土地流转政策篇1
[关键词]地方政府；国家政策；土地流转
一、土地流转现状
自改革开放后我国经济高速发展，随着经济水平、现代农业和设施农业的不断发展，农村的大量农民外出打工，成为农民工，近年来我国土地流转规模明显逐渐增大。
（一）土地流转速度加快。农民逐渐开始放开手中承包土地的经营权，使得土地流转速度逐渐加快，同时流转的土地面积也在一直持续扩大中，其中参与这个过程的农民也持续在增多。随着农村人力资源的输出规模不断壮大和当地第二、三产业的飞速蓬勃发展，越来越多的农民尤其是年轻的农民离开自家的土地外出打工快速致富，由此使得农村的一大批土地闲置下来，从而促发土地在同村或相邻村庄农民之间自发有序地流转，进一步不断增高发展速度。
（二）流转形式多样化。土地流转发展迅速，同时过程中也出现各种不同的形式。以流转的对象作为参考依据，土地承包经营权的流转行为可以分为两种情况，农民与农民之间进行的流转，农民与经济组织之间进行的流转。按当前流转模式进行具体分类，可分为转包、出租、互换、转让、入股、抵押、信托等，农民选择进城打工或者经商的，一般会选择转让土地，而长期去外地打工的农民将土地转包出去的多，其中选择给亲友或本村村民耕种的较多。此外，还有一部分农民选择将土地转包给村里的种植、养殖大户，或者是参加专业合作社。
（三）流转行为规范程度低。土地流转过程中存在行为不规范问题，农民间多数都是进行互相之间的自行流转，很少有人会去报批准、报备案，更不会去主动申请土地变更登记手续；多数会采用双方口头约定的形式，有书面形式的约定的很少，约定的内容大多由双方或本村村民作为第三方来定，多数内容意思存在不明确情况；有书面协议的也会有内容不完善、格式不正确的情况。
（四）耕地非农化。在现在的农村里存在有一部分耕地被转为非农业用途的情况，其中一部分用于村集体招商引资或者是在本村建设工业园区，还有一部分是城镇建设需求，用于政府总体规划建设。其中大多数都能按照规定履行手续，也存在小部分没被批准的情况。地方政府以政府征用的名义向农民征地，将土地使用权流转到自己名下，用于非农建设，从而获得利润。或者强行秘密把一部分耕地批为宅基地或做他用。
二、地方政府与土地流转
由于我国的农村土地属于集体所有，地方政府尤其是村集体在农村土地流转中发挥重大作用，而现在的政府部门和地方政府却不会看到自己角色的重要性。同时土地流转要尊重农民的权利。农民在土地流转过程中都是处于弱势，他们缺乏法律知识，因此应该建立二三级土地流转交易市场，让交易合法化，督促农民签订书面合同。这就需要地方政府多投入，通过让农民知道土地承包经营权可以跨村流转，可以按市场经济法则流转，这样可以促进农村产权优化配置，同时也能够保障农民自身财产权益。
县政府作为地方一级政府有把控全县经济命脉的义务，那对于农村的土地问题也应该站在农民角度出发。农民有对村里征地补偿不满意就会到县政府去反映，县政府应该公正处理问题。同时，在根据当地情况制定地方政策时也要多征集当地村民意见。应该具体情况具体分析，可按补偿款和物品双重物品进行补偿。农民站在自己角度追求利益最大化，根据自己需要和政府政策自由选择补偿款或物品作为补偿。
乡镇政府作为县级政府和村委会之间的桥梁，不直接管理农村土地，但在农村土地流转中提供指导作用，引导村级基层政府要为民着想，替民办事。农村出现的土地流转纠纷，一大部分都是由于村集体与企业秘密合作，规模化占用村里集体土地，危害本村村民切身利益。虽然村委会获得利益属于村集体利益，但农民和村委会由于信息不对称，会对村集体获得利益大小产生怀疑，从而会对村级政府威信有质疑。乡镇政府作为村级政府直属上级，对农民和村集体间矛盾要有调解义务，站在双方不同角度，稳妥处理双方敏感关系，起到服务农民和监督村级政府作用。
村委会作为直接和农民接触的一级政府，有义务向广大农民宣传有关信息，并提供法律、政策和咨询等服务。为了能够使农民心甘情愿地接受土地的流转，村级政府应耐心指导，并以示范来调动农民，提高他们的土地流转的积极程度。要真正了解农民意图，农民愿意进行土地流转的前提是他们知道自己土地的价值，村级政府应为农民考虑，帮助农民获得更多土地流转利益。还应该对已经流转了的土地加以监督，确定流转的土地符合国家政策规定的用途，监督农民与农民或者其他经济组织之间所签订协议更规范，能够保护农民的利益。村集体对农村集体土地有直接管理和支配义务，对集体土地有着很强的控制权。如果村级政府采取强硬手段为实现农业规模化经营进行土地流转，那么就会危及到农民的利益。
三、国家政策与土地流转
我国的土地制度不断发展，但是农民对于当前的土地制度还是有不满意的地方。可见国家政策一直在不断的完善中，首先是要保护好耕地，执行好耕地红线，明确农村土地集体所有权，扩大承包权的全能，土地经营权真正“活”起来，增加抵押、担保权能也就是说土地的经营权可以通过向金融机构进行抵押或者进行担保，从而获得资金，使得农民能暂时缓解当下的资金紧张问题。农民一部分是因为对国家政策了解不透彻，或者是基层政府宣传落实不到位造成认为土地制度不完善是造成流转土地不稳定的关键因素。
若是农民能与城里人享有同等条件的生活保障，大多数农民都会选择参与土地流转。目前中国的社会保障制度中对涉及城市居民的比较完善，而涉及农民的非常少。目前农民基本享有的是新型农村合作医疗保险，每人每年按照规定缴纳一定的费用，生病住院后可以享受一定比例的减免医疗费用，但是在可报销的范围内的一般是一些基本药物，象进口药物、营养药物都不在可报销之列，而医院里医生开药时并不会考虑这些，有的甚至专门开进口药。都是由于农民和村集体双方信息不对称，对村集体这一权威妥协，心里不服但只能接受结果，反抗的人少力量弱。
稳定的收入是除了社会保障外第二个农民关心考虑的国家大环境政策条件。自从改革开放后，鼓励一部分人先富裕起来，这同时也造成收入分配的差距拉大。并且农民种地还会出现同一户农民家庭每年的收入差距也较大。农民没有一个稳定的收入，多数情况下还是要靠天吃饭。这就使得他们对待土地很小心，流入土地多了就怕做赔钱买卖，流出土地同样担心承包者挣不了钱从而给不了承包费用。如果农民在有稳定收入的前提下，多数都会选择会有土地流转行为。要解决这一问题就要依靠国家的好政策，对土地来讲首先是水利工程建设，农民能种上水浇地，不再单靠天吃饭，那么对土地的流转也会起到促进作用，有能力的农民可以考虑多流入土地，排除外界环境影响，依靠自己的技术来获得更大的效益。
2014年11月20日最新出台的《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》就对土地流转新政策作出了详细阐述。坚持依法、自愿、有偿，以农民为主体，政府扶持引导，市场配置资源，土地经营权流转不得违背承包农户意愿、不得损害农民权益、不得改变土地用途、不得破坏农业综合生产能力和农业生态环境。健全土地承包经营权登记制度，完善承包合同，健全登记簿，颁发权属证书，强化土地承包经营权物权保护，为开展土地流转、调处土地纠纷、完善补贴政策、进行征地补偿和抵押担保提供重要依据。从中可以看到国家对土地流转的大力支持，其中具体的针对对主体、过程要求、流转底线等都做了明确要求。强调了农民的主体地位，拓宽了土地流转渠道，提出要高效率、高质量耕种土地，真正做到为民着想。在当地这一系列新的国家政策还没有宣传开来，各级政府可以经过学习后向农民传递国家的好政策。
国家政策在具体实施过程中还有许多不完善的地方，首先应该完成土地确权工作，以前农民的承包地都是约定的，这块地是谁家的根本没有书面证明，并且多年下来由于世代把土地换来换去，经常就会发生几家争一块土地的情况。所以承包合同更加完善，通过建立登记薄来进行明确登记，颁发相应的权属证书，起到土地承包经营权物权的保护作用，从而为以后更好的进行土地流转提供依据。其实国家政策中对土地流转过程中各个方面也都有规定：流转的价格、形式、期限等可经农民商定后确定，流转收益也归农民所有。地方政府在不经过农民的允许的情况下，不能随意流转农民的土地，也不可以村集体的名义，把本村农民的承包地集中起来进行流转。这些都是国家政策提出来的，农民首先应该知晓，当涉及到自身利益时就可做到有理有据的来运用法律手段保护自己的合法权益。
四、结语
随着我国城镇化进程快速发展，在这个过程中的土地流转问题再一次成为关注焦点，而土地流转过程中除了农民自身因素约束外，地方政府和国家政策是土地流转的两方面重要影响因素。地方政府方面来讲，无论是一级县政府，还是二级乡政府，还是基层村委会，都要发挥它们的不同作用，只有这样才能促进土地流转。国家政策方面来讲，只要是能真正帮助农民来维护自身权益，解决实际困难的都是好政策，目前最关切的就是社会保障、再就业收入、新政策宣传解读等方面。同时国家政策的执行离不开地方政府，二者共同作用可促进土地流转。
参考文献
[1]石艳丽.我国农村城镇化进程中土地流转现状及措施[J].管理学家，2011，（1）.p029
[2]中共中央办公厅国务院办公厅.关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见[R].2014-11-20
[3]中央委员会.中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[R].2013-11-12
[4]王守智.地方政府与农民在农村土地流转中的角色定位及重塑.公共行政管理，2010，（1）
土地流转政策篇2
1 研究背景——中国农村土地流转政策的现状
先从宏观与整体上来看中国农村土地流转政策的现状，因为农村土地流转政策的执行最终体现在土地流转的实际方式上，因此，本文从农村土地流转方式入手来探讨农村土地流转政策执行的偏差问题。目前，调整农村土地承包经营权流转法律关系的法律法规主要是2002年全国人大常委会通过的《农村土地承包法》和2005年实施的《农村土地承包经营权流转管理办法》以及其他部门规章等。《农村土地承包法》中称的土地流转是指土地承包经营权的流转，第32条规定：“通过家庭方式取得的土地承包经营权可以采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。”条文中所说的其他方式并不明确。2005年3月1日起施行的农业部《农村土地承包经营权的流转管理办法》第15条对流转方式也仅规定为：“承包方依法取得的农村土地经营权可以采取转包、出租、互换、转让或者其他符合有关法律和国家政策规定的流转方式。”至于其他符合有关法律和国家政策的流转方式是什么，同样没有明确。而转包、出租、互换、转让这4种方式流转土地承包经营权多是分散式的土地流转方式，不易形成土地的集中经营，农户难以把握哪种既有利于土地的规模化经营、又符合国家的有关法律与政策。即便如此，转包、出租、互换、转让这4种方式也存在着内涵界定不清，外延交叉重叠的情况[1]。
从现有农村土地流转方式研究来看，农村土地流转方式呈现多样化特点，且法律规定的方式与实际方式的实质内涵并不一致。农村土地流转实质上是农村土地经营权的流转，有学者认为目前农村土地经营权流转的形式主要有以下几种：转包、出租、入股、反租承包和拍卖[2]。但也有学者认为“代耕”和“继承”并非严格意义上的流转方式，只有转包、转让、出租、入股、互换和抵押六种方式算是“基本流转方式”[3]。
按照土地流向，土地流转分为两种形式：一是“农-非”之间的流转，实质为农地征用。1998年以前，农村干部所说的土地流转大多是“农转非”的征用，流转价格就是征地补偿费用。二是“农-农”之间的流转，即农业用地之间的流转。1998年以后，土地流转主要是农业用地之间的流转。此类流转又可分为两种形式：农户与外来资本之间的流转、农户与农户之间的流转。这两种流转形式都不改变农地的用途和性质。
通过对这些不同类型的流转方式进行比较分析(见表1)，可以清晰地发现《农村土地承包法》和《农村土地承包经营权流转管理办法》明确列出的土地流转方式全部属于农民之间的流转，而且都是“农-农”之间的流转，但在实际运作过程中更多地强调了农民与外部流转及“农-非”之间的流转，这不得不说是对国家政策的误读，或许更多是因为现实的利益使然，比如城镇化、工业化发展取向，但这样很容易威胁到国家全局的粮食安全。
2 典型案例——小岗村土地流转政策的执行
2.1 小岗村作为案例的可行性与代表性
小岗村位于安徽省东北部，凤阳县东部，隶属小溪河镇，距凤阳县城40公里，“大包干”前隶属梨园公社，当时只是一个有20户、115人的生产队。1993年，小岗生产队与相邻的大严生产队合并成小岗行政村，共112户、486人，承包耕地1800亩。2008年3月，在全县乡镇行政区划调整中，小岗村与石马、严岗合并，现有23个村民组、849户、3823人，占地15平方公里，可耕土地1.95万亩，承包土地8732亩。2009年中心村人均纯收入7000元(全小岗约为5500元)，居民收入构成中：种植业收入占50%以上，工资性收入约为30%，其他则为转移性收入。
小岗村作为中国改革第一村，不仅具有政治风向标的作用，而且现在的小岗村发展极为普通，与中国的多数农村没有两样。在一年跨过“温饱线”之后，二十八年没过“富裕坎”。小岗村的产业结构二十年来基本上是单一的农业，几乎没有发展工副业，这就决定了该村至今还停留在传统农业社区，维持着温饱，发展缓慢。小岗村“先行”未能“先富”的深层次原因，不仅是小岗村面临的问题，而且也是全国农村改革发展所面临的共同问题[4]，这也就使得小岗村在中国广大农村尤其是中西部具有广泛代表性，是中国无数农村的缩影。小岗村的机构设置和政权组织架构上比较特殊，它虽说是一个村，但实际行政编制是一个镇，合并了数个村，在按城镇的标准建设，并且城镇化是中国农村未来发展的主要方向，中国农村多数将原地由村庄变为小集镇，小岗村非常具有代表性和普遍意义。
2.2 小岗村的农村土地流转政策执行情况
1978年，安徽省凤阳县小岗村以实施“大包干”而拉开了中国农村经济体制改革的序幕，“大包干”以及在此基础上所确立的家庭联产承包责任制成为改革开放以来我国农村土地经营的基本方式。然而进入新世纪以来，特别是2004年在安徽财政厅干部沈浩到小岗村任村党支部书记之后，小岗村出现了较为显著的土地承包经营权流转态势。目前已经流转土地3000亩，约占承包土地的35%。
小岗村的土地承包经营权流转最早可追溯至2001年之前，但早期的土地承包经营权流转具有发生范围小(亲戚朋友之间)、流转规模小(农户零散流转)、流转期限短(流转双方不确定性较多)、补偿标准少(土地税费较高)等特征。
2001年，为了开发葡萄，原小溪河镇副镇长、小岗村支书严德友租赁小岗村即原严岗村的160亩耕地，租金为每年每亩500元，租期为10年。2001年江苏张家港长江村从小岗村民手中以500元每亩的价格租来土地，帮扶建成80亩的优质葡萄示范园。这是小岗村向外来资本进行土地流转的最初形式。
2004年之后，沈浩任职小岗村，他想带领小岗村民以土地承包经营权流转为切入点，积极实施“三步走”发展战略和“四型村”建设目标，目的是使小岗村进入到改革开放以来的第二个快速发展阶段，小岗村的土地承包经营权流转范围迅速拓宽、规模显著增加、流转期限延长、补偿机制也逐渐完善。小岗村开发地产、旅游、工业等，开始实施三步走的部署：
第一步是发展小岗的现代农业，土地合并以后，租给上海一家公司办合作化农场，想建起特色农业科技园、优质有机猪标准化连锁养殖小区基地和高效饲用原料实验农场。按照2005年3月成立的“小岗村发展合作社”的协议，2006年1月25日小岗村党支部书记在村民大会上提出了酝酿已久的发展思路：把土地集中起来，以“安徽省凤阳县小岗村发展合作社”为龙头，整合资源搞适度规模经营。村委要求村民将全村1400亩耕地(当时，全村共有2000亩地，耕地面积1800亩，扣除前几年办的葡萄园400亩，其余共1400亩)以土地持股的形式成立合作社。资本金为305万元，由小岗村和滁州市粮食局以及上海大龙畜禽养殖有限公司联合出股，股份分别为10%、5%、85%。2月10日，安徽省委书记郭金龙到小岗村调研，就在研讨会上，大包干带头人之一严宏昌当时很激动，称：“小岗要立足自身基础图发展，不能开倒车。”但2月18日，沈浩召开全村大会，宣讲土地经营方案及征求意见，严宏昌当日缺席，合作社的事情经过调整后获得通过。2月20日，小溪河镇派出4名工作人员进驻小岗村，与小岗村5位村干部分成两组进行量地。2月21日下午和2月22日上午，凤阳县委书记马占文专程来到小岗村，察看量地事宜。与此同时，镇司法所已经参与土地出租合同条款的制订……但一些农民对这个养殖场的事情充满了怀疑，并不十分愿意用土地入股。严宏昌对《小康》记者说：“你看看现在租出去的这百十亩地，不都正荒着吗？要是都租出去，都荒了怎么办？”即使主张合作社的严金昌也说：“租出去后，要想到村头那地荒着，也觉得心里怪不踏实的。”严宏昌告诉《中国新闻周刊》记者，“开发商至今掏不出一分钱的租金。”并对沈浩说：“不可信，不见钱我就叫村民不签合同。”但严宏昌言犹在耳，沈浩已经在规划着下一步发展。他向《中国新闻周刊》记者介绍说，“村里招商引资建设的农贸市场，一期工程50套门面，400个摊位，下半年就可开业，每个摊位每月租金200元，如今已经售完。”严宏昌为此事也曾找过沈浩，反映出让建设农贸市场的15亩土地，至今补偿金都没有到位。但沈浩认为“小岗村之所以没有发展起来，问题的关键就在不团结。”[5](这个农贸市场如今空空如也)经过长达3个月的争执讨论，4月20日下午，小岗村只有23户农民与合作社签订了合同，以每亩1年500元的租金将200亩土地集中起来发展合作经济，统一返租承包。这项合同的期限为20年，合同内容设定、租金5年一调整。5年后，农民可用土地入股分红或选择继续出租。
第二步是开发旅游业，打旅游牌。2005年6月，由安徽省、滁州市、凤阳县共同投资300万元的“大包干”纪念馆在小岗村落成，作为滁州市青少年爱国主义教育基地，已向社会正式开放。建成了占地30亩，建筑面积2600平方米的“大包干纪念馆”，想通过纪念馆的“红色旅游”带动小岗以后的农业生态游、农家游等旅游业开发。
第三步是招商引资办工厂。上马的厂有汽车配件厂、镀锡铜线厂、面粉厂。曾经作为全国分田到户典型的小岗村这一变化，分外引人注目，并引来广泛议论，支持与反对的声音都非常强烈，有人惊呼我国农村的合作社时代已经到来[6]；有人称小岗村正在回归集体经济；有人据此认为小岗人走上了农业股份制产业化的道路，是他们的又一“突破”；也有人评价说这是小岗村一种否定之否定螺旋式发展的大胆探索。小岗村的土地流转，曾经一度遭到了村里的部分人的反对，有人认为这是在走回头路[7]。“当年大包干主要带头人之一的主合派严俊昌也担心，眼下大规模的土地流转是在缺少制度安排和不规范的情况下形成的。他认为，在新的起点上，需要尽快完善相应的制度。”[8]
从小岗村的调查来看，在选择自己最喜欢土地政策变成什么样的问题上，选择传统的土地承包制的占2%，选择永佃制的占17%，选择私有制的占3%，选择适度规模经营的占78%。这说明农民还是希望农地制度改革的[9]。据统计，目前小岗村农户平均的土地流转约定年限为10.68年，年限较长。小岗村农户普遍采用的土地流转方式是出租，占了51.9%，转包、转让、代耕等方式也成为农户的选择[10]。可见问题的关键不是要不要进行土地流转的问题，而是如何有序合理地进行流转的问题，也就是如何正确执行农村土地流转政策的问题。
根据土地流转之后土地的用途进行分析，调研发现小岗村的土地流转政策的执行与沈浩关于农业、旅游和工业三步走的发展战略相关联，主要有以下几种：
(1)仍然从事粮食生产。小岗村这种方式以前在农户之间直接进行土地流转时较多见，比如小岗村的老严岗某农户一家6口人，曾将其弟兄四人共40亩地全部集中用来种粮。但是现在这种情况已经非常少见了，即使这一家其中的30亩地后来也流转出来用于其它用途了，比如工业。目前小岗没有出现种粮大户，而安徽省农业委员会的资料显示，2009年底，全省共有100亩以上的种粮大户10379户，经营耕地面积266.59万亩。其中全椒县襄河镇邱塘村全国种粮大户欧春华签订土地流转承包协议8320亩。
(2)经济作物种植。比如葡萄园，流转面积达到600亩。另外广州的从玉菜业集团，流转1500亩，投入1.5亿元，目前正在进行土地的整理。
(3)用于工业和深加工等。比如GLG集团计划在3-5年内投资5亿元人民币，在小岗村建设农产品深加工高科产业园，该园区建设用地2000亩，投资建设项目有甜菊糖生产加工、有机葡萄酒生产加工等，目前已首期投入启动资金1亿元人民币，先行开发500亩园区，用于发展甜菊糖生产加工。此外，2007年小岗面业投资6000万，现日产500吨；正在进行的天津保迪公司养猪屠宰业投资，采用企业加农户的模式，延伸产业链，建设宝迪十万头原种猪生态园；深圳普朗特公司投资3～6亿，将发展4000余亩的生态园，融旅游、生态、观光、生产等为一体，注册小岗普朗特生态农庄。
(4)发展集体公益事业。通过一次性买断集中流转收回到村集体的土地发展小岗村公益事业，比如：建设法制广场，土地流转费用为4000元一亩。
虽然目前安徽的土地流转后的用途普遍有从种粮为主转向发展高效养殖业或者工业的趋势，风阳县农委称“流转之后的土地很少种植粮食”，但是，小岗村更为突出，流转后的土地用于种粮的很少，大部分用于养殖业、深加工等，尤其发展工业，这与其将工业作为发展落脚点的战略思考是一致的。其未来发展方向是工业和城镇，今后的发展将以经济区为核心进行辐射，建设4平方公里的生态旅游观光区和5平方公里的工业园区。一些公司征用部分农户的农业用地，用于生产工业原料。同时利用集体建设用地兴建厂房等，但这样的土地流转方式所带来的经济效益以及稳定性是否具有长期性值得深思[10]。
通过以上分析，可以看到小岗村的土地流转在实际运作过程中更多地强调了农民与外部流转及“农-非”之间的流转，从而与《农村土地承包法》和《农村土地承包经营权流转管理办法》明确列出的土地流转方式全部属于农民之间的流转，而且都是“农-农”之间的流转之政策规定出现很大的偏差。其原因何在？
3 原因探讨——小岗村土地流转政策执行偏差的分析
本文认为，国内多数用来解释城镇的街道层官僚理论可以用来分析小岗村这类新形成的新型小集镇的土地流转政策执行偏差的原因。
3.1 街道层官僚理论
所谓街道层官僚(StreetLevelBureaucrat)，实际上就是基层官员，是指那些在其工作进程中直接与公民互动的公共服务人员，以及对任务执行具有实质性判断力的公职人员[11]。目前国内文献多数翻译为街头官僚，考虑到引用原文的完整性，本文两者会同时使用。
研究内容上，西方街头官僚理论的核心是官僚执行理论和自由裁量权问题，两者归根结底是一个责任控制的问题。街头官僚理论主要关注街头官僚所拥有的自由裁量权，以及在此基础上所具备的政策制定能力[12]。按照街道层官僚理论所称，政策是分等级的，影响范围最广、程度最深的政策由顶层官员制定，更具体的政策则由其下的各级官员制定。毫无疑问，底层政策受到法律和法规的严重制约。不过，就连最基层的官员，也拥有自由裁量权，也在制定政策。最基层的官员他们个人决策的集合+量行为，将决定公民从政府计划中受益还是接受制裁，或者说人们是否有权获取政府所提供的权益[13]。
3.2 街道层官僚的政策执行偏差
政策执行的有效与否事关政策的成败，作为一种复杂的社会实践活动，公共政策执行过程中不可避免地会受到政策质量、政策资源、执行主体、目标群体、制度与环境等因素的影响[14]。政策执行偏差主要是指政策制定以后，在执行过程中由于政策制定时所具备的条件和形势已经发生变化，或由于行政执行人员的知识素养、执行能力和理解水平以及执行体系的不健全，造成政策执行与政策目标之间出现差距，使原定目标没有实现。
国内有关街道层官僚的政策执行偏差的研究，笔者只见李旭琴分析了绩效目标异化下街头官僚的政策执行偏差问题，认为街头官僚作为公共政策执行的直接主体，其特殊的角色、地位和工作环境导致其绩效目标异化，在政府层级上下信息不对称的体制中，他们会以某种看似合法的形式将私人动机融入政策的具体执行中，使得他们表现出某些典型的行动逻辑，这是剖析街头官僚在公共利益权威性分配过程中出现的执行偏差的关键[15]。
韩志明的研究表明，根据街头官僚工作界面的空间性质，街头官僚的行动空间可以分为三种主要类型，即窗口空间、街头空间和社区空间。社区空间是公民自己的领地，是一种公民相对固定而街头官僚处于流动中的社会空间。这里的社区仍然是一个空间的隐喻，泛指属于公民自治或公民自主的社会空间。具体说来，它不仅是指城市居民的社区(包括人口结构复杂的贫民区或郊区等)，也可以是指农村居民的村庄等地理区域[16]。社区空间对于理解小岗村的街道层官僚概念适用性很有帮助。同时，小岗村又具有普通村庄不具有的浓厚的政治色彩，小岗村由省、市、县各级下派的干部任村党委书记，比如省财政厅干部沈浩任前任第一书记，凤阳县小溪河镇副镇长于谦任书记，加上省里下派的任副书记的大学生村官或创业大学生，如苗娟等一起组成村党委。这些人都是公务员或准公务员，而且都是直接与农民互动，并且对任务执行具有实质性判断力的公职人员，因此用街道层官僚概念来分析是适合的。
按照布热津斯基的说法，“政策制定者被淹没在事件和信息之中……大量的决策由官僚机构在政策执行阶段做出，且常常受到官僚机构的扭曲。”农村土地流转政策当然也不例外，会因街道层官僚及其机构的利益偏好而出现执行偏差。
3.3 街道层官僚视角下的小岗村土地流转政策执行偏差原因分析
迈克尔·利普斯基指出，街道层官僚传递利益与制裁的方式，构成并限定着人们的生活与机会，提供并调节着人们赖以行动的社会(和政治)背景。作为公共利益的供给者和公共秩序的维护者，街道层官僚往往成为政治争论的焦点。有关公共服务范围的政策争议涉及他们的地位和权力，作为一种重要的独立力量，街道层官僚影响相关决议的形成[13]。街道层官僚对人们的日常生活具有相当重要的影响。这种影响可能以多种方式存在[13]，从而导致政策执行偏差：
(1)他们迫使农民适应对政府服务的期待，适应在政治共同体中的个人处境。
由于街头官僚垄断了公共服务的供给，拥有分配资源并实施奖惩的合法权力，那么，街头官僚实际上也掌握着空间的支配与控制权，主导着互动的过程和节奏。而公民则作为受惠者或服从者，为交换街头官僚的“合法伤害权力”，而显得较为谦卑和恭顺，显然是一种有利的策略[16]。
农村土地流转的原则之一是自愿，就是指必须是农民自愿进行土地流转。小岗村在税费改革之前出现的土地流转都是自愿形成的，但是现在都是经由村党委作为中介推行的，虽然最终都是“自愿”形成的，不过其间有很多是比较强制性的，于是也造成一些困难和矛盾，比如沈浩任第一书记时就曾因此被打，也有农民上访等。2009年底，有报道称：“始自今年年初的卖地招商的决策，再次把小岗村推上舆论的风口浪尖。一万多元一亩卖掉和500元一亩出租，都让村民陷入了日后如何生活的焦虑中。31年前，18位年轻的热血农民冒着杀头坐牢的风险，要求分地到户，实行大包干；31年后，18个大包干代表只剩下12个，都已六七十岁，为保护自己的土地，他们中的9个人再次在自己的名字上，摁上了鲜红的手印。”[17]又如，占地1300亩的美国GLG甜叶橘小岗基地项目令政府的官员们为之振奋，可是小岗村的村民却并不买账。三番五次的折腾已经让小岗人对这些嫁接过来的“异物”不以为然，抱着被子睡到田里去，阻止修建GLG大道就是很好的证明[18]。由于认为土地流转年限长、收益不明显，一些农户不愿意转出自家土地。
不过干部们通过人格魅力的影响和实际工作，最终完成了土地流转，大多数农民也自觉认同并适应了土地流转。安徽省委政研室调研处的调研发现，“以前主要是互换和代耕方式，现在无偿转让、地块互换的流转行为大为减少，转包成为农村土地流转的主要形式之一，占34.4%。流转行为从农民自发流转转向基层政府和组织引导推动流转。”
(2)他们决定农民对政府利益和制裁的适用。
街道层官僚控制和管理着许多公共资金，他们的决策将会直接影响许多公民的生活福利。一言蔽之，街道层官僚直接决定着对于公民的惩罚(如警察的决定)和奖励(如福利机构接受福利申请的决策)，他们在现代社会中占有非常重要的地位[13]。农村土地流转按照流转主体之间的结合方式(是否有中介)可以分为两类，即没有中介的流转方式和有中介的流转方式。
没有中介的流转方式是指农户之间直接进行土地流转，不需其它中介的流转方式。比如兄弟几人中有一人在家务农其他人都外出打工了，那么其余兄弟的土地全给这位在家务农的农民耕种，可能收取流转费用，也可能不收，视流转双方实际约定而论。或者两农户之间因为土地分散或种植品种需要相对集中种植等原因进行地块互换。
有中介的流转方式是指流入方的公司与流出方的农民并不直接打交道(签订合同、发放流转费用等)，而是需要一个中介，在小岗村是以村委作为中介进行流转的。其流转的流程是：村委与流入方的公司或企业确定土地流转的大致规模后，再与涉及流转土地的农民谈，最后在征得所有农民同意之后由村委与公司签订合同，流转费用也由村委向公司收取后再向农民发放。另外一种情况是土地流转交易过程经过第三方，在小岗村是通过农村土地流转交易中心点进行的。原则上要求所有土地流转都要经过交易中心点，点对所有受理的流转申请，按照“申请受理、信息、外业调查、承包地评估、组织洽谈、签订合同、审核发证、材料整理归档”的程序进行办理。
小岗村书记指出小岗村主要是以村集体形式作为中介进行土地流转的，“小岗村开始土地流转规模不大，现在流转3000亩，90%以村集体形式流转，10%是以农户为主体自己流转。”
但这种选择的效果与利益分享是由街道层官僚所决定的。比如在外资内资大规模进驻之前就曾有上海大龙公司来投过资，说是养猪。几年过去了，猪也没养成，赔得一塌糊涂。可是诡异的是，养猪场占用土地的补偿协议上明确写着付给村民每亩每年500元补偿款的竟然是小岗村村委会，而且平整土地的费用均由村委会承担。面对村民的质疑，村里的答复是“上海人不给钱，我们愿意替他们付，至于让谁干那是我们的权力。”蘑菇大棚、养猪场等招商项目均无疾而终，不但挣不到钱反而闲置了大量的土地。村民对招商引资的好感也渐趋灭失。据小严岗村村民说，这次卖地小严岗村首当其冲准备征他们的土地。在县城、镇里工作的干部只要是和小严岗村村民关系好的都要回去做工作，做不成就下岗。甚至牵连上学生回家做家长的工作，否则不让上学。之所以会先从小严岗村开始就是因为所有的大包干代表都在原来的小岗村，阻力相对轻些[18]。“补偿合理、找好出路、参加分红等补救措施都没有，就是逼着我们签字卖地，你说将来我们怎么办？”可见村委决定了小岗村农民在土地流转政策中对政府利益和制裁的适用。
(3)他们负责对农民从政府项目中接受处理(或服务)的情况实施。
正如上面所说，小岗村在土地流转政策执行过程中是由村委全权处理土地流转事务的，虽然小岗村委这种主动承担其无限责任的做法值得商榷，但是确实是其政策执行的主要方式。从某种程度上讲，在公民与国家的宪法关系中的许多方面，街道层官僚无形中处于一种居间调节者的地位。简而言之，他们掌控着公民权利与义务的尺度[13]。由此可见，街道层官僚所作的决定，通常具有分配和再分配的属性。街道层官僚在这些公民权利的实现中扮演了关键性的角色。他们或通过自己的服务向公众直接提供某种利益，或在公民与这些新的但并不可靠的财产权之间担当着仲裁人的角色。越是对于穷人，街道层官僚的影响越大[13]。
不过，需要提醒的是，尽管街道层官僚在政策执行过程中发挥很大作用，但也不能否定普通民众参与和讨价还价的能力，仍以小岗村的土地流转政策执行为例，在村民与村委多次协商与讨价还价甚至抗争之后，形成了不同的议价方式：
一是土地流转费固定。比如2001年，葡萄园主严德友租赁小岗村即原严岗村的160亩耕地，租金为每年每亩500元，租期为10年。另外一种情况是土地一次性买断，比如小岗村建设法制广场流转的土地是4000元一亩。普朗特在小岗村的老严岗村流转200亩，30年一次性买断，26900元每亩，按省里统一价格要求。早期多是这种方式，但农民的观点是“卖出去了土地，不再属于自己了”。
二是实物作价现金支付。开始是500元一亩，3-5年一调整。现在开始学习外地以主产农作物产量作为基础进行征地，小岗按照当地的产量计算每亩1400斤小麦或水稻的50%作为流转费用，即700斤小麦或水稻按当年的粮食保护价计算。比如说小岗村向广东从玉公司流转的土地就是这种方式，假如2005年的水稻价格为0.80元，那么每亩地每年的流转费用为560元，而如果2010年水稻价格为1.00元，那么每亩地的流转每年费用为700元。这种方式比较符合实际情况，也较能更好地保护农民的利益，因为粮食价格有上涨的趋势，农民就不会觉得因粮价上涨而带来的相对收益减少。它成为目前小岗村土地流转的主要形式。
对于这些不同土地流转方式，流出方有的农民担心后果不确定，最大的问题是，90%担心男的60岁、女的55岁以后土地没了，每亩500元不够，因为没有了工资收入，难以养老。还有就是土地流转时量地容易，以后如果土地收回则分地难。对此小岗村在村民的主动参与和讨价还价之后的解决办法是只能按实际比例分配。比如现有100亩地，后来收回时如果实际只有90亩，就按0.9亩计算。量地时如果出现差别，由村理事会(农民自任)、村民共同再量。
4 结语
目前学界对土地流转的意见争议很大，主要有两种[19]：一种主张要充分尊重当前的土地制度，继续保持其稳定性，反对土地私有化，逐步在实践中尊重农民摸索的改革[20]；另一种强调农地流转的企业化、市场化，作为家庭联产承包制之后我国农村改革的“第二次飞跃”，农业企业化是一场自下而上的、内生的制度变迁[21]。不过两者都强调中央及地方政府应以保护和增进广大农民的利益为其基本出发点。
本文通过以上分析发现，农村土地流转政策执行时实际存在各种不同土地流转方式，许多已经出现了明显的政策执行偏差，在实际运作过程中更多地强调了农民与外部流转及“农-非”之间的流转，这样很容易威胁到国家全局的粮食安全，与中央“守住18亿亩红线”的政策目标相差很大。在政策执行过程中的各级政策执行者都可能会扭曲政策，而直接与公民互动打交道的街道层官僚在执行政策过程中影响非常大，是政策执行偏差的很大的影响因素。小岗村的街道层官僚的这种影响以多种方式存在，从而导致政策执行偏差。
当然，由于小岗村具有政治风向标的作用，所以小岗村又具有普通村庄不具有的浓厚的政治色彩，小岗村的社会经济活动一直受到凤阳县、安徽省的更高层面的关注和影响，比如小岗村由省、市、县各级下派的干部任村党委书记，上面也有各种让其做出改革模板的期待，这会影响到街道层官僚理论解释的说服力。不过对于土地流转的政策执行上，小岗村的街道层官僚们发挥非常大的自由裁量权，比如安徽省农业委员会认为“种粮大户对促进(安徽)全省粮食生产发挥了重要作用，为安徽省生产注入了新的生机和活力。”但上文资料显示，目前小岗没有出现种粮大户，全省其它地方出现大量种粮大户，保持土地的种植属性，比如相邻的枞阳县陈瑶湖镇就有经营土地面积100亩以上的种粮大户120户。
对于如何纠正农村土地流转政策执行的偏差，则不属本文探讨的范围，在此不予评论。从目前已有研究来看，多数是建议从制度入手，比如建议进行制度创新[22]；建议健全信息沟通传播机制[14]；加强行政责任追究制度建设等[23]；提倡科学合理地配置公共政策执行权力、完善政策执行的监控制度、健全以公民参与制度为基础的信息反馈系统、重视对非正式制度的建设等[24]；或者从官僚控制入手，比如认为矫正街头官僚政策执行偏差的主体路径包括三个方面：政策执行机构的内部改革，政策执行直接主体的自我优化，政策执行间接主体(目标团体)的问责监督[15]；对街头官僚的责任控制，必须从管理的、法律的、政治的和道德的四个方面入手，并运用相应的控制工具[16]。
此外，本论文仍然存在运用街道层官僚理论分析问题时难以厘清高层官僚的影响与作用，以及对于小岗村的土地流转做法是否是政策执行中的创新、如何界定其偏差的实质内涵等问题，还存在不足。后续研究将重点分析小岗村土地流转的政策执行上哪些层面发挥了哪些影响与作用，小岗村土地流转方式与政策执行上小岗村的选择是不是符合我国城市化、工业化的发展方向，以及对这种方式的发展进行效益评估。
土地流转政策篇3
关键词:土地流转;中部地区;农村发展政策
中图分类号:S2
文献标识码:a
文章编号:1672-3198(2010)05-0094-02
1中部地区土地流转必要性分析
表1各地区耕地面积(2007年底)
地区耕地面积(千公顷)占全国比重(%)
全国总计121735.2100.00
山西4053.43.33
安徽5728.24.71
河南7926.06.51
湖北4663.33.83
湖南3789.03.11
江西2826.72.32
注:本表数据来源于中国统计年鉴(2008)。
由表1可知中部地区耕地面积占全国总耕地面积的23.81%,中部丰富的耕地资源禀赋优势,大大促进了农业产业的发展,使其成为全国重要的粮食主产区和商品粮输出基地,同时也是我国重要农产品的生产加工基地。然而正如任何事物的发展都具有两面性,中部地区的经济发展既具有比较优势,又具有内在的缺陷和制约因素,比较优势与内在制约因素紧密联系,使农业比较优势具有明显的双重性。要解决农业比较优势与制约因素之间的矛盾,达到均衡状态,根本出路就在于消除城乡“二元结构”,加快中部地区城市化、工业化进程。按照中部六省全面建设小康社会的规划,大致需要将1亿农业人口转移为非农人口,按照50%的就业率计算,需要将5000万人转移到二、三产业。目前我国每转移一个农村劳动力到第二产业,就能带动0.7人到第三产业就业,届时,中部地区需要分别向第二、第三产业转移3000万人和2000万人。
为达此目标,最主要的途径之一就是加快土地流转,活跃土地流转市场,其重要性主要体现在以下两个方面:一方面,根据各国的现代化经验,没有农业的现代化,特别是农民在经营方式上的改良、农业技术含量的大幅度提高以及农民技术工人的大量涌现,农业生产不可能稳定增长,工业的现代化也不可能有熟练的技术基础。土地流转正是基于此考虑的解决方案,它可以发展农业规模经济,从而提高土地利用率,提高农业生产效率,变粗放型经营状态为集约型,实现农业的现代化,以此为工业化奠定基础。另一方面,按照中部六省全面建设小康社会的规划,大致需要将1亿农业人口转移为非农业人口,土地流转恰能够将农村剩余劳动力从农业生产活动中解放出来,使其能够在第一产业外的二、三产业中充分就业,改变其收入结构,提高二、三产业收入所占的比重,同时,提高农民的生活质量,达到协调城乡发展缩小城乡差距的目的。
2中部地区土地流转现状分析
中国共产党十七届三中全会于2008年10月12日通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题决定》中规定要加强土地承包经营权流转管理和服务,建立健全土地承包经营权流转市场,按照依法、自愿、有偿原则,允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权,发展多种形式的适度规模经营,这一决定将土地流转制度化、法律化。然而,实际土地流转市场是否如所期望的那样顺利进行?
通过2009年7、8月对中部地区(选取河南省洛阳市、信阳市,湖北省武汉市、咸宁市、随州市、潜江市、荆州市为样本点)进行的调研,发现农民们的土地流转意愿较低,土地流转市场不够活跃,相关政策法规有待改善以提高农民参加土地流转的积极性。
下面将分别从理论角度和实证角度两个方面对中部地区土地流转现状进行分析。
2.1理论分析
农民参与土地流转的积极性与多种因素紧密相关,我们将影响土地流转的因素划分为四大类――法律法规的完善程度、土地价格的合理化程度、农村社会保障机制的完善程度以及“恋地情节”,通过理论分析,形成如下假设:
假设1:关于土地流转的法律政策的完善程度与农民土地流转行为呈正相关关系;
通常认为制度影响经济绩效,制度的完善可以降低交易成本,提高经济效率;反之,如果制度不能够体现资源的稀缺性,则经济会出现扭曲并带来效率的损失。同理,土地流转相关政策法规越完善,各种投机行为也将随之减少,从而降低了农民的各种不确定忧以加入到土地流转市场中。
假设2:土地价格形成机制的市场化程度与农民的土地流转行为呈正相关关系;
土地价格是土地经济作用的体现,而在我国,由于土地流转的自发性和不公开性,使得土地流转价格混乱,不利于形成有效的价格调节机制。这种非市场化土地价格形成机制,使得土地价格信号失真,不能良好地反映土地市场中供给和需求。
在市场经济中,价格对资源配置起到至关重要的作用,对于土地资源也同样如此,因此要建立公开竞争的土地有形市场,完善市场价格形成机制,以市场价格决定土地价格,从而纠正价格扭曲和降低市场效率损失,使得价格机制和供求机制发挥日益重要的作用。
假设3:农村社会保障的完善程度与农民土地流转行为呈正相关关系;
在中国,农民的社会保障制度主要是指养老保险制度、农村合作医疗制度和农村最低生活保障制度,城乡“二元经济结构”的长期存在导致了我国城乡社会保障严重不平衡,农村的社会保障基本处于空白状态。例如,早在1987年就开始了的试点村社会养老保险现在还基本上处于停顿状态;目前我国农村仍有87%的农民没有任何医疗保障,要完全自费负担医疗;农民享有卫生服务的比例也远远低于城市居民。我们更应该注意的是:农村社会保障制度仅仅局限于部分试点地区,远没有在全国统一实行。可以说,我国绝大部分的农民被排除在了现代的社会保障体系之外。在农村社会保障普遍缺失的情况下,以均分土地为特征的平均主义农地制度在为农村人口提供社会保障方面,是一种对现金型社会保障的一种有效替代,土地承担的社会保障功能弱化了农户流转土地的意愿,进而影响农地流转的效率。
假设4:“恋地情节”与农民的土地流转行为呈负相关关系。
中国历来以农业大国而闻名于世,以占世界7%的耕地养活了世界22%的人口。而农民们千百年来对土地所积淀的情感根深蒂固,“土地是农民的命根子”这一观念并没有随着工业化进程的加快而淡去,土地是农民们的生存的物质基础,同样是重要的精神寄托,农民们的这种“恋地情节”无疑会降低农民们参与土地流转的积极性。
2.2实证分析
(1)数据来源及样本情况。
本文所采用数据来源于2009年7、8月份在河南、湖北两省进行的调研,通过问卷调查和深入访谈等形式,我们共采集117份调查问卷,其中有效问卷100份。所选取的样本地都有不同程度地进行了土地流转,当地农民对土地流转的成本收益都有自己的认识和看法,具有较高的代表性。
(2)变量选取与模型设定。
本文通过采用多元线性回归模型对影响农民土地流转意愿的四类因素进行回归分析,回归方程如下:
Yt=β0+βtX1t+β2X2t+β3X3t+β3X4t+μt
其中被解释变量Y表示农民参与土地流转的意愿程度,依据意愿程度强弱的不同共划分为五级――非常愿意、愿意、中立、不愿意、非常不愿意,并由高到低分别设定赋值区间[20,16]、[16,12]、[12,8]、[8,4]、[4,0];同时,解释变量Xt、X2、X3、X4代表影响农民土地流转意愿的因素,它们分别是法律法规的完善程度、价格的形成机制的市场化程度、农村社会保障的完善程度、农民对土地的眷恋程度,通过设定具体的可测指标对这四种因素进行赋值,每个自变量的赋值区间为[0,20]。
(3)模型的检验和回归分析。
为了检验模型的适用性,我们对模型进行了检验,检验结果如下:
表2方差分析表
方差来源平方和自由度均方Fp
因素788.624197.1523.940.00
误差782.28958.23----
总和1570.9199------
表2对回归方程进行了有效性检验,其F值为23.94,p值为0.000,由F值和p值显示整个回归方程有效,即法律完善程度、社保完善程度、价格因素以及情感因素对农民参与土地流转的意愿程度呈显著的线性关系。同时,利用eviews软件处理数据,可得该模型的多元线性回归方程:
Yi=1.528+0.315X1i+0.157X2i+0.428X3i-0.119X4i
p(0.347)(0.007)(0.028)(0.000)(0.158)
R2=0.502F=23.942
从回归系数的正负性分析可知在理论分析中系统假设的正确性,同时,由法律完善程度、价格形成机制市场化程度、社保完善程度以及农民对土地的眷恋程度这四个回归系数的p值可得知,法律法规、价格形成机制、农村社会保障机制具有显著性影响,它们的进一步完善能够大大提高农民参与土地流转的积极性;而农民对土地的眷恋程度这个因素的影响不显著,说明当前农民的“恋地情节”已经不构成影响农民参与土地流转积极性的障碍性因素。
综上所述,我们发现影响农民参与土地流转积极性的制约因素――法律法规的完善程度,社会保障机制合理度,在很大程度程度上由市场的“外部性”问题决定,即政府相关政策是否完善问题,为了能够活跃土地流转市场,加快中部地区的城市化进程,早日实现中部崛起,中部地区政府应该基于土地流转调整农村发展战略,使之更加有利于土地流转蓬勃开展。
3政策建议
基于中部地区土地流转的实证分析结果,土地流转相关法律法规、价格市场化机制、农村社会保障的显著性影响使得其成为政府制定和调整政策以推动城市化进程的核心。对此,中部地区政府应该从健全土地流转相关法律法规、建立农民承包土地使用权规范流转的市场价格评估体系、完善农村社会保障三个角度进行政策调整,充分发挥政府政策的宏观调控功能,早日实现中部崛起。
(1)建立完善的农民工就业法律制度来保护农民工的权利和利益,也是加快土地流转的有利措施。农民工的户籍在农村,他们在城市没有固定居所,只是在城乡之间进行钟摆式的候鸟流动。这些农民工并未因土地的流转而真正流转起来,他们的“非市民化”成了土地流转的最大制约因素。只有让留下来的农民专心当好农民,让转移出去的农民安心当好非农民,使土地流转“活”起来,才能实现农民利益最大化,并且逐渐消除城乡“二元结构”,促进中部地区和谐社会建设。
(2)发展完善农户合作制度,可以提高农民对土地流转相关法律法规缺陷的风险抵御能力。在家庭联产承包经营体制下,专业合作社的发展可以有效解决农户分散生产、规模小、科技推广难、标准统一难等问题,促进农业生产的规模化、专业化、标准化和现代化,实现规模种植、专业化生产。能够改变农民松散状态,提高农业基础设施利用率,提高农民在产业链上的谈判能力,有效解决传统农业制度下小生产与大市场的矛盾。实践表明农民以田入股、租赁等方式,自愿进入或退出合作社,有利于巩固农民的市场主体地位,稳定农业生产关系,为农业生产发展和农民增收建立长效机制,切实推进了农业的可持续发展。
(3)要建立长期有效的法律监管机制,坚持保护农民利益的原则。必须充分尊重农民的权利,切实保障农民的利益不受侵害,否则就会伤农、侵农。为此,须加大力度对土地流转过程的监督,坚决制止侵权行为,同时要避免在土地流转过程中,打着壮大集体经济实力的幌子,违背农民意愿强行侵犯农民的土地承包权的行为。惟农民权益放在首位,方能真正完善农村土地流转制度。
(4)健全土地价格评估机构的运行机制,实现高效科学公平合理的评估。一是要建立目标责任制度。实行分级管理,分片评估,制定收费标准,指定收费对象,规定收费用途;二是建立信息公开制度。要充分利用信息化平台,组织对方针政策的宣传教育,加强对评估工作的指导。要及时公开交易价格信息、流转需求信息、中长期预测等信息,依托农村土地交易有形市场,做好高效科学公平合理的评估工作;三是建立错误追究和监督制度。防止人为误导价格,欺骗一方从而为另一方谋取不当利益,进而引发系列矛盾的产生。
(5)必须让农民具备或者具有离开土地得以生存的、生活及发展的物质基础、技能、技术等本领,降低其对农村社会保障制度的依赖程度。据此,各地政府及相关部门要切实贯彻落实《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》的有关规定,大规模开展农村劳动力的技能培训,培养有文化、懂技术、会经营的新型农民;扩大农村劳动力转移培训阳光工程实施规模,增加农民转产转岗就业能力;加快建立政法扶助、面向市场、多元办学的培训机构;各级财政要将农村劳动力培训经费纳入预算,不断增加投入;整合农村各种资源,发展农村职业教育和成人教育;只有这样,农民们才能大胆的走出农村到城镇谋发展,寻找新的发展之路。
参考文献
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土地流转政策篇4
关键词：土地流转；政策；演进
一、农村土地流转的内涵和意义
农村土地流转是在农村土地所有权以及农用地用途不变的前提下，土地承包者将土地使用权从承包经营权中分离出来并转移给其他农户或经营者的行为，其实质就是农村土地使用权的流转。
农村土地流转有利于促进农村土地资源在土地经营者之间的合理流动，有利于优化土地资源配置，实现土地的规模经营；有利于促进农村劳动力转移，促进我国城市化的发展；有利于促进农业结构的调整，加快农业产业化进程，并增加农民收入；有利于吸引各类社会资金投入到农业生产和农业的综合开发利用，促进农村经济的发展。回顾农村土地流转政策的演进历程，总结农地流转政策的成就与缺失，有利于完善土地流转的相关政策及农地制度未来的改革。
二、我国农村土地流转政策的演变
1.流转的开始，“允许转包”阶段：1984―1987年
1982年一月，中共中央第一次了关于三农问题的“一号文件”，高度评价了农村改革取得的巨大成果，充分肯定了家庭联产承包责任制，大力鼓励农民发展多种方式的经营，同时明确规定：社员向集体承包的土地，不得买卖、出租、转让或荒废，否则集体有权收回承包地；社员如果无力经营承包地，或者转为经营非农产业时，应当将承包地归还集体。1982年《宪法》第10条也明确规定“任何组织或个人不得侵占、买卖、出租或以其它方式非法转让土地”。因此，这个时期的农民在处理农地时只有两种合法选择：自己耕种或者归还集体。但是，部分农民不顾法律和政策的限制，依然进行农地的自发转包，这可以看作是农地流转的最初形态，带有自发、非正规、短期性和政策不明朗的特点。中共中央注意到农民转包农地的行为，在调查研究的基础上及时调整了土地政策。1984年的“一号文件”尽管依然规定承包地不准买卖或出租，但已经出现了明显的松动迹象，文件明确规定“社员在承包期内，因无力耕种或转营他业而要求不包或少包土地的，可以将土地交由集体统一安排，也可以由社员自找对象协商转包”。这意味着社员对待承包地除了自己耕种与交还集体外，还多了一种选择，即在获得集体同意的前提下转包给他人，这是对农民群众自发转包行为的认可，也是党的正式文件中最早对农地流转问题作出规定。
20世纪80年代中期以后，乡镇企业在发达农业地区和大城市郊区勃兴，这些地区有大部分的农村劳动力“离土不离乡”，出现一部分农户舍不得放弃土地但又不好好种地、另一部分农民想多种地又得不到足够多地的状况，有关农地流转的政策再次提上议事日程。中央政治局于1987年1月22日通过了有关深化农村改革的五号文件，规定长期从事其它职业又不耕种土地的承包户，原则上应当解除与集体的承包合同，将承包地交还给集体；或者保留与集体的承包关系，经集体同意后将承包地转包给他人，这就将“允许转包”政策正式写入了党的文件。决议对土地转包中的一些具体事项也作出了相应规定，例如原承包户如果在承包期间改良了土地，转包时有权获得相应的价值补偿；承包户如果自己不耕种又不采取措施让别人耕种，即擅自弃耕抛荒，则会遭到经济处罚，集体甚至有权要求解除承包关系，强制收回其承包地。根据不同情况对承包户进行“补偿”或“处罚”，这明确显示了党中央鼓励土地转包的意思。
可以看出，这一阶段主要是党中央通过决议的形式，实现了农地政策由禁止转包到“允许转包”的历史性转变，但这一时期相关的法律并未做出相应的规定。自此以后，农民对农地进行转包现象逐渐增多，相关的国家法律与政府法规也将陆续出台。
2.流转的探索，“依法转让”阶段：1988―2000年
为了及时解决土地转包过程中发生的问题，有效规范土地转包的程序，切实保障农民土地流转的权益，国家连续出台了系列相关法律法规，并且正式将“依法转让”的条款载入了宪法。
1988年4月12日，七届全国人大一次会议完成了对1982年《宪法》的首次修改，修正案规定：“任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。”它区分了土地的所有权与使用权，并且进行了灵活处理：在土地所有权方面依然毫不动摇地坚持土地公有制，所以保留了任何组织或个人不得侵占或买卖土地的规定；但在土地使用权方面出现了明显的变化，主要体现在废除了有关土地出租的禁令，新增了土地使用权可以依法转让的条款，这就为土地流转奠定了宪法基础。这一宪法修正，为土地流转从理论走进实践奠定了法律依据。与宪法的修改相呼应，同年年底召开的七届全国人大常委会五次会议对《土地管理法》也进行了首次修改，这次修改废除了“禁止出租土地”的规定，明确指出即国家所有与集体所有的土地使用权都可以依法转让。《宪法》与《土地管理法》的相继修改，不仅消除了土地转包的法律障碍，而且为农地流转提供了法律依据。
随着社会主义市场经济体制的确立，农村土地流转也逐渐纳入与社会主义市场经济体制相适应的轨道，农地依法有偿转让获得了社会各界的认可。1993年11月5日，党中央、国务院颁布了当年的十一号文件，规定在符合“三个前提”（不改变土地集体所有制、不改变土地的农业用途、经发包方的同意）的情况下，允许“依法有偿转让”土地的使用权。一周后党的十四届三中全会召开，正式通过了关于建立社会主义市场经济体制的决议，其中第三十一条就肯定了“依法有偿转让”土地使用权的做法，并且列举了转包与入股两种发展规模经营的具体形式。从“允许转包”到“解禁出租”再到“承认入股”，土地资源优化配置的方式不断增多，农地流转的形式也渐趋多元化。
为了贯彻1993年十一号文件的精神，于1994年底形成了有关土地承包关系的具体意见，要求建立农地承包经营权流转机制。该意见于1995年3月获得国务院的正式批转，成为后来深化农村经济体制改革的重要指针，其中有几点尤其值得注意：一是除了重申农地流转的前提外，又特别规定保护实际耕地者的利益与严禁擅自将耕地变为非耕地，以落实保护耕地的基本国策与重视粮食安全的发展战略；二是增加了农地流转的具体形式，除了肯定之前的转包与入股外，还列举了转让与互换等方式；三是既赋予流转双方就流转形式与经济补偿等事项进行自由协商的权利，又作出了一些约束性的规定，如要求发包方与农业承包合同管理机关对流转合同进行备案，以掌握当地农地流转的数据资料；还要求各地限定土地流转费用的最高限额，以遏制虚抬流转价格的恶性竞争行为。该通知比较清晰地界定了农地流转的内涵与形式，是第一份正式使用“土地流转”措辞的文件。
针对有的地方第一轮土地承包期后没有及时开展延长土地承包期的工作，有的地方以各种名义随意改变土地承包关系，强行收回或部分收回农民的承包地，有的地方违背农民意愿，强行推行土地规模经营等问题，党中央和国务院于1998年1月24日联合颁发了关于年度农业和农村工作的意见，强调“实行土地适度规模经营必须坚持具备条件和群众自愿，不许强制”，以保障承包户在农地流转中的自，维护农民群众的土地权益。1998年8月29日，九届全国人大常委会四次会议在时隔十年之后再次修订《土地管理法》，尽管全篇没有出现“土地流转”的说法，但在总则中直接地提出“土地使用权可以依法转让”，并且增加了规范转让行为与惩治非法转让行径的详细规定。但是，它限制了非农村集体组织成员受让该组织的农地承包经营权，后来的法律法规也未见松动，在某种程度上造成了农地流转的封闭性。1998年10月14日，党的十五届三中全会决议要求“土地使用权的合理流转，要坚持自愿、有偿的原则依法进行，不得以任何理由强制农户转让。”继续强调“依法”流转。1999年5月6日，国务院办公厅发出通知，要求坚决查处土地使用权非法转让和农民集体土地非法交易的行为。
可以说，从1988年到2000年这十多年间，除了中央决议的持续推进外，《宪法》与《土地管理法》也相继进行修订，使土地流转步入了于法有据有法可依的轨道。
3.“规范流转”阶段：2001年至今
2001年12月30日，中央颁发了《关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》，这是党的历史上第一份专门关于农地流转工作的通知，标志着农地流转政策进入规范化的新阶段。
2002年8月29日，九届全国人大常委会二十九次会议审议通过了专门的《农村土地承包法》，其中第十六条承认了承包方享有农地流转的权利，第三十四条进一步肯定了承包方是农地流转的主体，有权依法自主决定承包地是否流转以及采取何种方式进行流转，第三十七条则规定了流转合同必须涵盖的条款。当然，该法依然存在诸多不足，特别是对农地流转的方式进行了较为严格的限制，未能确认农地承包经营权的物权属性，所以极大地影响了农地的自由流转。2005年1月19日，农业部专门了《农村土地承包经营权流转管理办法》，就流转当事人、流转方式、流转合同与流转管理等作出了具体的规定，为农地流转提供了较为完整的实施细则。从此农村土地承包经营权流转进入规范和法律轨道。
2007年3月16日，十届全国人大五次会议在酝酿多年后审议通过了《物权法》，首次将农地承包经营权确定为物权，解决了法律上对农地承包经营权性质模糊不清的情况，是立法史上的一大进步。但是，《物权法》对于农地承包经营权流转的物权化并不彻底，主要表现在流转登记规则的前后矛盾、多种流转方式的缺失以及流转范围的相对封闭等。因此，虽然农地承包经营权被明确为物权，但目前农地流转仍旧只能依循《农村土地承包法》的规定。2008年10月12日，党的十七届三中全会回顾了三十年农村改革发展的历程，通过了关于推进农村改革发展的决议，关于农地流转再次引起各界的关注，其中最重要的是为农地流转划定了三个底线，即“三个不得”：“不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益”。针对农地流转滋生了一系列矛盾甚至引发的情况，2008年以来的“一号文件”反复强调做好相关管理与服务工作，如2008年的“一号文件”要求加强农地流转的中介服务工作，强化土地流转合同的制度建设；2009年的“一号文件”则鼓励发展农地流转的专业化服务组织，做好信息沟通、法规咨询、价格评估、合同签订与纠纷调处等服务工作；2010年与2012年的“一号文件”都要求加强对农地流转的引导、管理与服务工作，完善相关纠纷的调解与仲裁制度，以化解农地流转中的矛盾，消除的隐患，构建和谐新农村。
总之，进入新世纪以来，在不断总结农地流转实践经验的基础上，相关部门逐渐完善了农地流转的法律法规与实施细则。各级政府也顺应市场经济发展的要求，逐渐转变自身在农地流转中的角色，尽量减少微观层面的行政干预，日益重视宏观领域的管理服务，努力营造农地流转的健康环境，积极构建农地流转的强大平台。
三、深化土地流转的政策建议
目前，涉及农村土地流转相关法律法规还存在自相矛盾之处，需进一步修订完善。在30年的农村承包权市场发育中，关于农地承包权流转问题，为防止地方和基层误读中央政策，借机侵犯农民承包经营权，消弱农民的承包土地收益权，提出如下政策建议：
1.落实农民土地承包权长久不变，是保证农地流转的制度前提
中共十七届三中全会提出农村土地承包关系长久不变，具有重要政治经济意义，它有助于制约地方政府和基层组织借承包期和发包权动农民的承包地，稳定农民对土地的预期。土地承包关系的长久话，是进行土地流转的前提，必须在制度上尽快落实：第一，着手修改《土地承包法》和《物权法》，将现行的农地承包期改为“长久不变”。第二，明确集体土地所有权的主体、边界，并明确权发证，以保护集体土地的所有权。第三，进行以地块（而非农户）为单位的农村土地确权、发证试点。
2.完善农民土地承包权权能，切实保护土地流转中承包农户的主体地位
⑴在推进土地流转中，坚持农户是土地流转的主体。2001年中央18号文件明确强调，农地承包权流转的主体是承包农户。之所以强调这是农地流转的前提，是因为《农村承包法》已经赋予承包农户长期有保障的土地使用权。土地的流转权是这个权利约束中最重要的权利，只有坚持农户土地流转的主体地位，才能形成稳定有序的承包权流转市场，才能保护土地承包者的权益，又能稳定承租户的投资预期和合约关系。
⑵必须由农户与土地转包者签订合同。既然土地承包权属于农户，中共十七届三中全会提出，要完善农地承包权的权能，充分保障农民承包地的占有、使用、收益等权利，而产权权能中最重要的两项权能就是使用主体的排他权和转让权，赋予农民排他性的转让权，是完善农民农民土地承包权权能的最重要内容。而土地流转中排他性的最主要体现就是，土地的流转必须要由承包农户与土地接包着直接签订合同，村委会及乡镇府不可为了土地流转的便利替代承包农户与接包着签订合同。
3.建立土地承包权流转市场，促进土地承包权规范流转
进行农村土地承包权流转市场试点。试行以区县或镇为单位，建立农村承包地流转交易平台（交易机构），制定交易规则。建立第三方、有土地评估经验和能力、有独立资质的土地评估机构。允许除农户以外的其他组织，包括合作社、农产品营销户、农业企业等经营农业。但对在农地上从事非农经营，变相囤积土地或土地投机的行为要依法处罚。
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土地流转政策篇5
关键词：农村土地流转；补贴政策；规模经营
中图分类号：F32文献识别码：a文章编号：1001-828X（2015）015-000-02
2014年11月29日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，指出：“土地流转和适度规模经营是发展现代农业的必由之路”，实施土地流转补贴政策有利于直接刺激土地流转需求，促进大规模农业经营组织的形成，发展机械化、科技化农业产业，推动农业现代化进程。近几年，贵州省一些地区零散制定了一些对土地流转的补贴政策，对各地的农业产业规模化发展起到了一定的推动作用，但这些政策并未形成统一规范，站在地方视角上制定的政策也还存在一定的缺陷，《意见》的出台为各地实施土地流转补贴政策提供了一个有力的支撑，在意见指导下，对贵州省现行的农村土地流转补贴政策进行总结和思考，研究土地流转补贴政策对农业规模化经营影响具有重要的现实意义。
一、贵州省农村土地流转补贴政策现状
（一）贵州省农村土地流转补贴政策内容
早在2003年，贵州省遵义市凤冈县、绥阳县、遵义县就已经下发关于农村承包土地流转的相关意见，对农村土地的流转规范、形式、程序和规模等做出了一些规定，有些也对种植大户给予了一些优惠支持，虽然这些政策并未从直接的经济补贴上给予土地流转刺激，但为之后的农村土地流转顺利开展打下了一定的基础。贵州省第一次通过实施土地流转补贴激励农村土地流转的地方文件是2010年《瓮安县农村土地承包经营权流转奖励办法（试行）》，在文件中明确制定了针对土地流入方和流出方的补贴政策，对流转期限、流转规模和补贴方式进行了具体规定。此后，截止到2014年，贵州省遵义市、赤水市、贵阳花溪区三个地区先后制订了具体的土地流转补贴政策，针对各地区土地情况及农业产业发展要求，对农村土地流转进行了相关补贴。相关补贴政策如下表1所示：
（二）贵州省农村土地流转补贴政策特征
1.主要针对土地流入方进行补帖
从上表中我们可以看到，贵州省制定的土地流转补贴政策都主要是针对土地流入方，也有少数针对土地流出方和第三方的补贴，但无论从金额还是规模上，都未作出详细的规定。中央1号文件中多次提出要发展多种农业经营方式，新型农业经营主体是创新经营模式、发展规模经营的主力军，农业现代化发展的大趋势对规模农业提出了新的要求，土地流转不能仅仅满足在单一农户之间的自发流转，龙头企业、种植大户、专业合作社等农业经营主体有组织、有规划的流入土地才是土地流转的真正需求。因此，贵州省在鼓励土地流转行为的补贴政策中主要针对土地流入方。流入方的土地需求和产业带动才是推动农业发展的主要力量，也是农民增收、农村致富的有效手段。
2.主要针对大规模流转土地的一次性财政补贴
规模经济是任何盈利企业或者产业所追求的目标，贵州省以往的农业生产以分散的小规模的家庭经营为主，土地利用率和农业生产效率都不高，农作物也都基本上用于农户自给自足，而土地流转的目的并不仅仅是为了使荒置的土地资源并不被浪费，更重要的作用是通过有计划的重整，充分利用土地资源的价值，提高土地利用率。在充分了解农业现代化发展需要和充分认识贵州省农村土地现状的基础上，贵州省在制定土地流转补贴政策时，无疑会鼓励大规模流转和大规模农业产业经营。贵州省目前出台的几个补贴政策中，种植业项目均要求流转面积100亩以上才进行补贴，而且面积越大，补贴金额也越高，在其他有关土地流转的政策中，也较多提及鼓励农村土地集中连片流转。另外，就补贴方式而言，除2010年瓮安县的政策是分五年逐年递增进行补贴，其他的均为一次性的财政补贴，政策有效期往往只为1年，补贴周期也较短。
3.主要针对特色产业项目进行补贴
贵州省的农业在近几年的发展中，内部产业结构稍有变化，但是传统种植业仍占据主要地位，林业、畜牧业、渔业比重较低。传统种植业里，主要作物是粮食，而粮食又基本被用于农民生活自给，经济作物和相关农业产业处于弱势。对此，为促进贵州农业现代化发展，鼓励打造地方优势产业，贵州省大力创建农业项目基地，建设农业产业园区。目前的补贴政策里，各地区都根据地方优势，针对用于本地政府支持的特色产业的土地流转进行补贴，或是优先补贴。虽然各地区支持的产业不同，但均有一个特点，即均主要发展经济作物项目，或者经济效益明显的养殖项目。这些产业既能为本地区带来可观的经济利益，提高农业生产效率，推动农业产业化发展，又能打造出地方特色品牌，发展区域优势。
二、贵州省土地流转补贴政策对农业规模经营的促进作用
1.有利于规模化农业经营主体的形成
土地是农业企业、专业合作社等组织的一项重要资产，流转土地是获得土地资源的最主要途径。土地流转补贴政策鼓励农村专业大户、农业龙头企业、农民专业合作社、农民创业者创业者等经营主体流转农村土地，一方面通过直接的财政补贴降低了农业经营组织的生产成本，刺激已有的农业经营组织扩大原有生产规模；另一方面，地方政府财政补贴同时也是一项政策引导，鼓励普通分散农民或者其他商业组织以独立或者合作的形式组建新的农业企业、家庭农场、专业合作社等农业经营主体，形成新的农业产业园区或者农业产业基地。无论是在原有产业基础上的规模扩建还是将分散的农村资源重新组合，土地流转补贴政策都有利于规模化农业经营主体的形成。如花溪区2015年有6家企业被评定为农业产业化市级重点龙头企业，遵义市更是有多个规范运营的大规模农民专业合作社。
2.有利于区域优势产业规模化发展
土地流转补贴政策对地区优势产业的扶植，形成了多个特色农产品生产基地，有效促进了优势农业产品区域化布局，提高了地方特色农业的竞争力。地方特色优势产业在未形成规模以前常常被埋没在纷杂的市场中，相对优势无法体现出来，大部分农户站在较低的视角也根本无法意识到特色农业的产业价值，政府在制定农业补贴政策时给被动的农业经营组织提供了一个方向和机遇，而通过土地流转则非常有效率的推动区域特色农业产业进行规模化生产，走入大众视线，进而通过市场需求推动区域特色产业发展。如赤水市的土地流转补贴政策中明确提出要“集中打造一批石斛、乌骨鸡、竹、肉兔、花卉苗木、经果林、笋用林等特色优势产业示范基地”。遵义市2014年的补贴政策则较好的刺激了乡村旅游和休闲农业、观光农业、生态农业等优势产业的发展，实现了多项优势产业的规模化经营。
3.有利于改善农业产业规模化经营的环境
为鼓励土地流转，地方政府在制定土地流转补贴政策时，既考虑到直接的财政补贴，也兼顾一些基本环境的建设，例如构建网络信息平台、规范土地流转程序、完善土地流转合同管理、创新规模经营形式、确保土地承包经营权所属、引进规模化经营生产技术等，这一系列的措施既保证了当时土地流转补贴政策的有效实施，又为农业产业的规模化经营提供了良好的社会环境和市场环境。例如近几年全国大力开展的农村土地确权工作，既保护了农民的土地财产权，也保护了规模化农业经营主体土地资产权利，有效避免了土地流转纠纷；对产业的引导也调整了地方农业产业布局，全局性的产业规划使农业产业无论是在产品还是规模上更具优势，有利于规模化农业产业的长期稳定运营；信息平台的建设方便农业企业解决供给和需求上的问题，生产资料平台解决了农业企业的生产资源来源，产品销售平台为农业企业生产成果打开了市场，订单制生产就是信息平台被较好利用的创新产物。
三、土地流转补贴政策在推动规模经营过程中存在的问题及建议
1.现行政策会产生盲目大规模经营，而非适度规模
贵州省已经制定的地方性土地流转补贴政策对流转面积下限进行了规定，而且流转面积越大，往往补贴额度也越高，却没有一个对农业产业规模上限进行约束，这容易促使部分不理性的农业经营主体贪图政策优惠，超出企业或者组织经营能力，盲目扩大生产规模，而造成生产低效率的现象。土地流转补贴政策制定的初衷应该是加快农村土地流转，适度扩大农业经营规模，虽然在具体实施过程中，这个“度”并不好把握，但政府较农民或者农业经济组织具备更多的资源优势进行估测，在制定政策的过程中可以对某类产业的生产环境进行一个评估，预测一个可参考的经营规模，当农业经济组织在达到地方环境所支持的最佳生产规模时，不再对其所流转的土地进行补贴，或者政府对达到一定经营规模的农业项目给予政策补贴，尽量控制农业产业的适度规模经营。
2.一次性的短期的补贴政策不利于规模经营主体的长远发展
在政策刺激下，一些经营主体会在未做好未来经营规划，或者尚未具备大规模经营能力的情况下，大量流转土地，获取土地流转补贴优惠。现行的政策里土地流转补贴方式又多为一次性的短期财政补贴，这容易造成农业经营组织的短视行为，使得规模农业主体的数量只是短期呈现出繁荣状态，而长期则消失不见。这种虚假的农业经营规模化也并不利于整个农业产业的长远发展。因此，地方政府在在制定政策时，可以参考2010年瓮安县的补贴方式，对政府扶持项目的土地流转行为分期补贴，以鼓励农业生产项目长期健康发展，这种方式既增加了土地补贴力度，鼓励规模化农业经营组织的形成，也能促使规模化农业经营主体长远规划、妥善经营，培养出一批有实力的规模化农业产业，真正做到扶植地方农业产业的发展。
3.现行政策并未从供给角度关注流出方对流转土地的信心
对流入方的土地流转补贴无疑会扩大农村土地流转需求，促进农户或者小规模经营主体扩大生产规模，政策里也鼓励土地集中连片流转，但贵州省的农村土地分散现象较为严重，土地供给也尤为重要，但是补贴政策里对土地流出行为关注较少，对流出方的权利保障，流出土地的回收等事宜并未作出明确规定，土地流出方对土地流转行为的信心不足，最终会影响土地流转供给的质量，使得土地流转补贴政策效果大打折扣。政府应在指定土地流转补贴政策时，对土地流转行为也作出相应规范，有相应的土地流转部门进行公证，严格管理土地流转程序、合同及其它土地流转行为规范，完善土地流转服务体系的建设情况，坚定土地流出方的信心，使土地供需方处于一个相对平等的谈判位置，推动土地流转市场呈现活跃而有序的状态。
四、结语
发展农业适度规模经营是农业现代化发展的必然要求，土地流转补贴政策在加快土地流转，促使规模产业的形成中起到了重要的推动作用，无论是经营规模大小、经营产业的选择、还是经营软环境的建设，都会受到一定的影响。在国家《意见》的指导下，全国各地还将继续出台各种地方性土地流转补贴政策，它们也将会呈现出不同的特点，其中一定有值得继续发扬的优点，也有需要改正的不足和缺陷，在这个不断完善的过程中，贵州省要立足本省实际情况，逐步优化土地流转补贴政策，真正实现以土地流转促进农业适度规模经营。
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土地流转政策篇6
（一）土地流转的现状与问题分析1998年至2007年我国土地流转速度缓慢，基本保持了包产到户不动的小农户生产模式，十年土地流转年均增幅14%。自2008年，在各级政府的推动下，土地流转进入高速发展状态，2008年土地流转量增长率达到了70%。到2008年底，全国农村土地承包经营权流转面积1.09亿亩，占我国农户承包耕地面积的8.9%。2009年流转面积再创新高，年增长率近50%。截至2011年底，全国家庭承包耕地流转总面积达2.28亿亩，比2010年底增长22.1%；占家庭承包经营耕地面积的17.8%，比2010年提高3.1个百分点。截止2012年年底，全国耕地流转面积达到2.7亿亩，占家庭承包总耕地面积的21.5%，经营面积在100亩以上的专业大户、家庭农场超过270多万户，而土地流入企业的比例较低，但增速在加快，较上年增长了34%。截止2013年年底我国耕地流转面积达到3.4亿亩，同比增长了25.93%，占家庭承包总耕地面积的26%，相比2008年增长了3.1倍。规模在100亩以上的专业大户超过了280万户，家庭农场超过85万个，土地流入企业的比例保持上升趋势，较上年增长了40%（见表1）。为促进我国土地流转，我国相关政策也发生了变化。2008年政策明确指出允许农民以多种形式流转土地承包经营权，鼓励建立土地承包权流转市场，发展规模经营。2009年政策偏向于土地流转的承接方向和集中方式，鼓励建立农村合作社，鼓励以大户、家庭农场、企业等多种土地流转集中发展模式。2010年土地流转过程的问题开始呈现，如土地流转后的非农化、农户基本权益问题、流转纠纷问题以及农民增收问题，政策强调土地流转必须遵循依法依规、自愿的原则。2011年强调农村土地产权化，农民可以通过抵押等多种方式对土地进行流转。2012年各级政策在推动土地流转的同时，着力保障农户的基本权益和农地农用的基本属性。2013年政策偏向规范化农村土地流转，建立农村土地流转体系。深入分析，我国土地流转存在以下几个方面趋势：第一，流转方式由农户自发流转逐步转向为组织化、规范化流转。过去土地流转一般限于熟人之间与个体之间，一般是农户根据自己的需求对土地进行流转。这种自发流转一般没有合同而只有口头约定，非常不规范。近年来在政府的引导下，土地流转开始组织化、规范化，这主要表现在：一是土地流转不再是口头协议而以流转合同为主；二是农户流转不再局限于熟人之间；三是农户流转方式多样化，例如转租转包或入股等；四是土地流转基本在政府引导下完成；五是流转后的土地使用情况受到政府的直接监督和管理。第二，土地流转呈规模化集中趋势，往大户和企业方向流转转移。个体流转比例下降，规模化集中是当代土地流转结果的重要特点，具体表现在：一是在政府引导下，规模化和专业化生产成为趋势，因此土地基本实现集中流转；二是农业生产组织不断丰富和壮大，例如专业大户、家庭农场、农业经济合作社、农业生产企业等，在政策引导和鼓励下，这些组织大规模吸收个体农户土地，从而使得土地规模化集中流转。
（二）土地流转的问题与原因分析1.虽然我国土地流转取得了较好的成绩，但是依然存在不少问题：第一，土地流转集中度依然较低，规模较小，企业化程度低。自2008年以来，我国大力推进土地的集中化流转，虽然发展迅速，但整体流转量不足，流转面积占总耕地面积的比重不到30%。流转后规模也较小，基本以大户生产的形式存在，规模在1000亩以下，一般在50-200亩之间。以企业形式进行农业生产的总体规模较低，据农业部统计，我国农业生产企业参与度不到3%。实际上，我国许多大户生产模式基本靠政府的补贴机制来盈利，实际处于亏本状态，并且存在盲目生产的现象。现代化企业生产方式能够及时顺应市场变化，是市场经济发展的产物，也是最高效的生产方式。企业化程度不足是我国农业生产低效的重要原因。第二，流转依然不规范，纠纷频繁。土地流转速度加快，但由于不规范导致的纠纷也非常多，这主要是因为：一是目前我国对土地的流转缺乏监督，个体农户对相关制度和法律的认知度不够，流转双方存在认识偏差，导致其合约履行困难；二是我国相关规范体系缺失或者不足，如制度缺陷、法律法规不健全等，这导致纠纷处理难度大；三是流转主体混乱，例如法律规定土地流转的主体只能是农户，但实际中政府、集体组织会利用强制手段进行流转，多方参与导致利益纠纷较多；四是流转双方存在差距，农户被误导签订合同的现象存在，农户利益被不合理剥夺，导致纠纷发生。第三，土地流转市场化不足。市场化程度低主要表现在三个方面：一是土地流转主要停留在熟人之间、个体化之间，自由流通不足；二是一些农户流转的意愿不强，处于可转和不转的状态，一些农民不愿意流转土地；三是土地流转的承接者较少，即大户、合作组织以及企业等土地承接者较少，供求都不存在竞争性。市场化程度低主要是因为三个方面：一是农村本身市场化不足，导致土地无法很好的进入市场；二是农村土地流转主体不足，农户没有市场意识，其他主体也没有强烈的进入意识；三是政府引导不够，导致土地无法良好的进入市场。第四，农户收益得不到合理保障，流转不畅。从中央做出土地流转战略时就将农村土地流转保持农业化以及保障农户的基本权益作为基本准则，但是实际中国个体农户的土地流转权益难以保障。首先土地流转的价格非常低，一亩地一般一年转让价格就几十元。二是流转时间基本被一次买断，农户未来缺乏利益保障，这导致土地流转引起的土地增收农户没有收益。权益无法保障导致农户参与土地流转的积极性降低。2.究其原因主要在于以下几个方面：第一，农村资产市场化不足。农村市场化本身的市场化程度成为重要限制，这是因为在这样的环境下，农村资产进入市场非常困难，土地市场化也非常困难。市场化程度反映了其市场体系不健全、市场监管不足等缺陷，这些缺陷一方面会阻碍土地流转的市场化，另一方面即使土地流转进入市场也会产生系列问题，如价格混乱等。第二，政府存在功能。土地流转一直是在政府的引导和鼓励下进行，政府应该表现的是间接参与的角色，这也是土地流转市场化的基本要求。但纵观我国土地流转的发展过程，政府直接参与的程度非常高，很多大户是在政府直接参与下产生，农村合作组织是在政府直接资助下建立，甚至企业进行的土地流转也有政府的直接角色。部分地区甚至存在政府利用行政手段来达到规模的目的，强迫农户的土地进入流转。此外，政府没有执行合理的监督机制，法律体系以及农村土地流转体系也不健全，导致农户的基本权益得不到保障，土地流转纠纷频繁。第三，农户传统思想严重。传统观念下，农户保持着对土地的强烈依赖性，即使其外出也无法摆脱这种依赖性。这种意识会限制土地的流转。一般其只愿意短期流转，对长期流转存在忧虑，害怕因此失去其赖以生存的土地。这种传统思想很难改变，这主要是因为一方面农户对政府政策的信任度较低，我国政策变化频繁，农户对未来收益缺乏安全感，另一方面农户整体知识水平低，对新的政策和相关知识的接受度较低。第四，当前农村土地收益偏低。土地收益较低实际上是指农业生产的收益普遍较低，这将导致三个方面的结果：一是导致当前土地流转的价格低，农户无法通过土地流转获得满足基本生活的收益；二是导致农村资本参与土地流转的量少，许多企业不愿意从事农业生产，而目前我国大户生产也大都处于亏本的状态；三是土地收益增值的部分农民无法收益。
二、土地流转过程中的博弈关系
土地流转的现状、问题和障碍是影响博弈关系的重要因素，也是博弈结果的重要影响因素。具体分析土地流转过程中的博弈情况如下。农村土地流转博弈关系的主体是参与农村土地流转的主体，即政府、农户和土地承接者（大户、农村合作社、企业或者其他组织）。这三者存在多种形式的辩证关系，关系的不同主要在于政府角色的不同。根据政府的参与情况可以分为三种：政府不参与；政府作为非利益主体的间接参与和政府作为利益主体的直接参与。
（一）政府不参与政府不参与是指在土地的流转过程中，政府不参与任何活动，不进行任何行为，农户与土地承接者处于完全自由的状态。这是土地流转发展到最后的状态：农村土地已经完全市场化，可以进行自由流通。这时的博弈是一种简单的利益博弈关系，本文将a，b，c和d分别代表博弈主体的收益大小。农户进行农村土地流转其获得的收益为a，a包括农户不进行农业生产的所有收益，即农户转让土地的收益以及从事其他劳务的收入。当农户不参与农村土地流转时获得的收益为c，包含了农户从事农业生产以及在农业闲暇时间获得的其他收入。土地承接方选择参与，其收益为b，包含了其从事农业生产的净收益。土地承接方选择不参与，其收益为d，即其不从事农业生产的净收益。从表2可以看出，其只有两种可能，合作与不合作。两方合作得到的收益为a和b，不合作得到的收益为c和d。可以看出只有当a>c且b>d，时，二者合作才能完成，否则不会合作。这是完全市场化的状态，市场中只有简单的利益关系，利益的大小决定了合作或不合作。这里的利益不仅仅是当前利益与短期利益，一般来说，无论是农户还是土地承接者，都会综合考虑长期利益和短期利益。
（二）政府作为非利益主体的间接参与当政府作为非利益主体进行参与时，二者的当前利益格局会改变，这是因为政府即使作为非利益主体，其行为也会影响双方的利益以及选择，并且其作为有指向和导向的作用。政府一般通过政策引导来改变双方的行为。这时政府行为一般存在三种选择：一是鼓励农户，从而提高农户受益；二是鼓励土地承担者，从而提高其收益；三是双向鼓励，提高双方的收益。政府采取何种行为需要根据其目标和在完全市场状态的利益关系进行权衡。假设在政府不参与的完全市场状态下，农户参与的收益要低于农户不参与的收益，那么政府为了改变农户的选择，必然需要制定对农户有利的政策来改变其选择，从而达到鼓励农户参与的目标，而如果土地承担者进行农业生产的收益要低于进行非农生产的收益，那么政府要改变其选择，必然需要制定对其有利的政策来改变其利益大小关系，从而达到鼓励其参与的目标。如果a
（三）政府直接参与政府直接参与的博弈关系往往更为简单，是指政府通过各种手段来实现其目标产生的博弈关系。当政府直接参与到博弈关系中时，农户和其他经济组织就处于被动状态，即只能选择合作。这是我国当前存在的状态，例如一些乡镇基层政府组织会直接通过行政手段或者游说的方式来改变农户与土地承担者的选择。如果只有农户一方在政府不参与的情况下选择不合作，那么政府只要直接改变农户的选择即可。如果只有土地承担者在政府不参与的情况下选择不合作，那么政府只要改变土地承担者的行为即可。如果二者都选择不合作，那么政府需要同时改变双方的行为和选择。政府直接参与不一定是强制的，也可以通过未来的收益预期改变其行为。同时，政府直接参与也可以以利益主体的角色参与，即由政府担保或者政府直接签约的形式进行（见图2）。以上三种博弈在我国都存在，只是其存在的条件和区域有差别。在经济发达区域，土地流转已经达到相当程度，农户对土地的依赖思想已经改变，众多土地承担者参与竞争土地的转包或者转租等形式的土地转让，这时不需要政府进行参与，土地进行自由流转和集中。例如在广东省部分区域（从化）已经实现土地的自然流转和集中。政府直接参与的形式的存在一般包含三个方面：一是农户对土地承担者不信任，需要政府直接参与进行引导；二是土地承担者缺失，政府需要作为土地承担者来实现土地流转和集中；三是政府无法通过间接的政策来引导博弈关系的转向，但可以通过直接参与来改变。可以看出，政府直接参与一般在市场非常不规范、博弈关系严重不合作的情况下发生，这时政府往往要付出较大的代价来实现目标。我国最常见的是政府间接参与，即政府通过引导来实现土地的流转与集中。这时政府的功能主要体现在三个方面：一是制定鼓励政策，改变利益相关者的选择；二是不断完善相关制度和体系，以保障土地流转的宏观环境；三是监督功能，保障政策、制度、法律法规的实施。事实上，博弈的三个参与者，都处于理智状态，因此都遵从理性人假设。政府有自己的目标和能力，其会根据目标以及现实博弈状态进行选择，农户也能清楚辨别自己的长期与短期利益关系，从而做出最佳的决策，土地承担者也能够汇合各方信息做出最佳行为。
三、促进土地流转的创新路径分析
（一）政府方面虽然部分区域土地流转取得了良好的效果，流转比例较高，但是我国绝大部分区域的土地流转与集中还处于发展初期，因此政府一般是直接参与者或者间接参与者。对此，应该从以下几个方面来完善政府功能：第一，完善与稳定政策体系，提高政策预期。政策体系是影响土地流转参与利益与行为关系的重要因素，而政策预期是参与者对政策效果的估计，是直接影响因素。目前许多农户对是否参与土地流转犹豫不定，原因之一在于政策的不稳定导致的政策预期不稳定。建议政府对于利好政策应该在农户确定行为之前公布，以提高预期效果。对于无法给予当期利好政策的政府，为了提高土地流转效果，可以提高政策预期，在农户选择之后公布政策。第二，加强土地流转监管，减少土地纠纷。土地的纠纷的产生主要在于农户的利益得不到保障。对此应从多个视角加强监管：一是监督合同的合规性与合法性，以保障农户的基本权益；二是监督合同的平等性和收益的平等性，以保障农户的合理收益，防止农户被误导；三是监督土地流转使用的合规性和合法性，保障农户后期的基本权利，防止土地流转后非农化。第三，规范农村土地流转体系，加速土地流转。目前土地流转不规范主要表现在以下几个方面：一是自由流转较多，合同缺乏；二是合同本身存在不规范；三是土地流转非常不稳定，违约行为时常发生，而违约得不到良好的处理；四是土地流转市场化不足。对此，政府应该具体从以下几个方面着手：一是建立土地流转市场，及时公布土地流转供求信息；二是规范土地流转合同的签订和实施，保障双方权益；三是完善相关法律法规，保障土地流转市场的有序性，严厉打击土地流转的投机行为和违规违法行为。
（二）农户方面在博弈中农户是理性人，可以做出理性的选择。但是在实际中，农户思想保守而传统，其对土地的依赖性会影响其做出理性的行为，因此会降低政策的效果。为了改善农户的意识，提高农户参与的积极性，建议从以下几个方面出发：第一，加强对农户的思想教育。思想教育应该涉及以下几个方面：一是加强农户对土地流转的教育和认识。土地流转不是改变其所有权，而是改变其暂时使用权。只有农户认识到这点才能降低对土地流转的抵触；二是提高其对当代社会形势的理解和认识，尤其是农村经济发展形势的认识。许多农户目光短浅，习惯守着一亩三分地过贫穷生活。这主要在于农户对社会环境认识不足，应该加强教育，使其充分认识到只有走出去才能发展自己，固步自封只会更加贫穷。此外农村经济正在转型时期，农村内部具有广阔的就业机会，即使在农村，也能找到比农业生产更好的工作。第二，充分保障农户的短期和长期收益。实现土地流转的基础必须充分保障农户的短期和长期收益。在农村经济改革过程中，农户的非农收益可能非常不稳定，其对未来的预期会降低，因此只有保障其短期和长期收益，农户才能放心的将土地进行流转。为了保障短期和长期收益，建议流转收益分为固定收益和年度分红收益，以实现土地增收和农民增收统一的双重目标。第三，加强对农户非农技术的培训，引导农户进行非农就业。农户是否选择合作，关键在于其从事非农工作的收益。因此只有提高其非农就业的能力，保障其非农就业的收入，其才能真正从农业中解脱。总的说来，当前农村已经出现“386199”的现象，很多劳动力处于年龄结构大、知识水平低和劳动能力弱的局面，因此其脱离土地难以找到适宜的非农工作。所以应该另辟路径，开展一些针对中老年人的培训，并辅助其进行非农就业。
土地流转政策篇7
（一）政府关注不够
当前，我国在农村土地流转方面的政策不到位，亟需相关政策的出台来解决土地流转方面遇到的诸多难题。即使我国出台了一些关于土地流转方面的规章制度，但是由于没有相应的配套措施，使这些规章制度无法真正的贯彻落实下来。同时我国在政策上对土地流转方面的关注力度不够，没有加大扶持力度。农民在种植和生产的过程中要承担来自自然和市场的风险，这些对农民来说是非常沉重的。在这样的情况下，政府需要加大对土地流转的关注力度，致力于将政策推行下去，而不是仅仅停留在口头上。只有相关的政策真正落实下来才能使广大农民得到实惠。
（二）农村社会保障制度存在诸多漏洞
就当前我国农村的社会保障制度的推行情况来看，我国农村的社会保障并没有惠及所有的农村地区。而推行社会保障制度的农村在实行上保障项目也不够全面。在这样的情况下，土地对农民的重要性也进一步增强。就全国的农村来说绝大多数农民没有专业的技能，所以即使进城务工也无法获得更好的收入。如果这些农民离开土地又没有专业的技能，没有稳定的生活来源势必使他们的生活没有保障。农民在劳动报酬上获得的酬劳较少，而且在生病就医时在待遇上也不如城镇居民。这都使得农民对土地的依赖进一步增强。
（三）产权上模糊
产权主体的模糊使得市场机制在运行的过程中容易出现混乱。产权主体上的模糊使得农民没有获得真正的土地所有权。土地掌握在行政负责人员的手中。这样导致跟土地有关的各种纠纷不断。而且在土地承包上并没有具体的法律来约束，使得农民土地承包上的各种权利上并没有得到有效的保障。
（四）市场机制存在问题
农村土地流转市场存在诸多的问题，市场不完善使土地流转的速度缓慢。土地流转在制度和政策上不够健全也使得土地流转在具体的操作上没有基本的规范来引导土地流转的过程，使得土地流转的过程中纠纷时有发生。这种经常性的纠纷打破了和谐的居住环境，使得土地流转的正常程序遭到破坏。
（五）公正有待商榷
农村土地的相关制度并没有完善，使得农民在土地流转的过程中正常的权益得不到有效的保障，而土地流转能否有效的实施只能依靠相关的政府部门是否具有高度的为人民服务的责任感。而农民自身的素质也成了土地流转能否有效进行的关键。在具体的操作上，很多政府部门没有脱离固有的思维模式，忽视了市场和农民自身这两个因素，只是按照传统的模式制定相关的计划，这些会使农民正常的权益受到损害，使在此过程中农民的权利得不到尊重。
二、针对新农村建设中土地流转的相关建议
（一）政策上不断完善
我国的农村土地流转之所以问题频发，土地流转市场混乱，究其根本原因是土地流转在政策上并不完善。我国的土地流转政策有很多漏洞。政府应该颁布相关政策使土地流转更加有序的进行。通过对农民进行一系列的补助和提供农民更多的就业空间使农民对土地的依赖程度进一步降低。在推行农村土地流转的过程中，通过不断完善农村土地政策，使农民在权益获得保障的基础上获得实质的利益，使得土地上的权益真正掌握在农民的手里。
（二）农村社会保障体系不断健全
我国政府在完善土地流转的相关政策的时候，也应该在健全农村社会保障体系上下功夫。农村社会保障体系的建立和健全可以使广大的农民的生活得到保障，在患病时家庭抗风险能力不断增强。而农村社会保障体系在范围和深度上的进一步强化也可以使农民对土地的依赖程度减轻，使农民在土地流转的时候没有更多的顾虑，从而使农村土地流转更加方便和迅捷的展开。
（三）推进产权改革，使产权清晰
在土地流转的过程中明确的产权界定是其开始的第一步。只有明确的产权才能使土地流转工作能够有效的开展下去。我国的政府要将各个群体的产权界定清晰，这样可以在保护农民产权的基础上给予农民更多的权利。明确的产权界定也可以使农民的相关权利得到有效保障，使农民土地的承包经营权更加明确，从而真正惠及到广大的农民群众。
（四）建立健全土地流转市场
要建立和健全土地流转市场第一步就是需要有政府的指导。没有政府的指导，要建立健全农村土地流转市场只能是一句空谈。而政府要严格规范土地流转市场，使土地流转市场变得更加公正，更加规范，使广大市场参与的主体在开放的土地流转市场上进行高效的土地流转。在土地流转过程中，我国政府要通过建立健全土地流转市场来保障土地流转的推行。政府要对土地流转市场的参与人员进行不断的引导，让他们在有序的土地市场上公平公正的进行土地流转。在建立健全土地流转市场的过程中，政府要监督中介机构做出合理和公正的定价，让双方都得到公正的对待，彼此的合法权益都得到保护，只有这样才能使土地流转市场更加公平和公正的开展起来。
（五）尊重农民的权利
在新农村土地流转的过程中，要充分尊重农民的权利，使农民积极投身到新农村建设中去，自觉拥护新农村建设过程中政府推行的土地流转政策。同时，在土地流转过程中相关人员的违反法律或者违反规定的行为要给予大力的打击，杜绝腐败和贪污现象，在维护农民合法权益的基础上，真正从农民利益出发，使农民的土地合法权益得到保护。在制定土地流转相关政策的时候，政府要听取农民的意见，让农民将自己心中所思、所想都表达出来，真正从农民的角度出发，满足农民在农村土地流转过程中的需求，真正为农民营造一个公正的环境来保护农民的合法权益。
三、总结
土地流转政策篇8
[关键词]农村集体土地承包经营权流转对策
[中图分类号]F321.1[文献标识码]a[文章编号]1003-1650（2015）02-0048-01
1承德县农村集体土地承包经营权流转现状
随着近年来农村经济结构一步步完善和农村剩余劳动力的转移方向，承德县的农村集体土地承包经营权流转得到了快速发展，截至2014年12月底，全县农村土地流转面积9.51万亩，占家庭承包经营总面积的19%，比2013年提高1个百分点，其中20亩以上规模流转面积6.53万亩，占总流转面积的69%;土地流转涉及农户2.38万户，占农户总数的20.9%;签订土地流转合同17520份，合同签订率为82.3%，是承德市土地流转推进最好的县区。
2承德县农村土地承包经营权流转存在的制约因素
2.1农民思想观念落后。农民祖祖辈辈耕田，土地是农民最后也是最基本的保障，至少在目前还发挥着农村社会保障的重要作用。除非极端情况，农民都不愿放弃土地和土地经营权。甚至在非农产业高速发展、就业机会增加、农民从事农业的成本增大的今天，他们把土地作为命根子来看待，把承包地看成是“活命田”和就业“保险田”，认为有了土地生活就有退路。
2.2非农产业吸纳农村剩余劳动力就业能力不足。承德县二三产业相对落后，农民其它选择很少、非农就业比较难，而所拥有的承包地又是其主要收入来源。在没有龙头企业进行流转、本地无其他就业机会的情况下，知识和技能理解、运用能力不足，在农村剩余劳动力在外地打工做一些搬砖扛木的重体力活，要想适应现在的非农职业技术化的的要求，不是件容易的事。“不愿种地，又不得不种”的无奈，限制了土地流转的频率和规模。
2.3农业龙头企业数量少，发展相对缓慢。承德县经济发展相对落后、市场规模较小，有实力的农业龙头企业少，培育龙头企业有一定的困难，靠招商引资引进农业龙头企业又非常有限，同时，从整个社会投资大环境看，土地生产的比较效益显著低于其他产业，一次投入大、见效慢、利润低，资本雄厚的企业不愿投资农业。这些因素在相当大的程度上影响着土地的快速流转。
2.4流转市场不成熟，流转机制也制定不全面。依据本县最近几年的情况，由于相关机制不完善使得土地流转信息流转不畅，鼓励土地流转机制不健全也没有相应的配套政策措施。再加上乡、村两级领导、服务不到位使得部分乡镇、农村承包管理部门对土地流转的监督、管理方面不到位。另外土地流转的市场体制建立的比较落后，土地流转的各种机制还没有做到真正的完成，比如说土地流转的服务机制、政策引导机制等，是这些因素就直接影响到土地流转市场的正常运行，导致有地没有市场，流转的范围不够大，流转速度不够快等各种问题，就这些问题严重的约束了土地流转的正常发展。
3推进承德县农村土地承包经营权流转的对策建议
3.1规范政府在促进农村土地流转过程中的行为。一是坚持在家庭联产承包责任制不变的前提下，把不改变土地性质和用途作为先决条件，切实保障农户承包期内土地权益;二是土地承包经营权流转本质上是一种市场行为，是生产要素的合理配置，农民是流转主体，是否流转和以什么方式流转，政府都必须遵照“自愿、依法、规范、有偿”的原则，充分尊重农民意愿，依靠种养大户和龙头企业带动，积极组织而不搞强迫命令，引导而不干涉，服务而不包办，放活而不放任，稳步有序推进;三是保障农民土地流转收益权，任何组织和个人不得擅自截留、扣缴和占用，对农民土地流转收益的发放进行具体规范，确保农民利益不受损害;四是促进土地流转最重要的是龙头带动和产业拉动，各级政府要认真履行监管职责，严格论证把关，选择有实力、有能力的公司参与大面积的土地经营权流转。
3.2建立健全土地流转管理机制。成立土地流转管理服务中心，开展土地流转供求登记、信息、土地评估、政策咨询等服务工作。乡镇依托农经站成立土地流转管理服务站，村级设立土地流转信息员，使土地流转进入有序的市场化轨道。同时，应积极做好土地流转合同未签补签工作，完善土地流转手续，规范操作流程，确保承包户放心流出土地，流入户放手经营。由于部分流转出的土地将被用于农业观光休闲旅游基地建设，需要在基本农田部分建设饭店、休闲场所等固定建筑，各级政府应积极做好相关工作，为土地流转预留发展建设空间。
3.3制定鼓励土地流转的政策措施。加强对农村土地流转的重要性和必要性的宣传，转变干部群众对土地的传统耕作管理观念。出台加快农村土地流转的激励机制，根据产业特色和本地优势，从政策上积极引导、经济上给予奖励、刺激和调动承包户和流转大户搞好土地流转工作。建立土地流转扶持资金，对于全部转出土地的农户给予一定的补助，把经过土地流转后无地或少地农民的保障，纳入城乡统筹和一体化建设中，确立农民向二、三产业转移就业、进城务工创业的扶持政策。对于积极带领农户流转土地、年收入有明显提高的乡镇和行政村要给与一定的奖励，同时也要充分调动这些乡镇和行政村的积极性，这样就能够激发大家的创新性，使土地流转更为方便。此外也要结合实际支持当地的龙头企业和种养大户，比如在涉农项目资金、税收政策、银行贷款贴息、技术指导等方面给予帮助。
3.4结合实际完善农村社会保障机制。完善社会保障是农民解放思想的是物质基础，没有健全的社会保障体系就不能从根本上解决农民离土的安全感和适应社会环境的能力。因此要加大建立健全农村住房政策。加大对农村社会保障的财政投入，建立健全农村人口养老保险、医疗保险、住房公积金的社会保障。政府也应针对这部分农民予以特殊社保政策。特别是在社保统筹政策中，要充分考虑土地流转进展快、面积大、效果好的重点乡镇、村和农户给予重点保障政策。
参考文献
土地流转政策篇9
论文关键词新疆兵团土地流转法律对策
一、土地流转问题概述
（一）近年来，国内外学者对土地流转问题的理论和实证研究有一定积累
改革开放后，我国于1988年修改宪法，废除了土地不得出租的规定，立法确认“土地使用权可以依照法律的规定转让”。随后中央人民政府根据宪法修正案的新规定，颁布《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》。至此，土地所有权流转成为我国合法和顺应宪法和民心的事实。在学术界，土地流转问题也开始被广泛研究。其研究可概括为三阶段：早期尝试阶段、中期扩展阶段和后期深入阶段，涉及土地所有权与使用权分离等普遍问题；以及区域土地产业化规模经营的影响因素及形成过程；辅助金融机制与信用体系构建；流转过程监管及农民利益保障；在土地流转中统筹城乡关系，及政府职能与责任重塑；耕地保护和资源优化配置探讨；后期有股份制改造、中介组织模式研究以及土地流转的制度改革创新。三个阶段总体上遵循由无到有、由简入深、从实践到理论再指向制度的规律。
第一阶段从1990年到2001年，学者们主要从土地流转的必要性出发，研究了土地流转市场化需求，兼及土地合同的有效性、转包、抵押、继承等法律技术问题，分析了土地流转的动因，提出了土地流转法律机制的雏形。代表性论著有杨学成的《试论农村土地流转的市场化》载《中国社会科学》1994年4期。这一阶段的研究注重土地流转的合法性和正当性，有少量的区域土地流转调查报告，纯法律技术问题及制度创新研究初见端倪。
第二阶段从2002年到2007年，主要研究方向有土地流转的效率和模式，也有探讨土地流转中的政府责任；土地流转与农村人口流动的关系；农村土地流转的障碍因素及其解决途径被作为一个焦点进行讨论，强调制度性保障在土地流转规范化中的作用；经济学方法尤其制度经济学方法被广泛使用于土地流转的论证分析，并初步提出较完整的土地流转利益联结模型。这一阶段的研究数量急剧增多，经济学角度和法学角度的研究从广度到深度都有较大推进，应该与党的十六大报告“积极推进农业产业化经营”的指导正相关。
第三阶段从2003年开始至今，其最显著的特点是：开始以农民的基本权利为视角进行专门性研究，侧重土地流转中的农民权益保障研究；开始出现大量外国土地制度的对比研究；土地经营权物权话以制约行政权的理论模型已经较为全面；较多文献基于原有理论或实证成果建立，也有文献将研究重点转向资源优化配置方向；作为制度形成类型研究，除股份制合作等流转形式继续深化外，还呈现出与新农村建设结合，加强金融配套制度建设等特点；也开始出现述评类的总结著述，典型如张会萍的《农村土地流转问题研究综述》载《宁夏社会科学》2011年3期。这一阶段的研究明显体现“关注民生”的特点，研究中的农民利益保障问题被重点凸显；调查报告等实证研究方式较多使用，理论研究也进一步深入。部分问题已经解决，如土地经营权的法律定性，但仍有已经提出但尚未解决的新问题，如对策性研究中的农民权益保障制度构建，也有需要提出的新问题，如本课题研究的土地使用权流转绩效的法学方法评价问题。
（二）土地流转现象背后的规律性研究尚显不足，土地流转的效果评价体系的构建还有待探讨
其一，政府在土地流转宏观调控中的干预路径与干预程度选择，土地流转如何与现有的农村社会保障制度协同改革，土地流转中的利益向量评估等等研究，目前较多停留在描述性分析，尚未进一步探求其背后的规律性决定因素。其二，针对土地流转效果的评价研究，现有研究大多是运用经济学分析方法针对一个区域从某一角度进行评价。而缺乏一种法学的评价方法。即在构建一种新的指标评价体系的基础上，针对一个区域的土地流转模式，在经济社会的宏观层面和农户家庭的微观层面全方位进行效果评价。通过规则的有效性对土地流转制度和模式进行评价的理论和方法，目前都还有待探讨。
二、新疆兵团土地流转问题的研究思路和方法
（一）新疆兵团土地流转的政策现状
根据新疆兵团相关政策文件的指示，兵团始终坚持以职工家庭承包经营为基础，统分结合的双层经营制度不动摇。新疆兵团各团场全面推行了“两费自理”、“租赁承包”等多种形式的土地承包责任制，增强了干部职工的风险意识，有效地调动了干部职工的生产积极性和主动性。兵团国土资源局以开展“回头看”为契机，全面抓好学习实践活动整改落实后续工作，并以构建保障、促进科学发展新机制为主线，严格落实国家土地政策和制度，全面提升兵团国土系统推动科学发展和综合服务的能力，为兵团可持续发展提供资源保障。兵团国土资源局在学习实践活动中，坚守耕地保护红线，围绕兵团产业规划，积极推进农业结构战略性调整。该局将耕地保护责任目标分解到各年度，实行耕地保护“一票否决制”；建立耕地保护激励机制，对完成任务好、新增耕地多的师，在项目开发和土地利用上予以倾斜；指导各师按照兵团土地利用总体规划修编确定的指标，合理确定各类用地数量和布局，为实施结构调整提供依据。这个布局围绕重大项目建设积极实施用地重点保障，严格执行项目预审制度，按照国家《限制供地目录》和《禁止供地目录》规定的原则审核用地数量，积极引导建设用地向高产出、少用地、节约集约可持续发展的目标迈进。力争在职工家庭承包经营的基础上，全面规范兵团团场土地经营权流转行为，维护兵团团场土地政策的长期固定。有的团场已经实行新的改革措施，譬如部分团场对职工承包的土地提高等级：一是建立土地等级的改良提升制度，激励职工自觉的加大投入改良土壤，在3—5年提高一个土地等级。二是连队督促承包职工加大投入改良土壤，并给予合理化建议和具体指导。三是处里出台优惠政策，土地等级差进行轮作倒茬，水稻按棉花的120%实物量上交。四是加大基础性的投入，清挖排渠，硬质防渗等措施，降低地下水位，提高土地等级，提高作物单产。
（二）新疆兵团土地流转的研究思路
首先，针对政府政策这一最重要变量对于现行各种土地流转模式的制度性影响因素进行实证调研并进行分析，兼对土地金融组织、土地中介组织等外生性变量进行定量研究；其次，通过农户的需求与满意度调查，对兵团土地流转已取得的经验和存在的现实问题充分思考归纳；此时，现实问题已经出现并已经充分总结。最后，结合国外土地制度比较研究，引申出用法律妥善规范土地流转的原则与规则，并基于前述成果，力争构建新的土地流转效果法学评价体系，同时提出科学可行的发展和完善兵团土地流转的法律对策。其中有正向研究部分，即中外土地制度比较研究和兵团土地制度实证研究，再通过逆向研究部分，即对土地转让纠纷判例分析研究和土地制度运行中的法律规避研究，最终实现更为科学可行的土地使用权流转法律制度设计。研究方法则首先是调查研究方法，拟由农一师国土局领导主持实地调研，依托塔里木大学周围团场政研室的大力帮助，收集实证资料，再由实践回到理论，由塔里木大学教师邀约行内人士合议研究分析，力争作出开创性结论。其次是对比研究方法，通过国外土地制度的分析与借鉴，作出法律移植的建议性的选择。研究目的则体现在，农村土地流转是实现土地优化配置必不可少的一环，农村土地流转，要注重保障农民的权利。在农地流转中要节制资本，应将资本下乡尽量限定在为农民和农业生产服务的领域内，防止资本对农民土地的兼并导致农民失业破产。对于众多土地流转模式，需要构建科学的评价体系来考评土地流转的绩效等问题。随着土地承包经营权流转明显加快，需要鼓励有条件的地方发展流转中介服务组织，为规范土地流转提供完善的服务。同时，应当加大对职工土地承包的土地的面积、等级、期限、地号等的民主监督管理力度。
三、新疆兵团土地流转政策的法律定位与对策
兵团土地总面积7457千公顷，农用地4206千公顷。新型团场建设需要农业产业化集约化的发展，要保证土地向种田能手流转，还要保证防止耕地的减少和兵团职工的大量失业，使有利于提高土地的利用效率。这些要求都以实现团场土地承包经营权的充分流转为前提。土地流转纠纷最终需要司法的裁决。现有国内成文法无论土地管理法还是农村土地承包法都不适用于党政军企合一的新疆兵团，兵团土地流转实现由法律规范，必须通过地方性立法的方式。但是新疆兵团至今有政府无人大，地方性立法无从谈起。因此，欲使兵团土地流转纠纷有法可依，构建地方性司法解释，并且是政策司法化的司法解释，并对其正当性和可操作性作更深的理论研究，成为艰难却必经的途径。
土地流转政策篇10
关键词：乡村旅游;土地流转;旅游开发;博弈
中图分类号：F301.3;F590.75文献标识码：C文章编号：0439-8114（2014）12-2958-04
RuraltourismintheLandtransferandDevelopmentStrategyofthe
LinkageGameanalysis
LiUYun
（ZunyinormalCollege，HistoryCultureandtourismmanagementCollege，Zunyi563002，Guizhou，China）
abstract：theintroductionofanewlandtransferpolicyhadasignificantimpactonrurallanduseandpromotedtoachievescaleeffectsofland-usebasis.thispapersetruraltourismasaresearchobject，usedtheapplicationofgameanalysismethodtoanalyzetheruraltourismindustrydevelopmentprocessoflandtransferandlinkage，analysedthedemandofstakeholdersinthedifferentdemandsofthelandtransfer，andmadetheeffectivesuggestionforruraltourismdevelopmentstrategyandsustainabledevelopment.
Keywords：ruraltourism;landtransfer;tourismdevelopment;game
土地资源是人类赖以生存和发展的重要自然资源，人类的一切生产、生活都离不开土地这一重要的物质载体，旅游产业也不例外。新型土地流转政策的出台加快了农村土地流转速度，有利于土地规模化效应的形成，也将对乡村旅游开发模式产生重大影响。一方面，土地流转使乡村能够提供更多可用土地，增加旅游用地规模，拓宽乡村旅游发展方式;另一方面，乡村旅游产业通过提高农村土地的综合利用程度使农村经济得到快速发展。但在现实中，土地流转与乡村旅游开发依然面临利益相关者之间的博弈，基于旅游资源开发和土地利用之间的相互影响，研究如何理顺旅游资源开发与土地利用之间的关系有着重要的现实意义。本文以乡村旅游为研究视角，应用博弈分析法对土地流转和乡村旅游开发策略的联动关系进行分析，剖析利益相关者在土地流转中的不同诉求，从而为中国乡村旅游产业的可持续发展提供切实可行的建议，以促进中国城乡统筹协调发展。
1土地流转与乡村旅游开发策略的联动关系
农村土地流转实质是农村土地使用权的流转，是在现有土地所有权和性质的基础上，促使农民让出土地经营权，以便其他经济组织能够对土地进行更深入的开发和利用。随着经济发展，旅游产业强大的经济带动能力逐渐成为乡村经济新的增长点，乡村旅游的独特竞争优势逐渐使其成为旅游产业的重要分支。在旅游业蓬勃发展的同时，围绕农村土地流转所产生的相关问题也日益受到不同利益相关者的重视。
随着中国城镇化进程的不断推进和现代农业产业化发展的迫切需求，土地流转新政策较大地促进了农村土地流转效率和市场化程度的提高。土地状态由分散逐步转变为集中，成片可利用土地资源为乡村旅游规模化发展提供了基础，也为乡村旅游产业发展模式提供了更多选择。大规模可利用土地资源还能够为乡村旅游开发提供资源支持，在获取发展资金上更具优势。然而，土地在实际流转过程中依然面临很多的现实问题。一方面，传统农业发展模式导致农村土地呈现分散局面，难以对土地进行整体规划，无法形成具有规模优势和竞争力的大型农业旅游产业，这直接制约了旅游投资者对基础设施建设投资的积极性，不利于乡村旅游的规模化发展。另一方面，对农村土地的开发必然牵涉到当地农民的合理利益，包括如何在土地征收流转过程中切实保护农民基本利益，如何在政府、投资者和农民之间分配土地级差地租等[1]。由于农民维权意识较弱，加上信息的不对称，使得农民在土地流转过程中往往处于弱势地位，这制约了农民参与土地流转的积极性。然而，考虑到旅游产业相比传统农业的巨大经济优势，发展乡村旅游是中国农业产业现代化建设的重要手段，也是提高中国土地利用率的重要发展策略。要实现这一目标需要正确处理好土地流转所导致的利益纠纷，换句话说，就是要正确处理好政府、投资者以及当地农民三者之间的利益冲突。
理解土地流转过程中的利益冲突，可以从乡村旅游开发模式入手。根据已有研究成果和国外学者对于乡村旅游研究的文献，可以将乡村旅游发展模式划分为3种类型，分别为政府推动型、市场驱动型和混合成长型。在发达国家，乡村旅游的发展更多地依赖当地政府的支持和推动，包括当地政府、投资者以及当地农民三者的相互合作，政府出政策，投资者出资金，农民出土地，按照股份参与项目开发和管理。中国与发达国家最根本的差别就是农民只拥有土地的经营权，政府拥有所有权，且中国面临庞大的农村人口，政府必须考虑农民失去土地后的生活问题和社会稳定，这使得土地流转和乡村旅游开发策略成为了一个联动的循环。国内学者在研究乡村旅游发展时，更多是从开发和经营主体的角度入手。从乡村旅游开发主体来看，存在公司+农户、公司+社区+农户、政府+公司+农村旅游协会+旅行社、股份制、农户+农户、个体农庄6种模式。无论开发模式如何变化，最有效的开发策略应当是让当地居民更多地参与到乡村旅游产业的发展中来。农民既是资源系统的实际拥有者，其生产生活场景又是资源系统不可分割的一部分，农民的态度和行为将直接影响乡村旅游产业的资源系统和可持续发展。因此，强调政府、农民与投资者三者利益的协调统一，使农民深度参与真正落到实处，是乡村旅游产业中土地流转的关键（图1）。
新的土地流转政策为土地集中利用开发提供了制度基础，也为乡村旅游的规模化发展提供了更多可利用的土地资源，促进乡村旅游产业多样化发展。当然在土地流转过程中也产生了各种各样的问题，最突出的问题就是农民利益未得到有效保护，这一问题将反过来制约乡村旅游的可持续发展。要解决土地流转过程中的矛盾，不能片面地分析政府与农民之间的合作博弈，还应当综合考虑乡村旅游的开发模式，让农民能够更多地参与到乡村旅游产业发展过程中，分享经济发展的利益，提高农民的积极性，才能够调动更多的资源促进乡村旅游有序发展。
2土地流转效率与乡村旅游开发策略的联动博弈
在旅游资源开发过程中，土地集中程度的提高有利于乡村旅游产业的发展，能够创造更多的经济收益，增加当地税收，所以政府往往趋向于选择支持土地流转，政策上支持乡村旅游产业。但是，在这个过程中，农民作为土地的经营者，是否放弃对土地的经营权取决于其付出的成本和取得的收益，他们的效用函数与政府并不一致。本文通过博弈法分析政府和农民在土地流转中所付出的成本和取得的效用，来探讨乡村旅游产业发展过程中政府、当地农民和旅游投资者之间的战略选择过程。
2.1博弈分析的条件假定
土地流转的实质是农村土地经营权的出让。政府作为土地所有者和农民作为土地经营者是土地流转过程中的重要博弈双方。要实现土地的高效有序流转，关键在于正确处理双方的投资成本与收益分配问题。双方博弈的结果也是基于成本效益原则。假设政府和农民都是有限理性，他们的决策都是基于成本效应原则，即农民是否支持土地流转取决于在土地流转过程中所取得的收益和付出的成本之间的差额，政府作为博弈的另一方，同样遵循该原则。另外，博弈双方的理性都是有限的，当地农民与政府的有限理性程度是相同的，双方均能独立计算成本收益关系，不存在博弈一方强制另一方接受博弈条件的机会，也不会存在更聪明一方欺骗另一方接受博弈条件的机会。
2.2土地流转中当地政府与农民的博弈分析
在乡村旅游产业的发展过程中，农民作为土地资源的经营者和未来旅游开发活动的参与者，在土地流转过程中存在复杂的利益诉求，一是出让土地经营权所要求的补偿诉求;二是失去土地后的旅游产业参与权。而地方政府作为公共利益的代表，其政策考虑并不仅仅基于农民的利益，它与全社会不同主体都存在委托关系，其行为往往要兼顾多个利益主体[2]。与此同时，政府作为单独的利益主体，还存在自身的利益诉求，有提高地区财政收入、业绩指标和权力寻租的动机。这些目标可能与当地农民的既定利益产生冲突。因此，无论从农民还是从政府角度出发，土地流转都会引起双方的博弈。
中国土地所有权属于集体所有，农民只拥有使用权，当需要对土地变性使用时，不能够直接从农户进入市场交易，必须要由政府对土地进行征收后，通过挂牌出让或协议转让的形式才能够让旅游投资者使用。这说明政府在土地流转环节具有天然的信息优势和决策主动权，农民在土地征收流转过程中很难与政府进行同等地位的对话[3]。与此同时，中国实行分级限额的土地审批权限，土地征用和调配权利都集中在政府手中，政府的多目标权衡往往使得农民利益诉求并不能得到完整的满足。只要出让土地的收益大于其承担的成本，政府就有交易土地的意愿。而出让土地的收益并不完全由农民享有，如果土地征收行为和后续发展不能满足双方的需求，两者将难以达成协调统一[4]。在现实中，政府和原住民之间围绕土地的争端和纠缠充斥着各个乡村旅游地，政府的土地征收计划很容易受到农民的抵制而搁浅，而强制的以及不合理的土地整合和调度行为又会给乡村旅游的发展造成极其不利的影响。
由图2可知，在选择是否进行土地流转时，政府与农民都有两种选择。由于政府决策有信息优势，博弈分析以政府决策为起点。如果政府拒绝土地流转，那么政府可以获得因保护农用土地所带来的农业产值收益，以及因保护农用地所带来的政治安全和荣誉。但是也会损失发展地方经济的机会成本。两者相比较，地方政府拒绝土地流转所获得的收益为0。如果农民在政府拒绝土地流转时选择合作，那么说明发展乡村旅游产业对于农民来说更具吸引力，但是没有政府支持，农民无法单方面的出让土地使用权，因此，其收益为失去了获得更高收入机会的成本，其综合收益为-25。如果农民也选择拒绝土地流转开发，那么说明该开发项目并不具有吸引力，失去该发展机会的成本为0。若地方政府选择支持土地流转，说明乡村旅游产业整体上能够带动当地经济的发展，若农民拒绝流转土地，那么开发成本将直线上升，最终可能导致项目流产，政府因此要蒙受基础设施建设等前期投入成本，收益为-25。由于政府和当地农民均为理性人，他们会在博弈过程中不断使自身利益最大化，其帕累托最佳状态为政府和当地农民达成合作关系。只有两者相互合作、分工协作才能够有序地促进当地旅游产业的发展。
2.3不同开发策略下的土地流转效率分析
土地的流转与否取决于博弈双方所获得的收益与承担的成本，只要收益大于成本，双方都会选择对自己最有利的战略。由于当地政府、农民和旅游投资者处于整个旅游产业链条的不同阶段，他们的决策都会对其他利益相关者产生重大影响。离开旅游投资者，政府和农民难以筹集建设所需资金，由于缺乏旅游业的开发和管理经验，也会制约政府与农民发展旅游产业的积极性。对旅游开发企业而言，当地农民的不合作无疑会对开发效益造成严重的影响，农民如果无法从当地旅游产业中取得合适利益，其相关活动将影响旅游产业的发展。对于地方政府而言，其根本目的是发展地方经济，离开投资者或农民都无法单独完成乡村旅游资源的开发。基于上述分析，政府、农民和旅游投资者合作开发乡村旅游产业能够达到最大效用。一方面旅游投资者具有开发旅游资源的专业经验，使土地资源得到最大限度的开发和利用;另一方面，乡村旅游的发展能够带动地区经济的发展，使当地农民脱贫致富，从而达到帕累托改进。在现实情况中，农民和旅游投资者往往在经济利益分割上存在难以自行协商解决的矛盾，要想化解这一问题，需要政府做好居间调节工作。政府应当明确其职责定位，居间协调双方关系，不能以行政力量强制各方执行，通过政策扶持来带动当地乡村旅游产业的发展。
乡村旅游产业能够促进现代农业产业化发展，挖掘土地资源的综合利用价值，这需要政府、农民和投资者三方相互协作。如果采取不合适的旅游开发策略可能会产生反作用，降低土地利用效益，不利于乡村经济的发展。旅游投资者作为盈利主体，将资本优势和经营才能投入到乡村旅游发展中，其目标是追求自身利益最大化。政府拥有制定旅游发展政策和规章制度的政治权力，同时兼具公共利益的代表，其利益诉求具有较强的公益性，必须兼顾投资者和农民的利益。只有不断加强农民在乡村旅游开发过程中的利益保护，才能够调动农民参与的积极性，从而促进乡村土地流转，形成乡村旅游规模化（图3）。
3基于联动博弈关系特征的合作对策
土地流转政策为中国乡村旅游产业发展创造了新的契机。如果采取合适的开发策略，整合当地政府、农民和投资者三者之间的利益诉求，基于三方利益诉求的博弈就能够实现帕累托最优。本文基于土地流转与开发策略之间的联动博弈分析，对中国乡村旅游开发过程中的土地流转活动提出以下优化建议，以促进中国乡村旅游产业的健康发展。
3.1增强规范土地流转行为的力度，推进乡村旅游资源规模化、产业化发展
伴随着中国农村土地流转程度的不断深入，土地经营逐渐呈现专业化和规模化，这为依托土地规模化发展的乡村旅游提供了良好的基础，推动乡村旅游产业升级[5]。在这个过程中，政府应当积极引导和规范农村土地流转市场，加强旅游土地的流转管理，减少利益相关者之间的纠纷，依法保障各方在土地流转活动中的基本权益，为土地流转市场提供良好的市场环境。良好的外部环境能够进一步提高土地流转的规模，从而促进乡村旅游更加迅速的发展。
3.2切实保障农民的合理利益，建立有效的利益补偿机制
土地流转使得农民失去了土地经营权，是资源利益重新分配的过程。在土地流转过程中，应当注重对农民利益的保护，建立具有旅游资源禀赋的土地交易市场，合理评估农村土地价值，保障农民土地转让基本收益。在土地转让后，应当给予失去土地的农民以政策和经济上的支持，提供更多的就业和创业机会。旅游投资者应当在就业岗位上优先考虑当地农民，让农民更多地参与到乡村旅游开发过程中，更多地分享乡村旅游所带来的经济收益。
3.3加强对土地流转活动的监督管理，保障土地合理利用
土地流转过程中最大的利益冲突是土地收益的分配不均，导致各利益相关者难以达成有效合作。政府作为外部监管力量，应加强对土地活动的监督管理力度，理顺土地在开发过程中产生的利益分配格局，建立对当地农民的价格补偿机制，确保产业链条上各个参与者的基本权益。与此同时，由于农村土地牵涉范围较广，土地管理部门应严格审查监管土地建设房地产的合理性，保障土地的合理利用，不得因过度追求经济利益而触犯政策红线。
3.4建立信息流转平台，发挥政府主导作用
信息不对称是制约土地流转的重要因素。针对这一问题，政府可以根据地方实际情况采取积极措施，例如建立地方土地交易网络平台，及时当地土地的供给需求信息，使投资者和农民都能够及时获取土地流转的信息，加快土地流转进程。与此同时，土地流转过程中由于缺乏相应的法规作为制度保障，使得土地流转的规范性得不到保证[5]。政府应在适当的时候出台有针对性的土地流转制度，从农村土地流转的范围、程序、条件以及收益分配、法律责任等方面进行详细规定，以确保农民享有农村土地的流转增值收益。
4结语
农村土地利用与乡村旅游资源开发具有联动关系，相互协调，相互影响。通过对利益相关者的利益诉求分析，得出保障农民利益，提高农民在乡村旅游过程中的参与度，对土地流转有非常重要的作用。在未来土地流转过程中，加快土地市场流转的透明度，规范土地流转市场行为，保障农民在土地流转过程中的合理收益是乡村旅游过程中的重要措施。
参考文献：
[1]田磊，章锦河，林艳.土地流转方式下的乡村旅游开发博弈分析[J].云南地理环境研究，2009，21（6）：52-56.
[2]黄艳萍.从博弈论角度看我国乡村旅游的开发与保护问题[J].农业经济与科技，2008，19（8）：10-11，22.
[3]梅燕，肖晓.基于土地流转新政策的乡村旅游发展研究[J].安徽农业科学，2009，37（24）：11796-11797，11800.