财政政策规则篇1
一、动态“新凯恩斯主义”的理论模型
(一)基本假设假定在一个包含中间厂商和最终厂商的摩擦经济中，经济行为的主体包括代表性消费者、厂商和政策主体。各自的经济问题如下:1．消费者的经济问题对于经济系统中的代表性消费者，假定其效用函数为:其中:Ct代表消费者的实际消费，nt代表劳动供给量，mt/pt代表持有货币给消费者带来的经济效用(mt为名义货币供应量，pt为总物价水平)。参数项中，σ为消费的风险厌恶系数，ψ为费里希劳动供给弹性的倒数，ξ为货币余额的替代弹性。此处的效用函数为可分离的形式。此时代表消费者的经济问题为:2．厂商的经济问题本文以动态“新凯恩斯主义”常用的Dixit和Stiglitz(1977)［23］垄断竞争模型为基础，将厂商分为中间厂商和最终厂商，其中中间厂商在垄断竞争市场中面临价格调整的压力。对于最终产品厂商而言，其最终产品Yt需要通过中间产品Yt(j)形成。最终产品的生产过程为完全竞争的市场，参照Dixit和Stiglitz的基本设定，假定生产函数为:3．政策主体问题对于政策主体而言，假定其为一个多功能的“复合政府”，其经济政策分为三个方面。一是货币政策的政策规则，具体规则可以分为两大类。规则之一是扩展的taylor(1993)利率规则。目前多数文献认为该规则可以更好地刻画中国货币政策实践(如谢平和罗雄，2002;张屹山和张代强，2007;李成等，2010;郑挺国和刘金全，2010;等)［26－29］，本文综合相关文献的研究，设定我国的货币政策规则如下:二是对“财政政策”规则的考虑。综合各国政府的实践，财政政策规则主要存在于表1所列示的几种情形:由于我国中央地方财政关系尚未完全理顺，因而各级政府主体的财政支出“决策运行模式”存在纵向、横向间的差异性和政策实践的复杂性，从而导致财政政策在经济发展的不同阶段定位也不尽相同。表1中gt为政府总公共支出Gt的对数化形式，后文线性化系统中的小写形式同样为其大写形式的对数化表达。表1中“规则一”是较多文献都会考虑的规则，如张杰平(2012)［4］、王文甫(2010)［7］;“规则二”是政府采取“相机抉择”的形式;“规则三”是政府综合“相机抉择”与盯住“通货膨胀”的形式，对此，张宇麟和昌忠泽(2008)［34］认为治理通货膨胀应该重视财政政策的作用①亦即政府的总支出(包括总公共开支、当期债务还本付息支出和当期公众持有的货币形式)等于政府的总收入，收入项目为政府发行的债务收入、总税收收入和发行货币的收入。符号变量的含义同预算约束(2)中的结果。
(二)系统均衡问题对代表性消费者的基本问题进行优化求解，获得消费者优化问题的一阶条件。将具体的一阶条件进行线性化。对于中间厂商而言，根据成本最小化的问题可以获得厂商“价格总水平”的变动方程。其结果为:根据上述经济系统的设定，可以对不同货币政策规则下的财政政策效应进行比较。
二、参数估计
(一)初步参数校准整个经济系统中的内生变量包括:yt、bt、ct、kt、nt、πt、wt、pt、mt、it、Rkt、tkt、at、gt、vt(替代变量包括t、zt)。该经济系统中需要进行校准的参数包括:β、θ、σ、ψ、ξ、η、α、e、δ、εp、ρr、1、2、3、ρv、ρa、ρg、ρtk(替代参数包括Γ1、Γ2、Γ3、ρ)。对于系统的相关参数，根据历年的名义利率水平设定主观的贴现因子β为0.947;设定价格粘性程度θ为0.75;考虑到消费效应的对数形式并参考张卫平(2012)［3］的估计结论，本文对消费风险厌恶系数估计为1。对于费里希劳动供给弹性的倒数，同样估计为1;将货币余额的替代弹性ξ取值为1;对于货币需求对利率的半弹性，借鉴张杰平(2012)［4］的结果估计为2.58;基于历年《中国统计年鉴》中的基础数据，在对原始数据进行GDp价格指数调整、H－p滤波(获得趋势项)及时间序列回归后，估计出资本的产出弹性α和政府支出的产出弹性e，取值为0.627和0.50。本文借鉴贾俊雪和郭庆旺(2012)的生产函数模式将政府支出直接纳入产出函数估计相应的参数。进而本文资本的产出弹性α和政府支出的产出弹性e根据受约束的回归方程(产出函数的对数化形式)进行计量回归获得;参考王文甫(2010)的估计结论，将不同商品的替代需求弹性εp取值为4.61。对于不同货币规则的估计系数，参照Zhang(2009)［36］采用Gmm估计方法的结论以及张杰平(2012)［4］的结论，将货币政策规则的相关参数分别估计为0.75、2.6、0.4、0.6、0.51、0.8、1.5、0.75。对于非结构参数———技术进步、政府支出与收入税的一阶自回归系数ρa、ρg和ρtk，在同一样本数据下将其估计为0.60、0.61和0.556。具体参数的估计结果见表2。对于货币政策规则二中的参数选择，同Zhang(2009)［36］Gmm估计方法的结论和张杰平(2012)［4］的校准考虑，初步校准见表3。对于上述系统的线性化结果，还需估计的稳态值有:tk、R、C/Y、K/Y、G/Y、b/Y、m/Y。对于宏观税负tk，根据历年总税收数据和GDp数据估计出“平均税负”，其他参数则通过一阶系统的稳态值并结合初步的参数校准进行估计。
(二)“贝叶斯”参数估计对于上述参数校准的初步结果，本文采取不同于张佐敏(2013)、胡永刚和郭长林(2013)等的参数校准方法，而是对非结构参数通过“贝叶斯”估计方法进行再估计。在估计的过程中，采用马尔科夫－蒙特卡洛模拟方法(markovChainmonteCarlo，mCmC)，基于mH算法随机抽样2万次，并去掉前1万次①。具体抽样时，对每一个参数选择一个标准的概率分布函数，然后根据参数的初始值和抽样设定的次数进行统计抽样，最后根据设定的接受概率(一般在0.2～0.5之间)获得后验的结果。而标准概率分布的选择是根据参数的性质、取值范围综合判断形成，方法参见Griffoli(2010)［37］的分析。在进行“贝叶斯”估计之后获得检验多变量“收敛性”的统计量，结果如图1所示。由图1中的结果可知:在后期1万次以后，曲线拟合较好，说明参数的“贝叶斯”估计结果整体性能较好。基于贝叶斯估计结果，可以比较不同货币政策规则下的财政政策效应，下文将分“同一”货币政策规则和“不同”货币政策规则两种情况分别进行研究。
三、搭配型财政政策与货币政策配合的经济效应
基于上述“贝叶斯”估计的参数结果，本文通过matlab的嵌套软件包Dynare4．2．5进行数值分析。假定财政政策规则形成一个标准单位的冲击(即假定财政支出增加1%)，其对于产出的影响结果如表4所示②。由表4中的结果可知:在货币“利率规则”之内，除规则四之外，不同的财政政策规则对于“经济总产出”具有相似的经济效应。政府增加公共开支在短期内会使总产出增加，并且在第二期旋即到达最大化。当然，财政支出增加1%，即期(随后的第一期)的正向“扩张效应”相对较小，“规则一”下仅为0.0177%。这一结论不同于Christiano等(2011)财政政策乘数大于1的结论(名义利率的零约束下)。当然，从整个观察期内的累计效应来看，就货币利率规则而言，财政政策“规则一”对于经济产出的总弹性为0.3426，而其他规则二、三、五对于经济产出的总弹性分别为0.2587、0.3120和0.3505，差距相对较小。在货币供应量规则之内，不同财政政策规则对于“经济总产出”也具有相似的经济效应，只是考虑“盯住债务”的“规则四”与其他略有不同。财政政策“规则四”对于宏观经济具有凯恩斯主义的“非线性”影响。由于货币政策规则组内的财政政策差异较小，此处以财政政策“规则三”为对象比较不同货币政策规则中的政策差异。限于篇幅，以经济总产出Y、私人消费C、通货膨胀效应π和债务水平B的响应为分析对象。四个宏观变量的响应过程如图2所示。在财政政策搭配货币“利率”规则时，财政政策的波动效应要小于其与“货币供应量规则”的搭配结果。在货币政策的利率规则下，财政支出增加1%，随后其在第一期的产出“扩张效应”为0.0269%;而在货币供应量规则下，财政政策的即期正向“扩张效应”为0.0531%;在货币政策的利率规则下，财政政策“规则三”在观察期内的总产出弹性为0.312，而在货币供应量规则中，财政政策“规则三”在观察期内的总产出弹性为0.286。对于代表性消费者的消费而言，财政政策在不同的货币政策规则下对其影响过程存在差异，但均对私人消费产生了一定的“挤出效应”，并且挤出效应趋于稳态的时间远远大于产出，效应也较大。货币利率规则之下，财政政策的波动要小于其与“货币供应量规则”的搭配结果。在货币利率规则下，财政政策的总挤出效应为1.476%。就通货膨胀而言，不同的货币政策规则之下，财政政策对其的影响过程与对私人消费的影响相似。货币利率规则下，财政政策的波动小于其与“货币供应量规则”的搭配结果。对于债务而言，不同的货币政策规则之下，财政政策对其的影响过程有很大差异。其中，在货币政策的利率规则中，财政政策开始扩张政府债务，但第三期之后债务水平开始逐渐下降并低于稳态水平，最后趋于稳定。在这一规则下财政政策使政府债务膨胀的最高水平达2.1688%(财政支出水平增加1%)。而在货币供应量规则中，扩张性财政政策在初期降低债务，但随后即产生扩张效应，财政政策使得政府债务扩张的最高水平达3.743%。而结合货币政策的脉冲响应结果可发现，“利率冲击”对于政府债务的控制影响比货币供应量规则更为显著。针对上述不同“冲击源”对于宏观经济波动的冲击影响，表5将不同的财政搭配政策和货币政策对照进行讨论。由表5的结果可知:(1)无论是在“利率政策规则”还是在“货币供应量规则”之下，货币政策冲击对于我国宏观经济的波动贡献较大;(2)在同一货币政策规则下，财政政策是影响宏观经济波动的第三个主要贡献源;(3)货币供应量规则与不同的财政政策搭配时，财政政策的经济波动效应较大。这说明为降低公共支出对产出的波动影响，考虑由利率规则搭配财政政策较好。
四、结论
财政政策规则篇2
关键词：财政货币政策交互作用；博弈论；新凯恩斯主义；体制转换模型
中图分类号：F810.2；F820.2文献标识码：a文章编号：1008-2670（2014）05-0005-10
作为凯恩斯主义总量调控工具箱中最重要的备选工具，宏观经济政策理论研究长期假定，财政和货币政策工具由唯一的政策当局控制，用以实现彼此矛盾的增长、就业和物价等宏观经济目标。实践中，财政货币政策的操作模式通常遵循如下原则：出现以总需求小于总供给为基本特征的经济衰退时，政府应扩大财政支出规模和货币供给水平，增加有效需求；出现以总需求大于总供给为特征的通货膨胀时，政府应减少财政支出规模和货币供给数量，减少有效需求。20世纪90年代以来，中央银行独立性程度越来越高，财政与货币当局权力划分趋势愈加明显的政策实践，凸显联合考虑财政货币政策并进而研究其交互作用的重要性。某种程度上，财政货币政策交互作用本质、渠道及运行机理，有助于深入理解财政货币政策的宏观经济效应，指导财政和货币政策设计，并进而形成对宏观经济总量调控模式的有力支持。
一、财政货币政策交互作用初期研究综述
与依据财政和货币政策当局扩张或紧缩各自政策工具界定“积极”、“消极”财政货币政策的传统研究范式不同，初期财政货币政策交互作用研究，从财政货币政策当局相互影响制约的政策行为角度，重新界定财政货币政策类型[1]，并集中于以特定类型财政货币政策组合为基础的泰勒规则和价格水平财政理论两方面。简单地说，当财政和货币两个政策当局中的一个可以自主追求自己的目标而不被另一个政策当局政策行为约束时，其行为是积极的，而被约束政策当局行为则是消极的。在财政货币政策规则语境中，货币政策是积极（消极）的，当货币政策工具（通常为名义利率）对真实通货膨胀偏离其目标水平的反应参数（或称泰勒相关系数）大于（小于）1，也即名义利率对通货膨胀的反应多于（小于）一对一时；财政政策是消极（积极）的，当财政政策工具（通常为总付税率）对实际真实政府债务偏离其目标水平的反应参数大于（小于）稳态真实利率时。易言之，税收对债务的反应超过真实利率时，财政政策是消极的，税收不充分地对债务反应用以确保真实利率支付时，财政政策是积极的。
（一）突出积极货币政策和消极财政政策组合的泰勒规则
泰勒规则研究是20世纪90年代迅猛发展的宏观经济政策研究重要分支之一，并获得作为宏观经济学标准推断的常识性结论。概括而言，名义利率多于一对一地随通货膨胀上涨的泰勒规则有助于经济稳定[2]，在大量常见模型中产生良好经济绩效；通货膨胀率高且易变可能是由于中央银行没有遵守泰勒规则，从而价格水平不确定并受约束于自我实现预期[3]。值得注意的是，泰勒规则文献通常出于便利基于积极货币和消极财政政策假定财政赤字（和/或税收）针对真实政府债务变化强力反应，或更苛刻，政府预算在所有时间都是平衡的，woodford（1994）和Sims（1994）称其为“李嘉图主义”财政政策体制。组合，假定简单的财政和货币政策规则并研究货币和财政规则交互作用[4]，其对应的是欧洲货币联盟诸国倾向于彼此脱节的财政货币政策实践。根据Leeper[1]论述，货币和财政政策制定的联合设计问题可被简化为两个递归解决的独立问题：首先，与财政方面隔离开来，货币政策参数单独决定局部均衡确定性条件，理由是货币当局仅应关心通货膨胀稳定性，货币当局越独立就越可信，并就更能成功降低并稳定通货膨胀。其次，在确定货币均衡动态学的基础上，财政政策是‘消极的’，使政府债务动态学以稳定方式演变。
政府不违背预算偿付能力约束的李嘉图等价假设下，泰勒规则理论和实证文献都集中于与财政政策相隔绝的货币政策，财政政策发挥作用的唯一渠道是总付税（lump-sumtax）变化，货币和财政政策的宏观经济影响是传统的货币主义和李嘉图主义。由此，货币政策规则获得广泛深入研究，财政政策规则研究相对滞后：与货币政策泰勒规则相比，财政政策规则无法获得令人满意的实证结论，甚至不存在广泛认同的简单财政政策规则识别。原因在于：只有少数国家能获得财政政策指标的可靠季度数据；宏观经济数据难以识别未预期的财政政策；自动稳定器的存在使相机抉择财政政策反应的识别非常复杂[5]。明显不对称的货币和财政政策规则分析，使得泰勒规则文献框架中的财政货币政策交互作用研究只能是初步的。
（二）突出消极货币政策和积极财政政策组合的价格水平财政理论研究
与泰勒规则文献相反，价格水平财政理论[1，6]遵循一般均衡价格水平由以确保政府清偿力为目标的财政和货币当局的政策行为组合决定的理论逻辑，探究积极财政政策规则下实现债务动态学确定性均衡所引发的一般均衡价格水平变化及决定。将确保政府跨期偿付能力作为实现价格稳定性的前提意味着，不断上涨的通货膨胀压力要求提高利率并承担更高政府债务偿还水平。因此，源于政府跨期预算约束与私人部门最优化条件结合，价格水平财政理论的关键就是处处成立动态均衡条件通常又被称为政府跨期预算约束。Buiter（2002）认为，就所有正向价格序列而言，政府应选择满足约束的政策变量序列，Leeper&Yun（2005）则将合并的货币和财政当局视为选择与均衡条件一致的政策变量序列。：全部名义政府债务（高能货币加未指数化债务）的真实价值等于扣除利息的盈余加铸币税的预期贴现现值。均衡动态条件影响均衡价格水平过程时，价格水平财政理论广泛存在于包括货币和财政政策的动态模型，无论政府以本币标值出售债务，如绝大多数oeCD国家，还是发行真实债务，如指数化通货膨胀或以外币标值的国家。
引入收入税和弹性劳动供给，Leeper等[7]在总付税禀赋经济和比例收入税生产经济模型中强调税收的供给方面的效应，通过Slutsky-Hicks分解将税收变化全部效应计算为替代效应、财富效应和资产再评价效应，前两者是常见的，而第三种效应发生在税收变化通过改变均衡价格水平并因而改变私人行为人持有发行在外名义政府债务真实价值时，给出价格水平财政理论的微观经济视角。通过发行名义政府债务为税收削减融资如何影响通货膨胀和价格水平，则取决于与均衡一致的当前和未来货币和财政政策如何对税收削减反应的假设。扭曲性劳动收入税情况下，税率和政府预算间的跨期联系产生对确定财化的经济影响至关重要的两条拉弗曲线：一是拉弗强调的常见高税率抑制效应；一是财政理论独有的，长期税收增长总是提高主要盈余加铸币税的预期贴现现值时价格水平下降。税收增加能降低或提高价格水平并且再评价效应可正可负，取决于经济处于拉弗曲线的位置。若税率足够高，较高税收可能降低主要盈余加铸币税的预期贴现现值并提高价格水平。因此，税收长期增加提高还是降低价格水平取决于是否提高或降低盈余加铸币税的预期现值。
二、财政货币政策交互作用初期研究的逻辑矛盾
初期财政货币政策交互作用研究集中于泰勒规则和价格水平财政理论，两者共同的逻辑矛盾在于，遵循简化财政货币政策交互作用本质的方便假设，基于特定的财政和货币政策组合，具有有限的财政货币政策交互作用渠道，未考虑财政和货币政策体制转换。
（一）特定财政货币政策组合带来财政货币政策交互作用的有限渠道
泰勒规则和价格水平财政理论对应积极货币/消极财政以及消极货币/积极财政两个政策组合，有力捕捉财政货币政策运行的两种常见形态，但各国财政货币政策实践都可能存在其他政策组合对应的时期。因此，泰勒规则和价格水平财政理论仅是财政货币政策实践的片面和局部刻画，而局限于特定政策组合的原因则是为满足理性预期均衡存在性和唯一性的要求。若财政和货币政策都消极，则可能存在自我实现太阳黑子均衡，因而均衡不确定；若财政和货币政策都积极，则财政货币当局都不确保满足政府预算约束，或因为违背债务横截条件而不存在均衡，或因为债务产出比率无限上涨而不存在静态均衡[1，8]。
（二）以简化财政货币政策交互作用本质的方便假设为基础
泰勒规则和价格水平财政理论都建立在简化财政货币政策交互作用本质的方便假设基础上。其中，最重要同时也影响最大的是与李嘉图等价有关的理性消费者、无限期界和总付税假设，故仅存在财政货币政策交互作用的有限渠道。比如，泰勒规则对应的政策组合主要考虑经济的总量需求扰动，而未考虑税收和债务政策的经济供给方面扰动。为正规考虑政府债务、扭曲税和资本积累等宏观经济变量的供给方面的宏观经济影响，新凯恩斯主义经济学的最新进展，为财政货币政策交互作用研究改进研究方法和扩展影响因素，提供便利条件和基础，并应体现在财政货币政策交互作用理论和实证研究中。
（三）固定财政货币政策体制研究范式
初期财政货币政策交互作用研究的另一突出特点是假定固定财政货币政策体制，这暗含着行为人总是预期当前财政货币政策体制持久不变，即使发生变化也完全是意外。长期以来，固定财政货币政策体制研究范式屡受挑战。继卢卡斯批判最早论证应根据体制转换考虑政策变化后，Cooley等[9]也认为把政策行为和决策视为政策当局一劳永逸选择的结果存在逻辑不一致性：若政策当局预期到体制正在发生变化，则体制不是持久的；若已然存在政策体制变动的历史，则私人行为人将为这些体制分配概率分布，并反映在行为人预期及其决策规则中。Hamilton[10]开创的马尔科夫体制转换模型方法解决了建模经济体制结构性变化的技术难题，在过去的20多年里被广泛应用并产生深远影响。基于财政货币政策体制不断发生变化的大量实证证据[3，11]，必须存在明确为体制变化建模的理论。可以预期，在财政货币政策交互作用分析中尝试引入体制转换方法，将加深对财政货币政策交互作用本质的理解，并足以产生对现有研究构成挑战的新结论。
三、财政货币政策交互作用的博弈论方法及其实证研究
（一）财政货币当局博弈论方法的代表性观点
财政政策规则篇3
财政秩序是指政府收支活动或行为必须符合一定的规范。市场经济体制条件下的财政秩序具体表现在财政决策和财政决策执行两个方面。
财政决策必须依照一定的规则作出。这里存在两个层面的问题。一个层面是指财政决策获得的结果是否符合效率目标依赖于财政决策规则的科学性;另一层面是指在财政决策规则为优的前提下财政决策是完整地还是部分地依照规则作出。在市场经济体制条件下,财政决策规则采取选民投票规则。如果财政决策不依多数投票规则作出,则财政行为在初始点就是无序的,从而决定了财政决策执行也是无序的。值得指出的是,在财政决策无序的情况下,执行者偏离这种财政决策结果有时却是“有序的”,虽然从表面意义看是无序的。比如,在税制决策存在明显失误的情况下,地下经济从实质上可视为对这种“失误”的一种矫正,虽然从表面上看它是无序的,这也就是许多西方国家始终存在地下经济的客观原因。独裁式的财政决策或独断式的财政决策在市场经济条件下一定是无序的。
财政决策执行面临无序问题主要是由委托关系引发。在财政决策执行环节,财政是委托人,官员(或者是公务员)是人。作为人的官员有其自己的效用值,比如舒适的办公室、豪华的汽车等,在执行财政决策时常有偏离的倾向。例如,在税制执行过程中(狭义的税收征管),税务官员常有“创租”倾向,与纳税人里应外合“侵蚀”税基,导致税收征管活动中的无序表现。这里主要存在激励机制和监督机制设计的困难问题。作为委托人的政府提供的激励机制有多种,其中,提供职位升迁是激励人最重要的机制,但受职位数限制常常不是十分有效。这与在私人部门设计的激励机制不同。在监督机制设计方面,同样存在交易费用太高的困境,监督者不可能与被监督者保持在零距离。另外,作为人的官员(财政决策执行者)常常可以通过“卸责”推托责任。
在现实财政运行中,财政决策的有序表现为依照多数票规则或一致同意规则作出特定年度财政支出总体规模、内部结构的决策。这样作出的决策常常是符合社会整体经济运行规律的。财政决策执行的有序表现为财政决策执行者正确执行财政支出预算和税制等。如果财政支出规模过大,财政支出结构不合理,大量存在不规范的收费、征税行为,则财政运行就是无序的。
二、中国现行财政运行模式存在的问题
(—)政府支出混乱,财政支出结构不尽合理。政府支出混乱主要体现在,政府预算内支出与预算外支出、制度外支出并存,这与建立公共财政预算体系不相符。公共财政预算要求政府一切支出都纳入预算。由于存在预算外收入、制度外收入,中国的预算外支出、制度外支出是失控的。据统计,1982年预算外支出为734.5亿元,到1992年增加到3649.9亿元,1993年和1994年这两年有所下降,分别为1314.3亿元和1710.4亿元,但从1995年开始又扩大起来,1995年为2331.3亿元,1996年为3838.3亿元,近几年,预算外支出仍未呈现递减趋势。预算外支出的存在,扰乱了正常的政府支出秩序和效应,不符合市场经济的要求,也不利于中国市场经济的发展。财政支出结构不合理主要体现在,社会保障支出偏少。社会保障支出是转移支出的主体部分,包括社会保险支出和社会福利支出。社会保险支出是指政府按照规定付给社会保险对象的支出,包括养老保险(退休保险)、伤残保险、失业保险、健康和医疗保险以及生育保险等。社会福利支出是指政府为生活困难的城乡居民提供的无偿资助,包括各种抚恤、社会救济和自然灾害救济。中国社会保障支出1980年为20.31亿元,占财政支出的比重为1.65%;1985年为31.15亿元,占财政支出的1.55%;1990年为55.04亿元,占财政支出的1.78%;1995年为115.46亿元,占财政支出的1.69%;1997年为142.14亿元,占财政支出的1.54%;近几年,中国社会保险支出与财政支出的比率偏低仍未有实质性的改变,这不符合公共财政要求。从成熟市场经济国家的经验来看,社会保障支出占财政支出的比重至少都在30%以上,有的高达50%。再从未来发展趋势来看,中国正面临老年人口快速增长问题。根据世界银行的预测,中国老年人口会以30年增加1倍的速度迅速增加,2010年中国将有1.91亿老人,2040年将有3.98亿,老年人口的增长趋势对中国社会保障支出偏低的现状提出了严峻的挑战,再加上国企改革过程中下岗职工的存在,更增加了压力。中国社会保障支出长期偏低的一个直接原因就是很多财政支出安排在生产领域,虽然随着市场化取向改革的深入,中国的财政支出正逐步退出生产领域,但任务还很艰巨,离公共财政的要求还有相当差距。
(二)财政收入体系不规范。从中国现在的财政收入体系来看,预算内收入、预算外收入和制度外收入并存。成熟市场经济国家的经验告诉我们,政府的一切收入都应纳入预算内管理。目前,中国预算外收入和制度外收入的规模至少与预算收入的规模一样大。这与公共财政框架是“格格不入”的。据公开的数据,1987年,政府总收入为3316.58亿元,政府税外收费为1176.22亿元,政府总收入对非税收的依存度为35.46%。到1996年,政府总收入为16708.28亿元,政府税外收费收入高达9798.46亿元,依存度为58.64%。如果任凭这样大规模税外收费收入继续存在下去的话,必定会阻碍经济发展。因为,在宏观税费负担一定的情况下,税外收费收入占政府总收入的比重有不断扩张的趋势,导致的后果是税收收入占政府总收入比重逐年下降,也就是财政风险;在税收收入一定的情况下,税外收费仍具有扩张的趋势,导致的后果是宏观税费负担不断提高,从而加重私人投资者的负担,从而不利于经济发展。就是说税外收费有不断“排挤”税收的趋势,这不利于政府实施宏观调控,也不利于政府提高财政运行绩效。
(三)分税制财政体制有待进一步完善。1994年,中国进行了财政体制改革,初步建立了分税制财政体制。这次财政体制改革取得了明显的成效,如初步划分了中央和地方的事权,明确了财权,强化了地方财政的预算约束;初步建立了地区间财力趋向均衡机制;增值税税制改革取得了初步的成功。但1994年实行的分税制财政体制离公共财政所要求的真正的分税制还有一定的差距。如对各级政府事权的划分仍不够清楚;企业所得税收入仍按行政隶属关系划分归属(目前对此已作调整,但仍不彻底);以房产税为核心的财产税仍未达到一定的规模,个人所得税划为地方性税种;规范的转移交付制度仍未建立;地方政府没有发行公债的权力等等。
(四)政府预算体系有待进一步改进。目前、中国在预算管理方面主要存在两方面的问题。一是零基预算、复式预算不够规范;二是预算的编制、审议和决算不够细致。预算必须细致,否则易产生舞弊行为。从目前来看,中国的预算是粗线条的,缺乏细化的项目,不易监督;预算体系是否合理是一个国家财政秩序的综合反映。细化预算项目有助于维护合理的财政秩序。
此外,中国的财政管理体系、财政调控体系也存在一些问题。
三、中国财政改革的现实途径
(一)应对入世,深化国企改革,建立科学规范的社会保障体系
加入wto以后,国有企业需要解决的一个重大问题是国有企业组织内部管理人员与工人之间的委托一关系问题,也就是建立工人的激励约束机制问题,或者说就是在国有企业组织内部需要建立一种符合市场经济规范的用人机制,管理人员有权辞退不称职的工人。但这就遇到一个财政“瓶颈”问题,即中国的社会保障体系还不健全,社会保障支出规模过小。因此,建立科学规范的社会保障体系,扩大社会保障支出规模已成为当务之急。一是尽快开征社会保险税。从西方市场经济国家的经验来看,社会保障支出主要依靠社会保险税。目前,中国社会保障资金筹取方法政出多门,缺乏法律保障。因此,应尽快开征社会保险税。二是优化财政支出微观结构,扩大社会保障支出规模,逐步达到市场经济所要求的规模。确保做到这一点的关键是优化财政支出微观结构,即尽快使财政资金退出一般竞争性领域,借助机构改革削减行政经费和一般事业费支出。三是建立和完善社会保障预算。
(二)以农村税费改革为突破口,积极稳妥地推行税费改革,建立法制化的公共收入体系
农村税费改革的主要内容可以概括为“三个取消,一个逐步取消,两个调整,一项改革”,即取消乡统筹、取消农村教育筹资、取消屠宰税;逐步取消统一规定的劳动积累工和义务工;调整农业税政策,调整农业特产税政策;改革村提留征收办法。农村税费改革是中国税费改革的一个有机组成部分,包括农村税费改革在内的中国税费改革的最终目的就是一个,即建立规范的法制化的公共收入体系,逐步取消预算外收入、制度外收入。中国税费改革的关键是约束政府职能部门的收费产权问题,即必须通过人大立法,约束政府的收费产权。目前中国各种税外收费的一个根本原因就是没有依靠法律来约束政府职能部门的收费产权。政府的职能部门,如公安局、卫生局、环保局等可以随意通过下发一个“红头”文件来规定一个收费项目,如治安费、卫生费、环保费等。因此,应当规定凡是未经人大批准的职能部门的收费文件一律无效。
(三)加大中西部开发步伐,实行规范的转移支付制度,完善分税制财政体制
目前,中国正在实施中西部大开发战略,这需要实行规范的转移支付制度,同时还必须做到三点:一是正确划分中央政府和地方政府的事权和支出范围。全国性公共商品的供给由中央政府负责,地方性公共商品的供给由地方政府负责,外溢性公共商品由中央政府与地方政府共同负责。二是正确划分中央政府与地方政府税权。税收立法权应该统一由中央掌握和控制。三是正确选择中央税体系和地方税体系的主体税种。个人所得税应逐步成为中央税体系的主体税种,房产税应逐步成为地方税体系的主体税种。
(四)积极推行政府采购制度,完善零基预算管理,健全复式预算制度,防范财政风险
财政政策规则篇4
1.私人品营销理念的演进路径。私人品营销理念是企业经营活动的导向、观念。从西方商品经济的发展历史来看，产业革命后，随着商品交换日益向深度和广度发展，营销理念的演变大体经历了以下三个阶段、五种观念。
以生产为中心的阶段。生产观念和产品观念强调产品本身，企业的一切经营活动以生产为中心，生产什么，就销售什么；管理者把精力集中在创造最优良的产品上。该观念是在卖方市场形势下产生的，以产品供不应求。不愁销路、消费者可以接受任何实得到和买得起的产品为前提，因而企业的主要任务是努力提高效率、降低成本、扩大生产。两种观念都属于以生产为中心的经营思想，注重企业的内部能力而不是生产的商品和服务是否能最有效地满足消费者愿望与需求。
以销售为中心的阶段。推销观念强调不只单纯生产产品，而且必须去“推销”他们的产品，保证这些产品为人所买。该观念的前提是：生产开始从不足进入过剩，市场竞争对消费者稍为有利，企业若不努力加强销售，消费者就不会购买或不会大量购买他们的产品；至于如何满足顾客全方位需要，未能给予足够的重视。其根本问题是与生产观念一样缺乏对消费者需求的了解。
以消费者为中心的阶段。市场营销观念强调以消费者需要和欲望为导向。在西方社会买方市场全面形成的条件下，企业逐渐意识到不能再依靠以销售为中心，而必须转到以消费者为中心的轨道上来，使整个市场营销活动“站在消费者的立场上发现需要并设法满足消费者需要”，而不仅仅是“制造产品并设法推销出去”。进一步地，社会市场营销观念强调正确处理消费者需要、企业利润和社会整体利益之间的矛盾，企业制定营销指导思想时不仅要满足消费者的需要和欲望并由此获得企业的利润，而且要符合消费者自身和整个社会的长远利益，营销“环境友好”的产品。营销观念基础是：销售不是取决于主动的销售力量，而是取决于消费者购买产品的决定；企业存在的社会和经济理由是在满足消费者需要的同时实现企业的目标，并促进个体和社会的长期最佳利益。
可以发现，私人品营销理念遵循着由“生产导向”向“消费导向”的演进路径。之所以如此，其前提条件在于私人偏好具有分散性和利益边界的清晰性。消费者通过市场出价向生产者显示偏好，市场的排斥原则和竞争原则所形成的利益内在化使得消费者市场购买行为是取得自身利益的必要条件，市场具有诱使人们表达个人偏好的功能。其次，生产投资者必须据此生产出售市场所需的产品，以最低成本生产来获取最大利润，市场机制通过个别生产者之间和个别消费者之间的自愿契约来安排社会的生产和交换，成为私人分散决策的有效制度。否则，商品就不能实现惊险的跳跃，摔坏的就是商品背后的生产者；最后，产品供大于求、产品间的可替代性、生产者的数量较多、消费者可自由选择等竞争性市场条件的形成，更加剧了消费者对经济的统治，迫使私人品的营销理念由“生产者导向”转向“消费者导向”。其逻辑进程为：消费者用货币购买商品是向商品投货币选票；货币选票的投向和数量，取决于消费者对不同商品的偏好程度，体现了消费者的经济利益和意愿；生产者为了获得最大的利益，依据货币选票的情况决定生产什么、生产多少、如何生产，使社会的经济资源得到合理的利用，消费者得到最大的满足。这说明，生产者是根据消费者的意志来组织生产、提品的，目标是“顾客满意”、“顾客忠诚”。
2.公共品支出决策理念——财政预算类型的演进路径。公共支出决策理念是政府财政提供公共品活动的导向、观念。公共品由于其非竞争性、非排他性而采用非市场手段——财政预算供给，相应地，财政预算类型的演进也就体现了公共支出决策理念的转换。历史地看，人类社会迄今存在过“自然经济”中的“家计”财政。市场经济中的“公共”财政、计划经济中的“国家分配”财政。西方发达市场经济国家经历了由“家计”财政向“公共”财政的演进，而我国正处于由“国家分配”财政向“公共”财政转变之中。
资本主义社会之前，“家计”财政是“朕即国家”的专制王权在财政模式上的体现，专制群凭借个人财产获得的土地经营收入和特权收入，是不受议会制约的财政收入，财政成为着重服务于君主而不是为消费者提供公共服务的财政。现代国家的预算制度是新兴资产阶级同封建君主进行较量的过程中作为一种经济斗争手段而产生的。最初表现在课税权上，以后扩大到争夺财政资金支配权上，最后规定征税收入和使用预算都必须经过议会批准，进而演进为公共财政。
与我国传统计划经济相适应的“国家分配论”认为，国家预算是国家实行其职能的基本分配手段和有计划地分配国家财力的重要工具，是国家的基本财政收支计划。相应地，建立了一个高度集中的财政分配体系，形成了大一统财政模式的“统、包、大”的特点。实践表明它是缺乏效率的。为适应建立社会主义市场经济体制、重建国家预算模式的需要，我国提出构建公共财政。
很明显，公共支出决策理念——财政预算类型的演过路径也是“消费者”指向的。公共品消费上的非排他性导致搭便车行为和偏好显示困难，非竞争性导致边际成本定价原则失效，市场机制在公共品供求领域失败；公共品在消费上的不可分割性从而必须整体供给，要求加总私人对公共品的个人需求，并通过非市场手段——财政预算供给。但公共支出用于满足所有人的消费，同样应尊重消费者的意愿，否则将被否定。具体地，“家计”财政在很大程度上是统治阶层的私人财务，其提供的产品是统治阶层自产自用的，很少考虑广大社会公众的利益，随着经济和社会的发展也就必然被否定：“国家分配”财政是适应计划经济体制而建立的，政府的意志天然代表了人民群众的利益，一切按政府的指示办，是一种“生产导向型”财政。实际上，用这样的思想来定义人民群众的利益是含糊不清的，人民群众的利益可以被曲解，无法对它进行检验和鉴别，易造成与广大人民群众的利益背道而驰，也确实导致了极大的浪费和效率损失。随着我国经济向社会主义市场经济转轨，要求明确划分政府和市场的界限，建立公共财政。但仅仅从这个层次来理解公共财政是不够的，作为一种财政思想，公共财政意味着人民群众的利益不是由一个人、几个人或某个领导说了算，而是要由广大的老百姓说了算，财一政支出要符合广大人民群众的根本利益，本质上是民主财政、公共选择的财政、公民来表达意愿和进行裁决的财政。因而，公共财政必然是“消费者导向型”财政，目标是公众满意、公众忠诚。
3.两类产品决策理念转换取向的整合。西方微观经济学表明，社会福利是建立在效率和公平的基础上。公平是一种价值判断：即社会公众认为贫富差距在何种范围之内是可以接受的；效率取决于消费者个人效用的满足程度，而消费者个人效用的满足取决于消费者自己的判断。单个消费者a的效用最大化条件是对消费者a来说，任意两种商品X和Y的边际替代率等于这两种商品的价格比，即：
pX
RCSaXY＝—
pY。
单个生产者利润最大化条件为mC＝mR＝F（p），在此基础上，生产者安排生产要素，组织生产。经济整体的效率判断标准是基于个人效用的帕累托原则，交换的帕累托效率条件：
paXpBX
──＝RCSaXY＝RCSBXY＝──
paYpBY。
生产和交换的帕累托效率条件：
pXX
─＝RCSXY＝RptXY＝──
pYY
上述效率条件对私人品和公共品都是适用的，都包含着消费者对产品的效用评价——价格。
进一步地分析上述效率条件的演绎过程可知，其逻辑起点是消费者的效用评价——价格，终点生产者的生产，私人品和公共品莫不如此。不同的是，私人品的效用直接取决于个人的判断，直接通过私人分散决策得到满足，经济效率要求迫使私人品营销理念转向消费者导向。公共品的消费主体是广大社会公众，公众效用的加总是通过公共选择程序间接显示的，通过非市场手段——财政预算解决，公共品提供与生产主体是公共财政，这样，公共财政的效率取决于公共选择的效率，公共支出决策的“消费导向”也就是经济效率的要求。综上，私人品和公共品都是为了满足广大消费者的需要，都要实施资源效率配置，因而公共支出决策理念和私人品营销理念的演进方向是统一的：统一于消费者导向，统一于经济效率要求。不同的只是演进的具体途径。
二、我国公共支出的社会抉择——一种公共选择理论的阐释
财政预算决策是对分散在基层集团、个人中不同的公共偏好进行加总，表现为对预算收支、预算项目进行选择，以实现公众的委托目标。阿罗不可能定理认为，在满足严格假设条件下，由个人偏好次序加总成社会偏好次序是不可能的。因此，不可能指望社会抉择达到私人抉择的效率水平，问题是如何构建一套制度框架，在其约束下，由政府代表公众所作的选择尽可能反映人民的呼声，求得次代的效果。
我国传统财政被视为一种纯粹的经济关系，预算编制基本程序一般采用自下而上和自上而下，上下结合，逐级汇总的程序。编制又可分为两个阶段，一是根据国民经济计划中的具体指标和各项事业发展计划进行逐项测算收支指标，然后再由财政部门对预算收支总量进行对比分析和平衡。二是编制预算草案，即各级政府、各部门、各单位编制的收支计划。预算草案经过权力机关批准后，就成为具有法律效力的正式预算。实践表明，目前我国财政预算是存在效率损失的，其原因在于：一是认识上将预算决策与“国家”意志划等号，假设国家全知全能，往往停留在“满足长远利益和整体利益的需要”这样较为抽象、无法实际操作的层次上。没有把国家的意志降到“市民社会”之中作经济分析，不从民众需求集合的角度研究国家需求，忽视国家与“人”的关系，对预算支出缺乏落实到“人”的分析，预算决策的经济研究和效率分析也就失去动因。二是在预算的应用层次研究上往往将政府预算政治化或表象化。政治化强调政府预算的性质，停留在政府预算反映政府活动的范围和方向的认识上；表象化则强调政府预算是年度预算收支计划这一外表形式，没突出国家预算的法制性，也致使预算运作中缺乏效率观念。事实上，政府内部各组成部分之间、政府的政治程序运转的有关规定和制衡机制等，都在政府财政决策的形成及实际运行过程中起作用。
公共财政的非市场方式，不仅表现在它与市场的矛盾之处，而且决定了它是按非市场规则运行。即公共财政并不是一种纯粹的经济活动，而是由作为社会管理者的政府进行的，因而政法程序和运行规则——公共选择对其产生着强烈的影响。公共选择是非市场的集体选择，指通过政治投票程序对公共产品进行选择。是在把经济学分析工具和方法应用于集体的或非市场的决策过程中，公共选择理论分析了公共品支出决策的政治程序中存在的问题和如何将民众的需要反映到官僚所提供的各种提案中去。试图回答以下两个问题：（1）怎样才能保证政府作出的决策恰好符合集体偏好结构？（2）即使这些决策是好的，是符合公共利益的，怎样才能保证政府行动的结果符合立法者的初衷？从这个意义上说，公共选择理论就是探讨在公共品领域“消费者”如何得以实现的问题，也即如何有效地实现公共品支出决策的“消费者导向”。随着我国社会主义市场经济体制和公共财政的逐步建立，公共支出决策如何反映人民群众的意愿，同样面临公共财政的公共选择问题，同样面临公共品支出决策理念转换问题。主要表现在以下三个方面：
1.社会成员作为国家的主人，如何通过人民代表大会制度真正地拥有对财政预算活动的根本决定能力。公共选择理论认为，投票可以相对有效地表达选民们对公共产品需求的真实意愿或偏好，个人的经济决策通过投票机制作用的结果可以扩大成为整个社会成员对于某种公共产品的整体需求意愿。直接民主制有利于充分显示公众偏好，参与民主决策人越多，资源配置成本越低，但交易成本越高，易导致少数人对多数人的。从这个意义上说，满足帕累托效率要求的“一致同意规则”的直接民主不是最优的。多数票规则受阿罗不可能定理的困扰，很易导致投票悻论，除非操纵选择程序；多数票规则还会导致选民对公共选择活动的冷漠，也没有如实地反映个人的偏好强度，易导致投票交易和互投赞成票；独裁制则有少数个别人对大数多人的嫌疑。因而现实中大多数项目都是实行多数票规则。由阿罗不可能定理可以推知，私人分散选择的效率高于公共选择的效率。它是行政程序替代市场程序的必然代价，是不可避免的，但采取措施减轻代价却是可能的。理论上说，公共品规模越小，受益覆盖面越小，越易达成一致，效率越高。客观地看，上述分析对我国也是适用的，从公共支出决策体系的架构来看，我国目前实行的是五级财政，各级政府的财政预算由同级人民代表大会审批，加上乡村村民自制，是有利于充分表达公民的需求意愿的，问题是如何增强公民的参与意识；其次，我国的人民代表大会制度是一项有效的制度安排，但制度的效率很大程度上取决于实施机制，问题是如何完善其实施机制。
2.各级政府作为权力机构的执行机构，在财政预算活动中如何在各级权力机构的决定和监督下，积极主动而又正确有效地开展财政活动。公共选择理论认为，政治家和官员都是“经济人”，政治家为了获得政治支持或选票最大化，往往屈服于代表特殊利益集团的压力；官员追求“预算最大化”和“效用最大化”，其变量是薪水、所属的员工人数及其工资、知名度、特权、权力或地位，这些项目都与预算规模相关。而且，现代民主制度的多数票通过原则所反映的中位选民的需求，实际上是已经扩大了的社会需求；集中决策体现的是高位选民的需求，这必然是一个更大规模的公共品供给方案；虽然政治家并不一定希望政府有庞大的支出，信息的不对称性使得决策往往受希望本部门的支出和权力膨胀的政府官员左右；从理论上说西方国家的政府预算会受到议会约束，但议会作为局外的组织，更不可能确切地了解社会对于公共产品的需求和公共产品生产方面的缺陷，因而支出在很大程度上仍然要听政府的；加之作为公共产品供求双方的政治家和官员的双边垄断，官员垄断公共品的提供，政治家垄断公共品的购买，这些必然会影响预算的配置效率；地方共公物品的提供类似于俱乐部，当消费者（俱乐部成员）有充分的选择自由时，既可用手表决，也可用脚退出，一方面易使有相同偏好的成员汇集在一起，另一方面也便于营造竞争环境，给地方政府以改善需求决策与供给的动力与压力，财政联邦有利于形成公共部门之间的竞争，进而改善配置效率。我国同样存在财政集权和财政分权问题，首先，地方更接近公众，政府的提案中反应的公众的信息更充分、真实；其二，分权有利于公众充分行使表决权，用足投票权，给地方政府营造竞争环境；其三，在公共品的生产方面，在官僚部门之间引入竞争机制有利于改善效率，如政府采购制度。因此，在公共品提供方面，公共财政的资源配置决策权应尽量下放给地方。
3.我国的人民代表大会制度对公共财政的作用与影响，具体来看，各级人民代表大会作为权力机构如何对各级政府预算的形成和通过、预算的执行和监督以及决算的审批等各个过程全方位地发挥决定作用。公共选择理论认为，立宪即制定规则。宪法改革是试图通过确立一套经济和政治活动的宪法规则来对政府权力施加宪法约束，通过改革决策规则来改善政治。认为有效率的决策能否出台不是取决于经济学家和政治家的智慧，而是取决于决策规则。重要的是对规则进行选择和对选择进行规则。布坎南的公共选择理论强调过程，而不是结果。从宪法制定的投票规则上讲，如果规则是一致同意的，那么过程是公平的，那是他们选择了规则的结果。规则和策略的关系如同博弈规则和博弈策略的关系，规则的改进可能会增加所有局中人的潜在利益，而策略的改革只是在现行的规则范围内增进某些局中人的利益。因此，是制定政策的宪法规则而不是政策本身成为改革的对象，从而为个人选择提供制度保证。这表明如何通过财政立宪，从法律层面上给财政预算予以约束，以避免政府部门操作的随意性是问题的关键。如我国预算法规定，财政不得向中央银行透支就是一项有效的规则，给政府财政施加了一项硬约束，在一定的程度上降低了通货膨胀的可能性。
三、推进公共品支出决策理念转换的几点建议
综上可知，私人品营销理念和公共支出决策理念的演进都是“消费者”取向的，是由公众的偏好和意愿决定的。不同的是，前者的手段是私人分散决策，效率较高；后者的手段是公共选择，因其间接性故效率较低，但可通过促使公共支出决策理念向“消费者导向”转换，以完善公共财政的公共选择并进而提高经济效率。进一步地，可以得到促进公共支出决策理念转换的两点启示：一是细化公共品规模，在公共品领域引入竞争机制有助提高效率；二是在必须由公共选择的前提下，应推进财政制度改革，构建效率预算制度，尽可能使每个人充分表达对公共品的需求意愿。建议如下：
1.转换观念。加大宣传教育力度，使政府和公众都应树立公共支出的消费导向观念。在此基础上，政府树立公仆意识、服务意识，公众增强主人翁意识，避免搭便车行为。如近期有关部门推行的服务责任承诺制及其监督投诉电话，就是很好的促使观念转换的方式。
2.公共支出决策分散化。公共品中的财政联邦制与私人品中的市场机制在性质上是相同的。竞争性市场经济的效率来自消费者的货币投票权。把这一理解加以扩展就意味着，在安排准备由政府提供的服务时，公民同样应有机会通过行使“退出权”或“发言权”表达自己的看法。这种做法可能不适于纯公共产品，但如果政府不是产品和服务的全国性垄断提供者，就应营造“俱乐部”间的竞争环境，使购买者可“用手投票”和“用脚投票”，并寻求替代供应来源，这样既使有相同偏好的消费者积聚在一起，又促成地方政府间的竞争，提高经济效率。
公共支出决策民主化。它是正确显示消费者偏好并参与社会选择的必要前提。民主化程度越高，个人偏好就反映得越充分，作为社会政治生活本质特征的民主要求确立消费者，使其能够运用自己的偏好去影响政府预算行为和执行过程。如建立预算听证制度，它能让广大人民群众知情，而且要让他们广泛地讨论，特别是一些重大的支出项目，在讨论中听取公众的意见和建议。相对而言，直接民主比间接民主有效率，因而乡村直接民主是目前现实而必然的选择。
财政政策规则篇5
一、财务政策的一般分析
在一般意义上，财务政策是指政策主体制定的用来规范、引导、激励和约束财务行为一套指南和规则。它具有以下特点：（1）财务政策是在一定理论指导下以现实为依据制定的，因而它介于理论和实践之间；（2）财务政策对财务行为起着规范、引导、激励和约束作用；（3）财务政策是通过主体的活动直接或者间接地予以贯彻实施的。
财务政策有不同的主体，从而有不同的目标取向、具体内容和表现形式，反映了政策主体的不同偏好。在我国，财务政策的主体表现为国家和企业两个方面。
从国家这个主体来说，财务政策是国家以财务法规的形式，对企业财务方面所进行的范在这里，财务政策的目标是作为宏观经济政策的一种配合，对企业财务活动进行规范和限制；财务政策的内容包括资本来源渠道和使用方向的规定、现金管理办法、固定资产折旧办法、成本开支范围和标准的规定、销售收入、利润及其分配政策的规定；财务政策的表现形式是财务法规，具有明显的外在强制性。这种以国家为主体的财务政策，我们称为强制执行性财务政策。
从企业这个主体来看，财务政策是一套自主的财务行动指南和规则。财务政策的目标是配合企业经营政策，调整财务行为，提高财务管理效率；财务政策的内容包括负债经营政策、企业信用政策、营运资本管理政策、固定资产折旧政策、工资分配政策、股利分配政策以及在企业改制、改组、非经营性资产剥离中一些特殊的财务政策；财务政策的表现形式是一套自主灵活的财务策略，具有较强的选择性。虽然这类政策的制定和实施需要通过行政系统，借助于行政的力量，但一般地说，财务政策对财务行为不具有直接的强制性，它是通过自主选择的方式间接地影响财务行为，便之符合财务行为目标。这种以企业为主体的财务政策，我们称为自主选择性财务政策。
在传统经济体制下，财务行为是一种被动的行为，财务政策也基本上是以国家为主体的强制性财务政策，供企业选择的余地非常有限。随着市场经济体制的建立，特别是具有法人地位的财务主体的确立，自主选择性财务政策成为理财人员自主理财的外在表现。在这种情况下，企业财务政策的地位也越来越重要。财务政策是实现整个企业经营政策和财务战略目标的重要保障；财务政策决定着企业财务资源配置和利用的取向和效率，是规范和优化企业理财行为的重要基础；财务政策为企业财务管理提供了基本制度框架；财务政策还是企业重大决策的重要内容。
二、财务政策的选择
财务政策的选择不是可以随心所欲的，而是要受着多种因素的制约。不同的财务政策会受到不同因素的约束，但一般来说，每一种财务政策都会受到经济波动周期、企业发展阶段、企业增长方式、企业财务战略以及心理因素和预期的制约。
（一）经济波动周期。经济波动一般是指宏观经济运行过程申交替出现的扩张与收缩、繁荣与萧条、高涨与衰退现象。现代经济波动主要表现在经济增长率的波动上。经济的周期性波动是现代以工商企业为主体的经济总体发展过程中不可避免的现象，甚至是经济系统存在和发展的表现形式。我国经济周期具有的直观表现特征是：（1）周期长度不规则，发生频率高。有学者测算，在我国过去的时间里，经济周期的平均长度为4.6年，离差为1.9年；（2）波动幅度大。我国经济周期波动系数的平均值为11.33，高出发达国家几倍；（3）经济周期波动是收敛趋势，周期长度在拉长，波动幅度在减小；（4）经济周期内各阶段呈现出不同的特征，在高涨阶段总需求迅速膨胀，在繁荣阶段过度繁荣，在衰退阶段进行紧缩性经济调整，严格控制总需求。
从财务的观点看，经济的周期性波动要求企业顺应经济周期的过程和阶段，通过制定和选择富有弹性的财务政策，来抵御大起大落的企业震荡，以减少它对财务活动所造成的影响，特别是减少经济周期中上升下降抑制财务活动的负效应。财务政策的选择和实施要坚持以资本收益最大化为中心的财务政策思想，与经济运行周期相配合。在经济复苏阶段，增加厂房设备，采用融资租赁，建立存货，开发新产品，增加劳动力。在经济繁荣阶段，实行举债经营，扩充厂房设备，继续建立存货，提高产品价格，开展营销策划，增加劳动力。在经济衰退阶段，停止扩张，出售多余的厂房设备，停产不利产品，停止长期采购，削减存货，减少雇员。在经济萧条阶段最好在经济处于低谷时期，建立投资标准，保持市场份额，压缩管理费用，放弃次要的财务利益，削减存货，减少雇员。所以，企业理财人员要跟踪时局的变化，对经济发展阶段作出恰当的反应。要关注经济形势和经济政策，深刻领会国家经济政策特别是产业政策、投资政策的变化对企业财务活动可能造成的影响。
（二）企业发展阶段。每个企业都要经过一定的发展阶段。最典型的企业一般要经过初创期、扩张期、稳定期和衰退期四个阶段。不同的发展阶段应该有不同的财务政策与之相适应。首先，企业财务政策思想必须着眼于企业未来长期稳定的发展，具有防范未来风险的意识。企业财务政策目标必须考虑到企业发展规模、发展方向和未来可能遇到的风险，并根据环境的变化及时地作出调整，以保持其旺盛的生命力。其次，企业应当分析所处的发展阶段，采取相应的财务政策。在初创期，现金需求量大，需要大规模举债经营，因而存在着很大的财务风险，股利政策一般是非现金股利政策。在扩张期，虽然现金需求量也大，但以较低幅度增长，有规则的风险仍然很高，股利政策一般可以考虑适当的现金股利政策。在稳定期，现金需求量有所减少，一些企业可能有较多的现金结余，有规则的财务风险降低，股利政策一般是现金股利政策。在衰退期，现金需求量持续减少，最后发生亏损；有规则的财务风险降低，股利政策一般采用高现金股利政策，直到发生亏损。最后，企业财务活动要适当减少对外的依赖性。现代企业之间的联系是密切的，但企业作为一个独立的实体，有权根据市场需要组织生产和经营，具有后己独立的一面。企业在参与市场活动时，要保持自己一定的独立性，以免成为“多米诺骨牌”的牺牲品。
（三）企业经济增长方式。低水平重复建设与单纯数量扩张的经济增长，是我国企业长期以来经济增长的主要方式。由于这种增长方式在短期内容易见效，表现出短期高速增长的特征。但是，由于缺乏相应的技术水平和资源配置能力的配合，企业生产能力和真正的长期增长，实际上受到了制约。因此，企业经济增长的方式客观上要求实现从粗放增长向集约增长的根本转变。实现这种转变需要从两个方面着手，科学选择财务政策。一方面，调整企业财务投资政策，加大基础项目的投资力度。企业经济真正的长期增长要求提高资源配置能力和效率，而资源配置能力和效率的提高取决于基础项目的发展。虽然基础项目在短期内以带来较大的财务利益，但它为长期发展提供了重要条件。所以，企业在财务投资的规模和方向上，要实现基础项目相对于经济增长的超前发展。另一方面，加大财务制度创新力度。通过建立与现代企业制度相适应的现代企业财务制度，既可以对追求短期数量增长的冲动形成约束，又可以强化集约经营与技术创新的行为取向；通过明晰产权，从企业内部抑制掠夺性经营的冲动；通过以收益最大化和本金扩大化为目标的财务资源配置，限制高投人、低产出对资源的耗用，使企业经营集约化、高效率得以实现。
（四）企业财务战略。企业财务战略是选择财务政策的重要依据，企业财务战略是企业在一定时期内，根据宏观经济发展战略和企业的经营方针、经营战略，对财务活动的发展目标、方向和道路，从总体上作出的一种客观而科学的概括和描述。企业财务战略具有以下特点：（1）从属性。企业财务战略是经济发展战略系统中的一个子系统，虽然它具有自己的特色，表现出一定的独立性，但是，企业财务战略仍然要服从于国民经济发展战略和企业经营战略。（2）长期性。企业财务战略总是立足于全局和长远的需要，对财务活动的发展所作出的判断，而不是局限于局部和近期的主观要求和具体措施。因此，企业发展政策的制定和实施要立足当前，放眼未来。（3）综合性，企业财务战略的制定和实施要综合考虑影响企业财务活动的各种因素，这些因素既有外部的也有内部的，既有客观的也有主观的。只有综合考虑这些因素，才能在企业财务战略的实施过程中，防范财务风险，减少财务活动中的风险损失，实现最大的财务效益。
企业财务战略包括战略思想、战略目标和战略计划三个基本要素。战略思想是企业制定和实施企业财务战略的指导原则和基本理念，它决定着战略目标和战略计划的制定。战略目标是企业在较长时期内财务活动的具体目标，它既是制定企业财务战略的出发点，又是战略实施的最终成果。企业财务战略目标应当符合企业经济增长目标、竞争实力目标和生活品质目标，并具有激励性、定量性和前瞻性。在企业财务战略体系中，它是企业战略思想的具体体现。战略计划是将战略目标系统化和具体化，作为企业在一定时期内财务活动的行动纲领。在战略计划中，首先要明确战略重点，即明确对实现战略目标具有决定意义的主导环节、关键部位和企业财务活动中的潜在优势和薄弱环节；其次要做好战略布局，即对战略计划特别是战略重点的实施所要经过的步骤，进行合理的安排，以便将企业有限的财务资源，按照市场经济的原则，通过财务调节合理地进行配置；最后要制定战略对策。每一个战略步骤要制定相应的战略对策，以便将战略计划落到实处。在一定意义上说，财务政策是战略对策的组成部分。
（五）心理与预期。财务政策的选择还必须考虑心理与预期这一常常被人们忽视的重要因素。所有关于人类行为的假设和分析，都是以人类所具有的某种心理作为依据的。在财务活动中，财务行为也有其心理的一面，甚至这种心理的因素表现得还很明显，而现行财务理论研究基本上把这种心理因素排斥在外。
财务行为涉及到人们对未来的预测或预期。预测或预期是决策者对未来的一种判断。其中隐藏着心理因素。例如，决策者依据现实价格进行决策，预期这一心理因素表现为现实价格在未来将保持不变，但事实上价格是完全可能变化的。预期的存在，判断失误就不可避免，未来的不确定性也就随之产生，预期涉及的时间越长，不确定性就越大。而对未来判断的失误，会使人们在心理上产生一种盲目乐观或悲观的情绪反应。在这种情绪的影响下，判断失误进一步强化，财务行为的非理性化进一步加强。在企业财务景气时，人们受乐观情绪的支配，过高地估计财务收益，过低地估计财务成本，持续增加资本投入，从而创造出更大的、虚假的资本需求，随着财务资源投人的不断增加，财务景气的背后正孕育着财务危机；相反，在企业面临财务危机时，人们受悲观情绪的支配，持续减少财务资源的投人，过分抑制资本需求，财务资源投入不断削减，从而使财务危机从一种潜在的演变成现实的。所以，从行为理论的角度看，乐观或悲观情绪不仅是财务行为中必然出现的现象，而且也是财务波动中的诱导因素，这种因素进一步扩大或者遏制了财务波动。心理理论能够解释财务扩张和紧缩的积累性。
财政政策规则篇6
财政赤字政策的国际经验及其启示
纵观各国经济发展史，特别是美国、日本和欧洲一些国家的经济发展史，我们发现财政赤字政策使用相当广泛，这些国家积累了丰富的经验教训，值得我们认真研究借鉴。
1、财政应追求长期平衡而不是短期平衡
财政收支平衡是宏观经济政策追求的基本目标之一。但这种平衡主要应立足于长期平衡，而不仅仅是短期平衡。从历史上看，美国、日本和欧洲的赤字率在短期内都曾出现过较大的波动，如从1981年到2000年的20年间里，美国、日本、法国、德国和英国的赤字率最高分别达到过6%、7.3%、6.0%、3.3%和7.7%，但其长期赤字率则基本稳定在2.5%左右。上述几国过去20年间平均赤字率分别为2.6%、2.5%、3.1%、2.2%和2.6%。这说明在一定时期根据实际需要实行一些短期的财政赤字，以此换来财政长期的平衡是必要的。归根结底，财政平衡是要以经济长期持续发展为基础，脱离经济总体情况的财政平衡既无意义也不可持续。
财政赤字在短期波动而在长期平衡首先是由经济的周期性波动引起的。除去战争因素赤字较高的年份往往都是经济比较萧条的年份，如美国20世纪以来出现过四次赤字比较严重的时期，赤字率超过了3%，究其原因都是由经济萧条引起的。而随后的赤字率下降甚至赤字减少出现赢余又都是经济状况转好、经济进入复苏和高涨期的结果。比较典型的如美国20世纪90年代中期以后的经济高增长最终消除了美国的巨额财政赤字，并转而出现赢余。因而在经济周期的不同阶段上，财政收支是不平衡的，而在一个完整的经济周期中，财政收支则又应是相对平衡或是基本平衡的。
除周期性因素外，经济社会发展阶段的不同也对财政的短期与长期平衡产生影响。在不同的经济社会发展阶段，要求政府发挥的作用不尽相同，相应政府的支出强度与结构也有所区别。在某些阶段上政府为实现特定的公共政策目标，赤字会大一些，结果可能导致在某些阶段上财政的不平衡。但财政的短期不平衡是为了经济社会的长期发展奠定比较牢固的基础，运用得当能够为财政实现长期平衡提供重要保证。如美国在20世纪30年代和日本20世纪60年代的公共工程与社会保障制度建设，虽然导致了持续时间较长的赤字，但为其以后的经济社会发展创造了良好的条件。
2、反周期的赤字政策仍然是有效的宏观经济政策
赤字财政政策虽然一直被世界各国在不同时期以不同方式加以普遍使用，但对这一政策的有效性却一直存在着比较大的争议。特别是20世纪80年代新古典学派的兴起，自由主义经济思想重新占据上风后，西方经济理论界出现了否定赤字财政政策有效性的倾向，也不断有政界人士出面反对赤字财政政策。这种思潮在一定程度上影响到我国财政政策的制订与实施，需要认真加以分析。从欧美日等国的财政政策实践来看，尽管有学者否定和政界人士反对，但赤字政策仍然作为最主要的反周期政策被使用，一直到现在从未被放弃过，只是使用的强度和方式随着时代和国家的不同而有所变化罢了。从历史数据上看，美日欧等国的赤字率具有明显的逆周期特征，与经济增长率呈反向变化。直到今天美国政府仍在使用财政政策来调节经济景气度。如最近布什政府在美国赤字率已经接近3%的情况下，又提出了高达6740亿美元的10年经济刺激方案。各方普遍预计美国今后几年的财政赤字将超过3%。
造成赤字理论与实践的反差有多方面的原因，首先，美国等发达国家的反周期财政政策中的相当部分已经被制度化为自动稳定器，在经济波动时自动发挥作用，导致财政赤字随经济周期逆向波动。经济理论界并不特别反对自动稳定器的作用，他们主要反对在自动稳定器之外所谓相机抉择的财政政策的作用。其次，反对财政政策的一些理论基础并不牢靠，也没有得到广泛认同，如财政政策无效论的重要理论基础李嘉图等价定理就没有得到实证研究的支持。其三，对赤字政策的批评和反对很多是出于选举政治中党派斗争的需要，而非完全从科学角度出发。美国从20世纪30年代开始，历次总统选举中赤字问题都成为在野党攻击执政党的重要武器，但以反赤字为旗帜上台的新总统又都无一例外地继续执行赤字财政政策，甚至比起前任有过之而无不及。如20世纪30年代大萧条中以新政闻名的罗斯福总统就是以平稳预算为竞选纲领登上总统宝座的，他的执政开创了美国和平时期长时间财政赤字的先例。1980年里根竞选时也承诺要实现财政收支平衡，但他执政的结果是美国形成了和平时期最高的赤字率。
当然，西方国家的财政政策因受各种因素的影响，也存在有效性不足甚至下降的问题。如财政政策的"时滞过长"问题，在西方国家的历史上常常有经济刺激措施出台时经济已经复苏的情况。导致财政政策"时滞过长"的重要原因是西方三权分立的政体和多党制，政府和议会往往就预算问题争执不下，迟迟不能决策。美国从大萧条时的胡佛总统开始直到今天的布什总统，每遇经济萧条或是衰退时，总统总是指责国会中的反对党拖延时间延误时机。对财政政策的另一个指责是在萧条期或衰退期增大的财政支出在繁荣期也很难削减，结果导致了赤字滚雪球般的累积，这是与多党制相联系的一个问题。执政党为了取悦选民，巩固自己的票基，常常不顾政府的财政状况大派福利，这是赤字变得难以控制的重要原因。如里根执政期间，他一方面通过减税取悦高收入者，另一方面他也不愿意大幅削减社会福利而开罪中产阶级，结果必然是赤字爆炸般增长。另有研究表明，像意大利这样由多党联合执政的国家赤字明显高于单独执政的国家，因为在多党联合政府里有更多利益集团的利益需要得到照顾。显然，在政治体制完全不同的国家里，这些问题就不一定存在，财政政策也就可以更好地发挥作用。
一国发展阶段也是决定财政政策是否有效的重要因素。美国和日本早期财政政策明显有效，与当时公共基础设施比较薄弱有关。在当时情形下，社会需求指向明确，政府公共投资有充分发挥的余地。公共投资也与当时的产业结构匹配较好，政府投资的带动作用明显。相比之下，在发展后期，这些发达国家财政政策可应用的范围明显缩小，一般多集中在转移支付领域，赤字财政政策的效果也因此而大打折扣。
因而对赤字财政政策的有效性要作历史的和科学的分析，特别要从一国的具体情况出发，才能得出正确的结论。
3、简单的财政规则既不能适应经济形势的变化又难以真正改善财政状况
为财政政策设立某种规则防止赤字无限度膨胀是必要的，但规则本身又不能损害政府运用财政政策刺激经济增长熨平经济周期的能力。财政状况的好转根本上还是要依赖经济形势的好转，西方国家赤字变化的历史已经充分说明了这一点。西方国家的经历也表明，为总体财政赤字设置上限的简单规则在实践中难以奏效，对限制财政赤字的实际作用也不大。比较典型的如美国限制赤字增长的Gramm－Rudman－Hollings法案。1987年在里根政府财政赤字急剧扩大的背景下，美国国会通过了Gramm－Rudman－Hollings法案，该法案要求财政赤字应逐年减少，并在1993年彻底消除赤字。为此国会应每年制定赤字上限，超过上限就自动按比例消减除国防开支外的全部开支。这看起来是一项十分严肃的法规，但实际上却无法得到认真执行。由于赤字上限预测得过于保守，国会经常被迫提高年度赤字上限，行政当局也通过一些会计手法来使赤字合法，如出售政府资产、晚列支出早列收入、把一些项目移出预算等等。结果到按法案规定应是消除财政赤字的1993年，美国联邦政府的财政赤字不仅没有消除，反而由法案制定时的1500亿美元上升到了2551亿美元，财政赤字占GDp的比重也由2.9%上升到了3.9%。日本也有类似的情况，20世纪80年代和90年代多次通过财政重建法案，最终都因经济形势的恶化而不了了之。
有些人认为，这些规则失效的原因是由于规则本身的强制性和权威性仍不够。《马约》标准的出台是试图通过国家条约的形式进一步强化规则的权威性与强制性。但是目前《马约》标准明显受到来自内部的挑战，欧盟中的核心国家德国、法国和意大利公开指责《马约》的标准过于严厉，有可能导致经济衰退。甚至欧盟委员会主席普罗迪也公开指责该标准是"愚蠢的，跟所有死板硬性的决定一样"。最近欧盟内部又在酝酿修改规则，重新定义财政赤字概念，引入"结构性财政赤字"概念，把经济周期对财政赤字的影响考虑在内。这一修改会大大增加规则的灵活性，赤字率的透明度则会大大下降，标准的约束程度也会放松。
在一国内或一个区域内使用简单规则已经存在很多问题，在不同国家间使用同一个简单规则就更有问题了。就政府财政赤字这一概念而言，《马约》指包括中央与地方的全部政府赤字，但由于各国预算制度与经济体制的差异，全部政府赤字的范围也有很大的区别，在有些国家社会保障基金的收支甚至国有企业的收支都是包括在全部政府收支中的。各国情况不同，政府潜在的收入与支出也有很大的不同。显然，不顾各种区别而只统一用一个百分比来衡量政府的财政状况是不适当的。政府债务余额也存在着相同的问题，有些国家政府债务余额仅指政府部门的债务，而有些是指整个公共部门的债务余额。况且政府债务余额也不是一个很好的衡量政府财政状况的指标，一般谈论政府债务余额都是指粗债务余额，没有扣除政府的金融债权，实际上扣除后的净债务余额更客观地反映了一国政府的财政状况。如日本政府的国债余额已经超过GDp的130%，远远高于《马约》60%的标准，但日本的财政状况虽不能称好可也远未崩溃，日本政府仍有余力实行扩张性的财政政策，关键就在于日本的净国债余额占GDp的比重只有50%左右，与大多数发达国家相差并不太大。
4、对不同性质赤字的影响应作区分
一般认为赤字对宏观经济的影响有以下几类，一是导致通货膨胀率提高；二是挤出私人投资；三是降低储蓄率进而影响资本形成和长期经济增长率。但是以上这些结论都是在假设经济处于充分就业状态下得出的，当经济运行处于不充分就业状态时，以上这些结论都不能成立。经济运行处于不充分就业状态的标志是需求不足、生产能力利用率低，失业率高等。这时增加赤字可以降低失业率，提高经济资源的利用率，改善全体人民的福利。在这种情况下政府支出不但不会挤出私人投资，还会由于乘数效应而带动、挤入私人投资。
不仅处于经济周期不同阶段的赤字对经济的影响不同，不同性质的政府支出对经济的影响也是不同的。长期以来，西方国家统计中对政府支出没有严格区分投资性支出和消费性支出，很多分析只是笼统地把政府支出作为非生产性的消费支出，由此得出了高赤字将降低储蓄率、减少资本形成并影响长期经济增长率的结论。但实际上，政府投资也可以成为资本形成的重要渠道，这对私人部门发展相对滞后的后发国家更是如此。政府公共投资形成的基础设施是高生产性资本，对一国经济长期发展起到重要的推动与保障作用。从另一方面看，政府的投资支出同时形成了资产，政府总的资产负债状况没有恶化，这和其它性质的政府支出只增加政府债务不增加政府资产的情况迥然不同。从历史上看，政府支出中投资比例较高的日本的经济增长率也一直高于其它西方国家，日本长期发行建设国债为政府投资项目融资取得了很好的成效。在国际上，赤字只为政府投资支出融资的规则被称为黄金法则（GoldenRule）。日本在20世纪80年代财政重建时实行这一法则，既保证了经济增长又在一定程度上改善了财政状况。英国从1997年也开始采用黄金法则，目前英国已是欧盟成员中财政状况最好的国家之一。
我国目前和今后一段时间内财政赤字政策的选择
无论是从我国目前所处的发展阶段来看，还是从我国政府的决策机制来看，我国当前都有实施积极财政政策的有利条件。要积极利用财政政策来促进社会基础设施建设和经济结构的战略性调整，促进建立和完善社会主义市场经济基本制度，提高公共服务水平、推动全面建设小康社会。不应简单地将《马约》标准作为我国财政政策的准则，而是应根据我国具体情况并参照相应的国际经验，建立起适合中国国情的、满足当前发展阶段需要的、且又是充分谨慎的财政政策规则。
1、充分利用公共投资加快基础设施建设，集中力量办大事
我国目前已经进入全面建设小康社会阶段，人民群众的一般商品需求已经能够得到基本满足，但在社会基础设施方面仍存在着较大的缺口。主要表现在：一是一些地区特别是中西部地区的水、电、路、机场、通讯等设施仍很落后，严重制约了当地的经济发展和消费的增长；二是广大农村的文化、教育、医疗、保健以及体育娱乐等设施十分短缺，当地人民群众的生活质量难以提高；三是大江大河治理和国土整治工作尚未完成，环境恶化的趋势还未得到根本扭转，这对我国的可持续发展产生出不利影响；四是科学研究与技术开发的设施与装备还相对落后，投入不足，创新能力差将会影响到我国的国际竞争力与增长潜力。以上这些领域都是公共投资可以大有作为的领域或者是需要公共投资进行引领的领域，当前及今后一段时间内，公共投资仍存在着巨大的现实需求，公共投资可以成为我国扩大内需的重要方面。西方发达国家特别是日本在历史上都有过通过扩大公共投资加快经济发展的经历，日本历史上的政府固定资产投资占国内生产总值的比重达到过7%－8%，瑞典等国也达到4%，而目前我国财政用于基本建设的总投资规模仅占GDp的2.6%，这还是实施了积极财政政策后的结果。因此我们建议要把我国财政中用于公共投资的比重逐步提高到5%左右，建设资金首先考虑从经常性收入中支出，不足部分可以考虑通过发长期建设国债来筹措，每年发行建设国债的量由当年的财政状况决定，考虑到日本等国的经验教训，建设国债最高不超过GDp的4%。在基础设施得到比较大的改善后，这一比例应逐步递减，以防止国民经济对公共投资的过度依赖。
2、财政要为体制改革和结构调整支付必要的成本，加快建立社会保障制度
社会保障制度是市场经济运行的自动稳定器，其作用随着市场经济的发展将进一步突出出来。我国目前面临的内需不足问题与体制转轨时期社会保障不健全有着直接的关系，因而必须加快社会保障制度的建设。近期可以考虑通过发行社会保障特别国债来充实社会保障基金，使其尽快正常运转起来。每年社会保障特别国债的发行数量也要视当年的财政收支状况而定，但最多不应超过当年GDp的1%。社会保障基金正常运转后并能做到可持续性的收支平衡后，应停止发行社会保障国债。
3、政府经常性支出要向公共财政方向转变，增加教育、健康和扶贫等公共服务领域的支出
对重点领域的支出应固定一个增长率，在财政收入不足以保证重点领域支出的增长时，应允许政府通过借贷或发行国债的方式筹措资金保证支出，以起到财政支出以增量调整促存量调整的目的，但数量应严格限制在当年GDp的0.5%以内。当公共服务支出达到财政支出中适当的比例后，应不再允许以负债方式支付公共服务支出。
4、上述领域外的所有支出应严格遵守收支平衡的原则，不允许出现赤字
财政政策规则篇7
关键词：企业；管理；财务；会计政策；选择
一、什么是会计政策
会计政策，指的是企业在处理会计业务时采用的具体方法和原则，依照《企业会计准则》选择适合本企业会计制度所采用的会计原则，并且在会计核算中面临诸多方法可供选择时采用适合于本企业的会计处理办法。
企业在会计核算中所采用的原则、基础和方法能够指导企业进行会计核算的基础，任何会计业务的处理都必须建立在具体而明确的会计政策上。在分析会计政策时要注意两个方面，一是会计政策必须在国家会计准则所允许的具体原则和具体会计方法之内进行选择，对于会计准则不允许的，不能够选用。如果会计准则对经济业务只规定了一种处理方法，就不存在会计政策选择空间。二是会计核算的直接依据是会计政策，在基本准则中对会计信息质量的要求，如可靠性、及时性等都不是会计政策，但它们都作为选择会计政策时因素。另外，在进行会计政策选择的时候，要重点考虑风险性、重要性以及实质性这三个特点。
二、企业的会计政策选择所存在的一些问题
（一）选择的余地太大
我国企业会计准则对同类交易允许采用不同的会计政策，并且允许企业自身对会计政策进行变更。国家这样规定的原因是想给企业提供相关、可靠的会计信息。但是，由于会计准则留给企业的选择余地太大，导致企业挑选会计政策显得很随意。如果按照企业会计准则的规定，长期股权投资的核算可以采用成本法，也可以采用权益法。选择核算方法的标准对企业控制被投资的单位具有很大的影响。在进行选择的时候，还要取决于领导的职业判断，这样的情况下，会计操纵也就无法避免了。
（二）没有真实的反映企业的情况
企业在进行会计政策选择时，没有真实的反映企业的财务状况以及经营情况。企业选择会计政策时不按会计准则来办，造成部分会计信息出现了失真现象。一家公司通过会计政策选择和会计估计隐藏其真实利润，这家公司并没有有效的利用这些资金的战略计划，而是采用了隐瞒事实、掩盖真相的一些方法，向股东或者利益相关者提供了虚假的经营情况和财务情况，导致利益相关者做了错误的投资决策。
（三）会计政策选择的披露不够规范
虽然现行企业会计准则规定了企业在会计报表附注中披露着很多重要的会计政策，以及会计政策变更的内容，尽管如此，却并没有详细规定披露的格式，对不按规定进行披露的行为也无相关的处罚规定。很多企业对选定的会计政策从没有深入的解释为何使用该政策，以及使用该政策对企业会计信息和财务指标的影响，这在一定程度上掩盖了企业选择会计政策的动机。甚至还有一些企业利用会计政策进行盈余管理，模糊的披露或者根本不披露会计政策选用的原因，从而掩盖其选用这种政策的真正目的。
（四）缺乏全局性和长远性
企业选择会计政策的目的在于通过合法合理的方法来获得利益的最大化，并真实反映企业的财务状况和其他情况，为各个利益机构提供高质量的财务信息，方便投资人更好、更正确的进行投资决策。这个时候若是进行了不合理、不正确的会计政策选择，就会给投资人造成一种错误的假象，并且让投资人进行错误或者不合理的投资，在经济市场内，资源的配置就会变得更加的混乱。一部分企业对会计政策选择的目标缺乏全局性和长远性，由于选择的目标比较单一，仅仅只是侧重于减少纳税的费用和从银行中取得贷款，这样就更加错误的加剧了会计政策选择，这种错误甚至还会导致企业在其他方面产生失误和偏差。
三、对会计政策选择的建议
（一）提高财务人员能力和素质
在会计政策选择中，财务人员的能力和素质能够对其到决定作用，所以要对财务人员进行培训，首先应该从法律法规、会计专业知识等方面入手，如果不懂法律法规，就会在会计政策中作出不合规定的选择，因此，对他们进行法律知识的普及是很重要的。其次是要定期对他们进行考核与激励，使他们全面、系统的掌握会计知识体系，做出正确的会计政策选择。另外，政府还要大力给予政策支持，为他们提供便捷的会计资格证考核服务，让他们能够通过考试取得相应证件。
（二）适当的控制企业会计政策权
首先，应该适时的调整会计准则和会计制度，缩小企业会计政策选择的空间，限制企业随意变更会计政策。会计准则和会计制度的制定应具有适当的前瞻性，保持较长远的适应性，尽量的减少真空地带，避免会计处理中无法可依现象。国家如果需要修订会计准则，应该注意借鉴国外会计准则中的一些条例，适当的缩小会计政策选择的余地，有关会计政策选择的方面的规范应该更加的明确和具体。
（三）降低会计政策选择的机会主义倾向
在贯彻会计的中立原则，使会计行为排除来自各方的干扰，选择能够真正反映企业财务状况和经营成果的会计政策。对于来自于企业外部和内部的压力，会计人员应该坚持客观、平等的立场，使会计信息更加可靠。为了降低会计政策选择的机会主义倾向，可以采用aiCp的财务报告特别委员会会在《改进的企业报告——用户导向》中提出了核心收益率的概念。核心收益率能够客观、现实的反映企业的各方面指标，而且能够排除资产重组、政府补贴等这一类的项目对企业评价的影响。
（四）完善企业内部的制度
企业内部的控制制度是保证企业会计信息真实可靠的基础和前提，所以企业自身应该建立完善的内部控制制度，因为它能对会计政策起到管理和约束的作用。一方面，管理者要监督内部控制制度有效的实施，另一反面，也要认识到内部控制制度的局限性。针对企业内部控制制度的不完善，管理者和监督部门应该发挥积极的作用，可以借鉴一些发展较好的企业，再结合自身发展情况，制定出一套较完善的制度和方案，同时，也要建立激励机制，报酬和业绩相对的激励机制。
四、总结与体会
综上所述，会计政策选择是企业管理中很重要的一项，管理者在进行选择的时候必须要结合企业自身情况，遵循谨慎、认真、合理三个原则。只有这样才能使会计信息更加正确与真实，并且保证企业更快、更稳的发展。
参考文献：
财政政策规则篇8
摘要:财政赤字和公债规模失控是现代国家的政府共同面临的难题。与静态的预算平衡相比，对预算为什么不平衡的追问以及使之重新趋于平衡的法律对策更加值得关注。法律控制不同类型的财政赤字的目标，都指向预算平衡:其法律意蕴应当由传统的财政收支平衡转为总体经济平衡，德国经济宪法中有关总体经济平衡的规定可以为我国提供最具参考价值的借鉴。至于通过专门立法促进预算平衡的典型，当属美国联邦的赤字削减型预算平衡规则。尽管其因为试图改变和突破联邦权力的分立制衡原则而经司法审查认定为违宪，然而，对促进型经济法的理论研究而言，仍不失为极佳的制度范例。关键词:预算平衡;总体经济平衡;法律促进;促进型经济法一、问题的提出预算平衡或称财政稳健是各国财政宪法和法律中最重要的基本原则，然而，近一个世纪以来，关于预算平衡的合宪性和合法性的讨论却从未停息。一般认为，财政收支平衡的预算案看起来似乎更合理、更合法、更合乎道德，然而，现实却往往并非这么简单。仅以美国2010年的财政赤字和公债规模为例:“预算总额高达3.72万亿美元，其中，财政赤字在西方国家，预算赤字与财政赤字的概念基本一致，但是，我国目前仍存在大量预算外甚至体制外收支项目，预算收支的范围要比财政收支的范围小一些，使用财政赤字的概念更能描绘我国的财政状况。预计达到1.56万亿，约占国内生产总值(GDp)的10.6%和预算总额的41.9%”，“截至2010年6月1日，公债余额高达13万亿美元，占GDp的90%”。财政收入不足以支持财政支出需要而产生的财政赤字和由此累积的公债规模失控问题，已成为困扰现代国家政府的共同治理难题。美国向来以迅速解决经济与社会发展中的难题见长，也总是能作出最有效的制度性回应，其预算立法的纷繁复杂程度也不亚于其他法律领域，还制定了专门的赤字削减型的预算平衡规则。比起账面上的收支平衡，更值得关注的问题是:预算为什么不平衡?制度性成因何在?这么多规则为什么没有起作用，是规则本身不合理，还是规则的执行出了问题?以全面统一的预算和对预算的有效监督为特征的现代预算制度建立于20世纪初，根源于法治财政和民主财政的要求，其初衷就是为了解决各国相继出现且日趋严重的财政赤字问题，以防范或化解财政风险甚至财政危机。然而，预算制度后来的实践并未如制度初创者所设想的那样:财政赤字随之逐渐削减或消除。美国自1776年建国起至今的联邦预算，有一半财年出现财政赤字，其成因可能是战争或经济衰退，有时也没有明显的理由。20世纪30年代的经济大萧条，使主张赤字财政政策的凯恩斯主义渐渐成为主流，政府干预经济的力度、广度和频度加大，也深刻地影响着美国的财政政策决策和财税立法。自1985财年至今，除了1998-2002财年出现财政盈余外，其余财年均出现财政赤字。平衡是预算的题中之义，“某种意义上，平衡预算可以视为对现代政府的财政权进行更全面的宪法约束的第一步。”如果预算不需要保持平衡、财政赤字可以随意编列，就没有编制和执行预算案的必要了。传统预算平衡理论强调财政赤字只能出现在战争爆发或经济衰退年份，为何财政赤字频现?除了美国，大多数oeCD国家自20世纪70年代中期起，也几乎每年都会出现财政赤字。其中，固然有各国政府加强对经济的干预、通过编制赤字预算案来促进经济稳定增长和充分就业的因素，也跟各国预算过程的民主化、法治化，甚至说政治化、选举化的趋势有关。“不足为奇的是，财政责任的分工导致这些国家存在着经常性的财政赤字。花钱总比征税来得容易，没有什么有效的手段能够让财政政策的双方进行统筹安排。”大多数国家的政府渐渐意识到财政赤字如此频繁再现，一定是哪里出了问题，而且，现实中的预算平衡并不那么容易做到。于是，很多政府想方设法重新平衡预算，特别是设计了很多方法来掩饰或加工预算数字，以回避真正削减财政赤字的困难:诸如玫瑰色的骗局(rosyscenarios)、短期行为(one-shots)、利用多个预算捣鬼(interbudgetmanipulation)、泡沫与支出时机的选择(bubblesandtiming)、避重就轻(duckingthedecision)、利用政府间体制作祟(playtheintergovernmentalsystem)和星号魔术(magicasterisk)等，但并未真正解决问题。 预算之所以需要平衡，财政赤字和公债规模失控之所以备受质疑，源于人们对其可能产生的法律问题的担心，及其可能破坏经济与社会稳定发展趋势的忧虑。“预算平衡的规范——无论作为价值判断或理想的典范，还是作为政治符号或预算原则——经常出现在有关美国联邦预算和财政政策的文献和公开争论中。”预算本质上是极其重要的政治问题，关乎民主的实质，反映了政府在未来一年或更长时期内，打算做什么、正在做什么和做了些什么。预算的实质是配置稀有资源，意味着在潜在的财政支出目标之间进行选择，并得到可能取得的财政收入的支持。与静态的预算平衡相比，对预算为什么不平衡的追问以及使之重新趋于平衡的法律对策更加值得关注:“平衡预算的政治并不围绕着使预算得以平衡的日常决定而开展，它更多地涉及预算如何和为什么会不平衡，以及一旦预算不平衡的话，应如何使之重新获得平衡。”赤字控制与预算平衡是一个问题的两个方面。为了实现预算平衡的目标，必须基于财政赤字的类型细分对其进行差异有序的法律控制，这远比强求形式上的财政收支平衡来得重要。对于财政赤字的差异性法律控制包括提升预算法治水平、优化财税收支法律体系以及设计跨年度预算案等，本文的研究重点在于提炼法律促进预算平衡之基本原理。二、控制财政赤字:预算平衡之法律促进平衡的预算在实践中似乎越来越难实现，这可能与意识形态有关，也可能受到政治环境的影响，甚至存在财政支出过度扩张的某种政治上的偏差。“赤字是指在某一财政年度中开支超过收入的数额。”只要经济持续增长、人民的生活水平不断提高，公众对于未来的经济与社会发展抱持良好的信心，合理限度内的财政赤字其实是可以接受的，也不会产生太大的财政风险。而每当财政赤字趋于恶化，政治过程的参与者特别是国会议员、总统，均会竞相提出各种法律措施来削减财政赤字、使之恢复预算平衡，以表现其对于财政赤字的关注和负责的态度。然而，想要真正削减财政赤字，并不是像国会议员或总统所设想的那样，可以任意决定，而总是受制于预算编制或执行当时的客观经济社会情势。某种程度上，财政赤字的出现并不完全取决于财政政策决策者的主观意志。人们之所以认为财政赤字是不道德的，更多的是出于对“其可能引发的公债往往是转嫁给日后财政负担”的疑虑。“公债是不道德的”这一隐含的假设是财政赤字必须通过法律控制的最大理由，惟其如此，才能实现预算平衡。政府主导型的预算模式，是各国预算法的主要制度模式，即政府在预算政策决策中事实上起着决定性作用。尽管，理论上说，由政府负责起草的预算案必须经过代议机关的批准才能生效，生效预算案由政府负责组织实施时必须受到代议机关及专门机构的监督。但是，预算安排本身的专业性，使得政府对于预算的编制和执行掌握着实质上的决定权。如果不强调预算法定原则、预算程序的法治性以及预算过程的透明度，就根本无法对预算的规则和运行进行实质性的改良，更无从实现预算平衡的财政稳健状态。代议机关对于预算事项的决定权包括对预算草案的审批权和生效预算案的监督权、以及将普遍适用的权义结构和程序规则制定为法律。预算的编制和执行能否符合现代预算制度的预期、起到监督政府的财政权运行的目的，不仅取决于预算案文本的精细化程度，而且决定于预算过程的合理化程度，这些都不仅需要预算法的法律文本予以实现，而且需要通过预算法治水平的提高来配合。当前，我国的预算过程存在着预算编制不尽合理、预算审批流于形式、预算执行不够严格、预算调整过于随意、决算数据并不完全反映客观事实等现实问题，而这些问题的存在，与现行《预算法》所确立的预算法律规则的疏失和财政收支结构的粗糙不无关系。提高预算编制的质量和执行的效率，必须有一部好的《预算法》——基于预算法治理路修订的《预算法》。对于现代高风险社会而言，无论是预算平衡还是财政赤字，都不足以表明一国的财政是安全、低风险的，更加无法证明经济与社会是稳定发展的。“如果失业率高，为了刺激需求，编列预算赤字是切实可行的方法，这种理财方法有时称为功能理财——利用税收和赤字而使总需求保持在恰当的水平上，而不必担心预算本身的平衡。”传统的财政健全原则强调保持年度财政收支平衡，不得在预算案中编列财政赤字，因此，要求财政收入和财政支出在财政资金总量上大体相当，即基本平衡。财政健全的制度理念在任何时候都应当强调，只是，在不同的经济社会发展阶段，财政健全原则有着不尽相同的具体内涵。“考虑财政本身的平衡问题没有意义，需要考虑的是财政赤字的编列对总体经济的影响。”这样的概括和认识将大大推进有关预算平衡原则的研究，尽管财政赤字的出现有着一定的积极意义和必要性，但是，其可能产生的财政风险也是相当大的。因此，尽管财政赤字不绝于预算案，但是，财政健全理念仍然应当强调、甚至更加值得重视，只有这样，才能清晰地界分国民财产权和国家财政权，从而防范和化解财政风险，进而避免财政危机甚至主权信用危机的发生。在现代有宏观调控的市场经济中，各国政府经常制定和实施积极财政政策:通过扩大公共投资规模、创造更多的就业机会，并带动民间需求的增加、刺激经济恢复增长。在这样的客观合理性支持下，财政赤字的存在不仅有其一定的必然性，而且往往被认为是合理的。但如果财政赤字持续扩大、其与公债都累积到一定规模的话，则势必影响到一国财政的稳健程度。因此，无论社会经济发展情势如何，政府每年都必须进行艰难的财政政策决策，换句话说，即便财政收支平衡，也并不意味着所有潜在的财税法问题都得到了很好的解决。预算平衡只是一种简化了的判断标准，其实质上并不是为了解决、反而是为了逃避目前政府面临的很多制度上的困境、政治上的问题和经济与社会发展中的障碍。某种程度上，与其说预算平衡是一种标准，倒不如说这是一种价值——财税法领域一项很高的价值准则。从历史实践来看，财政赤字主要有三种类型:应付经济衰退、应对战争或灾难而安排的财政赤字以及由于减税、社会福利、公民权利性项目、增进就业和促进经济增长等财政收支结构长期不平衡而产生的财政赤字，这是根据直接促成财政赤字的事实原因划分的。如果说前两类是偶然发生的小概率事件，属于政府被动应对的，政府并没有任何政策上的意图的话，第三类则是结构性的、非周期性的、主动性的，是每个财政年度都会出现的，是政府主动实施积极财政政策而产生的必然结果，是政府有意为之的。随着预算制度实践的推进，国会议员、政府官员甚至学者、公众都渐渐意识到，财政收支平衡并不意味着财政是安全的。在预算编制时安排财政赤字，表面上看，有悖于财政稳健理念，却往往有来自受托于纳税人的政府的主张和代议机关的同意，形式上的合法性似乎并没有什么瑕疵。预算平衡究竟是预算编制时必须遵循的原则，还是预算执行时应当追求的目标?法律有必要、有可能控制财政赤字、促进预算平衡吗?诸如此类的制度诉求，都亟待财税法理论研究的回应。近年来，发达国家的财政赤字与其经济增长表现不佳密切相关，而我国的经济增长表现亮眼，却同样存在财政赤字——这是一种不同于周期性赤字的结构性赤字和管理性赤字。由于我国预算法治水平不高、政府仍需承担一定的经济建设任务、需要提供越来越多的民生性公共服务、来自结构性减税的财政减收压力以及财税法律制度体系的结构失当、经济发展周期性波动等因素，因此，与现行《预算法》确立的“收支平衡、不列赤字”原则形成鲜明对比的是，我国几乎每年的预决算案中都出现财政赤字。我国财政赤字的类型复杂多样，不妨概括为周期性赤字、结构性赤字和管理性赤字。三类财政赤字之间的界分有助于更好地理解不同财政赤字的制度性成因及构建差异性控制对策的必要。法律控制不同类型的财政赤字的目标，都指向预算平衡。基于财政赤字的类型细分而建立的差异性法律控制机制，包括三个方面:首先，对于由于经济发展的周期性波动而发生的周期性赤字，应当确立财政赤字和公债规模的安全上限;其次，对于由于财税法律体系的结构失当而发生的结构性赤字，应当确立合理的财政收支法律体系和规范的财政转移支付模式;再次，对于由于预算编制和执行不合理而发生的管理性赤字，应当提高预算的透明度、预算监督的有效性和预算执行的合理性。无论哪一种类型的财政赤字，直接的弥补方法都是征税、货币的财政性发行和公债借偿。其中，征税可能给纳税人带来过重的税负，过量的货币发行可能引起通货膨胀，于是，公债借偿成为最主要的方法。传统的程序控制型预算平衡规则，在防止编列财政赤字或尽可能减小财政赤字规模等问题上是有效的，但是，其无法直接减少已经形成的财政赤字和公债规模。因此，专门以削减财政赤字和公债规模为目标的新型预算平衡规则应运而生:“为立法方案而提出的一些建议更多地定位于收入约束和对政府增长的约束;另外一些建议则更是完全指向平衡预算和削减赤字。限制开支增长的建议不但在技术手段方面而且在范围上都是不断变化的。”195避免财政赤字的产生或将其与公债规模控制在合理范围内，始终是促进各国财税法制度发展和经济法理论改进的重要线索。美国预算法律体系错综复杂，其中，自20世纪20年代以来，联邦预算平衡规则的演进遵循着“预算控制(controlledbybudget)”与“控制预算(controllingbudget)”两条线索，并形成程序控制型和赤字削减型两种。由《预算和会计法》(1921)、《国会预算改革法》(1974)和《国会预算和扣押控制法》(1974)、《政府绩效和结果法》(1993)、《综合预算程序改革法》(1999)、《预算责任和效率法》(2001)等构成的程序控制型规则，反映了联邦预算权由国会独享发展到国会和总统分享、实质上却由总统主导的分享结构，充分贯彻了“授权——限权”的二元思维;由《平衡预算与紧急赤字控制法》(1985)、《预算执行法》(1990)、《平衡预算法》(1997)和《赤字削减法》(2005)等构成的赤字削减型规则，虽然起到了一定的削减财政赤字和公债规模的效果，却因其试图改变和突破联邦权力的分权制衡原则而经司法审查认定为违宪。法律促进预算平衡的措施，既有立法的努力，也有司法的有限参与。美国联邦预算平衡规则极具特色，其理论假设的周全性、规则设计的创造性以及制度实施之有效性，别具一格。自美国建国后，预算平衡理念一直被认为是其财政宪法的当然组成部分，联邦预算也能够在很长一段时间里保持平衡，直到凯恩斯主义兴起，废除了实质意义上的财政宪法的内容，使成文宪法产生了确认预算平衡原则的必要。三、预算平衡的法律意蕴:总体经济平衡财政赤字的编制历经政府起草预算草案和代议机关审批通过的民主过程，具备形式上的合法性，然而，事实上，并没有什么真正的力量促使预算非平衡不可。如果说统一的财政收支安排是为了约束政府的财政权，从而表现出财政收支平衡的特征，这种说法是成立的，但是，如果说财政收支安排就是为了财政收支平衡，则是很难自圆其说的。尤其是，当预算案的常态并非收支平衡，反倒是财政赤字，理论研究就不能视而不见。理论研究需要设定一定的假设，但是，这种假设必须有客观的事实基础支撑。理论上，要实现收支平衡并不困难，或者以财政收入配合财政支出的设计来筹集，或者以财政支出配合财政收入的预测来安排。无论是筹集财政收入，还是安排财政支出，都建立在一定的前提和假设的基础上。至于财政收支“以谁为前提、用谁作配合”更合适，则有待实践的检验。长期以来，我国一直将量入为出原则作为安排财政收支项目的原则，但是，实践证明，如果必要的财政支出无法压缩到财政收入能力之内，仍然可能出现财政赤字。“以支定收”也并不是要满足所有的财政支出需要，关键是要合理确定政府的职责范围、即政府的事权范围，安排财政支出时应当综合考虑一定的时空背景下的宏观经济发展水平和人们的税负承担能力。无论是“量入为出”和“以支定收”，强调的都是如何有效组织收入、合理安排支出，以实现财政收支的平衡。每一项法律制度背后都蕴藏着深刻的理论基础，预算平衡也有着其特有的法律意蕴。由国务院及财政主管部门负责编制、并经全国人大批准的预算案，无论其性质究竟属于法律、法律文件还是非法律行政行为，其法律效力都是毋庸置疑的。财政赤字与现行《预算法》确立的“收支平衡、不列赤字”的原则相抵触也是显而易见的。然而，由于《预算法》并未规定相应的法律责任，也缺乏一般性的违宪或违法审查机制，财政赤字的编列很难受到法律追究。我国是发展中国家，为了促进经济与社会稳定发展、并考虑到当前预算法治水平的实际，周期性赤字是不可避免的、结构性赤字也需要时间去克服、管理性赤字倒是可以考虑设立相应的法律责任。可见，如果想要真正理解何谓预算平衡，必须廓清其所蕴涵的“平衡”二字的意涵，将其置于经济、政治和社会中考虑。“预算平衡状况是财政政策决定中的一个战略性因素，而选择恰当的平衡概念是重要的。应该如何给它下定义，这取决于预算政策的目标以及其所适用的经济的性质。”从政治视角来说，也许“预算平衡规则的象征意义大于实质意义”[11]，但是，财政赤字的存在却反映出某种程度上的失衡，可能是财政收支的失衡或经济发展的失衡。美国联邦预算平衡规则并没有达到立法者所预期的目标，如同参议员吉姆•萨瑟的评价，“我们仍然必须控制预算赤字，仍然需要加强预算法律的方法”，但是，“《平衡预算与紧急赤字控制法》既没有成功地削减又没有成功地遏制”，“是采取某些更有效的措施的时候了”179。不少国会议员、政府官员和学者也意识到，如果不在宪法中增设平衡预算的修正案，政府制造财政赤字的行为几乎不可停歇。早在1979年初，就由30名参议员“试图通过要求决策者量入为出来改变政府的决策”202-203，此后不断改进的多个平衡预算修正草案，均铩羽而归。平衡预算修正草案的主要内容包括:“第一，预算平衡原则约束所有预算主体，不管是总统提出的预算草案，还是经国会同意的法定预算案，均不得出现支出超过收入的预算赤字;第二，预算案的执行结果，不得出现支出超过收入的决算赤字;第三，除非经过国会2/3以上的特别多数的同意，否则，不能作出编列预算赤字的决议。”[12]尽管《充分就业和平衡增长促进法》(1978)宣称“预算平衡是国会最感迫切的优先政策”，提出和不断更新平衡预算修正草案本身就是一种态度的宣示:表明国会有通过立法控制财政赤字和公债规模的决心。预算平衡的法律意蕴的核心是“平衡”二字，传统上是指财政收支平衡，如台湾地区“预算法”(2008年修正)第23条“收支平衡原则”规定:“政府经常收支，应保持平衡，非因预算年度有异常情形，资本收入、公债与赊借收入及以前年度岁计剩余不得充经常支出之用。但经常收支如有剩余，得移充资本支出之财源。”其实，财政收支平衡也不是那么容易判断的，实践中，一个财政年度结束时，不出现财政盈余或财政赤字的绝对平衡是不可能的，因为财政年度的终结点仅仅是出于会计核算的需要而设立的，无论是财政收入还是财政支出都不可能刚好停止在某一个具体时点上。简言之，一个真正的财政收支平衡只可能在会计账本中存在而不会在现实中出现。然而，承前所述，财政赤字是客观存在的，相比强求形式上的预算平衡，将财政赤字和公债规模控制在合理限度内的规则，更为合理。“即使有最好的规则，也不管你怎么认真严格地去遵守，也不能解决预算平衡的基本问题”，因为，“可能每个人都想使预算平衡，但他们的方法各不相同”[13]。因此，俄罗斯《联邦预算法典》(1998)规定:“预算规定的支出额应当与预算收入额及弥补其赤字来源的收入额相符。在编制、批准和执行预算时，授权机关应当从预算赤字规模最小化原则出发。”“削减支出以削减税收似乎是解决预算赤字的妥当方法，但是，议会实际上有可替代的选择，立法者可以通过预算策略突破限制。”[14]笔者认为，预算平衡中的“平衡”，应当确立为总体经济平衡，其“具体实施通过立法来决定，重要的是制定预防和克服财政赤字的法律规范”[15]。总体经济平衡是对财政赤字、特别是周期性赤字的正当性最好的解释。原因在于，预算平衡的理念影响着政治、经济、社会、管理与行政的方方面面。“几乎每一项政府的政策决定都有预算的意涵，因为决策的过程不可避免地涉及到稀缺资源在可以选择的用途间的配置。”[16]德国促进总体经济平衡的财税法律体系包括预算平衡的周期循环、空间交换和时间交替实现。德国《基本法》第109条第2款规定的国家目标中包含了非常具体的经济宪法的规定，即要求财政预算必须根据总体经济平衡的需要来编制。该款的意义其实已经不限于预算法。国家已经超越了其在经济上中立的满足需求的职能，并且把经济政策调节意义上的预算作为手段。预算以数字反映着政府的经济政策(财政政策)，这意味着公共财政职能的转变[17]。德国《基本法》第110条规定了“预算必须收支平衡”，第104a至109条规制了联邦收支，第110至115条确立了联邦预算法的基本准则。具体来说，总体经济平衡包括经济稳定增长、稳定物价、充分就业和国际收支平衡等方面。对一国而言，经济总体平衡是最重要的，如果过分强调财政收支的绝对平衡，反而可能成为阻碍经济与社会稳定发展的力量。“预算平衡，作为一项曾经在相当长的时间内占据统治地位的标准，已经远远超出了其经济学意义。‘平衡’所涉及的不止是收入与支出相平衡，而且是社会各阶级利益的平衡。”[18]总体经济平衡属于高出一筹的目标，这就超出了财税法的调整范畴，而属于经济法的规制领域。德国联邦法院也认可总体经济平衡是审查预算法的有效标准，其具体实施主要通过制定预防和克服财政赤字的法律规范来实现[15]109。在总体经济平衡的四大目标中，经济稳定增长和充分就业是最受各国政府关注的，如果说凯恩斯主义的兴起，标志着“预算平衡至上”时代的终结，也标志着通过调整财政支出来刺激经济恢复增长时代的开始，那么，自《就业法》(employmentactof1946)后，美国进一步将财政政策的重心转移到实现充分就业之上，而对财政赤字不再严加控制。美国与德国对预算平衡的法律意蕴的认识都不约而同起了相似的变化，差别仅在于:擅长抽象逻辑思维的德国人明确提出了总体经济平衡的概念，并试图抽象提炼总体经济平衡的内涵;更为注重解决实际问题的美国人则着重于经济稳定增长和充分就业两个目标。“除预算平衡所遇到的政治麻烦之外，还有经济问题，也就是说预算平衡不是财政政策中一个值得追求的目标”，“要达到预算平衡，或者由于财政政策的原因要把预算不平衡控制在某一水平上，需要对收入和支出的精确预估。”114、116传统的预算平衡原则，只是强调财政收支大抵平衡，但并没有说明达到这一平衡时，财政收支和财政支出各自应当达到怎样的水平，因此，这种平衡可能隐藏着财政支出规模过大等更为严重的不平衡问题。总体经济平衡是一个很难准确界定的概念，其意义在于其要求维持“经济过程中各种对立的利益之间的平衡状态”。为了实现总体经济平衡而构建的预算平衡规则，属于“促进型法”的范畴，是一种促进型经济法。总体经济平衡是政府和代议机关制定和执行预算平衡规则最大的内在动力。政府和代议机关之间就预算编制所展开的利益博弈，理应始终受到预算平衡原则所蕴涵的总体经济平衡意蕴的约束和限制，惟其如此，才能避免失控的财政赤字和公债规模演变成财政危机、经济危机甚至主权信用危机。“一个充分的预算理论将同时考虑经济状况和预算参与者对经济状况的看法”[19]，预算平衡规则就是以经济总体平衡作为其主客观参照系的。四、预算平衡规则的属性:促进型经济法凯恩斯主义兴起之前，预算平衡被认为是美国财政宪法的当然组成部分:“预算体系是平衡收支的一种方法，我们的宪法要求一个平衡的预算”[20]，其实质是“收入、支付必须同步控制”(payasyougocontrol)。20世纪20年代，现代预算制度建立后，尽管预算权仍然由国会独享，但是，总统及其行政团队已经成为预算编制与执行中最重要的角色。理论上说，要平衡预算很容易，实际上，预算平衡却很难做到。预算平衡很难实现的原因，是预算的本质——预估未来财政年度的财政收支。尽管美国国会一直致力于改进预算程序，试图通过不断改良预算程序来解决财政赤字问题，总统对财政赤字也非常敏感，然而，毕竟总统没有最终决定权，即使其提出减税或增税的法律草案，仍需得到参众两院一致同意才能生效。因此，尽管总统在财政政策决策时的反应很快，预算法治的基本要求却使得任何政策都必须得到参众两院的批准。总统提出的法律草案即使最终能够获得通过，过程通常都很艰辛，反映政党内部或不同政党之间的紧张关系。其实，削减财政赤字和公债规模也一直是总统和国会的共识:重塑美国的财政宪法。鉴于程序控制型规则设计得再完美，也很难防止财政赤字的发生及公债规模的扩大，为此，国会还创造性地制定了赤字削减型预算平衡规则。早在1906年，国会就专门制定了《反赤字法》，“要求财政资金必须依法划拨，并要求政府官员严格遵守关于拨款的法律条款，以防止过度的支出”[21]，但效果并不明显。“拜耳—葛拉斯里修正案”(1979)要求:自1981年开始，联邦财政收支要保持平衡，不得编制财政赤字，但收效甚微。1985年，新的财政年度的财政赤字眼看将达到更高水平，这种低迷气氛促使国会不得不专门就财政赤字的削减问题进行讨论，并直接促成《平衡预算与紧急赤字控制法》(该法案由参议员格拉姆、拉德曼、霍林斯联袂提出，又称《格拉姆•拉德曼•霍林斯法(Gramm-Rudman-Hollingsact，GRH)》)[22]的通过。这一被后世普遍评价为不知道基于何种理由被通过的奇怪的法律事实上并没有改变预算权的分享结构，其所确立的财政赤字削减目标及其严格的时间限制，对总统和国会来说都有很大的压力。财政赤字问题之所以没有得到很好的解决，国会负有不可推卸的责任，其没有在预算平衡上做其应该做的事情。其实，尽管几乎每个人都希望预算是平衡的，但是，预算对很多人来说，确实并不是那么重要的事情。虽然理论上对财政赤字与公债规模失控可能引起财政危机、甚至经济危机的论证比比皆是，但是，国会议员不见得很乐意做平衡预算的努力。GRH法规定，如果总统和国会之间出现了严重的问题(全面撤销资金授权)，双方将被迫进行合作，按照赤字削减目标削减赤字，直到完全消灭为止。GRH法直接规定了一系列赤字递减的年度目标，并为保证这些目标的实现创造了一套自动递减程序。1986至1991年期间，1720亿美元的赤字每年要削减360亿美元，至1991年达到预算平衡。在任何预定年份，如果赤字超过总体目标，涉及多数预算项目的具有全面削减性质的扣留程序就会自动执行。之所以制定GRH法，是因为国会议员也开始担心无力控制财政赤字失控的局面。GRH法使国会议员和总统都必须承担平衡预算的责任。尽管GRH法看起来很严格，却注定难以实施，也无法根本解决财政赤字问题。在GRH法下，总统决定扣留国会已拨付资金方面的自主权大大削减。GRH法最受肯定之处在于其将国会的部分权力让渡给了总统。该法也掩盖了很多深层次问题，造成财政赤字的很多原因被认为是难以控制或在政治上是超越界限的，其所设计的削减财政赤字的程序被很多人认为是很愚笨的，其之所以会在国会通过，某种程度上说，完全是因为国会议员厌恶了预算制定过程。该法甚至被认为是国会近年通过的法案中最有争议且最使人不可理解的法案，其最大的启发是:没有任何公式可以取代财政政策决策的共识。GRH法的施行效果确实不佳，国会不得不通过新的赤字削减法——《预算执行法》(Bea)，寻求削减而不是消除财政赤字。1986年7月，美国联邦最高法院在“布尔舍诉西奈尔”[23]一案的判决中指出，GRH法的关键规定“将财政赤字的自动删减权交由会计总署审计长来负责”违宪，该法违反了宪法上确立的分权制衡原则，削弱了其追求赤字削减的合法性基础。会计总署扣留已拨付资金的权力具有行政权的性质，尽管国会总署审计长必须同时向国会和总统负责，也违反权力分立原则。对于GRH法的违宪审查是赤字削减型预算平衡规则的共同问题。最能证明这一论点的莫过于《择项否决权法》也被认定为违宪而宣告无效。最高法院在“克林顿诉纽约城”(1997)一案中，宣告该法违反美国宪法第1条所规定的三权分立制衡原则，最终使该法案失效。该法试图规范总统和国会之间有关预算权的竞争，对预算过程中总统与国会之间的关系产生了深刻的影响，但是，并没有得到司法上的认同。尽管历任总统和历届国会都认同削减赤字的重要性，但是，在经济发展出现较大波动时，总统和国会还是毫不犹豫地选择了编列财政赤字。由于2008年至今的金融危机的影响，在布什和奥巴马两任总统的积极建议下，国会制定了《紧急经济稳定法》(2008)所规定的不良资产救助计划以及《美国复苏与再投资法》(2009)所规定的财政刺激计划，为恢复经济增长的动力，总统和国会依然选择了编列大规模财政赤字。尽管赤字削减型规则并不那么成功，这表明财政赤字的削减是很难通过法律预先设定规则的，但是，其对促进型经济法的理论研究而言，仍不失为极佳的制度范例。美国控制财政赤字的预算平衡规则的二分结构，统辖于预算平衡隐含的宪法性目标之下，尽管预算平衡的宪法修正案命途多舛、难以通过。国会创设的程序控制型规则和赤字削减型规则，对于财政赤字的限制或削减各有侧重。程序控制型规则藉由较为完备的预算程序控制财政支出，规定了赋予总统预算建议权、巩固国会的预算权以及限制总统的预算权的法律规则。程序导向型规则的具体条款反映了总统与国会在预算政治上的角力和平衡，创建了“总统提议”和“国会审议”这一值得称许的现代预算制度的基本法律框架。然而，预算权在国会与总统之间的分配规则设计得再完美，实践中仍不可避免地出现了财政赤字。而且，财政赤字和公债规模甚至在不断扩大，新型的赤字削减型预算平衡规则，正是在这种现实制度诉求下创设的，尽管赤字削减型规则的实践并不那么成功，效果也并不那么明显。可见，在开放经济条件下控制预算赤字是非常复杂而且困难的，这在很大程度上取决于良好的经济状况和宽松的政治氛围。国会与总统始终没有放弃平衡预算的努力，因此，在某种意义上说，预算平衡规则不断演进的过程，“可以被视为是一个寻求能够在对平衡概念没有清晰的定义的情况下，保持某种平衡而且在偏离之后又能回到平衡的制度的历史”25经济法、社会法乃至“促进型法”，都是法律有效发展的成果，都是典型的分配法，其发展历程中，涉及三条重要的路径:分配关系的调整、经济社会政策的变化以及相应法律随之发生的变化。“促进型法”是分配社会财富的法，是反经济周期的法，其表现出一定的周期变易，对经济的周期波动，国家力图通过经济政策、经济法律等手段的运用，来实现反经济周期的目标，从而使那些为反经济周期而实施的各类经济政策及其周期变化的研究价值也随之增加[24]“促进型法”把大量的经济社会政策及其手段法律化，从而具有突出的经济性和社会性，因而能够把积极的鼓励促进与消极的限制禁止相结合，从而具有突出的规制性，涉及对不同对象的发展选择和手段上的宽严取舍。经济法与社会法中能够直接促进经济与社会发展的、以法定的鼓励性与促进性为手段的规范类型的集合，可称为“促进型法”。“促进型法”属于发展法学的研究范畴，如果说经济法与社会法是部门法分支的话，促进型法则属于一种法律类型或称模块。“促进”或“进步”等类似概念已经在现代性法律中数度使用，并已相对成型。预算平衡规则的逻辑结构，涉及到对主体及其行为的规范、主体的权义结构安排以及责任承担等问题，都必须而且可以从“促进型法”理论中寻求支持。预算平衡规则在性质上属于促进型经济法的范畴。作为一种发展中的法律规范类型，“促进型法”为法律促进预算平衡之基本原理的研究提供了理论上的支持。预算平衡规则是一种权益分配规则，其实质是国家财政权和国民财产权及其利益的均衡分配。法律对于控制财政赤字和公债规模、促进预算平衡的实现有着独到的制度优势。为了实现总体经济平衡，预算平衡规则应具有特定的逻辑结构和规范体系。预算平衡规则具备特定的规范结构和促进功能，将“促进”的理念和精神体现在“促进型法”的调整目标、基本原则、主体架构、权义安排和行为规则之中，从而使“促进型法”符合现代性法律的目标宗旨、基本原则和调整手段，成为自成体系的一类现代性法律规范[25]。这也许能够为《预算法》为什么只规定了三条法律责任提供一定的解释依据。换言之，《预算法》的实施机制并不主要依靠司法，其更多地依赖于政府和代议机关具有谦抑性特征的自我实现。由于法律责任的弱化，预算平衡规则这一实质意义上的促进型经济法的实现机制，必然不同于传统的“限禁型法”中以损害填平和惩罚性责任为中心的司法实现机制。五、结论我国现行《预算法》第3、27、28条规定了“收支平衡、不列赤字”原则，构成了我国的预算平衡规则。尽管其所使用的措辞很绝对，看上去似乎很严格，然而，实践中，我国绝大多数财年都出现了财政赤字。可见，强调预算编制时必须做到收支平衡，根本没有太大意义。相比之下，强调将财政赤字和公债规模控制在合理范围内，更具制度上的价值。国有资本投资比重较大、内外经济发展失衡、区域经济发展失衡、城乡二元经济结构等中国特色，决定了我国预算平衡规则设计必须立足于中国实际、考虑中国国情。我国预算平衡规则的改进，应当设置差异性的法律控制机制:重点控制因预算执行过程中的问题导致的管理性赤字，从改进财税法制度和改良财政收支结构着手削减结构性赤字，但允许在总体经济平衡目标约束下编列周期性赤字。概言之，我国预算平衡规则的核心条款可以表述如下:年度预算案编列的财政支出应当与财政收入及弥补预算赤字的公债收入相符。编制、审批、执行和调整年度预算案，必须遵循预算赤字规模最小化原则。在这一核心条款统辖下，我国《预算法》修订时必须重构法治预算理路中的权力、程序和责任，设计促进总体经济平衡的赤字削减方案，将实践中行之有效的控制财政赤字和公债规模的经验法律化。thed.，2003:145.侯一麟.预算平衡规范的兴衰——探究美国联邦赤字背后的预算逻辑[G]//张光，刁大明，译.公共行政评论，2008(2):1.ireneS.Rubin，thepoliticsofpublicBudgeting:GettingandSpending，BorrowingandBalancing，ChathamHousepublishersofSevenBridgespress，LLC，4thed.，2000:180.CongressionalBudgetandimpoundmentControlactof1974[eB/oL][2010-6-6]，http://en.wikisource.org/wiki/Congressional_Budget_and_impoundment_Control_act_of_1974.哈维•S•罗森.财政学[m].4版平新乔，等，译.北京:中国人民大学出版社2000:424.熊伟.财政法基本原则论纲[J].中国法学，2004(4):104.理查德•a•马斯格雷夫.比较财政分析[m].董勤发，译.上海:上海人民出版社，1996:208.[11]JamesD.Savage，BalancedBudgetsandamericanpolitics，newYork:CornellUniversitypress，1988:3.[12]BalancedBudgetamendment，http://en.wikipedia.org/wiki/Balanced_Budget_amendment。[13]阿伦•威尔达夫斯基，内奥米•凯顿.预算过程中的新政治学[m].4版邓淑莲，魏陆，译.上海:上海财经大学出版社，2006:152.[14]mancurolson，“istheBalancedBudgetamendmentanotherFormofprohibition?”theConstitutionandtheBudget，w.moore&penneeds.1980:91-94.[15]乌茨•施利斯基.经济公法[m].2版喻文光，译.北京:法律出版社，2006:109.[16]arthurSmithies，“BudgetingandtheDecision-makingprocess”，publicBudgetingandFinance，JackRabined.，F.e.peacockpublishers，inc.，1975:268.[17]罗尔夫•斯特博.德国经济行政法[m].苏颖霞，陈少康，译.北京:中国政法大学出版社，1999:104.[18]阿伦•威尔达夫斯基，布莱登•斯瓦德洛.预算与治理[m].苟燕楠，译.上海:上海财经大学出版社，2010:240.[19]布莱登•斯瓦德洛•阿伦•威尔达夫斯基.文化理论以及预算[G]//阿伦•威尔达夫斯基，布莱登•斯瓦德洛.预算与治理.苟燕楠，译.上海:上海财经大学出版社，2010:325.[20]thomasD.Lynch，publicbudgetinginamerica，englewoodCliffs，newJersey:prentice-Hall，1990:3.[21]anti-Deficiencyactof1906[eB/oL][2010-6-6]，http://en.wikipedia.org/wiki/anti-Deficiency_act.[22]BalancedBudgetandemergencyDeficitControlactof1985[eB/oL][2010-6-6]，http://en.wikilib.com/wiki/Gramm-Rudman-Hollings_act.[23]Bowsherv.Synar，478U.S.714(1986)，U.S.SupremeCourt[eB/oL][2010-6-6]，http://supreme.justia.com/us/478/714/index.html.[24]张守文.经济法理论的重构[J].人民出版社，2004:487.[25]张守文.论促进型经济法[J].重庆大学学报:哲社版，2008(5):97.abstract:Fiscaldeficitandtoomuchpublicdebtisadifficultythatgovernmentsofmoderncountrieshavetoconfrontwithincommon.Comparedwithstaticbalancedbudget，whybudgetisnotbalancedandhowtobalanceitwithlegalmeasuresmaybemoreimportant.theultimateaimoflegalcontroloverfiscaldeficitsisalwaystobalancebudgetwhileendeavorshouldbeinvokedtoturntraditionalbalanceoffinancialincomeandexpenditureintooveralleconomybalance，asforwhichtheprovisionsinGermaneconomicConstitutionconcerningoveralleconomybalancemayserveasthebestreferenceforChina.intermsofpromotingbalancedbudgetwithspeciallaw，theUSbalancedbudgetruleofdeficits-reductionisamodel.thoughheldunconstitutionalinajudicialreviewforitattemptstomoderateandbreakthroughthecheckandbalanceofthefederalpoweritslegislativeattentiontoreduceoreliminatefiscaldeficitsprovesafailuretosomeextent，itisstillbedeemedabestinstitutionalexamplefortheoreticalstudyofthe“promotiveeconomiclaw.”Keywords:balancedbudget;overalleconomybalance;promotedbylaw;promotiveeconomicla
财政政策规则篇9
一、公共财政扶持民办教育发展的法规基础
1995年颁布的我国教育的根本大法———《中华人民共和国教育法》（以下简称《教育法》）对各级政府扶持民办教育事业的发展作出了原则性、指导性的法律规定。《教育法》第五十三条规定：“企业事业组织、社会团体及其他社会组织和个人依法举办的学校及其他教育机构，办学经费由举办者负责筹措，各级人民政府可以给予适当支持。”在国力不强、义务教育尚未普及的背景下，在教育根本大法中规定对民办教育“各级人民政府可以给予适当支持”，已属不易。这也为后来一系列扶持民办教育发展的政策和专门法规的出台提供了法律依据。虽然《教育法》对扶持民办教育的发展作出了原则性规定，但是，由于该规定缺乏可操作性的条款或实施细则，再加上在社会主义现代化建设“第二步战略目标”实现之前，各级政府的公共财政相对较弱，对民办教育的扶持也是心有余而力不足。2002年《民办教育促进法》第三条明确规定：“民办教育事业属于公益性事业，是社会主义教育事业的组成部分。国家对民办教育实行积极鼓励、大力支持、正确引导、依法管理的方针。各级人民政府应当将民办教育事业纳入国民经济和社会发展规划。”该规定不仅对民办教育的性质作出了权威回答，即“”民办教育属公益性事业，是社会主义教育事业的组成部分”，还对国家发展民办教育的基本方针作出了法律规定，即“积极鼓励、大力支持、正确引导、依法管理”。因此，无论民办教育的办学经费来源如何，办学主体有多复杂，办学投入是否有盈利，都不能改变其公益性质。民办教育也只有在不断促进社会公益性事业发展的过程中，才能实现自身的动态良性发展。
此外，《民办教育促进法》还以“扶持与奖励”为专章，规定如何实施对民办教育的扶持与奖励政策。值得一提的是，第四十九条规定：“人民政府委托民办学校承担义务教育任务，应当按照委托协议拨付相应的教育经费。”该规定是对《教育法》第五十六条规定的延续、拓展和超越。《教育法》第五十六条只是笼统地的对在边远贫困地区、少数民族地区实施义务教育的机构进行专项资金扶持，并未区分公办学校与民办学校，也未对扶持的形式作出具体规定。《民办教育促进法》第四十九条的规定则克服了这种立法局限，开创了政府在教育领域实施公共治理的新形式，即政府可以购买民办学校的教育服务。这种政府购买教育服务的方式，无疑是现代政府职能和公共治理方式转变的一种重要体现。政府在无财、无力或无需亲力亲为的公共领域，可以采取更加灵活有效的方式，来实现公共治理。从这个意义上说，政府不仅是公共事业建设“市场”的监控、规范主体，也是一个“参与主体”。这样的立法理念，既为政府以委托的方式用公共财政购买民办职业教育服务、民办学前教育服务等学历教育服务，也为政府购买民办学校承担的农民工职业技能培训、下岗再就业培训、成人扫盲培训、社区培训等非学历教育服务提供立法导向。这些都是政府对民办教育进行公共财政扶持的法律依据。
为了更好地贯彻落实《民办教育促进法》，国务院于2004年制定了专门的行政法规———《民办教育促进法实施条例》（以下简称《条例》）。该《条例》对《民办教育促进法》中的一些规定进行了必要的补充和细化，使得《民办教育促进法》在落实过程中更具操作性。与《民办教育促进法》专章规定对民办教育的扶持与奖励相呼应，《条例》也以专章规定如何落实对民办教育的扶持与奖励。《条例》第三十八条规定“：捐资举办的民办学校和出资人不要求取得合理回报的民办学校，依法享受与公办学校同等的税收及其他优惠政策。出资人要求取得合理回报的民办学校享受的税收优惠政策，由国务院财政部门、税务主管部门会同国务院有关行政部门制定。”该条规定是《民办教育促进法》第四十六条规定的细化，将国家对民办学校的税收优惠政策以是否要求取得合理回报为据进行了区分。《条例》第四十条规定：“在西部地区、边远贫困地区和少数民族地区举办的民办学校申请贷款用于学校自身发展的，享受国家相关的信贷优惠政策。”该条规定是对《民办教育促进法》第四十八条规定的细化，明确了国家鼓励金融机构运用信贷手段支持民办教育事业发展的地区与贷款用途。《条例》第四十一条规定：“县级以上人民政府可以根据本行政区域的具体情况，设立民办教育发展专项资金。民办教育发展专项资金由财政部门负责管理，由教育行政部门或者劳动和社会保障行政部门报同级财政部门批准后使用。”该条规定是对《民办教育促进法》第四十四条规定的细化和补充。一是考虑各地的地情，规定县级以上人民政府可以根据本行政区域的具体情况，设立民办教育发展专项资金。二是明确民办教育发展专项资金的管理与使用部门，以及使用部门的使用批准程序。《条例》第四十二条规定：“县级人民政府根据本行政区域实施义务教育的需要，可以与民办学校签订协议，委托其承担部分义务教育任务。县级人民政府委托民办学校承担义务教育任务的，应当根据接受义务教育学生的数量和当地实施义务教育的公办学校的生均教育经费标准，拨付相应的教育经费。”该规定是对《民办教育促进法》第四十九条规定的细化，明确政府因委托民办学校承担部分义务教育任务而拨付教育经费的标准。
二、公共财政扶持民办教育发展的法规局限
（一）确定性的法律依据不足
公共财政扶持民办教育发展缺乏确定性的法律依据，主要表现在两个方面：一是除《教育规划纲要》明确提出要“健全公共财政对民办教育的扶持政策”外，《民办教育促进法》、《条例》这两部重要的法律法规虽然包含着对民办教育的诸多扶持政策，但是并未明确使用“公共财政”概念来保障对民办教育的扶持。当然，这与两部法律法规的立法时代背景有关。当时，政府的公共治理方式、公共财政、公共服务型政府等尚未成为时代主流。二是两部法律法规中对民办教育公共财政的扶持性规定是“可以性”，而不是“应当性”。如《民办教育促进法》第四十四条规定：“县级以上各级人民政府可以设立专项资金，用于资助民办学校的发展，奖励和表彰有突出贡献的集体和个人。”第四十五条规定：“县级以上各级人民政府可以采取经费资助，出租、转让闲置的国有资产等措施对民办学校予以扶持。”《条例》第四十一条规定：“县级以上人民政府可以根据本行政区域的具体情况，设立民办教育发展专项资金。”换句话说，县级以上人民政府既可以设立民办教育发展专项资金，也可以不设立。贾东荣、夏季亭也指出“，《民办教育促进法》及《实施条例》……，给人的感觉是扶持与资助民办学校不是政府应当履行的义务，而是政府可以自由决定的一种权力，是否给予民办学校扶持与资助完全取决于政府的意愿。”[1]之所以会给人这种感觉，原因在于，政府扶持民办教育发展的确定性法律依据不足，法律规定的不是强制性义务而是授权性权利。再加上民办教育立法的时代局限，并未明确提出公共财政扶持的相关规定，这样政府在公共财政领域就可以不作为。虽然《教育规划纲要》已经有了确定的政策规定，但一来操作层面需要细化、落实，二来政策的稳定性、规范性与强制性远不如法律。公共财政扶持民办教育发展政策应写进法律。
（二）法律操作性不强，政策规范性不够
《民办教育促进法》、《条例》分别对公共财政扶持民办教育的形式，依据民办教育的类型、层次、区域不同给予不同的扶持等作出了原则性的规定。然而这些规定本身尚存在一定的抽象性和不易操作性。如对县级以上人民政府设立民办教育发展专项资金的来源、占政府公共财政支出的比例或占整个教育经费的比例等并未作出原则性规定；对用于扶持民办教育发展的公共财政的使用、监管、效益评估、奖惩机制等并未作出原则性规定；对于民办教育的税收优惠政策、金融优惠政策、土地优惠政策等也缺乏指导性的规定。关于民办教育法律存在的类似问题，学者已有不少的研究和发现。例如，白平则指出：“政府扶持与资助制度不健全，现有规定尚嫌抽象，操作性不强。……扶持与奖励的条款都不够具体，如多处提到税收优惠、用地优惠，至于如何优惠没有下文。只是一般性地提出县级以上各级人民政府可以设立专项资金，用于资助民办学校，并未明确资助的对象和条件。”[2]类似这样的研究已较好揭示了现有法律规定的抽象性等问题，但已有的研究主要聚焦在现有法律对民办教育发展扶持规定的细化与落实，未能从公共财政扶持民办教育发展的角度，分析其存在的不足，立法的展望不够。此外，贯彻落实《民办教育促进法》、《条例》的相关政策与地方条例也并未就此作出具有可操作性的规定，多为法律法规条文的翻版，有的甚至还不如法律本身规定得明确与可操作。“目前，很多地方条例仍在相当大程度上‘克隆’国家颁布的政策法规内容，只是略多一些具体规定，有为制定条例而制定条例之嫌。这样的管理条例不仅没有用足国家赋予地方立法的权力，而且‘千例一面’，针对性差，因而难以发挥应有的管理效果。”[3]之所以存在诸多学者所揭示的那些问题，归根结底还是《民办教育促进法》本身的部分规定较为抽象，对如何保障其落实作出的规范性规定不足。法律若没有明确的规定，行政法规、配套性政策、地方法规等就可以以没有明确的上位法为理由，不作实质性超越。这也是维护法律权威性、严肃性的必然要求。但是，随着时代的发展，法律本身也应该不断被修订和完善。《民办教育促进法》的一些问题还直接涉及其上位法《教育法》的立法精神和相关规定。如《教育法》第二十五条规定“:任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构。”《民办教育促进法》第三条规定“:民办教育事业属于公益性事业”。第五十一条规定：“民办学校出资人可以从办学结余中取得合理回报。”一时间，在公益事业与能否营利、营利与合理回报之间展开了热烈的争论。限于主题及篇幅，本文对具体争论内容不作探讨。但是《教育法》不得以营利为目的的规定，对民办教育能否区分营利与非营利两类进行分类管理确实有所制约。况且具有公益性质的民办教育事业能否带来营利的自然结果也是立法要考虑的。《教育规划纲要》已经规定，要积极探索营利性和非营利性民办学校的分类管理。这可以看做是新时期对民办教育实施分类管理的政策导向与立法探索。
（三）法律问责机制不健全
公共财政扶持民办教育发展，光有确定性的法律依据和可操作性的法律运行机制还不够。因为“徒法不能以自行”，再好的法律也需要组织机构与人员去执行。没有健全的法律问责机制，“纸上法律”难以走向“现实”。《民办教育促进法》以4条专章规定法律责任，但是，有3条是针对民办学校或社会组织与个人违法行为法律责任的规定，仅有1条是针对审批机关和有关部门违法行为法律责任的规定。这仅有的1条中，也没有一项与公共财政或政府扶持民办教育发展相关。而且对审批机关和有关部门的违法行为，一般情况下也只是“由上级机关责令其改正”，只有“情节严重的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分”。对于在什么情形下属于“情节严重的”行为，法律则并未作出规定或列举性的说明。《条例》有关法律责任的3条规定全部是针对民办学校的，没有对政府及其有关部门违法行为的法律责任问题作出另行规定或细化性的规定。公共财政扶持民办教育发展的主要责任在政府，没有对政府及其相关部门健全的法律问责机制，再好的法律规定可能也会沦为“纸上谈兵”。此外，以《教育法》为统领的现行教育法律体系，“在问责主体、问责情节、问责形式、问责程序等事关法律责任追究落实的规定方面，仍不同程度地存有模糊性，”[4]也制约了教育法律中有关扶持民办教育发展规定的有效落实。
三、公共财政扶持民办教育发展的法规完善建议
（一）明确公共财政扶持民办教育发展的法律依据
其一，在修订《教育法》时，首先要赋予民办教育与公办教育同等的法律地位。其次，确立营利性和非营利性民办学校的分类管理原则。“从立法上将民办学校分为非营利性和营利性两大类，并在行政规制上采取不同办法，以实现民办学校的良善治理。”[5]再次，对于民办教育的公益性目的和民办学校的营利性手段作出原则性区分。“对民办学校实行分类管理的政策目标，是协调民办学校公益性和营利性之间的矛盾，这是当前困扰我国民办教育改革和发展的‘瓶颈’问题之一。这一‘瓶颈’不突破，其他很多问题都难以解决。”[6]其实公益性和营利性之间的矛盾并不是不可调和，教育事业就其根本属性来说是公益的（当然不同学段会有所差异），即使营利也不能改变这个性质与目的。所以，营利只能是一种促进公益性目的的手段，但是要对这种手段作出必要的法律限制，保障部分民办学校在不脱离公益性目的的轨道上合法营利。最后，对于公共财政扶持民办教育发展作出确定性、指导性规定。其二，在修订《民办教育促进法》和《条例》时，就公共财政对民办教育发展的扶持，新增专条明确作出应当性（义务性）规定，并对部分非义务性的条文作出修改，如将《民办教育促进法》第四十四条、四十五条，《条例》第四十一条、四十八条中的关于扶持民办教育发展的“可以”性规定改为“应当”性规定。此外，对于县级以上人民政府应当在公共财政支出中划出多少比例的资金用于设立民办教育发展专项经费，以及公共财政对于不同类型、层次、区域民办教育发展的扶持形式、扶持力度、绩效评估等作出原则性规定，为民办教育健康发展提供更好的法律保障。其三，加强地方性民办教育法规、规章的制定或完善。我国当前地方民办教育立法“仔细分析其中的内容后，可以发现，对民办教育发展过程中的一些重大问题仍然未能得到切实有效的解决。”[7]而且，还出现了“地方教育立法权虚位”[8]的问题。地方教育立法权虚位带来的结果，除了黄华均指出的“用政策来实施《民办教育促进法》，降低了制度的严肃性和规范性”外，还可能使地方权力机关和行政机关不作为，降低了《民办教育促进法》的针对性和适应性。为此，必须加强地方性民办教育法规的制定或完善，依据上位法的立法精神与理念，结合地方实情，使公共财政扶持民办教育发展的法律规定落到实处。形成教育基本法律、民办教育单行法律、民办教育法规、民办教育地方性法规规章等上下有序、规范明确、有机统一的法律保障体系。其四，健全公共财政扶持民办教育发展的法律责任制度。在《民办教育促进法》中，对于违反公共财政扶持民办教育发展的行为，要有明确的法律责任追究机制和有关的行政问责机制。
（二）完善公共财政扶持民办教育发展的政策及其配套政策
将民办教育纳入到公共财政扶持体系。公共财政对民办教育的扶持形式应该多样，故应构建多维立体的扶持体系。公共财政对民办教育发展的扶持政策应区分民办教育的办学层次与类型。从办学层次看，民办教育有学前教育、义务教育、高中阶段教育及高等教育。从办学类型看，民办教育有学历教育和非学历教育。学历教育中又有普通教育和职业教育之分；非学历教育中有面向市场的职业技能培训，也有受政府委托承担的农民工就业培训或其他带有公益性的职业技能培训。因此，对于不同层次和类型的民办教育应给予不同的公共财政扶持。公共财政对民办教育发展的扶持政策应区分民办教育的性质。《民办教育促进法》规定，民办学校的出资人可以依法取得合理回报。对于民办学校出资人放弃取得合理回报和依法取得合理回报的，公共财政应给予不同的扶持政策。《教育规划纲要》规定，要积极探索营利性和非营利性民办学校的分类管理。对于营利性和非营利性民办学校，公共财政应给予不同的扶持政策，而且应主要立足于非营利性的民办学校。即使对于营利性民办学校的公共财政扶持，也应根据这类民办学校的办学层次、类型、营利状况及社会效益等给予区别对待。如赵应生、钟秉林等学者提出：“可以从三个方面完善财政支持政策。第一，对非营利性民办学校，政府可以根据实际需要，在教师培训经费、公用经费、科研经费等方面提供资助。第二，对营利性民办学校，政府可通过购买公共教育服务或委托管理等方式，委托其承担有关教育和培训任务，拨付相应经费。第三，政府可设立民办教育专项资金，对办学成绩突出的民办学校给予奖励性资助。奖励性资助对非营利性民办学校和营利性民办学校要同等对待，目的在于充分发挥公共财政的调控作用，引导民办学校办出水平、形成特色。”[6]对此，正如本文第二部分第一点所指出的，笔者在基本赞同上述三条建议的同时，建议将第一条和第三条中的“可以”改为“应当”。一是体现确定性的法律依据，二是体现非营利性与营利性民办学校分类管理的原则。此外，公共财政对民办教育扶持政策的建立、健全和落实，离不开配套的保障性政策。比如，扶持民办教育发展的公共财政的来源、拨付、使用、监管、评估；对民办学校是否营利的核算制度和会计审核制度；对民办学校办学质量的评估制度等。对此，赞同赵应生、钟秉林等学者所概括的六个方面，即“财产权制度；会计制度；税收制度；师生权益保障制度；财政支持制度；合理回报制度。”[6]但这些配套性保障制度的具体规定和落实必须体现公共财政扶持民办教育发展的立法理念和营利性与非营利性民办学校分类管理的政策导向。
财政政策规则篇10
[基金项目]国家软科学研究计划项目（2010GXS5B141）；全国高校青年教师奖励基金资助项目（教人司2002[123]）
[作者简介]肖念涛（1972—），男，湖南洞口人，湖南大学工商管理学院博士研究生.研究方向：工商管理.
[摘要]构建中小企业财政支持政策评价指标体系，对于中小企业发展和国家财政支持政策的完善具有重要意义。基于政策分析视角，构建相对完善的中小企业财政支持政策评价指标体系，应从政策制定评估、实施评估和绩效评价等三个方面展开，并且应充分考虑定性指标和定量指标。综合利用anp方法与模糊综合评价方法来评价中小企业财政支持政策具有较大的应用前景。
[关键词]中小企业财政支持政策；评价指标体系；模糊数学；anp方法
[中图分类号]F276.3；F812.0[文献标识码]a[文章编号]1008—1763（2013）05—0051—06
一引言
在当前复杂的国际经济环境下，各国中小企业发展都面临着极大的困难，正处于“生死攸关”的特别时期。然而，作为社会经济活动的重要参与主体，中小企业在优化资源配置、促进经济结构调整、缩小收入分配差距和增加社会就业等方面均发挥着重要作用。因而，无论是发达国家还是发展中国家都高度重视中小企业发展，特别是发达国家在解决和支持中小企业融资难方面，已经建立了相对完善的财政政策体系。作为转型经济体的中国，也在中小企业财政支持政策方面作出了很大努力。从2002年《中小企业促进法》正式颁布以来，我国中小企业财政支持政策正式走上了规范化、法制化轨道。2009年国家颁布《关于进一步促进中小企业发展的若干意见》，明确提出完善政府采购支持中小企业的相关制度，并证实要加大对中小企业的财税支持力度。2011年我国第一个关于中小企业发展的专项规划《“十二五”中小企业成长规划》正式，进一步明确了国家对中小企业财政支持政策的战略规划和纲要。
随着我国中小企业财政支持政策的不断出台和逐步完善，学术界对于中小企业财政支持政策的研究也在不断深入。最初的相关研究主要集中在财政支持中小企业发展中存在的问题以及对策分析。如张亮（2000）[1]从企业内部因素和外部环境两个角度揭示了中小企业发展中存在的问题；王德高、李剑波（2004）[2]认为中小企业在其发展过程中主要存在融资困难、税收优惠不足且税外杂费过重、相关社会化服务体系不健全等问题。（2006）[3]则从五个方面提出了健全促进中小企业发展的财政政策体系的政策措施；穆建军、何伦者、刘彦良（2007）[4]也从中小企业财政支持体系和税收支持体系两个层面提出了如何完善的对策建议。杨林、彭彦彦（2010）[5]重点从五个方面提出了进一步完善财政支持中小企业发展的政策建议。目前，关于“中小企业财政支持政策”的研究集中在如何构建和完善中小企业财政支持政策体系上。胡兴旺（2011）[6]在创新支持中小企业发展的财政政策研究中，提出了应从四个方面建立完善支持中小企业发展的财政政策体系；肖念涛、谢赤（2012）[7]从五个方面提出了构建和完善我国中小企业财政支持政策体系的对策和思路。
然而，尽管就如何构建和完善我国中小企业财政支持政策体系的研究文献在不断增多，但目前尚无关于中小企业财政支持政策评价指标体系方面的相关研究。本文试图在相关前期研究成果的基础上，对中小企业财政支持政策进行评价指标分析，主要从中小企业财政支持政策的目的及设计指标、战略规划目标、实施管理目标、实施效果目标等方面，结合中小企业财政支持政策的主体、客体及其环境，创造性地提出我国中小企业财政支持政策评价指标体系的理论框架，以期更好地把握其预期效果，达到国家从财政支持政策层面为广大中小企业摆脱融资难困境提供参考。
湖南大学学报（社会科学版）2013年第5期肖念涛，谢赤：中小企业财政支持政策评价指标体系的理论框架分析
二中小企业财政支持政策评价
指标体系构建
（一）设计评价指标体系的指导思想
中小企业财政支持政策评价指标体系的构建过程是一项对政策主体、政策客体和政策环境的客观把握和科学评估的复杂系统工程，对中小企业财政支持政策的完整评估涉及到政策制定评估、政策实施评估以及政策绩效评估三大层面。在设计评价中小企业财政支持政策体系的全过程中，应遵循的基本指导思想是：应在结合我国中小企业发展中存在融资难等客观实现的基础上，在中央政府财政和地方各级政府财政允许的条件下，即在确保各级政府财政收支大体平衡的情况下，运用系统论观点和方法，力求全面概括和客观反映我国中小企业财政支持政策的制定、实施和绩效。在具体评价指标选取上，定量指标和定性指标、总量指标和结构指标、宏观指标和微观指标等都应协调一致，以确保评价指标体系的科学合理性，并具有较强的操作性和应用性。
（二）设计评价指标体系的基本原则
本文在对中小企业财政支持政策评价指标体系进行设计时，充分考虑到了政府、中小企业等财政支持政策主体和客体，同时还全面考虑到我国当前政治、经济、文化和社会相关政策环境，力图构建一套系统、科学、全面的评价指标体系。在具体评价指标体系设计时，主要遵循下列原则[8]：1.科学性与实用性相结合的原则。在设计中小企业财政支持政策评价指标体系时，首先要讲究科学性，要有科学的理论依据，指标的设计应清晰、明确，能够满足计算机对数据的客观要求。与此同时，设计出来的中小企业财政支持政策评价指标应简洁实用，能对我国中小企业财政支持政策的实现目标、执行情况、实施效果等作出客观评价。2.全面性与典型性相结合的原则。全面性原则要求我们所选取的指标覆盖面要全，不能有所遗漏也不能有任何重复的地方，所运用的测度方法与设计的指标体系要求能够全面反映中小企业财政支持政策的方方面面。在遵循全面性原则要求的同时，典型性原则也是我们必须考虑的重要原则。由于我国区域经济发展水平存在较大差异，各个地区中小企业发展水平参差不齐，因而中小企业财政支持政策的执行情况和实施效果也具有较大差异性，所以说在考虑指标设计的全面性的同时，还应选择那些具有典型性、代表性的指标。3.系统性与层次性相结合的原则。中小企业财政支持政策本身就是一个由财政收入政策、财政支出政策等若干个相互依存的要件构成的、具有特定功能的政策系统，因而在设计中小企业财政支持政策评价指标时，应考虑到系统性原则。与此同时，中小企业财政支持政策也具有一定的层次性，是一种具有特定层次结构特征的政策系统，上层指标可以说是对下层指标的综合，下层指标是上层指标的分解，因此在设计中小企业财政支持政策评价指标时，应充分考虑到评价指标体系的层次性和结构性。4.可比性与可操作性相结合的原则。中小企业财政支持政策评价指标的可比性主要体现为指标选取时，应尽可能选择相对成熟、便于工作人员理解、统计口径和范围一致的指标。可比性原则与可操作性原则是密切结合的，可操作性原则要求在设计中小企业财政支持政策体系时应尽可能选择规范化的定量指标，对于无法量化而又非常重要的层面亦可选取定性指标。为了便于分析和评价，定量指标应以真实可靠的数据为依托，定性指标应有等级分明的评价标准。
（三）评价指标体系的构建
为了合理、科学而有效地评价中小企业财政支持政策，我们很有必要针对该政策设计系统的指标体系，并使得其中的各项指标均能全面、客观而精确地反映中小企业财政支持政策的实施效果。根据宋健峰、袁汝华（2006）[9]的研究可得，对中小企业财政支持政策的完整评估应包括：政策制定的评估、政策实施的评估以及对其政策绩效的评估三个部分，对我国中小企业财政支持政策评估的内容说明可如表1所示。
由表1关于我国中小企业财政支持政策评估的内容说明可得，我国中小企业财政支持政策评估的内容主要包括不同政策阶段的标准、不同政策阶段评估的内容、不同政策阶段的情况说明、不同政策阶段的政策评估等四个方面的内容。从表1还不难发现：我国自2002年正式颁布《中小企业促进法》开始，中小企业财政支持政策正式以法律法规的形式进入国家中小企业发展的实践中来，此后从中央政府到地方各级政府一系列促进中小企业发展的财政支持政策和措施相继出台并不断付诸实施，这为本文对我国中小企业财政支持政策进行评价指标分析提供了现实基础。
在结合相关前期研究成果的基础上，本文初步构建了如表2所示的我国中小企业财政支持政策评
三结语
随着我国市场化进程不断纵深推进以及中小企业融资难在国内外客观经济形势面前不断加剧，针对中小企业发展的配套政策与措施亦相继出台，并在实践中日益发挥着重要作用。自2000年以来，我国中小企业财政支持政策开始走向助推中小企业创新发展的前沿阵地，中小企业财政支持政策的制定、实施，包括针对中小企业的政府采购等财政支出政策、中小企业专项发展基金，以及中小企业税收优惠政策等相关财政支持政策的内容和手段都在不断完善和创新。因此，构建一整套完善的中小企业财政支持政策的评价指标体系，对我国中小企业财政支持政策的制定、实施和绩效进行相应的分析评价，并进一步总结其中的经验教训，最后将其与国际上美国、德国、法国等其他国家中小企业财政支持政策效果进行比较分析，无疑具有非常重要的理论与现实意义。
本文提供了中小企业财政支持政策评价指标体系分析的理论框架，认为中小企业财政支持政策的评估应该包括政策制定、政策实施和政策绩效三大块，由一个包括财政支持政策制定的必要性、财政支持政策的目标合理性、财政支持政策方案的科学性、财政支持政策决策程序的合理性、财政支持政策实施中政策实施主体能力、政策作用对象能力、政策执行中监督机制约束力，以及政策绩效中政策目标实现程度和政策社会公众满意程度等定性和定量指标构成的复杂的财政支持政策评价指标体系，具有存在的客观必要性。本文正是做了这样一项基础工作，构建了我国中小企业财政支持政策评价指标体系的理论框架，并对评价指标的权重取舍提供了两种具有较强互补性的科学方法，即anp方法和模糊综合评价法，这两种方法本身都可用于进行政策评估，而将这两种方法相结合起来对中小企业财政支持政策进行定性指标和定量指标评价分析具有较好的应用前景。
[参考文献]
[1]张亮.刍议发展中小企业的财政政策[J].财贸研究，2000，（1）：55-57.
[2]王德高，李剑波.构建促进中小企业发展的财税政策体系[J].科技进步与对策，2004，（6）：39-41.
[3].健全促进中小企业发展的财政政策体系[J].中国科技投资，2006，（12）：6-7.
[4]穆建军，何伦者，刘彦良.中小企业财税支持体系完善研究[J].上海经济研究，2007，（4）：97-100.
[5]杨林，彭彦彦.促进中小企业发展的财政政策选择[J].工业技术经济，2010，（11）：26-30.
[6]胡兴旺.创新支持中小企业发展的财政政策研究[J].财政研究，2011，（4）：35-37.
[7]肖念涛，谢赤.构建和完善中小企业财政支持政策体系[J].求索，2012，（2）：81-82.
[8]秦耀辰.区域系统模型原理与应用[m].北京：科学出版社，2004.
[9]宋健峰，袁汝华.政策评估指标体系的构建[J].统计与决策，2006，（11）：63-64.
[10]JosephSarkis.amethodologicalframeworkforevaluatingenvironmentallyconsciousmanufacturingprograms[J].Computer&industrialengineering，1999，36（4）：793-810.
[11]thomasL.Saaty.Decisionmakingwiththeanalytichierarchyprocess[J].internationalJournalofServicesSciences，2008，1（1）：83-98.