土地改革的基本法律依据篇1
改革省级以下国土资源管理体制，是党中央、国务院做出的重大决策，对于树立和落实科学发展观，推进依法行政，确保政令畅通，强化省人民政府及其国土资源主管部门保护国土资源的责任，落实最严格的耕地保护制度，切实加强矿产资源管理，保障国民经济平稳运行，维护社会稳定，具有十分重要的意义。各县(区)、各有关部门要充分认识省以下国土资源管理体制改革的重要性和必要性，严格按照中央的统一部署和省政府的要求，服从大局，扎实工作，确保国土资源管理体制改革的顺利实施。
二、理顺国土资源行政管理体制
(一)调整和理顺市、县(区)政府国土资源主管部门干部管理体制，是国土资源行政管理体制改革的主要内容。各县(区)政府要严格执行中央组织部和省市委组织部的通知精神和要求，切实做好干部移交和接收工作。
(二)市、县(区)国土资源局，为同级人民政府的工作部门，负责本行政区域内的国土资源管理工作，其机构、编制仍由同级人民政府管理。
(三)各县(区)的乡镇国土资源所或按区域设置的国土资源中心所，为县(区)国土资源局的派出机构，其机构、编制上受到县(区)人民政府管理，经费上划列入县级财政预算，业务由县(区)国土资源局管理。
(四)各县(区)的乡镇国土资源所(包括原土地管理所、矿产资源管理站)在编人员，原是公务员的其身份予以保留。同时，要在原编制数和现有人员的基础上，根据本地实际和工作需要，对乡(镇)国土资源所(包括原土地管理所、矿产资源管理站)机构及人员进行整合，依据地理、交通、经济、人口、区划和资源分布等因素，统一设置国土资源中心所。市、县(区)政府要保证基层国土资源中心所机构、编制、人员、经费到位，切实发挥基层国土资源中心所在执行国土资源法律法规中的作用。
(五)加强对国土资源主管部门机构编制的管理，合理配备编制，按照“凡进必考”的原则，严把进人关。政府机构改革以来，个别县原土地、矿产资源管理部门合并设立还没有到位的，要在六月底前合并到位。
(六)国土资源工作所需经费全额列入同级财政预算，在原预算基础上根据财力状况和工作需要适当增加，确保国土资源管理工作的正常运转。原土地出让金、耕地开垦费、矿产资源补偿费、征地管理费等资金的计提及使用管理办法不变，各级财政部门要加强管理。
三、完善土地利用总体规划的编制和审批管理体制
(一)各级人民政府要依法做好本级土地利用总体规划的编制和报批工作，严格土地利用总体规划的实施管理，确保规划任务落实，严格保护耕地特别是基本农田。
(二)市、县(区)土地利用总体规划的编制、修改和调整，一律由省政府审批。市、县(区)国土资源主管部门要依法做好审核和报批工作。
(三)经省政府依法授权市政府审批乡(镇)土地利用总体规划时，必须事先将建设用地规模、新增建设占用耕地指标、基本农田保护指标、土地用途分区图等规定内容，上报省政府核定。规划经批准后，报省国土资源主管部门备案。
(四)乡(镇)土地利用总体规划的修改或调整，涉及改变规划规定内容的，必须逐级申报并经省政府批准。任何单位和个人不得随意修改或调整依法批准的土地利用总体规划。
四、强化国土资源执法监察职能
(一)各县(区)人民政府及其国土资源主管部门要增强国策意识和法律观念，推进依法行政，严格执行国家国土资源管理的方针、政策和法律、法规。省上将加大对市、县(区)政府及其国土资源主管部门执行和遵守国土资源法律、法规情况的监督检查力度，直接查处违反国土资源法律、法规的行为，并对大案要案公开曝光。市国土资源局对县(区)政府及其国土资源主管部门违反土地利用总体规划、违法占用耕地特别是基本农田、擅自改变土地用途、破坏浪费矿产资源等重大违法行为，依法进行严肃查处。
(二)市国土资源局要加强对下级国土资源主管部门履行职责的监督管理，严格考核。对坚持原则、严格执法的干部要加以保护；对不执行和不遵守国土资源法律、法规的行为，要追究有关领导的责任。县(区)国土资源主管部门的领导干部要严格履行国土资源管理职责，严格按照国家国土资源管理的方针、政策和法律、法规依法行政，确保政令畅通。
(三)加强国土资源执法监察队伍建设。按照省政府甘政发[]87号文件的规定，市国土资源局要健全国土资源执法监察机构。市、县(区)都要进一步加强和充实国土资源执法监察队伍，根据职能和实际工作需要合理配备并适当增加编制。国土资源执法监察机构属于全额拨款事业单位，执法监察人员依照公务员管理，经费由同级财政预算安排，保证工作正常开展。
(四)强化国土资源执法监察职能。市、县(区)国土资源执法监察队伍要切实履行执法监察责任，认真落实国土资源执法监察报告备案、动态巡查和督察等制度，特别要加强对耕地保护和矿产资源开发保护的动态巡查，发现违法行为要及时制止和纠正，并向上级主管部门报告，力争将破坏耕地、滥占耕地、非法开矿、乱采滥挖的行为制止在始发状态。
土地改革的基本法律依据篇2
问题：有缺憾也有失误
我国《土地管理法》及相关法律法规，已经确立了宅基地集体所有、村民使用、审批取得、一户一宅、面积法定、权利登记、不得流转等基本制度，为农村宅基地管理提供了基本的法律依据。然而，农村宅基地存在的大量问题说明，现行管理制度已经难以适应新形势的需要。
宅基地管理法律缺乏系统性。农村宅基地的管理，只限于土地法律法规的个别条文和相关政策性文件，操作性差，缺乏系统性和针对性，相互之间还不衔接，国家也没有制定法律、法规或者规章，宅基地管理缺少规范。
宅基地缺乏规划。第二轮土地利用总体规划基本上没有预留新的宅基地规划点，没有为发展预留空间，无法适应新农村建设对宅基地管理的需求。致使新农村建设规划、村庄规划与土地利用总体规划很难衔接。
农村居民点分布零散、面积大、超面积占用宅基地现象普遍。安徽省农村宅基地总体以自然村落为主，布局分散，30户以下的自然村分布普遍，占地面积大。如某县27个居民点总占地面积2972.4亩，平均每个村庄占地110.1亩，人均居民点面积0.59亩，户均居民点面积达2.22亩，宅基地超面积的占51.52％。
宅基地管理薄弱，有的地方甚至放任不管。由于前几年乡镇机构改革，人员变动较大，再加上基层国土资源管理机构改革不到位，绝大部分市、县将工作的重点放在经营城镇国有土地、农村土地开发复垦整理上，对农村宅基地管理放松，甚至有的市、县基本上是放任不管。如安徽省某县2005年、2006年、2007年全县没有审批一宗农村宅基地，村民任意占地建房，原有的宅基地退不出来，新的宅基地随意扩张，甚至占用农用地而无人问津。
宅基地流转机制缺失。法律和政策限制宅基地流转，特别是禁止城镇居民购买农村宅基地，但又没有农村村民退出宅基地的机制，不但存在大量的隐性流转，而且已定居城镇或他乡的居民也不能将自己合法拥有的宅基地转让出去，宅基地使用权的权益难以实现。从而导致宅基地空置、空心村现象普遍，土地不能得到充分利用，同时由于宅基地禁止抵押，农民无法通过抵押宅基地在银行进行融资。
应当说，这些问题既有制度缺憾，也有操作失误。所以应当从完善管理和创新制度等方面着手解决问题。
完善：从监督管理到程序
以节约集约用地为出发点，建立严格的宅基地监督管理制度。加强农村宅基地管理，必须坚持统一规划、合理布局、“一户一宅”、节约集约用地的原则，强化宅基地规划在宅基地管理中的地位和作用，明确并细化各类不同地区的宅基地面积标准，明确农民住宅小区即新农村用地标准，明确多余宅基地及宅基地转让、继承、赠予、收回的监管措施，规范设立登记、变更登记及注销登记的程序，强化批后监督的措施和手段，正确处理政府干预和市场机制的关系，充分发挥干预职能，强化宅基地的动态监管和权利保护。
建立简便易行的审批程序。首先，确立本集体经济组织的宅基地决定权。如果本集体经济组织是村民小组的，则不需要经村集体经济组织或者村民委员会的同意，村民即可向国土资源部门申请宅基地。其次，在程序上减少乡镇政府审查环节，而直接由国土资源所初审，由国土资源所直接报市、县国土资源局审批，不需要村民到市、县人民政府国土资源局递交申请。第三，建立政府干预制度，防止弱势个体法定的宅基地使用权受到侵害，通过听证形式，对符合条件的村民由政府直接批准其宅基地。特定情况下宅基地使用权需要注销的，可以不经权利人申请，而由管理机关直接依职权注销。
充分发挥集体经济组织在宅基地管理中的作用。为发挥产权所有者的作用，体现产权所有者的意见，村民申请宅基地应当首先向本集体经济组织提出，经本集体经济组织研究同意的，还应当在本集体经济组织内张榜公布，体现公开、公正、公平和加强村民监督。经批准同意使用宅基地的，集体经济组织还应当及时将村民取得宅基地的位置、面积、界址在本集体经济组织内公布。对于宅基地使用权人不依法主动申请办理宅基地使用权证注销手续或者退回宅基地的，应当充分发挥集体经济组织的监督作用，规定由集体经济组织代位行使，直接向国土资源部门提出申请，收回宅基地或者注销宅基地使用权证。
明确基层国土资源管理所的法律地位，充分发挥其在土地管理中的作用。随着国土资源管理体制改革的到位，在宅基地管理中，必须把国土资源所放在首要位置，无论是宅基地申请的受理、初审、证书送达，还是宅基地面积的丈量、确认、纠纷的调处、权利的保护、宅基地的日常管理等都必须发挥国土资源管理所的作用，并在法律上予以明确规定，从而确立国土资源管理所在土地管理中的法律地位，为其依法行政，发挥管理作用提供法律依据。
创新：强力改革落后的宅基地管理方式
建立农村宅基地规划制度，把宅基地规划作为宅基地管理的基础，明确农村宅基地规划的内容和法律地位。农村宅基地规划应以乡(镇)为一个基本单元，由市、县国土资源行政主管部门会同规划、建设、交通等有关部门和乡(镇)政府编制，报市、县人民政府批准。农村宅基地规划的内容，应当包括各乡镇、村居民点的分布、人口总数、人均宅基地面积等用地现状及趋势分析，各居民点内各户宅基地的位置和界址范围，拟调整、控制、整治、新建的宅基地及居民点的布局、利用方案，规划实施的保障措施。经批准的农村宅基地规划作为审批农村宅基地的依据，发挥规划的控制、引导作用。
确立市、县国土资源主管部门审批宅基地制度。根据现行土地管理法律法规的规定，宅基地的批准权在市、县人民政府，审批环节多，审批层级高。为此，应根据中共中央《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中“深化行政审批制度改革，进一步减少和规范行政审批事项，简化办事程序，创新管理制度，为群众和基层提供方便快捷优质服务”的精神，在宅基地管理中，进一步减少环节和降低审批层级，对该项审批进行改革，将市、县人民政府的审批权下放给市、县人民政府国土资源行政主管部门行使，即由国土资源行政主管部门批准宅基地。这样做，既减轻了政府大量的审批事务，也减少了环节、降低了层级，缩短了时间，提高
了效率。
实行宅基地审批与发证登记合一制度。现行宅基地管理制度，是村民先向市、县人民政府申请，经批准取得宅基地，然后在宅基地上建房，建好房屋后再向市、县人民政府申请宅基地使用权登记，将农村宅基地审批行为与登记发证行为分开，特别是国土资源部规定的“三到场”后才登记发证，造成了宅基地使用权登记发证时间长，登记率低，不利于保护宅基地使用权人的合法权益。一个许可，两次申请，繁杂的程序也是宅基地使用权证登记率不高的原因之一。
由于宅基地管理的主要内容是宅基地使用权的取得、变更和灭失是否符合法律，至于在宅基地上的如何建房则不是宅基地管理的内容，其建设房屋也不是土地登记的内容。因此，应当对现行的宅基地审批登记制度进行改革，即村民一次申请，经批准许可宅基地的，即进行宅基地使用权登记，不需要再进行登记申请，使宅基地使用权登记前移，减少重复审批，方便农村村民。
确定宅基地登记生效制度。现行的宅基地登记是一种登记对抗原则，即不登记权利仍然有效，但登记了可以对抗第三人。物权法在建设用地使用权登记中首次规定了登记生效原则，而对宅基地管理则没有规定登记是对抗还是生效。为便于宅基地管理，强化宅基地使用权人的权利意识，充分发挥宅基地使用权的权能，宅基地登记也应当按照物权法关于建设用地使用权登记生效原则的规定，确立宅基地登记生效制度，规定不登记的法律后果。
建立农民住宅小区用地制度。为了提高农村村民的生活质量和居住环境，享受改革开放的成果和推进节约集约用地，应当允许在集体建设用地上兴建农民住宅小区，向本乡(镇)农民出售，建立农民住宅小区使用农村集体建设用地的制度，明确建设农民住宅小区的条件和范围，规范建设农民住宅小区的用地及办理宅基使用权证的程序等。
土地改革的基本法律依据篇3
关键词户籍制度改革土地资源政策支持技能培训
作者简介：刘闻博、叶丽君、刘方舟，吉林大学。
自2014年7月30日起，国务院签发了《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，至此引发了全民关于户籍制度改革的大讨论。中国作为世界上唯三使用二元制户籍制度的国家，自此也即将步入一元制户籍时代时代。这种二元制户籍制度将户口由高到低的分为城市户口和农村户口，曾为国民经济发展，优先发展城市，促进中国城市化进程发挥了重要的制度作用，也为固定人口，打击犯罪，起到过有效正面的积极作用。然而，随着社会经济的发展，城乡之间经济的不平衡日益显著，人口向经济发达地区转移现象日益显现。随之又引发了一系列社会性问题，诸如：留守儿童，孤寡老人问题，人户分离问题，权利失衡，城市病等等。如今，随着改革开放的深入发展，我们不能再单纯的就问题而改问题，“哪里出现漏洞就填块补丁”的方式去单纯的解决某一个点，而是应从根本上拔除产生问题的原因，即：二元制户籍制度。从国务院签发的户籍制度改革的意见我们不难看出，中央对于户籍制度改革的决心。但同时我们也不得不承认，推进改革将面临许多问题，如何加快户籍改革速度，如何设置推进改革的配套措施，都需要我们认真思考，深度践行。
这里我们将根据调查走访得出的数据资料，以及查阅的相关文件，以社会保障为切入点，就如何在法律层面解决户籍制度改革的中的问题展开我们的思考与研究。
一、中国二元制户籍制度改革的原因
在当今中国高速发展的背景下，发展与改革是社会前进的必然选择。以历史的眼光纵观户籍改革制度，在某种意义上促进过经济和社会的发展，但是，再继续实施二元制户籍制度显然不再合时宜，接下来，我就社会发展需求与二元制户籍制度带来的问题两方面，阐释中国现下急需推进一元制户籍制度的原因。
（一）社会发展需要推进户籍制度的改革
1.依法治国的需要：依法治国是中国共产党领导人民治理国家的基本方略，是发展社会主义市场经济的客观需要，也是社会进步的重要标志，还是国家长治久安的重要保障。依法治国强调的依据法律治理国家从根本上讲，应该以宪法为依托，而中华人民共和国宪法明确规定保障人权，人权平等。二元制户籍制度改革的出现，将公民从制度层面由高到低的划分为非农户与农户两个身份，户籍变成了等级身份的象征，并将教育，医疗，社会保障均挂靠在户籍上面，造成同人不同命的现象。
党的十八大将依法治国提到新的高度上后，依据依法治国的理念，二元制户籍制度的存在更加不合时宜，站在保障人权，人权平等的角度，促进一元制户籍制度势在必行。
2.因地制宜，有利于转变为集约式农业发展模式：农业是国家发展的根基，中国作为人口大国，更需保障农业的发展。二元制户籍制度将农民固定在土地上，每家每户粗放式耕作经营，甚至有的农田因缺乏劳动力而荒废。一元制户籍制度将土地承包经营权，宅基地使用权，建筑用地使用权流转起来，国家也便于将土地整合划片，集约式经营管理，因地制宜，提高产量。并且可以将变不适合耕作的土地为建筑用地，同时解决住房问题。
3.历史遗留，转变思维：因为历史原因，中国人自古就有安土重迁，土地本命的思想。农村劳动力进城后因为感情和偏好无法满足，劳动积极性低，影响生产力发展。为了经济高速有效的发展，需要改革。
（二）二元制户籍制度带来的问题
1.阻碍人口交流融合：现今，农民工子弟大量涌入城市造成人户分离现象，已不利于政府监管。农民子弟与城市居民环境与文化的差异，导致壁垒出现，并且父母子女多在农村，多数进城务工的农民最终还是要回到家乡。二元制户籍制度已严重的阻碍了城市化进程，阻碍人口交流融合。
2.阻碍城镇化发展：城镇化即城镇人口增加，比重上升，人口观念转变质量提升的过程。二元制户籍制度将人口与农村土地挂钩，并在一定程度上给予农村户口补贴，使得人与土地相连，城市化进程减缓，而固有的大城市，城镇又因各方面发展承载力减弱，“城市病”现象日益严重。
二、从不同视角看户籍改革的困境
（一）从政府视角一览户籍改革制度
在我们的调查采访中，我们了解到，基层政府对于户籍改革制度出台大为支持，并表示他们会以高度的执行力推进改革。然而也坦言具体执行上并没有明确具体的应对措施，仅是单纯表示“等待上级指令”。普遍认为户籍改革政策实施难度大，目前农户显然比非农户“值钱”。户籍制度改革是为了服务于城镇化改革，实践证明城市化改革不仅仅是把户籍由农业户转为非农户那么简单。通过实地调查我们认为要想顺利推进户籍制度改革就必须解决好农民进城的后顾之忧。这是我国户籍改革改革和实现城乡一体化根本问题。没有人的城镇化就不会实现真正意义城镇化，人的城镇化就是要实现农村进城的新市民与原住民享有同等待遇。我们知道户籍制度的改革，是实现土地流转和集约化经营前提，是把我国从农业大国转变成农业强国必要条件，是国家战略。但，要实现这些目标首要的是建立城乡统一的社会保障体系，这是解决农民进城的后顾之忧问题的关键。
（二）从市民角度一览户籍改革制度
我们随机抽取了几个市民进行调研访问，大部分市民表示对这一政策不是十分了解，在听了我们的介绍后认为主要和农户有关，对这件事情的关注度极低。分析其原因在于他们过于低估了人口流动对自身的的影响，认为“农转非”与自己并不相干。这种态度值得商榷，农民从农村来到城市后，毕竟会参与市民的资源分配，可能导致市民的既得利益与新进外来人员利益的矛盾；同时，还存在着原市民与新市民文明行为的差异和文化冲突，新市民对于原有的城市环境带来的负面影响，譬如导致城市“贫民窟”。户籍制度的改革并非一朝一夕，也并非只关乎一方一面，而是一场全局性全方面的改革，关乎所有人的利益，市民也同样应该投身到这场改革中来，要本着对民族和历史负责的精神，以更加开放包容的心态正确面对这场变革，接纳源源不断新市民的到来，且不可因为改革触动了自己的既得利益就采取排外、抱怨或过激言行，这将妨碍新市民融入这个城市的进程，也对我国实施城市化改革带来负面效应。（三）从村民角度一览户籍改革制度
从直接意义上来说，村民是这场改革利益的最大触动者，因此对于这场改革理因关注最多。通过对村民的调查了解，村民对于这场改革普遍表现出信心不足，表示不愿意放弃农村户口，放弃农村的各种补贴福利去城市在他们眼里并不具有吸引力。农村的社会保障现状有：土地补贴、医疗卫生补贴、种子补贴、退更换林补贴等等。一旦进城，失去了自己赖以生存的土地后很多的补贴就要失去。我们在调研中了解到农民并不认为农户的身份有太大优势，地补钱少，但是相比而言不愿意进城最大的顾虑在于没有进城途径，去了较难就业，他们认为自身的文化水平有限，在与市民的就业竞争中处于不利地位，只能去打工，这样子女的教育、老人的赡养都得不到保障。如果在农村里还保留自己的土地的话，农忙时忙于农活还能享受国家补贴，农闲时可以进城打工，经济收入有了比较充分的保障。他们同时表示，如果政府能够帮忙解决就业问题的话愿意转户。再一个顾虑就是乡土观念重，农村的生活环境与城市不大相同，风土环境也有差异，一些农民担心进城后不能习惯。
三、推进我国户籍制度改革的策略分析
（一）制定与我国户籍制度改革相配套的法律制度
户籍制度改革能否顺利推进，关键点还在于是否有完善的法律制度。中国社会正处于巨大转型期，矛盾突发多发，亟需安全和谐稳定的社会环境。党的十八大明确提出，要全面推进依法治国，推进科学立法，要把以人为本、公平正义作为法治建设的灵魂，把切实维护公民的合法权益作为法治建设的根本任务。因此，户籍制度改革的顺利推进，亟需完善的法律制度提供保障。我国户籍制度改革的根本目的是要实现公共服务均等化，目前有很多人在城市里生活，但是享受不到均等的社会保障，极易加深进城农村人口对城市居民的矛盾并滋生犯罪。因此，户籍制度改革必须加快户籍立法工作，完善户籍法律体系。首先，应使宪法发挥其保障公民自由居住和迁徙权利的作用。其次，应当制定一部符合我国国情的户籍基本法，剥离附加在户籍上的种种不平等待遇。再次，应当修改和完善相关行政法律法规，尤其是要适时调整和完善我国的劳动法、社会保障法、义务教育法、选举法等相关行政法规，确保公民享有就业竞争、社会保障、接受教育、选举和被选举等平等的权利；同时也要废除与法律、法规相抵触的地方及部门政策法规，突出上位法的地位，从而为户籍制度改革提供强有力的制度保障。
（二）短期加强加大农转非的惠民政策
基于前文我们阐述的户籍制度改革面临的困难之一，即农村户口可以带来的种种经济上的利益而城市户口欠缺这样的优势，那么，行政主体便可基于人的趋利性，采取阶段性改革办法，初期加大惠民政策，制定合理适当的改革扶植政策，刺激初期户籍制度改革增长速度，促进改革顺利推行。具体优惠政策如下：
1.金融财政扶持：在全国国税系统范围内开辟城市增容税种，通过中央财政转移方式补贴给人口输入地区，调动人口输入地区接纳新增人口积极性。
2.保障房建设用地支持：高房价是农民工成为新市民的极大障碍。城市化进程的推进因之受到阻碍，所以，建议政府根据不同地区安置农村转移人口数量确定增加建设用地比例，免收或按一定比例减少征收土地出让金，降低农民进城购房成本，增加进城购房意愿，让农民进得了城留得下。
3.社会保障倾斜：从行政规章方面出台短期促进计划，加大资金对于社会保障金，最低生活保障金，医疗保险金的支持。并开设独立部门，该部门从民政部门中分离出来（如开设特别社会保障办事处），在一定时间范围内，专项专管，将优惠政策切实落实到参与户籍改革制度的每个身上。
4.生活、就业层面的政策保障：根据土地流转年费（？元/亩.年）及流转年限给予进城农民购房贷款支持，或以农村集体经营权或宅基地作为抵押物给予进城农民创业贷款支持。
通过短期惠民政策使农村转移人口不仅仅是户籍的改变，而是生活就业两个方面得到基本保障，从根本解决农民进城的后顾之忧。
（三）建立新型土地流转制度，释放农、城市土地资源
1.制定符合农村实际土地流转制度，由地方县乡两级农业分管机构专门监督、指导、规范流转工作，统一合同文本，发放流转证书，以确保土地依法依规有序流转。同时建立全国统一土地资源流转信息平台和对应的人口流动信息平台，网络式覆盖流转土地，以此避免流转过程中可能会出现灰色地带，以权谋私现象。在流转方式上可采取分段实施办法，初期阶段可以由政府牵头指定国有商业机构来开展土地流转工作，比如县乡两级供销合作社可以负责初级分散流转工作，实施步入中、后期阶段可按市场化交易规律，开放准入门槛，交予有实力的经济机构经营，即实施农村土地所有权、承包权、经营权的三权分置。从而释放农村土地资源，为城市增加建设用地提供理论依据，为我国城镇化和农业生产现代化的发展目标给予科学指导。
2.对人口输入地区与输出地区城市建设用地实行增减式供应，对安置流动人口地区城市建设用地相应按比例增加建设用地供应量。
（四）加大政策宣传力度，正确认识户籍改革
户籍制度改革是我国社会管理体制的一项重大改革，事关人民群众的社会福利、迁徙自由等基本权利，是打破城乡二元对立的突破口，有利于合理调配人力资源、劳动力资源，促进人口合理有序流动。因此，要加大落实户籍制度改革政策宣传力度，政府部门要发挥舆论引导作用，促进新老市民大融合，充分发挥广播、电视、报纸、网络的传媒作用，广泛宣传户籍制度改革的重要意义，宣传户籍制度改革的政策，以保证本地区社会和谐稳定。注重用生动鲜明的事例启发农民、引导农民。要确保农村人口转城镇户籍在一定时期内可享受双重优惠，即可以享受医疗、养老、最低生活保障、教育等城镇居民待遇，又可以在一定时期内保留原有的宅基地使用权、土地承包经营权及与之相关的各项惠农政策，消除后顾之忧。在充分尊重农民在进城和留乡问题上的自主选择权的基础上，有序引导有能力、有条件的农村居民到城镇居住，调动有条件的农民工户口转移的积极性。
土地改革的基本法律依据篇4
本文结合宪法对土地征用制度的修改，对现行土地供应制度的基本内容作了分析和思考。认为，《宪法》的修改，势必对1998年新修订的《土地管理法》所确立的土地供应方式产生直接的影响。与修宪相适应，土地供应方式必须加以改革。其中，合理界定征收和征用的范围、制定集体建设用地流转相关规定、改革现行土地供应方式，是贯彻科学发展观、保持经济社会可持续发展的必然要求。在此基础上，文章从区分征收与征用、合理规范集体建设用地流转等5个方面提出了土地供应方式改革的一些基本思路，对如何进一步修改现行《土地管理法》、建立新的与宪法精神相吻合的土地供应方式等问题，进行了探讨。对建立新的供地方式和修改《土地管理法》的三点建议：一是建议立法机关和有关部门，加快《土地管理法》的修改进程。二是建议抓紧进行改革土地供应制度的研究工作。三是建议循序渐进，科学建立并确立供地方式改革的法律体系。
关键词：修宪土地供应改革
十届人大二次会议通过的《中华人民共和国宪法》修正案中，将《宪法》第十条第三款“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用”修改为：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”《宪法》的修改，势必对1998年新修订的《土地管理法》所确立的土地供应方式产生直接的影响。
与修宪相适应，土地供应方式必须加以改革。其中，合理界定征收和征用的范围、制定集体建设用地流转相关规定、改革现行土地供应方式，是贯彻科学发展观、保持经济社会可持续发展的必然要求。
一、现行土地供应制度的基本内容
现行土地供应制度是以《土地管理法》、《城市房地产管理法》为基础，以《土地管理法实施条例》等行政法规、部门规章、地方性法规为支撑的一个较为完善、高效的土地供应体制。这一制度是在总结建国以来社会发展和经济改革在土地管理方面的新情况、新经验、新需要后建立的。现行土地供应体制确立了土地用途管制制度，突出了耕地保护，强化了土地利用的宏观控制，完善了调整土地关系的一系列行为规则，将土地管理法律制度大大地向前推进了一步。
现行《土地管理法》确立的基本制度之一就是土地供应的集中统一制。即政府高度控制土地供应，确立了“一个渠道进水、一个池子蓄水、一个龙头供水”的单一土地供应制度，严格控制集体建设用地直接进入市场交易。《土地管理法》第43条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅，经依法批准使用本集体经济组织内农民集体所有土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有土地的除外。”“前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征用的原属于农民集体所有的土地。”现行《土地管理法》同时还对集体建设用地的流转作出严格限制，规定农民集体所有土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。但它同时也强调，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。
政府供应国有土地的方式有两种，即划拨方式和有偿使用方式。划拨方式起源于计划经济时代，目前可以适用划拨方式的主要有四类用地：国家机关用地和军事用地；城市基础设施用地和公益事业用地；国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地；法律、行政法规规定的其他用地有偿使用方式脱胎于香港，开始于深圳，推广于土地使用制度的改革。随着1988年《宪法》和原《土地管理法》的修改，扫清了土地有偿使用的法律障碍，国务院于1990年颁布实施了《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》和《外商投资开发经营成片土地暂行管理办法》，确立了国有土地使用权实行有偿出让的制度。经过近十年的改革和探索，土地有偿使用的方式也从单一的出让发展到出让、租赁和作价入股等多种形式。1994年《城市房地产管理法》基本确定了国有土地使用权的供应采用有偿使用和划拨两种方式的基本架构。
按照《土地管理法》有关规定，有偿使用方式应当是政府供应土地的主要方式。《土地管理法实施条例》进一步明确了国有土地有偿使用方式有三种，即出让、租赁和作价出资入股。
集体建设用地适用于三类用地，即，兴办乡镇企业、村民建设住宅、乡（镇）村公共设施和公益事业建设用地。按照法律规定，集体土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设，且集体建设用地不得流转。只有两种情形例外，一是农村集体经济组织以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业的；二是符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的。立法机关之所以作出严格的规定，一方面是出于严格保护我国珍贵的土地资源特别是耕地资源的战略需要，另一方面，也是担心大量的集体建设用地进入市场会扰乱正常的土地市场秩序，影响土地有偿使用制度的顺利推进。
客观地说，现行的土地供应方式在积极调节处理土地供需矛盾、有效约束乱占滥用土地行为、推动人们按照可持续发展战略要求控制土地利用、维护土地市场秩序稳定等方面，都发挥了积极作用，促进了经济社会的发展。但是，随着社会经济的不断发展，城市化和工业化迅速推进，对土地的需求日益增加，土地供需矛盾也日益严重。对集体建设用地流转的严格控制，已在事实上造成了国有建设用地和集体建设用地之间的不公平待遇。同时，由于征用土地的补偿费用较低，并且截留、挪用、拖欠征地补偿费用等情形时有发生，政府在征用土地后又以市场价格出让给用地者，很低的补偿价与相当高的市场价之间存在着巨大的差额利益，成为催生腐败和犯罪的强烈诱因，也严重损害了农村集体经济组织和农民的利益，影响了社会稳定。
二、现行土地供应方式修宪后已不适应需尽快改革
《宪法》的修改，为土地供应方式的改革指明了方向。但如何进行改革？如何确定征收和征用的范围？征收和征用的具体适用条件和程序如何？集体建设用地如何流转？划拨供地方式是否应该取消？这一系列问题，都要求通过土地供应方式改革来解决。
（一）关于征收和征用
《宪法》修正案中的“征收”，涵义同于现行《土地管理法》中的“征用”，是指国家为了公共利益的需要，依法将集体所有土地转为国有的行为。此次《宪法》修正案中规定的“征用”，是指国家为了公共利益的需要，依法强行占用集体土地，在使用完毕后再将土地归还集体的一种行为，实质是一种临时使用土地的行为。
征收和征用的共同点在于强制性。征收和征用，均系依政府单方面的征收命令、征用命令而发生效力，无须征得被征收与被征用公民和法人的同意。征收和征用的不同点是：征收的实质，是国家强行收买集体土地的所有权；征用的实质，是国家强行使用集体土地，使用完毕再返还原集体。
按照国际间的共同规则，征收须符合三项法定条件，一是为了“社会公共利益”的目的。“社会公共利益”以外的目的，例如商业目的，绝对不适用国家征收。所谓“社会公共利益”，是指“全体社会成员的直接的利益”。例如公共道路交通、公共卫生、灾害防治、国防、科学及文化教育事业，以及环境保护、文物古迹及风景名胜区的保护等，均属于社会公共利益。建设“经济开发区”、“科技园区”，虽然可以使社会成员"间接"得到利益，但仍属于商业目的，不属于社会公共利益。因商业目的需要取得公民和法人的土地使用权，应当与土地使用权人平等协商，按照《合同法》的规定签订合同。二是征收应符合法律规定程序。至于具体的程序规则，应当由特别法规定。三是必须对被征收的公民和法人给予公正、合理的补偿。
征收虽然具有强制性特征，但仍然属于一种商品交换关系,本质上属于一种民事法律制度调整的范畴。这与税法上的税收制度和行政法上的罚款制度有着根本区别。其区别在于征收必须给予公正补偿。具体的征收行为，虽然符合第一项和第二项法定条件，如果对被征收的公民和法人未予补偿或者未予公正补偿，就变成了对人民合法财产的无偿剥夺，这不仅违反《宪法》保护人民合法财产的基本原则,也违背了政府保障人民合法财产的神圣职责。
征用的实质是国家强行使用公民和法人的财产。按照发达国家的经验，只在发生战争或者重大自然灾害等严重威胁国家和社会整体利益,而由国家宣布处于紧急状态的情形，才能依法征用公民、法人的动产和不动产。在紧急状态结束或者使用完毕之后,如果被征用的财产还存在,应当返还原物,如果原物已经毁损,则应当照价赔偿。国际上通行的征用制度，继承了人类历史上法治文明的优秀成果，充分体现了法律对公民财产权这一“私权利”和政府保障社会整体利益实现的“公权力”的有机统一（现代行政法的本质特征就是其平衡性）。我们已经明确了建设社会主义法治国家的宏伟目标，当然应该采纳并实行这一已经被多数国家证明可行的制度，无须另辟蹊径。
（二）关于集体建设用地流转和征用
集体建设用地流转,是指权属合法、界址清楚的农民集体所有建设用地使用权进行转让、租赁、作价出资（入股）等的行为。集体建设用地流转是为现行法律所禁止的，《土地管理法》只确定了集体建设用地流转的两种方式，即农村集体经济组织以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业的;符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业,因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的。
从理论上讲，所有权应是平等的，没有高低、贵贱、优劣之分。但现行法律对国家所有和集体所有土地实际上作了不平等的区分:国有建设用地基本可以自由转让，而集体建设用地基本上不可流转。这实际上是计划经济时代“国有高于一切”、“国家优于一切”思想在土地供应制度上的体现。随着经济社会的发展，严格限制集体建设用地流转的法律制度已明显不能适应形势需要，实践中集体建设用地流转大量发生已是不争的事实，“狼”己经来了躲不是办法，必须研究如何加以解决。
原国家土地管理局和国土资源部先后作了大量的调查研究工作，并曾开展了集体建设用地流转的试点工作。从试点的经验看，集体建设
用地流转必须注意把握以下问题：
一是权属合法、界址清楚。这是农民集体所有建设用地使用权流转的前提。必须严禁借“流转”之名，擅自将集体所有的农用地和未利用地变为建设用地；确需将集体所有的农用地和未利用土地变为建设用地的，仍应按有关法律规定，履行申请和批准手续。
二是符合土地利用总体规划。这是农民集体所有建设用地使用权流转的必要条件。在城市、城镇规划区内的，还应符合城市规划和村镇建设规划。不符合规划的，不得流转。
三是除农户法定的宅基地和乡镇村公共设施、公益事业用地之外的农民集体所有建设用地，可以实行有偿使用，有偿使用收益归拥有土地所有权的农民集体，集体经济组织负责管理使用。
四是农民集体建设用地使用者不得擅自改变土地用途。
五是各级国土资源管理部门要加强对农民集体建设用地使用权流转的指导、管理、监督与服务。
《宪法》修改后，集体建设用地流转又面临了新形势。要处理好流转与征用的关系，必须严格界定流转和征用的范围。集体建设用地流转与征用的共同点是二者都不改变土地权属性质，即土地仍为集体所有。不同点在于适用的条件不同，征用必须是为了公共利益的需要，且是在一些紧急状态下适用的。集体建设用地流转则不是为了公共利益的需要，是在正常状态下适用的。
今后，大量的建设用地，应主要依靠集体建设用地的方式来实现，这样，既可真正有效保护农民的土地财产权利，又可减少政府过多使用征用权带来的大量争议，从而维护社会的稳定。当然，对集体建设用地的流转，必须制定完善的法律制度，对流转的范围、流转的决定权、流转的程序、流转收益的分配、流转的限制等作出具体规定。
（三）关于划拨
划拨方式取得国有土地使用权是指经县级以上人民政府依法批准后，在土地使用权者依法缴纳了土地补偿费、安置补助费及其他费用后，国家将土地交付给土地使用者使用，或者国家将土地使用权无偿交付给土地使用者使用的行为。
我国曾长期实行高度集中的计划经济体制，对土地使用权采取行政划拨方式进行分配，导致目前存在大量的划拨土地。划拨土地使用制度的特点是“三无”—无偿、无期限、无流动，其实质是政府从微观上介入经济生活，分配社会资源。
实践证明，划拨土地的大量存在会导致土地资源利用的低效率甚至无效率，因为一方面，政府不可能全面、准确地掌握土地需求信息，在没有足够决策信息的情况下分配土地必然带有盲目性；另一方面，土地使用人获取土地时未支付任何代价，故而缺乏足够的内在压力使其按照最大效益原则使用土地，这必然导致土地资源的浪费。
医治这一痛疾的根本方法是引进市场机制。一个存在充分竞争的市场能够形成合理的市场价格，反映市场供求状况，为政府决策提供准确信息。一个存在充分竞争的市场还意味着土地使用人必须为其使用的土地支付市场价格，有了成本就会促使其去寻求使用土地的最佳方式，发挥土地的最高效益，否则就会面临被市场淘汰的危险。
因此，在重新认识到土地的商品属性之后，为了适应市场取向的经济体制改革的需要，我国从二十世纪八十年代开始逐步建立以出让方式为主的土地有偿使用制度，这是符合市场经济客观规律和现代法治精神的土地使用制度。《宪法》修改后，严格限制了政府的征收权，政府供应土地的方式也发生了根本的变化。政府可以划拨的土地也必然越来越少。随着市场经济的深入发展，划拨供地方式必将逐步退出历史舞台，取而代之的，必将是全面的土地有偿使用制度。
（四）关于出让和租赁
土地使用权出让和国有土地租赁，是《土地管理法实施条例》规定的两种不同的土地有偿使用方式。国有土地租赁制度是在土地使用权出让制度基础上进行的，是土地使用权出让制度的完善与补充。这两种土地有偿使用制度都是社会主义市场经济发展到一定阶段的产物，其根本目的都在于通过市场机制实现土地资源的合理配置和流动。
但是两者又有区别，具体表现为：一是在所适用的范围上，以出让方式取得的土地多用于重新开发和利用，而目前国有土地租赁所要解决的特定问题，主要是城市大量原有行政划拨用地如何扩大到有偿使用的范围，多用于原划拨用地发生土地转让、场地出租、企业改制和改变土地用途后依法应当有偿使用的情形。二是在价格方面，出让土地使用权的价格是一定年限的土地使用权价格。
尽管传统意义上的租赁权应是债权，但是，由于我国土地所有权不可买卖，以租赁方式取得的国有土地使用权应当是一种物权，权利人有使用、收益和部分处置权，因而就具有相应的价格。通常采用收益还原法（又称差额租金还原法）评估承租土地使用权价格，是将市场租金与实际支付租金之间的差额采用一定的还原率还原求取相应的价格，即未来若干年租金差额的现值之和，这一点，在国土资源部的《规范国有土地租赁若干意见》中，已将其明确规定为：“承租土地使用权只能按合同租金与市场租金的差额及租期估价”。
（五）关于招标、拍卖和挂牌
为规范国有土地使用权出让行为，优化土地资源配置，建立公开、公平、公正的土地使用制度，国土资源部出台了《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》（第11号令），此规定的出台，是市场经济条件下土地资源管理体制改革的产物。
目前，开展经营性用地的招拍挂出让，是土地有形市场中经营土地的主要形式。招标出让土地使用权，是指市、县人民政府土地行政主管部门招标公告，邀请特定或者不特定的公民、法人和其他组织参加国有土地使用权投标，根据投标结果确定土地使用者的行为。拍卖出让国有土地使用权，是指出让人拍卖公告，由竞买人在指定时间、地点进行公开竞价，根据出价结果确定土地使用者的行为。挂牌出让国有土地使用权，是指出让人挂牌公告，按公告规定的期限将拟出让宗地的交易条件在在指定的土地交易场所挂牌公布，接受竞买人的报价申请并更新挂牌价格，根据挂牌期限截止时的出价结果确定土地使用者的行为。
招标、拍卖、挂牌出让方式具有公开性、公平性、竞争性、高效性等特点，最符合市场经济发展的要求，在土地出让特别是经营性土地的出让中被广泛采用。根据《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》的规定，在政府供地中，商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地，必须以招标、拍卖、挂牌方式出让；经营性用地以外的其他用途的土地供地计划公布后，同一宗地有两个以上意向用地者的，也应当采用招标、拍卖、挂牌方式出让。
招拍挂都是市场配置土地资源的有效方式，三者没有优劣之分，只是适用范围有区别：在具体的批租活动中，土地行政主管部门应视国家产业政策、政府对土地的要求、土地用途、规划限制条件等因素选择适宜的出让方式。一般而言，对于土地使用者和土地用途无特殊限制，以获取最高土地出让金为目标的经营性用地，应采用招标、拍卖或挂牌方式；对于除获取较高出让金外，还具有其他综合目标或特定的社会、公益建设条件，土地用途受严格限制，仅少数人可能有受让意向的经营性用地，应采用招标方式出让。
三、对建立新的供地方式和修改《土地管理法》的几点建议
（一）建议立法机关和有关部门，加快《土地管理法》的修改进程。
《宪法》修正案已经全国人大通过并正式生效。但目前实际上并未真正实施，原因是《土地管理法》等法律、法规并未及时修改，影响了《宪法》新原则的顺利实施。由于《宪法》修改前后“征用”涵义的根本不同，在实践中极易产生争议。毕竟，没有任何人、任何机构可以说，《宪法》虽然修改了，但还没有发生法律效力。我国司法机关已经通过判例确定了司法机关直接引用《宪法》条文判决案件的先例。因此，本着维护社会主义法制统一的原则，建议立法机关尽快启动、完成《土地管理法》的修改工作。
（二）建议抓紧进行改革土地供应制度的研究工作。
目前，改革旧的供地方式，建立新的适应经济发展的土地供应方式已迫在眉睫，但却面临着理论储备严重不足的尴尬局面。科学的理论是实践的先导。1998年《土地管理法》的顺利修订，就得益于当时深厚的理论铺垫。因此，建议有关部门加强土地供地方式改革的理论研究，组织专门力量，尽快研究出切实可行的制度框架和操作方案。
（三）建议循序渐进，科学建立并确立供地方式改革的法律体系。
首先，在中央政策性文件中提出新的供地方式的整体框架；其次，在《土地管理法》中设专章对新的供地方式的具体内容作出规定；第三，在《土地征收和征用条例》和《集体建设用地流转条例》中对征收、征用及集体建设用地流转的适用范围、条件、程序等做出规定；第四，由国土资源部制定相应部门规章，对土地供应方式作出具体规定。
供地方式的改革，如同人类历史上任何一项改革一样，不可能一蹴而就，应当统筹规划，逐步推进。当前，合理界定征收和征用范围，鼓励、规范集体建设用地的流转，是最为紧迫的需求。
划拨供地方式、协议出让土地方式的消亡，也许还要经历一个比较长的阶段，但招标拍卖挂牌出让和租赁一定会成为最主要的供地方式。土地供应方式的改革，必将推动土地管理方式和土地利用方式的变革，从而对土地管理产生重大而深远的影响。
参考资料：
1.《中华人民共和国宪法》修正案（十届人大二次会议通过）；
2.《国土资源法律法规手册》，2001年2月河南省国土资源厅编印；
3.《国土资源管理依法行政读本》（国土资源管理系统“四五”普法教材），李元主编，2003年3月地质出版社出版；
4.依法行政规范土地市场学习文件选编，2003年2月国土资源部编印；
土地改革的基本法律依据篇5
关键词 农村土地；土地承包经营权；改革
中图分类号F301
文献标识码a
文章编号1002―2104(2009)01―0033―04
“农村土地流转”问题是十七届三中全会关注的“社会热点”。研究“农村土地流转”问题，让农民以多种形式流转土地承包权，对于改变城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局，意义重大。
1 农村土地法律制度变迁特征
与国外土地法律制度不同，中国土地法律制度的变迁有其自身规律，受到政策性影响较多，其过程复杂，阶段性特征明显。中国是个农业大国，全国农业人口占总人口的70％，农村土地面积占全国总面积的58％。因此，中国农村要妥善处理好改革、稳定与发展的关系，决不能简单借鉴和照搬外国土地法律制度。
1.1土地法律制度变迁的阶段性
建国以来，农村土地法律制度的变迁总体上经历了一个从完全开放到禁止再到逐步开放的过程。以经营模式来划分，建国以来的农村土地制度大致可分为四个阶段。第一阶段是以私有为基础的自由经营阶段；第二阶段是以集体所有的国家计划型经营阶段；第三阶段是集体所有的自主经营阶段；第四阶段是以集体所有的承包经营阶段。以土地所有为划分标准，中国土地制度大致经历了农有农用、农有公用、公有公用、“三级所有、队为基础”和公有农用五个阶段。可以看到农村土地所有权和使用权的权属政策处于动态变化之中，不同的阶段体现出不同的土地权属。造成这种动态变化的深层次原因，既有来自中国土地革命的传统影响，也有来自“左倾”思想的影响，还有来自经济模式转变的影响。
1.2土地法律制度变迁的政治性
清末以来的中国革命几乎都与农村土地密切相关，解决农村土地问题成了革命成功的关键。孙中山的“平均地权”和的“打倒土豪分田地”思想就是最好的体现。中国农村土地制度变迁的政治性主要体现为土地制度权属主要依靠政府强制性手段和政党政策实现。其实质，就是通过阶级斗争，对现有土地利益进行强制性再分配。中国共产党所采取的这种土地权利政策取向，是马克思主义与中国革命具体实践相结合的产物。新中国成立时，全国大多数耕地属地主、富农所有，农民没有土地，贫雇农都租用地主的土地耕作。考虑当时的国情，党和政府通过，以废除封建剥削为前提，将原属于地主和富农所有的土地无偿地分配给了农民，并承认农民对土地私人所有。如1950年《法》规定：“对地主，除没收其土地、耕地、农具、多余的粮食和农村多余的房屋外，其他财产不予没收”。1954年宪法规定：“国家依照法律保护农民的土地所有权和其他生产资料所有权”。
1.3土地法律制度变迁的内生性
除了变迁的政治因素以外，还包括土地制度本身的内在因素。农村土地制度变迁的内生性是指社会经济发展客观上主导土地制度的变迁，社会生产力的发展才是农村土地法律制度发展的内动力。生产力决定生产关系，生产关系需要适应生产力的发展。党的十一届三中全会是中国经济体制改革的起点，中国开始从计划经济体制模式向市场经济体制模式转变，为克服计划经济模式下土地制度的弊端，逐步形成了以包产到户、包干到户即“双包制”为主要形式的“农村家庭联产承包制”。农村家庭联产承包制调动了农民的生产积极性，恢复和推动了当时的农业生产力的发展。其中的内生性也将成为现阶段最重要的理论依据之一。
2 农村土地承包经营权法律问题
改革开放以来，农村确立了以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，这在一定程度上调动了农民的生产积极性，促进了农村生产力的发展，对我国扭转粮食供应严重紧张的局面做出了关键性的贡献。但也不难发现，现行的制度仍存在不少弊端。
2.1权益期限较短
与国有土地使用权相比，农村土地承包经营权期限相对较短。《农村土地承包法》第20条规定：“耕地的承包期为三十年，草地承包期为三十至五十年。林地的承包期为三十年至七十年；特殊林木的林地承包期，经国务院林业行政主管部门的批准可以延长。”农村土地承包经营权作为一种不动产的用益物权，其权益期限的长短，直接影响到承包人的中长期收益。当承包人想追加土地投资时，顾虑会较多，进而影响到承包人对土地归属的认同感和对土地的长线投资的愿望。可见，农村土地承包经营权三十年不变的法律规定，会对土地资源作为生产要素发挥最大效益产生负面影响。
2.2自由流转受限
现行法律法规对土地承包经营权流转做出了严格限制。《农村土地承包法》第三十七条规定：“土地承包经营权采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转，当事人双方应当签订书面合同。采取转让方式流转的，应当经发包方同意”。第四十条规定：“承包方有稳定的非农职业或者有稳定的收入来源的，经发包方同意，可以将全部或部分土地承包经营权转让给其他从事农业生产经营的农户，由该农户同发包方确立新的承包关系，原承包方与发包方在该土地上的承包关系即行终止”。虽然1998年修订后的《土地管理法》规定了本集体以外的单位和个人也可承包土地，但外单位的人承包土地的条件往往较苛刻。《农村土地承包法》还规定：“承包方之间为方便耕种或者各自需要，可以对属于同一集体经济组织的土地承包经营权进行互换。”承包经营权的转让须经发包方的同意。可见，承包方要想顺利流转自己的权益，实现土地的用益权能，必须同时满足承包方同意、受让方集体成员性和承包方的经济保障性三个条件。流转条件之苛刻，流转谈何容易。
2.3抵押权受限
基于保障失地农民的生活来源和农村基层的社会稳定的立法目的，现行《物权法》和《担保法》均明确禁止土地承包经营权不得作为抵押财产行使抵押权。农村土地承包经营权无法实现其抵押融资功能，既不利于发展农村产业化经营模式，也不利于农村农业的可持续发展。农村土地承包经营权，对于广大农民来说，一定程度上是具有财
产性收入的资产，一旦其不能顺利实现“变现”功能，势必影响到农业生产资本的充裕程度。在现有农村社会保障制度缺失的背景下，仅仅依靠限制土地承包经营权的抵押权能从而达到稳定农村的目的，是以效率换取公平的立法价值体现，其立法宗旨违背了“效率优先、兼顾公平”的市场经济原则。
2.4继承受限
《农村土地承包法》规定“林地承包的承包人死亡，其继承人可以在承包期内继续承包。”可见土地承包经营的可继承性对土地性质作了区别对待，林地与草地、耕地在继承权利方面的权利不平等。唯有林地可以继承，即使如此，林地的经营权期限最长也只有七十年。对占农村土地面积绝大多数的耕地、林地作出继承的限制性规定，影响农民对土地的长期投入。再者，承包人死亡后，土地依法收归集体后再由集体权按人头分配，增加发包人的行政管理成本。“人多地多”的土地分配政策势必也会刺激农村人口的增长，不利于计划生育国策的落实。
2.5集约化经营受限
土地集约经营依赖于土地承包经营权的自由流转，农用土地使用权流转步履维艰，规模经营受阻。中国入世后，单一化、规模小的家庭联产承包在市场竞争中不具备市场竞争优势，其生产往往与市场需求相脱节，重复投资和资源的严重浪费在所难免。集约化土地经营可以使生产要素通过市场调节达到优化和配置，可以有效提高土地的生产效益。然而受限于土地承包经营权的自由流转，做到土地的集约、节约化管理程度不高，这也降低了土地资源的有效利用，一定程度上阻碍了农村生产力的发展。
3 农村土地承包经营权改革路径
《决定》为新一轮的农村土地制度改革指明了方向。农村应按照“产权明晰、用途管制、节约集约、严格管理”的原则，在完善土地承包经营权权能中要充分体现“效率优先、兼顾公平”，在建立和完善土地承包经营权流转市场中，要充分发挥市场的资源配置功能。农村土地制度改革的成功与否，还依赖于农村社会保障体系的建立。换言之，也只有在农村社会保障前提之下，农村土地制度改革才有现实意义。
3.1坚定农村土地的集体所有制和承包经营权不动摇
《决定》指出，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变。其中，土地承包经营权是我国农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础，统分结合的双层经营体制的产物，我国《物权法》第一百二十四条规定：“农村集体经济组织实行组织家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。农民集体所有和国家所有由农民集体使用的耕地、林地、草地及其用于农业的土地，依法实行土地承包经营制度”。“双层经营体制，是对我国农村改革经验的总结，也有助于维护广大农民的基本权利，保障农村经济的健康发展和维护我国广大农村的生产生活秩序。”
农村土地采取何种所有制，学界争论颇多。有学者建议借鉴罗马法永佃权制度，将土地承包经营权改为永佃权。笔者认为，这种主张值得商榷，这是因为土地承包经营权与永佃权体现了不同的土地权属关系，土地承包经营权与土地的集体所有制相对应，而永佃权建立在相当于土地私有制的基础之上，这与现行的农村土地集体所有的土地法制制度相冲突。甚至有学者大胆主张，干脆将农村土地的集体所有改行完全的私人所有。笔者认为，持此观念的学者并没有考虑到中国传统和政策习惯，农村土地私有化违背我国社会主义意识形态。中国20多年的家庭联产承包制在广大农村已影响较深，政策习惯对农村经济发展起到稳定作用，农村土地的集体所有体现了政策的连续性。
3.2适当延长土地承包经营权的权利期限
用益物权都具有期限性。但考虑土地承包经营权具有社会保障功能这一特殊性，可在现有期限的基础上适当延长或者允许期满后申请续期。“土地承包经营期届满，农民也不丧失承包经营的资格，只要承包人提出续期的请求，发包人都应该满足其要求”。同时赋予各种土地承包权以继承的权利。承包期限届满前，承包人死亡的，非林地承包经营权也应该与林地承包经营权一样能够继承。
3.3依法促进农村土地承包经营权流转
《决定》指出：“加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场”。要克服土地承包经营权的现有缺陷，就必须尊重市场经济的客观规律，依法促进其土地承包经营权的流转。第一、流转方式多样化。在不改变现有土地承包经营权的基础上，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权。第二、流转用途特定化。明确土地用途，依法促进土地向农业产业化流转，使土地成为农产品工业化的生产基地。农业产业化是现代农业的方向，有利于提高农村土地利用效率。《决定》指出，有条件的地方可以发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社等规模经营主体。同时，流转不得随意改变土地的用途。《决定》规定，土地承包经营权流转，不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益。第三、流转权利有偿化。流转所获得的收益应归土地承包经营权人所有。土地承包经营权是用益物权，农民通过多种形式转出土地承包经营权，并获得相应的补偿，符合市场经济规律。第四、流转程序规范化。不规范的土地流转会给当事人带来大量的经营权纠纷，不利于农村的稳定。建议在现有《农村土地承包法》的基础上制定《农村土地承包经营权流转条例》，明确土地流转的条件、对象、方式、程序、登记、备案、权利保护和救济，使农村土地承包经营权的流转规范化，以增加流转行为的可操作性。
3.4建立完善相关配套政策和制度
土地改革的基本法律依据篇6
关键词：社会性别；土地权益；制度因素
一、引言
新中国成立以来，在土地承包责任制、第二轮土地延包以及新农村建设的各个时期，农村妇女失地现象极为普遍。土地权益是农村妇女得以生存和发展的重要保障。虽然国家颁布的很多政策、法规都强调妇女享有和男性平等的土地权益，但妇女土地权益保障的形势仍然不容乐观。成都市作为部级“城乡统筹综合配套改革试验区”，自2008年起启动了确权颁证为起点、“还权赋能”为核心的新一轮农村土地产权制度改革，使成都市城乡人均收入差距比全国低1/3，取得了全国瞩目的成效。在过程中，成都市委市政府始终高度重视农村妇女的土地权益，做了大量工作来维护妇女土地权益，成效却并不显著。就成都市其中一个区（温江区）妇联的数据显示：自土地确权行动开展以来，就有25起因妇女土地权益受损上访的案例。因此，如何在土地产权制度改革中保障成都地区农村妇女的权益成了亟待解决的问题。要改变这一长期而普遍的现象，必须立足于正在改革发展的成都地区现状，从政策、文化、经济和妇女情况多方面入手，深刻研究土地确权政策、村落的土地分配习俗、农村妇女的土地使用情况、当地妇女就业和社会保险情况，找到农村妇女土地问题的特殊性，才能探索出适合本地区农村妇女土地权益保障的方法和路径，才能从根本上积极改变根深蒂固的社会性别结构，造就两性共同发展、性别平等的社会性别秩序。
二、成都市中妇女土地权益情况的调查
笔者走访了正在进行土地产权制度改革的成都市温江区各职能部门（统筹城乡工作委员会、村产权改革工作组、妇联），并对三个行政村（社区）近百名妇女进行调查和访谈，尤其是土地权益受到损害的个别妇女，了解到成都市目前在过程中妇女土地权益受侵害的情况有：一是由婚嫁关系引起的土地权益流失，主要包括农嫁非后原户村强行下户，离婚农妇土地权益被公婆或男方侵占，再婚男的前妻户口没有迁出而无法享受土地权益；二是由于土地紧缺导致的土地权益受损，比如女方到村后没有机动地和预留地分予女方的情况；三是农村妇女无法享受耕保基金的情况，由于领取基金时为户主签字，因此涉及婚姻关系变动的妇女往往享受不到这个经济权益。笔者在调查过程中发现：由于政策和经济上的诸多原因，在随之而来的农村住房和宅基地流转、土地产权上市、产权抵押融资等多项改革措施中，极可能出现新的妇女土地权益受损的情况。
调查同时显示：土地产权被市场化流转的趋势不断加大，传统的单一农业种植被现代农业园区、现代花木种植区所替代，而大部分妇女没有更新经济观念，仍然采用传统方式耕种，以至于大部分妇女迫于竞争压力退出了农业市场，失业在家或到附近的工业园区就业；大部分妇女自身维权意识比较薄弱，并缺乏独立意识，对家庭或男性依赖性强。
三、成都市中妇女土地权益受损的原因
（一）制度因素
当前进行的土地确权相关政策与其他法律政策存在漏洞或相抵触的情况，因而让农村妇女的土地权益往往以“合法形式”被侵占。
法规制订缺乏社会性别视角，难以实现男女真正平等。以《成都市农村土地产权改革确权颁证政策汇编》为例，其中提到：“确定农村宅基地使用权以农户为单位进行，土地使用权人注记格式为户主（户）”。例如“刘润光（户）”，以“户”为单位的确权颁证让广大农村妇女的土地权益以“家”的形式被掩盖了，让女性在争取土地权益时非常被动，而条例中以男性户主举例也充分说明政策其实肯定了男性为一家之主的传统观念。
法规之间存在操作漏洞。虽然强调“妇女和男子享有同等的权利”，但是“通过以村、组为单位的农民集体民主决策机制，妥善解决改革工作中出现的问题和矛盾”的政策使得发生妇女土地纠纷的时候，绝大多数男性参与的村民大会决定了妇女是否拥有土地权益，让失地妇女丧失了话语权。
缺乏有效的法律救济。当妇女土地权益受到侵害时，并没有有效的法律救济予以援助。发生的妇女土地权益纠纷没有确切的法律作为依据，而且较强的政策性也涉及很多复杂问题，在实践中诉讼程序很难进行。即使诉讼成功，也未必能够兑现权益。权益得不到法律的保障，就很容易受到侵害。
（二）经济因素
成都市的使土地流转市场化，土地所获得的收益加大。以温江区为例，作为西部花木交易中心，土地市场价值大幅度提高，经济利益的驱使使弱势群体的妇女，尤其是婚嫁妇女被排除在外，严重影响了妇女的土地权益。同时，花木种植业多为男性就业，使更多的农村妇女只有选择外出务工从事非农产业，由于不在本地就业，他们的土地权益更无法得到保障。即使依照政府政策分到土地，也多被亲属（兄弟等）占领。另外，土地调整和资金难度大也是部分妇女享受不到土地权益的原因。
（三）农村妇女维权意识薄弱
大多数农村妇女由于文化水平偏低，仍然以传统的土地概念来理解土地的价值，不了解土地产权改革使土地成为一种新的财富资源，可以出租、转让甚至可以抵押贷款，土地会给农民的生活带来翻天覆地的变化，农民享有和城市居民一样的土地管理权，收入非常可观。所以当权益受到侵害时，半数妇女主动放弃，或者当土地被亲属占有时，不女认为无所谓。再加上没有有效的行政救济和法律援助手段，失地妇女得不到相应的帮助，也让农村妇女默认了这一现象，这就导致了妇女土地权益不断被侵害的恶性循环。
四、有关妇女土地权益保障的建议
保障农村妇女土地权益事关农村经济协调发展和农村社会和谐稳定，虽然国家在法律、政策上已经确立土地权益男女平等的基本原则，但是事实上却并不平等。在我国村民自治的背景下，村民会议往往成了决定是否给予妇女土地权益的最终法庭，而人民政府无法进行有效的干预。大量数据显示，法律并不是解决妇女失地问题的最好途径。绝大多数失地妇女并没有得到有效的行政援助和法律救济。因此，仅仅依靠不断宣传“男女平等”的基本国策是不够的。在农村，“男尊女卑”、“出嫁从夫”等封建思想已经根深蒂固，“从夫居”的家庭格局也很难在短期内得以转变，所以，解决妇女土地权益边缘化的问题，更多的应该从非文化因素着手：应该重视地方经济结构和民间法规对此现象的影响，掌握当地妇女土地使用情况、就业及社会保险情况，更重要的是用社会性别的视角来审视公共政策，找出政策中性别意识的盲点，才能为解决这一现实问题，尤其是本地区的妇女失地问题提供最客观的考量和提出建设性、针对性的意见。
（一）将社会性别意识引入公共决策领域，制定可供操作的法律法规
现有政策对农村妇女土地权益给予了高度重视，从中央到地方一层层的强调“男女平等”的基本国策，但公共政策实施的实际效果并不理想。有些规定没有考虑到性别差异，实施的过程中产生了侵害现象；而有些政策则过分强调了对妇女权益的保护，实际上却从另一方面强化了女性的弱势地位。因此，政策在制订时应该引入社会性别视角，充分考虑到男女两性的生理和心理差异、社会发展中的性别偏见、男女两性的传统社会地位和角色定位，调查掌握妇女的真实愿望和实际情况，从妇女的实际需求出发，才能在政策上体现性别差异主流化。在笔者的例证中可看到的是户籍制度对女性的束缚。应该把妇女看作家庭的“个体”和社会的特殊“群体”来制订政策，要从政策上改变妇女“从属”的社会属性。另外，在村民自治的背景下，对妇女“赋权”才能鼓励农村妇女参与到社区或村组的政治和经济生活中来，才能有效促进农村妇女发展。
（二）加强行政干预、完善维权机制
一直以来，妇女土地权益的纠纷都很难解决，必须通过行政和司法等手段的协作才能解决。首先，应该加强行政监督机制，应该对村民自治的内容加以限制，当遇到妇女土地权益分配问题时，不能听之任之，应该通过详细调研，提出指导性意见；其次，要设立专门的行政仲裁机构，当妇女土地权益受到侵害时，妇联往往成了农村妇女求助的对象，没有专门的仲裁职能机构；第三，构建维权的网络化格局，妇女的权益涉及社会的方方面面，要促成妇联独家维权向社会维权转变。积极争取、依靠党委和政府部门（公、检、法、司法等）支持，整合力量，解决维权问题，实现维权工作社会化，形成社会化维权大格局。
（三）加强妇女的土地维权意识
尽管普法教育实施了这么多年，但是广大农村妇女的法律意识和法制观念依然很淡薄，文化素质普遍较低的农村妇女，不懂得如何通过法律的手段来维护自己的合法权益，并且对于目前进行的“土地产权改革”也没有清晰的概念。这说明法律和政策并没有深入到基层，也没有深入到广大妇女的心中，也就是说教育和宣传的力度还不够，因而应该深入实施社区服务工程。通过免费甚至是到户的法律政策培训、成功的案例宣传等等可用的方式来逐步加强妇女的维权意识。同时，充分利用女性就业培训基地，对失业失地妇女进行培训，提供信息咨询、技能培训、就业指导、就业搭桥等全方位服务，鼓励农村妇女在经济、政治上真正独立，真正形成“半边天”。
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土地改革的基本法律依据篇7
【关键词】户籍制度改革；新生代农民工；市民化
一、创新户籍管理体制及管理方式
户籍制度改革的最终目的就是更好的为公民服务。为了推进新生代农民工市民化，就要打破旧的户籍制度的桎梏，创新户籍管理体制及管理方式。当前，我国的户籍主要是由派出所负责管理的，但具体的一些户口登记管理工作则是由居委会和村委会负责办理，于是就会出现碰到户口方面问题具体不知道找哪个部门解决，各个部门也会出现踢皮球、扯皮现象，降低办事效率。因此，首先，我国可以考虑设置一个部门专门负责户口相关的所有管理工作。其次，要逐步把现行的户籍登记制度逐步过渡到人口登记，即把以往以家庭榈ノ弧⒁曰Э诓疚形式的静态管理方式转变为长期居住地为准的户籍管理方式，实现人口的动态管理。国务院在《意见》中指出的建立居住证制度，就是一个很好的方法。第三，户籍登记数据是国家制定相关政策法规和进行行政管理的重要依据，因此可以充分利用现代信息技术手段，强化户籍管理基础性工作，完善户口登记制度。同时，要加快社会保障号的编制实施工作，使这一公民的终身号码在经济、政治、文化教育、医疗卫生等涉及公民利益的方方面面发挥充分作用。
二、健全户籍制度改革的配套制度
户籍制度改革是推进新生代农民工市民化的关键，而剥离嵌入在户籍制度之中的一些不公平待遇是户籍制度改革的关键。事实证明，单兵突进式的户籍改革障碍太多，容易无疾而终。因此在对户籍制度改革的同时还要对就业、教育、住房、社会保障等相关配套制度方面进行相应改革。在就业方面，主要就是建立城乡统一的劳动力就业市场，给新生代农民工提供同等的就业机会和薪资待遇，消除就业歧视。同时积极宣传和认真执行《劳动合同法》和《工会法》，增强新生代农民工的维权意识，学会运用法律手段维护自己的合法权益。在教育方面，无论是私立学校还是公办学校都要在接纳农民工子女方面发挥积极、正面作用，放宽其入学户口限制。在社会保障方面，要增强新生代农民工在城市生活的安全感，在提供其基本的生活保障同时，针对这一群体的异质性，建立分层、分类的新生代农民工社会保障体系。在农村土地流转方面，加快推进与户籍相关的农村土地制度的改革。在不违背法律规定的前提下，根据自愿，有偿的原则，农民可以出租、转让、互换和入股等多种形式进行土地流转，解决新生代农民工原本在农村的闲置土地问题，同时其也会从土地流转中得到相应补偿，增加其融入城市的资本。
三、逐步实现城乡公共服务均等化
取消城乡二元户口制度是消除城乡户籍等级差异的第一步，由于附着户籍制度上的社会福利制度才是改革的重点和核心，所以实现城乡基本公共服务均等化是户籍制度改革的关键。对此，《国家基本公共服务体系“十二五”规划》明确提出，“到2020年争取基本实现基本公共服务均等化”。这为我国户籍制度改革提供了有力的制度保证。具体实施过程中，重点要做到以下两点：一是要逐步建立起统一的城乡社会保障体系。很多新生代农民工更愿意去大城市就业生活，除了其更多的就业机会外，还与大城市中的社会保障水平密切相关，因此可以通过中央政府、地方政府和农民个人三方的社会保障成本分担机制，提高农村的社会保障水平。二是要加大农村基本公共服务的投入。基本公共服务主要包括基础教育、公共医疗卫生、劳动就业和社会保障四个方面。虽然三农问题一直是国家和社会关注的重点，但城乡基本公共服务水平差距依然很大，教育资源匮乏，医疗条件有限，社会保障水平低等一系列问题依旧突出，因此国家和地方要加大农村基本公共服务的财政投入和相关政策的倾斜。
土地改革的基本法律依据篇8
[关键词]集体经济组织；成员权；长久不变
按照党的十七届三中全会精神，我国农村都应当进行农村产权的确权、登记、颁证，厘清农民的物权权益，把本来就属于农民的财产权归还给农民，进而形成适应社会主义市场经济体制的、在家庭承包制基础上再造的微观基础，使农户在承包制产生的剩余索取权这一激励基础上，再产生产权的激励，这种激励机制是市场经济资源配置效率最大化的根本所在，是传统农业生产方式以“现代要素植入”的方式逐步转型为现代农业的根本所在。因此，在完成了确权颁证的改革过程之后，无论在改革逻辑上还是中央关于农村土地家庭承包关系要保持稳定并且长久不变的总体要求下，农村土地确权颁证之后都应当使契合了《物权法》的农村土地产权固化，长久不变，而固化集体经济组织成员权，则是此项改革深化的逻辑起点和基础。
一、集体经济组织成员权界定的实践
我国现行成文法中，无论是《宪法》，还是《民法通则》，抑或是《土地管理法》和《农村土地承包法》，都没有关于农村集体经济组织成员权(以下简称“成员权”)界定的法律条文。这很容易理解，因为上述法律在修法过程之中和之前，我国尚无农地确权颁证的改革实践，确权之后对产权固化的需求尚未产生。
对于“确权固化、长久不变”来说，“成员权”的厘定是基石，其原因在于：按照我国《物权法》规定，无论是农户的承包地、农房、还是宅基地、林地，一旦完成确权登记和公示颁证的物权法定程序，就都在法律上形成了农户不可侵犯的物权权利。但是，如果依旧沿袭我国农村“不患寡而患不均”的绝对平均主义，确权之后仍然不断依据人口变化等因素调整土地，那么确权就毫无意义，农户的土地权证将变成废纸。
依据新增人口这一重要变量来持续性调整农地这一常量，既是农村土地集体所有制的制度安排下集体经济组织成员权从未明确这一权利对新增人口的取得方式，又深受马克思所说的那种“东方的村社共同体”长期沿袭的绝对平均主义(也是“大锅饭”最为广泛的社会基础)的深远影响，乃至已然成为一种非正式制度约束，并在很大程度上左右了村社共同体对农户土地财产权的调整。因此，遵循社会主义市场经济这一基本的强国富民价值取向，充分、完整理解《物权法》的法理精髓，创设出集体经济组织成员权的取得方式，是“确权固化、长久不变”的前提。
事实上，在“成员权”法律界定缺失的背景下，各地在统筹城乡的改革实践中已经进行了一些有益探索。在这方面最有代表性的是广东省和成都市。
广东省在《广东省农村集体经济组织条例》(征求意见稿)中的第三章，专章规定了农村集体经济组织“成员及其权利义务”。该章第十二条提出了“成员”资格界定的原则是“依据法律、尊重历史、照顾现实、实事求是”。其成员分为“自然成员、保留成员、表决成员”三种类型。该条例在此处对成员的权利、义务进行了极具弹性的处理，即规定这些权利义务“依照组织章程确定”。前述三种成员的区别是：(1)自然成员。即“是原、生产大队、生产队的社员；或双方为同一农村集体经济组织成员的夫妻合法生育的子女。”(2)保留成员。主要指，为“现役义务兵、全日制大中专学校的在校生、依法服刑、劳动教养、强制戒毒期间的人员和法律法规及县以上人民政府另有规定的其他人员保留的成员资格”。(3)表决成员。指“按组织章程规定经社委会(理事会)审查和成员(或户代表)大会表决通过的，可以成为农村集体经济组织成员或者保留其成员资格。”
成都市在这方面的改革实践与广东省有异曲同工之处，一致之处是“成员权”主要是作为所有权人的农村集体经济组织以“议事会制度”的形式形成决议，创设取得；不同之处在于没有提出“依据法律”取得，因为所有的成文法并无此项规定。因此，成都市的做法主要的不是在地方法规的层面上进行革新性的立法创制，而更多的是依靠农民自愿，自己决定“成员权”的取得方式。二者一为自上而下，一为自下而上，但改革的目标都是对“成员权”的厘定。
成都市的试验村镇最具创新意义之处在于：
1、对确权颁证之后的“产权固化、长久不变”，完全由农民自愿、自主决定，政府提供法律(如律师服务团)援助平台，建立信息共享机制，培训镇村干部队伍，总结试点经验教训等具有公共产品特征的服务。
2、有的试点区域政府(如双流县)还根据自己的可支配财力，创设出针对“新增人口”的一些增量改革的公共资源配置机制，比如对学龄前儿童至16岁的学生每年给予就学补贴，以期尽可能平滑代际之间和不同成员权之间的矛盾，尽量成本最小化地达成因固化成员权而必然产生的农村人口财产权利结构新的均衡。要指出的是，这个均衡过程是市场失灵的。
3、对“特殊成员权”的界定。普通成员权和特殊成员权的主要区别，在于前者可以天然取得农地承包权，而后者只能通过继承，赠与取得。事实上，这与《承包法》关于农村家庭承包土地“生不增、死不减”是一脉相承的。以明确界定(并且全部采取村组议事会乃至户代表大会形式，投票议决)“特殊成员权”来形成农民普遍接受的非正式约束，才可能与成文法相得益彰，维系和完善建立在确权基础上的农民财产权结构。
二、固化“成员权”的理论逻辑
在广东和成都的实践中，无论是哪种集体经济组织成员权的划分和厘定，都建立在农村土地集体所有、家庭承包基础之上。我们希望在确权之后，让农民通过公共选择，自主自治，来固化各自的产权边界，保持稳定，长久不变，进而形成契合社会主义市场经济体制框架的农村微观基础，再造激励机制和效率平台，这一改革思路不仅有稀缺资源配置效率的牵引，也存在着法理上的支撑。对这一支撑的理解，要以农村土地的家庭承包制为基点，因为，从物权权益的视野来看，在“确权固化、长久不变”所必然要求厘定“成员权”资格和取得方式的实践过程及其结果中，普通成员或特殊成员的土地或林地的财产权和权益都被“家庭承包经营权”所涵盖(cover)。
(一)家庭承包制对不同成员权在财产权结构上包容的逻辑
固化“成员权”，受到最多的质疑和挑战，主要来自于一个谁也无法改变的人口再生产的事实，即嫁娶和生育所形成的新增人口将不再天然、自动享有土地承包权。有相当部分人认为这是不公平的，并且以农村不少地方实行承包制以后依然经常根据新增人口调整承包地这一绝对平均主义的做法为据。然而，在法理上，新增人口在承包地确权颁证之后不再自动享有土地承包经营权是有道理的。
这里的认识误区在于不少人没有认识到：确权之后(或成员权固化之后)，一个农户家庭之中存在着两种土地权益，一种是土地承包经营权表达的用益物权，它体现的是农民家庭这个主体的财产权；另一种是主体成员天然享有的由这种财产权产生的收益。在英美法中，前者称之为estate，主要指以土地为载体的不动产，后者称之为interest，就是土地产生的收益，至关重要的是，作为农户家庭成员(正如同成员权固化中的特殊成员)，后者享有在承包土地上产生的收益是不需支付对价的。因为英国最为著名的1925年《财产法》把普通法意义上占有性的、绝对的不限嗣继承地产权称之为“普通法地产权”(thelegalestate)，而把终生地产权、限嗣继承地产权、剩余性、回复性地产权则称之为土地权益(interest)，这三者都是衡平法调整的、在家庭内部时行安排所产生的土地利益，而不是对土地的实际使用。这样的土地收益产生和分配机制，当然不可能形成对价(consid-eration)。
充分认识和借鉴英美不动产法对农户家庭占有土地的各种纵向和横向权与利的切割，就可以洞见这种法律创制的深刻内涵是为了更好地实现土地的各种价值，其间蕴含的法理不仅精妙，还可以看出它是为土地占有、使用者用益物权的实现，以及以交换为精髓的商品经济发展服务的。巴泽尔认为，资产产权的一部分，包括了接受资产产生的收入流的权利；产权的分割导致权利属性的差异，两个以上的个人可以拥有同一产权的不同属性。因此，家庭承包经营权以同一的用益物权来包容同一家庭中不同成员在同一宗承包土地之上的权和利，使一部分成员享有物权，而全体家庭成员共享物权收益，这种公平放之四海而皆准。这个理论逻辑经历了英美不动产法上百年的修法实践和判例验证，其对农户土地价值实现，推动生产要素流动，促进效率与公平结合，都起到了极为重要的作用，合理性得到了充分证明。换言之，这种财产权结构所具备的包容性，紧紧抓住了农户家庭土地用益物权所应内含的配置功能和保障功能，既讲究动态的效率，又讲究静态的安全，使我们现在探索的固化成员权具有合理、科学的法理支撑。
(二)固化成员权是建立排他性农户土地财产权的前提
首先，排他性是所有财产权利的本质特征。任何产权，只要由于其他制度安排或非正式约束使其不具有排他性，那么，产权主体对特定权利就没有垄断性，其产权边界就一定不是清晰的。产权排他性，是产权主体配置资源，追求最大化目标的激励来源，没有排他性，就会在根本上扭曲产权主体的激励机制。固化集体经济组织成员权的根本目的，是利用这一制度装置使确权颁证的农户土地产权可以具有排他性，进而形成提高农户资源配置效率的终极激励，彻底奠定社会主义市场经济体制在农村的微观基础。
其次，固化成员权进而在确权颁证后长久不变，不仅使产权边界明确和具有支配的排他性，而且还使其权利束完整、可分割、可转让，从而使市场交易可以进行。这个交易过程以对价的形式，表达了产权变更和进入的机会成本，向所有市场主体给出了资源稀缺程度的信号，竞争性资源配置效率的帕累托标准才可以实现。
再次，《物权法》明确定义的农地承包经营权这种用益物权，是我国八亿农民安身立命，建设现代农业，致富奔小康最为重要的“恒产”，以土地为载体的这种财产权，一旦以确权颁证的形式明确了产权边界，就会完整地受到《物权法》保护，任何形式的土地权利变化，都只能是一种交易行为并且只能以讨价还价的方式产生对价。在市场经济的框架下，产权界定的改变，都只能是交换的结果。如果集体经济组织新增成员把土地承包经营权视为“成员资格”的根本权利特征，是与生俱来的天赋人权，从而以绝对平均主义的思维定式，不断调整土地，一则不可持续，二则违背《物权法》。
三、集体经济组织成员权固化的公共选择
在成文法没有明确界定农村集体经济组织成员资格取得条件和方式的现实背景下，“成员权”厘定和固化的任何一种方式和路径，都会面临“无法可据”的窘境。因此，在推进农地确权、探索成员权固化，实施“长久不变”的改革过程中，固化成员权进而符合逻辑地实施农地确权之后的“长久不变”，就只能是农民主体意志表达的一种公共选择。也就是以农民自主、自治的方式，用手投票(这在成都试验区表现为议事会制度和村民代表大会制度)，形成一种新的非正式约束，进而与前此要求不断调田的旧有的非正式约束抗衡，乃至取代。中国的改革史告诉我们，我国农村所有的自下而上、利益诱致的改革，其初级形态都是农民主体意志表达的公共选择，且不可能有成文法可依，只能以非正式约束的形态存在，并作为农村经济社会在制度变迁进程初期的游戏规则。只有当中央政府看清了这种制度创新的成本――收益、给予了事后承认，非正式约束才有可能逐渐“被格式化”为正式约束形态的法律条文。
根据阿罗不可能定理，我们知道，集体选择的多数规则总会产生个人偏好与集体偏好的差异。在初始公平的条件下(比如以户为单位的家庭土地承包和确权)，深化推进这种土地制度“长久不变”及其逻辑起点――集体经济组织成员权固化，都会受到新增人口这一变量非常可能产生的调整土地权利的压力冲击。当东方村社共同体传承数千年的绝对平均主义还有相当广泛社会基础之时，这种压力会持续存在，并且会形成某种社会矛盾的积累。在市场经济(而不是乌托邦经济)中，公共选择的多数规则确立了绩优(通过市场配置资源)的原则，结果的不公平总会出现；此时，当然有必要通过政府配置的公共资源，瞄准部分未获增益群体一比如成员权固化之后的新增人口――进行俱乐部式的公共产品配置，以期降低社会矛盾的摩擦系数，以增量的产生来平滑不同利益群体因多数规则的强制执行而形成的僵局和冲突，进而长袖善舞地用好看得见和看不见的手，实现帕累托改进。事实上，成都市双流县对学龄前儿童至16岁以下未成年人的教育补贴，就是以增量的形式形成这一改进的有益尝试。
土地改革的基本法律依据篇9
关键词:集体土地管理制度问题与对策
随着的不断深化,我国土地被分为国有土地和集体土地两种类型,随着经济的发展,城市化进程不断加快,导致城乡差距越来越大,因此,土地问题便凸显出来。集体土地一直处于政府用地征地、村民委员会乱用乱占以及农民的乱用乱占几种威胁之下,南方有些沿海城市甚至导致耕地没占用,农民没有土地可以耕种,笔者结合长期关注土地问题,探讨我国当前集体土地管理制度中存在的问题以及对策。
一、我国现行土地制度存在的突出问题
(一)在立法方面,与集体经济组织相违背,对待农民有失公允。
《民法》规定:“劳动群众集体组织的财产属于劳动群众集体所有,包括:法律规定为集体所有的土地和森林、山林、草原、荒地、滩涂等;……”。且规定:“财产所有权是指所有人依法对自己的财产享有占有、使用、收益和处分的权利。”原《土地管理法》规定:“国有土地和集体所有的土地的使用权可以依法转让。土地使用权转让的具体办法,由国务院另行规定。”新《土地管理法》规定:“任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地使用权可以依法转让。”但到目前为止,国有土地使用权国家可以买卖,并逐步建立、完善和规范了国有土地使用权交易市场。而对集体土地,法律除允许集体经济组织可以用于农业、水利等设施建设,乡镇、村公共设施和公益事业建设及农民住宅建设外,不允许作为集体土地所有权主体的村、村民小组或乡镇将其所有的土地使用权出让、转让、出租用于其他非农建设。
(二)在执法方面,制约着依法管制以及各项土地制度的改革
新《土地管理法》体现了要用世界上最严格的措施管理土地的精神,对于建设占用农用地的,实行农用地转用审批制度。同时,采用规划控制、年度计划限制和征地由国务院、省政府两级审批制度;对建设占用耕地的,实行占补平衡制度。目前,我国正处于经济社会快速发展的战略机遇期。全国各地经济发展势头良好,特别是东南沿海各省份,根据中央要求,都在谋划提前基本实现现代化的宏伟蓝图,各种所有制成份的经济非常活跃。但是,对于经济发展快、用地指标紧,而宜耕资源相对短缺的东南沿海省市,既不允许突破国家下达的建设用地计划指标,又要履行占补平衡的法定义务,其发展显然受到制约。由于历史原因,农村村民住房、乡镇村企业等建设,集约化用地相对不高。现在农民承包土地的流转是有法可依了,但对农民宅基地等农村集体建设用地使用权流转,首先会遇到“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”的法律障碍。
再者,现行《土地管理法》规定的对被征地的集体经济组织和农民采用“被征土地前三年平均年产值”乘“倍数”确定征地补偿费(主要指土地补偿费、安置补助费和青苗补偿费)的办法不合理。既不能反映当前国家有关农业结构调整政策对引导农业种养殖业、加工业的发展状况,也不能反映由于历史原因的城乡差、工农产品比价差而造成的农用地潜在预期价值,且补偿标准偏低。按现行征地补偿标准,基本不能保证失地农民维持征地前的原有生活水平。
二、解决我国土地管理制度存在上述问题的对策
(一)从立法方面思考
在立法方面,国家相关立法机关应尽快修正《土地管理法》等有关集体土地法律中不合时宜的规定。首先,在有关土地征收立法方面,笔者认为,应制定专门的《土地征收法》,明确规定“公共利益”的判断标准及其判断机关;根据市场价格制定土地征收的补偿标准,对不服土地征收行为、补偿标准问题赋予被征收土地农民及其集体有提起行政i~-7k的权利;明确规定属于村的土地,其所有权者就是村委会,属于村民小组的土地,其所有权者就是村民小组;明确规定凡国家建设需要征收属于村民小组集体土地,应经村民小组集体讨论同意;对违法占用集体土地的行为,赋予相关村民集体及其成员有直接提讼的权利。其次,在有关村民宅基地立法方面,笔者认为,应制定专门的《村民宅基地法》,明确规定村民宅基地的安排原则;明确规定村民申请宅基地应向所属村集体提出申请,并经宅基地所属集体村民会议或村民代表大会的讨论同意,如拟安排的宅基地属于村民小组集体,则应向该村民小组提出申请,并经该村民小组村民会议或村民代表大会讨论同意;对村集体安排宅基地不符合相关规定,明确规定宅基地所属的村民有权向法院提讼请求予以撤销的权利;对符合宅基地安排条件的村民,村集体或政府及其职能部门不予安排的,明确赋予村民有提讼请求予以依法安排的权利,以维护自己的相关权益;对村民闲置、废弃的宅基地,明确规定由所属村集体收回,同时对闲置、废弃的宅基地收回程序作出明确具体的操作规定;对符合被收回条件拒不配合所属村集体收回的村民,规定相应严厉的制裁措施。最后,针对目前土地违法违规特别是地方政府及其官员违法违规征收集体土地成本低,使有些地方政府及其官员在违法违规征地中几乎无后顾之忧的现状,相关立法机关应完善土地违法违规相关法律责任,包括行政责任和刑事责任,提高土地违法的成本。
(二)从执法方面思考
在执法方面,首先。相关政府及其职能部门在土地执法中应依法行使职权。如在集体土地所有权、使用权确权方面,相关政府及其职能部门应依法确认集体土地的所有权及其使用权,依法发放集体土地所有权、使用权相关权属凭证,明确农民与集体土地所有权的法律关系;地方政府特别是乡级政府应依法指导村集体对本行政区域的村庄建设进行规划,尽早明确相关集体土地的用途。其次,相关司法机关及土地监管机关对土地违法案件应依法查处。相关政府特别是县级人民政府及其土地监管部门,应主动履行法定职责,发现违反土地管理法律法规的行为,应依法追究违法占地者相关的行政法律责任;一旦发现土地违法案件涉嫌犯罪,无论是政府及其官员,还是普通农民百姓,均应依法移送相关司法机关追究其相关刑事责任;相关司法机关、土地监管机关及其人员,对土地违法案件不依法查处或查处不力,必须依法追究其不作为或滥作为的法律责任。同时,加强政府对集体土地市场的监督和管理,维护整个土地市场秩序。
参考文献:
[1]许恒周.城市化进程中土地征用改革与集体土地产权制度变迁[J].广东土地科学,2005(04)
[2]黄永生.浅谈集体土地流转与管理制度创新[J].江苏国土资源,2003(05)
土地改革的基本法律依据篇10
一、我国自然资源立法的现状和问题
（一）我国自然资源立法的历史与现状
自然资源是人类生存与发展的基础，在社会经济发展中具有重要作用。人类征服自然与改造自然的实践，在一定程度上讲，就是自然资源的利用与保护过程。中国一直十分重视自然资源立法工作，《共同纲领》和1954年宪法中都有自然资源的专条规定。1982年宪法也明确规定：自然资源属于国家所有。国家保障自然资源的合理利用，禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。一切使用土地的组织和个人必须合理地利用土地等等。这些都是自然资源法的重要渊源。这一时期，我国还没有自然资源的专门法律。
十一届三中全会以后，我国开始从传统的计划经济逐步向有计划的商品经济直至社会主义市场经济过渡，对资源的利用和保护也进入一个新的阶段。作为最高立法机关的全国人大开始制定一些重要的自然资源的单项法律，如《森林法》（1984年9月通过，1998年4月修正）、《草原法》（1985年6月通过）、《渔业法》（1986年1月通过）、《矿产资源法》（1986年3月通过，1996年8月修正）、《土地管理法》（1986年6月通过，1988年12月修正，1998年8月修订）、《水法》（1988年1月通过）等。立法进度之快、立法数量之多都是前所未有的，这充分表明随着经济的发展和改革的深化，制定自然资源方面的单项法律迫在眉睫。到90年代，我国基本形成了以《宪法》、《民法通则》为基础，以《土地管理法》、《矿产资源法》、《森林法》等单项法律为核心，以大量的行政法规、部门规章和地方性法规、规章为补充的自然资源法律体系。可以说，自然资源的规划、保护与合理利用已基本有法可依。
（二）我国自然资源立法存在的缺陷
我国现行的自然资源方面的法律，大都制定于80年代中期，在当时，无疑促进了经济建设，在一定程度上保障了自然资源的合理利用。但这些法律毕竟制定于改革开放初期，不可避免地带有浓厚的计划经济色彩，存在着一些明显的缺陷，主要是：
（1）以行政权力配置资源，忽视市场对资源的基础配置作用。现行的自然资源法律大都强调资源属国家所有，不得流转，只能由国家根据需要调配，自然资源的使用是无偿无期限的，忽视甚至否认市场对资源的基础配置作用。
（2）忽视资源的资产属性，难以显现自然资源的真实价值。现行的自然资源法律都强调土地、矿产、森林、草原等的资源属性，忽视甚至否认其资产属性，致使这些资源性资产长期处于粗放利用，浪费严重，未能发挥其真正的作用。
（3）以所有制来区别对待，当事人处于不平等地位。现行的自然资源法律大都强调所有制形式，国家对不同所有制形式的企业采取不同的管理方式。这是经济成份的不平等在自然资源管理上的直接体现，完全违背市场经济的内在要求。现代法治社会以贯彻“平等原则”为主要特征，当然也必须包括对管理对象的平等对待。
（4）片面强调国家利益而忽视公民、法人和其他组织的财产权。过去，我们长期强调国家利益高于一切，集体、个人的利益必须服从国家利益，这本无可厚非。但过于强调这一点，就在实践中形成否认个人本位、不承认个人权利的局面。在资源管理法律中，过分强调国家的行政管理权，忽视公民、法人和其他组织的财产权。
（5）对各级政府的职权划分不合理。我国1982年宪法本已明确了划分中央与地方国家机构职权的基本原则，但相当一段时期以来，并没有得到很好的贯彻，表现在资源管理上，本应由中央政府行使的职权却由各级政府行使，与此同时，中央政府也行使着一些应由地方政府行使的、执行性的职权，中央与地方在资源管理上的职权划分不清，直接导致资源的掠夺式利用屡禁不止，中央政府的资源管理基本目标无法实现。
（6）单纯强调对自然资源的利用，忽视对生态环境的保护。自然界的各种资源，是整个自然生态系统的有机组成部分。人类对自然资源的开发利用活动，只有在符合生态规律，保持生态平衡的前提下，才能取得预期的经济效益。以往，我们也讲保护资源，但保护仅局限于自然资源本身，目的也仅仅是节约有限的资源。可持续发展战略要求我们不仅要保护自然资源本身，而且要保护我们赖以生存的环境。生态环境的保护，归根结底就是自然资源的保护。
（7）缺乏有效的执法监督手段。现行的自然资源法律都有严格的法律规范，但保障这些规定有效实施的措施不利，操作性较差，实践中很难执行。行政执法手段软弱，不仅不利于从严惩处违法者，合理利用资源，而且不能有效打击和震慑乱占滥用自然资源的行为。
二、我国自然资源的法律变革
危机是变革的酵母。我国自然资源立法中面临的上述问题，是在市场经济体制改革的冲击下形成的。市场经济就是法治经济，有序的市场必须有完备的法制作保障。只有对与计划经济体制相适应的自然资源法律进行根本性变革，才能建立符合市场经济要求的全新的自然资源法律体系，才能实现自然资源管理的制度创新。
自90年代起，我国最高立法机关除继续制定《煤炭法》等自然资源单项法律外，还逐步对80年代制定的自然资源单项法律进行修改。如《矿产资源法》、《森林法》、《土地管理法》等。虽然这些单项法律修改的重点和内容各不相同，但是却反映出我国自然资源法律变革的总体态势，主要体现在以下几个方面：
（一）实行自然资源的有偿使用制度
长期以来，我国的自然资源实行的是行政授权、无偿、无期限使用、不得流转的制度，这种制度不能发挥市场配置资源的作用，是造成我国自然资源低效利用和浪费的重要原因之一。适应市场经济需要，变自然资源的无偿、无期限使用为有偿、有期限使用，就成为我国自然资源法律变革中头等重要的内容。
1988年4月，七届全国人大第一次会议通过了《宪法修正案》，在宪法中删去了禁止“土地出租”的规定，增加了“土地的使用权可以依照法律的规定转让”的条款。1988年12月，七届全国人大常委会根据宪法修正案通过了“关于修改《中华人民共和国土地管理法》的决定”，在《土地管理法》中删除了禁止出租土地的内容，并增加规定“国有土地和集体所有的土地的使用权可以依法转让。”1990年颁布的《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》和1994年颁布的《中华人民共和国城市房地产管理法》，对土地有偿使用制度作了较为全面的规定。土地有偿使用制度的建立和完善，为其他自然资源有偿使用制度的建立奠定了坚实基础。
此后，1996年修改的《矿产资源法》，改变了“采矿权不得买卖、出租，不得用作抵押”的规定，以矿产资源的有偿使用为核心，确立了探矿权、采矿权有偿取得和依法转让的法律制度；1998年修改的《森林法》也确立了森林、林木有偿使用的法律制度。
（二）合理划分各级政府的管理职权
计划经济时期，政府直接参与经济管理，我国的自然资源法律带有浓厚的行政管理色彩。市场经济客观上要求以市场而不是行政权力来配置资源。因此，重新划分各级政府的自然资源管理职权，是我国自然资源法律变革的又一重要内容。
自然资源法律变革的趋势，一方面要求明确划分政府与市场的“势力范围”，明确在自然资源管理方面，哪些主要依靠市场来完成，哪些主要依靠政府来完成；另一方面要求合理划分各级政府在自然资源管理方面的权力和职责，兼顾国家和地方利益，调动两个方面的积极性。划分各级政府的自然资源管理职权，主要是按照市场经济的内在要求，将涉及自然资源宏观决策的权力上收到中央和省级政府行使，将执行性职权下放到地方政府行使。如修改后的《矿产资源法》明确规定：国务院行使国家对矿产资源的所有权；在国家规划矿区和对国民经济具有重要价值的矿区开采矿产资源以及开采国家实行保护性开采的特定矿种的，必须经国务院地质矿产主管部门批准。对违法开采的处罚权则规定由地方政府行使。
（三）公法私法化
公法，是指以保护公共利益为目的的法律，其基本特征是政府为法律关系的一方当事人。自然资源法律是以保护自然资源的合理利用为主要目标的，因此，自然资源法应当属于公法范畴，而私法则以保护公民权利为主要目的。在社会主义市场经济中，公法与私法的作用不同，私法强调主体地位的平等性、自主性、公平性、有偿性等特征，公法则强调政府的宏观调控，强调维护保障资源管理秩序。因此，将公法和私法有机结合，也是我国自然资源法律变革的主要内容。所谓公法私法化，就是自然资源法律中越来越多的体现了私法的内容，即强调对公民和法人财产权利的保护。
修改后的《森林法》体现了公法私法化的趋势，明确规定：国家保护林农的合法权益，依法减轻林农负担，禁止向林农违法收费、罚款，禁止向林农进行摊派和强制集资。修改后的《矿产资源法》也规定：国家保护探矿权和采矿权不受侵犯，保障矿区和勘查作业区的市场秩序、工作秩序不受影响和破坏，保障设立的矿山企业开采矿产资源的合法权益。这些规定充分体现了国家对公民和法人财产权的保护。
（四）注重生态环境保护
在我国80年代制定的几部单项自然资源法中，由于在指导思想上没有把生态环境保护作为重要的立法目的，对自然资源开发中的生态环境保护缺乏具体的规定，致使这些自然资源法律难以适应生态环境保护的需要。长期以来，我国虽有《森林法》，天然森林却砍伐不断；虽有《水法》，江河断流却越来越多。因此，注重生态环境保护，成为我国自然资源法律变革不可忽视的重要内容。
近几年，立法机关在对我国自然资源单项法律进行修改的过程中，特别注重生态环境保护的内容，强调实现人类社会的可持续发展。修改后的《森林法》建立了森林生态效益补偿基金制度，规定：国家设立森林生态效益补偿基金制度，用于提供生态效益的防护林和特种用途林的森林资源、林木的营造、抚育、保护和管理。森林生态补偿基金必须专款专用，不得挪作他用。修改后的《矿产资源法》更是全面体现了环境保护的要求，对设立和关闭矿山企业、开采矿产资源都规定了严格的环境保护的要求。
（五）对权利主体实行平等保护
在计划经济体制下，全民所有制企业和集体所有制企业的地位是不平等的，体现在自然资源立法中，就是全民所有制企业较集体所有制企业在自然资源的取得方面享有优先权。而在市场经济体制下，任何参与市场流转的主体都具有平等的法律地位，按所有制区别对待的做法，不符合市场经济的基本规律。1996年修改的《矿产资源法》，就改变了各类矿山企业地位不平等的局面，规定国家依法保护矿业权人的合法权益，对各类矿山企业平等地予以保护。
（六）大胆进行法律移植
在市场经济条件下，法律移植具有十分重要的作用。法律作为人类文明成果的共同性，决定了法律移植的必然性和必要性。在自然资源立法方面，我们与世界上许多国家包括发达国家在内面临着的共同的问题，即自然资源的合理利用和保护的问题，对于发达国家在自然资源立法中的成功经验大胆进行法律移植，就成为我国自然资源法律变革中的一项重要内容。如1996年修改的《矿产资源法》，对国外普遍实行的矿产资源勘查区块登记管理制度、矿业权取得和流转制度等进行了大胆移植，取得了很好的效果。
三、新《土地管理法》不但直接体现了自然资源立法的发展趋势，而且成为我国自然资源立法的典范
1986年土地管理法是我国关于土地资源管理的第一部重要法律。实施以来，对于加强土地管理，维护土地的社会主义公有制，保护、开发土地资源，合理利用土地，保护耕地，发挥了积极的作用。但是，随着改革的深化和形势的发展，这部法律已经明显不能适应加强土地管理、切实保护耕地的需要，不能适应社会主义市场经济的需要，更不能适应中华民族可持续发展的需要，必须进行修订。党中央、国务院一直十分重视土地管理特别是耕地保护工作，1997年4月15日下发了《关于进一步加强土地管理特别是耕地保护工作的通知》，即通称的中央11号文件。在这个文件中，中央提出了一系列加强土地管理和耕地保护的措施，也提出了修订《土地管理法》的重要原则。
新《土地管理法》关系亿万人民的切身利益，关系经济和社会发展全局，关系中华民族的可持续发展，是最重要的自然资源法之一。新《土地管理法》不但直接体现了自然资源立法的发展趋势，而且成为我国自然资源立法的典范。主要表现在以下几个方面：
（一）在立法指导思想上，从可持续发展战略出发，第一次将土地基本国策写进法律，实现了从保障建设用地供应为主到切实保护耕地为主的根本性转变。1986年土地管理法同大多数自然资源法律一样，是以保障经济建设为核心的。新《土地管理法》从我国的土地基本国情出发，为保证中华民族的可持续发展，以切实保护耕地为指导思想，强调了对耕地的特殊保护：将耕地总量动态平衡的目标写进法律，确立了占补平衡制度，将基本农田保护制度上升为法律等等。耕地保护作为一条主线贯穿于新《土地管理法》的始终。
（二）在土地管理方式上，实现了从分级限额审批制度到用途管制制度的根本性转变。土地用途管制的法理基础是土地的发展权属于国家。用途管制也是市场经济国家普遍采用的有效管理土地的基本原则。新《土地管理法》对用途管制制度作了明确规定，“国家实行土地用途管制制度。国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护”，从法律上确立了这一土地管理的根本制度，为其他自然资源的宏观管理树立了典范。
（三）在土地管理职权划分上，实现了各级政府职权合理划分的根本性转变。新《土地管理法》按照市场经济和用途管制的要求，依照管理职权的性质对各级人民政府的土地管理职权进行了重新划分。即将土地利用总体规划的审批权、农地转用和土地征用的审批权、耕地开垦的监督权、土地供应总量的控制权集中在中央与省两级政府。同时，将执行性的权力下放到市县政府，如：土地登记权、规划和计划的执行权、在已经批准的建设用地区域内具体项目用地的审批权、土地违法案件的查处权等。这种职权的划分有利于调动中央与地方的两个积极性，有利于引导建设用地的集约利用，有利于实现国家土地管理的政策性目标。
（四）在调整范围上，实现了从单纯调整行政管理关系到既调整行政管理关系又调整财产关系的根本性转变。土地制度是最基本的财产制度之一，越是实行严格的用途管制，就越应保护公民的土地财产权，从根本上调动人民群众珍惜土地、保护耕地的积极性。新《土地管理法》特别注重对公民特别是农民土地财产权的保护：一是规定农民土地承包经营权受法律保护，承包经营期限为30年，将党的政策上升为法律；二是明确农民集体所有土地产权代表是村集体经济组织或者村民委员会、村内农村集体经济组织或村民小组、乡（镇）农村集体经济组织，为建立新型的农民集体所有土地的财产组织形式提供了法律依据；三是解决了农村集体建设用地使用权的法律保护问题，规定“农民集体所有的土地依法用于非农业建设的由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权”；四是赋予了公民知情权和监督权，规定“乡（镇）土地利用总体规划应当划分土地利用区，根据土地使用条件，确定每一块土地的用途，并予以公告”，“国家征用土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。被征用土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记”；五是改变了过去在土地管理实践中行政机关的违法批地行为由用地者同时承担法律责任的做法，规定“非法批准征用、使用土地，对当事人造成损失的，依法应当承担赔偿责任”。
（五）注重资源的资产属性，实现了从以资源管理为主到资源和资产管理并重的根本性转变。新《土地管理法》在强调保护耕地资源的同时，也特别注重对国有土地资产的保护，规定“全民所有，即国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使”，为国有土地资产产权代表的确立提供了法律基础。同时，新《土地管理法》调整了土地收益分配机制，规定“自本法实行之日起，新增建设用地的土地有偿使用费，30％上缴中央财政，70％留给有关地方人民政府，都专项用于耕地开发”。这些规定既维护了国家土地所有权权益，又从机制上改变了地方政府“多卖地，多收益”的做法。
（六）在土地利用方式上，实现了从外延粗放型到内涵集约型的根本性转变。长期以来，我国实行的是外延扩张的土地利用方式，这是造成各项建设乱铺摊子、重复建设、土地粗放利用的重要原因之一。目前，我国城镇现有40％的土地属于低效利用，全国还有174万亩闲置土地。新《土地管理法》适应两个根本性转变的要求，建立了土地用途管制的法律制度，形成了一系列抑制建设用地盲目扩张的新机制，包括调动农民保护耕地的积极性；鼓励各级政府盘活存量建设用地；实行占补平衡制度，促进用地者自觉节约利用土地等。这些规定将有力地促进建设用地走内涵挖潜、集约利用的道路。
（七）在执法监督上，实现了从传统的土地监察到建立现代土地执法监察体系的根本性转变。法律的监督检查条款，对于保证法律的实施具有十分重要的意义。联合国粮农组织早在1985年的《立法在发展中国家土地利用规划的作用》的报告中就曾提出：“为确保决定得到遵守，应有一些揭露不遵守决定行为的手段，并且有足够的权力在发现此种行为时加以制止。但发展中国家大多数自然资源法律在这方面是软弱无力的。总的说来，大多数法律中没有监督办法。”联合国粮农组织所指出的问题在我国自然资源立法中就普遍存在着。在我国目前所颁布的八个有关自然资源的单项立法中，只有新《土地管理法》设有“监督检查”一章。这一章是修改过程中根据全民讨论的意见增设，它明确了土地执法监察的对象，赋予国务院土地行政主管部门对土地违法案件的查处权；它完善了执法监督制度，赋予土地行政主管部门在履行监督检查职责时的调查权、制止权、行政处分建议权以及直接行政处分等权力；它与《刑法》的有关规定相衔接，加大了土地违法的刑事处罚力度。新《土地管理法》有关监督检查的规定，为我国其他自然资源的单项立法树立了典范。
（八）注重生态环境保护。新《土地管理法》虽然将耕地开垦作为实现耕地总量动态平衡的重要措施之一，但也非常注重耕地开垦中的生态环境护问题。保护生态环境作为一项重要原则，贯穿于新《土地管理法》的全篇；一是保护和改善生态环境，保障土地的可持续利用，是编制土地利用总体规划的一项重要原则；二是开发未利用土地，必须在保护和改善生态环境、防止水土流失和土地荒漠化的前提下进行；三是开垦未利用的土地，必须经过科学论证和评估，在土地利用总体规划划定的可开垦区域内，经依法批准后进行；四是禁止毁坏森林、草原开垦耕地，禁止围湖造田和侵占江河滩地；五是根据土地利用总体规划，对破坏生态环境开垦、围垦的土地，要有计划有步骤地退耕还林、还牧、还湖。
（九）大胆吸收和借鉴国外管理土地的成功经验。作为一部全面推进土地管理改革的法律，新《土地管理法》将改革决策与立法决策相结合，特别注意借鉴和吸收市场经济国家和地区的成功经验：在土地管理方式上，它借鉴了美国、英国、加拿大以及我国台湾地区所普遍实行的土地使用管制制度，对我国分级限额的审批制度进行了根本性变革，建立了以保护耕地为核心，以控制农用地转为建设用地，控制建设用地总量为主要内容的我国的土地用途管制制度；在土地利用方式上，它借鉴了德国、法国、日本等国家关于土地整理规定，对现阶段我国土地整理的重点作了明确规定，即“国家鼓励土地整理。县、乡（镇）人民政府应当组织农村集体经济组织，按照土地利用总体规划，对田、水、路、林、村综合整治，提高耕地质量，增加有效耕地面积，改善农业生产条件和生态环境”。