国土空间总体规划的建议篇1
关于成立国土空间规划体系研究和编制工作专班的通知
XX区自然资源和规划局各股、科室：
根据中共中央、国务院《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（中发〔2019〕18号），中共河北省委、河北省人民政府《关于建立国土空间规划体系并监督实施的实施意见》（冀发〔2019〕30号），为更快、更好的开展国土空间规划体系的建立，完成区级国土空间总体规划的编制，有序推进全市国土空间规划体系研究和编制工作，特申请成立工作专班，有关设想如下：
一、成立专班的必要性。为深入贯彻新时代中国特色社会主义思想，落实《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（中发〔2019〕18号）上的重要指示批示精神，促进国土空间合理利用。根据中共中央、国务院及“五位一体”“四个全面”的布局要求，在2020年要基本建立国土空间规划体系，逐步建立“多规合一”的规划编制审批体系，实施监督体系、法规政策体系和技术标准体系；基本完成市县以上各级国土空间总体规划编制，初步形成全国国土空间开发保护“一张图”系统。在2019年10月14日XXX市XX区自然资源和规划局的相关会议上，XXX提出组建专班的会议要求，现决定拟组建XXX市XX区自然资源和规划局国土空间规划研究和编制工作专班。
二、专班职责和组成人员说明。XXX市XX区自然资源和规划局国土空间规划研究和编制工作专班的主要职则是细化落实市级国土空间规划，对区级城镇开发边界内进行详细规划编制，对下属城镇开发边界外的乡镇、管区组织编制实用性村庄规划并进行审查，并报上级政府进行审批。
XXX市XX区自然资源和规划局国土空间规划研究和
编制工作专班构成如下：
（一）领导小组
组 长：XXX
副组长：XXX
成 员：XXX
XXX
XXX
XXX
XXX
（二）研编办
主 任：XXX、XXX、XXX、XXX、XXX
成 员：土地开发利用与用途管制股全体、耕地保护与监察股全体、国土空间规划股全体、城乡规划管理股全体、不动产登记服务中心全体、执法监察大队全体。
三、运行保障措施
按照集中办公要求，需做好以下三方面保障工作：
一是办公经费。按照人员配置，建议在本局预算经费中单列部分经费，用于设备购置和日常开支。
二是办公设施。因国土空间规划研究和编制工作涉及全局
各科室，面广量大，为方便工作需要，需配置电脑、打印机等办公设备在局内部调剂或集中采购。
三是办公场所。通过局内办公场所调整，安排专班的工作场所。
妥否，请批示！
国土空间总体规划的建议篇2
一、建议研究制定衡量城市化水平的科学、合理、可行的指标体系
目前许多地方存在单纯以城市化率即城市人口占总人口的比重代替城市化的进程和水平的倾向，忽视了城市化是指一个国家或地区由传统的农村社会向现代城市社会发展的自然历史过程，是国家或地区经济社会结构的城市化转型过程。并进而把城市化率的高低作为衡量地方官员“政绩”的主要尺度，通过简单的自上而下的行政命令，甚至采取硬性摊派或任务包干的办法，对下属辖区、单位和个人下达城市化指标，或通过改变和调整行政区划的办法来达到提高城市化水平。专家们建议应尽快抓紧研究制定衡量城市化水平的科学、合理、可行的指标体系以指导实践。
二、建议抓紧研究目前我国工业化的阶段、特征及其对城市化的影响，探索符合中国国情的新型城市化道路
城市化是工业化的空间形式，是工业化推动的社会空间结构的变化过程，走什么样的工业化道路，也就决定着城市化应该走什么样的道路。当前中国已进入新一轮的以重加工工业为重心的重工业化阶段，正在向新型工业化道路转变。新型工业化要求城市化进行历史性的转型。建议抓紧研究我国工业化的阶段、特征及其对城市化的影响，探索符合中国国情的新型城市化道路。
三、建议理顺国土规划、区域规划、城市规划之间的相互关系及其管理体制，建立统一协调的空间规划体系
目前我国空间规划的主要工作由三个部门分头管理，国土资源部主管国土规划、国家发改委主管区域规划、建设部主管城市规划，各种规划之间缺乏协调，规划内容重复、规划空间重叠甚至各种规划之间互相矛盾、彼此冲突的情况时有发生，建议理顺国土规划、区域规划、城市规划之间的相互关系及其管理体制，建立统一协调的空间规划体系。
四、建议抓紧研究制定促进农村劳动力转移的切实有效的制度
目前中国普遍存在城市化的流动化和两栖化现象。进城人口中至今仍有相当部分属于流动人口，处于半城市化状态或过渡形态；许多农民工家庭“一分为二”，自己在城市，而他们所赡养的人口、整个家庭基本上仍留在农村，变成两栖居民和两栖家庭。同时还出现局部性“民工荒”。这固然有多方面的原因，但主要原因是制度和体制设置了障碍，农民进城的门槛过高，农民工的工资待遇过低、劳动条件和劳动环境恶化，农民工的合法权益难以得到保障。这种状况不仅偏离城市化的目的，而且造成社会的不稳定，产生许多社会问题。建议抓紧研究制定促进农民进程、促进农民工转化为市民，把农民工转变为真正意义上的产业工人的制度措施，并根据不同情况，分别建立农民工、单纯从事农业生产的农民和失地农民的社会保障制度。
五、改革现有征地制度
改革开放以来，我国采取一次性支付补偿的形式安置失地农民，但补偿标准太低。而补偿标准与土地的市场价格之间存在着巨大的差价，农民成了城市化的“无私贡献者”。在城市化进程加快的今天，农民征地问题如果不能得到妥善解决，不仅国家经济发展会受到影响，而且也会影响到社会的安定团结。建议改革土地转用制度，缩小政府征地范围，探索集体土地流转新形式，如由土地所有者农民集体经济组织与使用土地的公司、企业、房地产经营者直接交易，政府通过征收土地使用税调控土地利用；改征地补偿为征地赔偿，合理分配土地收益；允许集体建设用地进入市场，建立健全农民集体土地的市场准入制度；探索我国农村土地使用权资本化的方法等。让农民成为城市化、现代化的受益者，而不是牺牲品。
六、建议开展对都市区问题的研究，开展独立于行政区的都市区统计工作
中国正在进行着世界城市化史上规模最大、速度最快、内容最为复杂的城市化过程。城市是中国发展变化最剧烈的地区，城市统计是中国最基本的国情统计。都市区是城市化时代最能够反映基本国情变化动态的空间系统。关于中国都市区的系统研究还基本上处于空白阶段，中国迫切需要进行都市区研究，开展独立于行政区的都市区统计工作。希望国内学界对都市区问题的研究引起重视，也希望中国官方能够尽快将都市区的统计工作提上议事日程。
国土空间总体规划的建议篇3
城乡规划是社会发展的主要内容，在经济全球化条件下，各个领域均需要创新才能有所发展，对于城乡规划工作来说同样如此，这一工作必须从制度方面进行优化与改革，使其能够更加符合创新理念，这样才能最大程度的保证其规划效果的提高。主要论述的正是有关市场经济下城乡规划制度创新的问题，希望能够为城乡规划过程提供参考，从而进一步的保证规划水平的提高。
关键词：
市场经济；城乡规划制度；措施
受经济全球化的影响，市场经济已经成为了目前社会发展的一个大趋势，社会各领域的发展都需要在市场经济条件下进行，同时也必须具有一定程度的创新性。城乡规划过程同样需要以市场经济的发展为导向，要在此基础上完善资源配置工作，从而使其在制度方面达到创新，这对于我国城乡的长远发展具有重要作用。总的来说，城乡规划制度的创新势在必行，必须得到社会各领域的足够支持。
1市场经济下的城乡规划制度资源配置所扮演的角色
在市场经济条件下，城乡规划制度资源配置扮演着不同的角色，对其角色类型的了解能够为具体制度的创新提供基础。具体而言，土地市场运行规划以及公平配置空间资源均属于其所扮演的角色类型，文章主要对上述两方面展开来进行了分析。
1.1土地市场运行规则。
对土地市场运行的规划是城乡规划所扮演的一个主要角色。总的来说，城乡规划的本质便是对土地的规划与在分配工作，在这一基础上，实现资源的优化配置十分重要，这是保证社会各领域的利益能够达到平衡的一个重要基础。根据我国的国情以及具体制度，土地的私有制不可能实现，从根源上讲，土地的所有者并不具备对土地的私有权，因此在城乡具体规划过程中，对于土地的规划一定要以市场为基础与导向，这样才能使得社会各利益体的利益达到平衡。
1.2公平配置空间资源。
对空间资源的配置是城乡规划制度在资源配置中所扮演的另一个角色。城市与乡村的空间不是固定的，这是城乡规划工程实现的基础，空间作为人类生存的一个主要保证，其划分过程必须足够公平才能达到最大程度发符合社会要求的标准，因此，在对城乡规划制度的制定与创新过程中，一定要保证对空间资源配置的公平性。
2市场经济下城乡规划制度创新措施
城乡规划制度主要包括决策制度以及执行制度两种，在市场经济条件下，想要保证城乡规划制度能够有所创新，就必须要从上述两个角度出发，只有这样，才能使制度从各个角度得到创新，从而保证其整体的先进性，保证其能够最大程度的与当前的市场经济环境想适应。具体而言，市场经济下城乡规划制度的创新措施主要包括以下几点：
2.1对决策制度的规划
2.1.1建立统一的空间规划体系。
笔者建议，在现的空间规划编制体系下，积极探索“三规合一”，开展“多规融合”统筹发展研究，积极在编制主体、技术标准、编制方法和编制目标等方面实现“三规”更好的融合，从空间层次、规划内容和行政管理三个方面理顺“多规”关系，创新搭建“多规融合”工作平台。同时，整合现有的各类空间规划编制体系，基于城乡规划、社会经济发展规划、国土资源规划和生态环境规划等不同规划，建立统一的空间规划体系。
2.1.2建立年度计划及评估制度。
基于事权、有效性等城乡总体规划的工作内容进行合理增减，增加管理性、统筹性和协调性内容，删减无效、琐碎且可以通过其他途径落实的内容。通过建立年度实施计划制度和年度实施评估制度，保障城乡总体规划的实施。在近期建设规划的基础上，每年滚动编制年度实施评估及下年度实施计划，通过年度实施评估，充分了解城乡发展现状，监测、总结、分析和评价上年度规划实施情况，在实施的过程中反馈、检讨城乡总体规划。
2.1.3创新规划编制形式。
合理把握规划指标的刚性和弹性，对于建筑退线等要素的控制要硬，对高度、密度、开发强度的控制要因地制宜，可控制性详细规划应加强用地功能控制、建筑建造控制、交通
组织控制和景观环境控制，以及城市开发中“公共产品”控制等内容。在规划编制过程中，改为可以根据效果、地块所处位置的不同而通过走程序作规划动态更新，体现规划的灵活性。其次，要加强规划编制研究，在思想层面把以人为本、尊重自然、道法自然、低影响开发等理念融入规划，在编制技术层面投入充足的人力和时间，进行深入细致的现状调查和经济分析，重视并保障规划编制成果转化为规划设计条件，确保应用于规划管理的科学性和可操作性，通过公众参与制度、专家制度、听证制度增加规划审批的技术含量。采用“城市发展单元规划”等新的规划编制形式，作为控制性详细规划的补充形式，实现综合统筹、多方参与、富有弹性及经济可行等目标。
2.2对执行制度的规划
2.2.1统筹各机构的权利。
笔者建议将城乡规划与土地利用规划相关机构统一起来，配合“三规合一”和“多规融合”的规划协调机制，实现城乡规划与土地利用总体规划等规划的协调和整合。整体性治理理论和制度变迁理论为“大部制改革”奠定了深厚的理论基础.此外，应合理划分事权，实行“一级政府、一级事权、一级规划”的城乡规划实施管理体系，强化规划业务的垂直管理，建立一种有效的纵向制约与反馈关系。
2.2.2创新行政审批制度。
借鉴国内外经验，将开发项目分为一般开发项目和特别开发项目，一般开发项目不需审查许可，特别开发项目需要审查许可；优化审批流程，减少审批事项和审批环节，缩短审批周期；在已有“一书三证”的基础上，加强批后监管工作，抓好放线验线、竣工验收的环节，重视对建设工程竣工验收制度及加大对违法建设查处的力度；制定具有可操作性的配套政策，引入第三方机构进行技术审查和竣工验收，同时重视基础数据信息平台的建设，真正做到“一张图规划、一张图实施、一张图管理”，提高规划审批和验收效率。
2.2.3完善责任制。
建立有效的规划决策责任追究制度对于保障规划决策者采取负责的规划决策态度有着重要意义。建立城市规划决策责任档案可为决策责任追究提供事实依据。记录决策的每一个环节，会议记录或者文件签发单记录每一个环节的经办人，在局务会等集体决策时应将各领导的反对或赞成的意见记录在会议纪要里，会后应让与会领导审查会议记录的内容并签名，将记录归档，以备查询，这样的集体决策机制，为决策责任追究提供全面、真实的基础材料，在很多地方已经取得明显效果。
结束语
通过上述文章可以看出，我国的城乡规划工作虽然已经得到了很大程度的发展，但其中仍然存在很多问题需要完善，其中制度问题便属于其中的一项重要问题。在市场经济条件下，各个领域都必须做出极大程度的创新才能使自身的发展与当前时代相适应，城乡规划领域同样如此，城乡规划制度必须从决策以及执行两方面入手进行改善，这样才能保证其得到最大程度的创新。
参考文献
[1]李广斌，王勇，袁中金.中国城市群空间演化的制度分析框架—基于法团主义的视角[J].城市规划，2013（10）：9-13.
国土空间总体规划的建议篇4
关键词：地下空间；规划利用；规划；武汉
中图分类号：F25文献标识码：a文章编号：1672-3198（2009）01-0128-02
1引言
经济的发展加快了我国城市化进程的步伐，同时也吸引了大量农村人口涌入城市，对城市土地的需求也随之增加。开发利用城市地下空间是提高土地利用率，节约用地资源的重大举措。目前，武汉市在地下商场开发利用方面取得了较好的效益。但是，在地下空间利用总体规划方面还缺乏前瞻性。就具有武汉市标志性符号的洪山广场而言，现在正面临折了重建地铁站的问题。并且法律法规的不完善以及资金的短缺在武汉市地下空间开发利用过程中也造成了一定的阻碍作用。因此，合理的规划利用城市地下空间已成为武汉建设“两型”社会的必然途径。
2武汉市地下空间开发利用的现状
2.1开发空间大，经济效益可观
为了规范城市地下空间开发利用，武汉编制了《武汉主城区地下空间开发利用规划》，明确了地下空间开发利用的功能、布局、规模和规划期限。在《武汉市地下空间开发利用暂行规定》中，还提出了武汉市地下空间将实行有偿使用的计划，这一规定为武汉市全面开发地下空间打下了基础。根据武汉市对王家墩商务区市政综合管理研究表明，采用地下综合管沟集约化建设地下管线比分散直埋地下管线投资节约18%，经济、社会效益也十分明显。
2.2功能单一，规划不合理
目前武汉城市发展的问题迫使人们意识到地下空间利用的重要性，但是由于缺乏长远的战略眼光，片面追求经济效益，导致了地下空间的开发缺乏统一规划，地下空间建设缺乏整体性、系统性，地上、地下空间不协调。
一般来说，衡量一个城市经济实力的主要指标是国民生产总值（GDp）。近几年来，武汉经济持续快速增长，对土地利用的需求也就越来越强烈。据专家预计，一个国家人均国民生产总值达到800～1000美元，就认定有能力开发利用地下空间。2007年武汉人均国民生产总值已达到4700美元。但是，武汉市90%以上的地下空间用作停车场，而这些停车场之间功能较单一，利用率不高。到2020年，武汉市的总人口均在1300万人到1700万人之间，机动拥有量将达到180万辆甚至240万辆。不合理规划地下空间的开发利用，带来了武汉市市区交通的压力。尤其是当初建洪山广场时认为洪山广场地铁2号线站在洪山体育馆北侧，而现在要改在洪山广场正下方，这样不管是在经济方面还是在交通压力方面都将带来很大的影响。从长远来看，如果当初规划时在洪山广场部分分区留下空地或简易建设，那么广场下地铁站的建设将大大减少了拆迁量以及减少了不必要的损失。
2.3资金短缺，法律法规不健全
我们应充分认识到开发地下空间在增强城市功能，改善城市环境，实现城市土地可持续利用所起的作用，以及预期所带来的经济效益。同时我们也应看到武汉在开发利用地下空间所面临的挑战。如果按照武汉规范中的王家墩商务区人防地下面积约70万平方米耗资约30亿元来计算，每平方米建设成本将达到4500～6000元。那么王家墩商务区规划中约300万平方米的地下空间开发利用将需要投入资金135亿～180亿元。70km地铁至少需要投资260元。可见，武汉市地下空间的开发利用将面临着严峻的资金困难。不仅如此，武汉市地下空间的开发还面临着法律法规不完善等问题。虽然有些法律、法规的规范涉及到了地下空间开发利用，如《城市规范法》、《土地管理法》、《城市房地产管理法》、《人民防空法》、《建筑法》等，但在这些法律法规中缺乏对地下空间开发的具体规定。一是没有合法的土地批准文件，权利范围不明确；二是土地权属界定不清晰。由此造成了许多部门都朝着各自的目标方向发展，短期行为严重。
3武汉市开发利用地下空间的建议
3.1完善法律法规
为落实武汉市建设以“资源节约型、环境友好型”为主题的城市可持续发展观，政府应积极研究制定关于城市地下空间开发利用的相关法规及配套文件。《上海市城市地下空间建设用地审批和房地产登记试行规定》明确：地下土地使用权范围为该地下建（筑）物实际所及的地下空间范围。《规定》还明确界定地下空间分别采取不同的审批模式。一类是“结建地下工程”，即同一主体结合地面建筑一并开发建设的地下工程，结建地下工程随地面建筑一并办理用地审批手续。另一类是单建地下工程，即独立开发的地下工程。也就是说单建地下工程的建设单位按照基本建设程序取得项目批准文件和建设用地规划许可证后，应向土地管理部门申请建设用地批准文件。在武汉市地下空间开发利用过程中，借鉴上海市《规定》，考虑成立《武汉市地下空间建设用地审批规定》，明确规定地下土地使用权范围、审批模式；保护其地上所有者的权利和所有物；制定地下空间使用权出让价格标准，减少因所有权以及价格引起的纠纷。同时还要规范政府职责与义务，减少政府官员在地下空间开发利用中的寻租行为。在地下空间开发利用的实施中真正做到“规划、管理、开发有法可依，使用合理”，为武汉城市的可持续发展，建设和谐社会发挥积极作用。
3.2科学规划
与世界上城市立体化程度较高国家相比，我国地下空间开发还处于起步阶段。当务之急，最需要的是进行科学的城市地下用地规划。在地下空间规划中，应吸取地上空间规划那些突出的教训。从大处着眼，先进行城市土地总体规划，然后再进行市政和商业用地规划，并且做到地上与地下相统一。由于地下空间资源开发利用具有不可逆的特性，我们应充分发挥城市规划的指导作用，做到长远规划，分期实施，有计划有步骤的推进武汉市地下空间开发利用的健康发展。
（1）武汉地下空间开发利用必须从实际出发，做到科学合理。武汉是一个山水城市，在修建过江隧道时，应全面了解地质情况，不可一意孤行。地下空间一旦开发利用，地层结构将不可能恢复原状，而人防、地铁、过江隧道、各种工程管线都在开发建设，已建的地下设施将影响到周边地区的使用，一旦陷入混乱将导致未来巨大的经济损失。做到坚持以人为本，合理设计。对人防、地铁、过江隧道以及各种工程管线应统一规划，和谐发展。比方说，没必要将江山广场全部拆掉重建，在地铁站修建时可以避开地下通道，在地下通道若干米的地方展开。保留地下通道一方面可以带来机动车的畅通出行；另一方面也为地铁施工创造良好的外部环境。在设计地铁线路时，避免线路重复，实行郊区轨道的均衡布局；合理设计换乘站点，及时疏散人流。这就要求我们全面地看待发展，而不能继续零碎地进行城市地下空间的开发利用。
（2）武汉市地下空间开发利用还应充分体现艺术品位和文化素养。将地面上各个功能、形状各异的建筑通过地下空间联系起来，避免分裂式开发的情况。在日本东京，大手町，银座和新宿这些地铁站的大厅与周围建筑的地下室连接起来构成了强大的地下人行通道网络，在补充地上人行道方面起了重要的作用。建议将地铁与其它交通工具的乘坐上下站与地下商城进出口有机结合起来，一起开发。有效的与现有交通方式整合，譬如下了飞机坐地铁，出了地铁进公交台。这样不但可以方便乘客出行，而且可以节约时间，提高人们的生活工作效率。同时，地铁还应以武汉为龙头大力促进武汉城市圈的发展。
地下网络还可以保护人们不受坏天气的侵袭。由于上跨式立交严重影响城市景观，市中心区最好采用下跨式立交，不但不会破坏城市景观，还能很好的改善道路的通畅性。澳大利亚著名建筑设计大师柯林•达尔顿建议，武汉开发地下空间应与地面建筑的建设形成互补，利用地下空间替代地上部分功能，让地上充分发展。法国著名建筑设计大师德尼斯•岚明认为，地下空间出口处应设有完善的公交换乘体系，以方便人流进出。最终实现地上空间与地下空间的和谐，进而促进人与环境的和谐。
3.3拓宽融资渠道
地下空间的开发建成是一项投资大、工期长的巨大工程。合理开发武汉市地下空间仅靠国家拨款和地方财政的支出是远远不够的。这就要求我们打破单一的政府投资形式，形成政府、企业、社会和国际资本共同投资的多元化格局。
（1）研究制定融资优惠政策。在城市地下空间开发中，对非经营性性项目可采用包干制，代建制或政府工程项目采购制。对准经营性项目，可采用通过项目公司安排投融资，以“设施使用协议”为载体，以“有偿供给”为基础，积极推向市场，吸引更多的民间、社会或外商资本参与城市建设。开展对扩大地铁、地下街、大型地下综合体及其他用于商业用途的城市地下空间开发的融资渠道专项研究，通过制定出台相关的财政优惠政策、税收优惠政策，形成政策导向，积极吸引国内外资本参与开发。
（2）成立地方金融机构。建议由建设银行出资成立城市建设投资有限公司，投资开发经营城建项目，接受政府委托经营土地资源，旧城拆迁，改造，对城建相关项目及企业进行投资，参股。对于地下商场和地下停车厂的修建，采用企业独资型。而地铁的修建是一项巨大的工程，通过发行债券或采取Bot、tot、Bt、ppp等的做法结合武汉实际综合多种开发形式，拓宽融资渠道。据哈佛大学建筑与都市规划终身教授彼得•罗介绍，日本东京的地下利用空间，可以容纳整个城市70%-80%的人口。他建议，武汉开发地下空间和轨道交通，可采取公私合营的方式，以减轻政府资金压力。
4结语
城市地下空间的开发利用，对我们节约土地资源、解决城市交通堵塞、环境污染和提高城市综合效益有着不可替代的作用。完善法律法规，考虑成立《武汉市地下空间建设用地审批规定》，明确规定地下空间所有权及审批程序；坚持以人为本，做到地上、地下空间和谐开发、科学规划；通过制定相关优惠政策，成立地方金融机构拓宽融资渠道，最终加速地下空间开发，构建资源节约型武汉。
参考文献
［1］李晓萌，董晓勋.武汉在未来13年将进行地下空间建设［eB/oL］.http：//news.省略/c/2007-12-14/073613077932s.shtml.
［2］江卉.武汉首提“开发地下空间”.［eB/oL］.省略/2007-11/30/cms516343article.shtml.
国土空间总体规划的建议篇5
我国的空间规划体系形成于计划经济时期[6],经过多年实践探索与调整，逐步构建起包括国民经济与社会发展规划、主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划和生态功能区划等的空间规划体系，在优化开发格局、合理配置资源、促进区域协调发展方面发挥了重大作用[7].但是，各类规划编制分别由不同部门主导，由于缺乏部门之间、规划之间有效的协调与衔接机制，空间规划存在规划体系紊乱、规划功能不清、总体协调与局部冲突现象并存等突出问题，如何建立统筹协调机制，促进规划之间协调与融合是政府、学者近年来关注的问题[8],需要把完善区域规划的形成机制，作为加快行政管理体制改革、规范政府行政行为的一项重点工作抓好[9].
党的“十八大”报告提出要加快实施主体功能区战略，推动各地区严格按照主体功能定位发展，构建科学合理的城市化格局、农业发展格局、生态安全格局，促进生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀。2011年我国城镇化率超过50%,已进入新的“城市时代”,在城镇化发展的新阶段，创新空间规划整合与协调机制，探索建立协调衔接、科学合理的空间规划体系和“多规合一”的有效途径，对于发挥城乡规划的引领和龙头作用，推动工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调，促进形成生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀的空间格局具有重要意义。推进主体功能区规划、产业发展规划、土地利用规划、城乡建设规划、生态环境保护规划“五规合一”,构建新型的空间规划体系也是山西省国家资源型经济转型综合配套改革的重要任务和推进以“一核一圈三群”为主体，协调发展的省域新型城镇体系的重要工作。为此，有必要在梳理我国空间规划问题、实践探索基础上，以山西省为例，来探讨省域空间规划整合与协调的框架、路径与方法。
一、空间规划体系协调面临的主要问题
我国的空间规划开始于1960年代的农业区划工作，1980年代以后，逐渐确立了以区域开发规划（包括国民经济和社会发展规划的相关部分）、土地利用规划、城乡规划（城镇体系规划、城镇总体规划）三大规划为核心的空间规划系统。目前，空间规划体系呈现出依据行政体系设置的并行体系特点，大体上分为四类：一是发展与改革委员会系统主导编制的国民经济和社会发展五年规划、主体功能区规划；二是城乡规划建设系统主导编制的城镇体系规划、城镇总体规划、城镇详细规划和乡村规划；三是国土资源系统主导编制的土地利用总体规划；四是环境保护系统主导编制的生态功能区划[10].产业发展规划，如农业发展规划、行业振兴规划等也有涉及产业布局的内容，但多数难以落实到具体的用地规模和位置。从协调角度来看，各种空间规划存在法律授权、行政部门分割、规划的技术标准、目标、重点和管理方式等方面的差异，给规划的协调与衔接造成了一定困难。
1.规划法律依据不同，缺乏主导性的空间规划。
各规划的职能决定法律地位的差异，法律地位反过来影响规划的实施效能。从法律依据来看，国民经济和社会发展规划的依据是宪法，法律地位高于城乡规划和土地利用总体规划；城乡规划、土地利用总体规划依据分别是《城乡规划法》和《土地管理法》；主体功能区规划、生态功能区划等依据是国务院行政规章，理论上法律地位较低。从实践层面来看，《城乡规划法》规定城市总体规划、镇总体规划的规划期限一般为二十年，但国民经济和社会发展规划的规划期限通常为五年，以五年期限的国民经济和社会发展规划来指导二十年甚至更长期限的城乡规划编制，显然难以具有现实操作性。国家“十二五”规划纲要提出，“发挥全国主体功能区规划在国土空间开发方面的战略性、基础性和约束性作用。按照推进形成主体功能区的要求，完善区域规划编制，做好专项规划、重大项目布局与主体功能区规划的衔接协调。”而在法律依据方面，主体功能区规划法律地位又低于城乡规划和土地利用规划。
国外空间规划体系多以单一体系为主，即一个行政层级往往以一个主导的空间规划来指导全区域的空间发展策略。而我国目前的空间规划编制、实施和监督主要是部门来承担的，由于规划法律依据不同、规划审批权限、规划控制和引导的着力点不同，在同一区域层面，缺乏具有法定意义的起主导作用的空间规划，导致规划之间的脱节，甚至相互抵触。
2.基础数据、技术标准与技术路线不一致，缺乏规划编制的协调衔接机制。
不同类型空间规划之间的协调，实际工作中会遇到编制所依据的基础资料、统计口径、分类标准、编制内容、编制技术路线等技术性操作层面的问题。如城镇总体规划和土地利用总体规划之间，矛盾主要表现为：第一，规划编制所依据的基础资料、数据统计口径不一致；第二，规划编制采用的用地分类体系和标准不一致；第三，规划的出发点不同，技术方法不同。城镇总体规划的基本思路是根据区域经济社会发展的需求，采用以地区发展需求为主导的方法，从安排用地的角度看，更侧重于“以需定供”,遵循自下而上的技术路线。土地利用总体规划主要采用“以供定需”的方法，确定建设用地规模，反映的是自上而下的调控意图。规划理念和编制程序的差异，使得规划在用地规模、空间安排方面更加难以做到协调与衔接[11].
3.规划编制时间和期限不一致，缺乏规划实施的协调与衔接机制。
在规划期限方面，土地利用总体规划的规划期限由国务院确定，具体由国家土地行政主管部门对各级土地利用总体规划的规划基期、基期数据及规划期限做出安排。而城镇总体规划，其规划期限一般由负责组织编制规划的政府根据城镇的发展情况、发展趋势等报经上级政府同意后确定。国民经济和社会发展规划期限以“五年”为基准，滚动编制。主体功能区规划和生态功能区划为近年新出现的空间规划，在编制时间和期限方面与前两者的协调也缺乏明确规定。由于各种规划编制时间不同，造成规划基期、基础数据及规划期限等的不同[8],难以在实际实施中进行协调与衔接。
4.审批和实施制度自成体系，尚未形成衔接顺畅的管理工作制度。
城镇总体规划实行分级审批制度，从直辖市到建制镇，相应的总体规划审批也由国务院一直到县级人民政府，均拥有规划审批权。土地利用总体规划则规定了十分严格的审批制度，只有国务院和省级人民政府能够审批土地利用总体规划，乡镇土地利用总体规划可以由省级人民政府授权所设区的市、自治州人民政府批准。论文格式国民经济和社会发展规划由同级人代会审议通过，产业规划、生态环境规划等由同级人民政府审批，上级规划对下级规划控制较弱。不同规划的审批和监管层次，依据规划的作用地位和行政效力而有所不同，审批和实施制度自成体系，导致上下级规划之间层次不清和不同规划之间的矛盾。
二、空间规划整合与协调的实践探索
为适应城镇化和城乡统筹发展的新形势，强化规划在城乡建设和经济社会发展中的引领和控制作用，近年来，我国各地区积极探索规划统筹协调新机制，加快推进规划理念、规划重点、规划方法、规划实施等方面的改革，不断完善城乡空间规划体系。根据实践探索的特点，结合已有的研究[11-14],概括为三种模式：
1.以行政机构改革与职能调整推动规划整合模式。
上海、天津、武汉、深圳等大城市，通过规划和国土部门整合建立“规划与国土资源管理局”的规划管理体制改革，推进以城市总体规划和土地利用规划“两规合一”为主导的规划协调。例如，2008年，深圳规划和土地管理部门合并成立规划国土委员会，将城市总体规划和土地利用总体规划统一由总体规划处负责，“两规”协调的力度大大提高，目前深圳“两规”在建设用地规模范围、基本农田保护等约束性指标上实现了充分协调和统一。其经验是：第一，近期建设规划成为“城规”与“五年规划”衔接的重要抓手，积极推动由近期建设规划和“五年规划”构成的综合协调各项城市建设行为的“双平台”建设。第二，为了进一步推动规划协调与有效实施，强化近期建设规划年度实施计划的编制，不仅使其已经成为推动“城规”实施的有效手段，还是实现“城规”与“五年规划”对接与协调的重要途径。
2.以城乡总体规划为统领的城乡统筹规划协调模式。
广州、成都、浙江等，以城乡空间总体规划为统领，推进规划的协调。广州市通过编制和实施《广州城市总体发展战略规划2010-2020年》，率先探索以战略规划为统领，来协调主体功能区规划、城市总体规划与土地利用总体规划，促成“三规合一”,重点是实现“一张图、四条线、六统一”,即建立城市规划建设“一张图”,统筹划定生态、基本农田保护和城乡建设用地、产业区块范围“四条控制线”,实现发展目标、人口规模、建设用地指标、城乡增长边界、功能布局、土地开发强度等“六统一”.成都市以全域成都规划为总架构，一张图统领全局，坚持“六大统一”原则（空间统一谋划、资源统一配置、政策统一制定、管理统一架构、标准统一设立、生态统一保育），实现了规划对城乡一体化的统领，确保统筹城乡发展在各区域和各领域整体协调推进。浙江省通过编制市（县）域总体规划，实现“城乡全覆盖、空间一张图”,并将其作为各项衔接的基本平台。按照“分段衔接、侧重近期、总量平衡、留有余地”的原则，以五年为一个时段开展规划间的协调工作。
3.以重庆市、太原市为代表的“四规叠合”协调模式。
2007年，重庆市被定为全国统筹城乡发展综合配套改革试验区。以此为契机，将区（县）城乡总体规划试点作为规划编制体系改革的重要环节。2009年，重庆市发展与改革委员会主导编制经济、城市、土地、环境保护“四规叠合”实施方案，在总体上不改变现有四大规划的编制方式和程序的基础上，按照“功能定位导向、相互衔接编制、要素协调一致、综合集成实施”的原则，探索规划衔接与协调的实施机制。
太原市结合新一轮城市总体规划，在山西省率先推进城市、经济、土地、环境保护“四规合一”探索，在中心城区城市建设用地规模和范围等方面土地利用总体规划与城市总体规划进行衔接，并且同步开展规划环境影响评价，做到了与土地利用总体规划、城市总体规划、产业发展规划、环境保护规划的相互协调、有机统一。
三、完善空间规划体系的基本思路与框架
建立和完善空间规划体系，核心是将目前多部门主导的，涉及空间开发与利用的各种规划进行整合，合理界定各种空间规划的功能定位和规划内容，进一步理顺现有空间规划之间的内在联系和相互关系[15].针对山西省各类空间规划编制现状，立足现有“多规并存”的规划编制体系，完善空间规划的基本思路是，遵循“强化龙头，横向协调；完善层次，纵向指导”路径，改变现有空间规划“群龙无首”的局面，确立国民经济和社会发展规划纲要的指导地位，明确主体功能区规划的基础地位和市县域城乡总体规划的龙头地位，理清规划体系的功能分工，抓紧编制实施主体功能区规划，做好相关规划与主体功能区规划的协调衔接，试点开展市县域城乡总体规划，注重研究编制重点区域协调发展规划，加快形成全域覆盖、城乡统筹、功能清晰、横向协调、上下衔接的空间规划体系。
1.省域层面：建立以国民经济和社会发展规划纲要为指导，以主体功能区规划为基础的空间规划体系。
编制和实施“主体功能区规划”,是推动形成人口、经济和资源环境相协调的国土空间开发格局，加快转变经济发展方式，促进经济长期平稳较快发展和社会和谐稳定的重要手段。“十八大”报告中提出，要加快实施主体功能区战略，推动各地区严格按照主体功能定位发展，构建科学合理的城市化格局、农业发展格局、生态安全格局。国家“十二五”规划纲要提出，“发挥全国主体功能区规划在国土空间开发方面的战略性、基础性和约束性作用。按照推进形成主体功能区的要求，完善区域规划编制，做好专项规划、重大项目布局与主体功能区规划的衔接协调。”因此，在省域层面要加快探索建立以国民经济和社会发展规划纲要为指导，以主体功能区规划为基础的协调衔接的省域空间规划体系。
突出国民经济和社会发展规划纲要的战略导向，切实增强战略性和宏观性，突出指导方针、战略任务、空间布局和重大举措。改变规划内容无所不包、涉及领域过宽的状况，减少由市场机制发挥作用领域的内容，进一步充实政府履行公共职责的内容。突出主体功能区规划在国土空间开发方面的战略性和基础性地位，加快实施主体功能区战略，推动各地区严格按照主体功能定位发展；科学界定规划编制领域，理清规划体系的功能分工，推进相关规划与主体功能区规划的协调衔接。[LunwenData.Com]
切实加强区域规划编制，随着经济社会发展，以跨行政区的特定区域为对象编制的区域规划已成为规划体系的重要组成部分。要按照主体功能区确定的功能分区，加强都市圈、城镇群等需统筹规划、协调发展的重点开发地区和生态功能区、重点农业区等限制开发地区的区域规划工作，强化区域规划在相应特定区域的指导性、统筹性和约束性，增强编制工作中部门、地区之间的衔接和协调，发挥区域规划统筹协调区域发展的作用。进一步明确专项规划定位，坚持突出重点、有所为有所不为，合理界定规划范围与内容，切实改变目前专项规划数量过多、内容空泛的状况，努力增强针对性和操作性，使之成为本领域落实宏观调控措施、审批项目和安排投资的依据。
2.市县域层面：建立以国民经济和社会发展规划纲要为依据，以市、县域城乡总体规划为主导的空间规划体系。
市、县域层面，规划的空间面积比较小，自然和社会经济的均质性比较强，各规划的地域重叠、内容重叠相当严重。适应城乡统筹发展的新要求，应将市、县域城乡总体规划试点作为空间规划编制体系改革的重要环节，以构建城乡空间全覆盖、各类规划全衔接、专业部门全协调的城乡总体规划为平台，以建立城乡空间规划管治制度为目标，推进各类专项规划相互衔接，着力健全和完善城乡规划体系。
借鉴重庆市、广州市、成都市、浙江省等通过编制县市域总体规划，实现“城乡全覆盖、空间一张图”的经验，突出市、县域城乡总体规划在城乡统筹发展和空间资源配置中的战略导向作用，在开展市、县域城镇体系规划基础上，加快市、县域城乡总体规划编制与实施的试点工作。以城乡总体规划为主导，统筹推进城乡建设，加快形成“中心城市-县城-中心镇-中心村-特色村”一体化的城乡体系，统筹安排城乡产业发展和资源环境保护，统筹规划城乡基础设施、公共服务设施和生态休闲设施，着力打造市县域城乡全覆盖，集约、高效、可持续的空间格局，探索新型城镇化和新农村建设有机结合的城乡统筹发展的新路子。在城乡总体规划的宏观指导下，重点在宏观调控目标、区域发展方向、重要资源开发、重要空间保护、基础设施等空间布局方面，做好各类规划的衔接与协调，切实避免规划内容自相矛盾。
3.城市层面：建立以国民经济和社会发展规划纲要为依据，城市总体规划为主导的规划体系。
以国民经济和社会发展规划纲要为依据，坚持城镇总体规划与土地利用、产业发展、基础设施和生态环境等“多规融合”的原则，科学开展城镇总体规划修编，加强城镇近期规划、专项规划和详细规划编制，形成以城镇总体规划为统领，近期建设规划为重点，详细规划为基础，各类专业、专项规划为支撑的规划编制体系。按照城镇“扩容提质”和产城一体发展的要求，将各类产业园区纳入城镇总体规划，统筹规划建设城镇新区和产业园区，推动城镇建设与产业发展有机融合，使城镇新区成为城市经济社会发展新的增长点。
依据城镇总体规划，加快编制城镇控制性详细规划，实现城镇近期建设规划范围内建设用地控制性详细规划全覆盖，为城镇建设提供法定依据。同时，加强城镇专项规划编制，做好广场、大型公共服务设施、重要交通设施和主干道两侧等重要地段的城市设计。
四、空间规划整合与协调机制创新对策与行动
1.完善规划编制的协调衔接机制，实现规划目标、规划标准、规划内容、信息平台“四个对接”.
建立城乡建设、土地利用、产业发展、基础设施和生态环境等规划编制的协调衔接机制，是实现“多规融合”,保障经济社会发展内容在空间上得到落实、空间规划在经济社会发展中得到体现的基础。需要以城乡规划建设用地“一张图”为平台，按照定位清晰、功能互补，突出重点、侧重空间，建立平台、统一信息的思路，加快推进经济社会发展规划、土地利用总体规划、城乡总体规划、产业规划和生态环境规划编制的协调衔接工作，保证发展“目标”、国土“指标”、规划“坐标”、生态“底图”的相互衔接。主要行动包括：
第一，科学界定各种规划功能分工，加强各类规划编制内容的创新。按照国民经济和社会发展规划定目标，主体功能区规划定政策，城乡规划定布局，土地利用总体规划定指标，生态环境规划定底图的分工模式，加强各类规划编制内容的创新，突出规划重点，减少重复编制、内容交叉。重点加强各规划之间人口、经济与用地规模，城镇建设用地发展方向，产业用地布局，重要空间资源和生态环境保护的协调和建设时序安排。
第二，建设以“一张图”为基础的省、市、县城乡规划空间信息平台。利用第二次全国土地调查成果及年度地籍变更成果，推进“城乡全覆盖、空间一张图”建设，以“一张图”为基础，建设城乡规划共同的地理空间信息平台和管理系统，为规划编制、实施、管理提供技术支持，促进各相关部门的信息互通、资源共享，促进各类规划的“无缝衔接”.
第三，完善规划协调法规与标准体系。制定与颁布《山西省“五规合一”指导意见》；完善国民经济和社会发展规划纲要、城乡规划、土地利用规划、产业布局规划、生态环境规划等协调、衔接的地方技术标准体系。
2.完善规划实施机制，建立近期规划（五年规划）和年度实施计划制度。
发挥国民经济和社会发展规划纲要的统领作用，以五年为一个周期，滚动编制城镇近期建设规划和产业发展规划等专项规划，调整土地利用规划，形成以近期规划为抓手的规划协调衔接机制，既可保证经济社会发展规划内容在空间上得到落实，又能使城乡规划、土地保护和开发利用规划做到协调衔接。应依据国民经济和社会发展规划纲要，与政府任期目标相结合，滚动编制五年期的城乡近期建设规划、土地利用规划、产业发展等专项规划，在此基础上制定国民经济社会发展年度计划、城镇规划年度实施计划和土地利用年度计划，建立规划实施衔接机制。主要包括：
第一，抓好“十二五”后三年“五规”协调衔接工作。结合国民经济与社会发展“十二五”规划评估，同步制定各规划“十二五”后三年行动纲要，重点抓好“五规”在发展目标及指标体系、人口与用地规模、建设用地范围、建设用地与产业布局、重要空间资源与生态环境保护等方面的协调与衔接工作。
第二，与国民经济和社会发展“十三五”规划同步，开展城镇近期建设规划、土地利用近期规划、产业发展专项规划和生态环境专项规划等与“十三五”规划纲要相适应的近期规划修编工作。
第三，编制城镇规划年度实施计划，将近期建设规划确定的目标任务和国民经济社会发展年度计划加以更具体的落实。强化各项规划年度计划的协调衔接，为政府协调各类建设项目、安排年度公共财政、调控年度土地投放提供支持。
3.健全规划管理协调机制，形成职责明晰、分工有序、衔接顺畅规划协调管理工作制度。
按照城乡统筹，全域覆盖，多规融合的要求，加快推进规划管理机构改革和管理机制创新，完善城乡规划委员会制度，健全规划决策机制，强化规划编制的部门联动，逐步推进大中城市规划管理机构改革，探索建立统一的规划管理体制，加强村镇规划建设管理机构和队伍建设，构建覆盖城乡的规划管理网络，建立全覆盖的城乡规划监管体系。主要行动包括：
第一，健全城乡规划委员会制度。健全省、市、县城乡规划委员会制度，修改完善《城乡规划委员会工作章程》，强化城乡规划委员会在规划协同编制、联合审查、成果汇交等方面的职能，建立健全城乡规划委员会审议、论证制度和工作规则，保障各层次、各部门规划的有效衔接。先行先试，积极探索发展与改革、城乡规划、国土规划等规划管理部门的机构改革，逐步建立实体性城乡规划委员会。
第二，健全部门联席会议制度和规划专家论证制度。制定和颁布“山西省重大规划协调会议制度实施办法”,建立重大规划协调会议制度，协调解决各类规划编制、论证、实施过程中遇到的重大问题。
国土空间总体规划的建议篇6
关键词：土地规划；城市规划；协同发展
中图分类号：tU984文献标识码：a
一、两种规划的关系
1.1土地规划
土地利用规划是为了合理开发、利用、整治、保护土地采取经济、技术、工程等综合措施而进行长期土地组织的布局与配置。它由各级人民政府组织编制。包括土地利用总体规划和各类专项规划。
土地利用总体规划的基本任务是从国家全局和长远利用出发，在保护耕地的前提下，协调各类用地需求，统筹安排各类用地规模和布局，合理安排土地开发和整理，以促进土地资源的充分、高效利用，保障社会经济的可持续发展。
1.2城市规划
城市规划是指城市人民政府为了实现一定时期内城市经济社会发展目标，确定城市性质、规模和发展方向，合理利用城市土地，协调城市空间布局和各项建设所作的综合部署和具体安排。
城市规划的任务是：根据国家城市发展和建设方针、经济技术政策、国民经济和社会发展长远计划、区域规划，以及城市所在地区的自然条件、历史情况、现状特点和建设条件，布置城市体系；确定城市性质、规模和布局；统一规划、合理利用城市土地；综合部署城市经济、文化、基础设施等各项建设，保证城市有秩序地、协调地发展，使城市的发展建设获得良好的经济效益、社会效益和环境效益。
城市规划的根本作用是作为建设城市和管理城市的基本依据，是保证城市合理地进行建设和城市土地合理开发利用及正常经营活动的前提和基础，是实现城市社会经济发展目标的综合手段。
1.3两者的关系
由规划范围来看，两者的关系是整体与局部，面与点的关系。土地利用总体规划是整个区域的规划，城市规划只是其中的一部分。
二、两种规划协调存在的主要问题
2.1两种规划的规划思路不同
城市总体规划编制时，没有自上下达的规划控制指标，重在从需要出发，着眼于发展，在对城市的社会、经济、历史、地理、资源、产业政策、人文背景等多因素综合分析的基础上，按照市场经济条件下城市发展的客观规律，提出城市发展目标和发展规模的设想，很少考虑耕地和基本农田保护的问题。
土地利用总体规划属于有控制规划，而城市规划属无控制规划。由此导致，地方政府热衷于城市总体规划，都期望把自己城市做强做大，而任意扩大城市规模的倾向，规划部门为迎合政府意图，加上自身利益观念的驱使，也喜好大规划，对与土地规划的衔接造成很大的困难。
2.2两种规划参数的统计口径不一致
2.2.1人口。城市总体规划中，城市人口包括居住在(规划)建成区内的非农业户籍人口、农业户籍人口和一年以上的暂住人口。
土地利用总体规划中，城镇人口仅为城市和建制镇建成区范围内常住人口的总和(含常住的非农业户人口、农业户人口和集体户人口)，不包括流动人口。不难看出，前者所称人口的范畴显然要比后者大。
2.2.2用地指标。在编制城市总体规划时，人均建设用地指标的选取依据《城市用地分类与规划建设用地标准》(GBJ137一90)的规定，不考虑规划期年耕地水平和规划目标年耕地保有量。
土地利用规划中人均建设用地指标分为城镇居民点用地指标和农村居民点用地指标，编制过程中为保证耕地总量动态平衡，建设用地总量与均量都要受到耕地保有指标的限制。
2.3两种规划采用的土地分类体系各异
《国土资源部办公厅关于印发市县乡级土地利用总体规划编制指导意见的通知》（国土资厅发〔2009〕51号）中最新规定：土地利用总体规划采用的土地现状分类，其用地类型为3个一级类、10个二级类和33个三级类。
城市总体规划中采用的是《城市用地分类与规划建设用地标准》(GBJl37―90)，其用地类型分别为10个大类，46个中类，73个小类。
两种规划对地类存在名称一致而内涵不相一致的问题，两者既有交叉，又有重复，另外还有内涵一致而土地利用类型名称不一致的问题。如《城市用地分类》中城市建设用地包括采矿用地，而国土资厅发〔2009〕51号文的规定为：城镇附近的采矿用地并入城市、建制镇用地，城镇范围以外的区分为独立建设用地和采矿用地。
三、加强两种规划协调的对策
3.1以可持续发展理论作为两种规划的根本指导理论
既要寻求发展，又要保护环境和资源。在城市规划中应综合考虑城市发展的资源与环境问题，预测在不同决策方案下城市系统的潜在发展水平在土地资源承载力的约束下，提出符合社会、经济发展目标的规划建议。拓宽城市规划的内涵和领域，形成可持续观指导下的城市规划的新思路。
3.2建立完善的规划体系
区域规划是国民经济和社会发展规划的深化，是二者在空间布局和物质基础上的落实，为城市规划和其它规划提供了宏观和区域范围的经济技术依据。城市规划必须以区域规划为依据。
国土规划是根据国家社会经济发展总的战略方向和目标以及规划区的自然、社会、经济、科学技术条件，对国土的开发、利用、治理和保护进行全面的规划。土地规划的编制是以国土规划为依据。
因此要加强城市规划与土地规划的协调，就要尽快地开展区域规划或国土规划的编制工作，以便在区域层次上对社会经济发展水平和规模，城镇体系规划，尤其是城镇规模与布局，土地利用与经济发展，土地利用与工业化、城市化之间相互关系进行协调和安排。建议开展城市用地合理规模问题的科学研究。
3.3统一各项参数
城市用地统计应当以城镇地籍调查数据为准。城市用地分类、建筑密度和建筑容积率的调查等方面应当考虑城市规划和建设部门的需求。城市总体规划要充分利用城镇地籍调查资料和城市土地定级估价资料。各级城镇体系规划应当精确确定城镇数量、规模和布局，为编制相应土地利用规划提供科学依据。
3.4统一用地分类标准
建议城市规划区内仍然可以采用城市用地分类，为了适应土地资源管理工作，可对其做适当的调整与修正，而在规划区外可采用全国土地利用分类，这样既可以避免用地分类标准上的相互冲突，也为城市规划与土地规划的衔接提供了有利条件。
3.5从法律角度加强良种规划的协调
目前，我国还没有真正的一部针对土地规划的法律，导致土地规划缺乏法律依据，这也是造成土地规划与城市规划脱节的一个重要原因。因此应尽快筹备起草和颁布《中华人民共和国土地法》和《土地规划法》，这样才能真正做到城乡土地和各部门、各产业用地统一管理，规范城乡土地利用规划行为，对城乡土地实行用途管制，协调土地利用规划与相关规划之间的关系，在土地利用层次上构建适合我国国情的规划体系。
参考文献：
[1]王万茂，土地利用规划学［m］.北京:中国大地出版社，2000.
国土空间总体规划的建议篇7
[关键词]土地规划存在问题修编的建议
[中图分类号]tU984[文献码]B[文章编号]1000-405X（2013）-7-13-1
土地规划是指根据国家社会经济均衡发展的要求，在一定区域范围内对土地开发、利用、治理以及保护在空间上所作的战略性布局和统筹规划。其目的在于加强土地利用并合理开发与保护土地资源，促进国民经济的和谐发展。该规划对于保证耕地面积、促进阳谷县经济的快速发展起了重要作用，但同时也看到该规划在实施过程中存在的一些问题。
1土地规划过程中存在的问题
（1）原土地利用总体规划已不适应推进城市化进程的需求。其一，规划在初期较好地适应了社会和经济发展的需求，但城镇总体规划修订后，各项指标要求发生变化，而土地利用总体规划受到审批权限和时限的限制未能及时作出调整，在一定程度上影响了城镇发展步伐；其二，原规划预留指标是逐级控制，并不是根据国民经济发展需求去安排非农业建设用地，有些专项研究成果没真正用上，而是以控制指标指导专题为课题，造成了规划期间非农用地量不足；其三，根据各乡镇、村预测未来建设用地的需要来确定建设预留地，导致大多数乡镇和乡镇驻地的村庄都留有部分建设预留地。
（2）不适应市场经济发展的要求。随着投资环境的改善和招商引资力度的加大，来阳谷投资的企业逐年递增，原有的建设预留地明显不足，特别是农用地指标尤为不足，这是目前用地供需的主要矛盾。产生这一矛盾的原因主要是上一轮土地利用总体规划正是计划经济向市场经济转型时期，由于受计划经济影响，各项指标自上而下层层分解下达，一般采用平均分配的方法，未能考虑各乡镇非均衡发展的实际情况，加之2001年行政区域进行调整，阳谷县从原来的21个乡镇调整为18个，由于当时指标的平均分配，就出现了发展慢的指标多余，发展快的指标不够用的现象。
（3）规划突出耕地保护。在建设用地与保护耕地关系处理上，按照有限供应制约建设用地需求的思路，人为地压缩建设用地量以求满足控制指标的要求，规划的建设用地指标并不反映实际建设用地的需要。耕地保护尤其是基本农田保护面积偏大，阳谷县基本农田保护面积为70179.65hm2，保护率高达86.3%，为达到指标，不得不把部分低产田划为保护区。
（4）规划管理机制不健全。随着城镇建设步伐的加快，众多项目落户阳谷，随之带来的问题是有许多企业在选择位置时没有能严格落实土地规划，给项目审批带来很麻烦，个别企业由于受低地价及未来土地升值空间较大的诱惑，盲目大批圈地，出现了征而不用或征多用少的现象。土地流转并实施“招拍挂”后，城镇土地和房屋的价格逐渐攀升（主要是土地价格上升），导致部分城区和集镇农村村民乱搭乱建现象的产生，有的村民甚至未经批准擅自在自己的宅基地或空闲地上搭建房屋，用于出租以谋取高额利润。
2新一轮规划修编的建议
（1）确定规划目标，明确规划遵循的原则。新一轮规划修编，要结合阳谷县实际和有关国家政策，适应扩大开放和经济快速发展的新形势，努力促进土地利用方式的根本转变，进一步增强土地利用总体规划的科学性和可操作性，为社会经济持续、快速、健康发展提供土地保证。规划中要牢牢把握以下3个原则：一是严格保护基本农田与保障经济建设发展正常用地需求相统一；二是统筹安排、综合平衡各业用地；三是坚持节约集约利用土地，保护和改善生态环境。
（2）科学规划，以国民经济可持续发展的战略高度为出发点。阳谷县是一个农业大县，现有耕地9.09万hm2，人均0.144hm2，人口80万。仅靠农业难以致富，只有依靠招商引资、提高工业化程度促进经济的发展，提高经济总量。而发展势必要增加土地的使用量。在保证一要吃饭、二要建设的前提下，国土资源部门要例题调配好现有土地，因此，在修编规划时，即要严格保证必要的基本农田，又要保证必要的建设用地。在考虑建设预留地时应尽量使用非农田，不用或少用耕地。
（3）正确确定土地利用总体规划的功能定位。转变过去土地利用总体规划只是着眼于调控土地利用以及土地开发整理和保护的专业或者专项规划，改变只注重耕地的保护功能转为着眼于调控宏观经济运行和经济社会可持续发展的综合性规划。规划的功能定位也应向有利于全面落实科学发展观，统筹协调城乡发展、经济社会发展和人与自然和谐发展的方向。
（4）提高土地利用总体规划的法律地位和透明度。土地利用总体规划一经批准，即具有法律效力的法定地位，具有广泛征求公众、专家和有关部门的意见、建议，使政府型规划逐步向政府、社会、公众、开放型规划转变，增加规划的透明度。强化各级政府对土地规划实施的责任，建立相对统一规范的土地用途管制规则，改革现行的规划管理体制，减少各方对规划的不当干涉。
（5）加强同相关规划的衔接。土地利用总体规划是一项综合的战略性规划，它对区域发展和土地利用具有宏观的指导作用，是最高层次的空间规划，是农业发展规划、水利建设规划、城市规划及生态环境保护规划筹规划的上位规划。在编制总体规划的时候，要充分借鉴和采用相关规划的成果，协调好不同待业之间的用地规模、分类标准、位置、用途等内容。
土地规划的复杂性要求相关人员必须不断丰富自己的知识，通过各种方式学习各类关于专业用地及相关法律政策的知识，提高自身综合分析能力，确保规划的现实性、有效性、可操作性，在今后的规划工作中，要尽可能多利用科技手段作为分析政策影响、跟踪区域问题、筹划重大决策的重要支撑。
国土空间总体规划的建议篇8
一、充分认识开展县市域总体规划编制工作的重要意义
开展县市域总体规划编制工作，是坚持走新型城市化道路、优化城乡空间布局、促进社会主义新农村建设的一项重要基础性工作，也是新形势下加强和改进城乡规划，努力构建城乡全覆盖的空间规划管治体系的一项重要创新。编制和实施县市域总体规划，有利于完善城乡规划编制体系，优化城乡空间布局和城乡建设用地结构，促进城乡集约发展；有利于统筹安排城乡建设，促进城镇基础设施和公共服务设施向农村延伸和覆盖，提升城市带动、辐射和支持农村发展的能力；有利于协调衔接城乡规划与土地利用总体规划及其他各类专项规划，改进城乡空间资源配置和管理方式，促进经济社会全面协调可持续发展。各地各部门要紧紧抓住县市域总体规划编制和土地利用总体规划新一轮修编的有利时机，切实加强衔接，协调推进这两项工作。
二、县市域总体规划编制的总体要求和主要内容
编制县市域总体规划，要坚持以科学发展观为统领，按照新型城市化和建设社会主义新农村的战略要求，以国民经济和社会发展规划为指导，充分体现主体功能区划和生态环境功能区划要求，与土地利用总体规划紧密衔接，严格落实省域城镇体系规划、城市群规划和设区市城市总体规划等上位规划确定的基础设施和公共服务设施布局、资源环境保护布局等重大布局要求，全面优化城乡空间布局，加快推动城乡建设和发展模式从粗放型向集约型转变，促进经济社会全面、协调和可持续发展。编制县市域总体规划涉及方方面面，要突出以下重点内容。
一、深入做好规划编制的基础工作。要在深入评价上一轮城市总体规划及城镇体系规划实施情况的基础上，运用遥感等新技术，综合分析县市域范围内土地、水、生态环境等资源条件，全面摸清城乡建设、基础设施、耕地、山林、水系等各类用地的现状规模以及人口、产业及各类设施的空间分布，以此合理确定县市域的发展目标、空间布局和建设重点。
二、科学预测城乡发展规模。要坚持以人为本，充分考虑土地、水、能源、环境容量等因素，结合县市域经济社会发展目标，认真研究分析城镇人口集聚机制、县市域城乡人口分布和结构变化，以及流动人口的特点和发展趋势，科学预测规划期内的人口规模和用地规模。要合理确定城乡建设规模和建设标准，切实防止盲目扩大建设规模、圈占土地，搞不切实际的“形象工程”和“政绩工程”。通过优化城镇布局、村庄布局和土地整理、滩涂及低丘缓坡地利用等途径，做好建设用地的来源分析和近、中、远期的平衡，合理确定城乡各时期建设用地范围。
三、合理确定县市域空间布局结构。要统筹布局县市域城乡居民点，构建以中心城区、中心镇、中心村为主体的城乡空间布局总体框架，统筹规划城乡建设用地布局，引导人口向城镇集聚，工业向园区集中。要综合协调和布局交通、能源、水利、防灾等设施建设，严格划定基本农田、生态绿地等非建设用地范围。要积极探索建立城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩的机制。
四、统筹安排城乡基础设施和公共服务设施建设。要按照城乡覆盖、集约利用、有效整合的要求，进一步落实跨区域重大基础设施。特别是在规划确定的重点发展区域，合理布局和建设城乡综合交通、给水排水、电力电讯、市容环卫等基础设施以及文化、教育、体育、卫生等公共服务设施，合理确定中心村基础设施和公共服务设施配置标准，引导城镇基础设施和公共服务设施向农村延伸。
五、明确空间管治的目标和措施。要以省域城镇体系规划等上位规划为依据，充分体现主体功能区划和生态环境功能区划的要求，合理划定禁止建设区、限制建设区和适宜建设区，严格划定“蓝线”（水系保护范围）、“绿线”（绿地保护范围）、“紫线”（历史文化遗产保护范围）、“黄线”（基础设施用地保护范围），并制定明确的治措施。
三、推进县市域总体规划与土地利用总体规划编制的协调和衔接工作
加强县市域总体规划和土地利用总体规划的协调与衔接，是增强空间规划的可操作性，促进空间规划有效实施的迫切要求。近期，省里将确定一批县市域总体规划和土地利用总体规划协调编制的试点县市，对两个规划实行同步编制、同步报批、优先核准。其他县市和设区市也要加快推进县市域总体规划编制和城市总体规划的修编，积极开展城乡建设用地规模与布局专题研究，切实加强规划编制的协调与衔接，实现县市域总体规划（设区市城市总体规划）与土地利用总体规划在发展规模、空间布局和建设时序上的协调统一。今后，县市域总体规划（设区市城市总体规划）和土地利用总体规划上报审批时，必须同时上报两个规划协调与衔接的情况。
各级城乡规划部门和国土资源部门要密切配合，共同做好县市域总体规划和土地利用总体规划的编制、审查和报批工作。城乡规划部门重点要预测城乡发展规模和建设用地需求，明确城乡发展的总体框架，提出城乡建设用地的布局。国土资源部门要根据土地资源状况和上级下达的控制指标，分析城乡建设用地可供应量，提出建设用地控制规模和基本农田保护范围。要重点加强三方面的协调与衔接：一要做好建设用地规模的衔接。由城乡规划部门和国土资源部门共同研究提出城乡建设用地需求总量和用地供给能力，确定县市域城乡建设用地总体规模。二要加强空间布局的衔接。根据城乡空间布局总体框架，按照优先考虑中心城区、中心镇、中心村建设发展的要求，编制县市域城乡建设用地布局方案，统筹落实城乡建设、基础设施廊道等各类用地空间，并根据各自规划内容深度要求分别纳入县市域总体规划和土地利用总体规划，切实做到在空间局上的协调一致。三要加强规划实施时序的协调衔接。切实加强近期建设规划与土地利用近期规划的协调与衔接，按照集中紧凑的要求明确近期发展的重点区域和建设时序。城乡规划部门要会同国土资源等部门依据近期建设规划，认真编制年度项目建设计划，科学调控城乡建设规模，统筹安排城乡建设项目，切实增强建设项目安排的系统性和计划性。近期建设规划年度项目建设计划提出的建设项目用地规模应当与土地利用年度计划相衔接。
各设区市的城市总体规划和土地利用总体规划也要加强协调与衔接。城市总体规划需要修编的设区市，应当按照上述要求进一步深化城市总体规划布局，切实做好与土地利用总体规划的协调编制工作。已经完成城市总体规划修编的设区市，城乡规划部门也要按依法批准的城市总体规划，积极配合国土资源部门在土地利用总体规划修编中，深入开展设区市市区范围的城乡土地利用协调规划的研究制定工作。
县市域总体规划和设区市的城市总体规划还要加强与其他各类专项规划的协调与衔接。其他各类专项规划凡涉及空间布局和建设用地需求的，都应由城乡规划部门和国土资源部门综合协调后纳入县市域总体规划（设区市城市总体规划）和土地利用总体规划，并在规划实施管理中做好预留控制工作。
国土空间总体规划的建议篇9
据不完全统计，我国具有法定依据的各类规划有80多种，没有法定依据的各部门规划更是大量存在。随着工业化、城镇化中的资源环境问题引发的社会忧虑日益加深、以及经济体制、行政管理体制和生态文明体制改革的压力不断加大，如何对现行规划体制进行改革和突破，越来越为决策部门所重视。
2013年中央城镇化工作会议提出“建立空间规划体系，推进规划体制改革，加快规划立法工作，形成统一衔接、功能互补、相互协调的规划体系”，“探索经济社会发展、城乡、土地利用规划的三规合一或多规合一，形成一个县（市）一本规划一张蓝图”。
2014年3月出台的《国家新型城镇化规划（2014?2020年）》、以及2015年9月出台的《生态文明体制改革总体方案》等一系列重要中央文件，将“多规合一”上升为一项事关国家治理体系和治理能力现代化的国家战略。
12月18日，国土资源部在京召开国土空间规划与空间治理专家研讨会，就“多规合一”试点工作进行总结论证。以下是来自国土资源部调控和监测司巡视员董祚继的十项改革建议和主张，授权本刊发表，以飨读者。
空
间规划体系改革的顶层设计已经摆上重要日程，“多规合一”制度设计是其重中之重。根据深化改革战略部署，综合中外空间规划发展的理论和实践，立足我国国土开发保护实际和需要，笔者就“多规合一”改革提出以下十点主张。
管控好“多规合一”改革风险
这是坚守空间规划改革底线的需要。
“多规合一”作为一项事关全局发展、极为敏感复杂的重大改革，管控好风险是改革的前提，也是改革的保障。既要预防改革决策不当招致相关部门的抵触与不合作、出现无休止权力博弈、弱化政府治理能力，也要防止过度集权导致部门之间失去相互制衡与监督、加剧权力扩张和权力寻租、加重市场失灵和空间结构治理失序，更要防范“多规合一”成为地方政府实施空间扩张的便利工具、使空间规划变相回到传统计划、导致国家整体利益受损，甚至产生危及国家安全等严重后果。
为此，需要设计合适的管理机制，对规划主体的权利关系进行制约和平衡。可供选择的措施，包括调整优化部门职能、建构决策多元化制度、制定利益冲突处置准则、统一技术体系和平台、创新综合监督机制、推进阳光规划和全纳性参与等。
确立“多规合一”基本原则
这是总结国内外空间规划实践形成的基本认识。
坚持与国际接轨。借鉴国际国土空间管治的通行做法，重构以空间结构优化和国土空间治理为主体、以国土总体规划为上位规划的空间规划体系，切实发挥规划对统筹开发国土空间、合理利用国土资源、切实保护生态环境、实施国土综合整治的基础、导向和管控作用。
坚持与国情相符。立足人口众多、多民族聚居、人均资源少、自然条件复杂多样、最大的发展中国家等基本国情，更加注重粮食安全、生态安全、资源环境安全和社会安全。
坚持与深化改革方向相一致。厘清政府规划权力与市场机制作用的边界，切实解决市场失灵所造成的空间开发失衡、资源环境破坏、基础设施欠缺等问题，减少土地利用外部不经济现象；切实防止计划经济思维，尤其要防止规划成为争权力、争资源、争项目和争资金的工具。
坚持与空间治理要求相适应。立足于建立可持续的空间开发新秩序和减少空间规划协调交易费用，加快管理体制、规划模式、运行机制和技术平台创新，切实解决规划自成体系、内容冲突、衔接不力问题和重当前轻长远、重局部轻全局、随意修改规划等乱象。
正确看待空间规划与发展规划的关系
这是“多规合一”改革的关键。
空间规划与发展规划既相互关联，又相互区别。一方面，空间规划以物质环境为基础平台，物质环境的规模与布局会显著影响社会经济生活，因此空间规划要将服务社会经济作为重要使命；另一方面，物质环境规划的对象是诸如土地、道路、建筑等物质实体，与教育、卫生、就业、社保等截然不同，这是物质环境规划独立于各类经济社会规划的根本原因。也就是说，既要肯定空间规划与社会经济生活相关，又要将空间规划与社会经济规划相区隔。
市场经济下空间规划的正当性源于土地利用的负外部性及由此决定的国家干预的必要性，与发展计划或发展规划无涉。若以“多规合一”之名模糊空间规划与发展规划的区别，再以计划思维和计划方法组织空间规划，无非是给计划经济披上了“空间规划”的“马甲”，风险自不待言。
从世界各国规划实践看，空间规划与发展规划的对象、性质、功能、方法等显著不同。二者在政府治理结构中相对独立、各司其职，才能既相互补充又相互制约，对国家治理能力的提升和经济社会可持续发展有所助益。无视二者的本质差异，人为将二者混为一体，将扭曲规划的基本关系，导致空间规划作用弱化甚至丧失。倘若空间规划与发展规划合二为一，到地方上又进而异化为“一把手”规划，那么空间规划不仅不能成为调节地方利益、维护国家利益的有效手段，还有可能变为扩张地方利益、侵蚀国家利益的便利工具。
明确“多规合一”功能定位
这是明晰空间规划功能边界的需要。
空间规划的功能定位具有显著的时代特征。现阶段，赋予空间规划战略引领、底线管控、空间优化、基础保障、综合整治、政策引导等功能，有利于贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，有利于塑造安全、和谐、富有竞争力和可持续发展的美丽国土。
国土空间总体规划的建议篇10
1.1编制土地利用总体规划应考虑的因素
1.1.1自然条件。自然条件是任何区域内规划土地利用时必然考虑的基本因素，比如区域的地势、水流、气候。土地利用规划是一种宏观调控，应从整体区域层面给区域一个明确恰当的定位。特定区域内的资源环境承载力总是有限，对于城市生态用地应有效保护和建设用地集约高效利用，走可持续绿色发展之路。对于农村土地，应加快综合整治，加强城乡建设用地之间的联系和实行增减挂钩，推进土地利用的集约与高效性。
1.1.2社会经济发展水平。规划土地利用加强土地利用的科学性是为促进区域经济水平更科学地向前发展，而当地的社会经济发展水平又会反过来影响土地利用的结构与布局。编制者不能纯粹只从自己的专业知识出发，规划必然是符合当地实际需求的才能得到贯彻落实，区域内第一、二、三大产业的布局以及产业发展规划，区域在近期的建设规划和社会经济发展速度，政府规划控制和市场真实诉求之间的矛盾，都是规划编制应考虑的因素。对于经济特别发达又拥挤的城市，可以建立多中心城市体系，但是也不能为增进区域短期的经济利益而放纵新增建设用地的管理，造成泡沫经济，而应提升各业各类用地标准，积极盘活存量建设用地，提高存量用地利用强度。
1.2影响土地利用总体规划执行的因素
1.2.1规划到执行存在不确定性。任何一个纸质上的规划到实际的执行落实必然存在许多不确定的因素，导致规划预期设定的看似合理的目标与实际落实的效果产生偏差，如行政区划的调整、上层次相关规划的修编、国家政策的支持以及重大基础设施对区域的影响等都是影响规划执行的不确定因素。
1.2.2规划管理体制不健全。城市管理出现多元主体，而各主体之间缺乏同一级政府机构的组织与协调，土地规划布局的空间结构是以组团为特征的形式出现，从而导致土地管理规划的编制不能从一个战略上的宏观长远的角度出发。规划执行时的多方管理并且政府职能部门之间管理不清职责不明，也会扰乱规划实行时步调的一致性。
1.2.3公众话语权不受尊重。发展规划是为更好地服务于社会，归根结底是为更好地服务于人民，并且公民实实在在的生活感受会在更大程度影响规划编制与执行的科学性与可行性。公众积极并且科学地参与土地总体规划能给编制者带来更多可行的建议，土地编制管理者应尊重公众参与的话语权，准确采纳公众的合理建议。
1.2.4相关政策的变动性。政府政策能在某种程度上决定一项土地规划的生死存亡，所以土地总体规划应正确理解政府政策合理根据政府政策来编制，当然政府政策的制定也必然是以促进区域的长远发展为目标的。同时，在必要条件下应推动相应政策的及时出台以保障城市土地规划的执行。
2土地利用总体规划执行评价的内容及方法
2.1土地利用总体规划执行评价的内容
土地利用总体规划执行评价是指对该相关规划指标和实施实际完成情况之间的差距进行分析，并结合规划带来的效益对实施情况做总体评价。主要应包括三个方面的内容：土地利用总体规划结果评价，即对规划执行后的结果是否实现其目标及实现程度的评价；效益评价，即规划结果和规划投入之间的关系的评价；经济效益评价、社会效益评价和生态效益评价，包括投入产出率、劳动生产提高率、环境改善率。
2.2土地利用总体规划执行评价的方法
常用的土地利用总体规划执行评价的方法主要包括定量评价和模糊评价。定量评价通常以规划指标、效益和土地利用变化程度为评价因素，结合专家意见确定评价因子和权重系数。模糊评价主要基于评价因素与土地利用现状数据间的关系复杂，通常以优良中差的满意度来进行等级评价，并且操作简单易行，但模糊评价并未对评价标准准确界定，参入的主观因素比较多，评价结果只是一个抽象的表达，模棱两可的数据分析缺乏足够的说服力。
2.3进行土地利用总体规划执行评价的步骤
首先选取评价因素。评价结果是由所选取的评价指标决定的，正确选择评价因素对评价结果至关重要，主要基于规划编制与执行的核心特征和影响因素进行分析，然后科学筛选确定。
其次建立评价数据库。准确科学的数据库是评价的前提和必要条件，包括地学信息类型的确立、各类地学实体属性范畴的确立及各类地学实体间基本关系的建立。
最后进行空间分析。根据已建立的空间数据库，将规划期的土地利用图与评价期的土地利用现状图叠置对照，分析出在规划执行后土地利用在数量、布局结构上的空间变化，然后根据分析出来的数据进行评价。
3对土地利用总体规划执行评价的展望
一个好的土地利用总体规划评价一方面是对政府部门对规划编制的科学性与执行的落实性的监测，更重要的是通过对规划进行严格的评价，指出规划的不足，然后加以调整和修编，达到为新一轮土地利用总体规划修编提供科学依据的评价宗旨，最终实现土地资源的合理有效管理与利用。
利用GiS技术进行评价是指将各种形式的空间数据与属性数据结合，将土地利用规划图和土地利用现状图进行对照作出评价。利用GiS技术具有传统的评价不可比拟的优越性：极大的提高土地管理人员的工作效率，资料可靠、方案合理的评价结果可用于土地总体规划修编等；加强规划评价的科学性与准确性，GiS技术可以动态地对数据进行更新，动态地反映土地利用的空间结构变化，然后对规划进行适时动态评价，使评价结果更接近事实。
4结语
科学准确地对土地利用总体规划执行进行评价，能及时反映出规划存在的不足及执行过程中可能出现的问题，为调整和修编规划提供依据，从而完善规划的执行效果。利用新科技新技术等现代技术更能动态反映地理空间数据，具有传统评价不可比拟的优越性，在今后的规划评价中将会被越来越多的采纳。
参考文献：
[1]孙施文.现代城市规划理论[m].中国建筑工业出版社，2007.