农村土地使用制度篇1
关键词:农村土地使用权流转;法律制度;不足;完善
中图分类号:S289文献标识码:B文章编号:1009-9166(2010)011(C)-0146-01
一、农村土地使用权流转的概念
(一)1978年以来,由于在广大的农村实行了家庭联产承包责任制,后又强调土地承包权30年不变,稳定了广大农民的基本权益,使绝大多数农民迅速脱贫致富。实行的土地家庭联产承包责任制与时期的土地制度相比较,它有效地解决了农业集体生产中的搭便车和监督问题,调动了农民的生产积极性。但是,土地家庭承包制毕竟只是一种农地使用制创新,只部分解决了土地经营体制问题,并没有解决土地制度的其他问题,如产权问题、流转问题。随着我国农村经济条件的变化,原有土地制度自身的缺陷和不足日益凸显,严重妨碍着我国农业生产效率的进一步提高,与现代化农业发展相适应的土地使用权流转制度亟须建立并完善。(二)为了建立并完善农村土地使用权流转制度,有必要先对土地流转概念进行界定。根据《农村土地承包法》第二章“家庭承包”的“土地承包经营权的流转”(第32―43条)和第三章“其他方式的承包”(49―50条)的规定,在已有研究的基础上本文所研究的农村土地使用权是指对集体所有的农用土地直接占有、使用、收益的权利。农村土地使用权流转是在家庭承包基础上,农户之间土地使用权的流动和转让,即农村土地资产的配置过程。
二、我国现行法律关于农地使用权流转的规定存在以下不足
(一)就农地使用权流转的性质而言,《民法通则》规定为物权性质,但规定过于原则和抽象;而《农业法》、《担保法》中规定为债权性质,规定的较《民法通则》具体些,且有较强的适用性和可操作性。诸法的规定并不统一,倒致了实际运用中的难以操作。(二)土地承包经营权人对农地使用权的处分受到过分限制。《农业法》规定,只有在发包方同意的前提下,承包权人才可转包或转让土地承包经营权。承包人于承包期内死亡,其继承人不是以继承方式取得该承包经营权,而只能以继续承包方式取得该权利,这样易造成农地在转让过程中越分越细,不利农村稀缺资源优化配置,不符合农业现代化趋势。(三)农村集体土地所有权主体虚置。农村集体土地所有权主体明晰是市场经济的客观要求,也是农村土地流转市场健康发展的基础。目前,从我国现行立法的规定中可以看出,农村土地所有权主体可以是乡(镇)集体经济组织,也可以是村集体,甚至可以是村小组[1],其结果是导致土地所有权主体实质上的虚置,也必然对农村土地流转市场的培育造成重大障碍。(四)现行法律对土地承包经营权流转主体的限制性规定,制约了农地使用权的流转。《物权法》第124条规定:“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础,统分结合的双层经营体制。”《农村土地承包法》第48条规定:“发包方将农村土地发包给本集体经济组织以外的单位或个人承包,应当先经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意,并报乡(镇)人民政府批准。”从上述法律规定看出,土地承包经营权在流转时要受到社区成员资格的限制,将那些是种田能手的非本集体经济组织成员的受让人排除在外,致使土地承包经营权不能进入正真意义上的市场自由流转。
三、完善农村土地使用权流转制度的建议
(一)完善承包经营权登记和承包经营权证书制度,促进农民土地承包经营权的合理流转。承包经营权是一种物权,而且又依附于土地这一不动产之上,所以对于土地承包经营权的登记管理和证书制度就显得格外重要。承包经营权证书在某种程度上可以代表对所承包土地的使用权。这样权利通过证券化的表象得以价值量化,这对于土地权益的流转有促进作用。(二)取消土地承包经营权流转主体的限制性规定,准确定位农村土地所有权主体。确立土地流转制度的目的之一就是促使农村土地的规模经营,农地只有流转到种田大户和种田能手的手中才能达到确立这种制度的目的。我国每个省的土地数量和状况差异很大,在这种情况下将非本集体经济组织成员排除在受让方之外,肯定会影响土地承包经营权流转目标的实现。财产所有权主体的虚置,所有权人的利益必然会遭到其他利益主体的侵害,应尽早由立法准确定位农村土地所有权主体。(三)构建科学、完善的土地流转方式体系。在我国农村,只要享有农民资格,就一定是土地承包经营权的主体,根据法律的公正、平等精神,主体的地位是平等的,在《物权法》和《农村土地承包法》中也应体现这种精神,不能因主体的不同而享有不同的流转方式。比如《物权法》和《农村土地承包法》就规定,以家庭承包的方式取得的土地承包经营权不能以抵押方式流转。这是对农民身份的歧视,也是对平等原则的违反。不管土地承包经营权是以哪种方式取得,都可以转包、出租、互换、抵押、入股的方式流转,这才是科学的土地承包流转方式。(四)完善农村社会保障制度、农村救济制度、户籍制度等相关的制度,解决农户对农地使用权流转的后顾之忧。
农村土地使用制度篇2
1农村土地资本化成为激活城乡市场要素的关键
农村贫困的主要原因是农村土地所有权的划分不明或者缺失，农民很多的固定资产，比如，房屋、土地等并不能像城市的房屋一样增值，也不能用来贷款，很多来到城市打工的农民工会将农村原有的房屋像商品一样变卖来获取收益。此外，因为土地的缺失会引发更加激烈的矛盾，诱发更多的农民群体性事件的发生，极大阻碍到和谐新农村的构建。“用农村的土地，规划城市的梦”，却将农民排除在利益主体之外，这对社会进步与市场经济的发展非常不利，只能加剧社会矛盾。农村土地使用权成为一种资本形式，其价值要由市场确认。农村土地资本化就是一场农村产权制度的变革，通过构建规范的土地产权制度能够将农村土地变为市场化商品，使农村土地资本化，这样一来就使土地价值增加，逐渐产生农民拿着“金饭碗”过着贫困的日子，改革使农民原有的财富变成了市场化的资本。很多地区都使用地票方式使土地变得市场化，例如，每亩土地12万元的地票价格就能使农民获得的补偿增多好几倍。这样使农民实现增收，实现了农村未来发展目标。还有一些城市实施“还权赋能”的农村产权制改革，实质上就是对农村市场经济体制的完善与变革[1]。
2当前农村土地资本化存在的主要问题
2.1农村土地产权制度改革受配套设施与资金制约严重
自改革开放以来，我国农业土地产权制度经过了推进式的改革，改革有利有弊，在面对冲刺阶段的农村土地产权问题，很多人对法律、制度提出了质疑，在相关法律法规还不够完善的情况下就推进农村土地资本化无疑会产生很多社会矛盾。但如果不推进农村土地资本化也会使农民失去更多利益。
2.2农村土地产权制度缺失使资本化进程受到阻碍
农村土地制度的核心是农村土地产权制度，如果缺少土地制度的约束与管理将使农业经济发展受到制约。我国农村土地制度的深化改革越具体，难度就越大。实际上，我国现行的农村土地产权制度依然存在很多不足。比如，农村土地产权主体划分不明，农民的主人公地位不明晰，并且缺少积极生产的主动性；其次是法律法规在制定上存在很多不足，造成农业用地出现分割与频繁转让，对规模化经济发展非常不利[2]。土地产权的基础是土地所有权，包含的内容有土地使用权、土地收益以及土地处置权等，产权制的最终目的是让农民优惠，使农民获得完整的产权，推进产权制改革成为实施农村土地产权资本化首要解决的问题。
2.3与地方政策、法律不协调
农村广泛存在的地方性政策是《农村土地承包法》，但是，农村土地资本化却与这一政策相违背。比如，本村户口的农户迁出要撤回其土地承包权，将土地补给新的农户；这一法规还规定了每个农户都拥有自己的住宅用地，但是，一户多宅的情况依然广泛存在，很多农户占用了大量公用土地建房；根据现行的房产土地政策，外来城市住户没有在本村买房的权利，本村房产仅供本村集体组织内的转让、买卖，这使城乡一体化进程受到制约，更不利于农村经济可持续发展[3]。
3加快推进农村土地资本化的建议
3.1充分借鉴发达国家土地产权制度经验，完善我国农村产权制度
在美国，农业土地是可以随意买卖的，每一个农户都享受自由的土地制度，政府没有权利随意拆迁或者征用，更不能限制其交易与出租，法律对土体有保护权，使用权、收益权、所有权上是相互独立的。借鉴发达国家的土地产权制度中给予农民完整的物权。在取得了合法权利以后，就可以平等进行交易、买卖，代表农民具有了土地的完整物权，还能使农民对自己的土地更加珍惜。土地交易能够使土地资源得到高效配置与使用，需要做到三不得：不得使农村集体经济性质改变；不得将土地用途改变；不得使农民利益受损[4]。农民在自愿转让或者买卖土地的基础上，能够将土地以流转方式承包给中介组织，在农业基本用途不变的情况下中介组织再以身份对土地转租，进而实现土地有序、规范流转，带动农村产业化发展。
3.2善于总结各地区土地权确认经验，使土地资本化进程得以推进
“农村集体建设用地能够转让、出租或者抵押，进而建立起统一、开放、有序的土地市场”依据上述规定，推进农村土地改革就显得至关重要，尤其是住宅用地，需要提供给农户具备法律效力的宅基证书或者凭证。比如，《土地登记办法》、《土地权属争议调查处理办法》、《中华人民共和国物权法》等。比如，某市紧紧围绕“归属清晰、权责明确、流转顺畅”的基本制度对全市农村土地与房屋产权进行确认，使承包地、宅基地等集体建设权归属更加明确[5]。我国当前正在积极进行农村集体土地确认工作，据国土资源部审计通报，截止到去年5月底，全国农村集体土地所有权确认登记发证率为68%，集体建设用地使用权确认登记发证率为74%，宅基地所有权确认登记发证率高达82%。
3.3对相关法律进行完善，确保农村产权制度改革得以深入开展
当前的农村土地制度依然是城乡一体化进程的阻碍，因为农村土地不值钱，农民在土地流转以后获得的补偿非常有限，由此，出现了农民持有土地不放，却仅能维持基本生活。但是在征地利益驱使下，当前的制度依然不能使农民的合法权益得到保障。建立城乡统一用户的市场，是实现农村集体建设用地与国有用地价格等同的基本条件。要想对土地相关的法律制定并完善使农民土地产权制度建立得到保护，就要对所有权有深入的认识，集体所有权包含农民在内的成员土地使用权，能够将以集体名义侵犯农户土地权益的行为消除。党的十七大会议提出要对农村宅基地制度不断完善，对宅基地管理不断强化，使农户宅基地物权得以真正保障。土地作为一个生产要素，更是一个资本要素。农村土地资本化会成为增强农业经济发展的内在动力，使农村土地使用权变得资本化就是实现了现代化农业发展与进步，比如，大力发展旅游观光农业、休闲农业等使农户效益增加，实现农村传统文化的繁荣发展[6]。
农村土地使用制度篇3
1城乡一体化发展概述
党的十六次全国代表大会提出了要“统筹城乡经济”，党的十八次全国代表大会又提出了要“推动城乡一体化发展”，这些都表达了我国非常注重城乡统筹发展。城乡一体化是中国现代化发展和城市化发展的一个必经阶段，它要求我们要将农业和工业相结合，将城市和农村相结合，对城镇的居民和农村的居民平等地看待。
城乡一体化发展同时也要求国家要统筹规划，调整相关的政策制度，改革创新相关的体制，做到城乡在市场信息、社会公共事业发展、措施政策等方面都要实现一体化，以改变历史上传统的城乡二元经济结构。从实质上来讲，城乡一体化发展也就是要实现城乡经济发展和社会公平之间的统一，逐步解决城乡经济差距大、城市化发展引发矛盾等问题。
2城乡一体化发展背景下现行农村土地管理制度存在的问题
我国现行的农村土地管理制度主要有以下几种：土地规划制度、土地征地制度、土地产权制度、集体建设用地流转制度等等。由于现行的城乡土地管理制度是区分开来的，因此农村土地发展普遍存在许多问题，例如对农村土地的征用使用，对农村土地的监管、规划等。
2.1农村土地产权制度的主体不清晰
我国现行的农村土地产权制度主要存在两个巨大的漏洞，一是集体所有土地所有权的主体十分模糊，二是集体土地所有权该如何行使并不明确。农村土地所有权的主体模糊，这种制度的漏洞会直接导致许多主体对农村土地展开主权争夺，这样不利于明确划分农村土地的产权关系，也不利于农村土地顺利流转，更加不利于农村的发展。
农民个体虽然是农民集体中的一员，但是事实上他们对于农村土地的所有权和支配权都因土地产权制度主体模糊而形同虚设，很难真正行使自己的权利。
针对我国农村的现状，农村土地的行使权是掌握在村干部手中的，如果国家或者有发展商想要征用土地，都需要村干部去和农民相互协商，但是往往国家或者发展商他们在协商中都是占据主导位置的，具有绝对的优势，农民真正的土地权益根本无法得到保障。同时，还由于农村土地产权制度的主体不清晰，国家的很多部门，例如林业部门、渔业部门、畜牧业部门等都会对农村的土地进行管理，这种情况直接导致了农村土地的管理和产权混乱。这些问题都是制约城乡一体化发展的土地问题，如果不解决农村土地产权的这些混乱和模糊，更加就无法发展城乡一体化。
2.2缺乏优良的农村土地规划制度
很长一段时间以来，我国都更加注重对城市的发展，而忽略了对农村的科学建设，这直接导致了城乡分化，城乡二元结构的出现。在目前我国农村土地的规划上，仍然还存在着但就农村论农村的现状，这直接导致了很多农村土地都得不到有效的规划和管制，得不到科学的管理和有效的开发利用。
目前我国的土地规划制度，主要是侧重对农田即耕地的建设、管理和保护，对于其他类型的农村土地，例如建设用地、开发用地等土地的相关科学规划则十分缺乏。虽然我国新的土地规划已经开始注重空间的规划布局了，但是这些空间规划布局侧重的只是城镇土地的发展规划，仍然没有对农村土地规划作出详细的计划，因此农村土地的科学开发和发展方向仍然不明确，农民的生活环境也没有得到改善，生态空间也没有得到优化。
2.3农村土地征收制度的强制性严重损害农民的利益
我国城市化建设在短短十几年内就取得了良好的效果，其中很大一个原因要归功于征收农村土地。我国现行的农村土地征收制度是强制性的，农民的土地权益很难得到应有的保障。
首先，征收农民土地，农民取得的补偿很少。基于我国现行的农村土地征收制度，征收土地后对农民的补偿是基于被征用土地的用途将产出的收益来确定的，根本没有把被征用土地的成本纳入考虑，很不利于优化土地资源的配置。
其次，我国农业用地的征收范围很广，很多农村的土地不管未来的用途是什么，都先行征用，然后再有国家进行统一的管理、开发、转让等。这种做法对农民的利益是十分严重的损害，非常不利于我国农村的建设发展，更加不利于城乡一体化的发展。
3城乡一体化发展背景下农村土地管理制度的创新
3.1创新农村土地产权制度
农村土地产权的主体不明确，这样非常不利于推行城乡一体化，因此农村土地的产权制度必须改革创新。对农村土地产权制度的改革要包括对土地所有权进行改革、对宅基地的使用权进行改革、对农用土地的承包经营权进行改革。当然，对农村土地产权制度改革并非一朝一夕、一蹴而就的事，国家还需要颁布相关的政策规定来予以配合。
具体来讲，首先要明确农村集体土地所有权的主体，细分到该集体土地的所有权是归哪个农民个人所有、哪个村民集体所有又或者是归哪个乡镇集体所有。只有做到明确农村土地所有权的主体，那么农村土地的利用率才能够得到提高，对农村土地的监督管理才会产生效果。其次，针对部分农村建设用地，国家应赋予其所有者转让该类土地的权利或者允许该类土地进入市场流转，这样才能够优化农村土地的资源配置，使得城乡土地管理制度不再二元化。最后，从推进城乡一体化发展这个目标出发，在进行农村土地产权制度改革时要做的就是改变制度和政策偏向城市的传统，从土地产权制度的改变上建立起一种新兴的城乡关系，使农村能够具有同城市一样的发展权利。
3.2创新农村土地规划制度
根据我国的具体国情、市场经济的具体要求以及现代化土地资源管理的要求，应该对我国农村的土地规划制度进行创新，争取创立一套新兴的、高效的、资源优化配置土地规划制度。
首先，在城乡一体化发展的大背景下，我国的农村土地制度规划要注重城乡统筹，农村的城镇建设和工业用地的建设等都要与城市建设相互协调。规划土地时要注重因地制宜，充分考虑建设地区的地区特色和文化。并且在进行规划时，还要鼓励农村的村干部、村代表等也参与到规划讨论之中，充分听取他们的意见。其次，在进行农村土地规划制度创新时，还要注意落实到局部，例如如果开发商要征用农村土地，是试行土地流转还是按照传统土地征用对农民进行赔偿都要有规划可循。
3.3创新农村土地征收制度
由于我国城镇化战略的不断发展，很多农民的土地都面临着被征用的命运，这样就意味着农民的权益可能得不到良好的保障，因此农村土地的征收制度必须改革创新。首先，对于用作公共目的的土地征用，要尽可能地考虑农民的意见，缩小征用面积。其次，针对征地后对农民的补偿措施，要有所改进，应该让土地被征用的农民未来的生活得到保障，例如可以让他们加入城市生活，或者充分尊重农民的解决意见。只有农民的土地权益得到保障了，城乡一体化发展才能顺利推进。
农村土地使用制度篇4
【关键词】城乡统筹土地制度改革
当前，城乡统筹发展已成为我国建设新农村、构建和谐社会的重要内容。但现行的土地制度限制着土地要素的自由流动，阻碍了全国城乡统一的土地使用权流转大市场的建立，更不利于城乡统筹发展。因此，必须改革农村土地制度，建立适合我国国情的土地市场，使之既能保证农民的用地利益，又能与城乡统一的用地制度相协调。
一、土地制度改革对城乡统筹发展的作用
1、土地制度改革是推动城乡统筹发展的有效手段
土地问题一直是“三农”问题的核心，也是统筹城乡的战略问题之一。农村土地制度又是土地问题的核心，是解决“三农”问题的突破口。现行的土地制度存在着缺陷和不公平，损害了农民的合法权益，阻碍城乡一体化的进程。改革现行农村土地制度从农民的利益出发，保障农民土地的合法权益，是从根本上解决农村土地问题的正确选择，为解决“三农”问题指明了方向。土地制度改革也是实现农民收入持续增长，有效缩小城乡居民收入差距，城乡经济社会一体化快速发展的正确决策。
2、土地制度改革是实现农业现代化发展的战略举措
土地制度改革有利于实现农业的现代化、产业化、规模化、市场化，从而促进农村集体土地利用结构和农业产业结构的合理调整，进一步促进土地要素资源的自由流动和城乡经济的协调发展，加快社会主义新农村建设。通过探索发展农村土地的新模式，打通农村土地市场与资本的对接通道，盘活农业部门的各种资产，提升了农业的国际竞争力，推动了农业的现代化发展。
3、土地制度改革是促进农民就业和创业的重要条件
现行的土地制度把农民的身份与农地捆绑在一起，这实质上是增加了农民从事其他产业的成本。那些离开农村进城务工的农民，被排除在城市社会保障之外，相应的农村社会保障机制又缺乏，这些人仍然将农地作为最后的屏障。因此，农民被迫选择定居农村、做工于城市的生活。土地制度改革能确保农民的生活保障，解决农民的后顾之忧，为农民进城就业、创业创造了条件。
二、我国土地制度的现状及存在的问题
1、我国土地制度的现状
（1）产权制度不完善。尽管中国的《宪法》、《民法通则》、《土地管理法》等重要法律都已明确规定“农村土地归农民集体所有”，但是，“集体如何界定”，集体与农民之间的关系如何？法律规定并不明确。加上中国相当多的地区农民集体经济组织已经名存实亡，缺乏行使集体经济所有权的组织形式和程序，因此，极易造成上级政府替代下级集体经济组织行使土地所有权的假象，致使农村集体经济组织的利益得不到应有的保障。我国农村土地产权制度的缺陷主要包括农村土地所有权模糊、对农地使用权的限制、对农地收益权的限制、对农地转让权的限制。
（2）土地法律制度失效。目前快速工业化、城镇化进程中的中国农村土地法律制度正面临着以下三方面的困境。一是农村土地法律制度与集体土地权能之间的困境。当前含糊不清且不完整的集体土地权利划分模式已严重影响了农民开发利用土地的积极性。二是农村土地法律制度与土地资源配置方式的困境。当前农村集体土地流转制度的不健全致使农村土地利用的低效率。三是农村土地法律制度与农民权益保障之间的困境。长期忽视对工业化、城镇化进程中农民权益的保护必将最终导致对社会经济持续发展的严重制约。
2、我国现行农村土地制度引发的问题
（1）农业生产效率低下，农地市场无法形成。一是由于我国目前农村土地产权制度中所有权的模糊不清，致使人们利用土地的成本就成了“社会成本”，使用者不会考虑土地过度利用的损失，促使土地急剧退化，农业再生产效率低下；二是所有权不明晰，利益关系模糊，在部分土地农转非的过程中难以保障农民利益得到充分补偿，因而使农民失去生产经营的积极性，致使经济运行效率低下；三是所有权明晰是市场经济的前提，所有权模糊必然导致农村土地市场不成熟，使土地要素价值无法通过市场实现，以及土地资源无法通过市场进行最优配置。
（2）农业规模化生产难以形成，管理要素难以发挥作用。由于我国现行农村土地所有权模糊不清、收益权部分受限以及转让权受限，又必然使土地资本难以通过市场转让集中，农业难以进行规模化生产。规模化生产是管理要素在生产力系统中发挥作用的前提，所以规模化生产难以形成，也必然导致管理水平低下和管理要素发挥作用低下。
（3）农民没有真正拥有对农地的处置权，阻碍了土地要素的市场化配置。目前土地控制权往往掌握在地方政府和村集体的手中，农民没有真正拥有对农地的处置权。在农村土地交易过程中，农民根本就没有议价的权利。农民对土地的处置权受到了限制，也就阻碍了土地要素的自由流动，市场经济难以实现。因此，只有当农民完全拥有了土地的处置权以后，他们才可以自行决定如何占有、使用、收益以及支配自己的土地。
三、城乡统筹发展的土地制度改革的对策建议
土地制度改革应该朝着适应社会生产力发展要求、有利于促进社会主义市场经济发展、有利于土地要素自由流动的方向改革。土地制度改革的目标应该是实现土地要素的自由流动，以促进城乡统筹发展，应该实现市场在决定土地使用权中起到的基础性作用，不再是通过家庭联产承包责任制分配到农民手里的土地只能掌握在特定人的手里。其具体措施包括以下几个方面。
1、多举措改革户籍制度与土地制度
以地级市为单位，在辖区范围内，取消农业和非农业户口，改为居民登记制，应取消实行了几十年的城镇户籍、农业户籍的分类，统一按就业地或居住地登记户籍。其具体措施：一是通过户籍制度改革使长期在城市生产生活的农民工变为市民，将其纳入城市社会保障制度管辖范围，消除土地的社会保障功能，减少他们对土地的依赖；二是允许自愿放弃土地的农民以宅基地置换城镇房产，以土地承包经营权置换社会保障，给予他们城市居民身份和相应的社会保障，促进农民人口城市化。
2、不断完善农村土地产权制度
一是明确土地所有权主体，将集体土地所有权归属具体落到实处。农民是农村集体土地所有权主体。国土局1995年的“确定土地所有权和使用权的若干规定”中规定集体土地所有权主要指：时分给农民并颁布了土地所有证的土地，属于农民集体所有。党的十七届三中全会《决定》中提出的土地制度改革内容，也进一步强调了土地承包经营权和农民宅基地的物权性。农民不仅拥有土地承包经营权，而且拥有集体土地所有权。二是赋予农民自由转让土地的权利，特别是要按照“权利平等”的原则，公平对待国家土地所有权和集体土地所有权，有条件地允许集体建设用地使用权进入市场流转，进而推动城乡土地市场体系的完善和土地配置效率的优化。
3、加快农村土地流转的制度和组织建设
一是加强农村土地流转的制度建设，完善土地流转机制。其一，建立一个开放、竞争、公平、有序的农村土地产权交易和租赁市场，建立市、镇两级农村土地流转管理服务中心，每个村设立土地流转服务站，形成市、镇、村三级土地流转服务体系。其二，建立、健全农业投入保障制度、农产品价格保护制度、农业生态环境补偿制度。为保证粮食安全，一方面必须严格土地征用制度；另一方面应对农民保护基本农田和种粮所支付的机会成本实行财政补贴。其三，为了降低农业经营和土地流转的风险，引入农业保险机制。由政府对农业保险给予保费补贴，降低农村土地合作社土地使用权的抵押风险和银行贷款风险。二是促进农村土地流转组织建设，健全土地流转市场。一方面可动用社会力量，成立民间或非官方的中介机构；另一方面可成立土地银行，根据我国的实际，土地银行应该是国家成立的政策性银行，可暂设在农业银行内。
4、积极推进农地股份制试点
农村土地股份制是我国目前具有突破意义的农村土地制度变革和经营方式的探索。农民把家庭联产承包获得的土地经营权作价入股，以合作的方式由村级集体经营或建立股份公司经营土地，农户按照股权的多少参与经营收益的分配。对以农户承包地和村集体资产共同入股而建立的股份制，可考虑将集体资产部分的股份随着村集体人员的调整，以户籍为依据实行每两年调整一次，原则上可分设“人口股”和“农龄股”。这样既可以解决第二轮土地承包合同中规定的在承包期内实行增人不增地、减人不减地而给农民带来的收益分配不公平矛盾，也便于通过“调股”代替“调地”，从而避免因人口数量变动而频繁调整土地带来的一系列操作上的问题和矛盾。
5、探索土地的种植经营权市场化模式
一是以村为单位，进行土地整理。比如可以留全村2/3的土地平均分给村里的农村居民耕种，其余1/3的土地由村里统一招标（招标的对象可以越出县、市甚至面向全国），在保证土地种植规划用途的前提下，实行对外承包制，出价高者得。这样可以把土地让给产量最大化的经营者种植经营，实现土地产出效率的最大化。部分实行土地集中种植，符合未来农业产业化和规模化经营发展要求的大趋势。二是的范围要先村后镇，逐渐扩大至县市省以致全国。在村级逐渐实行土地种植使用权的市场化招投标制度之后，可根据具体情况，实行全镇范围内统一规划。如此类推，在镇内实现农民的土地种植使用权的平均化之后，进一步在县内实现上述办法，然后在全地级市范围内实现农民的土地种植使用权的平均化。
（注：本论文系“唐山市城乡一体化发展研究资金资助”。）
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农村土地使用制度篇5
关键词:土地;制度;城乡一体化;耦合
十七届三中全会提出要统筹城乡社会经济发展,吹响了土地二次改革的号角。要实现城乡一体化,最需要发展的是农村,基础则在于土地,土地问题核心又集中在土地制度。通过对城乡土地制度的差异和一致性研究,尝试解决城乡一体化进程中土地制度的统一性问题。
一、土地制度
土地制度,一般是指土地所有、使用和管理的土地经济制度及相应的法权制度。土地经济制度是其法权制度形成的基础,决定着法权制度,法权制度又具有反映、确认、保护、规范和强化经济制度的功能。
土地经济制度包括土地所有制度、土地使用制度、土地收益分配制度、土地规划制度和土地管理制度等。在土地法权制度中,土地产权是一个核心问题,土地归谁所有决定了这个社会土地制度的性质,土地制度对于土地利用的约束往往表现为产权的约束。
二、土地制度的构成、差别及其缺陷
农村和城市分别采用不同的土地制度,是造成城乡二元结构分离的部分原因。我国宪法和土地管理法都规定了现行土地制度的性质、形式、范围以及土地的使用和管理。
(一)土地所有制
城市土地采用国家所有制,所有权由国家代表全体人民行使,具体又由国务院代表国家行使。而农村土地采用农民集体所有形式,但所有权主体并不明确,存在着虚置的现象。
土地的国家所有和集体所有基本上禁止了土地所有权的让渡,仅存在土地征收一种情况。
(二)土地使用制度
城市土地使用权地获取主要采用招拍挂形式,农村土地使用权流转也有多种形式。据广东省农业厅专题调研表明,农村土地使用权流转的形式多种多样,归纳起来主要有入股、出租、转包、转让和互换5种基本形式,所占比例分别为35.9%、29.5%、23.4%、3.0%、2.6%。
农村土地使用权流转的市场化程度不高,流转不顺畅,其中还存在着很多问题。在农村,国家严格限制土地非农化,城市土地满足不了用地需求时,却又可以征收农村土地,形成了中国特色的土地征用制度。但是在程序、用途、补偿标准、短期和长期收益方面,农民处于十分弱势的地位。政府以土地的补偿价格买断了土地的所有权,收益不对等,因而导致社会矛盾不断。
(三)土地管理制度
我国在1986年,确立了城乡土地统一管理体制,切实有效地管理土地。但是城市、农村土地在制度方面仍未理顺关系,城市要发展,要建设,就采用圈占耕地等手段,这样农村土地其实就是城市土地的“后备军”,随时等候改变性质,政府认为哪里需要发展用地征用就行了。在现行的土地管理体制中,土地供应与需求之间关系是颠倒的,即供给服从需求,实质上是一种“保障需求”的体制。土地部门没有独立性,上下级土地管理部门之间也只存在业务指导关系。
三、土地制度的耦合及对策建议
城乡一体化的实现,是一个漫长的过程,需要制度来保证,特别是涉及到土地使用问题。
(一)土地所有制的耦合
1、土地国有、私有制的弊端。目前并不适合将土地完全私有或国有,政府需保证土地供应持续与长期稳定。因为土地的国有或者私有都将给社会带来巨大的变革和挑战。首先,土地国有,势必会花大量资本从农民手中赎回土地所有权,政府目前还没有这个经济实力。收归国有,农民心里也接受不了,一旦宣布国有,会在农民心里引起巨大恐慌,对土地的预期更加保守。再次,国家所有需要在农村确定人,因土地用途不同,关系的交易成本也会不同,可能发生很高的成本,造成效率损失。实行土地国有化后,设想通过强化土地的使用权来使国家所有权“名义化”,借此创造产权效率,似乎有道理,但是,集体产权也可以名义化且制度操作成本可能更低。农村土地也不能采取私有制,这是与中国的社会基本制度相违背的。但如果采取城市土地国有,农村土地私有,就可能出现大规模的“城市居民农民化”现象。
2、所有制采用。目前的“土地所有双轨制”可以保留,即城市采用国家所有,而农村采用集体所有。但是集体所有应该明确所有权主体,使其所有权的意识不断加强,在此基础上加强国家控制,强化土地国有属性。关于农村土地所有权主体问题:废除“三级所有,队为基础”的所有制模式,只保留村民小组的土地所有权,明确其土地所有权的主体地位。一方面,农村土地都由村民小组管理,土地调整也都由村民小组主持,其管理深入人心。另一方面,村民小组作为国家政权的触角,受上级政府的控制,通常不会乱建滥用。这一点看也方便政府从实际上加强农村土地的国有性质,强化对土地的控制。一句话可以概括,即“明确主体地位,强化其国家所有属性。”
3、土地所有制的耦合。将城乡土地纳入同一个土地所有体系,不需严格区分,城乡土地才有可能做到“同地、同价、同权”。要做到这一点,可废除土地征用制度,这是有原因的。土地一经征用,即为国家所有,农民与土地最终使用者之间没有直接联系。这使得农民以及他们所组成的“集体”不能与土地的最终使用者直接进行交易,一开始就剥夺了农民的交易权。农民丧失对土地的占用支配权,得到很少的补偿,更加严重的是,失去了从土地上得到收益的可能,没有享有未来收益的权益。宅基地,就其性质来说,是建设用地还有农村集体所有制企业所占用的土地,可见,从实际使用来说,农村有建设用地。废除土地征用制度这一思路,来源于建设用地的所有权主体并不是非得政府,农村集体也可以作为建设用地所有权主体。政府已着手解决这个问题,广东省走在改革前列,几年前就了《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》,为集体建设用地提供法律依据,打破了“非经政府征地,任何农地不得非法转为非农用途”的桎梏。农村土地的所有主体仍是村民小组,其国有属性得到了加强。村民小组作为集体所有主体,直接参入土地开发建设,享受土地增值带来的收益,这些收益中的大部分在成员内部进行分配。
4、城乡所有土地耦合的具体措施。“土地所有双轨制”必然导致在一体化方面难以耦合,有若干建议保证城乡土地制度相容。首先明确集体主体地位,加强土地国有属性,将城市和农村土地纳入统一的城乡土地体系。其次城乡土地统一规划和调整。城乡土地应该进行规划,并且这种规划应考虑农村概念,将城市和农村仅作为地理概念,而不是以前那种行政概念。再次解除对农村土地资产属性的限制。此举可以使农村土地具有市场属性,将释放出巨大的土地财富。
5、典例分析――广佛同城化。同城化是今后城市发展的一个方向,广州、佛山走在了前列,武汉、孝感紧随其后。在同城化过程中,要解决两城之间棘手的土地问题。一个思路是:广州和佛山可以考虑将城市之间的土地不改变权属主体,淡化所有权。按照两城统一发展的思路,携手制定土地利用规划,对交界处的土地进行开发利用。这样的土地利用模式可以概括为:政府推动,村民小组参入,多方投资。村民小组参入,而不是将村民小组排除在决策和收益之外。农村土地和城市土地一样“同地、同价、同权”,采用市场化方式运作,统筹城乡土地。
(二)土地使用制的耦合
1、土地使用制的耦合思路。城乡土地使用处于不同的体系,城市土地使用的市场化程度比较高,农村土地使用的市场化才刚刚开始建立。农村土地可以和城市土地采用相同的土地使用制,市场化运作。农村土地在纳入城乡统一体系后,类似城市规划中某地块规定其使用性质、面积、建筑密度和容积率等要素。这样农村土地就可以采用招拍挂的形式来交易,土地的资产属性就可以释放。
2、土地使用制的耦合方式。农村土地与城市土地有区别,农村有宅基地,城市则没有,城市采用统一开发建设的方式提供住房。关于宅基地问题,从土地节约集约利用方面考虑,并不值得提倡。农村应该考虑建设乡村公寓,这种思路和城市住房建设思路一致,只不过这种公寓应该从保障方面来考虑,而不是发展商品住房。农村土地基本上与开发建设是绝缘的,但是随着经济社会的发展,城市化进程的加快,再把农村土地排除在市场之外,是不现实的。农村土地应与城市土地接轨,农村建设用地即集体非农建设用地可参考城市土地制定基准地价标准。农村建设用地也可以按照使用类型分为住宅、商业和工业用地,针对不同的类型,采用不同的出让方式。针对住宅用地,采用保障住房的基本思路,而工业、商业用地则可以市场化运作,使用招拍挂方式出让土地。在出让土地时,也不需要一次性付清所有地价款,而是采取年租制的形式付款,分年在有限期内缴清,一是减轻开发商压力,二是防止发生政府短视行为。
3、土地使用制耦合保障措施。在建立一套与城市土地相容的农村土地制度方面,政府有很大空间可以发挥。首先在加强农村土地国有的基础上,一并延长土地使用期限,相当于一种“永佃权”,使农民对土地预期保持稳定。其次建立畅通的土地使用权流转机制。不仅包括在农户之间的流转,也包括在村民小组集体与外面的企业、个人、组织之间的流转。可以建立中介制度,设立农村土地招标公司,统一经营农村土地流转。再次对农村土地分等定级,使农村土地保持稳定,真正做到与城市土地“同地、同权、同价”。最后农民不仅能从流转中得到短期收益,还能得到长期收益。农村集体和农民应作为土地利用的重要参入方,分享土地开发建设的长期收益。
(三)土地管理制度耦合关系
城乡土地管理制度已经实行了一段时间,耦合上相对来说比较简单,但是土地管理制度方面也存在着一些比较突出的问题。第一,难以实施符合中国国情的土地供应政策。第二,土地部门对其他非土地部门土地利用行为缺乏应有的制约。第三,不健全的土地资产管理体制,促使一些地方竞相低价卖地,导致国有资产大量流失。第四,“块块为主”土地管理体制阻碍了形成统一有序的土地市场。第五,农村集体土地管理放任自流,缺乏有效的监督管理。
怎样才能使游离于土地管理制度之外的农村土地能够得到很好的管理?首先构建统一的规划管理制度,农村土地也应该规划。其次建立公平有效的收益分配制度,各参入方都能从土地中得到实惠,彻底改变以往对农民掠夺式的征用。
四、结论
城乡土地市场之间有很大差别,给城乡一体化进程带来巨大问题,但这主要是由中国现行的土地制度决定的,是可以改变的。
目前形势下,要实现农村土地制度的完全私有化是不现实的,最好的途径就是在保留农村土地集体所有的基础上,强化其国有属性,并且在法律许可的大框架下对土地使用制度变革。
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农村土地使用制度篇6
关键词:农村;土地流转;立法;土地流转制度
中图分类号:F321.1文献标志码:a文章编号:1673-291X(2010)22-0036-03
中国农村土地制度的变迁,从来都是土地所有权和土地使用权制度在当时的社会生产条件下的纠葛,经历了一个农业经济、计划经济、市场经济与中国国情的博弈过程。现阶段,一些讨论如何通过立法等手段使土地集体所有变为土地私有,从而为农村土地流转扫清根本障碍的观点并不明智。在现有的土地市场和土地制度立法框架下,土地制度已经由土地所有中心主义变为土地利用中心,而土地利用的关键就是完善土地流转制度。因此,完善中国农村土地制度的核心问题,便是围绕农村土地流转制度相关问题展开。本文拟对中国农村土地立法沿革作一检讨,并对农村宅基地流转及农村土地承包经营权的流转等若干问题进行论述。
一、中国农村土地流转立法概况
从“平均地权”、“耕者有其田”到“打土豪,分田地”;从《中国土地法大纲》到《中华人民共和国宪法》;从《农村土地承包法》到《物权法》等施政口号、纲领及立法文件中关于土地制度的规定,可以看到,中国农村土地制度的变迁的复杂和漫长。随着中国经济和社会的发展,农村土地制度的关键和核心是如何能让其面向市场充分流转。其中有理念、利益上的多重博弈,也有中国特色的政治、经济、文化等因素的介入,使得农村土地制度的改革更加复杂、敏感。
(一)农村土地的立法变迁
中国农村土地流转立法大致上经历了,由私有到公有,由禁止流转到允许有限的流转等。
1.农村土地私有,实质上允许流转的阶段。纵观中国土地所有制的历史,真正从法律上确认土地国有和集体所有双重所有制的是1982年《宪法》。其第10条规定,城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于集体所有。在此之前,中国农村的土地以私有为主,即使是在20世纪50年代初开始的社会主义改造以及诸如“农村合作化运动”、“公私合营运动”、“运动”等环境下,也没有从立法上改变农村土地私有的性质。1954年《宪法》、1975年《宪法》及1978年《宪法》均只是对1947年《中国土地法大纲》的相关条款的重申和改进,并没有从实质上改变农村土地私有的性质。因此,农村土地的私有性质没有根本改变,则农村土地的流转并顺理成章。当然,尽管从立法上并未根本动摇农村土地私有的性质,但农业合作化运动和的本意是限制甚至禁止农村土地的流转。
2.土地集体所有,限制乃至禁止流转的阶段。在农村土地承包经营方面,1978年12月,党的十一届三中全会的召开拉开了中国农村改革开放的序幕。1979年9月,中共十一届四中全会通过了《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定》,肯定了“包产到户”的办法。从1982―1986年,中央连续下发了5个“1号”文件,以稳定和强调家庭联产承包责任制。同时,中央“1号文件”陆续开始规范土地承包经营权的流转。1993年将家庭联产承包责任制写入《宪法》。2003年《农村土地承包法》则以法律的形式将这一农村基本经营制度再次予以明确。2007年通过并实施的《物权法》对《农村土地承包法》的上述规定以基本法律的形式作了确认,进一步指出:“土地承包经营权人依照农村土地承包法的规定,有权将土地承包经营权采取转包、互换、转让等方式流转。”
在农村建设用地使用权方面,原则上禁止流转。在现有的土地立法框架下,农村建设用地大致可以分为乡镇企业用地、农村宅基地及农村公共设施和公益事业用地。法律只允许集体经济组织成员及组织自身生存需要,将集体所有的土地直接作为建设用地使用,禁止集体所有土地作为建设用地直接进入市场。
(二)对中国现行农村土地流转制度的评价
1.立法理念和指导思想的滞后。由于中国特有的历史传统,对作为最重要的财产制度的农村土地制度的立法,不可避免地强加了诸如政治、意识形态等非法律因素。我们一方面不遗余力地强调农村土地集体所有,另一方面又要发展市场经济;一方面强调要保护农村农民的利益,另一方面却在制度层面上制造了两者的冲突和对立。体现在土地立法方面理念的滞后。如,农民享有的集体土地的所有权之名,却不能享有农民集体土地所有权之实。农民集体土地所有权完全被国家土地所有权所笼罩,土地所有权主体的虚位,使国家对农村集体土地的支配更加畅通无阻;在对农村土地的管理规制中,政府总是在利益驱动下的以行政管理为主导,甚至演变为对农地的政治操纵和强势介入。
2.农村土地制度政策性因素的强化和市场力量的萎缩。由于计划经济体制的传统和政策的惯性,在涉及9亿农民的根本利益问题即土地问题上,我们一直贯彻行政主导的模式,而非市场经济模式。迄今为止,涉及土地和房地产方面的法律法规及规章无不是从行政法管理的角度制定的,这是中国物权法领域的最大的特色。从市场经济角度而言,土地作为重要的生产要素,只有通过市场方式进行科学、合理的配置才能发挥最大的效用。笔者认为,这种“保姆式”立法,看起来好像能保护农民的利益,稳定整个经济的健康发展,但从事物的发展规律来看,是对农民权利的一种剥夺。
3.农村土地流转制度改革与农村土地流转隐形市场的繁荣互为推力。建国以来,中国农村每前进一步,都体现了农民的智慧和勇气,在国家没有正式立法,或立法违背了事物发展的规律的情况下,部分地区的农民敢为天下先,结合当地的实际,创造性地变革了农村土地的流转制度,促成了中国农村土地制度不断的进步。这些局部地区自下而上并结合实际创造性地利用土地就是非正式的土地制度,或称习惯法。历史证明,这些习惯法后来均得到国家正式立法的认可并加以完善。实践证明,习惯法不但能够补充、支持与其相容的正式立法,在某种程度上可以说,非正式制度是正式制度的基础。如土地承包经营关系首先由农民的合同所确立、实施,并先后由地方与中央政府的政策、国家的法律所确认、保护。因此,改革农村土地流转制度,必须尊重实践中的创新,并以此为指导推动相应的立法改革。
二、农村宅基地流转问题分析
在现有中国农村及农村土地制度框架下,农村宅基地的相关制度具有特殊性、敏感性及复杂性等特征。农村宅基地问题首先关系到其成员的基本权利,因为宅基地具有福利和社会保障功能,还关系到农村房屋的产权问题,如,小产权房问题。
农村宅基地是否能够以及多大程度上流转,历来见仁见智。反对流转的主要理由不外就是“宅基地使用权是农民安身立命之本,允许宅基地流转的条件尚不成熟。”浏览现有文献资料,赞成流转的观点渐成主流。主要理由如下:
(一)现有关于农村宅基地流转的立法与实践存在矛盾
《土地管理法》第62条规定,农村村民一户只能拥有一处宅基地,村民出卖、出租房屋后再申请宅基地的,不予批准。第63条规定,农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或出租用于非农业建设。根据逻辑推理可以得出:第一,农民虽然有权处分其房屋,但因为宅基地的限制流转,该权利几乎同时受限;第二,宅基地限制流转的规定,不能保证农民的基本权利,因为即使农民出卖房屋给同集体经济成员的,则该农民不能再申请宅基地,与限制流转的初衷不符。
事实上,包括宅基地在内的集体建设用地使用权的上市流转现象极为普遍。无论是假入股、假合作、假破产的流转,还是直接的转让、出让和出租方式流转;无论是公开的、经过主管部门审批的流转,还是私下未经审批的流转均普遍存在。这种土地立法与实践的严重脱节,反证了立法的不足,和农村土地流转的现实需要。
(二)允许农村宅基地流转,有利于农民的融资创业
立法禁止农村宅基地流转,当然也就包括禁止抵押,而禁止抵押从某种意义上说比禁止转让对新时代农民的权利的损害更大。因为很多情况下农民无须转让自己的房屋,而只需要设定担保,利用房屋的交换价值。立法禁止农村房屋抵押,主要基于两点理由:其一,农村房屋价值较小,没有抵押价值;其二,农村房屋是农民的基本权利保障,不能设定权利负担。通过以上分析,这两点理由在现代农村经济社会条件下均与现实不符。尤其是随着中国经济战略的转移和产业的升级,农村经营方式趋于规模化、集中化、现代化等,农民自行创业将成为主流,而法律禁止农民抵押自己的房屋,实际上是农村发展的阻碍。
(三)农村宅基地流转符合经济、社会发展要求
城乡二元化体系下的城乡差距问题,一直是困扰中国社会发展的瓶颈。笔者认为,统一城乡土地制度,统一城乡土地市场交易制度是解决这顽疾的根本。小产权房问题的实质是农村宅基地的流转问题,解决城乡二元化问题,不仅要推动城市化进程,也要允许城镇人口及其他社会资源向农村流动,这样才能最大化利用社会资源。
随着城市化的进展,部分农民已逐渐融入城镇生活,甚至在城镇安居乐业,其权利意识也不断觉醒,农民对自己的宅基地及房屋有权利自主决定是否处分。基于其理性经济人假设,农民自己才能使自己的利益最大化。因此,允许农村宅基地的流转是大势所趋。
三、农村土地承包经营权流转问题
农村土地承包经营权及其流转历来是农村土地制度的核心。由于牵涉到农民的根本利益和国人的粮食安全,国家和法律对土地承包经营权的流转格外谨慎。但随着农村社会和经济的发展,现有的有关法律和政策明显滞后,反而不能达到预期目标。
(一)中国农村土地承包经营权法律性质的确定
从《农村土地承包法》到《物权法》,土地承包经营权的用益物权性质最终得以确立,这是农村土地立法理念的提升和指导思想的进步。从“债权说”到“用益物权”说的转变,虽然都是财产权,都允许以适当的方式流转,但对农民和农村的发展意义迥然,这可以从物权和债权的性质和功能比较中得出结论。但笔者认为,承包经营权的物权化的深层意义在于体现了中国土地制度逐渐以“土地利用”为核心的理念,还为中国农村土地制度的进一步深化改革奠定了基础。
(二)土地承包经营权流转中,本集体经济组织成员的优先权问题
一般来说,中国农村土地承包经营权流转以内部转让为原则,以向外部流转为例外,同时坚持不改变农用地用途为原则。2005年最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷适用法律问题的解释》(以下简称《解释》)中规定,土地承包经营权流转中,本集体经济组织成员在流转价款、流转期限等主要内容相同的条件下主张优先权的,应予支持。但在农村土地实践中,如何理解此处的优先权问题,颇值研究。
1.优先权只针对通过家庭承包取得的土地承包经营权的流转。在中国农村土地承包经营中,还存在一种“四荒”土地的承包经营的情形。但两者在流转主体、客体、方式等均有很大不同。对于“四荒”土地的承包,法律规定可以向集体经济组织以外的人流转,因此不存在本集体经济组织成员的优先权问题。
2.优先权只针对出租和转让两种方式。通过家庭承包取得的土地承包经营权的流转方式包括转包、出租、互换和转让四种。其中,转包和互换两种流转方式中,流转的主体只能为本集体经济组织成员,故也不可能存在本集体经济组织成员的优先权问题。
3.优先权的行使需满足一定的条件。根据《解释》的规定,主张优先权必须在土地承包经营权人书面公示的合理期限内提出,或虽未经书面公示,但本集体经济组织以外的人开始使用承包地两个月后本集体经济组织成员才主张的,法律也不予保护。
(三)土地承包经营权的抵押问题
限制土地承包经营权抵押的理由不外是考虑到稳定农村土地承包经营关系进而保障农民的根本利益。但综合考虑抵押权的法律特征和功能以及新时代农民创业融资的需要,允许土地承包经营权抵押才是大势所趋。
1.设定抵押后,只是有可能因实现抵押权而发生土地承包经营权流转。据统计,城市居民不能按期清偿购房贷款的情形只占全部按揭业务的不足7%,而真正进入拍卖、变卖程序的更少。因此,一些专家担心的问题发生的可能较小。况且,如果仅仅因为个别的抵押行为可能会使农民失去土地承包经营权,而禁止所有农民,尤其是需要以土地设定抵押融资的农民抵押贷款的话,不符合效率和公平原则,属于因噎废食的做法。
2.依据法理,既然允许土地承包经营权转让,也应当允许抵押。从“举重以明轻”的法律解释方法当然得出,既然允许土地承包经营权转让,也应当允许抵押的结论。转让的法律后果必然是使农民丧失土地承包经营权,但抵押却只是有可能丧失土地承包经营权。所以,立法允许转让却禁止抵押,实与法理相悖。另外,土地承包经营权为用益物权的性质已成共识,既然用益物权的性质可以确定,则利用土地承包经营权交换价值的性质一样可以确定。因此,从应然的角度看,允许农村土地承包经营权抵押是其法律价值的体现。但从实然的角度看,可以设定合理的抵押条件,以避免可能出现的人们担心的社会问题。
四、结语
随着中国社会经济的发展,农村土地流转制度的变革,是促进城乡土地流转制度的统一及实现中国和谐社会目标的关键。因此,我们首先要做的是及时摈弃传统计划经济理念,放弃“保姆式”立法,努力做到把“市场的归市场,政策的归政策”。笔者认为,立法对农村建设用地使用权的流转应该进一步放开,特别是农村宅基地的流转。唯如此,才能统一城乡土地流转市场,根本上解决城乡二元体制,消除城乡差别。对农村土地承包经营权的流转,应当秉持农用地高效、集约利用与保护农民利益相结合的原则。应该扩大和创新土地承包经营权的流转方式,如允许农村土地抵押等,将流转对象扩大至集体经济组织成员之外。这样不仅可以高效利用土地,而且能够根本保障农民的利益。在立法上应当体现“包容”的精神,“凡是法律不禁止的方式都是允许的”。
所以,应尽快完善农村土地流转制度立法,创造适应生产力发展的新的农业资源配置方式,以实现土地资源的有效利用,推动农业和农村经济的进一步发展。
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农村土地使用制度篇7
[关键词]农村土地制度产权缺陷土地流转使用权物权化
一、农村土地制度的产权缺陷
土地产权是人们在土地占有、使用、转让、收益分配方面的权利关系，产权具有激励和约束功能，权责对称的产权安排可以成功的使外部性内部化。能够形成有效激励的产权结构具有完整性、排他性、明晰性、可分割性、可转让性和稳定性。当前的农村土地的集体所有制及其派生的联产承包责任制存在着严重的产权缺陷。
1、农地产权主体模糊
《土地管理法》第十条规定：“农民集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理”，从法律条文上看农村土地集体所有权界限十分清楚，然而事实上，我国农村集体土地所有权主体是不明确的，产权是虚置的，对所有权权能的实际支配权掌权在基层政府和村民委员会的手中。村民委员会不是农村集体经济组织，而是农村群众性自治组织。在我国乡村自治发展还很不规范的情况下，村委会自治职能与政治经济职能不分，必然产生问题，不可能完全代表农民集体利益，必然带来对农民土地权益的侵犯，这也是造成近些年来土地乱局的一个重要原因。
2、农地产权权能残缺
在我国现有的土地制度安排下，农地产权权能表现出以下两个层次的残缺。
（1）农地集体所有权权能残缺。理论上，农村集体拥有法定所有权，集体应当可以行使占有、使用、收益、处分的完全权利，但是客观事实上，我国的农地集体所有权是一种不完全的权利，我国的法律对农村土地集体所有的属性作出了多方面的限制。如《土地管理法》规定，农村集体所有者不能买卖土地产权，只能依法在一定期限内有偿出租或让渡土地使用权；农村集体所有者不能随意改变所属耕地的用途，因特殊情况确需征占自己所有耕地时，必须经国家有关部门批准。可见，农民土地集体所有权的最终处分权属于以各级政府为代表的国家，集体土地所有权的经济利益得不到保障。最突出的例子就是土地流转过程中的最终处分权和部分经营收益属于国家。
（2）农民承包经营权权能残缺。《农村土地承包法》第三条规定：“国家实行农村土地承包经营制度”；第四条规定：“国家依法保护农村土地承包关系的长期稳定”。法学界一致认为，农民的土地承包权为物权而非债权。作为物权，就应该尊重农民拥有的权利，包括占有权、使用权、收益权以及转让权、抵押权、入股权等处置权不受侵犯。但在实际运作中，由于农地产权不清即土地最终处置权由政府和村集体所有，这常常使农民的使用权、处置权、收益权受损。农民的土地使用权不稳定，在相对较短的土地承包期内，农民承包的土地面临着随时被收回的可能。农民的土地处置权不充分，农民承包土地除在用途和权属转移上受到国家的终极控制外，抵押的权力也被严格限制。在土地财产权利分配中，农民完全处于弱势，必然导致农民的土地收益权受侵犯。
二、农村土地的流转困境
1、农村土地使用权的流转困境
农村土地使用权流转形式主要有转包、出租、入股和互换，其共同特征是不改变农地的农用用途。通过土地流转，可以使土地的使用权价值得到充分的体现，更重要的是，可以扩大土地经营规模，推动农业科技进步，提高农业生产效率。目前，我国农地还没有真正流转起来，现代意义上的集中经营更是很少发生。原因就在于在现有的中国农地产权制度存在严重缺陷的情况下，土地使用权的流转和集中面临着许多制约因素：在所有权和使用权相分离的情况下，土地使用权价值的高低取决于承租人租期的长短，租期越长，土地的使用权价值越大，租期越短，土地的使用权价值越低。我国的农地承包期限不过二三十年，土地的使用权价值较低，由此导致土地交易的低收益，抑制了农民流转土地的积极性；由于农民的土地经营权不完整，集体组织有可能随时对所辖土地经营权进行分配调整甚至回收，由此导致农户之间的土地流转契约缺乏稳定性，土地流转的交易成本十分高昂；目前我国覆盖农村的社会保障体系还没有建立起来，土地仍被视为农民的社会保障。
2、农村土地所有权的流转困境
农村土地所有权的流转主要发生在农村土地的非农化使用。随着我国工业化和城市化进程的不断推进，现有的国有土地存量是远远不能满足经济建设需要的，必然要占用大量的农业耕地。但是《土地管理法》规定，农村土地集体所有者不能买卖土地产权，也不能随意改变所属耕地用途。对此我国《宪法》规定，国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对农民集体所有的土地实行征用，并给予补偿。据此，征用土地成为农村土地所有权流转的唯一方式，也成为各类项目取得新增建设用地的唯一途径，而且客观上将“公共利益”需要从公共设施、公益事业等扩大到了包括非公共利益性质项目在内的所有建设用地项目。
土地在转为非农用地以后，会产生巨大的土地所有权增值收益，作为村集体成员的农民应该得到合理的部分。但是土地征用制度是一种非市场化的土地制度，它通过强制性的行政手段将村集体所有的土地征用，虽然给与一定补偿，但补偿费用较低。事实上，在现行体制下，农村土地的财产权掌握在地方政府和村委会手中，各级政府出于财政压力、利税动因及政绩效应，其自身利益很容易与资本的逐利动机整合，动用征地权帮助企业取得土地使用权，攫取大量的土的所有权流转收益。征地成本与出让价之间的巨额收益，使地方政府有着巨大的拓宽征地范围的冲动，占用了大量耕地，土地浪费现象严重，同时也导致了大量的腐败现象。随着农民土地的大量征用，由于补偿费用过低，越来越多的农民陷入了贫困境地。据统计，失地农民中，生活水平较征地前提高的不到10%，而失去收入来源、生活水平降低的失地农民则占到60%。
三、农村土地制度的改革思考
实践证明，现有的土地制度已经严重阻碍了土地作为一种资本要素的市场化流动，浪费了稀缺的耕地资源，阻碍了农民土地财产权益的实现。必须改革现有的土地制度已经成为学术界和政府部门的共识，但是究竟应该如何改革，学术界则提出了许多不同的思路。
1、坚持农地使用权物权化改革方向
概括而言，学术界提出的农地制度改革思路主要分为两类：一是跳出现有法律的框架，采取激进的改革；二是在现有法律框架内，进行渐进的改革。
实行土地私有制，把土地还给农民或者是实行土地国家所有下的农民永佃制均属于激进的改革观点。农村土地私有化方案的优点是，能真正还地权于农民，抑制村组织和基层政府对农民利益的损害，但该方案实际上无法操作。在我国基本社会经济制度框架下，农地所有权的变更需要支付巨大的交易成本，土地私有化更面临着强大的意识形态阻力。农村土地国有化虽然意识形态阻力小，但国家所有的制度安排同样可能成为一种虚置的所有权，处于社会结构最高层次的国家面对分散经营的小农经济，制度运行中的交易成本甚至会高于集体所有的制度安排。
渐进的改革方案坚持土地集体所有制，将已经给予农民的土地承包经营权物权化、长期化，即土地使用权物权化、长期化，强调弱化集体所有权，强化农民的承包经营权。渐进的观点认为，在形式上，应该以“农民土地使用权”这一具有现代产权色彩的概念代替“承包经营权”这一债权特点明显的概念，并以法定的形式确立我国农民土地使用权的物权性质，明确土地使用权的内容。物权是指公民、法人依法享有的直接支配特定物并对抗第三人的财产权利，物权的权利人可以依据自己的意志直接依法占有、使用其物，或采取其它的支配方式；可以对抗一切不特定的义务人，除物权人以外，其他任何人都对物权人的权利负有不可侵害和妨害的义务。土地使用权作为一种物权是对农民使用的土地要素内含的各种财产权利的度量，包含对土地排他占有、使用和收益的完整权能和有条件的土地处分权。与土地的承包经营权相比，物权化的土地使用权权能更加完整，相对于土地所有权也更加独立，更为重要的是其使用期限是长期的。农民土地使用权长期化，是保持农地产权稳定性的最重要因素之一，其他国家的经验表明，延长土地的租用期可以提高土地的使用效率。
渐进式的改革方案针对农民土地财产权利被严重侵害的事实，以保障农民的土地财产权利为出发点，提出了在淡化所有权或不触动所有权的前提下，寻求一种相对独立的、稳定的、扩张的农民土地使用权的思路。该思路避免了所有权变更带来的巨大交易成本，使之具备了现实操作的可能。在当期，坚持农地使用权物权化的改革方向是现实选择。
2、建立有利于保障农民权益的征地制度
征地权是国家的强制性行政公权，只能服务于公共利益的需要，这是社会公正的基本要求。国家的征地权应严格限制在公益性项目用地上，经营性项目用地只能通过有形的土地市场，以平等交易的方式获得。因此，改革征地制度首先要严格界定公共利益的范围，防止公权私用；其次要完善征地程序，引入监督机制；第三要按照被征土地改变用途后的市场价格给予被征地农民公平合理的补偿。
对于经营性项目用地，政府不能动用行政权力进行征收，而应该在本地发展规划所允许的范围内，由用地企业与农民平等协商，按市场原则公平交易。在实现土地使用权物权化以后，农民在土地征用和征购过程中就具备了与地方政府、企业平等的法律地位，有权出卖土地使用权。政府在非公益性土地的交易中的作用，仅仅是维护交易的公平性和合法性，依法严格限制土地用途的变更。
3、建立农村社会保障体系，妥善安置失地农民
农民失去土地以后，就面临再就业的问题，对此必须给予妥善安置，以保障失地农民的生存权和发展权。要改革货币补偿安置办法，一方面要创造就业条件，鼓励多渠道就业；另一方面要拓宽安置渠道，实行以市场为导向的多种途径安置。
目前土地对于我国农民具有双重功能，既是农民最重要的生产资料，也是农民最基本的生活保障。随着越来越多的农地被征用，大量的农民将失去土地，建立农村社会保障体系可以弱化和部分替代土地的保障功能，促进土地流转，同时这也是消除城乡差别，实现社会公正的内在要求。
[参考文献]：
农村土地使用制度篇8
论文关键词：农村土地；信托制度；承包经营权流转
一、农村土地信托的基本概念厘清
信托制度是一个非常灵活的机制，现代法学家普遍认为信托起源于中世纪英国的“用益制度”。在该机制中受托人为了受益人的利益，以及为了实现某一目的，而拥有并管理信托财产。结合我国实际情况，农村土地信托是指委托人为了有效的利用土地，保障自身权益，在坚持农村土地集体所有权和土地承包经营权不变的情况下，将一定期限的土地承包经营权依法定程序有偿信托予受托人，由受托人利用其专业进行统一经营与管理，并将经营利润作为信托收益分配金交付给受益人的法律行为。依据此定义，我国的农村土地信托应具有以下特点：
（一）农村土地信托的权利具有特殊性。因在我国农村土地集体所有权具有不可转让性，所以，能够进行农村土地信托的权利仅包括承包权和经营使用权。这与传统信托法有很大不同。
（二）农村土地信托的时间具有期限性。依我国相关法律规定，农村土地承包经营权均有年限限制。如：耕地的承包期为三十年。所以，农村土地信托的时间只能在剩余承包期或使用期内协商确定。如有超过，超过部分无效。
（三）农村土地信托的行使具有局限性。农村土地信托的行使局限性表现为不能改变农村土地集体所有和农村经营机制；也表现为农村土地信托的受托人不能随意改变农村土地承包经营权所涉及的土地用途。
（四）农村土地信托的目的具有利益性。农村土地信托所具有的利益性体现多元化。首先，体现受益人利益。主要表现为固定的经济利益，包括一次性支付或分期支付。其次，体现受托人利益。要遵循公平合同的原则很好的保护受托人的生产积极性。最后，体现政府利益。信托服务能促进政府对土地进行有效管理，保护本地区的耕地，调整地区农业结构及促进地区农业现代化。
（五）农村土地信托的生效具有要式性。农村土地承包经营权属于用益物权。依照我国《物权法》、《信托法》等相关法律的规定，农村土地信托的生效必须有真实有效的书面合同。因而使农村土地信托的生效具有要式性。
（六）政府机关在农村土地信托中具有桥梁作用。信托是基于信任所产生的委托。目前，我国的信用机制不是很完善。由让政府指导成立农村土地信托服务机构，并对农村土地信托服务机构进行统一监管。
二、我国建立农村土地信托制度的现实意义
《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中明确指出，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。这就给我国的农村土地承包经营权流转进一步深化指明了方向。各地区的实践成果充分说明在我国建立农村土地信托制度具有很强的现实意义。
（一）农村土地信托有利于保障农民的经济利益
农村土地信托不影响农村集体所有的性质，也不影响我国现行的农村土地经营机制。这样既可保证委托人的现有土地基本权益，又可使他们放心转移到二三产业中去发展，从而在总体上保障与增加农民的经济利益。
（二）农村土地信托有利于遏制农地抛荒，调整农业结构
随着农村劳动力大量地流向城市，承包的土地大量荒芜。农村土地信托在保障农民利益的前提下依照农民的自由意愿将土地交给有技术，懂管理的专业农业生产者按照土地的自然状况统一规划、统一耕作、统一管理从而更好地实现土地农业价值，调整农业结构。
（三）农村土地信托有利于农村土地承包经营权流转市场的建立
通过成立农村土地信托服务机构，解决了供需双方见面难、谈判难的问题。同时，以市场定价为标准价格，解决了信托土地的价格机制，从而促进农村土地使用权流转市场的建立。
（四）农村土地信托有利于保护我国的土地资源，特别是耕地资源
我国是个人口大国，粮食安全关系到国泰民安。国家再三提出要保障十八亿亩的耕地底线。农村土地信托中介服务机构将农民待流转土地进行统一登记、备案、管理，为农村耕地资源的监督、保护提供可靠的真实资料。
（五）农村土地信托有利于农村金融体系的建立
农地金融制度的建立需要相对发达的农地交易市场，农地金融制度的发展、壮大也必须以农地制度改革创造的资金、土地需求为基础。农村土地信托机构将委托人的土地依法登记，并将土地按土地肥力、地域特征、周围生态环境等土地经营要素的不同加以分类，出租或转包给受让人，形成良好的供需市场，为农村金融市场在我国的真正建立创造有利条件。
（六）农村土地信托有利于提高土地利用率，促进农村土地可持续发展
农村土地信托的受托人是有技术、懂管理的农业生产专业人员或专业机构，科学的技术与专业化的管理能更好地保障农村土地的高效可持续性利用与发展。
（七）农村土地信托有利于信用理念的树立，打造社会诚信体系
作为一项经济制度，农村土地信托是以诚实信用原则为基础；作为一项法律制度，农村土地信托制度又将诚实信用原则制度化，起构筑社会信用基石的作用。所以，土地信托制度的有效运作，有利于培育民众的信用意识，营造诚实为本、信用至上的社会环境，打造良好的社会信用体系。
三、我国农村土地信托制度的建立
(一)我国农村土地信托制度构建的法律框架
目前，我国农村土地信托的实践探索主要在《农村土地承包法》、《农村土地承包经营权流转办法》、《物权法》、《信托法》等法律、法规与规章调整中进行运行。但农村土地流转是一个综合性较强的工作，现有法律的规定仍不能为农村土地信托的进一步发展提供有力的法律保障。因此，我国应及时完善农村土地信托的相关法律法规，规范与保障实践中大量存在的农村土地信托流转方式，使农村土地信托有法可依，有章可循。鉴于我国农村土地信托只处于初级阶段，目前可行的做法是由国务院信托主管机关结合其他相关部门就土地信托制定条例及实施意见，等时机成熟后，再就土地信托制定部门规章或单独立法。当然无论以哪种形式出现。农村土地信托只是作为其中一章进行规范。
（二）我国农村土地信托制度的基本内容
依农村土地信托实践中的操作程序，我国的农村土地信托制度中应包含以下主要内容：
1、农村土地信托服务机构
接合我国实践，农村土地信托服务机构应采用两种产生模式：第一，在经济发达的地区，可用市场化运作方法，采用独立于政府，独立于村集体的土地信托公司作为农村土地信托服务机构；第二，在经济欠发达地区，可将农村土地信托服务机构定性为公益性或准公益性机构，由政府就农村土地信托流转专项给予一定的财政支持。农村土地信托服务机构在政府的监管下，按照法律规定和章程开展活动。
2、农村土地信托合同
农村土地信托合同是委托人与受托人在农村土地信托服务机构的协调、指导下，在平等协商的基础上，就土地使用权信托所达成的一致意思表示。它应包括以下主要条款：
（1）合同主体
农村土地信托合同主体包括委托方与受托方双方当事人。委托方一般情况下应是农村土地承包经营者本人。但需注意两种情况：一是转租等方式受让土地使用权的权利人是否可将土地使用权进行信托。笔者认为，为了进一步促进农村土地承包经营权流转，应允许土地便用权人在取得农村土地承包经营者的书面同意下，在土地使用剩余年限内将自己占有使用的土地信托给受托人；同时，因本文以土地承包经营权流转方式为视角，也将农村村集体经济组织对尚未发包或预留的农业用地享有农村土地使用权排除在农村土地信托之外。
（2）订立原则
依据我国相关法律的相关规定，农村土地信托合同的订立应遵循以下原则：第一，坚持保护耕地原则。这就要坚持耕地的农业用途不变，确保耕地的复垦能力，保证粮食生产安全；第二，坚持“稳制活田，三权分离原则。坚持“三权分离”，明确土地使用权流转后，农民承包权不收归集体；第三，坚持“依法、自愿、有偿”原则。这是一条《合同法》的类推原则。
（3）信托财产
信托财产是农村土地信托法律关系中的客体。它包括农村土地承包经营权和有限定的农村土地使用权（当土地使用权能从农村土地承包经营权中脱离出来成为独立的权利，且土地使用权人已征得承包者的书面同意的情况下，可将土地使用权在土地剩余使用期限内进行信托）。
（4）信托类型
土地信托包括出租型信托、转让型信托。此外，实践中还出现一种入股型信托，如湖阳益阳的土地信托就包括此类型。考虑到农村土地信托流转方式还处于积极探索阶段，入股型信托因存在一定的风险，不利于稳定承包经营权。所以，在目前先不将其纳入我国农村土地信托的类型之中。
（5）信托期限
农村土地信托双方当事人可以在农村土地承包经营权或土地使用权的剩余期限内自由确定信托期限。但依据公平原则，应允许委托人的信托收益应随着信托期限的延长而增加。
（6）双方权利与义务
信托法对农村土地信托合同当事人的权利与义务规则的设定，是为了更好地协调各当事人之间关系，减少彼此间利益冲突的制度设计。[4]农村土地信托合同的双方当事人可依具体情况，参照合同法相关条款，通过权利义务的确定来保障自己应有权益。
（7）信托风险负担
在信托合同执行阶段，可能会存在道德风险、市场风险等风险而导致一方或双方利益受损。对于这些风险的负担问题可依过错方承担为主，公平原则为辅原则加以处理。或在合同中将处理方法加以明确。
3、农村土地信托的登记与信息公开制度
依我国《物权法》第127条及《信托法》第八条的规定，我国的农村土地承包经营权与农村土地信托的有效成立均不以登记为生效要件。在此情况下，进行农村土地信托的信息公开制度无疑是保护多方权益的有利武器。农村信托服务机构要及时公开关于信托地块、信托合同双方当事人等信息，尽可能地减少因农村土地信托各参与人间信息不对称或合同不完全等原因所带来的风险。
4、农村土地信托的监管体系
为了使农村土地信托高效、有序运行，有效的监管成为必须。依据我国信托法的一般原理及相关法律规定，借鉴国外的监管模式。我国农村土地信托监管体系应包括立法监管、政府监管、行业自已监管与社会监管四大部分。使我国尽早建立含盖立法、政府、行业协会与社会多元为一体的农村土地信托监管体系，为我国农村土地信托业的健康、有序发展提供有力的保障。
农村土地使用制度篇9
关键词：农村土地资本化；进程思考；土地产权
中图分类号：F301文献标识码：a文章编号：1674-098X(2016)01(a)-0089-02
1农村土地资本化成为激活城乡市场要素的关键
农村贫困的主要原因是农村土地所有权的划分不明或者缺失，农民很多的固定资产，比如，房屋、土地等并不能像城市的房屋一样增值，也不能用来贷款，很多来到城市打工的农民工会将农村原有的房屋像商品一样变卖来获取收益。此外，因为土地的缺失会引发更加激烈的矛盾，诱发更多的农民的发生，极大阻碍到和谐新农村的构建。“用农村的土地，规划城市的梦”，却将农民排除在利益主体之外，这对社会进步与市场经济的发展非常不利，只能加剧社会矛盾。农村土地使用权成为一种资本形式，其价值要由市场确认。农村土地资本化就是一场农村产权制度的变革，通过构建规范的土地产权制度能够将农村土地变为市场化商品，使农村土地资本化，这样一来就使土地价值增加，逐渐产生农民拿着“金饭碗”过着贫困的日子，改革使农民原有的财富变成了市场化的资本。很多地区都使用地票方式使土地变得市场化，例如，每亩土地12万元的地票价格就能使农民获得的补偿增多好几倍。这样使农民实现增收，实现了农村未来发展目标。还有一些城市实施“还权赋能”的农村产权制改革，实质上就是对农村市场经济体制的完善与变革[1]。
2当前农村土地资本化存在的主要问题
2.1农村土地产权制度改革受配套设施与资金制约严重
自改革开放以来，我国农业土地产权制度经过了推进式的改革，改革有利有弊，在面对冲刺阶段的农村土地产权问题，很多人对法律、制度提出了质疑，在相关法律法规还不够完善的情况下就推进农村土地资本化无疑会产生很多社会矛盾。但如果不推进农村土地资本化也会使农民失去更多利益。
2.2农村土地产权制度缺失使资本化进程受到阻碍
农村土地制度的核心是农村土地产权制度，如果缺少土地制度的约束与管理将使农业经济发展受到制约。我国农村土地制度的深化改革越具体，难度就越大。实际上，我国现行的农村土地产权制度依然存在很多不足。比如，农村土地产权主体划分不明，农民的主人公地位不明晰，并且缺少积极生产的主动性；其次是法律法规在制定上存在很多不足，造成农业用地出现分割与频繁转让，对规模化经济发展非常不利[2]。土地产权的基础是土地所有权，包含的内容有土地使用权、土地收益以及土地处置权等，产权制的最终目的是让农民优惠，使农民获得完整的产权，推进产权制改革成为实施农村土地产权资本化首要解决的问题。
2.3与地方政策、法律不协调
农村广泛存在的地方性政策是《农村土地承包法》，但是，农村土地资本化却与这一政策相违背。比如，本村户口的农户迁出要撤回其土地承包权，将土地补给新的农户；这一法规还规定了每个农户都拥有自己的住宅用地，但是，一户多宅的情况依然广泛存在，很多农户占用了大量公用土地建房；根据现行的房产土地政策，外来城市住户没有在本村买房的权利，本村房产仅供本村集体组织内的转让、买卖，这使城乡一体化进程受到制约，更不利于农村经济可持续发展[3]。
3加快推进农村土地资本化的建议
3.1充分借鉴发达国家土地产权制度经验，完善我国农村产权制度
在美国，农业土地是可以随意买卖的，每一个农户都享受自由的土地制度，政府没有权利随意拆迁或者征用，更不能限制其交易与出租，法律对土体有保护权，使用权、收益权、所有权上是相互独立的。借鉴发达国家的土地产权制度中给予农民完整的物权。在取得了合法权利以后，就可以平等进行交易、买卖，代表农民具有了土地的完整物权，还能使农民对自己的土地更加珍惜。土地交易能够使土地资源得到高效配置与使用，需要做到三不得：不得使农村集体经济性质改变；不得将土地用途改变；不得使农民利益受损[4]。农民在自愿转让或者买卖土地的基础上，能够将土地以流转方式承包给中介组织，在农业基本用途不变的情况下中介组织再以身份对土地转租，进而实现土地有序、规范流转，带动农村产业化发展。
3.2善于总结各地区土地权确认经验，使土地资本化进程得
以推进“农村集体建设用地能够转让、出租或者抵押，进而建立起统一、开放、有序的土地市场”依据上述规定，推进农村就显得至关重要，尤其是住宅用地，需要提供给农户具备法律效力的宅基证书或者凭证。比如，《土地登记办法》、《土地权属争议调查处理办法》、《中华人民共和国物权法》等。比如，某市紧紧围绕“归属清晰、权责明确、流转顺畅”的基本制度对全市农村土地与房屋产权进行确认，使承包地、宅基地等集体建设权归属更加明确[5]。我国当前正在积极进行农村集体土地确认工作，据国土资源部审计通报，截止到去年5月底，全国农村集体土地所有权确认登记发证率为68%，集体建设用地使用权确认登记发证率为74%，宅基地所有权确认登记发证率高达82%。
3.3对相关法律进行完善，确保农村产权制度改革得以深入开展
当前的农村土地制度依然是城乡一体化进程的阻碍，因为农村土地不值钱，农民在土地流转以后获得的补偿非常有限，由此，出现了农民持有土地不放，却仅能维持基本生活。但是在征地利益驱使下，当前的制度依然不能使农民的合法权益得到保障。建立城乡统一用户的市场，是实现农村集体建设用地与国有用地价格等同的基本条件。要想对土地相关的法律制定并完善使农民土地产权制度建立得到保护，就要对所有权有深入的认识，集体所有权包含农民在内的成员土地使用权，能够将以集体名义侵犯农户土地权益的行为消除。党的十七大会议提出要对农村宅基地制度不断完善，对宅基地管理不断强化，使农户宅基地物权得以真正保障。土地作为一个生产要素，更是一个资本要素。农村土地资本化会成为增强农业经济发展的内在动力，使农村土地使用权变得资本化就是实现了现代化农业发展与进步，比如，大力发展旅游观光农业、休闲农业等使农户效益增加，实现农村传统文化的繁荣发展[6]。
4结语
随着新农村建设步伐的加快，推进农村土地资本化进程是当前农业土地所有制改革的一个重要内容，也是使农村土地流转更加规范、科学的重要基础，是确保农村土地价值得以充分发挥，使农民的切身利益得以保障的重要条件，必须从制度上、法律上以及经验上推进农村土地资本化进程。
参考文献
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农村土地使用制度篇10
【关键词】农村土地产权制度；构建；完善
一、农村土地产权制度的基本含义
土地产权制度即是构成土地产权结构和关系的制度安排。它是有关土地产权的权利及职能的分配、界定以及归属的经济关系和法律关系的总和，通过其激励和约束、资源配置以及收入分配等功能的发挥，从而影响到主体行为以及市场经济运行。农村土地以其所有权为基础、其使用权为基本内容的有关土地财产各项权利的总和即为农村土地产权制度，包含了农村土地的归属、占有、使用、收益、处置等各项权利。农村土地产权制度是农村土地的核心问题。农村土地产权制度的改革，有助于减低产权交易的成本、实现优化土地资源配置、促进形成经营规模；也有利于对保护耕地形成激励和约束机制，维护我国粮食安全；还有利于对农民和农民集体权利的保障，限制地方政府对农民的土地所有权的侵犯，对和谐社会的建立起到促进作用。
二、现今执行的农村集体土地产权制度的不足之处
长期以来，我国农村都在实行家庭承包责任制，土地所有权则归集体所有，农民拥有的是土地承包经营权（即使用权）。此土地产权制度曾经极大程度地解放了农村的生产力，促进了社会的进步与发展。但是，市场经济的逐步发展，农村集体土地产权制度的弊端也日益显现。具体来说，现行的这项制度主要有以下几项缺陷：
1、集体土地的权利归属不明确。
2、土地所有权的权限职能不完善
3、农户土地使用权相关规定不完整
三、农村土地产权制度的不足带来的弊端
1、农村土地承包经营权分散，农村土地平均分配导致了土地细碎化的现象特别严重，这就阻碍了农业的规模经营。
2、农村土地产权归属不清，所有权、使用权和经营权界定不清，土地流转难度大。
3、农村的集体土地产权匮乏成为各级政府打着国家利益的旗号来侵犯农民个人权益的制度条件。
四、我国农村土地产权制度改革的途径
1、农村土地产权制度的改革方向
农村土地产权制度的改革方向是要坚持农村土地的集体所有制，强化土地财产权。农村集体土地产权的改革并不仅仅是推行土地国有或私有化，而是要尊重我国的政治体系和现实政策，完善农村的土地集体所有制。坚持农村土地集体所有这个前提下，明确土地承包经营权或土地使用权并对其施以相应的改革，完善农村土地产权制度。
2、农村土地产权制度的改革基础
农村土地产权制度的改革要基于平等来保护集体土地的产权，国家和集体的土地所有权是两种相对独立的民事权利，不是隶属的关系，只是主体名不相同，两者对财产的支配权利是相等的。这就需要农村集体跟城市政府一样，对其管辖的经营建设性用地具有同等的权利。中共十七届三中全会提出了逐步建立起城乡统一的建设性用地市场，对于依法获得的农村集体经营性用地，必须要通过统一有规模的土地市场、以公开规范的方法转让土地的使用权，在规划合理的前提下其与国有土地享有同样的权益。如此，土地的增值收益依法归农村集体所有，农村集体仍保有土地最终所有权。而对于作为工业开发的农村建设用地，其土地使用成本和利用率将明显增加，这将有利于国内的工业企业脱离低价竞争，转变经营模式，同时也会约束各级政府和企业在用地上的节约。
3、农村土地产权制度的改革重点
农村土地产权制度改革的重点放在完善农村土地征用制度上。首先，征地范围减小，把征地内容局限于公共利益需求。对公共利益的界定一一列举。确定为以下领域为公共利益的范围：国防建设、国家和省级以上基本建设、县级以上政府办公、城市公用事业（包括公用管网、污水处理、公立学校、文化场馆等）等用地。其次，对于必须征用的满足公共利益的土地给予及时足额补偿，同时还要建立征地补偿标准的动态调整机制，依据经济发展水平以及当地平均个人收入增幅等情况，每两至三年对此项标准进行相应调整，逐步提高补偿水平。同时还要解决好被征地的农民在就业、居住和社会保障等方面的问题。再次，依据同地同数同价的原则制定出农业土地改为非农建设用地的规则。符合我国土地建设规划的前提下，经国家批准农业土地改为经营性的建设用地，依然保持土地的原集体所有权不变，其使用权可以进入市场，价格由农民集体和用地者共同协商。
4、农村土地产权制度的保护基础
修定与土地相关的法律条文作为农民土地产权保护制度的基础，农村土地产权制度的改革调整了国家、集体和农民个人三者间的利益结构，对我国经济的发展具有深远的影响，此项改革要制度和法律化以及配套推行。制定出全面的土地法，更改现行的土地的城乡分割产权制度体系。要确保不一样的所有制土地享有参与工业和城市化建设的平等的机会及权利，做到地域、权益、价格都相同。修正与土地相关的各项法律法规和政策，保护农民土地的财产权，确保市场交易的公平公正。加快城市和农村基本公共服务的平等化，完善社会保障制度建设，加强与土地的各项行使权相关的金融制度基本建设等等。
5、农村集体土地确定产权登记发证工作需进一步加快，建立健全产权明晰、权益保障、权能明确、分配合理、流转顺畅的土地产权各项制度。
加快农村土地所有权的调查工作。搞清土地的类型、权属、地域和面积，为土地确定产权、产权登记、发证打好基础。明确集体土地的所有权和使用权。推进以农村村民小组为单元的农村集体土地产权确定所有权工作，与此同时还要推进农村住宅基本用地使用权、集体公共建设用地的使用权等确定产权的工作。积极发扬农村土地产权统一登记。对已经确定所有权的农村集体土地和合法取得使用权的农村集体土地，由县（市、区）级人民政府进行统一进行登记，明确规定土地归属权登记后就具备了法律效力。在登记后，给土地权利人（包括所有权和使用权）颁发土地证书。总而言之，农村集体土地的确权登记发证，依法确认和保障农民对土地的物权，通过进一步的改革，赋予农民对土地的所有权和合用权的明确，从而形成产权明晰、权益保障、权能明确、分配合理、流转顺畅的土地产权各项制度，这是建设城市和农村互相一致的土地市场的首要条件，也是加快农村经济建设发展、实现城市和农村统一筹划的动力所在。
结语：
我国的改革开放的开端是农村土地产权制度的改革。改革开放以来，农村土地产权制度保持稳定不变。现今，土地产权制度已经成为城乡经济发展水平不平衡的重点问题。积极的发展我国农村土地产权制度的改革已经成为我国农村经济发展的核心环节，所以必须重视我国农村土地产权制度的构建与完善。
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