城乡规划职业分析篇1
关键词：城乡规划；特色应用型人才；校企协同；培养路径
中图分类号：G642.0；tU98文献标志码：a文章编号：1005-2909（2017）03-0028-04
新型城镇化是新时期中国全面建设小康社会的核心策略。新型城镇化的关键内容是城乡统筹与一体化、产业升级与低碳转型、资源的节约与集约利用、土地的混合利用与紧凑开发等[1]，因而要求城乡规划行业积极探索推行新型城镇化的新策略。作为为社会培养、输送城乡规划专业人才的高等学校，应积极进行城乡规划专业人才培养的改革与实践，使得毕业生具备前瞻预测、综合思考、专业分析、公正处理等方面的能力，能够科学应对新型城镇化过程中的规划设计与规划管理方面的难题和挑战。
2011年黑龙江省启动了特色应用型人才培养综合改革试点项目，作为特色应用型人才培养试点高校，黑龙江科技大学积极开展特色应用型人才培养的探索与实践[2-3]。黑龙江科技大学城乡规划专业在试点改革过程中，以校企协同方式不断提高学生的专业能力和综合素养，积极开展特色应用型人才培养的理论研究与教学实践，取得了较好的效果，毕业生的专业知识水平和专业实践能力不断提高，得到了社会和行业的认可和好评。
一、城乡规划特色应用型人才概念模型
城乡规划特色应用型人才，是在一般应用型人才培养的基础上，根据学校和专业自身的办学条件、办学背景以及所处的地域环境，综合地方和区域的城乡建设发展需求，进行人才培养定位，并集中学校优势教学资源，使城乡规划专业人才的知识结构和专业能力，在城乡规划编制、公共政策制定及建设实施管理等某一方面或某几方面比较突出，在省内外具有领先优势和影响力。城乡规划特色应用型人才的概念模型见图1。
二、校企协同的基本思想
城乡规划是以城乡建成环境为对象，以土地及空间利用为核心的公共政策[4]。城乡规划是政府推进新型城镇化的重要手段，要求规划师具备较高的职业能力。一方面要求规划师具备扎实的专业理论知识及较高的专业理论水平，善于应用专业理论分析解决实践中的复杂问题；另一方面，城乡规划又是一门实践性很强的学科，是通过规划设计与规划管理，对城市发展资源进行空间配置，并使之付诸实施的过程[5]，因而要求规划师应具备较强的工程实践能力。
校企协同是提高城乡规划特色应用型人才职业能力的有效策略。校企协同的基本思想是指在城乡规划特色应用型人才培养过程中，学生应具备的自然科学知识和社会科学知识、专业核心知识和专业相关知识、现状调研能力、规划设计能力、协同创新能力等主要由高等学校来培养，高等学校是人才培养的主体；同时可以将规划师请进高校进行讲座和实践指导。学生规划设计与规划管理等方面的业务实践，包括教师的挂职锻炼在设计院和规划局等企事业单位完成，企业为学生业务实践及教师挂职锻炼提供实践平台和业务指导。校企协同的基本思想框架见图2。
三、校企协同的城乡规划特色应用型人才培养路径
（一）加强“双师型”队伍建设，教师应“会讲能做”“亦师亦工”
实力雄厚的师资队伍是人才培养的关键因素。城乡规划学科具有较强的实践性，要求高等学校的师资队伍除了具备深厚的理论知识和前瞻的国际视野外，还应具有较强的工程实践能力，才能胜任传授理论知识、培养具有规划设计能力与创新能力人才的教学任务，因而“双师型”队伍建设是提高特色应用型人才培养质量的关键。多年来，黑龙江科技大学城乡规划专业先后安排教师深入哈尔滨工业大学城市规划设计研究院、中国中建设计集团黑龙江省分公司、哈尔滨市方舟城市规划设计有限公司、哈尔滨市城乡规划局等单位进行挂职锻炼。通过挂职锻炼，教师“会讲能做”“亦师亦工”，教师的实践能力及社会服务能力明显提高，并且还能够将科技服务成果引入课堂教学，提高课堂教学质量。
（二）以“导引课、核心课、相关课、技术课”为主线，优化专业课程体系
现代城乡规划的复杂性、综合性及专业性要求毕业生具备前瞻的预测与分析能力、综合的思考与表达能力。因而高等学校的专业课程体系是至关重要的，不仅影响毕业生的知识结构，同时也影响其能力结构。黑龙江科技大学结合人才培养方案的修订，进一步优化了专业课程体系，形成了“导引课、核心课、相关课、技术课”的特色专业主线。主要包括：以教师系列报告形式，开设了城乡规划导引课程，及早让学生了解专业特点和职业特点，培养学生专业兴趣，引导学生有目的进行学习；开设了城乡规划原理、城乡生态与环境规划、中外城市发展与规划史、城乡基础设施规划、城乡道路与交通、城市总体规划、村镇规划、城市设计、详细规划、社会综合调查研究、城乡规划管理与法规等核心课程，有效保证了专业教育与职业实践的衔接；重视城市经济学、风景园林规划与设计概论、城市公共政策、城市社会学、城市地理学等相关课程的开设，强化了学科构成的多元化，拓宽了学生的知识面；开设了计算机辅助设计（CaD）、城市地理信息系统（GiS）、城市b感（RS）、大学语文与写作等课程，强化了规划技术类课程在城市规划中的应用，有效培养了学生的计算机信息自动化处理能力与公文写作能力。
（三）专业实践与专业竞赛相结合，提高学生的工程实践能力与协同创新能力
城乡规划专业实践一般包括调研、规划设计与规划管理等方面。专业实践是培养学生现状调研与分析、设计方案的构思与深化、设计概念与思想的表达及规划管理实践与创新能力的重要教学环节，也是培养学生专业技能的重要过程。黑龙江科技大学城乡规划专业重视特色应用型人才工程实践与创新能力的培养，并将专业实践与设计及调研竞赛相结合，每年均组织学生参加高等学校城乡规划学科专业指导委员会组织的规划设计和社会综合实践调研竞赛。通过参加规划设计竞赛，学生学会了以创新的视角解析设计主题的内涵，并以全面、系统的思考进行城市设计。通过参加社会综合实践调研，培养学生关注城市问题的职业素养，增强学生将专业知识与经济发展、新型城镇化、低碳城市、社会管理、公众参与等相结合的专业意识，强化学生学以致用的能力和创新解决城市问题的能力。以2014-2015年为例，黑龙江科技大学城乡规划专业24名学生，在高等学校城乡规划学科专业指导委员会组织的规划设计和社会综合实践调研竞赛中获部级奖励，其中“小岛难载生命之重”和“足下生活圈”2份调研报告获得三等奖。
（四）采用双导师制，实现顶岗实习，提高学生工程实践能力
双导师制是指在学校教师的指导下选择合适的实习单位，在实习期间，由学校指导教师和设计院指导教师进行双重指导把关的实习方式。设计院实习是城乡规划专业学生进一步理解和掌握理论知识、提高专业实践能力的重要实践环节。由于设计院实习具有量大面广的特点，为了提高实习的质量，分散式顶岗实习是一种有效的实习方式。由学校与企业联合，建立以设计院为核心的实习实践基地。在大学第五学年，将学生组织到设计院进行为期半年的顶岗实习，学生的规划设计实习、毕业实习都在设计院完成。实习期间以项目为载体，学生通过参与设计项目，了解专业理论、专业规范和标准在实践中的应用，学会团队协作以及如何与人交流等技能。实践表明：顶岗实习，能够使学生接触社会，了解社会和职业需求，有效提高工程实践能力。
（五）毕业设计选题与设计院或教师科研项目相结合，提高毕业设计的实用价值与创新水平
设计院的实际项目及教师负责的科研项目，一般是目前需要解决的突出的城市问题，是新规划理念的具体应用，项目选题创新性强，有代表性。根据工作量的大小，组织学生单独或合作完成设计院的实际项目或教师负责的科研项目，有利于激发学生参与毕业设计的热情，有利于培养学生创造性地分析问题和解决实际问题的能力。以黑龙江科技大学2015届城乡规划专业毕业设计为例，毕业设计选题涵盖了城镇总体规划、概念规划、城市设计、城镇控制性详细规划、修建性详细规划、村镇规划等方向（图3）。学生结合设计院实际工程项目和教师科研项目选择毕业设计题目，毕业设计真题率为100%，有10份毕业设计方案被设计院采纳，占32.3%。学生完成的村庄规划，强调自下而上与自上而下相结合的设计思想，突出规划的可操作性。采用村民调查问卷、村委会及村民访谈等多种方法相结合的形式，强调村民对规划的参与。毕业设计选题与设计院实际项目或教师科研项目相结合，不但拓宽了毕业设计选题范围，而且有效提高了毕业设计的实用价值和创新水平。城乡规划专业的毕业设计因实用价值与创新水平高，在黑龙江科技大学毕业设计专项评估中连续多年被评估为优秀。
四、结语
城乡规划是推进中国新型城镇化的依据和蓝图，城乡规划专业人才需要具备有效解决新型城镇化建设中更为复杂化、纵深化的城乡问题的能力。特色应用型人才的培养是高等教育改革与发展的需要，亦是城乡规划专业人才职业发展的需要。因而培养能适应新常态下城乡发展的特色应用型人才，突出城乡资源配置、公共政策和公共服务，是高等学校城乡规划专业教育的重要任务之一。高等学校城乡规划专业应该不断加强与城乡规划企事业单位的合作，校企协同，探究有效的专业人才培养路径，提高城乡规划专业人才的创新意识、创新能力和工程实践能力，不断推进中国城镇化质量效益的可持续发展。
参考文献：
[1]单卓然，黄亚平.“新型城镇化”概念内涵、目标内容、规划策略及认知误区解析[J].2013，37（2）：16-22.
[2]张洪波，姜云，王宝君，等.新时期城乡规划专业特色应用型人才培养的途径[J].高等建筑教育，2016，25（2）：25-27.
[3]姜云，张洪波，王宝君，等.城乡规划特色应用型人才基本素养评价指标体系研究[J].高等建筑教育，2016，25（1）：32-35.
城乡规划职业分析篇2
关键词人文地理与城乡规划专业地学思维本科教育
中图分类号：G642文献标识码：a
0引言
长期以来，地理学已逐步从人们认识周围世界的有力工具发展成为改造世界的科学，它已是现代科学技术体系中重要的基础科学之一，为一系列勘测、设计和规划工作提供理论依据，以解决重大的国民经济问题。①为适应国家和区域经济社会发展对人才的新需求，教育部先后于1998年和2012年对地理科学专业进行了调整，在现行的《普通高等学校本科专业目录2012》中，地理学下属学科资源环境与城乡规划管理被拆分为自然地理与资源环境和人文地理与城乡规划两个专业，这一专业的拆分体现了社会经济发展对学科的要求。
人文地理与城乡规划专业作为地理学的重要分支，其产生和发展离不开地理学。因此，笔者认为作为地理学与社会经济发展紧密联系的一门学科，在人才培养过程中应重视对学生经典地理学思维和素质的培养。
1地学思维
传统地理学提倡分析与综合、归纳与演绎和类比方法等，是地理学中最重要也最普遍的科学方法。②现代以来，地理学有了更强的整体性观念，更多地从地域系统的整体出发，注意从理论假设出发进行演绎，使分析与综合、归纳与演绎能够相互补充、辩证统一，并积极引进新的研究方法和手段，逐步形成了一种复杂系统科学的思维方式。③
从具体研究方法来讲，现代地理学综合研究的两大方法为区域法和因素法，④即以区域为基础的综合研究和以要素基础的集成研究。但无论是区域法还是因素法，都要借助系统科学的方法论和辩证思维，以探究地理综合性问题的求解途径，这类研究方法和地学思维对人文地理与城乡规划专业学生的培养是至关重要的。
2人文地理与城乡规划专业发展现状
人文地理与城乡规划是理学地理科学大类下面的二级学科，前身是资源环境与城乡规划管理。2012年教育部将“资源环境与城乡规划管理”专业拆分为“人文地理与城乡规划”和“自然地理与资源环境”两个专业。人文地理与城乡规划依托于地理学、城市规划和管理科学，侧重于应用领域，着重培养我国中小城市和小城镇的发展规划与管理的专业性人才。⑤城市规划一般依托建筑学平台建设，侧重于技术领域，重视物质规划和形态设计，如建筑设计、住区规划与设计、旧城改造、城市设计、景观规划与设计、市政工程规划等，其毕业生大多就业于大城市的设计院、政府部门、城市建设咨询和研究机构。
人文地理与城乡规划专业设立的目的是希望将资源环境可持续发展理念贯穿于城乡规划和管理之中，培养适应社会经济发展之需且具有资源、环境与规划管理能力的综合性人才。从专业设置学科背景看，全国大部分高校资环专业（人文地理与城乡规划专业前身）是在地理学学科基础上发展起来的，南京大学黄贤金⑥等人于2011年对98所开设有该专业的高校开展了问卷调查、分析，结果表明98所高校中67所是以地理学为学科背景，占68%；11所高校以地质学为科学背景，占11%；以农学和测量学为学科背景的各为4所，分别占5%；其他以建筑、环境、林学、经济学等为学科背景的高校11所，共占11%。然而，在一些开设该专业的普通高校的发展过程中也暴露出了一系列的问题，如专业重复建设、盲目扩大规模、人才培养缺乏特色、学科定位不明确、⑦⑧尤其是轻视对学生地学思维的训练，过分注重技术型人才的培养，培养目标向建筑类倾斜，无法凸显地学特点、展示专业特色，导致学生就业方向不明确、就业情况不乐观。
3培养人文地理与城乡规划专业学生地学思维的重要性
3.1有助于学生理解人文地理与城乡规划专业的学科背景
人文地理与城乡规划专业是地理学的重要组成部分，跟社会经济发展联系最为紧密，也最具活力，该专业面向全球性的资源问题、环境问题、城乡协调发展问题等，综合性与应用性都很强。⑨学生只有具备了全局与系统、分析与综合、归纳与演绎、类比方法等地学思维方式，才能有效地理解并接受相关理论，对于学习中遇到的关于区域、空间、尺度的概念有具体认知和理解，在遇到具体问题时才能得出有针对性的解决方案。
3.2有助于学生解决实际问题
在生态环境问题凸显的背景下，生态城市、绿色城市的概念应运而生，这也对人文地理与城乡规划专业的从业者提出了更高的要求，需要具有全局与系统、分析与综合等地学思维方式，而学生仅通过城乡规划的理论、技术、方法的课程的学习是无法得到有效训练的，因此，需要重视地理学经典的理论教育。
3.3有助于学生完成个人职业规划和目标的设定
有效的职业规划对于促进学生实现其人生目标具有重要的现实意义。地学思维的特色之一在于训练学生综合考虑问题的能力，而这一点在学生制定个人职业规划和目标时尤为重要，有助于学生综合地思考问题，明确自己的前进方向，客观全面地面对人生的每个阶段并不断朝着自己的目标努力奋斗。
城乡规划职业分析篇3
关键词：城乡规划；管控责任；离任审计；完善
注：本文系江西省社科规划项目“中国城市化进程中的城市规划法律制度研究”（11FX34）的阶段性成果。
城乡规划作为政府回应城乡发展现实需要的决策行为，在当今城乡快速发展的情势下备受关注，而城乡规划功能目的之实现，则有赖于城乡规划依法有序实施。为维护城乡规划科学性、权威性、严肃性，《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》提出要将城市规划实施情况纳入地方党政干部考核和离任审计之中。当前有些地方，譬如，安徽省已开始以规范性文件的形式重点围绕城乡规划实施相关内容，来试行领导干部城乡规划实施管控责任离任审计（以下简称城乡规划管控责任离任审计），以克服领导干部随意更改规划等规划实施“走样”的窘境。但不可否认的是，现行已有的城乡规划管控责任离任审计制度还存在诸多问题。据此，研究如何完善城乡规划管控责任离任审计制度，就显得尤为必要。近年来，我国学界多围绕城乡规划公众参与、城乡规划实施许可制度等角度出发，以探寻城乡规划依法有序实施的路径，而较少从离任审计角度来寻求规划有效实施的路径。据此，本文拟从城乡规划管控责任离任审计这一新的视角出发，探寻如何完善并构建有效的城乡规划管控责任离任审计制度，以助力城乡规划依法有序实施的内在理路之形成。
1城乡规划管控责任离任审计概念的厘定
论及城乡规划管控责任离任审计，必先厘清城乡规划管控责任。由于城乡规划所具有的独特性，从概念上分析，领导干部对城乡规划实施的管控责任，不完全等同于一般的政治或行政责任，它是领导干部违反城乡规划实施管控之法律规范所应承担的不利性法律后果。从本质上分析，领导干部对规划实施进行管控，不仅是一种行政职责使然的行为，更为一种职责内含的义务。作为委托行使职务行为的领导干部，不但拥有权力，也须履行权力所要求的职责。在城乡规划领域，领导干部及其所在的机关，不仅拥有规划制定、实施的权力，更有组织实施好规划的职责，如果其对规划实施不加以管控抑或通过权力予以“寻租”，这显然就违背了职责本质要求。从词形上分析，“职责”是“职务”和“责任”的组合体，因此职责内含义务是不言而喻的。况且“责任”本身就内含有对由特定的法律事实所引起的负面情形所应接受惩戒的义务。如果职责内不含有义务，权力必会滥用。因此，领导干部对城乡规划实施进行管控，应定位于领导干部既有管控的权力，更有管控的义务，如果不作此定位，势必会造成国家对领导干部管控责任进行追究时之依据缺失。
审计是监督行政的一种方式。对领导干部城乡规划实施管控情形进行离任审计，不仅是监督领导干部规范行政的需要，更是进一步提高城乡规划科学性、权威性、严肃性的必要举措，其是我国领导干部离任审计的重要组成部分。现实生活中，某些领导干部随意改变规划抑或利用手中权力违规实施规划的情形时有发生。因此，就规划实施的情况在其离任时不加以审计，那么城乡规划的科学性、权威性、严肃性就不能得到应有的保障。从审计的内容上看，城乡规划管控责任离任审计与领导干部经济责任离任审计是有明显区别的，城乡规划管控责任离任审计重在审计领导干部对城乡规划实施的履职情况进行监督和评价，即重点审计领导干部对城乡规划法律法规执行情况、建设用地及项目许可情况等内容，而不是其它。因此，从本质上看，城乡规划管控责任离任审计具有自身的独特性，这就决定了其审计的方式方法、内容等异于领导干部经济责任离任审计。
2我国现有城乡规划管控责任离任审计制度的缺陷
客观上讲，我国当前并无统一的关于城乡规划管控责任离任审计的制度规范，但在现实中与此相关的规范还是零星存在于某些规章制度内。依现有规范内容综合分析可知，目前我国城乡规划管控责任离任审计制度存在以下几个方面的缺陷，这些缺陷的存在，足以反映出现行城乡规划管控责任离任审计制度并没有完全反映出规划领域内责任的特殊属性。
（一）审计组织实施机关位阶低，难以树立审计应有的权威
据现有的规范内容分析，城乡规划管控离任审计之组织实施机关仍由当地审计机关担任，其审计模式的实质就是下级审计上级。在形式上，由审计机关来组织实施城乡规划管控离任审计并无不妥，这也符合我国现行审计制度要求。但仔细分析之，可明显发现问题。城乡规划管控离任审计之对象为省、市、县（市、区）政府的主要负责人，相对于审计机关而言，其权力持重更为明显。虽我国审计机关受当地政府和上级审计机关的双重领导，对当地政府的权力有一定的制约作用。但不管怎样，相对于政府而言，审计机关是下级机关，其实际上所拥有的权力显低于政府。因此，审计机关在审计过程难免会受到其他因素的干涉和影响，进而其审计权威难以树立。据此毫无疑问，现行的下级审计上级模式的城乡规划管控离任审计，难免缺乏公正性和可信度。
（二）审计时间具有滞后性，难以发挥审计监督的应有作用
审计机关对城乡规划管控离任进行审计，通常与政府主要负责人任期染济责任审计具有同步性。从工作开展的便利性上分析，这种同步性的审计极大地节约行政资源并提高了工作效率。但问题的关键是，对城乡规划实施的管控责任与经济责任存在交大的差异。譬如，城市生态环境保护、城市“绿线”“蓝线”管控执行等对城市发展及其整体利益具有极大的影响，如果在执行期间就存在问题，但直到领导干部离任时才对其进行审计，其造成的损失就难以挽回。更为关键的是，当审计机关在进行城乡规划管控离任审计时，确实发现存有重大问题，这是否意味着原先的规划可以撤销抑或更改，答案显然不是一概肯定的，直接撤销或更改规划所带来的社会风险也是很大的，这要具体问题具体分析。如果存在错误的规划不能撤销又不能更改，显然这不利于社会经济的发展。更何况，直到离任时才审计城乡规划管控责任，这往往会导致所进行的审计成为“形式”。据此可说明，现有的城乡规划管控离任审计存在审计时间具有滞后性，难以起到审计监督的作用。需延伸说明的是，城乡规划管控离任审计，重点应落在“审计”上，而不是“离任”上。因此，在审计的模式上，应采用“先审后离”，而不是采取与领导干部经济责任审计相同的“先离后审”的模式。
（三）审计方式方法存在局限性，难以适应审计监督的需要
按我国审计法的规定，对领导干部离任进行审计的方式方法，主要是采用检查、验看会计凭证、会计账簿、财务会计报告以及其他与财政收支、财务收支有关的资料和资产等书面材料的形式进行，即使是其后出台的《经济责任审计指南（2012）》对审计的方式方法作了细化，但这些方式方法仍只能适用于领导干部离任时的经济责任审计，而不能适用于城乡规划管控离任审计。城乡规划管控侧重的是“管控行为”，这些行为有可能是合法的，也可能是违法违规的抑或未履行。因此，城乡规划管控离任审计重点是对管控行为的审计监督。于此，如果依旧采用传统的“检查、验看凭证”的方式对其进行审计，难以起到审计监督的作用。当然，这些行为的“载体”有可能是以书面形式呈现出来的，但这种书面形式与会计凭证是有显著区别的。譬如，用地许可虽是书面文件，但其与会计凭证明显不同。据此，如用经济审计的方式方法对其进行检查、验看，显然是行不通的。
值得延伸说明的是，我国现行已有的城乡规划管控离任审计，没有引入公众参与以及社会监督机制等第三方评价机制，这使得该项审计工作之结果的正当性及实效性大打折扣。当然，除上述主要问题及缺陷外，我国现行已有的城乡规划管控离任审计还存在诸多其它问题，限于篇幅原因，本文不再赘述。
3我国城乡规划管控责任离任审计制度的完善进路
发现问题、研究问题的终极目的是为了解决问题，本文也不例外。据上内容毋庸置疑的是，我国现行的城乡规划管控责任离任审计是存在问题的。那如何解决这一问题，是值得深思的。为达致理论上的自洽，笔者认为根据实体与程序等方面内容对其予以规范上的完善，是解决这一问题的内在理路，这也是我国城乡规划管控责任离任审计得以完善的根本进路。
（一）在城乡规划法中加入城乡规划管控责任离任审计条款
为使城乡规划管控责任离任审计能够顺利推行，应在法律层面对其加以宣示。接下来的问题是，城乡规划管控责任离任审计，既与审计有关，更与城乡规划实施管控有关，那其应该在哪部法律上予以宣示？也许有人会讲，既然城乡规划管控责任离任审计作为审计的一种类型，其应在审计法内予以宣示，但笔者则有不同的看法。虽然城乡规划管控责任离任审计是审计内的一种类型，在一般法理论上，其应受审计法的规制，但究其实质，其与城乡规划法更有极为密切的关联，且审计的内容多与城乡规划法所定的实施内容有关。因此，笔者认为，在当下规划实施过程中所生纠纷日益增多的情形下，在城乡规划法中加入城乡规划管控责任离任审计条款更为恰当。如将城乡规划管控责任离任审计强行加入审计法内，这会使得审计法之法条内容变得突兀，且破坏了整部法律的完整性与统一性。当然，这不是说城乡规划管控责任离任审计不受审计法的规制，而是作为一种单行法上的特例而存在。
那么，将城乡规划管控责任离任审计条款安放在城乡规划法何处为妥？结合城乡规划法的实际，笔者认为将其放在城乡规划法第六章“法律责任内”为妥，因为审计的目的之一就是需对违法违规的行为进行追责，如将其放在“总则”抑或其它章节之内，就显得没有凸出审计之目的功效。除此之外，还可以将所有与城乡规划管控责任离任审计相关的内容独立成章。当然，对于这一法条放之何处，学界仍可进一步讨论。
（二）在法律上明确城乡规划管控责任离任审计的程序
依过程论分析，城乡规划管控责任离任审计“剑指”的是领导干部对城乡规划实施的管控行为，在一定意义上讲，其是督促纠正领导干部对城乡规划实施管控不力行为的过程，同时也是国家依法治国的必然结果。于此，不管是作为过程的监督还是作为依法治国结果的监督，其都需要法律程序作为载体。严格意义上讲，城乡规划管控责任离任审计非当前法律上的概念，但该审计具体可概述为相关机关在进行城乡规划管控责任离任审计时所应遵循的方式、步骤、时间和顺序的总和。依通常程序法理，城乡规划管控责任离任审计程序至少应包含主体、客体以及程序运行机制等方面的内容；“主体”解决的是“谁”承担城乡规划管控责任离任审计组织实施工作，客体则是解决审计“谁”及审计“什么”的问题，而程序运行机制解决的“如何”开展该项审计工作。
接续上述内容分析，由于现行审计模式为下级审计上级，即相对于领导干部而言，审计的主体为下属的审计机关。因此，这种审计的权威在相对意义上讲是不存在的。因此，在设计城乡规划管控责任离任审计时，必须在法律上明确应由上级审计机关主导该项审计工作的实施。当然，由于城乡规划的实施涉及到规划方面的专业知识，上级审计机关在进行该项审计时，应邀请相关规划部门抑或第三方部门参与。至于客体方面的内容，因为城乡规划管控责任离任审计概念本身就较为清楚地表明了该项审计的对象，就是各级政府的主要负责人的规划管控履职情况，所以此项内容无需赘述。接下来的一个关键问题是，城乡规划管控责任离任审计的程序如何运行的问题。笔者认为，在运行环节上，审计程序的启动、审计、作出决定、说明理由、公示等该程序运行环节是必不可少的。其中，审计程序的启动应有别于领导干部经济责任的审计，如上所述，应采取“先审后离”的模式；而审计过程中的方式方法不能简单的采用检查、验看凭证等方式方法，而应采用听取群众意见、调阅相关卷宗以及吸纳专业人士评价意见等综合的方式方法进行；公示环节则是要将审计结果向社会，接受社会的监督，如在公示阶段发现问题等必须立即纠正。
（三）在法律上明确城乡规划管控责任离任审计结果的法律效力
依现有的城乡规划管控责任离任审计规范可知，审计结果并没有法律上的强制力。譬如，按照安徽省的定：城乡规划管控责任离任审计结束后，审计机关应当及时向城乡规划部门通报审计发现的问题，对需要移送的案件线索，则应区别情况分别移送。对于这一规定，实质上并未在规范上赋予该项审计结果的法律效力，这也使得该项审计结果的权威性和严肃性大打折扣。据此，笔者认为，为解决该等问题，应在在法律上明确城乡规划管控责任离任审计结果的法律效力，具体言之，应在法律上明确该项审计结果是领导干部晋升、追究违规或失职责任的法定依据，而不仅仅是作为问题线索使用。
参考文献
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城乡规划职业分析篇4
关键词：城乡规划；地方立法；条例
中图分类号：D9文献标识码：a
原标题：城乡规划地方性立法探索——以《乌鲁木齐市城乡规划管理条例》为例
收录日期：2013年4月7日
根据《中华人民共和国城乡规划法》、《新疆维吾尔自治区实施〈中华人民共和国城乡规划法〉办法》，针对城乡规划管理工作的特点，乌鲁木齐市在借鉴相关城市规划管理经验的基础上，起草了《乌鲁木齐市城乡规划管理条例（草案）》，该草案在理顺规划管理体制、规范城乡规划许可程序、遏制规划违法行为、疏解旧城、发展新区等方面作了明确规定。但是，城乡规划管理工作中还存在一些问题，与乌鲁木齐市经济社会发展的要求不相适应，为进一步做好城乡规划管理工作，协调城乡空间布局，改善人居环境，促进城乡经济社会全面协调可持续发展，对现存问题进行分析，并给出建议。
一、新疆地方城乡规划现状
近年来，在自治区党委、人民政府的正确领导下，在各地、各部门的努力下，我区工业化、城镇化进程不断加快，城镇化水平稳步提高，全区城镇化率达到39%，城乡综合实力以及区域中心城市的辐射带动作用进一步增强。各级规划、建设部门认真履行职责，依法加强城乡规划建设管理，城乡规划工作取得可喜成绩。城乡规划不断完善，《自治区城镇体系规划》稳步实施，《新疆沿边境城镇发展带战略规划》、《南疆铁路沿线暨南疆石化产业带城镇发展规划》和《乌鲁木齐都市圈规划》编制工作顺利开展，87个市县城市总体规划修编全部完成，详细规划覆盖比例不断提高，城市控制性详细规划覆盖率达到70%以上，所有建制镇和59.2%的集镇编制完成了总体规划，29.9%以上的行政村编制了建设规划，13个县完成了以村庄布点为重点内容的县域村镇体系规划编制工作，推进了以村庄整治工作为重点的社会主义新农村建设，村容村貌明显改善。城乡规划管理进一步加强，全面建立了规划建设项目“一书两证”许可制度、规划管理委员会制度，积极推行“阳光规划”，建立了规划公示制度和听证制度，开展了自治区派驻城乡规划督察员试点工作，扎实推进城乡规划效能监察工作。加大了《城乡规划法》和自治区《实施办法》的宣传力度，城乡规划的法制建设逐步加强。历史文化名城保护工作取得突破性进展，现有国家历史文化名城3个、国家历史文化名镇2个、国家历史文化名村1个、自治区历史文化名城2个。随着城乡规划工作的不断加强，城镇体系趋于合理，城乡面貌发生了明显变化，区域协调和城乡统筹进一步发展，城市管理和基础设施建设水平不断提高，城市综合服务功能明显增强，为全区投资环境的改善和人民生活水平的提高创造了良好条件。但是，城乡规划工作中还存在一些不容忽视的问题，与自治区经济社会发展的要求不相适应。
二、规划编制体系存在的问题
（一）管理调控职能集中力度不足。在一些地方政府的城乡管理规划中，存在一些政府部门为了减轻管理强度，而将城乡规划的职能下放到区县政府，导致出现同样的政策在不同地方的实施完全不同，甚至有的地方多头审批却管理方法不同，从而造成城乡管理调控职能失稳，不能发挥其应有的价值。
（二）规划监管制度不完善。各地方政府往往存在重规划而轻监管的现象，对监管体制不够重视，使得规划监管体制不够完善。许多政府并没有设立科学的多层监管体系，各管理部门之间也基本各自为政，缺乏应有的联系和沟通，使得对城乡规划的监管了解不够全面，对违反规划体制的行政部门或个人也缺乏相应的追究制度，行政纠错制度也不够健全，对群众检举的管理办法也不够重视。
（三）乡镇规划不够合理，机构不健全。乡镇的规划一直没有受到地方政府部门的足够重视，特别是在一些偏远地区和中西部地区，乡镇发展比较落后，政府部门缺乏科学规划的积极性，对乡镇的规划存在应付了事的态度，设置的规划机构和监管机构不健全，也缺乏相配套的专业管理人才，管理水平普遍较低，在一定程度上阻碍了乡镇规划的发展。
（四）城乡规划编制工作滞后于城乡建设发展需要。受领导重视程度、规划编制技术力量和地方财力等因素的影响，大多数市县未按要求将城市规划编制和管理经费纳入公共财政预算；部分地、州还未开展地州城镇体系规划编制工作；控制性详细规划覆盖率和储备量远远不能满足城市快速发展的需要；全区共有20%的乡（集镇）和60%的行政村没有编制乡（集镇）和村庄规划。
（五）工业园区的设立、规划编制、实施管理不规范。一些市县未经自治区人民政府批准，擅自设立工业园区（开发区），未经法定程序批准，擅自扩区或改变区位，大部分工业园区（开发区）规划未按法定程序及时报送自治区人民政府审批；个别城市将工业园区（开发区）规划管理权下放给工业园区（开发区）管委会，违反了城市规划集中统一管理的规定。
（六）规划管理缺乏相应的保障机制。城乡规划的实施在很大程度上依赖于规划管理的职能执行，但目前我国的城乡规划在实施过程中往往存在这样或那样的问题，其根本原因就是规划管理缺乏相应的保障机制。分析在城乡规划中出现的一些问题，我们不难发现，目前对于城乡规划的研究大多从规划实施管理角度对规划实施过程中的相关问题进行有关探讨。这个角度多偏重于案例分析，寻求规划实施管理过程的不足，常常涉及到管理体制、机制和制度等相关问题。
三、对进一步加强地方城乡规划的建议
当前，新疆经济改革体制正在逐步改善，城镇化进程与城乡规划工作也面临着新的形势和要求，迫切需要对现行的城乡规划法律制度加以完善。城乡规划的地方立法往往由于部门利益冲突、立法创新不足、条文操作性不强等原因，造成城乡规划地方立法形同虚设。本文就完善城乡规划地方立法提出几点建议：
（一）克服部门利益倾向。防止和克服“部门权力利益化、利益法定化”，在立法过程中，着眼于全局利益和人民的根本利益，注重“立法决策同改革决策、发展决策相统一”的原则，以法律法规为依据，认真做好协调把关工作。应坚持权力与责任相统一原则，对行政机关的管理行为、服务责任尽可能做出明确、具体的规定。例如在《条例》立法过程中有些部门希望把一些相关的专项规划罗列出来，比如“风景名胜区、无形文化保护、工业和信息产业规划”等加入到规划条文中，显然规划法调整的对象是在城乡规划确定的规划区内，虽然这些大部分都在规划区的范围内，但是有些行业的法律法规已经规定了，条例中就不应该再重复。
（二）实行民主立法，提高立法工作透明度。科学立法、民主立法，是完善中国特色社会主义法律体系、加快建设社会主义法治国家的必然要求。地方立法是关系到规范政府和公民行为的重要决策，要逐步建立法规草案公开制度，通过各种途径争取各行各业的意见，城乡规划是一项公共政策，涉及更多人的利益，应在立法阶段征求专家、政府、设计人员、市民的意见。提高对权力机关在疏浚表达、合理平衡社会利益方面重要性的认识，树立其权威性和公信力。各级政府要切实将涉及社会利益、人民普遍关注的重大事项，及时提请国家权力机关讨论审议，依法做出决定，将向人大负责，受人大监督，并将其落实到改革发展的重大决策和社会利益有效表达、合理平衡中去，防止政府及其部门垄断、阻塞社会利益表达渠道，甚至以部门既得利益代行国家权力机关。
（三）严格实行地方性法规备案审查制度。地方性法规、规范性文件备案审查制度，是宪法、法律赋予各级人大常委会的一项重要法律监督职责，是人大常委会法律监督的基本形式。建立地方性法规的备案审查制度，有利于杜绝部门保护主义，同时有利于阶段性法律法规的清查，提高法规质量。由于法规、规范性文件、政府文件的时效性，在实际工作中，城乡规划主管部门的工作人员都无法一一解答各种法规及规范性文件的具体来源及其是否还有效，因此建议地方城乡规划主管部门应该加强地方性法规的备案审查制度，加强清查力度，对法规进行经常性的清理、修改、补充和废除。
（四）建立规划信息管理平台。未来城乡规划管理将充分利用最新的科技成果，在完善规划管理办公自动化的基础上，从办公模式和办公理念上提升城乡规划的管理水平。以城乡规划信息资源“共建、共享、共用”为目的，对不同数据来源的地理信息、规划成果、管理信息（规划审批及许可）和公文信息等规划资源进行全面的汇交，建立城乡规划系统一体化的规划信息汇交查询系统。这一点《城乡规划法》第十条也提出要强化采用先进的科学技术。
（五）强化城乡规划的监督、监管机制。加强对政府及其所属部门的违法查处，实施规划验收制度。各级城乡规划及国土资源行政主管部门必须要严格执法，坚持公开通报和挂牌督办典型违法案件；对违法严重地区的政府主要领导人员和其他负有责任的领导人员严肃追究责任。规划验收制度应改变规划只在前期介入的现状，增加项目建设过程的监督以及增加规划建设完工后验收认可，对不按规划许可建设或违反规划许可进行的建设项目不予竣工认可。关于竣工验收及材料报送，《城乡规划法》也有相关的规定。
（六）健全城乡规划反馈体系。建立动态的自我反馈机制，对城乡规划的编制、实施、修改、管理、基础研究等情况进行动态跟踪和评估，根据城乡规划的具体实际情况，及时修正、调整下一年度城乡规划实施计划。
四、结语
新疆是我国少数民族聚集地区，对民族自治地方的资源配置、利益平衡问题，应当由我区的自治地方的立法机关立法决定，应对自治州、自治县的自治条例和单行条例的效力给予充分的尊重。做好城乡规划工作功在当前，利在长远。从地方立法主体而言，许多涉及本地基本利益、长远利益的政策，同样应由立法机关以地方性法规的形式加以确认，以使其具有较高的法律效力和一定的稳定性。在立法过程中应结合自身地域特点和规划管理要求，加强对城乡规划地方立法的研究，制定可以满足当地需求的地方性法规。探讨如何建立适应本土发展的城乡规划管理体制，建立一套切实可行的、完善的地方城乡规划法律法规、技术标准体系，为促进新疆经济发展和社会稳定而努力。
主要参考文献：
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[2]认真贯彻《城乡规划法》开创城乡规划工作新局面——建设部城乡规划司司长唐凯答记者问[n].中国建设报，2007.11.20.
[3]邱建林，苏自立，卢涛，谢力.统筹城乡背景下的城乡规划地方性立法探索——以《重庆市城乡规划条例》为例[J].城市规划，2010.1.
城乡规划职业分析篇5
关键词：行政管理；改革；城乡规划
随着经济社会的不断变化，我国城乡规划管理工作不断完善，政府行政管理体制也在不断改革，但是过去计划经济存在的政府管理和控制仍然影响着当今城乡规划管理工作。因此，推进我国城乡规划管理的良好发展，实现贯彻我国新时期行政管理体系的发展需要，落实行政管理体制成为我国城乡规划改革的重要基础。
一、当前城乡规划一体化中存在的问题分析
（一）农村产业发展落后于城市
在改革开发的初期，为了加快社会经济发展，提升我国城镇化建设水平，我国社会经济由传统的计划经济转变为市场经济。从而使得我国城市形成了对劳动力、资本和其他生产资源的吸收能力，我国城镇居民水平逐渐提高。但是相比起来，由于政府重视城市内部建设，但是却忽略了对农村的建设，导致农村基础建设水平较低，农村居民生活水平和文化水平也难以提升，农村发展由此进入农村劳动力流失，外来生产力进不来的恶性循环。
（二）城市规划不科学，盲目扩张严重
随着人们对于住房需求和要求逐渐提升，各地政府为提升当地城市化的建设步伐，加大房地产开发规模。然而在此过程中，随着新城区的不断开发，农村用地和水资源被占用。比如说：修建水坝、建造人造公园、占用周边耕地，等等。但这样做由于片面考虑城市化的快速发展，却忽略了农村资源的可持续利用与经济的协调发展。
（三）目前的城乡规划中整体协调不足
结合我国当前国情，国家以工业化发展作为我国社会经济建设主体，并以重工业发展道路作为我国一个重要的经济发展战略，实行以户籍管理体制作为城乡分割的主要例行体制。即在彻底贯彻旧体制的基础下，发展我国工农经济，以周边带动城市的战略手段，推动我国城市经济发展。因此，在当前的社会经济发展背景下，倡导城乡一体化发展战略，但是却仍然惯用着传统的旧经济体制，而这必然会导致我国在进行城乡规划过程中，城市和农村的经济发展出现不协调的局面，从而导致城乡产业结构的失调，社会矛盾与企业差异化越加严重。
二、结合新时期行政管理体制改革解决城乡规划一体化问题的建议
（一）构建城乡一体化的规划工作机制
重视城市建设的同时，同样注重农村建设，通过以城市带动农村，以农村为发展重点，实现各相关部门的协同作战。首先要做的就是各个部门在建设过程中协调合作，避免出现职能的冲突，如果有必要，可以成立相应的城乡统筹规划部。对我国城市的建设的土地征用以及水资源的调度进行合理安排，并保证农村建设的资源和城市建设资源是一样的，以城市带动农村发展。
（二）重点发展农村基础设施建设工作
对我国农村基础设施的建设是我国农村发展的基础条件，应充分结合我国农村目前发展状况，需要最先解决的问题就是对我国农村基础设施的建设，而这其中就包括了对农村医疗、教育、交通以及文化休闲设施的建设。并且各地政府不仅需要做到建设，同时还需要准确地根据农村目前需求情况，引导社会力量和商业力量参与到对农村建设发展当中。比如说鼓励私立医院、私人教育机构，等等，同时在政策上做出相应的优惠政策，加大对企业和劳动力的吸引力。
（三）积极贯彻城乡跨区域合作交流
随着时代的不断发展，我国行政管理体制也在不断改革当中，在新时期环境下，实行区域合作能够充分地利用当地的资源，并进行资源和经济的互补，促进两地的产业化经济结构的重组或升级。另外，随着我国对交通建设力度的加大，打破了传统的经济发展建设的区域性束缚，有效地引进先进的技术以及人才，这对于推动我国新农村行政管理体制以及城乡管理的优化都具有重要的意义。
三、结语
综上所述，我国全面建设小康社会的目标下，应该正确认识到我国城乡规划中正面临的问题，并且根据我国所处的新时期的时代背景下，对我国行政管理体制进行改革，从而找到解决我国城乡规划管理的问题，保证我国城乡规划将更加有效和科学地为建设我国农村和城市发展做出贡献。
参考文献：
［1］张璇，刘冰洁．新时期行政管理体制改革与城乡规划管理应对［J］．规划师，2014，04：5－9．
［2］李鑫林．新时期行政管理体制改革与城乡规划管理应对［J］．经营管理者，2015，03：327．
城乡规划职业分析篇6
abstract：ForlandfeaturesandthedifficultiesintheprocessofimplementationoftheplanningatYuhongdistrict，underthebackgroundofurbanandruraldevelopment，thispaperanalyzestheoutstandingproblemsexistinginthethreeplannings，andfromthethreeaspectsofspatialplanningsystem，coordinationframework，systemofurbanandruralwork，putsforwardtheplanningstrategies.
关键词：城乡统筹；城市边缘区；三规合一；于洪
Keywords：planofurbanandruraldevelopment；cityfringearea；three-planningunited；Yuhong
中图分类号：F301文献标识码：a文章编号：1006-4311（2016）20-0043-04
0引言
“三规”普遍认为即国民经济与社会发展规划、城乡规划和土地利用规划，“三规合一”即将三者进行充分协调的工作。近年来，随着土地资源的日益短缺，“三规合一”工作在国家和地方层面均受到了热切关注。
于洪区位于沈阳市区边缘，是城市西北方向上的重要腹地，全域总面积约499平方公里，总人口约66.2万人，横跨城市主城区、新城发展区及农业区三大板块（见图1），现状土地利用复杂、“亦城亦乡”特征明显。2011年6月，于洪区获批“沈阳经济区统筹城乡发展综合配套改革示范区”，对其城乡统筹工作提出了更高要求。然而，在具体工作的开展中，于洪区现行空间规划种类多、数量大，规划间关系不明、协调不够等问题突出，造成了规划实施部门“依据过多且彼此矛盾”或“无据可依”的局面，严重阻滞了于洪区的城乡统筹进程。为走出这一困境，于洪区政府提出开展“三规合一”工作。
1“三规”问题剖析
1.1空间规划体系无序
于洪区现行各类空间规划共25个，其中法定规划11个，非法定规划14个，分属发展规划、城乡规划、土地规划三大系列，均发挥着空间资源配置的作用。从规划实践来看，三大规划系列在各自体系内部基本实现了纵向上的衔接，但在横向上受我国目前条块分割的行政体系的影响，规划彼此之间的关系尚未理顺或明晰，造成了于洪区空间规划体系处于混乱、无序的局面，无可避免的导致各规划间的矛盾冲突。
1.2规划编制内容重叠且彼此矛盾
目前，于洪区的国民经济与社会发展规划、土地利用总体规划、全域规划及各片区发展规划均已编制完成，虽然各规划的侧重点不同，但均涉及目标、规模、布局、性质、开发控制等规划内容，受各自主导思想及目的的影响，各规划间存在着“发展目标不统一”、“建设规模不一致”、“用地布局不相符”等突出矛盾，直接表现为实施过程中的“规划打架”，不仅浪费了规划资源，更使实施部门无所适从。
1.3同一空间多头管理且衔接不足
目前，于洪区的发改、规土、城建、水利、交通、市政、农林等职能部门均对全域的空间资源具有规划和决策权。在我国现行的行政体制下，于洪区政府内部各职能部门之间形成横向并列的结构模式，各部门具有相对独立的专属权和职能范围，行政级别大致相同，任何一个部门无法对其他部门产生直接的行政约束。受自身利益和事权争夺的影响，使得各部门负责的空间规划存在沟通不畅、实施分割等问题，不但难以形成对城市综合调控的统筹合力，甚至导致了开发管理上的混乱。
2“三规合一”规划对策
2.1规划摸底，建立区级城乡空间规划体系
规划以25个现行空间规划的全面解读和比对为基础，建立以“于洪区全域规划”为统筹，横向并行设置引导性规划和约束性规划两大系列的城乡空间规划体系（见图2）。引导性规划系列为约束性规划系列在进行空间资源配置时提供指导和依据，在纵向上设置片区发展规划、重点地区城市设计两个层级；约束性规划系列作为指导地区发展建设的法定依据，在纵向上设置总体规划、分区规划及村庄规划、专项规划、控详规划四个层级。
通过对于洪区城乡空间规划体系的梳理，可以看出于洪区的规划编制存在明显的“重城轻乡”、“重发展轻保护”、“两头重中间轻”、“城乡总体规划缺位”等问题。本规划即为目前缺位的城乡总体规划，向上可承接全域层面的发展规划，向下可统领各片区的城乡规划，横向上要与于洪区的“土规”和“经规”相协调。
2.2规划协调，构建“三规合一”城乡规划编制框架
规划从于洪区的切实需要入手，有的放矢，解决关键性问题，系统构建出“三规合一”城乡总体规划编制框架，横向维度确定了“统一目标、规模控制、用地协调、人口分布、控制线管控、空间管制”六大板块，纵向维度明确了各板块的核心内容和工作方法（见图3）。
2.2.1统一目标
规划以于洪区的发展重点和各现行规划的发展目标为基础，建立目标体系并进行关联性论证，从“城乡统筹、产业发展、保护控制”三方面明确于洪区各规划需共同遵守的发展目标。城乡发展目标即建成统筹城乡发展示范区、现代化生态新城区；产业发展目标即打造沈阳装备制造配套产业基地、沈阳经济区现代商贸物流基地、部级现代农业示范基地；保护控制目标即确保基本农田和耕地总量，控制建设用地边界，集约利用土地。
2.2.2规模控制
“土规”根据土地资源现状、耕地保护及社会经济发展目标，遵循从总体到局部、自上而下的工作路线进行建设用地指标的逐级分解，下级确定的控制指标不得超过上级的下达指标，带有很强的计划性和不可逾越性，其核心是以供给制约和引导需求。因此，规划结合于洪区发展的实际需要，采用“以供定需”的方式，按照“土规”确定的刚性指标，控制规划期末的建设用地总量。
2.2.3用地协调
宏观层面，协调“经规”的调控、“城规”的建设、“土规”的保护要求，落实“城镇发展、农业生产、生态保护”三大功能区（见表1，图4）。中观层面，以宏观功能区为基础，进一步落实全域的重点建设区域，构建“主城、新城、新市镇、中心村（社区）”四级全域城镇村体系结构（见图5）。微观层面，以中观城镇村体系结构为基础建立协调原则、统一用地分类（见表2）、统一基础数据并运用GiS统计分析技术进行“差异化分析”（见表3、4、5，图6、7），最终确定规划期末于洪区的用地布局和“主城、新城、新市镇、保留村”的建设用地规模及增长边界（见图8）。
2.2.4人口测算
在《沈阳市城市总体规划（2011-2020年）》中，中心城区人均城市建设用地为99.3平方米/人。于洪区位于城市中心城区边缘，人均建设用地略大于平均值，按照105平方米/人测算，于洪区2020年规划可容纳人口为150万人。结合各片区的建设用地规模和承载力分析，进行人口分配。
2.2.5控制线管控
以“三规合一”城乡用地规划为基础，综合远期预留、耕地占补平衡等因素，确定“建设区、产业区、协调区、复垦区、基本农田”五条控制线，并提出管控要求（见表6，图9）。
2.2.6空间管制
根据各片区的经济社会发展情况和未来方向，兼顾发展与保护的双向要求，划分“调整优化区、核心提升区、重点拓展区、适度发展区、禁止开发区”五类管制区，并提出管制政策（见表7，图10）。
2.3规划沟通，创新城乡规划工作制度
规划采用“联合组织”制度与“经济区”制度组合的创新模式（见图11），建立部门间的沟通与合作机制、实现规划与现状信息的实时对接、分类解决不同属性地区的规划协调问题。
全区层面：采用“联合组织”制度，成立区委书记统筹、多部门介入的“规划编制小组”，改变以往各职能部门简单的串联方式，建立并联的工作关系，实现信息的实时对接和重大事项的共同决策，以促进部门间的沟通合作。
经济区层面：以“于洪区全域规划”中的功能分区和各街道的行政辖区为基础，将全域划分为七大经济区。每个经济区下设1个“纽带”部门即规划协调办公室，下与街道对接、上与职能部门沟通，确保多方在统一的信息平台上探讨问题，并依自身属性因地制宜地提出解决方案。
3保障措施
为确保规划工作的顺利进行和有效实施，规划从信息共享、政策配套、法制建设、工作机制四个方面提出保障措施。信息共享方面，整理基础资料与数据、现行规划、规划管理审批情况等相关信息，运用3S（GiS，RS，GpS）技术，建立数据库，搭建信息共享平台。政策配套方面，本规划编制完成之后，于洪区需制定统筹区域发展、年度实施计划、城乡用地增减挂钩、耕地占补平衡、土地整治等相关配套政策。法制建设方面，在市级或区级层面出台相关法规、规章或实施办法，保障“三规合一”的法律地位；研究制定关于“三规合一”的技术标准，规范“三规合一”的工作程序和方法。工作机制方面，成立专管机构，加强对城乡统筹和“三规合一”工作的组织领导、管理协调、指导监督，区委、区政府应将推进城乡统筹和“三规合一”工作纳入到对各街道和相关部门的考核内容。
4结语
于洪区位于沈阳市中心城区边缘，既是乡村城市化的重要地区，又是城市扩展进程的最前沿阵地。在《沈阳市于洪区“三规合一”城乡总体规划（2012-2020）》的编制过程中，贯穿始终的是强调城乡统筹发展，包括建立城乡空间规划体系、构建“三规合一”城乡总体规划编制框架、创新城乡规划工作制度，为其他地区提供了参考和借鉴。
参考文献：
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[5]谭都.资源紧约束条件下的新型城市化道路探索――广州“三规合一”规划研究[a].2013中国城市规划年会论文集[C].青岛出版社，2013.
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城乡规划职业分析篇7
关键词：历版总体规划新版总体规划城市性质城市规模城市空间结构
一、引言
国家中部崛起战略的提出、天津滨海新区的建设和太原区域交通地位的提升，为太原的发展带来了巨大的机遇。在新的发展形势下，完成于1998年的现行总体规划对城市建设和发展的不适应性日益凸显，亟需对其进行修编以适应社会经济进一步发展的要求，指导城市未来的发展。2007年，经住建部同意，太原市开始新一轮总体规划的修编工作。由于恰逢《城乡规划法》的公布和实施，因此本次总体规划（2010~2020）与历版总规相比，不再简单的“以城为图”，而是将“城乡统筹”作为规划的总体思路和方针。所以，在这样一个转折时期，研究历版总规与新版总规之间的传承和创新关系，对于今后的规划编制和管理工作，都有着非同寻常的理论价值和实践意义。
二、太原市历版总体规划的回顾
建国后，太原市共进行过3次总体规划的修编和2次调整，分别为第一版（1954~1974）、第二版（1981~2000）、1989年对第二版的调整、第三版（1998~2010）和2004年对第三版的调整。
2.1第一版总体规划（1954~1974）回顾
1954年编制了《太原市城市总体规划（1954~1974）》，确定太原市的城市性质为“山西的工业区中心，全省政治、经济、文化中心”；规划期末人口规模为80万人，用地规模为157.4平方公里；并按照“进可战，退可守”的原则，使城市能够紧凑和有伸缩性，构建了以旧城为依托，向外发展的方格网棋盘式道路骨架。在空间布局上，规划确定了北部、城北、城南、河西北部、河西中部、河西南部6个工业区和相应的生活居住区，体现了“中间居住，工业区”的居住、工业分离的基本思想，反映了太原市重工业城市的基本特色（见图1）。在总规的指导下，“一五”期间落户太原的11个国家重点工业项目均在工业区内予以了安置，如第二热电厂建在北部工业区、太钢建在城北工业区、第一热电厂建在河西南部工业区等，奠定了太原市几十年来“工业围城”的基本格局。
2.2第二版总体规划（1981~2000）及其调整的回顾
2.2.1第二版总体规划（1981~2000）
1980年编制了第二版《太原市城市总体规划（1981~2000）》，确定太原市的城市性质为“山西省省会，全省科技文教中心，以冶金、机械、煤炭、化工为主的重工业城市”，规划至2000年人口规模（不包括清徐、阳曲、娄烦、古交及南、北郊区）为135万人，用地规模164平方公里。城市空间在原有5个工业区布局的基础上，新增东山、西山煤矿工业区和城南、北营工业区，把全市划分为九个“生产、生活综合体”组团，各自就衡组团内的生产、居住、生活服务设施，以减轻市中心压力（见图2）。
2.2.2第二版总体规划的调整
1989年太原市人民政府组织对第二版总体规划进行了调整，完成了《太原市城市总体规划调整文本（1991~2000）》。本次调整确定太原市的城市性质为“山西省省会，全省政治、经济、教育、科技、文化的中心，以冶金、机械、能源、化工为支柱的重工业城市，山西能源重化工基地的中心城市”，规划至规划期末人口规模170万人，用地规模184平方公里。空间布局上，本次调整按照“城市中心区以居住区及第三产业为主，为第一、二产业区”的思路，将太原市划分为“各具特色、设施配套齐全、工作休闲自我平衡”的十个城市分区与六个独立组团，通过便捷的交通彼此紧密联系。其中，十个城市分区分别为北郊国防工业区、城北钢铁工业区、河西北部机械工业区、河西中部电子纺织工业区、河西南部化工工业区、东山地区、北营仓库区、城南高科技教育园区、柴村地区及城市中心区；六个独立组团为上兰村、西山煤矿、东山煤矿、晋源、晋祠及小店组团。
2.3第三版总体规划（1998~2010）及其调整的回顾
2.3.1第三版总体规划（1998~2010）
1994年编制的第三版《太原市城市总体规划（1998~2010）》是太原市目前正在实施的城市总体规划，确定太原市的城市性质为“山西省省会，以能源、重化工为主的工业基地，华北地区重要的中心城市之一”，确定规划期末主城区人口规模223万人，用地212平方公里，市中心区人口规模208万人，用地197平方公里。城市空间布局仍然坚持了“组团式”布局原则，由市中心区的12个分区和3个新区共同组成。其中，市中心区以自然河沟、城市干道和城市不同功能划分为12个组团，分别为核心分区、河西中部居住生活分区、城南居住生活分区、北营仓储分区、迎向工业区、城北钢铁工业区、河西北部工业区、河西综合产业区、河西南部化工区、西山煤矿建材产业区、东山煤矿及民营企业区、城南高科技产业区；三个新区则为小店新区、晋源新区和柴村新区（见图3）。
2.3.2第三版总体规划的调整
为了适应城市快速发展的需求，指导城市近期建设，在不改变现行城市总体规划确定的城市性质、城市规模、发展方向、空间结构等内容的前提下，2004年对《太原市城市总体规划（1998~2010）》划定的用地布局进行了局部调整，主要针对各城区和高新区、经济区、民营区、不锈钢园区发展的设想，统筹考虑了各区和各园区的发展空间，就城市各组团定位、建设用地、空间结构做出了相应的调整。空间结构最大的变化，是将《太原市城市总体规划（1998-2010）》确定的“一实一虚”“十”字型的两条城市主轴线向南进行延伸拓展，新增长风大街主干道作为城市东、西向的实轴，调整形成“两实一虚”的城市空间结构。
三、新版太原市城市总体规划（2010~2020）的解读
3.1城市性质
本轮太原市城市总体规划确定城市性质为：山西省省会，中部地区重要的中心城市，全国重要的新材料和先进制造业基地，历史悠久的文化古都。
3.1.1省会是太原的基本职能，需要在传统省会职能基础上，增强统筹调配空间资源、协调区域社会经济发展要素等方面的管理能力，巩固太原作为山西省的核心城市地位。
3.1.2区域定位既要反映落实国家中部崛起区域政策，也要体现太原重点加强对能源基地辐射影响，加强对省域经济带动的战略导向。未来太原将进一步加强与京津地区的协作，做好产业的承接工作；同时太原在落实中部崛起战略的“四基地一枢纽”建设任务中具有先发优势，将进一步强化其对省域经济的辐射影响力；太原在做强自身实力的同时，将重点对我国晋陕蒙宁的煤炭能源基地加强辐射影响――其承东启西的区位优势，决定了它将在我国从东到西梯度发展的经济战略格局中发挥独特的作用，因此太原是中部地区重要的中心城市。
3.1.3产业定位将立足于山西省加快建设新型工业基地和太原市政府提出的“绿色转型”战略要求，在发挥既有装备制造业、成套设备制造业和金属、精细化工材料的产能基础上，进一步整合生产资源，强化产业创新功能，打造具有区域竞争优势的新材料和先进制造业基地。
3.1.4太原是一个历史悠久的文化古都，具有2500年的建城历史，是国内建城历史最为久远的城市之一，有“三代京华，五代陪都”之称。历史悠久的文化古都的定位，体现了太原特有的农耕经济与草原游牧经济冲撞对接的晋阳文化特色，提升了太原的软实力。
3.2城市规模
3.2.1人口规模
通过趋势外推法、综合平衡法、区域分配法等预测方法，以及人口空间分布推断的比较分析，综合预测太原中心城区实际居住人口规模2015年约320万人，2020年约360万人。
3.2.2建设用地规模
综合考虑各方面因素，根据太原城市的现状、未来发展需求和国家对城市建设用地的控制要求，通过经济增长与用地相关分析、人口增长与用地相关分析、建设用地趋势分析等各种方法，综合预测太原中心城区城市建设用地规模2015年约325平方公里左右，2020年约360平方公里。
3.3城乡统筹发展
为了全面贯彻落实“以人为本”、“五个统筹”的科学发展观，实现太原市的城乡协调发展，本次规划新增了城乡统筹的内容，从统筹城乡经济发展、统筹城乡社会文化发展、统筹城乡空间发展、统筹城乡生态环境保护和统筹城乡基础设施建设等5个方面入手，提出了“强县壮市”，健全农产品市场体系、推进城乡公共服务设施均衡发展、优化城乡布局，提高城乡空间的集约利用水平、加强城乡污染综合治理，提高生态保育能力、完善城乡基础设施建设等一系列战略措施，从而形成城乡经济互动发展、城乡社会整体和谐、城乡空间集约有序、城乡生态环境协调融合、城乡基础设施高度共享、社会服务一体化管理的新格局。
3.4城乡空间布局
本次规划形成“双城、双区、四廊、六轴、多中心”的空间结构（见图4），力求通过中心城区工业外迁和园区化建设，改变当前“工业围城”的城市格局；同时，通过新城建设，改变现有“单中心”的空间结构，完善城市公共服务中心体系，全面提升城市的综合服务能力，进一步优化城市的发展布局。
3.4.1双城
双城指的是主城和新城。
主城位于东、西山之间，汾河两岸，北至太原第二热电厂，南至龙城新区，包括老城及其周边、城北、河西和城南4个地区。规划期内，老城主要是疏解职能，建设为展现太原历史风貌的核心区域；城北、河西地区主要完成搬迁污染型企业，建设新型工业园区，优化人居环境的任务；城南则是以省级行政中心落户和龙城新区建设为契机，进行有序开发。
新城位于汾河东岸，南环高速公路以南，南至南快速路，东至市区行政区界。规划在武宿机场搬迁后将其原址作为新城中心，培育金融、贸易、咨询、中介等生产职能，将新城中心建设成为区域性的生产中心。同时，新区将加强与晋中市榆次区在道路及市政设施上的对接，以实现“太榆同城化”建设。
3.4.2双区
双区指的是晋阳文化生态区和北部生态屏障区
晋阳文化生态区位于汾河西岸，北至南中环街，南至晋祠。规划利用晋阳古城、晋祠、天龙山、晋阳湖等自然和人文资源，在保护环境、恢复生态的前提下，适度进行旅游开发，构建生态、文化、旅游为一体的地区。
北部生态屏障区包括柴村以北的水源保护地区、太原第二热电厂以北的生态恢复地区、崛围山-柳林河风景区和牛驼寨-黄寨风景区。作为太原市的上风上水区域，北部生态屏障区对于太原市的饮水安全、大气环境质量有着重要的保护作用，因此规划重点保护水源地和风景区，恢复该区域的自然生态。
3.4.3四廊
规划形成太钢南生态走廊、龙城大街南生态走廊、新城南生态走廊和汾河生态走廊“三横一纵”的生态廊道格局，其中，“三横”联系东、西山生态保育区，分别在太钢和老城之间、主城和新城之间以及新城与区域之间形成隔离，避免了城市的无序扩张；“一纵”贯通南北，既保证了南北廊道的畅通，又将3条横向的生态廊道连成一体，从而使得生态廊道成为一个整体，发挥整体效应。
3.4.4六轴
规划以城市现状空间结构为基础，结合城市空间拓展方向和模式，构筑“三横三纵”的城市轴线网络。
三条南北向纵轴为城市拓展轴，分布于汾河两岸，联系主城和新城，并向外延伸至清徐、阳曲等都市区组团，引导老城服务职能的疏解和产业职能的外迁，推动新城和组团的建设。
三条东西向横轴为城市联系轴，旨在优化汾河两岸的联系，加强城区内部的整合，组织各级城市中心，塑造有序的城市景观，实现城市内部的协调发展。
3.4.5多中心
根据太原市的发展现状以及未来城市发展方向和重点，规划形成老城、长风、武宿3个市级中心，北营、龙城新区、小店、奥体4个市级副中心以及迎新、西山、胜利街、朝阳、兴华、小店北、小店南等7个分区中心，均衡分布于全市，从而优化了城市的服务职能。
四、新版总规与历版总规的比较分析
4.1城市性质逐步提升与丰富，更具时代特点
太原市历版总体规划所确定的城市性质大致体现了“工业基地的内涵逐步丰富，对省会职能的认识更加全面，更加强调对区域的辐射作用”的趋势（见表1）。
作为山西省省会，除第一版总规未明确提出省会职能的性质之外，其余各版均开篇明义，对太原全省政治中心的地位予以肯定；而自第三版开始，城市性质中已不再有“全省经济、科技、文教中心”这样的表述，而是暗含于“省会”的职能当中，表明总规对省会职能的认识突破了原有单纯政治中心的理解，赋予了其政治、经济、科技、文化教育等多重职能，成为山西省的综合性中心城市。
太原是我国重要的工业基地之一，特别是重工业的发展，在历版总规中都不断加以明确和强调，一直持续到2004年第三版总规调整时，仍然坚持“以能源、重化工为主的工业基地”的提法和思路。近年来，随着国家产业政策的调整和我市“新型工业基地”发展目标的提出，太原市的产业转型和结构升级进展顺利，因此其工业定位的调整，表明太原市的工业发展进入了一个崭新的时期。
前两版总体规划对太原市的辐射带动作用，只是简单的从省会职能出发，强调其在山西省内的中心城市地位，其区域视野仅仅局限在山西省内；第三版总规虽然跳出山西的地域局限，开始从更高层次的区域层面审视太原，但是其视野仍然局限在华北大区划上，还是没有摆脱行政划分的影响；第四版总规第一次突破了行政区划的限制，从国家宏观发展战略和经济梯度转移的层面，对太原市进行了重新定位，对其在区域经济发展中的作用有了一个全新的认识。
4.2城市规模逐步扩大，始终坚持“集约发展”的原则
从表2及图5中我们可以看到，太原市历版总规所确定的城市规模（不包括2次总规调整），无论是人口规模还是用地规模，都始终处于向上的增长态势；而与之相对应的是太原市历版总规所确定的人均建设用地，则总体呈现不断下降的趋势（见图6），说明太原市在规模扩大的同时，坚持了集约发展的土地利用原则，由最初的人均196.8m2/人下降至新版100m2/人。特别是第三版总体规划，将规划人均建设用地指标从用地标准（GBJ137-90）的第Ⅳ级降至第Ⅲ级，有力的执行了国家“严格限制大城市规模”的宏观政策。
4.3城市空间结构由单中心向“双核”转变
第一版总体规划确定了太原市“中间居住，工业围城”的单中心圈层结构，奠定了50多年来太原发展的基本骨架，并在此后的城市发展建设过程中不断得到强化。虽然第三版总体规划针对这一情况提出了“一主三副”的空间布局结构，但是从实施效果看并不理想，三个副中心并未形成，中心城区仍然呈现摊大饼式的发展趋势。
为了避免“城市病”的进一步恶化，促进城市的健康发展，第四版总体规划确立了“双城”的空间结构，结合机场搬迁形成新城中心，以小店镇、经济技术开发区为基础，加强区域性生产服务职能的培育。
4.4新区域观成为规划的主导思想
与前三版总体规划局限在太原市区行政区域内寻求解决问题的方法不同，新版总体规划按照新区域观[1]的要求，突破行政边界的限制，对太原进行了重新的审视和布局。如太原城市性质的定位方面，规划将眼光放在了中部地区这样一个经济区域内，从而将太原的发展与国家“中部崛起战略”挂钩，主动融入国家发展战略层面。又如城市的空间结构方面（见图4），新城位于主城和晋中市榆次区之间的“L”形交点上，并与榆次融为一体，体现了“太原都市圈”和“太原――晋中同城化”的要求。而在城市规划区范围的划定上，太原市首次突破了市区行政边界的限制，将清徐全县及阳曲县侯村乡、东黄水镇等纳入统一考虑，使得城市布局不再因行政界线而缩手缩脚，更加科学合理。
4.5历史文化保护得到重视
太原是一座有着2500年悠久建城历史的城市，是我国知名的文化古都之一。但是前三版总体规划却仅仅突出其工业职能，对太原历史文化价值的肯定和保护等相关内容语焉不详，这种状况在新版总规中得到了彻底改观。新版总规首次将历史文化方面的定位写入城市性质当中，明确提出太原是“历史悠久的文化古都”，同时在总体发展战略中，也明确提出要将太原建设成为“具有世界影响的特色文化名城”，从而将继承和挖掘太原历史文化底蕴、保护三晋文脉提到了前所未有的新的高度。
与之相呼应的，是近年来太原市政府在城市建设过程中保护意识的不断加强，共有232处历史建筑、5处历史文化街区和5处历史文化风貌区作为历史记忆的符号和载体予以公布保护，划定保护范围，制定保护措施，明确保护责任。在此基础上，太原市开展了第七批部级历史文化名城的申报工作，表明太原市政府深刻认识到保护历史文化的责任所在，要以国家历史文化名城的标准来严格保护。
城乡规划职业分析篇8
关键词：城乡一体化农村职业教育淮阴区职业教育
引言
党的十将推动城乡一体化建设作为重点进行强调，指出城乡一体化建设的难点在于“乡”，农村职业教育的发展水平与城乡一体化的进程是相互促进、相互渗透的双赢关系。目前我国已总体进入以工促农、以城带乡的发展时期；进入传统农业向中国特色现代化农业过渡的关键时期；进入破除城乡二元结构，实现城乡一体化发展格局的重要时期。在这至关重要的时刻，如何才能合理、有效地推动城乡一体化进程，实现构建和谐社会的目标呢？立足长远，除了需要国家在政策与财力上的大力支持外，还应积极推动农村职业教育的发展，实现农民素质的提高。在此笔者以淮阴区职业教育为例，对农村职业教育的发展进行探讨。
1.城乡一体化进程中农村职业教育的重要性
职业教育是城乡一体化进程的先行条件。2005年，我国召开职业教育大会，会上决议通过了《国务院关于大力发展职业教育的决定》，提出了“把发展职业教育作为经济社会发展的重要基础和教育工作的战略重点”。2010年我国又制定并推出了《教育规划纲要》，明确指出了“加快发展面向农村的职业教育”。可见在城乡一体化进程不断加剧的今天，促进农村职业教育的发展，是从根本上解决“三农”问题和实现城乡统筹规划的有效方法，对树立科学发展观、建设社会主义新农村，促进淮阴区整体的长久可持续发展意义重大。
2.淮阴区职业教育现状
淮阴区原有职业高中两所，分别为淮阴区职教中心和淮阴区职业高级中学。两所学校秉承服务地方经济的宗旨，采取“南北联络，东西联合”的办学指导思想，通过不断努力，先后在上海、无锡、南京、苏州等经济发达地区建立起丰富的就业网络，并成功与上海、山西等多地职教学校开展联合办学。同时两所学校选取机电、计算机和电子三个专业为重点发展对象，形成了自己的独特专业办学特色，先后为淮阴区的城乡一体化发展培养了大量技术人才，多次受到省、市乃至国家的表彰。2009年，淮阴区政府对淮阴区职业教育发展进行全新规划，通过对教育资源的整合，将两所原有职业高中进行合并，在工业园区内成立一所四星级职业高中，从而为淮阴区职业教育的进一步发展奠定良好的基础，为城乡经济的进一步腾飞提供保障。
在取得辉煌成绩的同时，淮阴区职业教育也不免存在许多问题，主要表现在以下几方面：
2.1淮阴区职业教育的专业优势和淮阴区的产业优势有着明显的错位，极大地削弱了职业学校服务地方经济的功能作用。淮阴区职业学校的优势专业在机电、电子和计算机等几个方向，而淮阴区目前的产业优势却在机电产品生产与加工、机械制造和化工三个领域。
2.2学校的专业培养目标和淮阴区企业对所用工人的文化、技能和素质要求不一致，影响了毕业生的就业选择。
2.3职业教育的资金投入与实际需要相比仍然不足。近年虽然政府已加大对职业教育的投入力度，但职业学校仍存在基础建设落后、设备老化、资金短缺等一系列问题。
（4）专业师资理论水平和实践水平发展不平衡，影响了学校技能型人才的培养。学生职业技能的培养需要高水平的教师，而现有的教师很少为真正来自企业的技术性老师，多为普通教师转成，这极大地限制了学生相关技术水平的提高。
3.淮阴区城乡一体化进程中农村职业教育发展措施
3.1强化对职业教育的再认识。
近年随着国家对职业教育的不断投入，职业教育取得了巨大的进步，但其社会认可度并未获得大幅提升，出现了“老师热、家长冷；学校热、企业冷”的现象。这就需要政府加大宣传力度，提高民众对职业教育的认识，让其明白职业教育是我国教育体系的重要组成部分。随着我国城乡一体化的不断加剧，广大农村急需大量中初级实用技术人才，而职业教育则是满足这一需求，促进城乡一体化建设的主要途径。
3.2为职业教育的发展建立完善的制度保障。
虽然1994年我国已制定并颁布了《职业教育法》等法律法规，但总体而言，我国的职业教育法制建设仍不健全，职业教育的发展缺少规范、稳定的制度环境。这就需要政府在《职业教育法》的大原则下，加紧对《青年劳动保护法》、《失业对策法》、《职业教育促进法》、《技能鉴定法》等法规、制度的制定和完善，建立起一个由政府做主导的科学、合理的职业教育制度保障体系。
3.3调整专业设置，拓宽职业学校资金渠道。
淮阴区职业学校从当地实际出发，结合本地企业需求，对现有专业配置进行调整，在保持原有特色专业的同时，增强对化工、机械制造等当地急需领域的人才培养。同时建立以财政投入为主、多渠道筹措经费的保障体制，政府逐年增加投入的同时制定一系列鼓励政策，让学校通过市场的方式拓宽经费来源。
3.4完善人才培养体系。
加强对具有专业技能老师的引进，同时加大对现有老师的培训，使其能够承担相应的专业技能教学。此外可开展与其他职业学校的联合办学，通过优势互补，弥补自身劣势专业教学经验的不足，实现多专业、全方位的综合发展。
结语
淮阴区城乡一体化进程中农村职业教育的发展必然是一条长期且艰苦、复杂的道路，当地政府应依据自身实际情况，积极探索，采取因地制宜的合理措施，以城乡职业教育的统筹为切入点，对城乡职业教育的总体资源进行公平、合理、有效的分配，推进城乡一体化进程。只要以农村实际为出发点，充分利用社会教育资源，并主动寻求发展机会，就必然可以为淮阴区乃至整个江苏省的农村职业教育开辟全新局面，迎来农村职教发展的春天，为城乡一体化进程作出贡献。
参考文献：
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[2]时全丽.论高职教育在农村地区文化引领功能的发挥——以常州信息职业技术学院为例[J].新疆职业教育研究，2013，4（2）：83-84.
城乡规划职业分析篇9
【内容提要】乡村地理学在我国人文地理学分支学科中发展比较薄弱，一些基本概念的模糊、理论体系的欠缺最为突出。本文试图从多重角度（职业的、生态的、社会文化的）对乡村这一概念进行系统的剖析，认为乡村界定的困难在于乡村本身的动态性、不整合性及相对性，以及城乡连续体这一背景，最后，笔者提出了以乡村性定义乡村的设想。
【英文摘要】RuralGeographyisaweakbranchofHumanGeographyinChina，especiallywithregardtoitstheoreticaldevelopmentandsomebasicconcepts.Firstofall，thispaperanalysesruraldefinit-ionssystematicallyfromamulti-dimentionpointofview(occupational、ecological、socio-cul-tural).asanoccupationalde-finition，"rural"meansanareawherefarmingisthemainmodeofproduction.asfarasecologicaldefinitionsareconcerned，itmeansasettlementwhosepopulationscaleissmaller，outsideurbanarea，withrurallandscapesshowingunmistakablesignsofbeingdominatedbyextensiveuseofland，andwithdiscretes-patialunitsisolatedfromtheoutsideworld.Socio-culturaldefinitionsareintermsofcleardifferencesinbehaviorandattitudebetweenpeopleinruralandurbanarea，suchaswaysoflife，spatialbehaviorandaspirations.
theauthorthinksthatallthedefinitionsarelackofdelimitationsofruraltotallyandessentially.Ruralcannotbesummarizedbyasimpledefinition，becauseitisacomplicatedandindistinctconception.Difficultiesofdefiningrurallieindynamicevolutionofthewholerural，unconformityamongruralelements，relativitybetweenruralandurban，andrelevantrural-urbancontinuum，whichmakestheboundarybetweenruralandurbanmoreindefinite.toacertainextentruralisregardedasareasdifferingfromurbangreatlyandthedifferencecanbecomparedinmanyaspectssuchasproductionactivities，waysoflife，etc.thecloseextentbetweenurbanandruralrepresentsdifferentstagesofruraldevelopment.
theauthorsuggestsruralityshouldtakeplaceofruraldefinitionsunderthebackgroundofurbanizationintheworldoftoday.Ruralityreferstothemanifestationofruralcharacterswhichtakeurbanascriteriaofreferencewithinaspecifiedarea.theauthordrawshisconclusions.First，everyregioncanbelookedonasaunityofurbanityandrurality.themoreurbanityaregionis，thelessruralityitwillhave.Urbanandruralarecontinuousandthereisnotanybrokenlocalitybetweenthem.Second，thesizeofruralityindextakesurbanasunitofreference.Usingdifferenturbancriteriacanreflectdifferenceofruralityandstagesofitsdevelopment.Finally，ruralityisconcernedwithscale，indexandmethodwhichareusedinourresearch.
wecanweakensomeruralcharacteristicsandimproveregi-onalurbanityinpracticesuchasvillage-townplanningandregionalplanningbyestimatingruralityindexofdifferentaresa.inordertobefavourabletourban-ruralplanningandman-agementwealsoneedtoputforwardruralcountermeasuresconcernedcorrectly.
【关键词】乡村/城乡连续体/乡村性ruralurban-ruralcontinuumrurality
【正文】
乡村具有区别于城市地域的诸多特征，在当今城市化潮流下，乡村的功能不断发生变化，对乡村这个概念的认识似乎清楚但不明晰，人们往往理解不一致，致使乡村问题的理论研究受到影响，也困扰着乡村政策的制定，虽然在有关文献资料中已有大量的关于城乡划分标准的看法，但仍然缺乏一个足以说明乡村的总体性、本质性的概念。本文尝试从多重侧面剖析乡村这一综合性概念，以期对乡村地理学的理论研究有所裨益。
1 乡村概念的多重侧面
1.1 职业的定义与功能属性
乡村作为一个职业概念是与这个词在历史上的用法联系在一起的，这就是农村，指的是以农业生产为主体的地域，从事农业生产的人就是农民，以农业生产为主的劳动人民聚居的场所就是农村聚落。这一定义的出发点是把农业产业作为农村赖以存在、发展的前提，没有农业的存在，农村就不成其为农村，农民就不成其为农民。从界定农村的角度分析，这一定义的内涵和外延都缺乏严密性。
首先，以农业生产为主体，是以从事农业生产的人来决定，还是以农业生产在整个经济中的地位，或者是以农业生产用地在整个土地利用结构中的比重来确立呢？这个主体的含义是模糊的，没有明确说明以什么为主体。不管是以人，还是以经济、用地来确立主体都难以正确地把握当今的农村与非农村。
其次，对从事农业生产的人——农民而言，农业人口＝农民＝农村人，也许在单一从事农业生产的地方，这个等式是存在的，但农业人口兼业化的发展，使这一性质日趋复杂，他们既从事农业生产又从事非农活动，这些农户可以根据其兼业的行业分为一兼农户（主要就业于农业，其收入主要来源于农业经营）、二兼农户（主要就业于非农产业，收入主要来源于非农业经营），还不包括农业内部的兼业活动，或者已经有固定的非农就业岗位的农户。
第三，从场所和地域的角度来看，农村聚落往往是农业活动与非农业活动并存，农业人口与非农业人口混杂。而且在某些非农业发达的农村地区，不管是从非农化水平还是从总量上看，都超过了中心城区，出现了所谓的“农村包围城市”现象，这样就更难以对该地方或地域进行归类。
1.2 生态的定义
乡村作为生态的概念加以认识存在着不同的视点，概括起来有以下几个方面：
(1)用来指人口在空间上的分布状况，指的是单个聚落人口规模较小的地方，这些聚落之间则是较大的开敞地带。该定义抓住了乡村与城市之间人口集聚规模差异这一特征，最为接近于人们对乡村的理解，而且便于操作，许多国家都把乡村与城市的分界线以聚落人口规模加以确定。
(2)乡村用来指一种地域的概念。乡村指的是城市以外的一切地域，严格地讲是城市建成区以外的地区，这样，乡村是一个空间地域系统，与作为一个产业部门的农业有本质的差异。
(3)用来表示某种特殊的土地利用类型，也就是乡村型的景观。维伯莱(G.p.wibberley)认为：“乡村这个词指的是一个国家的那些地区，它们显示出目前或最近的过去中为土地的粗放利用所支配的清楚迹象。”[1]
(4)从生态构成上看，乡村不但用来指居民少的地方，而且也指与人口多的地方来往较少的隔离开的定居区。在当代社会里，绝对的隔离很少见到，但只要联系上不方便、交通上成本较高这种情况还存在，那么相对隔离还是存在的。也就是说，乡村就是受城市影响较小的地方。从城乡相互作用的角度来看待乡村，考察乡村的相对隔离程度，牵涉到两方面的问题，一是如何看待隔离，是用物理性距离、交通费大小，还是有无交通工具、时间等来说明[2]。二是在确定是否易于接近时应该用哪一个人口中心作为参考点。如英国诺福克郡规划局(norfolkCountyplanningDept)就采用了距离2万人口城镇8.045km和距离10万人口城镇16.09km这一指标。
乡村的生态学定义建立的假设是：社会形态(Socialform)可看作是人类文化适应环境特征的产物，并为人类的适应所修正。城市与乡村之间的人口分布、景观、土地利用特征、相对隔离程度等生态环境背景具有重要的社会影响，是引起城乡差异性发展的重要因素。采用生态定义乡村，避开了经济职能上专门化的问题，尽管粗放的土地利用、开敞的乡村、小规模的聚落、人口密度较低等特征隐含着以第一产业为主的特性，但更多的是从城市的影响程度来考虑的，具有重要的社会学内涵。
以生态环境状况来定义乡村地域，虽然是当今最为广泛采用的标准，但许多研究人员发现，这一定义的最大的不足就是分级界限的相对性、可变性，不同国家采用的标准不一样，国际可比性较差；其次，从人口密度较小来理解乡村，由于人口密度只是一个静态的、容易产生误解的统计指标，它大多依赖于计算密度单元的大小；第三，社会学者对生态定义的质疑是：城乡之间最本质的差异是社会的结构与功能方面，社会经济的特征与乡村的问题更为相关，如高女性比例，较低的收入，更多的家庭生活在贫困状态，劳动力中妇女就业率低，受教育的人口少，年长者受到过多的重视等。尽管人口分布状况对这些因素有一定的影响，但两者之间并不是相对应的。
1.3 社会－文化的定义
社会学家和人类学家从社会文化构成这一角度来定义乡村，着眼于城乡居民之间行为与态度上的差异性。主要特征有：
(1)乡村社会生活中，社会接触多为直接的、面对面的关系，人与人之间关系密切。
(2)乡村社会行为的标准比较单一，风俗、道德的习惯势力较大。
(3)乡村社会生活以家庭为中心，家庭观念、血缘观念要比城市为重，居民以从事农业生产活动为主要谋生手段，经济活动简单。
(4)乡村地域辽阔，人口数量少、密度低、变动慢，因而人们具有保守心理。
(5)乡村的物质文化设施较城市差，乡村居民的物质文化生活水平一般较城市低。
(6)从政治标准上看，农民在国家中处于从属的地位，要服从有权阶级的法令和要求。
乡村的社会化定义抓住了乡村居民、乡村社会的最本质属性，而且在它与城市的比较中理解其相对性。但问题在于：
首先，用极端化的方式来定义乡村，大量的过渡型、中间型地区就是不确定的。随着城乡关系的演变，不仅大量的乡村人口源源不断地流入城市，还有一些城市居民出于各种不同的动机迁往乡村，乡村本身的产业结构、人口结构和劳动结构也在发生着变化，人类社会严格地划分为乡村社区和城市社区的时代最终将为城乡结合或城乡融合发展所代替。
其次，认定乡村地区是同质的，这是值得怀疑的。从个人角度上看，大多数人都不能划分为纯粹的某种文化类型（如乡村人或城市人），传统的农民逐渐从封闭、半封闭、半自给性的小生产者向开放性、经营性的商品生产者转变，由质朴、纯厚的传统型向开拓进取的新型农民转化，农民内部发生着阶层、职业的社会分化。米勒(miller)等人在考察美国人时，认为88%的美国人都可归入乡城混合类型[1]。弗林(Flinn)也把乡村地区的价值体系分成三种类型，即小城镇理想(Small-townideology)、平均地权论(agrarianism)和乡村主义(ruralism)[3]。可见从乡村社会角度看，乡村并不是单一化的。
第三，用生活方式、空间行为、抱负等来定义乡村，在实际应用于具体的空间地域划分时非常困难。在城乡隔绝发展的态势下，也许乡村的社会文化特征与地理分布是相一致的或相近似的，而在城乡作用日益加强的当代社会里，城市里包含着诸多的乡村特性，乡村里也纳入了诸多的城市特征，城市与乡村之间具有一系列共同的经济、社会问题，而且绝大多数的聚落都可归入乡城、城乡混合体之中。
2 乡村界定的困难
从多重角度对乡村进行剖析都存在着这样那样的问题，可见乡村不是一个简单的定义所能涵盖的，它是复杂而又模糊的概念。界定乡村的困难在于乡村整体发展的动态性演变、乡村各组成要素的不整合性、乡村与城市之间的相对性，以及由于这三大特性形成的城乡连续体。
2.1 动态性
乡村人口以各种方式向农业以外的其它产业部门转移，乡村地域向综合化方向发展是一个国家和地区现代化的基本目标。历史上的乡村与当代的乡村有很大的差异，不同地域的乡村演化过程也不一样，城乡之间的关系是动态发展的过程。随着社会生产力的发展和人类文明的进步，乡村居民单纯从事农业生产的格局、乡村严重落后于城市的不合理状况将发生根本性变化。
除了城乡之间地理景观的明显差异外（景观界限随着城市的蔓延而不断变化）无论是经济职能还是社会文化上，当代的乡村社会经济转型明显加快，正在日趋向城市靠拢。因此，乡村的概念与内涵不应该是一成不变的，我们不能以传统的农民、农村来定义当代的农民、乡村。动态性特征使乡村与城市之间的分界日趋模糊，农民与非农民之间的二分法也日趋不适应。
2.2 不整合性
传统格局下城乡界限非常明晰，乡村的职业、生态和社会文化特征相吻合，农民未走向分化，乡村的单一性、同质性显著。随着城市化进程的加快，城市对乡村的影响日益加强，乡村本身的社会经济结构急剧变动，职业、生态与社会文化特征之间不相吻合了，农业、农村、农民三者相等的格局愈加不相适应了。
从农业中转移出来的劳动力在非农部门从事生产、经营活动，从而成为工人、商人、教师等，从职业角度讲，他们已不再是农业劳动者或农民。有一些劳动力并未实现就业的完全转移，出现了亦工亦农、亦商亦农、半工半农等形式。有的人实现了地域的转移，进了城市，一些人采取了外出打工（季节性或常年性）的形式，还有一些人则在本地实现了职业的转化。这样，城市里有了乡村的人、乡村的社会文化特征，乡村里也有了越来越多的城市生产活动、生活方式，甚至于城市的居民居住在乡村等。这种社会文化特征、经济特征、生态特征三者之间在城乡的相互重叠，带来了复杂的不整合性。
2.3 相对性
城和乡是一对矛盾的统一体，乡村是与城市相比较而存在，也只有在与城市的比较中才能正确地理解与把握，因此，所谓的乡村从某种程度上看是指与城市之间差异较大的地区。这种差异可以从生产、生活方式等多种要素进行比较，城市与乡村之间接近程度的高低代表了乡村发展的不同阶段。
乡村的相对性还体现在不同的人研究尺度的差异上。我们可以从个体的角度着眼，研究农民的行为和抱负、个体参与社会活动的能力大小，在整个社会结构中处于什么样的地位，发挥什么样的功能等考察个人的社会化程度。也可以从不同的聚落来加以研究，从小的村落到小城镇到大城市等不同的乡村特性表现程度。也可以从一个小的区域到较大的区域进行不同层次的解剖。
乡村定义的相对性是依据选择的指标而有差异的，以人口密度差异、职业的不同、距城远近等相关指标来描述定义乡村，或者以复合的综合性指标来对乡村属性加以概括，更可以反映出乡村类型的多样化。
2.4 城乡连续体
我们通常用两分法把人类聚落划分为城市与乡村，从乡村的动态性、不整合性和相对性来分析，不论是聚落还是文化、经济活动，城乡都是一个连续体，在这个连续体中，区分两个极端是很容易的，而众多的中间类型则是难以确定其断裂点的。
2.4.1 聚落连续体 从聚落的规模来看，从巨大的城市集聚体到小的聚落甚至分散的住宅，其间没有明显的断裂点，城市消失的地方就是乡村的开始点，聚落连续体是沿着一条线从极点的一端——农村向另一端逐渐演变，因此城乡聚落的规模划分必然是人为的。
事实上，从聚落的职能上也存在着连续性，从纯粹的单一化农业村落、农副业村落、兼业性村落一直到非农业聚落，都代表着城乡职能上的差异性。
2.4.2 乡村—城市连续体 与地理学者对聚落连续体的关注不同，社会学者从社区、文化角度进一步分析这种连续体现象。在当代现实社会中，社区类型既不是完全的乡村也非完全的城市，可以从典型乡村到典型城市排成一个连续谱，乡村与城市的差异只不过是某种程度上的问题，许多城市郊区和城乡交错区就处于这个连续体中间的位置。特定社区在这个连续体中的位置取决于：社区人口多少、社区人口密度及社区内乡村与城市之间规范的强度。社会学研究还揭示出，即使在高度城市化的地区仍然存在着乡村的文化。
3 乡村性
随着社会生产力的发展，城市化的不断推进，传统乡村特征逐渐在转化，表现在经济上从农业向非农业转型，社会构成上农民的分化（农民—非农民或新式农民），聚落从乡村型向城镇型转化，乡村文化的转型等，这些要素的变动带动了地域的转型，出现了介于城市与乡村之间的乡城地区，这种经济、社会、文化、地域的演变代表着人类文明的进步，是现代化的必然趋势。如何在城乡连续体的现实态势下构建乡村概念的新思维？大多数研究人员尝试着在城乡之间划分一个过渡区，如在城市聚落与乡村聚落之间再分出一个似城聚落类型，在城市地域与周围乡村地域之间的交接地带划出一个城市边缘区，甚至从更大的地域范围着眼，划分出乡村城镇化区域。对处于转型阶段的地域作为城乡之间的过渡地带来加以研究，部分地解决了城乡界限日趋模糊的问题，但就象区划中划分过渡区出现的问题一样，过渡区本身，城市、乡村与过渡区之间也存在着过渡现象，因此就出现了乡村、准乡村、准城市区、城市化地区等多种多样的过渡类型。
乡村作为一个有机整体，是一个极其复杂的特大系统，它包含着生态、经济、社会等多方面的极其丰富的内容，在每一个侧面又包括着各种不同的层次和诸多的因素。因此从单个方面来定义乡村不会得到广泛的接受，寻求综合方面的界定更为人们响应。而且，什么是城市、什么是乡村，我们不应受某种概念的束缚。用极端化的传统乡村作为参照来套用当今的实际，这种理念支配下的归一法陷入困境是必然的。
笔者认为，在当今世界城市化的大背景下，乡村的定义应让位于乡村性这一概念，在一定地域内考察乡村性质的强弱（从对立面来看，就是城市性的弱强），比起不断划分过渡地带的做法更可操作，更具有可比性。确定一个地区的乡村性：
首先，每个地区都可以看作是城市性与乡村性的统一体（乡村性与城市性合计为1），城市性强的地区就是乡村性弱的地区，城市性弱的地区就是乡村性强的地区，乡村性强的地区就是乡村地域，城市性强的地区就是城市地域，两者之间不存在断裂点，城乡之间是连续的。
其次，乡村性指标的高低应以城市为参照单元，用城市的标准（如市区、市域、不同规模的城市）来衡量乡村性的高低，可以在统一的框架下反映其社会经济发展的差异，不同地域之间具有可比性。也许会出现有的我们认为是乡村的地域（行政上的），其乡村性指数低于有些城市地域，这样我们对城乡的认识会有新的本质性理解。采用不同的城市实体为标准，可以反映城市性、乡村性的质量差异。
第三，乡村性除了与选择的参照标准有关，还与研究的尺度大小（如个人、单个聚落到不同大小的地域单元）、选择的指标与采用的方法有关，社会学家可以从社会发展指标来定义乡村性，经济学者可以从经济结构状况来分析，地理学者可以综合社会、经济、地理特征加以选择，并随着社会经济的发展而不断进行调整。
第四，由于乡村性概念是以区域为基础的定义，依据的是更为广泛的地理类型，而不是专门化的单一聚落特征，体现了城乡一体化发展的思想。因此，某些与土地面积广大相关的密度指标很难与城市同步发展，但某些人均指标、结构指标则有可能超过城市，如人均GDp、非农产业比重等等，对此应区别对待，合理安排。不能一刀切，各项指标均要求与城市同样考虑。
据此，乡村性指数可以用下式粗略计算：
式中：Ri[st]表示t年份s区域的乡村性指数；Ui[st]表示t年份s区域的城市性指数；R[st，i]表示t年份s区域城市性的第i个特征比值，可以用下式计算：
式中：e[ot，i]表示第i个反映t年份城镇特征的标准值(i=1，2，…，n)；e[st，i]表示反映t年份s区域城镇特性的第i个指标值[4](i=1，2，…，n)。
需要说明的是，本文只是从理论上初步探讨了乡村性这一概念，作为推论，笔者认为可以在实践中（如村镇规划、区域规划等）通过削弱某些乡村特征，提高区域的城市性。在城乡规划和管理、政策制定过程中，应贯彻城乡一体化的思想，在当今城市化快速推进的过程中，要保证城市的可持续发展，更要贯彻这一理念，提高城市性与削弱乡村性并举，进一步推动空间地域城市质量的提高。
[参考文献]
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城乡规划职业分析篇10
城乡社会经济发展一体化的最终目标是实现城乡之间体制的一体、经济的链接、社会的趋同，以及空间的融合。其中，经济一体化发展包括要统筹城乡经济增长、统筹城乡产业发展、统筹城乡企业发展和统筹城乡要素配置四个方面；社会一体化发展包括统筹城乡人口发展、统筹城乡科教文化发展、统筹城乡福利保障、统筹城乡资源保护等。
统筹城乡发展，推进城乡发展规划一体化、城乡基础设施一体化、城乡公共服务一体化、城乡劳动力就业一体化、城乡社会管理一体化等既是发展任务，也是发展目标，其出发点和落脚点都是坚持以人为本，通过从物质层面加强城乡基础设施建设和从制度层面加快城乡居民生活保障机制完善，最终实现城乡居民享有大体相当的同质化生活水平。因此，北京探索城乡经济社会发展一体化的实现途径，也要从这一根本目的出发，通过城市化和新农村的双轮驱动、互促共进，最终实现农民市民化、农业现代化、城乡生活质量等值化的目标。
一、制定城乡融合的发展规划，优化城乡空间布局
1、积极探索与城乡一体化相适应的规划体制
大力推进城乡规划管理体制改革，建立与城乡一体化相适应的规划管理体制。建立将国民经济与社会发展规划、城乡科学发展总体规划及土地利用总体规划、环境保护规划“四规叠合”的机制，形成四大规划在空间上相协调与融合的机制。坚持把区域发展定位、产业发展、基础设施，以及村庄建设布局等作为一个完整的系统进行整体规划，基本形成以科学规划引领城乡统筹发展的新格局。
2、加强城乡空间布局的总体规划
按照“两轴-两带-多中心”的空间布局要求，有效整合城乡资源，立足现有产业发展、基础设施、公共服务等城乡发展基础，把广大农村纳入城市规划范围，把城市的基础设施延伸到农村，社会服务设施配套到农村，严格按照客观规律办事，分类、分步推进城乡规划一体化。在全市范围内统一规划布局公共事业项目和社会发展项目，提高资源配置效率和设施共享度，实现城市与农村的产业发展、基础设施、国土利用、社会事业、生态环境保护等各类专项规划全面对接。
3、加快制定小城镇发展规划和新农村建设详细规划
加快完成小城镇发展所需的总规、控规及各专项规划的编制，要充分分析经济社会发展条件，立足于小城镇发展的客观实际，突出特色，强化规划的科学性、前瞻性、指导性和可操作性。高度重视乡村规划的编制，力求做到生态自然，风格鲜明，使乡村建设发展规范有序。要顺应农村人口、村庄数量逐步减少的趋势，合理确定中心村的布点和数量，促进人口相对集中和土地集约利用。在农村公共设施建设步伐进一步加快的情况下，镇村的相关规划更需及早到位。
二、构建城乡一体化的产业发展格局，增强城乡一体化发展的经济基础
1、积极培育小城镇主导产业，引导乡镇企业向小城镇聚集
按照《北京城市发展总体规划》和《关于率先形成城乡经济社会发展一体化新格局的意见》的要求，谋划小城镇产业合理布局。结合经济结构战略性调整，立足比较优势，合理定位城镇功能，培育主导产业，形成特色经济，增强可持续发展的能力。通过主导产业的崛起和形成，带动新产业的发展和配套设施建设，促进城乡进一步发展。发展农村非农产业，实现农业产业化经营，做大做强龙头企业，合理引导企业向小城镇集中，推动小城镇产业集聚，积极培育小城镇的主导产业群。发挥产业集群的辐射作用和吸纳作用，促进农村劳动力向城镇转移。
2、加快传统农业转型，大力发展都市型现代农业
坚持以稳定农村承包经营为基础，按照依法自愿有偿原则，采取转包、租赁、入股等形式，推进耕地的规模化经营，加快推进农业产业化。坚持用现代农业理念谋划农业，抓好龙头企业建设、农村经济合作组织建设、基地建设、农产品特色品牌经营以及农产品市场开发。积极引导有品牌、市场竞争力强的龙头企业采取重组、联合、兼并等方式扩大规模。加快农村市场体系建设和农村物流业发展，加快培育和形成一批有较强竞争能力的现代农业投资实体，寻求农业产业化架构中的一、二、三次产业融合，引导和满足多元化、多层次的都市消费，达到生态环境保护与产业开发的和谐统一。
3、积极发展农村休闲产业，开拓农民非农就业途径
以统筹城乡发展为主线，创新农村休闲产业的发展思路。依靠农村自身资源条件，建立多样化的农村休闲产业发展模式，满足城镇居民休闲要求。把传统种植业变为体验式旅游休闲产业、体验式农场。要充分考虑区位、自然生态、民俗文化等条件以及投入能力、市场容量和环境承载能力等因素，合理地开发利用农村资源和特色优势产业，因地制宜，适度开发，突出特色。出台农村休闲产业扶持政策，鼓励农民自主创业，走规模化、规范化、特色化的发展路子。积极发展具有北京特色、文化品味、历史传统的农村手工业。
三、构建公共资源一体化的均衡配置机制
1、加强基础设施建设，创建城乡一体化发展的硬环境
在科学规划城乡路网结构，建成覆盖乡村、城乡一体的交通基础设施体系的基础上，着力推进城乡公共交通、供水、电网、煤气、互联网、地下管网布设等统筹建设，统一管理，综合协调，切实提高资源利用效率。继续加强对农村污水处理、垃圾处理等设施方面的投入，做到供水和污水收集管网实现镇村的联网和衔接，垃圾的统一收集、转运和处理，实现设施的城乡共建、城乡联网、城乡共享，提高设施的质量和服务功能。继续推进农村街坊路硬化、户厕改造、水源保护区和人口密集村庄的污水处理设施建设。在农村地区全面推广新能源利用，继续支持高效农业节水灌溉工程和农业利用再生水工程建设。
2、推进城乡教育均衡发展，保障教育公平
从改善学校校舍、设备及师资等方面大力扶持相对薄弱学校的发展，推进城乡中小学布局结构调整。建立全市教师合理流动机制，采取政策引导与激励措施，鼓励城镇学校教师下乡进村任教。每年定量选派师范类研究生和本科毕业生到农村中小学任教，定期对现有农村教师进行业务培训。统筹规划，保障经费，组织农村教师到城区进修学习。推进农村中小学现代远程教育工程的建设和应用，充分利用信息技术手段，促进优质教育资源共享。切实保障农村居民、进城务工人员子女及留守儿童、贫困家庭子女、残疾儿童接受教育的权利。
3、优化城乡卫生服务体系
加大投入，优化配置，建立健全城乡公共卫生体系和城乡医疗服务体系，着力改善农村村级卫生室医疗服务条件。要积极引导市区优质医疗卫生资源向郊区布局，重点加强乡镇卫生服务中心（卫生院）、村卫生室建设，建立农村三级医疗卫生服务网络，解决设施设备短缺的问题。进一步完善新型农村合作医疗制度，提高筹资补助水平，实现“人人享有基本医疗卫生服务”，减轻农民医疗负担，实现农民看得起病的目标。
4、优化城乡文体服务体系
以小城镇为依托，以村为重点，以农户为对象，建成“乡有站、村有室、组有户”的文化网络。加强郊区县文化和广电中心、图书馆的达标建设，完善农村基层公共文化服务设施，实现村村建有农家书屋。
5、完善城乡一体的科技服务体系
整合现有政务、公共服务应用系统和网络，以“三农”服务为轴心，建立起市、区、镇、村四级农村科技经济信息服务体系。认真实施科技支农助农工程，扶持培育特色产业科技示范企业和农业科技园区，建立农村科技信息化应用示范点。
四、建立城乡一体化的社会保障体系
1、推进医疗保险城乡一体化体系建设
完善城镇职工基本医疗保险制度，提高新农合的覆盖面和保障水平，积极组织实施城镇居民基本医疗保险制度，加大财政支持力度，妥善解决困难群体参加医疗保险的缴费问题，将农村五保户、孤儿纳入新农合范围。基本实现城镇职工医保、城镇居民医保、新农合“三险”有效衔接，最终建立起城乡一体化的居民医疗保险体系。同步推进医疗卫生体制和药品生产流通体制改革，逐步推进农村医疗保障与城镇医疗保障的有序衔接，形成城乡互通的多层次医疗保障体系，实现人人享有医疗保障。
2、推进养老保险城乡一体化体系建设
以职工养老保险全覆盖为核心，以制定实施被征地农民养老保险政策为抓手，逐步实现城镇职工基本养老保险全覆盖。按照“即征即保”的原则，将土地被征用农民全部纳入社保范围，积极稳妥地解决好历史形成的失地农民养老保险问题。按照“低费率、广覆盖、可转移”并与城镇基本养老保险制度相衔接的思路，探索、建立适合进城务工人员特点的养老保险制度。鼓励、引导更多的务农人员参加社会养老保险。深化养老保险制度改革，强化集体补助和国家扶持力度，加快发展农村经济合作组织，逐步建立农民个人、农村集体经济合作组织、政府三方负担的农村养老保险资金来源格局。加快城乡养老保险制度的衔接，建立适应劳动力在城际间、城乡间双向互动的养老保险关系流动的绿色通道。
3、推进失业保险一体化体系建设
建立城乡一体化的失业保险制度，实现市级统筹。把在农村承包土地经营的劳动力、在城镇就业以及外出经商务工的本地户籍农村劳动力、有转移就业愿望尚未实现转移就业新成长的农村劳动力一并纳入失业保险范围。将城镇各类企业招用的农民工，纳入城镇企业职工失业保险缴费范围，逐步实行农民工与城镇职工同比例缴费，享受与城镇职工同等待遇。深化失业保险制度改革，建立失业补偿制度，对城镇包括进城务工农民在内的各类灵活就业人员失业实行补偿，设立补偿个人帐户，适当降低缴费标准。
4、推进城乡一体的社会救助体系建设
按照政府主导、社会参与、制度完善、阳光运作的原则，建立起以城乡居民最低生活保障、五保供养和灾害救助制度为基础，以大病、教育、住房、司法等专项救助为辅助，与经济发展水平同步，资金多元、保障有力的社会救助体系。逐年加大公共财政对民政事业的投入，不断提高农村低保户和困难群众的救助范围及标准，提高农村五保对象、城镇三无人员、孤儿、流浪未成年人的集中供养率。实施农村安居工程。进一步完善扶贫帮困助学机制，切实解决困难家庭子女就学难问题。深化最低生活保障制度改革，逐步扩大城乡享受低保人员比例，提高最低生活保障标准，缩小城乡最低生活保障差距，努力实现应保尽保。
五、推进城乡市场整合，实现资源自由流动
1、加快土地市场的制度创新，建立城乡一体的土地市场
加快推进土地、房屋发证确权工作，明确界定所有农村耕地、山林、建设用地与宅基地的农户使用权或经营权，以及住宅的农户所有权。经过“确权”，授予农村集体经济组织土地和房屋所有权证书，授予农户房屋所有权、土地承包经营权、林地使用权、宅基地使用权证书，并且授予在土地市场自由流转的权利，实现城乡土地的“同证同权”。
完善农村土地使用权流转机制，以农村土地交易所为平台，建立城乡统一的土地交易市场，实现土地承包经营权、林地承包经营权的有序流转，在城乡之间建立起利用市场配置城乡土地资源的机制。在保证建设用地不增加、耕地面积不减少、质量不降低的前提下，推动建设用地挂钩指标的跨区县流转，实现耕地指标的跨区县占补平衡，将分散用地转为集中用地以及集体建设用地的远距离大范围置换。特别重视土地交易市场的制度建设和监管机制建设，特别是需要设立相应的限制易条件和准则，对农民土地产权进入市场的条件、类别、规模、区域等进行相应规范。
2、加快劳动力市场的城乡整合，建立城乡一体的就业机制
建立城乡一体的就业机制，把城乡劳动力资源开发利用作为一个整体，通盘考虑，统筹安排。实行城乡统一的就业扶持政策，继续清理和取消限制农民进城就业的政策规定，探索城乡劳动者统一的失业登记制度，逐步实现城乡劳动者在税费减免、小额贷款等方面的同等优惠，建立起利用再就业资金、支农资金促进城乡统筹就业的政策扶持机制和管理机制。对城乡劳动力就业、失业、培训、社保等情况进行普查，建立起城乡劳动力资源数据信息库，并实行动态管理。加强对进城就业农民的劳动技能培训，不断提高农民工的文化素质和就业能力，扩大择业的范围，提高就业质量。尽可能提供公益性就业岗位，扩大就业再就业政策的扶持范围，着力帮助就业困难人员和失地农民实现就业。
3、培育多种形式的农村金融组织，拓展融资渠道
放宽农村金融准入政策，加快建立农村商业性、合作性、政策性金融相结合的农村金融体系。积极稳妥地发展村镇银行，充分发挥其对农村金融的专业化、便利化服务。探索建立政策性农业保险和商业性保险相结合的农村保险市场体系，努力扩大农业保险覆盖面，逐步形成农业灾害风险补偿和转移分摊机制。积极培育和发展直接为“三农”服务的农村信贷担保组织，探索以农民的承包土地经营权作为抵押物向金融组织贷款的具体办法。成立新农村建设投资公司，向国家政策性银行和商业银行融资贷款，对优质农业产业化项目进行引导性投资、鼓励性投资或风险投资，充分发挥政府投入对启动社会投资的扛杆作用。
4、培育新型农民，积极引导人才、技术流向农村
一方面要通过培训等途径把现有农业从业人员培育为有文化、懂技术、会经营、善管理的新型农民。另一方面要培育农民新生代形成增量。鼓励中青年农民扎根农村务农创业，以奖励、担保、贴息等手段留住本地素质相对较高的农业劳动力，扭转目前农业劳动力素质急剧下降的局面。对农村社区实行开放政策，以实实在在的举措鼓励大学毕业生、农业科技人员和企业家走进农村当农民，使之成为新型农民的生力军。积极运用激励政策与市场机制，引导涉农高校、农业科研院所和农业技术人才开展农业项目合作，实验推广新品种、新技术，培养农村实用人才。
六、构建统筹城乡的新型社会管理体系
1、探索政府职能转变的途径
把城乡统筹的职能融入党委、政府及各个部门的常规性职能中。着力扭转以往政府职能配置“重城市轻农村”倾向，改变以行业、产业管理为基础的职能配置模式，把农村和城市作为有机整体统筹考虑职能配置，尤其是城乡规划、建设、交通、能源、就业、社保、公共卫生等方面应当强化，把统筹城乡的职能融入各级部门常规职能中，设置相应处室，赋予相应职能并加以考核，确保统筹城乡发展落实到位。
2、建立城乡无差别的新型户籍管理制度
改革附加在户籍管理上的歧视性政策和不合理的限制性规定，以经常居住地登记户口为基本形式，以合法固定住所和相对稳定的职业或合法生活来源为基本的入户条件，以法制化、证件化、信息管理为主要手段，建立城乡统一的户籍管理制度。对城乡居民统一登记为居民户口，进一步放宽户口迁移落户政策，最大限度地降低户口迁移条件，取消对农村劳动力进城落户的指标限制，取消申报、迁移户口的各种不合理的前置限制条件，积极探索城镇人口迁移农村落户的管理办法。
3、建立城乡统一的就业管理服务体系
加快建立统一开放、平等竞争、规范有序、城乡一体的人力资源市场。建立和健全城乡统一的就业组织体系、覆盖城乡的职业培训体系、就业服务体系和切实维护城乡劳动者权益的劳动用工管理体系，建立城乡统一的社会就业、失业登记制度，完善城乡统一的就业困难人员就业援助制度，建立完善安置和鼓励农民多渠道多形式就业的机制。实现城乡平等的就业政策，实现劳动力资源城乡合理配置。把农村劳动力的转移就业纳入就业计划和劳动保障管理范围，在政策制度上消除劳动者城镇与农村身份的差别。
4、建立城乡一体的社区管理体系
打破政府行政管理“城乡分治”的局面，调整各级政府部门的内设机构和行政职能，工作向农村延伸，投入向农村倾斜，重心向基层下移，逐步从制度上使政府对城市和农村的管理统一起来。积极支持农村新型社区建设，构建既尊重村民意愿，体现地方和农村特色，又便于公共服务和公共管理广泛覆盖的新型农村社区管理体制，使之成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体。推进具备条件的城郊乡镇改设街道办事处，村改设居委会。加强基层民主政治建设，推行基层党组织书记公推直选，开放基层“三会”，实行群众评价干部制度，促进基层民主管理。
七、理顺利益分配机制，开创城乡结合部改造新局面
1、把握城市发展演变规律，着眼长远解决城乡结合部问题
城乡结合部是城市市区、城市郊区与乡村的结合部位，这一地区成为在城市市区与郊区农村之间的相互交融渗透、城市化过程最为剧烈的特殊的地域实体，具有模糊性、复合性、复杂性、动态性等特点。对于城乡结合部，不但要解决现有的问题，还应该作科学地预测，系统分析城乡结合部的演变和发展前景，以一种先行的手段解决未来可能出现的问题，以促进城乡结合部的健康发展。
2、推进农村集体经济组织产权制度改革，消解农民进城的顾虑
全面启动农村集体经济产权制度改革，按照依法、自愿、有偿的原则，采取转包、租赁、互换经营、入股等形式，推广股份合作、“村企合一”、土地开发、物业经营等农村新型集体经济发展模式，探索集体资产的股份化运作，理清资产关系，盘活集体存量资产，建立与市场经济接轨的产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的新型集体经济组织，推动土地向规模经营集中，壮大农村集体经济实力，为农民转居和农村城镇化奠定基础。
3、创新征地补偿方式，切实保护农民利益
要切实把富裕农民放在首位，让农民在区域发展中得到实惠。城乡结合部改造中，确保农民对各项政策的知晓权，充分尊重农民的意愿，发挥村民自治和议事会的作用，在运行模式、规模经营、旧房改造、新居建设、非农就业和社会保障等方面提供多种选择，让农民提前知情和全程参与，实行“阳光操作”。涉及到农民切身利益的事项，由村民自治组织自主决定，确保农民的决策权。制定集体经济和产业发展的政策措施，统筹解决农民就业增收问题，使农民上楼后有长期稳定的生活保障和可靠的收入来源，解除后顾之忧。为搬迁农民提供本地区的绿化养护、物业管理、卫生保洁、观光农业等工作岗位。由农民自愿选择参加城镇职工或城乡居民社会保险，让农民享有城乡一体化的社会保障。要继续着力抓好绿化隔离地区建设，创新发展思路，发挥资源优势，探索将绿化隔离带与都市农业有机结合的方式，协调推进绿色产业发展。
4、把城乡结合部地区的基础设施建设纳入公共财政体系
集中力量，加大投入，实现城市道路、能源、供排水、垃圾等市政设施以及医疗、教育等公共服务设施覆盖城乡结合部地区，并纳入城市公共设施运行管护体系。加快道路、水电、垃圾、污水等基础设施的配套建设。加快推进乡镇、村委会向街道办事处、居委会的机构和职能转变，推进公安、城管等城市管理职能向城乡结合部地区延伸，最终完全实现城市社区化管理。