农村土地征收与补偿标准篇1
一、征收集体土地是否符合“公共利益”目的难以界定
集体土地征收是对原土地所有权人土地所有权的剥夺，因此，必须在符合法律明确规定的情况下才可以实施。《宪法》第十条明确规定：国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收。《物权法》第四十二条规定：为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。可见，国家只能为了公共利益需要，才能进行土地征收。但与此同时，《土地管理法》第四十三条却又作出如下规定，“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外”。《城市房地产管理法》第八条规定“集体所有的土地经依法征收转为国有土地后，该国有土地使用权方可有偿出让”，前两项法律对于土地征收是否符合公共利益需要并未作出明确，与宪法、物权法的有关规定不统一，出现了矛盾。在实践中，个人、私营单位这些非公共利益主体使用集体土地的，也可以通过土地征收，即集体土地的国有化来实现。将集体土地转化为国有土地后，就可以进而获得国有土地使用权，这种方式显然与土地征收目的必须符合公共利益的法律规定不符。
进行土地征收，应当符合公共利益。但现行的土地征收方面的法律法规却没有对公共利益的定义和确切的范围进行具体界定。修建军事基地、修建高铁、地铁、医院、学校等行为的公益性好判断，但是旧城改造、农村小城镇建设中哪些符合“公共利益”，哪些不符合“公共利益”，却没有具体规定，这为不合法的集体土地征收进入征地机制敞开了方便之门。一些地方政府动则以“公共利益”为名，行土地开发之实，只要在项目上冠上公共利益的名义，就增强了强行进行土地征收的底气，被征地者就必要服从。其后果，集体土地所有权流转及带来的收益被政府（主要是地方政府）所掌握和控制，被征地农民处于相当被动的地位，往往被迫接受不合理的补偿安置方案。即使对补偿标准有异议，维护自己合法权益也存在困难。可见，征地必须符合公共利益为目的的规定，立法目的是规范政府征收行为，但在客观上造成被征地农民的土地权益难以市场化，大量集体土地征收后，被征地农民没有通过平等交换的市场经济原则获得充分的补偿和救济。
二、集体土地所有权主体多类别，造成土地补偿利益分配参与主体多元化，影响了土地的合理化补偿
根据法律规定，农村土地归农村集体成员共同所有。但“集体”是什么，有关的法律法规并没有作明确规定，更多的表现为政策性的概念。党的十一届三中全会以前，农村土地所有权模式是“三级所有，生产队为基础”，即“、管理大队、生产队三级所有，生产队是最基层的集体农业生产单位，也是土地的实际占有和管理使用者。十一届三中全会以后，推行农村经济体制改革，改为行政建制乡（镇），改管理大队为村民自治组织“村”，改生产小队为村民自治基层单位“村民小组”。关于农村集体土地所有权权属，立法也进行了界定。《土地管理法》第十条规定：“农村集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；己经属于乡（镇）农村集体所有的，由乡（镇）集体经济组织经营、管理。”这样的规定只是明确了“集体”是集体土地的权属主体，但是，并没有对于何为“集体”作出明确的解释。根据这条规定，集体土地所有权主体有多级、多个，村民委员会、集体经济组织、集体内农民都是权属主体，这种不确定规定，反而造成了集体土地所有权主体的存在更多是形式意义上的，而不是实体意义上的，集体土地对于集体内的农民，名义上人人所有，实质上人人无权。现行农村经济制度是在改变原有的农民公社集体所有集体劳动模式上，以家庭联产承包责任制为基础，实行统分相结合的双层经营体制，传统意义上的农村集体经济组织多数消失了，重新建立起来的新的经营模式，其制度基础是土地承包制，将集体土地分给各村民小组的农民以家庭承包的方式经营，加之分配土地的时候没有建立正规、完善的权属登记制度，登记手续大多不健全，大量的土地存在权属不清问题。在土地作为农用地正常使用的时候，权属不清问题产生的矛盾一般不大，乡、村、村民小组作为集体与个体之间矛盾不多，农民个体之间的矛盾，也多表现为地界纠纷，也多数可以通过村干部、农村中长辈调处解决。但是当面临土地征收，计算补偿费用的时候，这种权属不清带来的补偿主体不明问题就经常会出现，乡（镇）、村、村民小组、被征地的农民工等多个主体参与争取土地补偿金。有些地方，集体土地被征收后，乡（镇）、村、村民小组（负责人）截留、想方设法扣减农民补偿金的现象屡见不鲜，补偿金落到农民手中往往所剩无几，甚至造成农民集体上访、闹访、堵路等过激行为发生。农民对于集体土地征收不满意，往往不是对征与不征不满意，绝大多数是对补偿费用标准过低不满意。
三、集体土地征收补偿原则显失公平性，难以保证合理性
目前，我国并形成一个集国有土地征收和集体土地征收为一体的完善的、法典化的土地征收法。国有土地和集体土地征收补偿的标准不统一。政府在对土地进行征收并相应予以补偿和安置时，往往按照土地被征收之前的用途进行补偿。根据《土地管理法》、《国有土地上房屋征收与补偿条例》等法律法规的规定，国有土地征收补偿和安置属于相当性补偿，土地补偿金是补偿性的。而根据《农业法》等集体土地征收方面的法律法规的规定，集体土地征收补偿属于适当性补偿，土地补偿金是补的，不是市场化的足额补偿，甚至还不如城市国有土地征收上的相当补偿。依据权利和义务对待的法律原则，土地征收补偿和安置是为了补偿被征收人的财产损失，否则就会有失公允。而集体土地被征收后，基本上是转为开发用地，甚至是开发商建成居民小区，高价获利。而作为集体土地所有者的农民，只是获得象征性的补助，用低的可怜的补助款去购买在自己土地上建成的商品房是无法想象的，这种补的补偿模式实质上是一种极不公平，也不合法、不合理的补偿模式。
显然，集体土地补偿原则不符合市场经济原则。在社会主义市场经济体制下，资源配置及物资交换以等价有偿为基本规则，而现行的集体土地征收补偿实质上并不是一种等价性补偿，而是一种补补偿。在原有的以集体所有、集体劳动为特征的农村集体经济体制下，是适用的，农民也认为土地是国家的，为国家建设作贡献是应当的，甚至不需要补偿，无偿使用也不会遭到反对，也为社会广泛接受。但随着社会主义市场经济体制的建立，这种以无偿或者象征性的补偿标准为特征的补偿就不能继续沿用了。由于城市国有土地及其它生产要素已引入市场机制实行资源配置，按对等原则进入市场进行交换，而农村集体土地还在实行计划经济条件下的配给制征收和补偿就违背了市场经济体制的原则。同时，农民在生产、生活中，是通过市场进行资源配置的，购买商品房这些物资也不因为其农民身份而获得任何优惠，而其拥有所有权的土地被交换出去却不实行市场价格，也同样不符合市场经济体制原则。
集体土地的价值，特别是增值没有在征收补偿中得到体现。土地是不可再生资源，具有很高的经济价值和社会价值。在市场经济环境中，进行乡村城镇化，扩大城市规模和城市人口，是国家一体化建设的必由之路。但在这一进程中，作为集体土地所有者，农民不应该是牺牲者，而应该是获利者。农民，往往是世世代代居住在所在的农村，土地是他们唯一能够世代相传的财产，也应该是他们摆脱贫困的重要财富。现有的集体土地补偿标准，虽然因为所处的地域、省份及经济发展水平不同而有地区差异，但以现金形式补偿的，也基本上在每亩土地补偿金标准，少则几千元，多的也就1～2万元。特别是在人均耕地面积少的地区，一户被征地农民，往往只能得到10万元的补偿，并至此永远失去了土地，不要说进入城市生活，就是在原有的乡镇生活，也难以满足基本生活需要。在目前农村社会保障不到位的情况下，这些失地农民的生活处境无疑会十分困难，这甚至会成为影响社会稳定的因素。
四、低水平的征收补偿对于失地农民的保障缺乏充分性
除少数经济发达地区外，目前全国各地集体土地征收补偿费普遍偏低，失地农民难以维持长远生计。据中国土地勘测研究院统计，在2002年，使用权出让的收入全国平均即达到12.97万元/亩，使用权转让流转的收入平均为23.47万元/亩，招标拍卖的收入平均为35.67万元/亩。发展到现在，土地出让费成倍上涨。在东部沿海发达地区，几百万、甚至上千万一亩的“楼王”此起彼复。即使是西部一些二线城市，50万一亩的地价也很常见。与此形成鲜明对比的是，被征地农民通过让出土地获得的经济补偿却低的可怜。根据现行的集体土地补偿标准，对土地的补偿和对农民的安置总计为该耕地征地前三年平均产值的10到16倍，最多不超过30倍。从西部地区一些城市的情况看，根据征地补偿安置办法，土地补偿和安置补助费最高标准为1.8万元/人（不含青苗和地上附着物补偿），仅相当于当地城镇居民可支配的一年收入。按目前农村居民人均生活消费支出一般标准，只能维持五年左右的生活；按目前城镇居民人均消费支出一般标准，仅能维持二年左右的生活。如果将1.8万元全部作为农民社会保险金交纳，按失地农民平均年龄50岁、预期寿命72.6岁测算，每月只能领到60多元的养老金，远远低于现行各地最低生活保障费180元和城市中档养老金500元的水平。
同时，集体土地征收补偿标准的测算方法缺乏科学性和合理性。根据《土地管理法》，集体土地征地补偿金的计算方法采用“产值倍数法”，土地补偿费的计算，以该土地征收前3年平均年产值的6至10倍为标准计算；安置补助费，以该土地被征收前3年平均年产值的4至6倍计算。这种测算方法没有科学依据，而且也不合理。首先，以土地征收前年平均产值作为征地补偿标准不合理。在集体土地征收中，目前基本上征收部门是套用国家标准进行征地补偿，且大都就低不就高，执行的是较低的标准；同时，一般按传统的粮食作物，如水稻、小麦、棉花等普通农作物为测算对象来测定前3年的产值，而不是按照或者较少考虑到现在具有高附加值的生态农业、精品农业和休闲观光农业等现代农业的产值为测算对象。在现代农业条件下，土地的产出价值根本与普通的粮食或蔬菜产值具有可比性，要高出几倍甚至几十倍。因此，这样形成的土地征收补偿标准当然不能真实反映被征收土地的产出价值，必定是较低甚至是差距多倍的价格。其次，征地补偿标准目前并不包含土地的增值部分。集体土地经征收后，除了少数是公益用途之外，大多数土地都是用于房产开发或者生产建设使用，所征地地价绝大多数情况下会出现增值甚至大幅度增值。但是，在设定征收补偿标准时，却并没有考虑土地增值这个重要因素。再次，目前的征收补偿标准没有充分考虑地域、地区经济发展水平差异。一个地域、一个地区的基础地价，根本上是由区域经济条件决定的，东部沿海发达地区的基础地价必然高于中、西部欠发达地区的基础地价，任何土地交易价格的形成均不可避免会受到区域经济条件的影响，甚至决定。由于根据目前以农作物产出为标准来计算农地的产值，而基本的几类粮食、蔬菜等普通农产品价格在全国各地差别并不大，以此为基础测算的征地补偿标准自然就难以反映不同地域、不同地区的地价差异。
五、集体土地征收补偿费分配缺乏规范，做法不一，比较混乱
目前就征地补偿款的分配问题，法律只是规定可分配的有多少，至于何时分配、怎么分配等问题，尚未规定统一、明确的标准。实践中。被征地的农村往往是根据当地的村规民约、乡规民约来分配。有的是以是否有承包地为标准，有地就能参加分配，无地则无权参加分配；有的以农户的户口为标准，入户口的就参加分配，没有入户口的就不能参加分配。第二、对征收补偿费的发放缺乏明确的分配细则，实际分配中比较混乱。在发放数额上，有的全额发放，有的部分发放，集体组织还提留一部分。在提留中，提留比例各地也不相同、不统一。少的10%，多的达到40～50%。在发放时间上，有的是一次性发放，有的分批发放，长的甚至没有明确期限。在分配对象上，也是做法不一。有的是按照农户家庭中的人口数量发放，有的是部分按人口、部分按被征收的土地面积分配发放。有的地方，征谁家的地，征地补偿费费归谁所有，没征地的不参与分配；而有的地方，不管征谁家的地，征地补偿费归集体所有，所有家庭都有份。在此种分配方式下，有的地方是平均分配，有的地方是被征地家庭适当多分，余下的其他农户平均分配。有的地方，即使按常住人口分配也要考虑有田无户口、有户口无田、无田也无户口、有自留地的迁出人口、农嫁女等诸因素来制订分配方案，可以说是五花八门。第三、在实际分配中，土地补偿费和安置补助费的分配上矛盾最大。据有关部门统计，在有的地方如果以集体土地转为国有土地后的投标出让成本价为100%，则农民只能获得其中5%～10%，集体经济组织获得其中25%～30%，60%～70%被县、乡（镇）各级地方政府所得。调查发现，征地补偿费在分配中，乡村截留多，农民实得少。征地部门为了方便工作，减少直接矛盾，一般都不把补偿款直接发给农民个人，而是先支付给村、乡两级政府，由乡政府再发放给村委会，最后由村委会分户发给农户。资金拨付一般也是先到乡财政账户，个别的直接到村委会账户。政府、村委会以及集体经济组织处于利益考虑，经常是直接以土地所有权主体身份参与分配，或者通过各种各样的名义截留、提扣甚至挪用征地补偿款，有些地方还发生过村干部，随意分配甚至贪污征地补偿款，导致失地农民作为真正的土地所有权主体没有享受应该享有的利益。其次、在安置补助费的分配上也经常产生矛盾和纠纷。安置补助费，主要是用于安置土地被征收后原土地上的剩余劳动力之用。安置补助费一般由负责安置的单位所有。但在实践中，安置费用往往在农民还没有妥善就业安置的时候，就以货币形式发给了农民个人所有，很快就被农民消费完毕，且消费完毕后农民还是没有找到工作。在一些地方，还出现过征收部门并未按照国家规定足额发放安置费用，同样被层层截留的问题。另外，不少地方村级集体提留土地补偿款的管理和使用上也没有相应的制度规范，有些村没有建立规范的村务公开制度，财务不透明、不公开，村民难知情、难监督。怎么使用、只能用于哪些用途，没有相应制度性规定，也难以实施有效的监督，导致一些失地农民利益受到集体经济组织及其负责人的损害。有的村级集体经济组织用征地补偿款支付日常行政开支、用于村干部工资、福利、奖金的发放，甚至用于接待吃请、旅游等。少数村干部甚至贪污、挪用土地补偿款。实际上，村民对于村留下部分补偿款用于修路建桥、兴修水利或者发展集体经济，投资建厂多数情况下不会有意见。但对于上述这些违规做法肯定会有强烈反映、不满甚至反抗。
六、征地程序缺乏公开性和透明性，失地农民缺乏知情权
现实中，征地往往是政府内部决策，并不事先征求意见。被征地农民，也不能在事前参与征地决策的合法性、合理性论证过程，往往只是征地公告贴到自家墙上，或者被村委会通知参加动员会时，才知道自己的地要被国家征收了，处于十分被动的地位。社会公众与新闻舆论机构也只能从政府信息网站了解到有限的征地信息，即使认为征地不合法、不合理，也难以主动参与，难以行使监督的权利，难以约束政府滥用征地权力。
被征地农民除了获取征地信息被动之外，即使是看到的征地信息，内容也十分有限，往往不会包括有关规划、背景、征收合法性论证、合理性审查、征地的监督和救济方式等方面的信息。这种“信息公开”，实际上无异于行政命令，通知被征地者配合征地，做个顺民、良民。至于土地利用规划的编制、征地项目的审批、征地补偿和安置标准的制定等重要的信息则往往不会出现，作为被征地对象的农民本身维权能力就不强，加上缺乏对这些重要信息的知晓，更加维以有效保护自己权益。作为征地主体的政府，利用其在征地中的主动和主导地位，实施信息垄断，确保征收顺利进行，而被征地农民处于劣势地位，从而实现自身利益的最大化。同时，也为“”提供了便利，为侵占征地补偿款等违法行为的发生创造了方便。
七、集体土地征收补偿权利救济机制不健全，失地农民的利益容易受到不法侵害
按照有关法律规定，集体土地征收补偿要建立公开听证等程序，但实践中政府对此规定往往阳奉阴违，有的直接就没有建立公开听证程序，有的即使有这个程序，也是找一些指定的，投赞成票的代表参加，过过形式。被征地的农民、对被征地有利害关系的人、对政府征地行为有监督意识的公众等，都难以实际参与到听证程序。按照目前听证方面的规定，对被征地农民提出的意见，只在确需修改的情况下才改动补偿方案。实际上，是否“确需修改”，仍由原作出征收补偿决策的政府部门判断。同时，征地公告内容，不是就征收是否符合公共利益、补偿标准是否符合合理性进行征收意见，性质上更多是一种告知、通知，政府的强势地位，决定了这种征收意见多是一种形式，基本上没有改变的可能。失地农民对征地目的的合法性、补偿标准的合理性等涉及自身根本利益的关键事项没有发言权，程序上也没有参与的机会，对行政决策结果也无权提出异议，这就造成很难进行有效的听政申诉，行使异议权的机会。
征地程序中行政救济机制缺失。根据《土地管理法实施条例》第二十五条的规定，对征地范围、补偿安置标准等有争议的，由县级以上人民政府协调，协调不成的由批准征地的人民政府裁决。这样就使得政府的角色具有双重性，既是征地争议中的一方当事人，又是争议裁决者，这种“既是运动员、又是裁判员”的裁决机制设计，先天存在不公正的因素，难以发挥维权作用。
农村土地征收与补偿标准篇2
摘要：文章分析了国内各地区征地补偿标准和补偿政策执行的现状，指出存在补偿标准低、补偿标准存在漏洞以及补偿方式不完备等问题，并提出了完善失地农民补偿标准的对策。土地是农民赖以生存的基础。现阶段，我国城市化建设步伐加快，农村土地被征用的力度越来越大，使得很多农民失去了土地使用权或土地所有权，成为失地农民。对这一弱势群体补偿标准的确定，关乎失地农民的合法权益，国家对此做出相关的政策规定。
随着城镇化、现代化的不断推进，农村耕地不断减少，征地搞开发建设的城市扩展进入高潮，大量的农民失去赖以生存的土地，因此，要求国家制定相应的政策保证农民失地后最基本的生活需求，防止失地农民权益流失。改革开放以来，伴随时代背景的变化，关于失地农民补偿标准的政策规定不断地调整和发展。
一、征地补偿标准的演变
1982年5月14日，国务院颁布施行的《国家建设征用土地条例》中，关于失地补偿标准的第九条、第十条规定依次为：征用耕地（包括菜地）的补偿标准，为该耕地年产值的3-6倍，年产值按被征用前三年的平均年产量和国家规定的价格计算；征用耕地（包括菜地）的，每一个农业人口的安置补助费标准，为该耕地每亩年产值的2-3倍，但是，每亩耕地的安置补助费，最高不得超过其年产值的10倍，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过被征土地年产值的20倍。
1998年8月29日，我国通过修订《中华人民共和国土地管理法》，提高了征地补偿标准。其中征用耕地的土地补偿费提高到该耕地被征用前三年平均年产值的6-10倍，每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准提高到前三年平均年产值的4-6倍，单位土地的安置补助费由最高不得超过前三年平均年产值的10倍提高到15倍，土地补偿费和安置补助费的总和由不得超过前三年平均年产值的20倍提高到30倍。
2004年11月3日，国土资源部《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》，提出加快开展制订和公布征地的统一年产值标准和区片综合地价。2005年7月23日，国土资源部发出通知，要求各地力争在2005年底完成征地统一年产值标准和区片综合地价的制订及公布工作，在与原补偿标准衔接的基础上，实现征地补偿依据的转变。2010年6月26日，国土资源部《进一步做好征地管理工作的通知》，提出全面推行征地统一年产值标准和区片综合地价，测算征地补偿标准，要综合考虑一定区域内农用地的年产值和一定区片范围的多方面因素。由此可见，在征地补偿政策不断调整的过程中，补偿依据从被征用前三年主要农产品的平均产值或产量向制定征地统一年产值标准和区片综合地价的趋势转变，体现补偿标准的政策是不断完善的。
二、各地区失地农民补偿标准的实践
赵继新等（2009）、金晶等（2010）认为，失地农民补偿的方式主要有货币补偿模式和非货币补偿模式。货币补偿模式是政府将失地补偿费用以货币形式给予农民，补偿后被征地农民自谋出路，政府不承担责任。非货币补偿模式主要有土地换社保、土地入股、组合补偿等。国内关于征地补偿标准的形式主要采用一次性补偿和多元化补偿。
（一）一次性补偿方式
一次性补偿方式指的是政府将征地补偿费一次性地发放到失地农民手中，不再承担失地农民今后就业、社会保障等责任，广西壮族自治区和安徽省采取这种方式。广西的具体做法是由用地单位先支付给土地行政主管部门，由该部门汇入被征地农民集体开设的账户中，然后由农民集体发放补偿费到农户，土地补偿费、安置补助费由村、组集体掌握。以年平均产值计算补偿标准，总体来看，南宁市、柳州市、桂林市城郊征收耕地补偿费一般5万/亩左右，菜地10万/亩左右。县（含县）以下的重点项目更低些，耕地约2万/亩-3万/亩，菜地5万/亩左右。
安徽省各市、县征地补偿标准，由省人民政府统一制订，并根据国家规定和各地经济发展状况，每两年调整一次。在土地补偿费标准方面，合肥市是按土地的不同分类标准来确定，在安置补助费的标准确定上，16周岁以上（含16周岁）的3万元/人，其中1.8万元作为养老保险专项基金，剩下的1.2万元作为自谋职业补助费。安庆市对失地农民的补偿大多采取一次性货币安置，据统计，失地农民被征土地每亩实际得到的补贴在0.5万元-0.87万元，仅占征地补偿的一到两成。而且由于人多地少，很多村人均耕地不足一亩，实际到户的人均补偿就更低。
（二）多元化补偿方式
多元化补偿方式属于非货币补偿模式，主要考虑失地农民的养老保险，定额发放一定的养老保障金，江苏省、浙江省和重庆市都采用这种补偿方式。江苏省昆山市实行“369年薪制”，即征收集体土地，每年每亩按责任田300元、自留地600元、口粮田900元为基数发放到农户，并根据物价上涨，每3年上调一次。同时，为农民办理基本养老保险，要求个人出资40％（低保对象出资10％），其余由市、镇两级财政补贴。浙江省推行“土地换社保”，为每位失地农民建立个人社会保险账户，来解决失地农民社会保障问题。基层政府从征地的增值收益中拿出一定资金（每人1万元-2万元）为农民办理社会养老保险账户，当农民男、女分别达到55岁、60岁时，每月可领取150元-200元的生活保障金。重庆市政府则选择可持续发展模式，即“政府+保险公司+农民”三结合模式。为失地农民建立养老金个人账户，领取失地补偿金的农民自愿参加保险，根据年龄进行分段，将征地补偿费按照一定比例计入养老金个人账户中，其余部分一次性领取，失地农民男、女分别年满60岁、50岁时开始领取月养老金170元。
三、征地补偿标准中存在的问题
基于分析补偿标准政策的执行效果，以及运用经验分析的方法分析部分地区失地补偿的实践，指出失地农民补偿标准存在的问题。
在征地补偿政策的运用中，一方面，不足之处表现为补偿标准低。杨涛（2006）指出根据土地补偿费和安置补助费的补偿标准和国家有关统计显示，土地收益分配中，农民只得5％-10％，村一级得25％-30％，政府及部门得60％-70％，可见补偿标准显然是偏低的。郭正涛等（2010）认为现行的补偿标准与一些失地农民的纯收益相比，补偿标准低，甚至低于失地农民的纯收益。同时，还体现在征地补偿费远低于土地的出让收益、土地的真实市场价格以及城市居民的生活保障（陆迁等，2005）。
另一方面，补偿标准存在漏洞。陆迁等（2005）认为没有考虑农民的补偿风险、土地的外部功能以及通货膨胀引发的价格上涨因素，而且有的同一县城、同一乡镇的补偿标准都不统一。陈新锋（2005）指出补偿标准的确定缺乏科学依据，人为随意性大，确定权往往由政府决定，农民几乎没有参与定价的发言权。然而随着经济发展和物价水平提高，土地价值持续上涨，现行的补偿标准没有包括间接损失，尤其是农民的择业成本和从事新职业的风险金。王国敏等（2004）认为失地补偿的配套措施滞后，安置办法单一，被征地农民自谋职业。但由于农民自身条件有限，失地后容易陷入失业的困境，再加上没有相应的社会保障，进城后难以享受低保政策。
总之，在经济发展比较慢的地区，补偿标准较低且不完善。广西、安徽等采用一次性货币安置的单一方式，不能充分满足农民失地后的生活、就业需求，失地农民的权益在一定程度上不能得到长效保障。有些省市如江苏、浙江、重庆采用多元化的补偿方式，考虑失地农民的养老保险，但同时存在其他问题：在以上补偿方式中，主要考虑了老年人的养老保险问题，而对子女或青年人的受教育和就业发展问题关注较少；存在政策执行不到位的情况，由村集体分配补偿费，可能产生委托问题，涉及到村集体能否有效足额发放补偿费到失地农民手中；根据理性人假设，村集体可能为了自己的利益，如地位、与政府的关系等，损害失地农民的权益。
四、失地农民补偿标准完善的对策
（一）制定合理的征地补偿标准
国家可以从财政中拿出一部分资金建立失地农民额外补偿基金，并监管征地补偿费的发放和使用，修改土地法规定的征地补偿水平，大幅度提高现行征地三项补偿费标准，设立专户、专款专用、公开收支情况。同时，综合考虑农民在承包经营权、土地使用价值、被征地农民的教育和就业需要、土地潜在增值功能等，按土地市场价值确定补偿标准。就是对农民的同期损失给予补偿时，加入预期收益补偿，充分考虑农村经济发展和农民收入增长的基础上，逐步调升征地补偿标准。
（二）实施分类征地补偿办法
兼顾国家、市场征地主体和农民的三方利益，对不同项目用地，采取分类征地补偿方法。对公益性项目用地，如无经济收益的城市道路、绿地等，是为了社会公共利益，外部效应大，主要根据补偿政策规定由政府财政投入，同时提高补偿标准。对准公益性项目用地，如有收益的高速公路、自来水厂等，土地使用方可以从征用土地获得的收益中额外拿出一部分补偿给失地农民，建立合理的利益分享机制，达到间接提高失地农民补偿费的作用。对开发经营性项目被征土地，如房地产开发，允许集体土地进入市场参与交易，可采用土地部分入股、租赁的方式，使失地农民可以定期分得红利或租金，最终使农民在让渡土地以后获得与拥有土地时的同等效用。
（三）规范对失地农民的补偿行为
为保证补偿费足额发放给失地农民、补偿政策的执行到位，以及补偿费分配的透明性，需要规范地方官员和村集体的补偿行为。当前最重要的是建立村集体和村民的互信机制，保证村集体真正代表失地农民的利益，建立村集体激励机制，规范行为，保证补偿政策的顺利进行。例如，推行政府和被征地农民代表共同协商确定，让被征地农民利益通过正常、健全的渠道表达出来，让失地农民体现自己的意愿。同时，健全村务公开监督、村级民主理财监督等的建设，提高村集体素质，提高村集体资产管理的透明度，实现征地补偿费足额分配给失地农民。
参考文献：
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5、陆迁,叶小雯.关于我国失地农民的安置和补偿问题的思考[J].山东农业大学学报(社会科学版),2005(1).
农村土地征收与补偿标准篇3
论文关键词土地征收补偿法律制度
一、我国土地征收补偿制度存在的问题
目前,我国农村土地征收制度的相关法律法规还不够全面,我国还没有制定单行的《土地征收法》,而现行的相关法律法规主要有《宪法》、《物权法》、《土地管理法》,但补偿相关内容规定较为笼统,缺乏可操作性,落后于社会发展现状。
(一)征地补偿的范围较窄我国2004年宪法修正案明确规定了国家为了公共利益需要可以按照法律规定对土地实行征收或征用并给以补偿的原则性条文,我国对于农村土地征收的补偿规定在《土地管理法》中,根据《土地管理法》第47条的规定,我国征地补偿费的范围包括土地补偿费、安置补助费和地上附着物和青苗补偿费。从以上规定可以看出,我国的土地补偿标准是按照土地产值的倍数进行的,这样的补偿标准显然太窄了,只进行了适当补偿,而不是完全补偿,没有考虑土地在被征收后的发展价值,农民重新就业成本和就业风险也没有考虑在内。从世界各国和地区立法来看,多采用征地补偿标准市场化,不仅将征地所产生的直接损失纳入补偿范畴,而且对于间接侵害的损失补偿也作了规定。
(二)补偿方式单一如上所述,我国目前征地实践中普遍采取的是一次性货币安置的方式,让农民在失地后自谋职业,征地补偿方式仍然比较单一,即使政府鼓励农民自主创业,却没有提供相关的培训系统以保证再就业,就业安置机制严重缺失。一部分失地农民拿到钱由于自身缺乏理财知识和消费观念,很快便挥霍得一干二净,或用于充当赌资或盲目投资,既失地又失钱,可谓祸不单行,前途堪忧。失地农民在流入城市后,由于文化知识水平、观念以及就业技术能力方面的限制,他们在城市就业中处于劣势地位,往往只能从事一些体力型劳动,毫无竞争可言。这样的一次性货币补偿安置忽视了被征地农民的未来生存问题。
(三)补偿标准不合理《土地管理法》第47条规定:“征收土地的,按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费,为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。……”。这是我国现行征地补偿标准确定的法律依据,即以土地的原用途来确定征地补偿费,实行的是“产值倍数法”。安置补助费一般为被征收耕地前三年平均年产值的四至六倍。如此低的安置补助标准,失地农民最多只能在省吃俭用的前提下维持大约六年,其后的生活可以说是毫无保障。另外,法律规定了年产值倍数范围,却没有具体衡量标准,这就赋予了政府极大的自由裁量权,地方政府往往会可以压低倍数以节省征地成本,违背了“运动员不能充当裁判官”的规则,作为利益获得者的政府同时又充当利益分配者的角色,受利益的驱动,往往难以保证其公平性。
(四)征地补偿程序形式化在现代法治理念中,完善、正当的程序是保证公权力良好运作的手段,在土地征收过程中亦是如此。《土地管理法》第48条规定征地补偿安置方案确定后,有关地方人民政府应当公告,并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。现阶段有关听证程序的规定,仅仅局限于征地补偿安置方案,而就征地行为本身是否合法与合理,被征地农民无权要求听证,提出异议,也就是我们所说的事后听证。所以即使对补偿程序的听证再完善,也是于事无补。
(五)补偿款发放存在的问题我们都知道,土地征收补偿款是否及时、足额发放到农民手中关系着农民基本生活、对农村社会稳定起着举足轻重的作用。一般来说,土地征收补偿款就应当及时地足额地发放到农民手中。但事与愿违,这个看起来非常理所当然的事,在实践操作中却问题百出。就目前来看,补偿款发放工作主要存在这以下这几个问题:(1)给付农民补偿款不及时。本来,在确定了土地征收补偿款后政府应及时地将款项及时地发放到农民的手中,有的政府部门却迟迟没有落实,总是以各种原因克扣挪用,在补偿款发放到农民手中的时候已经大幅度贬值了。(2)补偿款发放监管力度不够,克扣、贪污、挪用补偿款的现象频发。由于在土地征收补偿程序中,一般都是由用地单位将补偿款先划入农村集体帐户,然后由村委会将汇入集体帐户的补偿款再分发到各农户手中。这样层层截留,最后到达农户手中己所剩无几,由此引发的纠纷不断。(3)某些村干部或农民通过虚设人口来套取土地补偿款。一些村干部除了将代管的土地补偿款直接挪用或贪污外,采取虚列占有土地人员的手法冒领补偿款。而失地农民则多采用假结婚的方式以期获得更多补偿款。
二、完善我国土地征收补偿制度的几点思考
(一)扩大补偿范围,按市场价格设置补偿标准我国现行的征收补偿范围和标准已经远远不能适应经济发展的需要,应从立法和实践的角度来扩充我国征收补偿的项目。在土地补偿范围上,多数学者认为应当从土地所有权扩大至土地使用权的补偿,包括土地本身价格、土地使用权价值、地上附着物价格、社会保障价格和拆迁补偿等内容。豍笔者认为补偿范围应该包括间接损失,具体应当包括以下几项:(1)残地损失、相邻土地损失补偿。土地征收必然会造成残余地的损害,降低土地的利用率,如征收导致土地分割,形成不经济的土地规模,造成土地利用效率的损失。(2)重新安置补偿。土地被征必然要涉及到迁移的问题,那么补偿款范围需包适当的移迁费补偿,其中包括建筑物和动产的迁移费补偿等。(3)营业损失。被征收的土地大多不是荒废的,除了普通的自给自足的耕种外,会用于农业经营活动。用于经营活动的土地在被征收后不得不放弃经营,本文认为,此处的补偿范围需扩展到营业损失,即在被征地上从事经营活动的投资补偿与租金损失补偿。
我们可以通过市场中介机构进行综合评估,确定以公平合理的市场价格作为征地补偿的标准,按市场价格进行补偿是市场经济发展所需。
(二)补偿方式宜多样化多渠道的补偿方式能使土地权利人能得到充分的安置。笔者认为,补偿方式可以加入以下几种:(1)货币安置。包括一次性货币安置。分期和终身货币安置。目前主要是采取第一种安置方式,本文认为分期和终身货币安置比一次性安置更有利于保护农民利益,采取后两种方式可以避免因物价上涨带来的弊病,定期根据物价上涨的幅度上调补偿费。(2)农业安置。在土地资源丰富的地方可以采用这种方式,即给以被征地农民相当数量或者质量的土地,供农民发挥自身所长,继续从事农业活动,或者转换为其他农业方式,保证其生活水平不下降,这样可大大减少其他就业的风险。(3)提供免费的职业技术培训或提供工作岗位。土地征收补偿就好比扶贫工作的开展一样,与其给人以鱼不如给人以渔,只有教授生存技能才能有效的脱贫。(4)企业补贴安置。因建造乡镇企业被征地后,如果没有提供给农民进厂工作的机会,就应当定期地用企业的利润来支付农民一定的生活补贴作为补偿安置。上述补偿方式可以弥补单一金钱补偿的不足,改变我国农民谋生技能较低、进入城市后就业困难的局面,较好地解决了农民生活来源和长远的发展问题,值得肯定和推广。
(三)完善听证程序由上可知,目前的听证内容局限于征地补偿安置方案,即只有在征收方拟定公布后被征收方才有权要求听证。笔者认为,失地农民的知情权和参与权应该得到保障。建议设立事前听证,听取被征地农民对是否征地的意愿,与广大农民在自愿平等的情形下对补偿方案的制定进行协商,充分表达自己的利益需求。
(四)积极构建失地农民保障制度建议建立专门的失地保障资金,以保障以下弱势群体:(1)因失地且无法正常就业的农民。对这类群体进行及时的失业救济补偿,组织就业培训,提高失地农民的文化水平,引导他们根据自身的特长寻找合适的工作,同时鼓励农民自主创业,并提供一定的小额资金贷款等政策上的优惠,必要时可由政府出面与征地单位协商提供工作岗位。(2)年老或者丧失劳动能力者及未成年人。年老及丧失劳动能力者根据当地的生活水平给予最低生活保障,未成年人则根据最低生活保障给以补贴直至成年。
失地农民由于丧失了农村身份而使得其在医疗方面从新农村医疗保险制度中被剥离出来,因此,政府应推进失地农民原来的新农村医疗保险与城镇医疗保险的接轨,又或者通过有效的宣传鼓励失地农民购买商业保险,弥补因失去土地而无所依附的农民的损失。
(五)完善补偿款发放制度1.严格执行补偿款专户专用,赋予农民充分的自治权。土地征收补偿款应设立以户为单位、标注户主身份证号的征地补偿专用帐户,在法定期限内由银行将补偿款打到专用账户上,全部、直接发放给被征用土地的农民,任何组织与个人不得截留、克扣。这一做法减少了发放补偿款的环节,可以从制度上防止村干部侵吞补偿款的现象。土地管理部门要明确土地补偿的收益主体,从而在农村征地过程中,跨过农村集体经济组织这一环节,由有关部门直接对被征地农民予以征地补偿登记,直接与农民打交道,面对面与每家农户进行交涉,让农民及时了解自己的权利,行使自己的财产权利。而不是由农村集体经济组织转交或在农村集体经济组织和农民之间分配,这样才能避免日后纠纷的发生。在立法建议上,应赋予农民充分的自治权,必须明确规定全额支付的期限,如果在该期限内农民没有得到应得的赔偿则有权拒绝征地单位动用其土地。
2.地方政府应做好征地补偿款发放的监管工作。地方政府应当要求村集体组织定期汇报征地安置补助费的管理和使用情况,并对此进行公示以方便被征地农民监督,对辖区内群众的补偿和安置情况定期应做汇总报告上级主管机关以期更好地跟踪监督。
农村土地征收与补偿标准篇4
关键词：农村；土地征收；问题；对策
一、我国农村土地征收的现状及问题
农村土地征收是指国家以公共利益为需要，按照法定的程序和权限将集体所有土地转化为国家所有土地，并依法给予被征地的农村集体和个人合理补偿和妥善安置的法律行为。土地征收行为是一个平衡公共利益与集体利益、个人利益的行为，国家在征收农村土地过程中要充分考虑到土地对于农民的重要性，做到法理与情理的结合。当前我国农村土地征收过程中存在的主要问题如下。
（一）法律规定不完备，农地征收制度不健全
1.宪法规定的内在悖论
根据《宪法》第10条的规定，城市土地全部属于国家所有，可能属于集体所有；土地的所有权禁止流通；土地所有权改变的唯一途径就是征收；征收是国家行为，且必须以公共利益为需要。这就表示城市要想扩张，就只能征收集体所有的土地；而征收的集体土地又不能用于商业开发。然而现代化城市已经不可能没有商业开发。因此，在中国的城市化进程中，《宪法》第10条形成了一个内在的悖论。对于这一悖论，政府只是简单地将城市化等同于公共利益，从而违反了宪法自身关于公益征收原则的规定。
2.补偿标准偏低
《土地管理法》关于征收补偿标准的规定，虽历经多次修改，标准有所提高，但土地补偿费与安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的30倍，这一标准仍然偏低。首先，它远远不能补偿土地所有人的全部损失。其次，作为一种补偿标准，它也极不合理。再次，它不仅损害了农民的集体利益，而且实实在在的损害了单个农民的利益。失地农民的生活状况远不如失地之前。最后，对比征收之后的国有土地出让金收益，征收补偿微不足道。
3.土地增值收益归公
根据土地管理法第54、55条的规定，一般情况下，建设单位要使用国有土地，原则上应先缴纳土地出让金等费用。然而“新增建设用地的土地有偿使用费，30%上缴中央财政，70%留给有关政府”的规定，虽然后面有“留给有关政府的资金都专项用于耕地开发”的规定，但既没有监督措施，也没有任何追究违反法律责任的规定，从实际运作来看，这一规定无异于一纸空文。
（二）农地征收程序不规范，权力滥用严重，腐败频发
1.征收过滥、浪费严重
在我国，征收过滥的问题几乎一直与征地制度相伴而生。特别是20世纪90年代以来经历的两次开发区热，大量土地被圈占，其中43%的开发区土地处于闲置状态。多征少用、征而不用的现象十分突出，大量土地抛荒浪费。
2.补偿过少，分配不公
补偿过少表现为：法定补偿标准偏低；在原本较低的标准幅度内，实际补偿又就低不就高；补偿数额占土地实际价值的比例过低；有限的补偿款不能及时发放到农民手中。在我国，土地征收后，国家取得的收益比村集体获得的补偿还要多。
3.权力滥用，腐败频发
在农地征收过程中，违规操作十分普遍，广泛存在着越权审批、违法审批、先征后批、征而不批、征而不用、征地不公告、账目不公开等违法违规操作现象。有些地方乡镇政府甚至为规避法律，以租。由于缺乏有力监管，与土地征收相关的腐败案件频频发生。
（三）思想观念落后，法律意识不强
1.政府功能定位不明，缺乏服务意识
市场经济的开放性、竞争性、法制性要求国家的公权力不能过多干涉私人的交互领域，私权利的保障与公权力的制约是现代政府职能转变的方向。此外，有关国家机关工作人员法律意识淡薄，轻视农民权益的保护，认为为了国家利益牺牲个人利益是天经地义的事情，从而导致其作风浓厚，缺乏服务意识。
2.社会观念落后，身份歧视严重
僵化的户籍制度将农民从职业变成一种身份。城乡二元结构的管理体制使农民在经济生活、政治生活等各个方面都受到不同程度的歧视，逐渐沦为二等公民，这是社会价值观畸形发展的一种非常态现象。我国是一个农业大国，农业人口占总人口的绝大多数，“三农”问题是我国发展的根本问题，任何人都无理由歧视农民。
3.乡村农民原子化，维权意识淡薄
在土地征收过程中，原子化的农民根本不可能与国家机器相抗衡；即使暂时结合起来，也更容易被分化。最近几年，因为土地征收问题上访的农民越来越多，但仍有许多农民面对自己的权益受到损害，因慑于公权力的威严而不敢反抗，只能忍气吞声，维权意识不够强烈。
二、对我国农村土地征收中出现问题的对策
（一）完善相关法律法规
1.《宪法》第10条的再解释或修正
针对现行宪法的悖论性规定，政府将城市化解释为公共利益显然不合理。因为，“城市的土地属于国家所有”从逻辑学角度来看，此为一个典型的陈述句，没有使用模态词，因此不是行为调节规范，而是确认规范。其中的城市当然不能包括“将来不断发展之后的城市”，亦即并不存在约束未来的目的。而且中国的工商业化、城市化、城乡一体化是现代化必由之路，这一过程要充分维护并增进农民的利益。因此，根据文义解释、目的解释和社会学解释，结合规范的性质，在《宪法》修正之前，应当对《宪法》第10条中城市的含义作缩小解释，将其限定于“已经存在的、现有规模的城市”。
2.制定新的土地征收补偿标准
十报告指出，推动城乡一体化发展，必须改革土地征收制度，提高广大农民在土地增值收益中的分配比例。这将以前所未有的力度保护农民权益，解决我国农村目前上访最为集中的土地问题。我国必须制定新的土地征收补偿标准，把农民的财产性补偿和安置补偿分开处理。一方面，对于财产性补偿进行现金补偿，并根据当地经济发展水平，制定动态补偿标准；另一方面，将安置补偿多样化，可以通过就业、培训、留地、入股、纳入城市社会保障体系等多种方式实现。现行补偿标准规定土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前三年平均年产值的三十倍。新的标准主要在补偿安置结构上给予调整，将财产性补偿和安置补偿分离，确保农民充分享受到土地增值收益。财产性补偿主要通过货币支付来实现，将原来按照耕地产量进行补偿、安置的计算办法，改为依据经济发展水平的动态条件，制定动态补偿标准，这就很大程度提高了农民在土地征收中的财产性收益。
3.完善我国《物权法》有关规定，保障农民土地增值收益
物权法应当统一整合城乡建设用地使用权，当农村建设用地使用权人不是本农民或农民集体经济组织时，承认其用益物权的法律地位。对于非因公益性建设需要使用农民集体土地的，应当赋予集体土地所有者应有的处分权能，允许他们作为市场主体进入建设用地使用权流转的一级市场进行土地使用权交易，在平等协商的基础上签订民事合同确定供需地双方的权利义务。
（二）严格农地征收程序与监管
1.建立土地征收部门对征收是否符合公共利益需要的认定程序，以防过滥征地
对公共利益的认定必须严格按照法律规定，而不能由行政机关任意裁量。若土地征收部门认定建设单位申请事项符合公共利益的需要，则应当提前书面通知拟被征地人，给予其一定的异议期。在法定期限内，被征地人对需用地人申请事项符合公共利益有异议的，可向法院，由法院依法做出裁决。
2.完善土地征收部门对被征收土地范围的确定程序
土地征收部门依据法律规定，若认定用地人的申请符合公共利益的需要后，则应当正式通知用地人和被征地人，就双方土地征收事项举行听证。土地征收部门在听取当事人双方的意见后的基础上，根据双方提供的证据和自己调查收集的证据，决定是否批准用地人的申请以及征地数量、范围等事项。此外，还应完善土地征收听证程序，并将其作为土地征收的必经程序。
3.健全土地收益的分配与监管机制
部分学者建议，被征收土地的补偿费归农村集体经济组织全体成员所有，地上附着物和青苗补偿费归其原有者所有。省级人民政府应制定统一的征收土地费用分配和监督使用办法。被征收土地的村集体经济组织应将征收土地补偿费的收支与分配情况，向本集体经济组织全体成员公布，接受监督。禁止一切侵占、挪用被征收土地的单位和个人的征地补偿费的行为。
（三）转变观念，提高法律意识
1.土地征收部门要转变职能，提高服务意识
在征收土地过程中，政府应处于中立地位，即政府在征收土地过程中处于中间立场，应该不偏不倚。同时，建议理清政府在三级土地市场中的职责和扮演的角色。通常来说，一级土地市场就是政府垄断；二、三级土地市场是在市场规律主导下，由政府监管的土地市场。一级土地市场中，政府直接与被征地农民发生关系，这就要求政府应注重被征地农民的利益诉求，更好地履行其服务职能，不应简单地以土地所有者的身份进行强制征地，避免与被征地农民发生冲突、矛盾，而应更多地考虑被征地农民的土地补偿、就业、安置、社会保障等问题，推进征地工作顺利开展。
2.打破身份歧视，提高全民道德素质
政府要下决心打破歧视待遇，提高全民的道德素质。第一，建议调整、改革户籍制度，减少或消除社会成员因户籍制度所带来的各种不平等待遇。第二，建议国家将国民收入分配特别是文化教育、卫生医疗、交通电讯、水电设施等公共服务方面向农村和农民进行政策性倾斜。尤其应加大对农村人力资源开发，人力资源教育的投入力度，提高农民就业能力。第三，建议建立、健全农村社保制度，使农民都能享受卫生医疗保健，看得起病，解决农村人的老有所养、病有所医。第四，建议中央加大对农村财政转移支付的力度。第五，建议在全社会提倡道德教育，纠正人们扭曲的价值观，提倡人人平等。
3.增强基层民众的凝聚力，提高农民的维权意识
要克服农民“原子化”的现状，增强农民群体凝聚力，提高法律意识。一方面，政府要大力发展农村教育，在提高农民的文化素质的基础上，大力宣传《宪法》、《土地管理法》等相关法律法规，增强农民对有关土地法律法规和政策的了解，使农民知道自己的权利义务，明确自己享有哪些利益，同时还应为农民建立相应的申诉渠道，鼓励农民运用法律武器保护自己的合法权益。另一方面，农民要主动学习法律法规，自觉学法、守法、护法、用法，提高法律意识与维权意识，使自己的合法权益不再受到侵害。同时农民在维权时也要注意采用合法合理的方式，不能暴力抗法、恶意欺诈，要依法办事、诚实信用。
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农村土地征收与补偿标准篇5
农村征地社会矛盾是新时期农村出现的新的、特有的社会矛盾。征地社会矛盾是指因政府实施征收土地行政行为产生的以土地人身依附关系衍生的征收土地收益分配社会矛盾法律关系的总称。征地社会矛盾产生的原因主要是立法不健全、执法不严格、行政法律监管不到位、司法审查薄弱、滥用村民自治权等。为避免因征地导致的农村新的社会矛盾发生，必须大力完善有关征地、土地收益分配、农村集体经济组织成员管理法律、法规建设；明确各级政府行政监督、管理职责；强化司法审查作用，改变对行政行为、村民自治行为司法审查观念；明确村民自治权范围、村民自治权行政、司法审查途径等。
【关键词】农村征地社会矛盾法律监管解决策略
【正文】80年代前，农村社会矛盾主要是生产队年度结算分配产生的分粮矛盾；80年代至20世纪末农村社会矛盾主要是乡村统筹提留引发的再分配矛盾；进入21世纪以后农村大量土地被征收，2006年全面免除农业税及乡村统筹，国家实行粮食补贴政策，农村社会矛盾演变为征地社会矛盾。计划经济向市场经济转轨时期，因征收土地引发的大量严重的农村社会矛盾，被胡锦涛总书记认为是构建和谐社会必须解决的三大热点问题之一。所以，建立以科学发展观为基本指导思想的征收土地、征地收益分配法律制度是解决农村征地社会矛盾、促进农村和谐发展的基本途径。明确各级政府行政监督、管理职责是解决农村征地社会矛盾基本手段。强化司法审查作用，改变对行政行为、村民自治行为司法审查观念是解决农村征地社会矛盾的基本保障；明确村民自治权范围、村民自治权行政、司法审查途径是解决农村征地社会矛盾的基本方法。
近几年，政府及国土部门比较重视征地补偿足额到位的监督管理，对集体经济组织土地收益分配层次的法律监督和管理不太关注。缺少从维护农村社会和谐稳定的政治高度进行监管和研究。本文以笔者承办的大量农村征地社会矛盾实际案例为基础，着重从化解农村征地社会矛盾，创建农村和谐发展、维护农村社会稳定的高度，全面研究并提出解决农村征地社会矛盾问题的对策。
一、土地收益分配矛盾是农村征地社会矛盾的主要表现形式
土地收益分配是指农民集体经济组织依法经营管理本集体所有的土地或集体土地被依法征收所获得的收益，经集体成员大会民主决定，依法在本集体成员内部实行分配的行为。当前，土地收益分配矛盾主要表现为以下类型。
（一）截留型土地收益分配矛盾
2009年7月因修建大广高速公路需要征收河北衡水市某村120亩耕地，征地补偿费标准为每亩28000元。村委会决定给被征地户每亩15000元，其余归集体统一使用，村民不同意村委会的分配方案，征地款一直没有落实。就在建设单位即将在该村被征收的土地上施工时，该村很多被征地农民自发的到即将施工的土地上静坐，阻止施工人员施工。农民认为补偿标准低于河北省政府规定的80%比例标准，要求村委会给予增加比例标准，遭到村委会拒绝，随后找到镇政府，当地镇政府答复：村委会每亩给15000元补偿合法，村民又找到市政府，市政府答复这属于村民自治范围，政府无权干预。承建单位向被征地农民说明高速指挥部已全部按河北省政府规定支付了全额征地补偿费时，农民根本不予理睬，一方面继续采取静坐的方式来向地方政府示威，表达自己的不满情绪，另一方面找律师维权。笔者接受委托后立即赶到现场，经过笔者的法律咨询后村民同意撤出现场恢复施工，经过笔者与政府等有关部门的沟通和建议未能奏效。于是，农民启动了行政监督申请程序，要求所在镇政府作出行政监督决定，责令村委会依据河北省政府2:8比例标准执行，为被征地户每亩增加5200元安置补助费。镇政府在接到申请后明确表示不予监督，随后将镇政府的不作为问题，行政复议至某县政府，该县政府认为不属于复议范围，仍不作为，又将某县政府复议至沧州市政府。在沧州市政府过问下，镇政府才出面监督，村委会同意按河北省政府文件规定执行2:8分成并补发了安置补助费。本案中高速公路建设单位所给予的征地补偿费符合河北省政府的规定，村委会以壮大集体经济为由擅自制定“土政策”截留被征土地农民的安置补助费，引发征地矛盾。该镇共7个村均存在该问题，被征土地农户均表示不同意村委会制定的“土政策”。这是一起典型的截留型征地收益分配矛盾。
（二）克扣型土地收益分配矛盾
在征地补偿款从上级政府经过乡镇政府再到村委会，然后再从村委会发到农户手中，一级一级的转汇。有的被县级部门克扣，有的被乡镇政府克扣、有的被村委会克扣，甚至有的还存在贪污、挪用的违法犯罪现象。实践中主要表现有两种：一种是擅自降低补偿倍数克扣补偿。例如，承德市某县政府就是通过与村委会签订协议方式，擅自将省政府批准的补偿30倍改为20倍。当地政府直接克扣了征地款10倍差额。应补偿15万元的补偿标准改为倍数为20倍后补偿降到10万元，由此引发村民上访长达7年。第二种是擅自降低产值标准克扣征地补偿款。例如：唐山某市征收的耕地属于菜地，但是按水浇地产值上报省政府，省政府按照水浇地1300元/亩产值标准30倍倍数标准批准征收。按照唐山市政府18号令规定的菜地产值标准是2000-2500元/亩，水浇地产值标准是1100-1300元/亩。两者相差元900-1200/亩，此次共征收79.18亩菜地，被克扣补偿2137860-2850480元。
（三）假借“村民自治”型土地收益分配矛盾
邯郸市某村，因城市建设需要被征收土地80亩，土地补偿费每亩2万元，安置补助费每亩8万元，是该村历次被征地补偿最高的一次，在补偿分配问题上农户之间产生意见分歧，没有被征到土地的户认为应按以前补偿标准发放，这些户占全村享有表决权人数的80%；被征到土地的户要求按本次补偿标准执行，占全村享有表决权的20%。于是，村党支部、村委会制定了民主决策方案，让全村有表决权的农民采用“村民自治”的办法，通过“民主”投票表决方式决定给予被征土地户安置费标准。显然，表决的结果是没有被征地户的意见占绝大多数，按照“少数服从多数”的民主原则，被征到土地的户每亩少分安置补助费3万元。被征到土地的户坚决不同意表决结果，引发群体性上访，上访得到的答复结论是：属于“村民自治”问题，政府、法院均无权干涉。
（四）分配权利缺失型征地收益分配矛盾
这类矛盾主要反映在村委会在确定土地补偿费分配对象的标准时随意限制或取消分配成员资格而引发矛盾。农村中有一群特殊身份的人员，如婚嫁女、入赘女婿、离婚或丧偶妇女其所生子女；交纳入户费的迁入人员；户口迁入县城人员；五保户收养的子女；大中专在校学生；服役的义务兵；超生的子女；服刑人员和刑满释放人员。村委会在制定土地补偿分配对象时常因这些问题发生矛盾。这些特殊人员情况不尽统一，是否属于村集体组织成员，是否具备土地补偿费分配主体资格没有一个可执行的界定政策或法律规定，村委会在确定分配对象时有的村就属于分配对象，有的村就不属于分配对象。张家口市某村在制定土地补偿分配对象时，将已经嫁出女，不论是否有无承包土地一律不享受土地补偿分配权，由于这个村属于县城，全村有120多姑娘出嫁后没有迁出户口，有的当年嫁给非农业家庭，由于两元户口体制无法迁出户口，有的嫁到县城外的村不愿意到农村生活就在县城租房或购房居住，有的还一直承包着耕地，有的虽然没有承包土地，但是按照家庭户口承担多年的“三提一统”费用，有的还取得了宅基地使用权，长期居住在村内。2008年6月有60多位出嫁女联名向当地乡政府反映该问题，但至今因村委会以其不属于集体成员为由拒绝分配土地补偿费，这些人到底是否属于该村集体组织成员？一是没有集体组织章程来规定成员资格的取得和丧失的规定；二是没有政府主管机关的裁决或确认机制；三是没有该类纠纷的司法救济途径。致使该类纠纷长期得不到有效化解，引发大量社会矛盾。
（五）分配方式不规范型征地收益分配矛盾
冀港律师事务所在2009年和咨询的河北省范围内的土地纠纷案件共计862件。分析结论是：征地补偿标准偏低的占54%，征地收益分配不合理占31%，征地程序不合法占12%，违法征占地占3%。考虑到所谓的补偿标准偏低往往是实际的土地补偿被提取一定比例的结果，广义上的征地收益分配不合理占案件比例肯定要高于31%。
在征地收益分配纠纷案件中归纳一下，基本有四种分配形式：一是按人口分配；二是按承包土地亩数分配；三是按人劳比例分配；四是按人地比例分配。由于众口难调，发放形式的选择不当，引发了不少矛盾，大规模的上访案件也不断增加。
为此，我们制作了“假如您觉得征地收益分配不公平，您选择哪种方式解决？”的调查问卷，参加问卷的有全省11个地市的农民共1893人。其中，选择与集体协商解决占8%，选择上访的比例占33%，超过了选择“与集体协商”这种解决方式25个百分点，选择通过法律途径的占14%，选择拒不交出承包地的45%，超过了选择“通过法律途径”解决方式29个百分点。我的结论是：征地收益分配形式多样性，容易引发征地社会矛盾。
（六）政策模糊型征地收益分配矛盾
2008年12月31日，河北省人民政府了《关于实行征地区片价的通知》（冀政〔2008〕132号）。该通知规定：“土地补偿费20％归集体经济组织，80％归被征地的土地使用权人或者按照家庭承包方式承包土地的农户；被征土地没有土地使用权人和集体经济组织未发包以及实行其他方式承包的土地，土地补偿费全部归集体经济组织，由村集体经济组织依法分配或者使用。”这里提出80%土地补偿费归被征土地的土地使用权人的概念就是一种政策模糊型矛盾诱因。大家都知道，国家征收土地补偿项目一共有四项：即土地补偿费、安置补助费、青苗及地上附着物补偿费、社保金补贴费。实行区片地价的应包括土地补偿费和安置补助费两项其称谓应为征地区片补偿价，但是该通知引用了“土地补偿费”概念。加之在没有区片地价前的2004年10月国务院解禁土地补偿费使用规定，准许农民对土地补偿费进行分配，分配比例同样是2:8的分配比例。这样，引起很多被征地户向政府讨取安置补助费，地方干部又对土地法律理解不清，简单答复“都有了”导致征地收益分配矛盾的大量不必要的发生。更重要的是将“土地使用权人”列入分配主体更加造成模糊型征地收益分配矛盾，农村以家庭为单位的承包土地体制已经建立30年了，土地承包权人是农村集体成员，依据《土地管理法》规定属于被安置的农业人口才能有权获得安置补助，才是征地收益分配的主体。农村土地使用权人主体不一定是被安置的农业人口、更不一定是征地收益分配的主体。目前，被征土地使用权人有以下几种主体，一是家庭土地承包户，该主体作为分配主体毫无问题，本条中与土地使用权人已经并列规定，显然，不包括家庭承包户主体；二是土地流转后的耕种人是法律意义上的土地使用权人，该类主体显然不能直接确定为征地收益分配的主体。但是现实农村土地承包活动中，这类主体已经存在并随着流转的发展不断增加。在征地收益分配过程中这类主体，依据该规定提出分配要求引发征地收益分配矛盾。三是集体建设用地使用权人一部分是农户宅基地，还有一部分集体建设用地已经租赁给企业或个人使用，这些人或企业显然是法律意义上的土地使用权人，当一家企业占地被征收，如果提出参与该企业被征土地的收益分配，依据该条规定就应支付给区片地价的80%。当然农民肯定不同意于是双方发生分配矛盾在所难免。2009年我所就接受邢台一家企业要求分配地价的民事诉讼，我们村委会，在一审败诉，二审才撤销一审判决，驳回了企业诉讼请求。可见，该类主体也是征地收益分配矛盾的主体。四是集体养殖用地、林地的养殖户和种植户，村里将一些鱼塘、沟池、荒坡承包给有特长的农户进行植树、养鱼、养猪等，这些农户同样是土地使用权人，当所使用的土地被征收时，依据该条向村委会主张分配权利必然引发征地收益分配矛盾。
因此，制定政策不能概念模糊，一定要严谨否则就是矛盾的隐患。这里建议河北省政府立即修改一下。
二、农村征地社会矛盾的主要成因
（一）立法不健全造成监管缺位
第一，立法的指导思想存在偏差。其中，主要表现为对农村征地引发矛盾认识上的偏差，片面认为农民不配合政府征收土地就是破坏和谐，农民找律师维权就是不稳定。只重视处置农民阻工、群体性上访的立法，而忽视了如何让农民有畅通的救济途径、各部门职责严谨的接待调解农民的诉求立法；只重视政府及相关部门权力大小的分配，忽视了政府及相关部门如何避免征地矛盾发生问责的分配；只重视村委会配合政府工作政策规定，忽视了政府如配监督村委会落实法律法规的政策规定；只重视补偿款到位，忽视了到位后的分配监管。
第二，法律空白严重影响分配的合理性。例如，对农村集体土地被征用后，在确定土地补偿费在村集体与承包农民之间分配比例时，我国法律没有规定统一的标准，我省也没有及时制定指导性意见。这就让村集体在提取比例时出现无法可依的现象。又如，在确定分配对象时没有统一的标准，集体经济组织没有统一的章程，如何确定本集体组织成员资格无法可依。这使征地收益分配活动容易出现很大的混乱。
（二）村民自治超越法律范围监管不力
第一，很多农民不能摆脱传统不良观念的束缚，对享有分配权的妇女或其他家庭成员的权利进行剥夺。他们认为“嫁出去的姑娘，就等于泼出去的水”，所以就不能再回家参与分配。以此观念的分配方案不能得到有效的监督和撤销，让其肆意泛滥，已经成为矛盾的主流。
第二，一些村委会法律意识比较淡泊。在遇到分配对象如何确定时，村委会故意制定与法律相悖的村规民约，侵犯部分村民的合法权益，助长了少数村干部独断专行的作风。村民要求政府监督往往被拒绝，法院无法可依进行监督。
第三，部分农民在遇到征地收益分配不公时，喜欢采取堵路、堵工的方式表达不满，还有的进行威胁，甚至实施武斗。
三、完善土地收益分配法制建设是当务之急
为了尽可能减少征地补偿分配引发的矛盾，就必须大力完善征地收益分配法制建设，分别在立法、执法、司法和守法等环节做出相应的努力。
（一）健全征地收益分配立法
我国在征地收益分配方面处于立法空状态。因此，省级立法是填补法律法规空白的有效手段，应结合我省省情抓紧制定地方性法规和规章。
第一，制定我省农村集体经济组织章程立法。
农村集体经济组织是土地所有权的代表，是物权法中非常重要的法律主体。应尽快制定农村集体经济组织章程，明确规定集体性质、土地所有权范围、承包土地管理、成员资格的取得和丧失、成员的权利和义务。
土地所有权蕴涵的经济利益涉及到国家、集体和个人。对土地集体所有制性质是“共同共有”还是“按份所有”，应该作明确的规定。因为这关系到农民、村组以及村经济组织的法律地位和利益分割，这样才可以让村集体在征地收益分配时做到有法可依，减少村民与集体之间的矛盾。
第二，制定我省征地收益分配方式规章。目前法律法规对征地补偿发放方式没有统一的规定，实践中的方式多种多样，有的比较合理，有的就不怎么合理。法律的规定应该让农民能够有充足的资金及时进行再生产或用于其他方面，让农民从生活上得到保障，在心理上得到稳定。明确分配方式、程序、救济途径等是化解征地收益分配矛盾的最有效方法。
第三，对几类特殊分配主体的收益分配权作统一的规章规定。第一类是在校就读的大中专学生。他们在校期间或未就业前应该享有与原户籍所在地村民同等的待遇，参与村里的征地补偿分配。第二类是农业户口的在服役的义务兵。在部队服役的义务兵应享与有村民同等的待遇。要让他们安心为国效力，就一定要严格保护他们的合法分配权利。第三类是服刑人员。他们的合法分配权利不应被剥夺，而应该得到保障。这样就可以使他们在刑满释放后有足够的资金从事生产。第四类是妇女和儿童，这些人均属弱势群体，在征地收益分配中往往被侵害，应立法加以规定。
（四）严格征地收益分配执法是长效之法
第一，各级政府（主要是区县和乡镇两级政府）要严格执法。一要严格履行对村委会的法律监督只能，纠正村委会超越法律的所谓村民自治行为。严格执行《中华人民共和国土地管理法》的规定，各级政府严禁有关部门截留土地补偿费，切实按照标准发放征地补偿费，保证失地农民能够得到足额的补偿。
第二，村委会要严格执法。村委会应该依法制定村规民约。这是妥善解决征地补偿费分配纠纷的一项重要措施。还要禁止村委会实施名为借款、实为分配的行为。为了使村委会人员能够按法律法规执行征地补偿费的分配，还必须加强对分配情况进行监督。此外，他们还应该树立正确的法律价值观念，因为任何法律都可能会与社会经济，政治和文化等出现不适应，不协调，或出现漏洞。正确的法律价值观念有利于法律的正确执行，确保正当的利益得以实现。
（五）加强征地收益分配司法救济和合法审查
第一，加强司法的独立性。只有司法的独立得到保障，才能更好地让司法机关在处理相关问题时能够以更加公正的态度进行审查。在此基础上，才能以公平的原则去处理村民与政府或村委会在征地补偿分配问题上的纠纷。这样才能让农民都有一种可以通过司法途径解决分配纠纷问题的信心。
第二、加强上级司法机关对下级司法机关的监督。进入法院的土地补偿分配纠纷一般都是相当复杂的纠纷。在各种因素的作用下，基层法院对于纠纷的审判，时常出现这样那样的问题，特别是审判不公的问题。为此，我国的诉讼法设立了上级司法机关对下级司法机关的监督制度，在强大的上级监督下，基层法院对于土地补偿分配纠纷的处理，就有较大的可能避免不公正的判决。
参考文献：
[1]杨仁厚：《完善土地征用法制，保证和谐社会构建》。
[2]《对征用农民集体所有土地补偿费管理使用情况开展专项检查的意见》。
农村土地征收与补偿标准篇6
摘要：在地方政府推进工业化的进程中，企业通常是征地冲突的重要当事方。企业引起征地冲突的原因主要包括违法用地、补偿标准偏低、补偿不到位等。企业依法依规获取用地，公平、公正地补偿村集体和农民，并尽可能保障补偿款合理地分配和使用，就能够减小征地冲突发生的可能性。
关键词：工业化征地冲突补偿标准
1企业在征地冲突中具有重要影响
近年来，企业成为违法征用土地的重要主体之一。在地方政府大规模征收土地的过程中，违法违规用地的企业比较多。2007-2008年，全国土地执法百日行动共查处“以租”、违反土地利用总体规划扩大工业用地规模和“未批先用”等三类土地违规违法案件31737件，涉及土地25.04万公顷。在土地违法案件中，企事业单位、县级机关是主要的违法主体。土地违法案件分为未经批准占地、破坏耕地、买卖和非法转让，以及低价出让土地等等。2011年的数据显示，未经批准占地的主体中占比最大的是企事业单位，占了67.8%。
征地冲突已成为社会稳定的重要影响因素。20世纪90年代以来，征地矛盾逐渐凸显，征地引起的上访事件和群体性事件长期保持在较高的水平。我国完全失去土地或失去大部分土地的农民估计高达4000万以上。全国近年来发生的近8万起群体性事件中，农民维权占30%左右，其中因征地补偿不公而引发的群体性事件占农民维权的70%（张曙光，2011）。根据国家信访局统计，群体性上访事件60%与土地有关。土地纠纷已经成为税费改革后农民上访的头号焦点，占社会上访总量的40%，其中征地补偿纠纷又占到土地纠纷的84.7%，每年因为征地拆迁引发的纠纷在400万件左右（刘守英，2012）。
征地冲突中的企业行为缺乏深入的研究。关于征地冲突的研究，主要集中在政府和农民方面，对于企业涉及较少。其原因在于，根据《土地管理法》的相关规定，土地征收是国家基于公共利益的需要，将农民集体所有的土地收归国有，并对被征收人给予合理补偿的行为。土地征收法律关系主体是政府和农民。具体而言，国家拥有土地开发的市场垄断权力，只能由地方政府代表国家行使土地征收权。但是，在地方政府推进工业化的实践中，企业往往成为征地冲突的重要当事方。2005年，河北省“定州事件”中，为兴建国华定州电厂煤灰厂，承建方雇佣260余人使用猎枪、铁管等袭击村民，造成6人死亡、15人重伤、近百人轻伤、轻微伤的严重后果。2011年，震惊国内外的广东省“乌坎事件”中，丰田畜产公司、富荣针织厂、亿达洲集团、南海庄园等占用5000多亩土地，引起群体性事件，最终不得不由省委副书记带领包括9位副厅级干部在内的省委工作组来处理事件。企业在这些冲突中的行为都需要深入的研究。
2企业征用土地的主要问题
企业征用土地往往不公开、不公正，缺乏法律依据，对农民的补偿相对较少，成为征地冲突的重要原因。企业引起的征地冲突原因比较复杂，不过主要原因包括违法用地、补偿标准偏低、补偿不到位等。
2.1违法占地企业违法用地的情况有很多类型，主要包括两类。第一，地方政府违法征地后通过招商引资供企业用地。20世纪90年代中期以后，中央推行了“分税制”改革和金融体制改革，地方政府主导的开发区热和房地产热随后兴起，先后发生了“以地生财”和“以地套现”两轮圈地高峰（杨帅、温铁军，2010）。由于征收面积需要经国务院和省级政府土地行政主管部门审查，报同级人民政府批准，审批程序比较复杂。随着国家对耕地保护的政策越来越严格，涉及耕地的征地审批更加困难。因此，在地方推进工业化、城镇化的过程中，发生了较多的先征后批、少批多征的现象。农民对于企业使用的这些土地使用的合法性不认可。第二，企业直接“以租”。国家对于“以租”明确禁止，但是由于征地审批比较严格，很多企业就直接与村集体谈判，以每年按照一定的标准补偿农民或村集体的形式直接占用土地。农民对“以租”的认可度相对较高，村集体仍然拥有土地的所有权，农民在理论上以后仍然可以收回使用。但是，由于很多企业都改变了土地用途，不是进行农作物种植，而是建立厂房，土地恢复耕种的可能性很小，因此，农民仍然缺乏长期的保障。
2.2补偿标准偏低农用地转为经营性建设用地无论
程序上是否合法，征地补偿标准往往都是参照《土地管理法》的相关规定，按照土地原用途的年产值乘以剩余承包期限的方法计算补偿金额。征地补偿是参照土地原用途的产值补偿，农民没有权利分享土地增值收益。《土地管理法》第四十七条规定，征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍。但是，每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前三年平均年产值的十五倍。依照规定支付土地补偿费和安置补助费，尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以增加安置补助费。但是，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍。《物权法》又增加了征地补偿的第四种类型，即被征地农民的社会保障费用，体现了近年来法律对失地农民社会保障的重视。在实践中征地补偿标准差异较大，城郊农民由于涉及地上建筑物，房产补偿往往金额很高，甚至形成了新的食利阶层。但是，对于大部分失地农民来说，每亩土地的土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍，总体补偿标准偏低。
2.3补偿不到位征地补偿完全落实到农民是很难保
障的。首先，由于经营性建设用地补偿资金主要来自地方财政，在地方财政普遍负债的情况下，补偿不到位的情况是有可能发生的。对于“以租”的情况，如果企业经营陷入困境，流动性资金缺乏，同样可能补偿款不能及时到位。其次，相关法律规定相对笼统，土地补偿费集体也可以支配。《土地管理法实施条例》第二十六条规定，土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。征收土地的安置补助费必须专款专用，不得挪作它用。需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用；由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位；不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。由此可知，除地上附着物、青苗补偿费和安置补助费归属和使用清晰外，土地补偿费是归集体所有的，至于怎么分配、分配给村民个人多大比例则由村集体自主决定。在调查中发现，村集体倾向于占有较多的补偿款，农民个人与村集体往往就分配比例和使用用途产生矛盾。补偿款落实到村庄后，村委会掌控补偿资金的可能性仍然很大，具体分配到农民个人的补偿款比较少。第三，在补偿款分配和使用的过程中，乡村干部腐败的可能性更大。在地方政府或企业补偿到位的情况下，干部贪污土地补偿款，虽然企业没有责任，但农民在追究补偿款的同时，往往会把责任倒推至企业，与企业产生直接的冲突，影响企业的生产。此外，涉及环境污染的企业往往更容易受到当地居民的抵制。
3企业征用土地冲突的解决对策
由于企业征用土地缺乏法律依据、对农民的补偿标准偏低，是征地冲突的重要原因。那么，用地企业应该主要围绕避免这些问题，来减少征地冲突。
3.1依法依规获取土地企业避免征用土地的冲突，需要依据法律法规，尽可能通过地方政府的土地出让获取。在地方政府垄断土地一级市场的情况下，企业应该通过政府的“招、拍、挂”程序合法地获取土地，避免“以租”或者变相的土地入股造成纠纷。
3.2公平、公正地补偿农民如果企业直接与村集体
协商，需要公平、公正的补偿村集体和农民。企业与村集体合作开发形式比较多，主要涉及的土地包括集体建设用地和耕地。如果仅仅是耕地，不改变土地用途的性质，则补偿标准相对比较好协商，可以根据《土地管理法》的土地补偿标准，参照原土地产值进行一定的补偿。如果涉及集体建设用地，则补偿标准很容易产生较大分歧。集体建设用地主要涉及地上建筑物，建筑物的补偿标准地区差异很大，城郊农村的补偿标准往往是偏远农村的数十倍。企业需要和村集体公平、公正地确定补偿标准。
3.3保障补偿款合理地分配和使用由于补偿款分配和使用不公平是农民抗争的重要原因，因此企业在选择投资地区的时候，应该对当地的社会稳定情况进行调研和评估。地方政府和村集体应该具有比较好的公信度和执行力，能够公开、公正地分配和使用补偿资金，避免不必要的冲突殃及企业。
参考文献：
[1]刘守英.改革征地制度，让农民分享城市化成果[n].中国经济时报，2012-11-12.
[2]杨帅，温铁军.经济波动、财税体制变迁与土地资源资本化———对中国改革开放以来“三次圈地”相关问题的实证分析[J].管理世界，2010(4)：32-41.
[3]张曙光.博弈：地权的细分、实施和保护[m].北京：社会科学文献出版社.
农村土地征收与补偿标准篇7
关键词:土地征收;补偿;农民
中图分类号:F321.1文献标志码:a文章编号:1673-291X(2007)07-0033-04
土地征收补偿是指公共权力基于公共利益的目的使得被征收人丧失土地上的权利,对于原权利人应当支付的相应的代价｡我国《宪法》规定:国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿｡《土地管理法》对于土地征收补偿的方式､范围､标准､原则等问题做出了具体的规定｡但是,现行土地征收补偿制度存在补偿方式单一､补偿范围有限､补偿标准不科学､补偿原则不合理等缺陷,亟待完善｡
一､国外土地征收补偿制度之借鉴
(一)土地征收补偿的基本原则｡在各国的土地立法中都规定了土地征收补偿制度｡1789年,法国人权宣言第17条明确规定了公平补偿的观念｡因而,“公平补偿”作为征收补偿的基本原则是毫无疑义的｡但是这里所说的公平补偿,其含义究竟是指弥补财产权人完全损失的“完全补偿”,还是仅给予“适当补偿”呢?有关土地征收补偿的原则大致有三种:
1.完全补偿原则｡该原则从“所有权神圣不可侵犯”的观念出发,认为损失补偿的目的在于实现平等,而土地征收是对“法律面前,人人平等”原则的破坏,为矫正这一对平等的财产权的侵害,自然应当给予完全的补偿,才符合公平正义的要求｡
2.不完全补偿原则｡该原则从强调“所有权的社会义务性”观念出发,认为财产权因负有社会义务而不具有绝对性,可以基于公共利益的需要,而依法加以限制｡但征收土地是对财产权的剥夺,它已超越了财产权限制的范围,因此,基于公共利益的需要,例外地依法准许财产权的剥夺,应给予合理的补偿,否则财产权的保障将成为一纸空文｡
3.相当补偿原则｡该原则认为,由于“特别牺牲”的标准是相对的､活动的,因此,对于土地征收补偿应分情况而采用完全补偿原则或不完全补偿原则｡在多数场合下,本着宪法以财产权和平等原则的保障,对特别财产的征收侵害,应给予完全补偿;但在特殊情况下,可以准许给予不完全补偿｡比如对于特定财产所给予的一般性限制(其中包括对非国有空地及荒地的征收,以及对私有建筑用地超过最高面积限额的征收等),由于该限制财产权的内容在法律的权限之内,因此要求权利人接受低于客观价值的补偿,并没有违反平等原则的要求｡
纵观各国法制,关于土地征收补偿的原则各不相同,即使是同一国家,随着权利观念从权利私有化向权利社会化的转变,也有不同的规定｡但对世界整个发展趋势来看,对于国家合法行为所造成的损失,其补偿范围与标准均呈日渐放宽之势,以便对人民所遭受的损失予以更充分､更完全的补偿｡
(二)土地征收补偿的范围与项目｡综观各国立法,土地征收补偿范围甚为广泛,现仅以英国､德国立法为例阐述如下:
德国土地征收补偿的范围和项目:(1)土地或其他标的物的权利损失补偿;(2)营业损失补偿(即原财产权人在职业､营业或履行其应负的任务所受的暂时的或持续的损失);(3)征用标的物上的一切附带损失补偿｡
英国土地征收补偿的范围和项目是:(1)土地(包括建筑物)的补偿;(2)残余地的分割或损害补偿;(3)租赁权损失补偿;(4)迁移费､经营损失等干扰的补偿;(5)其他必要费用支出的补偿(如律师或专家的费用､权利维护费用等)｡
由上可见,各国土地征收补偿的范围,除土地补偿外,大多将残余地损害､营业损失及其他因土地征收引起的各种附带损失均列入补偿的范围｡
(三)土地征收补偿的标准｡在上述补偿项目中,每一项目的补偿标准如何确定,是补偿制度的又一重要问题｡现仍以英国､德国的补偿标准为例:
英国土地征收补偿标准是:(1)土地(包括建筑物)的补偿标准为公开市场的市价,并且不得因征收而给予被征收入救济或其他优惠;(2)残余地的分割或损害补偿标准为市场的贬值价格;(3)租赁权损失补偿标准为契约未到期的价值及因征收而引起的损害｡
德国土地征收补偿的标准是:(1)土地或其他标的物的权利损失补偿标准为土地或其他标的物在征收机关裁定征收申请当日的移转价值或市场价值;(2)营业损失补偿标准为在其他土地投资可获得的同等收益｡
由上可见,各国(地区)制定的补偿标准一般都以市价为准,使被征收人既无法获取暴利,也不致遭受损失,实属公平合理之补偿｡
(四)土地征收补偿的方法｡各国土地征收补偿一般以现金补偿为主,但考虑到目前现金补偿在土地价格评估技术不足和地价狂涨的情况下,被征收人领取的补偿费根本无法维持其原有的生活水平,各国也例外地规定了一些现物补偿｡例如,日本的土地征收补偿方法,除现金补偿外,还有替代地补偿(包括耕地开发､宅地开发,即在土地被征收人的要求下,土地需用人另造耕地和宅地以代替补偿金的部分或全部)､迁移代办和工程代办补偿｡又如,德国的土地征收补偿方法,除现金补偿外,亦有代偿地补偿､代偿权利的补偿｡这些例外补偿不仅可以促进土地资源的充分利用,还可以减少政府筹措资金的困难和人民的不满情绪,可谓改变补偿方式单一化的有效措施｡
(五)土地征收补偿的程序｡西方各国都意识到土地征收补偿程序的重要性,精心设置了本国的土地征收补偿程序,其中具有代表性的有三种类型:一是以美国为代表的司法主导型程序;二是以日本为代表的行政主导型程序;三是以法国为代表的行政､司法并重型程序｡
二､我国现阶段土地征收补偿制度
1.补偿原则｡(1)征收土地的补偿费是补偿或补质的,而不是地价;(2)按照被征收土地的原有用途补偿;(3)依照法定标准予以补偿｡
2.补偿项目及支付对象｡补偿包括向被征地的集体土地所有权人支付的土地补偿费,向青苗及地上附着物所有权人支付的青苗及地上附着物补偿费,向因征地而造成的富余劳动力支付的安置补助费｡需要安置的人员由农村集体经济组织安置的,安置补助费支付给农村集体经济组织,由农村集体经济组织管理和使用;由其他单位安置的,安置补助费支付给安置单位;不需要统一安置的,安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用｡
3.补偿､安置费用标准｡(1)土地补偿费标准是耕地被征前三年平均年产值的6～10倍;(2)征收耕地的安置补助费,按照需要安置的农业人口计算｡每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准,为该耕地被征前三年平均产值的4～6倍｡每公顷耕地的安置补助费最高不得超过被征前三年平均年产值的15倍;(3)至于青苗补助费和其他地面附着物的补偿标准,按各省､自治区､直辖市的规定执行｡
4.土地征收补偿程序｡主要分行政程序和争议解决程序｡其中行政程序具体包括如下步骤:(1)市县政府拟定征收土地方案,内容包括征收土地的范围､地类､面积､权属､土地补偿费和安置补助费标准,需要安置人员的安置途径等;(2)由市县政府持有关文件,逐级向有批准权的政府(国务院或省政府)提出征地申请;(3)有批准权的政府批准征地申请;(4)市县政府组织实施｡内容包括:1)在收到征地批准书后,将批准书有关内容予以公告;2)被征收土地的所有权人､使用权人向政府土地行政主管部门办理补偿登记;3)市县政府根据经批准的征收土地方案,会同农业等部门拟定征地补偿､安置方案,并予公告,听取意见;4)组织､实施征地补偿､安置方案;(5)市县政府支付补偿安置费用｡征收土地的各项费用应当自征地补偿､安置方案批准之日起三个月内全额支付;(6)交付土地｡而争议解决程序的主要内容是:1)对补偿标准有争议的,由县级以上地方政府协调;协调不成的,由批准征收土地的政府裁决｡征地补偿､安置争议不影响征收土地方案的实施;2)因未按照依法批准的征收土地方案和征地补偿､安置方案进行补偿､安置引发争议的,由市､县政府协调;协调不成的,由上一级地方政府裁决｡征地补偿､安置争议不影响征收土地方案的实施｡
三､我国现阶段土地征收补偿制度存在的主要问题
1.法律框架不完善
由于土地征用事关被征收土地权利人的利益和国家关于农村土地的基本国策,因此,宪法以及关于民事权利的基本法应做出规定｡《宪法》第10条第3款虽规定了国家对土地的征用,但强调的是国家征收权的行使,而没有为这种权力的行使划定范围､界限､方式和程序,我国现行《民法通则》也缺乏关于征收的一般规定｡这种只强调授权､不关注限权的规定,难以形成有效保障财产权､制约政府权力的制度,容易造成权力滥用｡
2.土地征收补偿标准过低
我国的土地征收补偿标准虽然几经修改,但目前仍然是采用“一刀切”的做法,既不能反映土地地租差､土地位置､地区经济发展水平､土地市场交易价格､人均耕地面积等影响土地价值的因素,也不能体现同一宗土地在不同投资水平或不同投资情形下出现差别的真实价值｡低成本征地,极易导致有关国家机关征地行为的随意性,严重侵害相对人权益｡
尤其是在我国对“公益利益”界定模糊的情况下,大量的非公益性质的土地征收行为除了不符合社会正义原则､降低土地配置效率､延迟土地开发时机之外,较低的征地成本带来了较高的交易费用和延迟成本｡现行的征地补偿标准也已经难以保证被征地农民维持现有的生活水平｡
3.我国土地征收补偿范围少
征收补偿主要是土地补偿费､劳动力安置费､附着物补偿费等｡我国土地征收补偿的状况是直接补偿不充分,而对与被征收客体有间接关联以及因此而延伸的一切附带损失未予以补偿,如残余地损害､营业损失和租金损失等间接损失｡因此,征地补偿内容不完整｡
4.征地过程不透明
国外一些国家规定征地机关必须通过正式邮件或定期报纸的形式公告有关征地的内容,并经土地所有者申请举行听证会,使土地所有者或其他权利人参与到征地中来,然而我国在整个征地调查､征地补偿分配过程中,农民通常是被排除在外的｡目前征地程序的不透明主要表现在:一是政府行为的不透明,哪一块地需要征､应征多少､补偿标准等都不清楚:二是被征收者无法行使一定的权利阻止政府对自己土地的不合法或不合理征收,没有形成一定的制衡机制;三是被征收者中仅有部分人了解情况,如村委会主任,而广大的共有人农民对此了解很少或不了解｡
5.失地农民的社会保障制度落后
我国农村推行家庭联产承包责任制以来,国家事实上很少或不再承担农村公共物品提供的责任,农民的社会保障转由村社承担,而村社则以向其成员分配集体所有的土地来体现对农民的保障｡于是,土地便成为既要保证农民就业又要提供农民基本保障,而且越来越多地转向以承担农民的生存保障功能为主｡在征用土地过程中,农民失去了土地也就是失去了基本保障｡失地农民为了维持生活,转而希望政府能为他们未来一段时期的生存提供一个可靠的保障,而农村的社会保障体系至今仍未有效建立起来｡由于政府没有将失地农民纳入社会保障范围,失地农民也就只能关注眼前利益｡
四､完善土地征收补偿制度的主要思路
(一)完善我国土地征收补偿制度应遵循的原则
世界各国根据自己的实际情况制定适合自己的土地征用补偿制度,同时也形成各自不同的原则,如日本的“正当补偿”原则,美国的“合理补偿”原则｡在我国实践中,有“相应补偿”或“适当补偿”原则的规定,但补偿标准较低,补偿利益不及损失利益,这与我国目前的国情密切相关｡虽然我国经济基础还很薄弱,但是给予更充分､更完全的补偿,同时又能合理配置资源､监控权力是不可逆转的大趋势｡因此,应借鉴大多数国家和地区的做法,提高征地补偿标准,以市场作为基础,将土地补偿费､青苗及建筑物､构筑物补偿费､残地补偿费等主要补偿项目的补偿价格参照当前土地市场的价格,实行公平补偿｡在公平补偿原则下,征用补偿金应包括两部分:土地的市场价格和相关补助金｡土地的市场价格是指某一宗特定土地处于现状土地利用条件下,在公开市场中所有权形态所具有的无限年期的正常市场价格｡相关补助金是指因征地而导致搬迁费用､青苗损失费以及为安置失地农民的一些费用｡这是因为在我国农村,集体土地具有多重功能,即为农业生产服务的生产资料功能和对农民进行生存保障的社会保障功能及发展功能,农地所有权的市场价格要体现这三重功能,这样才能切实达到有效补偿的目的｡
(二)完善我国土地征收程序的具体设想
1.严格界定公共利益与公共目的,限制征地的范围
世界上许多国家对公共利益的列举式说明值得我们借鉴,即将以公共利益的名义进行建设项目才可以视为是以公共利益为目的的,除此以外的任何建设项目都不得以公共利益和公共目的为名行使征地权｡明确公共利益内涵,有利于严格区分国家公益性目的用地和以营利为目的的经营性用地,对于公益性用地实行征收,对于经营性用地实行市场交易｡
2.提高土地征收补偿标准
我国现行土地征收补偿标准既不反映市场价值规律,也不能保证农民生活水平恢复到征地前的水平,这使征收补偿制度存在许多与时代节奏不和谐之处,在实践中产生了许多矛盾和冲突｡针对土地征收补偿中,存在着补偿标准非市场化及补偿标准过低､损害被征收人利益的情形,从目前实际出发,现阶段可以采取由土地原用途价格和社会保障费用两个部分组成的“征地综合区片价”补偿办法｡所谓“征地综合区片价”,是在考虑农村集体土地存在农业生产资料和农民社会保障两种功能的基础上,由土地原用途价格和社会保障费用两部分组成的土地价格,其中土地的原用途价格要充分考虑土地承包经营权､土地产值､土地区位､当地经济发展水平等因素;社会保障费用要保证为被征地农民建立社会保障体系｡前者通过土地评估确定,后者根据当地群众生活水平和社会保障实际需要确定｡随着经济的发展,征地补偿标准也要不断提高｡这样确定的补偿标准就能较充分考虑市场因素｡
采取这种办法确立的补偿标准,将基本上保证农民不因土地征收降低生活水平｡
3.细化补偿项目,扩大补偿范围
我国土地征收补偿仅限于土地补偿费､安置补助费､地上附着物和青苗的补偿费,这与国际通行做法相差甚远,也不能满足农民的实际需要,因此有必要对现行土地征收立法进行修改｡应从我国实际出发,结合国外经验,适当扩大征收补偿范围,将残余地分割损害､正常营业损害以及其他各种因征地而支出的必要费用等可确定､可量化的财产损失列入补偿范围,以确保被征收人的合法权益不受侵犯｡这一举措也有利于被征收人积极配合土地征收工作,保证征收活动的顺利进行｡
4.灵活运用多种征收补偿方法
除现金补偿外,我国也可学习日本､英国等国的经验,规定一些例外的补偿方式｡这可根据农民的现实需要,由法律做出概括性规定,在实践中灵活掌握｡可以考虑采取以下补偿办法:
(1)货币安置｡包括一次性货币安置､分期和终身货币安置｡一般而言,分期和终身货币安置比一次性安置更有利于保护农民利益,农民从心理上也更有安全感｡
(2)农业安置｡在土地调整空间比较大的地方可以采用这种方式,即给以被征地农民相当数量或者质量的土地,仍然以农业方式进行利用;或者转换为其他农业方式,保证其生活水平不下降｡
(3)留地安置｡征地后安排农民生产生活有困难的,允许村集体经济组织按照土地利用总体规划确定的用途,拿出一部分土地投资入股､兴办村办企业､发展第三产业或招商引资｡所占土地只办理占用手续,不办理土地征收手续:也可以按照土地利用总体规划确定的用途,在土地统一征收后,将一部分国有土地给被征地的农村集体经济组织使用,用于发展农业生产或从事多种经营｡
(4)土地或征地款投资入股安置｡也称为债券或股权补偿｡对于综合效益周期长,收益稳定的重点能源､交通､水利等基础设施建设征地补偿,可以发放一定数量的土地债券作为补偿安置,或者以土地补偿费入股参与经营,以保障和维护农民的利益｡农民作为集体的一员,享有的土地承包经营权和收益权不会因为土地征收而剥夺｡土地被征收后,土地补偿费作为股份公司或股份合作社的基本财产,由股份公司或股份合作社的管理者经营管理,农民按原承包土地的权益比例享有出资者即股东权益｡
(5)企业补贴安置｡因建造乡镇企业被征地后,如果没有提供给农民进厂工作的机会,就应当给农民适当的生活补贴作为补偿安置｡由于企业补贴与企业经营密切相关,所以与土地或征地款投资入股安置相同的是,被征地农民同样面临潜在的企业经营不善而带来的市场风险｡
5.完善土地征收补偿程序
借鉴国外立法条例,结合我国现行管理体制,我国的土地征收补偿程序可以设置如下:
(1)前置程序｡除国防､交通､水利､公共卫生或环境保护事业,因公共安全原因急需使用土地,来不及与土地所有权人协商外,需用地人应先与土地所有权人协议价购或以其他方式取得土地;所有权人拒绝参与协商或经协商未能达成协议的,方可提出征收申请｡
(2)征收申请与审批程序｡由需用地人向省政府或国务院提出征收土地申请(按照土地地类和面积划分审批权限),审批部门受理后,通知市县土地行政主管部门将申请内容予以公告,利害关系人可以在公告期间提出意见,必要时,可以要求召开听证会｡批准决定作出后,由市县土地行政主管部门予以公告｡公告后,被征收人禁止实施改变土地用途､抢栽抢建等行为｡同时,征收土地价格也被固定下来｡被征收人或者利害关系人对于审批决定不服,可以申请复议或提讼｡
(3)补偿裁决程序｡在批准征收决定作出后,需用地人与被征收人可以对征收补偿继续协商,协商不成的,可申请土地征收委员会裁决｡对裁决不服的,可以申请复议或提讼,但不影响征收继续实施｡复议或诉讼要求补发补偿差额的,在结果确定后发放｡
(4)土地征收完成｡具体可分为如下步骤:1)土地征收补偿费发放｡需用地人应当在裁决之后一定期限内支付征收补偿费用;逾期支付的,除有正当理由外,征收决定失效｡被征收人拒绝受领的,需用地人将征收补偿存入市县土地行政主管部门设立的保管专户｡土地补偿费用发放后,征收客体的权利发生转移｡但是在未办理登记之前,需用地人不得处分其权利｡2)限期迁移｡被征收人在收到征收补偿一定期限内,应当迁移完成;逾期不迁移的,由市县政府土地行政主管部门或者需用地人按照《行政诉讼法》的规定,申请法院强制执行｡3)办理权利登记｡
6.建立和完善失地农民的社会保障制度
改变以往“挖农补工”的政策,反哺农村农业农民,是我国工业化发展进入中后期的必然要求｡国家要担负起建立农村社会保障制度的责任,逐步加大对农村社会保障制度建设的投资,建立起与我国经济社会发展水平相当的农村社会保障标准｡政府还要在政策､资金上向农村､农民倾斜,加大对农村基础设施､农村教育的投入力度,加快农村经济的发展,为农村社会保障奠定经济基础｡可以允许村社以土地入股的方式参与国家基础设施建设,把各种基础设施项目产生的､长期有保证的收益以股息的方式返还给村社作为专门的社保资金｡允许村社土地以租赁方式参与工商业开发,把回收的租金用于建立农村社会保障体系,同时,国家还可以在征地过程中建立“无地农民社保基金”｡
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DeficiencyandperfectionoftheSystemofCompensationonexpropriatedLand
HeXue-mei,JUHai-long,SHenXiao-min
(CommercialCollege,GuangxiUniversity,nanning530004,China)
农村土地征收与补偿标准篇8
一、我国农村土地征收补偿存在的问题
（一）征收补偿原则不明
《中华人民共和国土地管理法》第47条第1款规定，征用土地的，按照征用土地的原用途给予补偿。《宪法》对征地补偿应依据何种原则进行也并没有明确。我国虽然在2004年的宪法修改中明确了补偿条款，但是对补偿的原则却没有明确，征地补偿原则缺乏宪法基础。
（二）征收补偿标准不合理
土地征收征用激发社会矛盾的直接诱因是补偿的公平问题。《土地管理法》规定的土地补偿费、劳动力安置补助费都是按照被征收土地前三年的平均年产值计算的，其补偿标准计算的基准是农地的年产值，是不合理的。
（三）征收补偿权利种类不明
虽然我国现行宪法规定了“对土地实行征收或者征用并给予补偿”，但并未具体规定，补偿是何种权利，如果说宪法是根本大法，仅作了原则性规定，那《土地管理法》总应予以明确了吧，但答案是否定的，《土地管理法》第47条规定；征用土地的，按照征用土地的原用途给予补偿，也没去明确补偿是补偿何种权利损失，《物权法》对此也未给出答案。从征收对农村土地承包经营权侵害的分析可以看出，对补偿权利种类进行界定是十分重要和必要的。
补偿程序不完善
征收补偿价格确定的随意性则是未引入民主协商程序，目前农村土地征收补偿程序主要存在以下问题：一是农村土地征收补偿程序缺乏公正性。二是未设置事前补偿程序。土地补偿款屡被拖欠是因程序未作刚性限制，因《土地管理法》未明确将土地补偿规定为土地征收的事前程序，所以无法彻底杜绝拖欠补偿款现象。三是土地补偿救济程序缺失。任何权利的实施必须有保障，而程序无疑是最为有效的，但我国对农村土地征收补偿没有明确规定司法保障，没有为土地权益人设立出现争议后向人民法院的救济途径。司法实践中，有关土地征用补偿等问题出现争议，许多法院尽量不予受理，导致对公民财产保障的极度弱化。
二、完善我国农村土地征收制度的对策
（一）科学确定补偿原则
我国在宪法中虽然没有明确农村土地征收补偿的原则，但《土地管理法》规定：对土地征收实行按照土地原用途进行补偿，因此，在宪法中明确农村土地征收补偿原则十分紧迫。
（二）合理设定补偿标准
1、加快我国农用地定级估价步伐。土地征收补偿不论采取何种补偿原则，其核心问题关键在于土地价格的确定问题。为了避免地方政府为自身利益而在土地定价问题上侵犯农民利益，可由省级人民政府统一组织对未来一定时期可能被征收的土地委托中介机构进行价格评估并据此制订土地价格级差目录，用于指导土地征收补偿。
2、要适当提高现有补偿标准。在近期不改变农村土地征收补偿基本原则的前提下，可考虑适当再提高土地征收补偿标准，具体增幅可根据经济发展水平确定。
（三）建立土地发展权制度
土地发展权不论土地所有权属性一律归国家所有的制度安排不利于保护集体的土地财产权，因为照此按排农民集体将与土地发展权无关，农民集体权益没有得到落实，这是违背《宪法》关于农村土地归农民集体所有的规定的。既然是所有权，就应当包括发展权益，同时此种安排也不利于保护耕地，因为这样土地补偿价格仍旧是征收方一方说了算，农民没有保障。笔者主张我国可借鉴美国土地发展权归属于原土地所有权人的模式，规定土地发展权归原土地所有权人所有，即国有土地的土地发展权归国家，农民集体土地的土地发展权归农民集体，这样的制度设计既能做到公平，又能产生效率。
（四）完善补偿程序
法律的正义唯有通过公正的程序才能得以维护，法律程序是人治和法治的分水岭，是防止权力专横和权力滥用的屏障。笔者认为应从以下方面加以完善：一是补偿方案应将双方协商作为必经程序。二是有必要确定事前补偿原则。所谓事前补偿就是指政府在取得土地所有权之前，必须先对土地权益人进行补偿，至少必须与其就补偿的范围、标准、方式及补偿金的支付时限等问题达成协议。三是有必要明确土地征用补偿款的救济途径。有必要在立法上进一步明确农村土地征收补偿的司法救济途径。具体来说，就是要确定集体土地所有权主体，明确集体组织组成人员的成员权，确定成员的土地权利，确定他们的诉讼主体资格，要明确土地征收中哪些纠纷法院应该受理，包括被征收主体和土地需用人。
（五）建立补偿款分配监督程序
农村土地征收与补偿标准篇9
关键词 土地征收补偿分配；受益资格；义务
作者简介 张宏东(1968－)，男，河南机电高等专科学校副教授，硕士。(河南新乡 453002)
基金项目：本文系河南省哲学社会科学规划项目《河南新农村建设中失地农民集体上访问题研究》的阶段性研究成果，项目编号：2008FSH010
目前，失地农民集体上访已经成为我国新农村建设中的突出问题，河南作为农业大省和人口大省，既要保障粮食生产又要实现中原崛起的任务，土地征收方面的矛盾十分突出，因此成为上访大省，引起了党中央、国务院、省委和省政府的高度重视。我们应认真研究土地征收补偿分配问题，为妥善处理社会矛盾、保障农民权益和促进社会和谐发展提供理论支持。本文论述了人民法院应该受理土地征收补偿案件的理由，评述了有关土地征收补偿受益资格的主要观点，在此基础上提出了自己的观点，认为土地征收补偿款受益人应同时符合两个条件：一是具有本村户籍，二是履行集体经济组织成员的义务，并以河南土地征收补偿分配纠纷为例验证了自己的观点，最后提出河南应该制定有关土地征收补偿分配资格方面的地方性法规。
一、人民法院应该受理土地补偿分配纠纷
土地补偿分配纠纷是否属于人民法院的受理范围，曾经是司法界长期争论的一个话题。自1994年以来，最高人民法院就此做了五个复函(答复)：1，最高人民法院[1994]民他字第285号《关于王翠兰等六人与庐山区十里乡黄土岭村六组土地征用费分配纠纷一案的复函》中明确规定不受理该类纠纷；2，最高人民法院法研[2001]51号《关于人民法院对农村集体经济所得分配是否受理问题的答复》中明确规定此类案件可以作为民事案件受理；3，最高人民法院法研[2001]116号《关于村民因土地补偿费、安置补助费与村民委员会发生纠纷人民法院应否受理问题的答复》规定，只要符合民事诉讼法第108条之规定，人民法院就应当受理该类纠纷；4，最高人民法院[2002]民立他字第4号《关于徐志君等十一人诉龙泉市龙渊镇第八村村委会土地征用补偿费分配纠纷一案的复函》。其主旨是不予受理；5，最高人民法院[2004]民立他字第33号《关于村民请求分配征地补偿款纠纷法院应否受理的请求的答复》，其主旨也是不予受理。
在这五个复函(答复)之后，最高人民法院又颁布了《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》。该司法解释明确规定了人民法院受理承包地征收补偿费用分配纠纷，但是又规定“集体经济组织成员就用于分配的土地补偿费提起民事诉讼的，人民法院不予受理。”
我们发现上述复函(答复)和司法解释前后不一，这使得下级法院对这类案件是否受理掌握不一，各取所需，有的地方法院受理此类案件，有的法院则不受理。河南省高级法院在2003年11月下发的《关于当前民事审判若干问题的指导意见》第79条就明确规定，不受理此类案件。这种状况造成很多农民在权益遭受侵害后，处于告状无门的境地。笔者对所在地的法院作一调查，发现本市也是有的区县法院受理此类案件，有的不受理。
我国《民事诉讼法》对法院的主管问题规定的非常原则，该问题的理论研究又非常薄弱，再加上最高人民法院颁布的复函(答复)和司法解释互相矛盾，土地征收补偿分配纠纷案件是否属于人民法院的主管范围确实是一个难题。笔者认为：不管有无最高法院的批复、省高级法院的规定，人民法院都应受理此类案件。理由是：第一，我国最高人民法院出台互相矛盾的司法解释是因为最高法院立案庭与最高法院研究室的观点出现了分歧，其分歧的焦点就在于农村集体经济组织或村委会与村民之间土地收益分配纠纷的性质是否属于民事纠纷。笔者认为无论村民委员会与村民的关系是否平等，只要符合民事诉讼法和行政诉讼法的案件受理条件，就应该受理该类纠纷。第二，“法官不能拒绝审判”，“没有救济就没有权利”。用马列主义哲学理论分析，社会发展是动态的，法律规定是静止的，所以，任何一项法律规定都落后于现实生活。
二、解决土地征收补偿分配矛盾的关键
有资格才有权利，很多土地补偿分配纠纷是由于受益主体资格认定不准确造成的，因此，土地征收补偿受益资格是解决土地征收补偿分配矛盾的关键。
1 理论界主要观点述评
理论界对确定土地征收补偿受益资格，有不同的观点，综合起来有四种观点。第一种观点是户口说，以户口登记为标准确定土地征收补偿款受益资格，只要当事人的户口在本村，就可以参与该村的土地征收补偿款的分配。第二种观点是村民说观点，以村民资格为标准确定土地征收补偿款受益资格，只要依法取得了该村的村民资格，不管是否有户籍，都可以参与分配该村的土地征收补偿款。第三种观点是生活来源说，以生活来源为标准确定土地征收补偿款的受益资格，只要是以土地耕作收益为个人的主要生活来源，就可以参与分配该村的土地征收补偿款。第四种观点，地权说观点，以拥有本村集体组织土地权为标准确定土地征收补偿款受益资格。
首先评析户口说。我国现行的户籍管理制度看似严密，实际上漏洞百出。例如，因为派出所在办理销户手续时收取10－20元的微机款，有些村民干脆不给自己已经死亡的亲属办理销户手续，实践中存在很多死亡村民未销户的现象。如果按照户口说的观点，已经死亡村民也可以参与分配土地征收补偿款，这显然是不妥的。
村民说的观点是以农村集体经济组织成员资格为标准确定土地征收补偿款受益人。最高人民法院在起草《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》时，没有对农村集体经济组织成员资格标准进行规定，原因是最高人民法院认识到该标准事关广大农民的基本民事权利。属于《立法法》第42条第1项规定的情形，其法律解释权在全国人大常委会。目前，全国人大相关解释还没有出台。所以，村民说只能算一种理论探讨，解决不了实际问题。
生活来源说把受益资格搞的范围过大，而且有漏洞。例如，集体组织成员以外的人承包农村集体土地，他们以承包的土地为生活来源，但由于他们不是被征地村的村民，按照现行政策和土地法律制度，他们没有土地征收补偿款(地上附着物和青苗的补偿除外)的受益资格。
从法学角度讲，地权是土地所有权的简称；从经济学角度讲，地权就是土地产权。但我国集体土地所有权的主体不确定、权能不明确，按不确定和不明确的标准确定土地征收补偿款受益资格，只会使问题更加复杂。所以，笔者不赞成地权说观点。
2 笔者的观点
分析上述四种主要观点后，笔者提出一个简单明
了的判断标准：是否具有本村的户籍，是否承担农村集体经济组织成员的义务，如果同时符合这二个条件，就具备土地征收补偿款的受益资格。这里所说的户籍，应依法取得，即村民户籍的取得应符合户籍管理法律、法规和相关登记制度规定的条件及程序。有些人受经济利益驱动，违反户籍管理及相关法律法规的规定，将户籍迁入可能被征地的村，从而损害其它村民的合法权益。笔者认为法律关系是法学研究的核心，是解决各种法律问题的钥匙，而法律关系的核心是权利义务关系。所以，针对某人是否具备土地征收补偿款的分配资格，就要看该主体是否承担本村集体经济组织成员的义务，这些义务主要包括：按村委会要求缴纳提留款、修路费和民兵训练费等费用，完成村委会摊派的植树、挖渠等义务劳动。笔者下边以河南土地征收补偿分配纠纷为例验证了自己的观点：
第一个条件对处理农村“黑孩儿”是否具备土地征收补偿款的受益资格非常有效。农村“黑孩儿”是指村民为逃避计划生育偷生、因而无法登记户口的孩子。对这些“黑孩儿”能否享受土地征收补偿款有两种意见：一种意见认为“黑孩儿”应享受土地征收补偿款，人生而平等，违反计划生育是父母的事儿，父母的违法后果不应由孩子承担；另一种意见认为计划生育是我国多年来有效控制人口增长的一项基本国策，党和国家一直将其作为头等大事来抓，我们做任何工作都不能忘记基本国策，所以反对给“黑孩儿”分配土地征收补偿款。笔者同意后一种意见，主张在确认农村土地征收补偿款受益资格时，应以国策为重，确保计划生育政策的贯彻落实。要做到这一点，就必须强调户籍条件。
第二个条件是确定土地征收补偿款受益资格的核心条件，例如，因再婚落户到被征地村的人员应否，分土地征收补偿款的问题，关键看他是否履行农村集体经济组织成员的义务。因城市建设需要，市政府征用被告的集体土地，并付给被告相应的土地征收补偿款。2006年1月、7月，被告按村民“人头儿”每人分土地补偿款5000元和3000元，未给原告分款。法院调查审理后认为原告没有给被告尽过任何义务，而且原告请求的补偿款是原告入户前的征地款，所以，不应享有土地征收补偿款。判断某人是否具备土地征收补偿款的分配资格，不仅要看该人户口是否在该村，更要看该人是否履行农村集体经济组织成员的义务。
这二个条件对处理“非转农”、农村入伍的现役军人和正在服刑人员是否具备土地征收补偿款的受益资格，也非常有效。《关于推进社会主义新农村建设的若干意见》及其配套政策公布后，农业户口吃香，九十年代出现的招工、招干、随军、大中专学生、民办教师转公办等“农转非”人员，纷纷回迁户口，笔者把这部分人称为“非转农”。笔者认为，他们是否具备土地征收补偿款的受益资格，应区分对待：如果履行了村民义务，就应当参与分配土地征收补偿款；未尽村民义务的则应当不分。农村入伍的现役军人(军官除外)应该享受土地征收补偿款。原因是他们同时符合上述二个条件，其中履行农村集体经济组织成员的义务应从宏观上理解。所以，农村入伍的现役军人(军官除外)服役期间不停止土地征收补偿款的分配。正在服刑、户口仍在农村原籍的犯罪分子。虽然无法回村履行农村集体经济组织成员的义务，但只要家庭其他成员代他履行了义务，就应当允许他们参与分配土地征收补偿款。
3 法定的例外情况
国家为保护妇女权利制定了一些特别法，按照特别法优先的法理，应按这些特别法的规定处理“出嫁女”的土地征收补偿分配问题，对这种法律有特别规定的情况不能机械地套用上述二个条件。《土地承包法》第30条规定“承包期内，妇女结婚，在新居住地未取得承包地的，发包方不得收回其原承包地”。《妇女权益保障法》第30条规定“农村划分责任田、口粮田等，以及批准宅基地，妇女与男子享有平等权利，不得侵害妇女的合法权益。妇女结婚、离婚后，其责任田、口粮田和宅基地等，应当受到保障。”按照这些特别法的规定，如果“出嫁女”的户口未迁往婆家，在娘家村分有承包土地，当娘家村的土地被征收，村委会应当给其分配土地征收补偿款。
农村土地征收与补偿标准篇10
第一条为进一步加强和规范征地管理工作，保护被征集体土地单位和农民及建设用地单位的合法权益，根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《省实施(中华人民共和国土地管理法)办法》等法律法规和有关配套政策规定，结合我县实际，制定本办法。
第二条全县范围内征收集体土地适用本办法。
国家重点工程项目征收土地的补偿标准和安置办法另有规定的，从其规定。
第三条县人民政府依法对本辖区内农民集体所有土地实行统?征收，(以下简称征地)并以货币方式支付征地补偿费用。其他任何单位和个人，不得以任何形式进行征地。
第四条县国土资源部门负责征地的审查报批、组织协调与监督管理工作，乡(镇)人民政府承担辖区内征地的具体实施工作。县工业园管委会、临江产业园建设工作筹备指挥部、县城东北片区开发建设指挥部会同乡(镇)人民政府共同做好辖区内征地工作，确保征地工作的顺利进行。
县发改委、公安、财政、住建、人社、农业、林业、水利、民政、统计等县政府有关部门按照各自职责，配合做好征地工作。
第五条被征地的农村集体经济组织或者村民委员会(社区)和农民应当服从经济社会发展对建设用地的需要，积极做好征地相关工作。
第二章征地工作程序
第六条征地按下列程序办理审批手续
(一)在征地依法报批前，县国土资源部门应当将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径等,以书面形式告知被征收土地的集体经济组织。
(二)县国土资源部门组织对拟征地的权属、地类、面积以及地上附着物权属、种类、数量等现状进行调查，并由拟征土地所在乡(镇)人民政府配合国土资源部门对调查结果与被征地的农村集体经济组织、农户和地上附着物产权人予以共同确认。同时通知县人力资源和社会保障部门，共同对被征地地类，耕地面积涉及人口数量及征地前后被征地农民人均耕地面积等，进行调查确认并会同征地所在乡镇、村、社区填报相关材料表格。农村集体经济组织或者村民委员会应当召开村民代表会或者村民大会，形成会议纪要。
(三)在履行上述程序的基础上，县政府授权乡(镇)人民政府与被征地农村集体经济组织草签征地协议，县国土部门予以配合。
(四)在征地依法报批前，应按照有关规定履行听证的告知程序。当事人在被告知5个工作日内对县国土资源部门拟订征地补偿标准、安置途径有异议的，以书面形式提出申请听证，县国土资源部门应当按照《国土资源听证规定》组织听证，附具听证笔录材料上报，不需要听证的由村集体经济组织负责出具不需听证的书面材料上报。
被征地农民就社会保障问题要求听证的，县人社部门要派员参加听证会议，并在听证回证上签字。
(五)县国土资源部门负责拟定征收土地方案并报有批准权的机关批准。
第七条征地经依法批准后，按下列程序实施补偿安置工作
(一)征地批文下发后15日内，由县人民政府将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡(镇)、村予以公告。
(二)被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，提供土地权属证书或者其他有效权属证明资料，由当地集体经济组织汇总后到公告指定的单位、地点办理征地补偿登记。
(三)县国土资源部门根据经批准的征地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡(镇)、村予以公告并送达至被征地农村集体经济组织。听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。被征收土地的所有权人和使用权人对征地补偿安置方案有异议的，应当在公告之日起10个工作日内以书面形式提出，在该期限内没有提出的，视为无异议。县国土资源部门应当根据被征收土地的农村集体经济组织或者村民委员会和农民对公告拟定的征地补偿方案提出书面意见，在不违背有关法律、政策规定前提下修改完善征地补偿安置方案，报经批准后组织实施。
(四)在征地补偿安置方案批准后的3个月内，被征地农村集体经济组织拟定发放名单，经所在地方乡镇人民政府审核后，报县财政和国土资源部门审定后按规定程序发放。属补偿农村集体经济组织的，拨付给农村集体经济组织；属补偿被征地农民的通过“一卡通”直接发放给被征地农民；属被征地农民社会保障费用的，在填报《县被征地农民社会保障措施落实情况说明表》之前由县人社部门核定及时足额直接拨付至社保基金专户。
(五)被征地的土地所有权和使用权人应当自征地补偿费用付清之日起30日内交付被征收的土地。
第八条在征地过程中，对征地补偿标准有争议的，由县级以上人民政府协调解决，协调不成的，可向批准征地机关申请裁决。征地补偿、安置争议不影响征地方案的实施。
第三章征地补偿安置
第九条在全县范围内征地按照省政府政[]132号文公布的补偿标准进行征地补偿。
第十条被征收土地上的青苗和房屋等附着物补偿标准，按照县人民政府《关于公布县征收土地上青苗和房屋等地上附着物补偿标准的通知》(政[]8号)执行。
违法建筑(含构筑物等)和在征地通知下发后抢种的树木、农作物或者抢建的设施等，一律不予补偿。
第十一条征地补偿费按下列规定进行支付和使用。
(一)土地补偿费的70％以上和安置补助费的全部要支付到被征地农民个人帐户，不得克扣和挪作他用。被征地单位应动员需要安置人员参加被征地农民养老保险，在征得需安置人员同意后，安置补助费可用于支付其被征地农民养老保障费用。
(二)青苗及地面附着物补偿费支付给所有者或依法对此享有权利的人。
(三)留用被征地集体经济组织的征地补偿费用的收支情况应上墙公布，并由当地政府和国土资源、财政、审计等部门监督使用，不得以任何形式私分、挪用或截留。任何部门不得将征地补偿费用于代扣或偿还与征地无关的债务。
第十二条建立被征地农民养老保障制度。由乡镇人民政府提供被征地农民名单，按规定程序参保申报。对被征地单位征收耕地达到80％及以上的，可全部参加被征地农民养老保障。对未达到80％耕地被征收的，按安置的农业人口数实行即征即保，需要安置的农业人口数，按照被征耕地(以下简称耕地)数量除以征收前被征地单位平均每人占有耕地的数量计算。
建立全县征地调节资金，实行专款专用。资金按土地出让金的5％及财政安排专项经费等渠道筹措。征地调节资金主要用于征地补偿资金的平衡，被征地农民参加养老保障的财政补助支出，被征地农民劳动技能培训支出。
第十三条征收城市规划区内集体土地涉及房屋拆迁安置的，实行实物套房安置或货币补偿安置方式。征收城市规划区外集体土地涉及房屋拆迁安置的，在符合土地利用总体规划和集镇、村庄建设规划的前提下，实行统建安置或货币补偿安置，但项目区征地范围内一次性拆迁总数5户以下(含5户)可安排宅基地实行自拆自建安置。
第十四条对被征地的村级集体经济组织安排被征土地中农用地面积的5％用于发展村级集体经济。在城市规划区(含临江产业园)的建设用地范围内征收集体土地，安排的用地位置由县人民政府(或乡镇人民政府)确定。在城市规划区以外征收集体土地实行一事一议。安排的用地必须由集体经济组织依项目进行申报用于除住宅(含商品房开发)外的二、三产业，不得分配给个人使用，并支付不低于工业用地基准价格的土地出让金。
第十五条被征地单位的耕地被全部征收后，原农业人口经县公安局、县国土资源局审核，可转为非农业人口；原属于集体所有的其他土地，依法转为国有土地，并进入县土地储备中心统一管理。
第十六条因工程施工等需要临时用地的，经批准后，根据临时用地影响范围，按征收土地的统一年产值标准逐年补偿。使用期满后，应当及时恢复土地原状，退还给原使用单位，并增付一年补偿，弥补恢复后造成的减产。
在使用过程中造成无法恢复土地原状的，应依法予以征收。
第十七条大中型水库的征地补偿安置应按《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》的规定执行。
第十八条使用农林场等国有农用土地进行建设的，土地补偿费支付给国有农用地单位，安置补助费、青苗补偿费和地上附着物补偿费支付给个人。
第十九条土地被征收后，被征地单位应按规定办理农村集体土地所有权证、农村集体使用权证、农户土地承包经营权证变更或收回。
第二十条征地拆迁工作经费按照每亩2400元支付给实施征地工作的乡镇人民政府包干使用。
第四章法律责任
第二十一条违反土地管理法律、法规，无故拒交土地的，由县国土资源主管部门责令限期交出土地；逾期拒不交出土地的，由县国土资源主管部门申请人民法院强制执行。造成严重后果构成犯罪的，依法追究刑事责任。依法移送司法机关征地过程中，有阻挠妨碍国家机关工作人员依法执行职务行为的，由公安机关依照有关法律法规予以处罚。