国经济遭受了巨大的挑战。中国政府在坚持人民币不贬值的同时，积极采取努力扩大内需（教育、医疗和地产），刺激经济增长的政策。职业教育的规模发展能够最大限度地满足无缘通过高考这一“独木桥”的青少年以及失业无业者对于教育的迫切希望，激励人们增加对教育的投入，在一定程度上有助于扩大内需，拉动国内经济的增L。在这一政策导向下，该时期我国中等和高等职业学校和在校生人数均得到了较大发展。截止到1998年底，全国共有普通中等专业技术学校3234所，在校生人数为406万人，当年招生数为134.9万人[7]。高等职业教育方面，1985年独立设置的高职院校的招生数只有3.01万人，在校生6.31万人，而截止到1998年，我国独立设置的高职院校已有101所，招生6.28万人，在校生14.86万人，招生数和在校生数13年的增长率分别为52%和58%[8]。
社会主义市场经济体制的建立，逐步改变了以往统包统配的就业制度，我国开始逐步改革劳动制度，建立劳动力市场。以往国家“包分配”的制度，不利于企业自主招工和个人自主择业，人们接受技能培训和教育的积极性受到抑制。而在劳动力市场下，企业和个人可以双向选择，企业基于成本-收益理论更倾向于选择高素质劳动者，期望以最小的成本投入获取最大的收益。这也激励个人不断提高文化水平，加强技能训练，进而增加在劳动力市场上的竞争力，因此对职业教育和培训的需求更加迫切。与此同时，顺应社会需要，职业教育采取多元主体办学，有效扩大了职业学校的数量和办学规模，同时也开始关注质量和效益，以发展高中阶段的职业教育为重点，逐步建立多层次、多种形式的职业教育体系。
（三）阶段三：促进就业和再就业（1999-2002）
世纪之交，国企改革进入攻坚阶段，引发了国企职工“下岗潮”，失业尤其是结构性失业现象严重，职业教育对此做出积极回应，重点解决就业和再就业问题（如表3）。
20世纪90年代末，我国市场经济体制改革正如火如荼地进行，随着经济的深入发展，我国产业结构不合理的问题日益突出，第二第三产业所需的人才供求矛盾激化，结构性失业严重，产业结构优化升级刻不容缓。国有企业改革是经济体制改革的中心环节，自改革开放以来，国企改革先后经历了扩大企业自，建立现代企业制度阶段。1997年9月，党的十五大报告对国有企业改革进一步做出了重大部署，“要着眼于搞好整个国有经济，抓好大的，放活小的。对国有企业实施战略性改组，实行鼓励兼并、规范破产、下岗分流、减员增效和再就业工程，形成企业优胜劣汰的竞争机制”[9]。国企改革由此进入“抓大放小”的战略阶段。
1998年起，国有企业改革进入攻坚时期，企业经营逐渐面向市场，在优胜劣汰的大环境下，一些经营效益差的国有企业大量被兼并或破产，同时为了降低企业生产成本，提高经营效益，国家实行“下岗分流、减员增效”政策，这使得大批国有企业员工下岗，形成“失业潮”。国企员工下岗潮的出现，使得失业人员骤然增多，这些人员大多是经市场选择积淀下来的，市场竞争力薄弱，就业和再就业能力差，所以迫切需要职业教育对这些人员进行职业培训和指导，使他们尽可能实现再就业，否则大批失业人员生活没有着落，将会对我国社会稳定产生潜在的威胁。另外，随着社会主义市场经济体制的逐步建立，经济发展由粗放型转向集约型，劳动就业也由政府主导逐渐转为市场主导，这在一定程度上制约了就业。
针对世纪之交出现的失业问题，职业教育重点聚焦解决促进就业和再就业问题。这一时期，由于高校扩招，高等职业教育顺应潮流开始出现大发展，这有助于打通中高职衔接的“立交桥”，为优秀中职毕业生继续升学深造创造条件，在一定程度上推迟了就业，缓解了就业压力。同时“职业教育要为初、高中毕业生和城乡新增劳动者、下岗失业人员、在职人员、农村劳动者及其他社会成员提供多种形式、多种层次的职业学校教育和职业培训”，“与市场需求和劳动就业紧密结合”，“这是拓宽就业渠道、促进劳动就业和再就业的重要举措”[10]。只有大力发展职业教育，提供更多类型、更多层次的学校职业教育和职业培训，才能最大限度地满足人民群众就业和再就业的需要。
（四）阶段四：服务经济发展（2003-2009）
21世纪初，国际国内形势发生了巨大变化，我国经济开始实行新的发展模式，产业不断升级换代。职业教育在这一时期主要以就业为导向，以服务经济发展为宗旨，顺应时势出台了一系列对应政策，职业教育的发展开始走向成熟（如表4）。
2001年，我国正式加入wto，市场经济环境发生了巨大变化，机遇与挑战并存。该时期我国经济正经历深刻变革，产业结构的调整和升级换代，对生产、服务一线劳动者的数量和质量都提出了新的要求。但由于经济的快速发展与教育的相对滞后，导致我国各行各业中技能型人才的供求矛盾日益突出。2003年开始，珠三角、长三角等沿海地区开始出现所谓的“民工荒”，实质是“技工荒”。一方面很多大学生“毕业即失业”，无技术的农民工找不到工作，而另一方面许多企业却因招不到技能熟练的工人而面临缩小生产规模乃至破产的风险。这主要是因为产业结构的调整和升级换代，对技能型人才的需求量急剧扩大，而进城务工人员和刚毕业的大学生没有接受过专业的职业训练和教育，往往很难满足和适应这种要求，以致于出现“民工荒”和“就业难”的两难境地。
二十世纪八九十年代，企业里大多数的工作都是技术含量不高的重复性任务，对员工的技能水平要求不高，没有接受过或是简单接受过短期职业教育的工人基本都可以胜任。而进入21世纪之后，科学技术发展日新月异，产品更新换代的速度不断加快，经济增长方式由粗放型向集约型转变，由片面追求经济增长向可持续发展转变，这对职工的技能水平提出了较高要求，以往“机器式”的简单重复劳动已无法满足新设备、新技术和新的经济发展理念的需要。先进的设备、经验可以从国外引进，但操作这些新设备的技能型人才则需要本土的职业教育来培养。因此，这一时期职业教育政策侧重于建立中国特色的现代职业教育体系，逐步改变传统的人才培养模式，积极实施校企合作，工学结合等，旨在增加技能型人才的供给量，解决“技工荒”的难题。
当前我国继续实施科学发展观，强调城乡和地区之间的全面协调可持续发展。相比于东部沿海地区的快速发展，我国广大农村和西部地区处于明显的滞后状态。这其中一个重要的原因是这些地区的教育尤其是职业教育比较薄弱，劳动者素质低下，即使引进先进的生产设备或生产技术，也因缺乏大量合格的高素质劳动力而难以促进生产进步。因此，为了促进西部大开发和新农村建设的顺利实施，该时期的职业教育政策高度重西部和农村地区职业教育的发展，期望通过提供高素质的合格人才来带动这些区域经济的发展，进而不断缩小城乡和东西部差距，最终实现可持续发展。
技能型人才的短缺给职业教育发展带来了巨大的挑战，职业教育的发展要服务于经济的发展，为社会培养符合社会主义市场经济发展要求的合格劳动者。按照马克思关于“教育会生产劳动能力”的观点，职业教育可以改变劳动力的性质和形态，把一个非熟练劳动力提高成为一个熟练的劳动力；把一个简单劳动力，一般性质的劳动力，加工训练成为一个复杂的和专门的劳动力，使劳动能力具有专门性[11]。因此必须“大力发展职业教育，大量培养高素质的技能型人才特别是高技能人才”，“要适应走新型工业化道路的要求，实施"制造业和现代服务业技能型紧缺人才培养培训计划"”，“共同建立技能型紧缺人才培养培训基地，加快培养大批现代化建设急需的技能型人才及软件产业实用型人才，特别是各级各类高技能人才”[12]，使职业教育切实发挥服务经济发展的作用。
（五）阶段五：注重人的生涯发展（2010-2016）
新世纪我国经济发展进入新常态，创新驱动发展战略正在深刻影响经济结构的变革，职业教育更加强调内涵，注重人的生涯发展，为社会培养高技能人才。表5列举了在工业4.0以及互联网+的背景下，我国职业教育积极调整发展战略，以适应新的经济形势。
目前我国正处于全面建成小康社会的决定性阶段，经济建设全面推进，深入实施科教兴国和人才强国战略，政府大力提倡工业4.0、中国制造2025、互联网+等，强调创新驱动，鼓励大众创业，万众创新。我国要成功实现经济转型升级，推动产业结构迈向中高端，不断提升中国制造业水平，迫切要求职业教育培养一批高素质、具有创新意识的一流技能人才队伍。该时期，职业教育强调“加快构建现代职业教育体系，统筹发展各级各类职业教育，引导一批普通本科高等学校向应用技术类型高等学校转型，加强职业教育与普通教育沟通，积极发展继续教育，打通从中职、专科、本科到研究生的上升通道，为学生多样化选择、多路径成才搭建“立交桥”[13]，为学生的终身学习搭建平台。
随着社会的发展进步，人们逐步从衣食住行的窘境中解脱了出来，而且随着科技的应用和普及，现代人的自由支配时间不断增加。根据马斯洛的需要层次理论，人们在满足了基本的生存需要后，会积极寻求更高一层的精神需要，期望通过个人努力达到自我完善。传统的一次性终结教育已经无法适应人们对高层次、高品质的精神境界的追求，因此职业教育要通过多种教育形式为所有劳动者提供终身学习的机会，“增强职业教育体系的开放性和多样性，使劳动者能够在职业发展的不同阶段通过多次选择、多种方式灵活接受职业教育和培训，促进学习者为职业发展而学习，使职业教育成为促进全体劳动者可持续发展的教育。”[14]切实做到以人为本，使职业教育真正服务于人的生涯发展。
随着社会的进步以及以人为本理念的深入人心，工作世界中人们的观念也发生了巨大改变。人们开始从单纯地关注岗位本身转向关注“人”本身，从只关注工人的技能水平转变为关注技能和生涯发展相结合。许多企业不再把工人当成重复工作的“机器”，开始倾听员工自我实现和生涯发展的诉求，鼓励员工积极参与职业教育以及短期的岗位培训。因此，在新的环境下，职业教育大有作为，“企事业单位举办职工教育，建立制度化的岗位培训体系。社会培训机构是职业继续教育的重要组成部分，依法自主开展职业培训和承接政府组织的职业培训。”[15]更加重视校企合作，职业学校教育和职业培训两手抓，切实为人的生涯发展服务。
在市场经济条件下，经济结构的剧烈变动，个人不再像计划经济时代那样固守一个职业，人们职业变动的几率大大提高，而且当今世界科技发展日新月异，工作岗位的变换速度也逐渐加快，旧职业不断消亡，新职业不断涌现，很可能学生在校时学习的专业毕i后已经不复存在。因此本阶段的职业教育不能仅仅局限于让学生学习某一特定行业的具体操作技能，而应该强调学生的职业迁移能力，注重为学生的生涯发展做准备。职业教育要深入落实终身学习理念，培养学生灵活适应变化了的客观世界的能力，把学习从单纯的求知变为生活的方式。同时要不断提高学生的综合职业能力，聚焦提升人的生存能力、学习能力和职业发展能力，做到以学生为中心，促进学生的全面发展。
二、对我国职业教育政策演变轨迹的探讨
纵观改革开放30多年来职业教育政策的演变历程，我们从中可以窥探出一些变化规律，职业教育的发展紧扣当时的经济政策和社会发展，政策的制定逐步强调多功能的辩证统一以及以就业为导向，促进社会和谐。但同时也应该看到职教政策的制定在一定程度上忽视了自身的发展逻辑和规律。
（一）紧扣当时的经济政策和社会发展
职业教育是教育体系中一个至关重要的子系统，是整个教育事业中与国民经济联系最密切、最直接的教育因子。党和国家颁布的一些经济政策就好比一张“晴雨表”，经济的调整与转型，直接牵动着职业教育的“神经”，影响着职业教育运行的节拍，进而推动着职业教育政策的颁布和实施。整体来看，我国职业教育政策的颁布都与当时一些重大经济政策的实施以及社会上讨论比较广泛的教育问题息息相关。
20世纪80年代，我国刚从“”的浩劫中解脱出来，经济发展百废待兴，社会主义现代化建设“迫切需要千百万受过良好职业技术教育的中、初级技术人员、管理人员、技工和其他受过良好职业培训的城乡劳动者”[16]，而当时的教育结构不合理，职业教育发展薄弱，无法满足经济发展的要求，因此当时的改革主要集中于调整单一的教育机构，发展中等职业教育。20世纪90年代社会主义市场经济建立，经济体制改革深入发展，人才需求量大，因此职业教育重点在于扩大规模，注重效率。世纪之交，由于国企改革引发的职工下岗潮以及产业结构不合理造成的结构性失业，职业教育更加关注促进就业和再就业问题，职业培训也开始逐步发展起来。21世纪初，随着我国经济增长方式由粗放型向集约型转变以及产业的优化升级，导致技能型人才供不应求，出现“技工荒”，职业教育更加倾向于适应市场经济的发展，培养技能型人才。当前，国家大力提倡工业4.0和中国制造2025，对创新性人才的培养给予了高度关注，职业教育也更加关注人的发展需要，为学生的生涯发展做准备。
（二）职业教育政策更加合理，强调多功能的统一
随着我国由计划经济向市场经济的转变以及人们思想观念的不断进步，职业教育也走向更加合理化的道路，开始从多政策角度出发考虑政策的制定。
改革开放以前，我国实行计划经济体制，国家对一切统一包办，职业教育也不例外，职业教育政策的制定表现出单一的政治功能，行政色彩浓厚。20世纪80年代后，我国开始“以经济建设为中心”，职业教育也开始由以往单纯的政治功能转向经济功能，注重职业教育对经济发展的作用，为经济建设培养合格的劳动者。20世纪末到21世纪初，职业教育在关注经济功能的同时，开始强调社会功能，注重面向市场，为社会服务，致力于解决与职业教育相关的社会问题，比如在世纪之交出现国企职工下岗潮，职业教育开始积极转向就业功能，以就业为导向，以服务社会为宗旨。当前，我国正处于全面建成小康社会的决胜阶段，经济结构不断优化升级，经济发展方式转变加快，国际上对人才的竞争日趋激烈，职业教育也开始审时度势，从关注外部的政治功能和经济功能转向关注内部，强调经济功能、社会功能和个体功能的统一，注重学生的生涯发展，积极为广大青少年提供成才的途径，将我国人口资源优势转化为人力资源优势，开发人口红利，实现人才强国的战略目标。
（三）关注就业，促进社会和谐
职业教育最核心的功能之一就是通过正规的学校职业教育以及中短期的职业培训向学生传授一定工作岗位所需的专业技能和相关的职业知识，提高学生在劳动力市场中的竞争力，顺利实现就业和再就业。大量实践证明，职业教育在促进就业方面起着举足轻重的作用，为发挥人的才能，实现人生价值创造了条件。特别是对处于社会底层的弱势群体来说，职业教育增加了他们学习技能和提高文化水平的机会，提高了他们的受教育程度，增加了他们进入劳动力市场时的优势。根据著名经济学家舒尔茨的人力资本理论可知，通过教育可以提高人的知识和技能，提高生产的能力，从而增加个人收入，进而影响个人收入的社会分配，减少社会分配的不平衡，这在一定程度上有助于社会的稳定和谐。
依据马斯洛的需要层次理论，人们通过接受正规或非正规的职业教育获得稳定的工作岗位，很大程度上满足了安全需要，即工作职位的保障提升了人们寻求生存和提高生活质量的安全感。人是社会性动物，通过在工作中与他人合作交流，不断在工作过程中实现自我价值，获得稳定的社会地位，赢得他人的尊重与自我尊重，极大地满足了个体关于尊重的需求。同时，个体通过就业可以不断提高家庭的生活水平，提升家庭的幸福指数，从而促进整个社会的和谐。
另外，职业教育的普及和发展（尤其是在贫困地区）在帮助人们顺利实现就业或创业的同时，也有助于提高国人的文化素质和道德水平，在遇到问题或遭遇不公平对待时，人们更倾向于理性解决，寻求和平的解决方式，这对社会的稳定与和谐具有重大意义。
（四）政策的制定缺乏职教自身的逻辑
从整体上来看，职业教育政策的制定正沿着一条正确的道路前进，与经济政策和社会发展的契合度较高，但不可否认的是在一定程度上忽略了自身的发展逻辑和规律。一般来讲，经济政策出现变动或是社会发展出现问题时，比如“就业难”，职业教育便为了顺应经济形势的变化作出变革，但这只是被动的适应，缺乏对职教本身规律的深刻认识，不利于职业教育政策形成自己的框架结构。
事物的发展都有其自身的规律与逻辑，职业教育也不例外。从上文中我们可以了解到职业教育政策出台的数量具有很大的起伏性和非连续性，如果结合中国的五年发展计划的制定周期和发展模式来看，职业教育政策的发展与整个国家社会经济发展的步骤比较一致。虽然这种发展模式在短时期内与经济社会的契合度比较高，但长此以往，职业教育政策很难形成在某一方面，比如办学模式，教育体系等的连续性发展，在一定程度上掩盖了政策自身的发展规律。
综上所述，改革开放以来职业教育政策的演变与经济形势的变化和经济政策的制定息息相关，这三十多年来，政策文本的繁荣也彰显了我国职业教育的蓬勃发展。从整体上来讲，职业教育政策的制定比较契合当时的经济政策和社会发展，关注民生，促进就业和再就业，同时政策的制定也开始注重多政策角度，强调经济功能、社会功能和人的功能的协调统一。但另一方面，我们在庆祝取得的成绩时，也应该清楚地认识到政策制定过程中忽视职教自身发展逻辑和规律的事实。当今我国经济体制改革深入发展，全面建成小康社会进入决胜阶段，我们要继续把教育放在优先发展的战略地位，大力发展职业教育，促进职业教育政策与经济社会发展相适应，不断推动中华民族的伟大复兴和中国梦的实现。
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关于职业教育的政策篇8
关键词：农村职业教育政策分析中国
一、农村职业教育法规与政策保障制度分析
我国关于农村职业教育的政策法律保障制度主要划分为两部分，一是法律、法规；二是国家、地方政策。由于我国农村职业教育起步较晚，同时长期以来得不到实质的有效重视，因此在农村职业教育立法方面相对较迟缓，就目前可以依据的法律、法规并不是很多，主要还是依据我国现行的各种农村职业教育政策。
1.农村职业教育法规制度
1993年，《农业法》颁布之初，仅仅是从如何保障农业发展的角度来考虑农村职业教育的，因此对于农村职业教育的重视程度并不高，只是其中条款对农村职业教育作出了一些方向性规定，如列出了“加强农民培训”的方针等。到了1996年9月1日，《职业教育法》的颁布实施，才算对我国农村职业教育有了相对具体的完整法律制度规定。在主要发展方向上重新确立了农村职业教育的地位：“县级人民政府应当适应农村经济，适应科学技术、教育统筹发展需要，举办各种形式的职业教育，开展使用技术的培训，促进农村职业教育的发展”。同时，对于各级政府有关农村职业教育的财政安排也做出了方向性规定：“各级人民政府可以将农村科学技术开发、技术推广的经费，适当用于农村职业培训”，同时还指出：“国家采取措施，发展农村职业教育，扶持少数民族地区、边远贫困地区职业教育发展”。
之后，在1999年出台了《农业技术推广法》，系统规范了在整个农村职业教育中起到很大作用的农技推广体系，其中还特别提到了“绿色证书”计划，即农民职业技能认证培训计划。这对于促进我国农民走向现代化有着非常深远的意义。
2003年，我国又出台了《中华人民共和国民办教育促进法》，开始对我国的民办教育实施法律规范，从中可以清晰地看出，政府引导社会其他力量参与农村职业教育的意图。因此，在其别对农村职业教育的促进方面规定了相应的条款，这对于促进社会力量参与农村职业教育的目标有很大的帮助，也为今后农村职业教育的发展提供了法律保障。
2.农村职业教育政策
各种国家政策是促进我国农村职业教育发展的主要依据，早在1985年5月，《中共中央关于教育体制改革的决定》就指出了我国职业教育的参与主体的范围：“发展职业教育要充分调动企事业单位和业务部门的积极性，并且鼓励集体、个人和其他社会力量办学”。在这样的总体方针下，以政府为主导的农村职业教育首先引起了全社会的关注，1988年国务院办公厅在批复国家教委《关于组织实施“燎原计划”的请示通知》中指出：农村教育要适应农村经济社会发展的趋势，在一些地区，可逐步把为农村劳动力转移而进行的技术培训部分任务，纳入“燎原计划”。并以此为契机，其他和农村职业教育有直接关系的计划、项目也都逐渐开展起来，如丰收计划等。
进入20世纪90年代，我国对农村职业教育的重视程度有所回升。于是，在1991年10月颁布了《国务院关于大力发展职业技术教育的决定》，其中指出了农村职业教育的发展方针：“发展职业教育的责任在地方，关键在县市，地方政府有权对职业技术教育进行必要的统筹和决策”，“在农村要重视办好直接为农村服务的专业，同时注意其他各种专业人才的培养，专业设置要适应农村经济需要和农民生产经营体制”。同时，还提出了一些具体方法如：“农村可根据各地情况分别采取三加一，初三分流，四年制渗透职业技术内容和办职业初中等各种形式发展初中阶段的职业教育”，首次提出了“农科教结合，三教统筹”等思想；“要积极进行农村教育综合改革，实施燎原计划，实现农科教相结合，统筹规划基础教育、职业教育和成人教育，采取更灵活的方式大力发展职业技术教育”。
在此形势下，1995年6月原国家教委颁发了《关于推进农村教育综合改革的意见》，进一步明确了农村职业教育的领导主体：“农村成人教育与职业教育要在县、乡政府领导下提倡各种形式的联合办学”，明确了职业教育的地位：“要在切实保证普九重中之重地位的同时，大力发展职业教育和成人教育，在办学条件、教学设施、师资、经费等方面，三者要统筹安排，提高教育的整体效益”。同时规定了农村职业教育的具体措施：“职业学校和成人学校要实行结合，一校多用，职前与职后结合，学历教育与短期培训结合”，不仅如此，还首次提出了建立职教中心的构想：“在乡、村一级，主要依托乡、村化技术学校，实施各种成人培训和职业培训，在县一级要集中力量建设职业教育和成人教育相结合的实施职业教育和成人教育的中心”。
在此之后，便出台了《职业教育法》，到了2000年，我国针对农村职业教育的政策更加系统、全面。2002年9月颁发的《国务院关于大力推进职业教育改革与发展的决定》中对于农村职业教育的发展做了全面的指导：“要根据现代农村发展和经济结构调整的需要，急需推进农科教结合和技术教育、职业教育、成人教育的三教统筹，农村职业教育要加强与企业、农村科研和科技推广单位的合作，发挥专业优势，实行学校、公司、农户相结合，推动农业产业化发展”。同时，更加明确了农村职业教育的地位：“农村和西部地区职业教育是今后一段时期职业教育发展的重点。”并提出了许多建设性措施：“推行绿色证书的教育，培养一大批科技示范户和致富带头人”、“建立县、乡、村三级实用型、开放型的农民文化科技教育培训体系；指导职业学校和成人学校办成人力资源开发，技术培训与推广，劳动力转移培训和扶贫开发服务的基地”，对于农村职业教育的经费来源进一步明确：“中央财政增加职业教育的专项经费，重点用于补助农村和中西部地区加强职业教育师资培训、课程教材开发和多媒体教育资源建设以及骨干示范职业学校建设”。不久之后，国务院为了加强对农村职业教育的规范，在2002年9月20日又颁发了《关于进一步加强农村教育工作的决定》，在半年之内连续出台政策规定一项内容，可以看出我国政府对于农村职业教育的重视程度很强，其中首先就对农村教育的发展方向予以明确：“必须全面贯彻党的教育方针，坚持为三农服务的方向，增强办学的针对性和实用性，满足农民群众多样化的学习需求”，进而对于农村职业教育的发展予以规定：“在农村初、高中适当增加职业教育的内容，继续开展绿色证书教育，并积极创造条件和利用职业学校的资源，开设以实用技术为主的课程，鼓励学生在获得毕业的同时获得职业资格证书”，“继续发挥乡镇化技术学校、农业广播电视学校和各种农业技术推广、培训机构的重要作用”，同时还提出了新的发展农村职业教育的方法：“城市各类职业学校和培训机构要积极开展进城务工就业农民的职业技能培训，要积极推进城市与农村、东部与西部职业技术学校多种形式的合作办学，不断扩大对口招生规模。城市和东部地区对农村家庭经济困难的学生适当减免学费并为学生就业提供帮助，促进农村新增劳动力转移”。
2004年，教育部为了全面贯彻《国务院关于进一步加强农村教育工作的决定》，进一步制定出了《2003――2007教育振兴行动计划》再次强调了三教统筹的重要性，并提出了发展农村职业教育的具体方法（促进三教统筹和“农、科、教”协调发展）。
其后，我国政府对于农村职业教育的管理和开发踏上了一条发展相对快速的道路，我国把职业教育的发展作为重要内容写入了经济发展纲要，如在2006年的我国《十一五规划纲要》第二十八章第二节指明了今后如何大力发展职业教育：“重点发展中等职业教育，年招生规模扩大到800万人。发展多种形式的职业技能培训。改革职业教育教学方式，更新教学内容，推进工学结合、校企合作的培养模式，建立弹性学习制度。促进职业教育和普通高中教育协调发展，提高办学水平和质量。”这种职业教育的发展方向的界定对于农村职业教育的影响更大。紧接着，在党的十七届三中全会审议通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中。首次提出“重点加快发展农村中等职业教育并逐步实行免费”的任务，2009年12月14日，财政部、国家发展改革委、教育部和人力资源社会保障部又联合《关于中等职业学校农村家庭经济困难学生和涉农专业学生免学费工作的意见》，2010年中央1号文件中再次提到：“大力发展中等职业教育，继续推进农村中等职业教育免费进程。”以及教育部2010年7月29日的《国家中长期教育改革和发展规划纲要》（2010－2020年）中，将加快发展面向农村的职业教育写入了重要篇章。在这一系列的法律和政策的指导和规划下，经过了20多年的努力终于形成了目前我国三种不同主体的农村职业教育类型：以政府为主体，以学校为主体和以农业推广系统为主体的农村职业教育。同时,建成了包括了法律保障，资金保障，完整的管理和执行机构在内的农村职业教育法规与政策体系，尽管现在看来我国的农村职业教育法规与政策体系还不能说很完善，但是它将来必然会为我国农村人力资源的开发将会产生不可估量的巨大影响。就目前来说，对改善农村职业学校办学条件、缩小城乡之间差距和地区之间差距；提高新生代农民科学文化素质，培养和造就新型农民，解决农村就业和农村剩余劳动力转移以及转变农村经济发展方式；实现社会的公平正义，完成构建和谐社会和建设社会主义新农村方面具有重大意义。
二、保障农村职业教育发展的法规政策存在不足
目前，我国针对农村职业教育的完整立法保障尚没有建立起来，针对农村职业教育的单法还未建立，至今真正意义上规范我国农村职业教育的法律却只有《职业教育法》(1996)《农业技术推广法》(1999)等少数几部法律。其中，除了《农技推广法》算是对于我国农村教育和培训方面的专门法规以外，其他的法律只是将农村职业教育作为概念上来使用，从资金保障到制度建设都没有一个明确的整体规定，在实践中也一直是以城市职业教育的附庸地位出现，这直接导致了我国农村职业教育很大程度上只是徒有其名，实在很难发挥其作为一个完整系统的作用。例如，国家虽然在相关的法律法规中规定了职业教育的办学主体、经费来源，但是仍然缺乏较为详细的、系统的规定，特别是农村职业教育这块更是模糊不清。
我国农村职业教育发展的主要保障体系目前还是依靠国家政策。而政策虽然有灵活、适应形势能力强等突出特点，但是却也有着“善变”的致命缺陷。我国目前形成的针对农村职业教育的法律保障效果不好，管理混乱，实际效果不明显等结果很大程度上就是因为过度依靠各种政策的结果。国家政策对与农村职业教育的规定也不统一，因为出台的部门不同，政策的规定内容也必然不同，而地方根据各种国家政策而制定的地方政策就会出现因为根据的政策不同而产生差异，同时因为需要结合地方的实际情况，再加上当地领导的重视程度不同，就直接导致了有很大一部分国家政策到了地方无法真正的执行，更不要说施行效果了，而各地的地方政策更是差异巨大。然而,这些问题的出现，基于现行农村职业教育政策中的规定只是一些指令式的表述、缺乏可操作性以及处罚与监管措施等,导致各地出现对国家政策的执行与落实不力现象。
三、完善农村职业教育法规与政策保障制度建议
1.进一步完善现有《职业教育法》法律制度
我国关于职业教育的法律保障虽然基本建立起来了，但是针对农村职业教育的相关法律建设仍然处在起步阶段，国家更多的是把农村职业教育作为整个职业教育的一部分，没有独立思考过农村职业教育的建设问题。实际上，国家这种整体统筹的建设思想并没有错，但是一直以来却忽略了对本身就具有很强的外部性和弱质性的农村职业教育的法律保障。例如，由于我国一直以来都是城乡二元的经济体制，这种体制在今后一段时间内也不可能彻底改变，在这种环境下，把农村职业教育和城市职业教育统一用法律加以规范的必然结果就是农村职业教育无法得到应有的保证，这也就形成了我国城市职业教育发展明显高于农村职业教育，不论是从硬件基础还是从师资水平上来比较，城市职业教育都占据了明显的优势，在职业教育不如普通教育发展好的条件下，农村职业教育的发展更是困难重重。因此，可依据国家现行的农村职业教育政策，在《职业教育法》中增设一章关于针对农村职业教育的规定，强调对农村职业教育的发展实行国家干预。
2.拟建议出台农村职业教育法
根据现有国家农村职业教育发展及2010年中央关于“大力发展中等职业教育，继续推进农村中等职业教育免费进程。”等政策，可以参照《职业教育法》和《义务教育法》进一步制定农村职业教育法，以农村职业教育法为基础，加上中央和地方的政策调整，就能够使政府对农村职业教育的法律保障工作更加富有实效性。在法律制度中需要明确是：⑴农村职业教育法必须对农村职业教育的基础性要件进行规定，如领导机构，各级执行机构，组织结构关系，资金保障手段，在职业教育中所占的建设比例等。这些基础性问题的确定，会使农村职业教育彻底得到稳定，同时也能够把握住自身的发展方向。⑵中央和地方政策进一步细化农村职业教育的相关问题，如进一步规定农村职业教育与城市职业教育之间教育资源的分配，城市带动农村发展的具体手段，先进地区与落后地区的对口支援与劳务输出等。
3.针对现有农村职业教育财政政策，建立完善的经费保障制度
可借鉴义务教育经费保障机制的做法，逐步建立农村职业教育经费保障机制，强化各地政府在发展农村职业教育的主体责任，使农村职业教育能够获得稳定的经费来源。同时，加快制定针对不同区域的农村职业学校生均经费标准，各地政府要依照标准，足额拨付经费，保证生均经费和生均公用经费稳定增长，改善农村职业学校的办学条件，加强农村职业学校的基础能力建设，以保障农村职业教育的可持续发展。
参考文献：
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[4]习勇生，杨挺.我国农村职业教育发展的政策变迁、政策环境及路径选择[J].教育与职业,2010，9（29）：8-10.
关于职业教育的政策篇9
关键词：职业教育；集团化发展；政府职能
中图分类号：G71文献标志码：a文章编号：1673-9094-C-（2013）03-0010-04
政府职能是指国家行政机关根据社会环境和社会发展的需要，依法对国家政治经济和社会事务进行管理时应承担的职责和功能。其内容主要包括统筹规划、掌握政策、信息引导、组织协调、提供服务和检查监督。[1]职业教育集团是我国经济体制变革和社会转型期间出现的一个必然结果，主要成员包括公办的中高职院校，主要形式为一种半官方的教育联合体。它的发展隶属于教育这一国家主要事务，因此政府在职教集团发展中的功能不容小视。近年来，我国政府相继在政策、制度、资金等方面积极引导和扶持职业教育的集团化发展，虽然取得了一定的成效，但仍然面临着政策落实困难、资金投入不足、集团各成员利益关系协调不畅等问题。因此，对比和分析国外发达国家和地区的成功经验，进一步加强和完善政府职能是促进职教集团运行发展的有力保证。
一、当前我国职业教育集团化发展中
政府职能的分析
（一）政府对职教集团的政策支持
1.政府统筹，职教与区域经济、行业对接
当前我国的职教集团，从联合的紧密程度分为“紧密型”和“松散型”，又根据隶属关系的发展分为“区域型”和“行业型”，但无论哪种类型，都有各级政府的不同程度的参与，由政府统筹规划。[2]职业教育作为一种特殊形态的教育，在市场经济的大环境中，既要实现其教育价值又要发挥出经济价值。我国由于各地区经济、教育发展水平不均衡，所以政府很难在同一个层面上对职业教育集团化办学作出统一要求，鉴于此，各地教育行政部门只能积极联合相关部门，将职业教育集团化发展纳入本地经济社会和产业发展规划，统筹区域经济社会发展与集团学校布局和发展规模，发挥地方及行业在职教集团化中的调控和引导作用，形成职教与地方区域经济、行业的对接。2011年9月，《教育部办公厅关于转发〈北京市交通行业职业教育校企合作暂行办法〉的通知》（教职成厅函[2011]54号）强调，北京交通行业职业教育办学实行政府主导、行业指导、企业与职业院校共同参与的多元化校企合作机制，遵循自愿协商、优势互补、利益共享的原则，坚持以需求和就业为导向，实现生产（运营）、教学、科研相结合，产业链和教育链、产品链和教学链的深度融合。同年10月，《教育部等九部门关于加快发展面向农村的职业教育的意见》（教职成[2011]13号）提出组建一批农业职业教育集团，要求充分发挥农业类行业企业、高等学校、示范（骨干）高等职业学校、科研院所作用，多方推动农业职业学校和涉农专业点建设。
2.探索多元化办学模式，实现新型校企合作
职教集团组建后，职业学校在办学模式上发生了重大的变化，不再沿袭传统的学历教育的办学模式，而是转向政府、学校（院）、行业、企业等多元主体的组合联盟，包括校际合作、校企合作、区域合作、中外合作等。2011年9月，《教育部关于推进高等职业教育改革创新引领职业教育科学发展的若干意见》（教职成[2011]12号）鼓励地方政府和行业企业共建高等职业学校，探索行业企业与高等职业学校、中等职业学校组建职业教育集团，形成政府、行业企业、学校等各方合作办学，跨部门、跨地区、跨领域、跨专业协同育人的长效机制。可见，职业教育与行业企业的发展密不可分，二者之间互相联系又互相促进。这种多元化办学模式是职业教育与经济社会发展需求相适应，实现新型校企合作的重要途径。
所谓新型校企合作，主要是相对于职业教育中传统的校企合作模式而言。传统校企合作模式即企业向学校提供部分实训场地、就业机会，而学校承担企业培训这一低层次的互动模式。新型的校企合作除了囊括以上内容，更看重学校和企业在深层次上的本质的联系：企业依托所在行业背景，参与学校的专业设置、优化课程结构，建立校园研发基地，实现产学研互动；学校依据企业的要求，积极推行“订单培养”与“工学交替”人才培养模式，加强“双师型”教师队伍建设。[3]
（二）政府对职教集团的管理职能
王平安等在《职业教育集团发展的实践与创新》一书中指出，针对紧密型和松散型这两大类型的集团，各地政府采取了三种主要管理方式，即集团自主发展，政府总结经验、给予推广的模式；政府参与组建，集团自发性发展的模式；政府全程指导、深度参与的模式。
这三种模式都强调了政府对职教集团的以宏观调控为主的管理职能，既要在大方向上把握整个集团的发展，又要给集团发展适当的空间和自。以江苏省江都职业教育集团为例，笔者在采访调研中发现，此集团是由9个学校合并而成的实质性的办学主体，是紧密型的职教集团，由政府行使行政职能，在组建及运行上都体现了政府对教育的干预。然而随着集团的逐渐发展，政府的过多干预与集团发展自主性这一矛盾日益明显。
（三）政府对职教集团的资金投入
1.加大投入力度，健全经费保障机制
对于职业教育的投入，通常情况下政府按照学校规模或学校项目为标准来进行预算，以所在学校学生的人数和项目的重要性确定政府的投入。如表1所示，虽然职业教育的投入有所增长，但相对于普通教育，这种投入呈现出极大不足及不平衡的状态。所以，在整体“大职业教育”的背景下，进一步提高新增教育经费中用于职业教育的比例，基本形成促进中等和高等职业教育协调发展的经费投入稳定增长机制任重而道远。
职业教育集团的投入与一般职业教育的投入有所区别。一方面，因为政府的投入对象由原来单纯的职业学校演变为整个职业教育集团，可能是学校或企业，而职教集团的法人身份目前还没能给予明确认可，因此如何确保所有的投入专款专用于职业教育而不轻易流失以及资金投入效益最大化成为现在职教资金投入急需解决的问题；另一方面，由于目前的职业教育集团大多属于松散型联合，国家很难改变以学校为单位的分散投入转向针对一个集团为接受者的集中投入的财政投入政策。但政府可以考虑对集团层面的项目或由集团成员共同承担的项目给予集中投入。如可以对集团及其成员单位共同使用的集团设施设备给予优先考虑。另外，政府在集团运行上要注意设计一些相关制度：如建立一套集团财政运行规范，协助建立集团的财务运营中心和运行体系，以及财务管理、监督机制等来确保集团内的财务运作的正常和经费使用的合理。[4]
2.大力吸引企业投资，形成多元投资主体
国家、企业和个人一直是职业教育重要的三大投资方。因为我国不走教育产业化的道路，职业教育作为一项公共事业服务于大众，所以政府毫无疑问应该是职业教育最大的投资方。表2中以江苏为例，体现了国家对职业教育的投入情况。与此形成强烈对比的是企业对于职业教育的投入少之又少，近年来没有超过政府总投入的1%。与此同时，职业教育及职业教育集团其自身的发展大量事实证明，仅仅依赖于政府的投资办学远远不够。这一状况势必要求充分调动全社会尤其是企业参与的积极性，健全多渠道筹措职业教育经费的投入机制，完善财政、税收、金融和土地等优惠政策，形成有利于职业教育集团协调发展的政策合力。
二、近年来发达国家职业教育集团
发展中政府的作用
近年来，世界一半以上的职业教育集团化办学的模式主要是以政府为主导，专业为纽带，跨教育类型、跨教育层次、跨行业、跨区域的校际和校企合作为主。其间政府起到至关重要的作用。石伟平老师曾在他的研究中总结了国外政府的五大角色，如图1所示。投资者，即为项目和计划拨款投资，如日本的“官产学结合的日本模式双元制”；购买者，即购买教育及培训的成果，典型的案例是澳大利亚的“新学徒培训制”；统筹者，即统筹集团化办学的资源，以平衡区域发展，以中国台湾地区的区域产学合作中心为代表；协调者，即协调各联盟实体之间的利益关系，典型的案例有英国的高等教育机构同继续教育机构之间的校校合作；规范者，即为职业教育集团化办学制定相关的法律规范，德国政府颁布《职业教育法》、《青年劳动保护法》、《职业教育促进法》、《实训教师资格条例》对双元制作了有关规定，确保这一制度得到了进一步的发展和完善。[5]
总而言之，政府充当这五个不同的角色，每个角色有自己的任务，相互之间保持独立但又相互关联，相辅相成。一方面，政府发挥行政职能，统筹集团的资源配置，运用法律手段，协调联盟各成员间的利益关系；另一方面，建立完善的资金投入制度，发挥政府的经济职能，在财政、税收、建设等方面对企业采取特惠政策，成立专门委员会，帮助集团项目的实施运行，成为调控集团的有力杠杆。
三、国际视野下优化政府职能的对策
（一）转变职能，适应办学体制机制改革的新要求
教育行政部门要根据加强职业教育行业指导的要求，加快转变工作职能、工作方式和工作作风，从直接管理转变为宏观决策，充分发挥统筹、协调作用。要在指导思想、工作方法、机构设置等方面与时俱进。要建立行业指导例会制度，经常性地开展教育行政部门、职业学校与行业企业的对话交流。要将应当或适宜由行业承担的工作，通过授权、委托等方式交给行业承担，并给予相应的政策和资金等方面的支持。要创造良好的政策环境，推动制定实施引导行业企业和社会参与办学的宏观政策、政府购买企业培训实训资源的政策。要鼓励行业组织、企业举办职业学校，鼓励委托职业学校进行职工培训。鼓励支持行业组织开展相关职业技能竞赛活动。探索建立评估行业指导、参与职业教育督导机制。政府应通过投资、评估指导等方法引导集团化运作发展方向。教育行政部门要切实加强统筹管理，多策并举，推进中高职衔接、职前职后贯通、职教成教融合、行业企业积极参与的职业教育集团化运作模式的构建。
（二）出台法律法规，明确集团各成员的权利和义务
职教集团的根本运行目的是为了实现学校与企业的双赢。学校加入职教集团是为了寻求更好的发展，在专业设置、学生就业率、教育资源、研发能力等方面得到提高。企业加入集团则是为了增强企业核心竞争力，提高自己的实力，对内做大做强，对外适应国际竞争。双方虽各自有其利益的追求，但这两者并不矛盾。集团建设就是在双方都要求获益的背景下，整合多方利益，寻求利益最大化。而政府法律法规的建设正是双方得以获益的基本保障。
国家应制定相关的法律法规，首先必须规定政府、学校、企业、咨询机构等在集团化运作中的权利与义务。如合作的企业要为学生提供良好的实习基地，培训师资，在学校建立科研机构，以行业为背景，深入学校的教学课程改革；学生在企业学习过程中，要遵守行业规则，保守商业机密。其次，加强政策的执行力，将《国务院大力发展职业教育的决定》（国发[2005]35号）中“对通过政府部门或非赢利组织向职业教育的资助和捐赠，按规定享受税收优惠政策”的政策真正落到实处。再次，各级地方政府及教育行政部门应该联手对所属职业教育集团就政策的实施、义务的履行、教学的过程等进行跟踪监管，确保职业教育的顺利开展。一旦发现违规违法行为，要以配套的制度给予惩罚。
（三）创新办学机制，增强职教集团吸引力
《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010―2020年）》明确指出，完善一系列职业教育支持政策，以增强职业教育的吸引力，增加社会投入职业教育的热情。如何实施，笔者认为，首先，政府要切实履行发展职业教育的职责：把职业教育纳入经济社会发展和产业发展规划，促使职业教育规模、专业设置与经济社会发展需求相适应。统筹中等职业教育与高等职业教育发展。健全多渠道投入机制，加大职业教育投入。其次，要调动行业企业的积极性，通过制定优惠政策，鼓励企业接收学生实习实训和教师实践，促进企业加大对职业教育的投入。建立健全政府主导、行业指导、企业参与的办学机制。再次，改革现行的教学模式和完善就业准入制度。积极推进“双证书”制度，执行“先培训、后就业”“先培训、后上岗”的规定，推进职业院校课程标准和职业技能标准相衔接。让学校的教学与企业生产环境基本吻合，解决一定的就业压力。
参考文献：
[1]郭炜煜，袁名别.市场经济条件下政府职能优化的途径[J].华北电力大学学报（社会科学版），2000（1）.
[2]王平安，郭苏华.职业教育集团发展的实践与创新[m].南京：南京大学出版社，2009.
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关于职业教育的政策篇10
一、解释性个案研究和平行个案研究的区分显现国际组织职业教育政策的重要意义
大力发展中国职业教育，需要在一个新的水平上吸收和借鉴国际职业教育的成功经验。对于职业教育的国别研究和比较已经给我们提供了丰富的视野和资源，但对于脱离国别个性经验的重要国际组织的职业教育政策研究亟需整体和系统的研究。R．H．莱曼把职业技术教育比较研究中常见方法分为解释性个案研究和平行个案研究两种，指出“平行”研究既可指共同的、各个国家都接受的目标或政策，也可指几个国家相关联的目标和政策的同类研究，他特别以联合国教科文组织1974年关于职业教育的建议书和1976年在科罗拉多丹佛举行的国际职业技术教育大会为例进行了分析。莱曼在这里的区分，显然肯定了平行个案研究不同于国别解释性个案研究的重要价值，应该引起我们的重视。
在众多国际组织中，对国际职业教育的发展和各国职业教育政策影响最大的是联合国教科文组织、世界银行和国际劳工组织。这三个国际组织了一系列关于职业教育的公约、建议书或者政策报告，以及技术援助和资助，成为各国特别是发展中国家发展职业教育的重要咨询参考和政策指南，对国际职业教育的发展有着重要的借鉴意义。因此，对上述三个国际组织职业教育政策的研究应该成为我们关注的重点。
本文考察这三个有代表性的国际组织职业教育政策的基本框架，研究的旨趣在于为中国职业教育政策制定提供一个平行的、[1]相对抽离于国别个性的国际借鉴。
二、国际组织职业教育政策的基本范畴与分析框架
国内外有不少学者对职业教育政策的基本模式或框架作出过各自的分析。例如，有学者提出了一个关于职业教育政策与一国经济发展阶段相适应的关系模型：在农业经济阶段，不需要专门的职业教育；在工业化发展阶段，需要国家主导型的职业教育和培
训；在信息化发展阶段，需要市场主导型的职业教育和培训。[2]还有学者通过职业教育发展的设计模式和内生模式的区别提出了相应的政策建议。[3]而更有学者将职业教育政策的理论模式划分为完全竞争市场论、社会整合论和公共选择论三种：[4]一种模式关注的是职业教育与经济发展阶段的关系，后两种模式则侧重于政府、职业教育和市场之间的关系。这三种模式的分类与判断，如果作为一种大的原则无疑是正确的，然而，作为职业教育政策研究，还需要更为具体的分析框架。
当笔者初步探索了联合国教科文组织、世界银行和国际劳工组织这三个国际组织的职业教育政策之后，发现在众多的职业教育公约、建议书和报告中，隐含着一套比较全面和系统的职业教育政策基本范畴或分析框架，存在六个维度和六种二元对立范畴。
(一)教育与培训的分离与重合
理解职业教育，需要从源头上理清教育和培训这两个概念。无论西方还是东方，传统上教育和培训经常被看作是两个完全不同的极端，前者被归为心智发展，后者则主要是指掌握实际的操作技能。在人类的教育实践中，教育更倾向于哲学而非实用，而培训总是与中低级职业相关。同时，教育与培训之间的人为划分又关联着“普通教育”与“职业教育”的对立与分离的事实。在一些人的观念中，很不屑于使用“培训”或“职业教育”之类的词，以为只要与这些词一沾边，便意味着肤浅而片面的学习，具有实用、具体、功利而且短视的特征，但是也有不少人认为培训比教育更具价值，批评教育是空泛的、不确定的学习，对学生是徒劳无功的。这种概念上的分离，进而演变成在实践中把某一类机构的活动称为教育，把另一类机构的活动称为培训，或者一类教育机构属于普通教育，而另一类教育机构属于职业教育。这又促使具有分离特征的教育政策的形成，而这样的教育政策的实施转而又加剧了这种分离的制度化。
多年来，国际上对职业教育的概念和内涵一直争执不休。传统的提法是“职业教育”(Vocationaleducation，英文缩写为Ve)或“职业技术教育”(Vocationalandtechnicaleducation，Vte)，联合国教科文组织20世纪70年代以来一直用“技术与职业教育”(technicalandVocationaleducation，tVe)，国际劳工组织的提法是“职业教育与培训”(Vocationaleducationandtraining，Vet)，世界银行和亚洲开发银行20世纪80年代中期以来开始使用“技术和职业教育与培训”(technicalandVocationaleducationandtraining，tVet)的概念。1999年教科文组织在汉城召开的“第二届国际技术与职业教育大会”上，其正式文件中首次使用了“技术和职业教育与培训”(tVet)的提法。上述情况表明，国际上已经用“技术和职业教育与培训”替代了传统的职业技术教育或职业教育。在本文中，如果没有特别说明，将用“职业教育”作为“技术和职业教育与培训”的简称。
这绝不仅仅是术语上的变换问题，而是折射出职业教育伴随着世界经济和社会的迅速变化与科技革命突飞猛进而做出的不断调整和适应的努力。术语的变化不只是表述方式的变化，变化的深刻寓意体现在两个方面：一是大多数教育家同意了教育和培训构成了从抽象的理论到实践的连续过程，两者既有联系又有差别，对学习者的发展都是重要的；田二是培训的价值日益受到重视，职业培训和正规职业技术教育对于学习者的发展，对于社会经济的需求，都具有重要意义，两者在终身学习的大背景下，将逐步融为一体。
随着世界范围内新技术革命的深入发展和信息产业的迅猛崛起，对从业人员素质的要求不断提高，传统的以农业、工商业、家政业为主要内容的职业教育课程发生了很大变化，传统职业已经让位于那些要求有更多专业资格的服务性活动，于是，职业教育占据的位置越来越重要。另一个重要原因是，许多国家加强了教育、培训与就业部门的密切协调与合作，长期以来学校职业技术教育由教育部负责，职前就业培训、在职培训由劳工部门负责，然而现代社会的迅速变革使教育和培训相互隔绝的状况有了明显改变。例如在澳大利亚，职业教育和培训战略致力于加强教育界和企业界的合作伙伴关系，努力创建一种适应学生和就业者需求和为终身技能培训打基础的职业教育和培训体制。韩国的国家报告也强调指出：目前韩国各类学校进行的职业培训受教育部领导，职业教育中心则由劳工部监管，管理体制上虽各有侧重，但两个部共同工作，卓有成效，培养了大批技术精湛的劳动力。在世界范围内，联合国教科文组织与国际劳工组织加强了协调与合作，职前教育与就业培训、在职培训被视为一个统一的连续的过程。可以说，“技术和职业教育与培训”这一概念，已逐步替代了那个与普通教育相对立、与培训相分离的“职业教育”的观念。但是，我们不能否认，教育与培训是有区别的，两者各有优势与不利之处。
(二)来自不确定性的挑战
全球化、技术进步、产品周期的缩短与新的工作组织方式为职业教育和培训带来了广泛的不确定性，改变了制定职业教育政策的环境。无论是在发达国家还是发展中国家，职业教育政策制定部门面临着变革和不确定性对职业教育的压力。
随着全球化技术进步和工作组织方式的变化，对技能工人的需求一直在增长。新信息技术通过降低成本和提高通信速度已在日益全球化的生产和金融市场上发挥着重大作用，而全球化又通过强化竞争加快了新技术的扩散和新型工作组织方式的采用。一个国家的经济成功越来越依赖于对新技术和劳动力技能的获得和运用。这些变革激励各国比以往更多地投资与人力资源开发，但也会带来减少大批劳动者培训机会的后果，损害长期性就业关系，将大批低技能劳动力排除出劳动力市场。因此职业教育政策必须对上述压力做出积极反应。
“全球化过程本质是一个内在充满矛盾的过程，它是一个合理的悖论：它包含有一体化的趋势，同时又含有分裂化的倾向；既有单一化，又有多样化；既是集中化，又是分散化；既是国际化，又是本土化。”[6]各种全球化理论充满了对立的观点，这本身就意味着不确定性的加深。确定的是普通产品的标准和生产过程标准却越发具有约束力，相关的劳工标准也更需要有全球性的考量。
全球范围内的经济竞争不断提升制造高品质产品的压力，高品质产品及质量好、附加值高的工作被视为是21世纪在全球范围内经济取得成功的核心因素，教育和培训的发展与人力资源的开发是极其重要的。除了已有的中、高等的职业教育机构，随之而起的是专门的职业培训中心的增加、为非正式部门提供培训的合适课程和为大公司大企业的订单式的能力培训课程得到迅速发展，人们越来越多地把培训和教育整合到生产和工作的过程之中。
职业教育的一个重要任务就是使所有人获得能够成功应对各种不确定性的种种能力，而职业教育政策在于引导社会建立适应终生学习的职业教育和培训体系，使职业教育更具适应性、灵活性、能动性。在这方面，三个国际组织几乎达成了完全一致的共识。
(三)经济效率与社会公平的平衡
建立在工具理性和效率基础上的经济学方法，与建立在考察公平、合法性、权力基础上的社会学方法，应该成为职业教育政策制定所依据的不可偏倚的两种方法和两种价值取向。当然，我们也不能忘记教育学的方法与价值取向。
经济学的视角与社会学的视角带来了职业教育领域中激烈冲突的观点。以新韦伯主义者和新马克思主义者为代表的学者，认为职业教育所传授的技能对雇主和雇员均无大的价值，其作用无非是阻止了工人阶级子弟接受高等教育并获得级别较高的工作。并认为职业教育只是教育的一种组织形式，其功能在于复制世代相传的社会不平等。但人力资本理论的观点则与之相反，认为职业教育传授的技能对雇主非常有价值，而对雇员而言，还能获得更好的就业机会并提高收入水平。
社会学角度对职业教育功能的研究，产生了争论，存在两种观点。一种观点认为职业教育妨碍受教育者找到受人尊重的工作；另一种观点认为职业教育为减少失业和非技术就业提供了安全网。在某些国家，职业教育在起到安全网作用的同时也妨碍了受教育者找到受人尊重的工作，而在其他国家则不然。m所以，职业教育究竟是分流管还是安全网，往往是由条件决定的。
还有一种社会学的观点，与阶层不平等复制论不同，认为职业教育具有缩小社会排斥、增加社会团结与和谐的积极作用，特别是对于弱势群体、边缘人群、低技能就业者来讲，职业教育是最接近他们的最方便接受和选择的、直接增加他们就业能力的手段。联合国教科文组织和国际劳工组织都持这种观点。
另外，一些经济学学者则认为，不管职业技能还是学术技能，均可以改善学习者在就业市场上的境遇，职业教育可以传授给学生必要的技能，从而提高其生产能力，因此就有了对职教毕业生的市场需求。与未接受职业培训的工人相比，职教毕业生获得就业和较高工资的比例正在大大增加。然而，从经济学视角考察职业教育问题，特别是从成本效益的角度分析职业教育的问题，很容易忽略职业教育重要的社会功能。
很久以来，对职业教育的经济学研究成果丰硕，而对职业教育的社会学研究成果却非常单薄，这也反映人们更看重职业教育的经济功能，而忽视其社会功能，包括世界银行亦是如此。然而，联合国教科文组织与国际劳工组织则是更倾向于采取兼顾职业教育的经济功能与社会功能的平衡立场。
(四)人的发展与劳动力市场和社会的需求
职业教育一方面根植于教育的理念与目标(教育理念与目标的核心是人的发展)，另一方面根植于劳动力市场的需求与工作标准。为了保证职业教育满足人的发展和劳动力市场与工作的需要，职业教育政策的制定应该同时考虑“教育”和“工作”这两个领域。然而个人发展与劳动力市场需求或社会需求之间存在着不协调之处。为了实现个人发展与劳动力市场需求或社会需求之间的协调与整合，如何将教育与工作的需要、价值和标准进行有机地整合，使职业教育应该更加人文化、宽基础化，以提高适应性和灵活性，拓宽就业机会，是对职业教育政策制定者和计划者的主要挑战之一。
对于劳动者的职业技能主要是在学校获得或是在其他部门获得这一问题，各方的观点并不一致。有研究表明，绝大多数熟练工人的技能是在工作中获得的，与工作有关的技术和能力主要是在与生产过程有关的培训和工作中学到的。国际劳工组织也认为，劳动力的技能主要是在工作过程中获得的。[8]但是，大量基础性的职业能力和一些特定的技术需要在专门的教育机构中通过培训获得。在相当多的发展中国家里，教育体系与工作世界是割裂的，职业教育体系的重心更靠近教育的规范和标准而不是工作世界的需要，这成为这些国家职业教育制度的一个痼疾。而在不少工业化国家，职业教育体系的重心更接近于社会和劳动力市场的需要，促进了教育价值与个人需求的实现。
在国际组织中，教科文组织更多是从教育的理念和人的发展的角度，来平衡职业教育中人的发展与劳动力市场和社会的需求之关系；世界银行主要从成本收益率的角度强调职业教育满足劳动力市场需求的经济效益，而相对忽视人的发展需要和社会效益；世界劳工组织则是更为具体地从劳动力就业能力与改善工人生活的角度，兼顾了职业培训的经济效益和社会效益。
(五)市场主导与国家主导的取舍
在制度的发展动力上，存在着以市场为主导的职业教育发展模式和以国家为主导的职业教育发展模式，两种极端的发展模式各有其优劣，比如市场失效和政府失效，这也是其自身无法解决的弊端。英国学者安迪·格林肯定了职业技术教育在一国的世界经济竞争中所具有的重要地位，在对技术教育、职业教育和培训体系进行研究时，他通过对集权制和分权制下的教育成绩进行比较后，得出了英、美分权制体制的教育成绩要逊于集权制体制下的教育成绩的结论，并指出反对国家干预教育是英国教育落后的主要原因。格林在分析了法国和德国的技术教育成功的原因后，提出了一条发展职业教育和培训的新的道路，即让国家和社会合作者在职业教育和培训中共同发挥重要作用。[9]这种观点显然已经被国际劳工组织等国际组织接受。那么，这些国际组织又是怎样确定和划分政府、市场、学校、其它相关权益者等各自的作用呢?这一点应受到关注。
(六)在劳动力与经济发展战略上的低技能平衡与高技能平衡
有学者考察西方国家的工业化过程，发现存在两种技能与经济发展的关系模式：一种是德国、日本等国的发展路线，被称为高技能平衡(High-Skillequilibrium)，其主要特征是：给高技能者以高工资，获取高工资和其他工作报酬的个人知道职业教育和培训的收益大于成本，管理者通过促进短期的灵活性和长期的创新寻求改善竞争优势，政府的目标是避免实际工资率的减少和控制工资推动型通货膨胀。另一种是低技能平衡(Low-Skillequilibrium)的发展路线，主要指英美的发展路线，其主要特征是：个人感到职业教育和培训的成本超过收益，原因是他们偏好短期的收益效应，或者因得不到资助培训的机会，企业感到提高技能的成本或风险太大，担心任何管理控制的减少，而去偷猎技术工人或者打破现存工作组织，政府认为职业教育和培训的成本太高，做出任何变化都将会导致预算紧张或者与市场理念冲突。
最先开始工业化的英国和美国均是在工人受教育水平较低，几乎没有职业教育和培训制度的支撑的情形下，走出一条低技能的工业化路线。而第二批开始：工业化的德国和日本，认识到职业教育和培训的价值，开发出有利于技能形成的成功模式，工业化的策略属于高技能路线。但是，绝大多数发达国家都明白，他们正面临日益增强的经济竞争压力，特别是来自诸如越南、泰国、马来西亚、拉丁美洲等低工资国家的竞争的后果。那么，要想维持较高生活水平的国家，除了转入高附加值的和依靠知识的生产和服务领域，尤其是那些要求其劳动者有高水平技能和灵活性的生产和服务领域，他们就别无选择了。[10]美国就是率先完成这一转变的国家。英美以市场和企业为主导的培训体制使得实施全国性高技能战略非常困难，两国面临着企业自治与高技能的公共目的最大化之间的困难选择。然而美国发达的高等教育培养出一批具有最高层次技能和能力的人才以及全球人才招聘策略适应了信息化社会的需要。
阿斯顿和格林在1996年提出了现代社会维持高技能发展路线的制度化框架，认为一个国家的教育和培训体系必须满足六个必要的条件，其经济增长和发展才是遵循高技能发展路线：(1)国家必须致力于高技能的开发和生产体系的创新目标并提供坚实的基础教育，避免教育市场制度所带来的不平等和精英主义。(2)教育系统本身必须培养学生在语言、科学、数学和信息技术方面具有高水平的基本能力，作为未来工人工作技能持续发展的基础。(3)雇主组织也必须致力于高技能形成的目标，因为高技能的形成离不开工作场所，学校和课堂中的职业教育的有效性的局限必须在工作场所中才能克服。(4)在工作场所技能形成的过程中，需要制定规则和责任以调控培训的数量和质量，维护培训的社会效益和质量，限制机会主义。(5)采取奖励和激励的手段促使劳动力个人愿意致力于高技能形成的目标。(6)建立在职学习与脱产培训互为补充的培训制度，有利于高技能形成所需要的经验与理论的结合。
联合国教科文组织等国际组织在它们的文件和报告中，并未直接提到在劳动力与经济发展战略上的低技能平衡与高技能平衡这两者发展路线，但是，它们关于职业教育的政策建议中有相当多的内容是与上述两种发展路线有直接或间接的关联的，这两种发展路线的提出为我们提供了分析职业教育政策的一种视角。
三、启示
国际组织职业教育政策基本范畴的揭示，对于提高各国特别是发展中国家职业教育政策制定的自觉性和科学性具有重要价值。在此建议我国职业教育发展和政策的制定，在依据上述职业教育政策范畴的基础上，做出以下选择：
1．在坚实的普通教育基础之上，学校职业教育与非学校职业教育和培训协同发展；，2．职业教育的经济效益目标与社会公平目标并重；
3．就业导向与以人为本兼顾；
4．继续坚持国家主导，发挥市场力量和民间力量的积极作用；
5．从劳动力低技能平衡的发展路线向高技能平衡的发展路线转轨；
6．立足本土需要，批判性地借鉴国际经验，发展有中国特色的职业教育。
参考文献
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