基层治理制度篇1
关键词：农村社会；基层治理；政治权威；民间组织化权威；制度创新
中图分类号：F320文献标志码：a文章编号：1002-7408（2012）04-0024-03
经济运行方式的市场化改革和民主自治机制的运用，使得国家与农民之间的紧张关系不断缓和，我国农村总体上保持相对稳定。但由于乡镇政权、农村民间组织与农民相互间关系的新调整，农村基层各方利益博弈也日趋复杂化。新世纪以来，农村社会的不断增多，一些农村地区甚至陷入无序状态，导致农村社会出现了新一轮治理危机，进而可能“上升为基层民众对国家的政治认同危机……造成新的政治合法性困境”。[1]确切地说，在各种内外因素的交叉作用下，农村政治权威的日渐消解与农村民间组织化权威的日趋兴盛，构成了当前农村基层治理危机肇始的两个向度。准确把握和理解这两个向度，有助于我们有的放矢地进行制度创新，以化解和消弭这种危机。
一、危机肇始：农村政治权威的消退与农村民间组织化权威的再兴
（一）农村基层组织体制性矛盾与农村政治治理权威的消退
自1998年《村组法》颁布实施、全国农村普遍实行村委会直选之后，我国原有基层组织体制的自身矛盾逐渐浮现，随着村民自治的深入，矛盾也开始尖锐化。有学者甚至认为，农村基层政权(县、乡两级)建设滞后，导致农村基层政权出现功能性退化，[2]由此，包括政党权威和行政权威在内的农村基层政治治理权威不断消退。
1.乡镇政权的体制性矛盾。（1）乡镇政权代表的国家政治权威的渐退。由于农业税费取消后，中央的惠农措施绕过包括农村基层组织在内的现有行政层级，把财政补贴直接发到农户，在国家还不完全具备直接治理农村社会能力的情况下，束缚了农村基层组织的手脚，其积极性受到打击。（2）乡镇政权普遍地面临财政困境并由此导致一系列问题。一是1994年分税制使得乡镇现有的财权、事权与政权要求极不相称。2006年农业税取消后，乡镇财政收入日趋减少，但乡镇职能并没有随着财税体制的改革而改变，仍是一个无所不包的全能型政府。许多乡镇主要靠上级财政转移支付维持运转，极大地制约了乡镇政府职能的有效发挥，导致农村基层组织无法有效应对社会危机；二是乡镇政权财政困境的区域性差异明显。据于建嵘的研究，东部地区由于其经济总体发展水平和财政收入较高，乡镇政权促进社会和经济的发展能力和社会控制能力相对较强。中西部地区的许多乡镇财政状况则十分困难。总体上，由于受制于财政困境、权力萎缩和配套改革措施不完善，使得农村乡镇基层政权的综合改革在实践中难以发挥应有的效应，继而导致农村公共品供给严重不足，构成了农村基层治理危机发生的重要因素。
2.乡镇政权与村级组织的体制性矛盾。也称乡村矛盾，即乡镇政权与村的矛盾，主要是乡镇政权对村级组织的制度化干预及村委会自身的被动行政化和过度自治化倾向。在实践中，从乡镇政权对村的影响来看，既有制度化的组织渠道，也有非制度化的人情和感情途径。事实上在大多数地方，乡镇政权对村依然保持着行政领导关系，而非法律上的指导关系。由于乡镇管理要依托村委会去实施,村委会实际上同时承担了自治和行政双重职能,而现行制度安排并没有明确区分两者的界限。在实际运作中,当两种职能发生矛盾时,往往是自治职能让位于行政职能,既抑制了村自治组织的积极性,又削弱了乡镇行政的效能。[3]
3.村级组织的内在体制性矛盾。也称“两委”矛盾，即作为农村基层党组织的村党支部与作为村民自治组织的村委会的关系的调处问题。相关法律和政策规定党支部在农村村级组织体系中居领导核心的地位。但无论从理论上还是实践上看，二者的性质、功能、组织及运行方式皆不相同。在实际工作中，村党支部的领导与村委会的自治并不容易把握，村民在行使自治权时，在具体决策等方面，也常常与党组织的意图相矛盾，导致村“两委”扯皮内耗，难以形成合力，甚至造成村级组织瘫痪。
除此之外，农村基层组织自身建设的不足，如基层干部素质不高、腐败行为屡禁不止，村民们的政治冷漠，农村社会阶层的分化等也是农村基层治理危机发生的重要因素。
（二）农村民间传统组织化治理权威的兴起
在农村基层政治权威消退的同时，广大农村基层崛起了以“四股势力”和农村新兴的协作与合作组织为代表的民间传统组织化治理权威。
1.以农村“四股势力”为代表的传统治理权威再兴。农村“四股势力”是指农村的宗族家族势力、灰色势力、黑恶势力和宗教势力。农村各种组织的生存与成长以及在农村治理中发挥影响，都离不开在村庄中具有特殊地位和权威的精英，他们通过民间组织开展活动，从而影响农村基层的治理状况。（1）农村宗族家族势力。实事求是地说，宗族家族势力的兴起对于解决村庄矛盾纠纷、协调村内关系、维持村落秩序等方面确有一定的积极意义。但其负面影响不容小觑，主要表现在：对基层政权组织选举与人事安排的影响与渗透。一些地方宗族家族势力甚至凌驾于农村正式组织之上，操纵民主选举，引发；阻碍国家的大政方针在农村的贯彻落实。破坏农村法治环境，弱化了基层政权的群众基础，影响农村社会稳定；阻碍农村基层精神文明建设。农村宗族家族势力的复兴，使得一些封建迷信色彩的宗教活动再度盛行，农村精神文明建设出现滑坡现象。[4]（2）农村灰色势力。农村灰色势力是指介于正常社会与黑社会之间的社会势力，主要由地痞、混混和刺头等为代表，呈现地缘化、集团化的发展势头。农村灰色势力隐蔽性较强，他们不像黑社会组织那样组织纪律严密、分工专业，明目张胆地实施犯罪危害社会，而是游走于合法与非法的灰色地带，大错不犯，小错不断，严重影响着农村社会的稳定和经济发展。（3）农村黑恶势力。这股势力当前在我国个别地区有所抬头，并对农村基层组织有所渗透。有些农村基层组织弱化和对农村社会控制、动员能力下降，给农村黑恶势力的滋生蔓延造成了可乘之机。[5]农村黑恶势力沉渣泛起，侵蚀着农村基层组织的合法性、阻碍经济发展、影响社会风气以及危害基层民主建设。[6]（4）农村宗教势力。近些年来，由于农村普遍缺乏健康的内生性组织，因此导致农民的日常生活缺乏组织载体，农民信教渐成趋势，宗教、组织也得以在农村迅速扩张，以致有泛滥之势。宗教虽不直接介入基层政权，但其对农村基层政治的影响总是或隐或现。如笔者前年在江西某地听一位老人讲现在宗教组织的传教方式――“现在入党还要交党费，加入我们不但不收钱，还可以给钱（资助）”。有些组织在农村明目张胆与基层政权“争人员、争地盘”。
2.农村新兴的协作与合作组织的兴起。农村新兴的协作与合作组织主要概括为生产互组织（如农民技术协会、用水协会等）、农民维权组织、民间纠纷调解组织、维护治安组织以及农民自发组成的乡社团体，如花会、庙会等组织。作为新时期农民利益表达和诉求组织，这些新兴的农村民间组织大都游离于政治体制外，以自己特殊的方式影响着农村基层政治生态，试图渗透和主导基层政权，潜移默化地不断扩大在农村的影响力。[7]
随着农民组织化进一步加强，其自身的群体力量和权威不断增强。
二、危机消弭：培育提升农村政治权威与合理引导民间权威
由于当前农村基层政治制度化水平与政治整合能力较低，除和投诉外，再无更多利益表达的制度化途径，导致农村基层政权软化和控制力下降，既不能有效地解决市场失灵，引导和帮助农民参与市场竞争；又因体制效率低下，行政成本高，公共服务供给不足，出现政府失灵。这都加重了农民与基层政权、市场及社会的冲突，导致基层政府的合法性受到质疑，增加了农村的不稳定因素。
（一）再造农村基层组织体系，培育提升农村政治权威
1.改革乡镇村治理结构，建立公共服务型和法治化政府。首先，改革和完善地方行政体制。基层组织体系再造的关键在于改革乡镇政权。目前，乡镇政权基本处于一种权小责大、效率低下的被动施政状态，必须通过精简职能，舍弃全能型政府，即只赋予乡镇最基本的社会事务管理职能。乡镇政权既不应对经济增长负责，也不应对其自身财政状况负责；其次，改革和完善公共财政制度。要廓清乡镇财权与事权的关系，建立和完善财政转移支付制度，改革现行的自上而下的公共物品供给决策机制，调整财政和国债的支出结构，增加对于落后农村地区公共物品的转移支付和投资力度，建立多元主体参与的农村公共物品投融资体制，真正保障农村公共物品供给，[8]最终“建立精干高效的基层行政管理体制和覆盖城乡的公共财政制度，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的乡镇行政管理体制和运行机制，提高整个社会的管理和服务水平”。[9]此外，乡镇治理结构和方式的改革，也是在为两委关系的调适与村民自治的完善提供有利的政治环境。
2.理顺乡镇政权与村级组织的关系。首先，从制度上合理划分乡镇政权与村委会各自权限，使乡镇政权与村民自治在制度规范基础上有机衔接。由各地根据《村组法》的原则、结合本地实践制定出适合本地情况的实施细则，暂时缓解制度缺失的困境；其次，修改和完善《村民委员会组织法》，最好能够制定出台《村民自治法》，并尽早出台《村民委员会选举法》，对民主选举加以立法保障和科学规定，使之走上科学化、规范化和制度化的轨道；最后，改革基层选举制度，改变乡镇干部的权力来源。由于权力的来源不同以及各自的利益、立场不同，乡镇政府与村委会的关系难免出现紧张、冲突。如果乡镇政府的领导人由乡镇人民直接选举产生，并由乡镇人民直接授权组建乡镇政府，就有可能从根本上化解乡村委会矛盾。国家应借鉴村委会选举的成功经验，逐步推行乡镇长的直选和竞选。
3.建立科学的两委运行机制，理顺村级组织内部的关系。要真正解决两委冲突，就必须解决好村党支部领导方式转化的问题，保持两委会各自适度的独立性，划出明确的权力边界和职责范围，从而既保证政治方向和党支部的领导，又实现村委会在村民自治和农村发展中的作用。首先，构建村党组织领导下的充满活力的村民自治机制。一是村党组织真正转变领导方式，积极发挥政治领导作用，把着力点放在党的路线、方针、政策的落实和思想政治工作上，而不纠缠于具体的管理事务。二是合理划分村两委的权限，健全相关工作制度，规范村两委的具体职责和工作程序，推动村民自治走向法制化、程序化和规范化。三是要把实践中创造的一些新鲜有益经验吸纳到《村组法》中，并就村民自治中的一些重要领域进行立法，特别是要重视和强化有关民主程序建设，切实维护和落实农民群众的民利。其次，改变村庄二元权力结构，探索两委共存与和谐相处的方式。在现有制度下，化解两委矛盾，就不应该以消除其中的一方而保留另一方为目标，而要进一步把村党组织有机地嵌入到村民自治中来，明确各组织的职责和权限，共同为实现村民自治服务。
总体上看，我国在过去传统计划体制下形成的党政不分、条块分割、事权与财权脱节等历史问题尚未得到根本解决。因此，培育农村政治权威，应从全局的角度审视政治体制病灶，最终还要积极推进国家宏观政治体制的改革，以期从根本上解决问题。
（二）合理引导农村民间组织化权威
积极应对农村民间组织化权威的兴起，使之成为村庄治理中一种重要的、不可替代的资源。建立一种常态的依法治理模式。
1.加强和改善党对农村基层社会的组织领导，强化基层政权建设。目前在农村“四股势力”盛行的地区，党的领导都有不同程度的削弱。始终坚持党组织的领导核心地位不动摇，这是原则问题，决不能含糊。组织建设上，除了把贤能之人推选上来，还要区别对待那些在农村有“四股势力”背景的“乡村精英”，引导和教育具有宗族家族等小群体利益观的“精英”，要依法严惩那些对抗政府、干扰农村政务的“能人”、“刺头”及其所代表的灰色和黑恶势力；思想建设上，通过多种形式的教育培训，提高农村基层干部的思想素质、业务能力、领导艺术和政策水平；作风建设上，要加大对基层政权组织的官僚及腐败的惩处，逐步削弱和消除“四股势力”在农村的群众基础，增强农民对党和政府的支持和信任。
2.加强和改善农村基层社会的精神文化建设，努力提高农民的思想道德素质和科学文化素质。农村精神文化建设滞后也是“四股势力”兴起的重要原因。为此，农村党组织和政府在抓好政治领导与经济建设的同时，要积极筹措资金建设农村文化娱乐场所，大力提倡内容健康、形式多样的文化娱乐活动，争取以先进的精神文化来充实农民的日常精神文化生活，最大限度地消除“四股势力”的影响和控制。
3.加强和改善农村基层组织的制度化、民主化和法制化建设，严厉打击“四股势力”的非法活动。实践中，中央政治权威的日益制度化、民主化和法制化与市、县特别是乡村基层政权的专制化与暴力化，二者形成了鲜明的对比。[10]“四股势力”的兴起经常与一些地方政治力量的支持密切相关，甚至“四股势力”本身就积极参与、把持基层政权组织。为此，必须引导和限制家族势力，依法严厉打击农村灰色及黑恶势力，并且要大力改革乡村干部民主选举制度，推进政务、村务公开制度的进程，强化舆论监督，提高农民的政治热情，只有这样才能有效维持社会的正常秩序，保障基层政权的健康稳定运行。
4.加强和改善农村基层组织的公共服务和社会保障建设，弱化“四股势力”的社会影响。在我国农村，基层政权组织的公共服务与社会保障能力明显不足，这也促使许多村民从“四股势力”那里得到资源上的帮助与庇护。但是，“四股势力”终究不能够承担农村现代化的组织重任。农村基层政权组织只有大力发挥社会服务功能与保障功能，才能最终使“四股势力”淡出农村的社会政治生活。
必须指出的是，应对当前农村基层治理危机，实现农村基层治理的转型，不仅要有“堵”的策略，还应该更加注重“疏”的策略。即，政府应大力扶持各种民间组织发展，突破原有的组织设计框架，建立具有新的不同功能和形式的农民社团组织，尤其是农村经济合作组织和农会等农民利益代表组织，以提高农民的组织化程度。与此同时，建立和完善乡镇政府与农村民间组织的民主合作机制，完善相关制度，合理引导这些组织的社会动员能力，为农村治理提供组织性资源（于建嵘，2008），真正做到能够“以变应变”。
三、结语：加强农村基层政治权威与民间组织化权威的互动
我们必须看到，在由传统社会迈向现代社会的过程中，伴随着农村社会的分化以及利益和价值的多元化、乡镇政府的职能转变和机构调整，农村原有的社会控制体系也趋向弱化和松散。农村基层政治权威的不断退却和农村民间组织化权威不断前进，构成了一幅清晰的当前农村基层治理的盛世危图。
在农村社会治理权威体系建设中，政治权威与民间权威是主导与辅助的关系。政治权威主导着农村社会的利益整合、政治信任的重建和政治秩序的维护，是协调农村复杂矛盾关系的前提和保障。民间权威与农村日常生活、风俗习惯相联系，更为直接地反映着政治权威的走向，是农村基层治理的必要补充。
在农村基层治理中，农村基层政权与民间组织还要积极开展多种制度性合作，重建和加强政治权威，保持政治权威正功能和向心力，同时引导和限制民间权威负功能与离心力。通过政治权威的引导和帮助，同时有效结合民间权威资源，不断促进民间权威由民间自发的无组织形式向民间自发的有组织的方向变迁，形成具有较高法治意识和参政议政能力的成熟的公民社会，[11]是巩固农村政治权威的有效措施。
总之，政治权威与民间权威之间的角逐，给农村基层治理以深刻影响。现在要解决的关键问题是如何改造农村政治结构与权威形态，以适应民间组织化权威崛起后乡村治理现实，使农村政治权威在新的基础上重新获致合法性并转换成具有现代化导向的政治核心，如此，农村基层社会方能步入新一轮良性治理的循环。
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基层治理制度篇2
关键词：乡村协商民主；月协商制度；协商民主文化
中图分类号：D628文献标志码：a文章编号：1002-2589（2016）12-0071-02
20世纪90年代，协商民主理论成为西方学术界关注的新领域。协商民主强调参与讨论和协商主体的平等性，以及不同利益主体对共识的追求，这使得很多西方学者将协商民主视为选举民主的补充，更有甚者认为协商民主最终会替代选举民主。正如达尔所言，“协商民主的目的是达成共识，各种利益在博弈中取得最大公约数，是一个利益相互妥协的过程”[1]1。这种古典式的公民参与和协商在公共领域中得到充分体现，有效克服了选举民主的不足。事实上，早在古希腊的雅典就已出现了协商民主制度。应该说，协商民主作为民主的一种范式得到了复兴。
虽然协商民主理论兴起于西方，但是协商民主在中国早已得到了广泛的实践。党的十八大报告中明确提出，社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式，要完善协商民主制度和工作机制，推进协商民主广泛、多层、制度化发展。党的十八届三中全会将“推进协商民主广泛多层制度化发展”作为我国政治体制改革的重要内容提出来[2]22。农村是探索协商民主发展的基础，如何充分保障农民的参与权，如何调动农民有序地参与协商民主，如何实现乡村治理中协商民主制度化，是我们首先必须考虑的问题。
一、乡村协商民主的含义
简单地说，乡村协商民主就是在广大的农村地区，利益攸关方的村民通过平等的对话、讨论等方式，围绕乡村社会中的公共问题达成共识，从而赋予决策以合法性的过程。在协商民主框架下，村民之间、村民与政府之间、村与村之间的协商地位是平等的。
乡村协商民主最早的实践形式是浙江温岭的民主恳谈，随后在我国中西部地区，协商民主得到了广泛的发展。在河北地区，乡村协商民主呈现了多样化的发展趋势，主要包括咨询会、议事会、谈心会等多种协商形式。正如马克思对民主给予的高度评价：“民主制是一切形式的国家制度的已经解开的谜。在这里，国家制度不仅自在地，不仅就其本质来说，而且就其存在、就其现实性来说，也在不断地被引回到自己的现实的基础、现实的人、现实的人民，并被设定为人民自己的作品。”[3]39-40作为民主形式的协商民主同样是人民的作品，乡村协商民主是村民在实现自身权利过程中不断探索出来的。
二、河北乡村治理中的协商民主
（一）乡村治理中协商民主的探索
由于中国地区之间发展不平衡，特别是经济发展的不平衡会在一定程度上制约政治发展。例如，江浙地区经济发展迅速，人民生活水平相对较高，公民组织发展迅速，这些因素使得公民政治参与得以有效进行。不可否认的是，在一些贫困地区，村民的参与意识和参与能力也较高，但是从整个民主运行环节来看，经济因素对民主参与起到了更为基础性的作用。
在河北，协商民主形式是随着河北社会经济发展而不断丰富起来的。与江浙地区相比，河北经济发展处于中速发展状态。从产业结构角度看，河北农村经济结构依然以农业为主，农村大量的青壮年流入城市，或者外出到北上广等大城市打工，农村空心化比较严重。这些现状导致河北乡村协商民主的发展依然处于一种探索的状态，但是在党的十八大之后，河北乡村协商民主获得了快速的发展，探索出了许多形式。比较典型的乡村协商民主治理形式主要有以下两种。
1.月协商制度
月协商制度是河北基层协商民主的一种形式，主要通过月协商座谈会形式开展，每个月举行一次。大名县和宁晋县在探索月协商制度上取得了有益成果。大名县和宁晋县政协为了进一步发挥政协在协商民主中的作用，搭建了政协委员常态化履职平台，建立了月协商制度。特别是大名县政协正式出台了《关于建立月协商座谈会制度的意见》，这是大名县政协拓展人民政协协商民主形式、增加协商深度、提高协商成效的有益探索。
一般来说，月协商制度主要是每月上旬，以专题协商座谈会的形式，围绕经济社会发展中的重大问题和群众关心的热点问题开展协商，每次就一个专题达成共识，最终形成科学决策。月协商制度在河北各县得到了很好的发展，并且月协商制度已经扩展到乡村一级。月协商制度类似于农村一事一议制度，同样是围绕农村治理过程中出现的问题展开的，“作为农村基层社会的一种民主实践形式，一事一议制度也是一种农村基层民主决策和民主治理的形式，它主要采用协商、讨论、对话的方式来决定农村公益事业建设项目，‘注重的是讨论而不是投票’。”[4]二者的区别主要表现在两个层面：一是协商的议题，月协商制度的议题主要是农村中重要经济与社会问题，是农民当前关注的主要问题；二是协商的主体，月协商制度是基层政协探索出来的协商形式，在向农村开展过程中县级政协及政协委员发挥着带头作用。
2.搭建三个平台
隆化县政协为了更好地实现协商民主功能，充分搭建献诤言、出良策的三个平台，为全县改革发展稳定献计出力。具体来说，搭建了协商议政平台、建言献策平台、履职尽责平台，这三个平台有效地将协商民主从县级扩展到村级。
搭建协商议政平台，主要是从县级政府层面对全县经济社会问题开展协商，进一步完善、深化专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商和基层民主协商，进一步完善各项协商工作机制；深入开展以专委会议、常委会议、主席会议为平台的协商议政活动。搭建建言献策平台，主要是围绕教育、医疗、养老、环保等问题，以专题形式开展调研，政协委员充分发挥自身优势，深入乡村与群众建立联系，通过撰写调研报告、提案和社情民意信息等形式，促进当地经济社会发展。搭建履职尽责平台，主要是完善政协联络工作制度，表现为横向和纵向两个维度进行协调沟通。从横向上看，加强政协常委成员与政协委员之间、专委会与政协各个界别委员之间、政协委员与政协委员相互之间的联系；从纵向上看，加强政协委员与人民群众之间的联系。通过三个平台的搭建与建设，有效地搭建了乡村与政府、乡村与乡村之间的沟通平台，充分发挥了隆化县政协的协商民主功能。
（二）乡村协商民主存在的问题
河北省在乡村治理过程中对协商民主进行了有益的探索，但是从前文分析的两种典型协商民主形式看，我们认为，月协商制度和搭建三个平台主要体现了一种自上而下的推动，这在一定程度上反映着村民主动参与或参与协商过程中主动性与积极性不足。主要表现在以下两方面。
1.公共问题意识不足
协商民主是利益攸关方的村民通过平等的对话、讨论等方式，围绕乡村社会中的公共问题达成共识，从而赋予决策以合法性的过程。公共问题是协商的关键因素，它背后体现着村民的公共意识问题。如果村民仅仅围绕一些家长里短式的问题提出自身的利益诉求，那么这些诉求并没有进入公共问题范围。例如生活垃圾问题，这是农村社会一个重要的公共问题，即针对村民的生活垃圾乱扔、乱倒现象，村民与干部、村民与村委会就如何治理该问题进行协商。但是，如果村民仅仅因为自身利益，就如何治理自己门前垃圾问题进行协商，那么这有悖于协商民主精神。在一些乡村，村民自身利益问题时常超过乡村公共利益问题，使得一些问题在公共协商的框架内无法展开，这种公共问题意识的不足最终会损害村民自身的利益。
2.组织化程度不高
在河北乡村协商治理过程中，组织化程度不高主要体现在缺乏必要的组织将相关利益整合起来。在一些农村，村民的利益诉求始终处于一种碎片化形式进行表达，而这种碎片化的诉求会同时发生在不同的农村，那么这种碎片化的利益诉求如何整合到公共问题中？有的学者提出，可以通过村委会之间必要的协商进行整合；也有的学者认为，需要建立专门组织对某一公共问题展开协商。针对第一种解决方式，我们知道在村民自治过程中，少数村委会成员有时会追求自身利益，特别是政治精英掌控着很多资源，很难与村民进行有效的协商，这是影响协商民主开展的重要因素。因此，通过建立一些专门组织将村民利益整合起来，同时该组织又能与政协委员建立联系沟通机制，这有助于发展乡村协商民主。
三、完善乡村协商民主治理的路径分析
乡村协商民主是我国基层民主的重要组成部分，同时也是实现乡村治理的有效途径。针对河北乡村治理中的协商民主问题，为了进一步促进协商民主的发展，提高乡村治理体系和治理能力现代化水平，需要通过以下路径解决。
（一）发展乡村组织
改革开放以来，我国村民出现分化，形成了不同的利益群体，例如私营企业主、互联网商户等，这种结构性分化造成村民针对公共问题会产生不同的利益诉求。在这三十多年的改革开放过程中，河北乡村结构也发生巨大的变化，主要体现在乡镇企业异军突起、农村务工人员增加、农村大学生流入城市。一方面，农村经济得到了快速发展，人民生活水平不断提高；另一方面，河北农村老龄化、空心化不断加剧。如何在农村开展有效的协商？如何在协商过程中保护老年人、妇女和儿童的利益？这是协商民主在河北乡村发展面临的重要课题。
乡村组织是发展协商民主的重要载体。从协商民主过程来看，乡村组织能够有效地将相同利益群体组织起来，从而更好地代表和表达群体的利益。针对某一公共问题，乡村组织召集利益相关群体开展协商，在组织内部首先达成共识；同时，乡村组织与乡镇党委、政府进行协商，表达该组织的利益诉求，通过有效沟通协商，最终达成共识。当然，在现实协商过程中，由于农村问题的多样性和复杂性，乡村组织协商平台需要进行反复的沟通与协商才能达成共识，这可能会提高协商成本，但是从长远角度来看，乡村组织能更好地发挥自身的协调优势。
（二）培育协商文化
任何一种制度的产生与发展都以相应的文化为支撑。脱离文化支撑的制度是没有灵魂的，是不能长久发展的。“每一历史时代主要的经济生产方式和交换方式以及必然由此产生的社会结构，是该时代政治的和精神的历史所赖以确立的基础，并且只有从这一基础出发，这一历史才能得到说明。”[5]14协商民主制度的完善与发展需要培育协商文化，一方面，协商民主是基于协商文化产生的，另一方面，培育协商文化有利于更好地发展协商民主。
从协商民主的理论渊源来看，很多学者从我国传统文化中提取精华，认为传统儒家思想对协商文化产生重要影响，这是我国协商民主制度产生和发展的重要因素。例如，传统文化中的和合思想就是一种协商思想。和合思想的重要前提就是承认差异的存在，协调差异达成合作成为传统社会的理想追求。当然，这种和合思想“并不是要求所有个体的单一与趋同，‘和而不同’也是‘和合之道’的一个重要面向，它承认利益与价值的多元特征，支持不同意见的表述与竞争。‘和’强调的是不同思想观念和利益需要之间的协调；‘合’强调的是主客体一致意义上‘天人合一’或‘天人合德’，二者统一于社会关系以及人与自然关系的双重和谐中”。
从现代协商民主要求来看，传统和合文化虽然强调差异性的协调，但是这种关系背后反映的是不平等，毕竟以小农经济为基础的封建帝制是一种等级关系。现代民主要求的是一种政治平等，公民在协商过程中是一种平等的关系，无论是公民之间的协商，还是公民与政府之间的协商，都是建立在平等基础之上的协商。这就要求协商文化的培育是一种现代民主精神，它摆脱了传统等级关系文化，承认公民的基本权利，强调公民政治上的平等。为此，政府首先要有明确的定位，与村民或村民组织协商是平等的协商，同时基层政协及政协委员要做出表率，摆脱传统的官本位思想。其次，村民要在公共决策过程中形成平等协商的意识。这种协商文化的培育是一个长期的过程，是要在村民、村民组织、政府等各种主体互动过程中发展而来的。
作者：杨东署
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基层治理制度篇3
（一）政治体制自治化
农村市场化发展加快了经济社会的全面转型，不仅改变农村的经济结构和社会结构，也带来了农村政治机制的转型，即由传统的“国家政治主导型”向现代的“国家———社会政治主导型”转变。与传统计划经济相适应的“国家政治主导型”基层政治运行机制是依靠国家权力或国家政治力量来推动和实现农村基层政治运行和乡村治理的内容和方向，国家的制度性规定和组织化力量是基层政治权力产生的合法来源、运行的基本框架和农村基层治理的基本准则。与农村市场化改革相呼应的“国家———社会政治主导型”基层政治运行机制是在国家与社会二元化发展基础之上，农村社会获得一定程度的自治权，社会力量在基层自治治理和基层政治运行过程中逐渐壮大并起到重要作用。
一个社会要体现公正的基本价值和文明的社会形态，社会的运行和发展就必须遵循公正的基本原则，其中就是要能够使绝大多数社会成员参与到国家和社会的管理之中并从中受益，从而实现个人真正意义上的发展。有学者认为，公民通过亲身参与国家政治过程之中，能够认识到自己在国家政治体制中的地位，知道如何发挥自己的政治作用，从而使自己更加关心政治、了解政治，增强对政治的信赖感，通过政治参与能够深刻感受自己是政治国家的一员，能够为国家政治运行和发展发挥自己的作用，从而能够增强自己在政治国家中的满足感。基层自治治理是农民政治参与的重要形式，是“国家———社会政治主导型”基层政治运行机制的典型表现方式。基层自治是农村市场化改革后，为了维护基层农村的稳定秩序和保障农民的政治权利，在基层政治体制上采取的一种新的治理方式。通过基层自治治理，可以全面的考察中国基层农民政治参与的基本情况和基层政治体制发展的基本现状。自治是现代民主政治中政治权力良性运行的最好手段，其目的在于推进和完善政治民主，以实现国家政治体制的化运行。基层自治的实行揭开了中国农村政治自治化的序幕，以自治为核心的基层治理成为改革开放以来中国农村政治体制转型的一次制度创新。以基层自治为主要内容的基层政治体制自治化明确了在基层政治运行中国家与社会的基本关系，在基层领域划分了国家权力的运行边界和公民政治权利的有效范围。基层政治体制的自治化成为农村市场化改革以来基层政治发展的鲜明特征和价值内涵，代表着基层民主政治的建设方向，成为基层政治文明和政治现代化的发展道路，为农村经济社会转型期基层自治治理的宪革奠定了坚实的政治基础。
（二）政治思维理性化
按照过去政治学传统的“国家———社会”分析框架去认识农村基层的政治问题时，总免不了带有一定的价值倾向，即始终认为国家权力不从乡村完全退出，那么乡村政治的民主化就不可能实现，农村的民主政治体系就不能够建立起来，总有一种将国家权力与乡村民主治理的政治结构对立起来的惯性思维，对国家权力存在着一种本性的排斥情绪。农村市场化改革，带来农村经济社会的发展，也改变了过去农村传统的政治思维和简单的政治观念。事实上，农村的政治问题不仅仅只是一个基层政治体制和治理结构的问题，更重要的是，放在整个国家的政治立场上来看，它更是一个农村经济与社会的发展问题。如果在基层农村完全简单的强调民主自治，追求所谓想的基层自治治理状态时，把国家权力在基层政治体制中彻底排斥出去，那么就把农民的发展与基层政治体系形式化地结合起来，错误的认为基层的政治民主化必将带来农村经济社会的发展，等于把农民的发展孤注一掷了。很显然，在社会现代化和经济市场化的大背景下，完全靠农民自己来推动农村经济社会的发展无疑是一种可笑的设想。乡村的政治体制和治理模式不仅仅是政治问题，它应该是在推动乡村经济社会快速和良性发展的实践之中获得自身的合理性、合法性和科学性基础的，而不是一种超脱于农村社会的主观政治想象和体制设计，它必然是一种理性的合乎农村社会发展规划的政治运行机制。基于理性的政治思维，在乡村政治结构和自治治理体系中，在国家发展的现有实际情况之下，一方面，国家权力的退场并不会带来纯粹的、理想的乡村政治民主化和基层治理自治化，因为基层政治和治理还会受到来自于基层各种利益的威胁，而暂目前，这不是农村政治体制和治理模式所能单独承受得住的。同时，另一方面，国家权力的存在并不等于乡村政治民主化和基层治理自治化的丧失。国家权力在基层的存在也是为了基层社会秩序的控制，是为了实现公共利益，它的价值立场与基层自治治理和农村民主政治建设是高度一致的。
因而，理性的政治思维决定了农村政治不是一个孤立的系统，决定了农村政治发展路径的选择不能片面的追求政治目标，而要将农村的政治、经济、社会发展看成一个系统工程，将基层政治发展置于乡村发展的全局之中来考虑。是人类社会的一种社会规范和政治制度，是一种理性的政治形态，是人类对于政治文明和政治现代化不断进行理性思考的成就，是一种理性的产物。正如有学者所说，的构建能理性的看待政治权力和政治过程，正确的认识权力的功能与作用，通过对国家权力以及国家与社会关系的理性反思，构建起了现代政治文明社会的理性运行的政治框架。在农村经济社会转型期，实现基层自治治理的化变革就是要通过一种的框架和机制，科学地处理农村基层的国家权力与基层自治权力之间的关系，科学地处理农村经济、政治、社会发展之间的关系，科学地处理国家、社会、村民三者之间的关系，实现基层自治治理与农村经济社会发展的良性互动，使基层自治治理与激发农村发展活力、促进农村社会公正高度结合起来。基层自治治理的宪革是一种理性的农村基层政治机制和治理模式，它顺应了基层政治、经济、社会变化的大趋势，它不仅以基层政治思维的转型为基础，而且还会更加促进基层政治的转型。
（三）政治行为自主化
传统农村基层政治体制的建立是国家通过基层的制度性构建，强行在基层农村传播和实现国家意志的自上而下的过程。这一政治过程代表着国家在基层的权威性立场，与当时农村封闭的经济发展道路相适应，体现了国家在计划经济时代对农村统一的整合性能力，展示了国家通过基层政治行为对农村经济社会建设的全面掌控，具有相对的政治合法性，由于农民对基层政治没有太多的想法和主张，也得到了农民的认可和践行。
虽然，这种基层政治的运行体制对于稳定农村社会秩序、促进当时农村发展发挥过实际效能，但它是以农村对于国家意志和政治体制高度统一为基本原则的，不允许农村在基层政治机制和运行中有任何个性和特色，体现的是国家一体化的制度在农村的广泛实施。因此，当时的基层政治体系和机制受制于国家高度的政治权威，因而忽视了农民自身的政治意识萌发和政治行为的自主性，可能和基层民众的需求不一致，可能与农村基层的实际情况不一致，这样，农村基层政治体系的制度构建与农村的政治需求、农民的政治需要不一致、不协调，使得农民作为基层政治的承受者与实践者在实践中产生了很多的困惑、无奈和忧愁。忽视了农民的政治主动性和制度创造性，忽视了农民真正的政治诉求与经济憧憬，这就是当时农村在国家政治制度高强度关怀下产生的政治与实际生活不相一致，以致使基层政治生活与国家本身的基层政治设计目的渐行渐远的原因所在。在改革开放以前，中国农村的基层农民可能一直给世人一种缺乏政治自主性的群体形象，过多的依赖于国家政权的体制机制，始终生活在国家的政治权威之下。因此，有学者认为农民政治行为意识主要是保守性，是对皇权的崇拜、顺从和迷信，“他们不能代表自己，一定要别人来代表他们。他们的代表一定要同时是他们的主宰，是高高站在他们不受其他阶级侵犯，并从上面赐给他们雨水和阳光。所以，归根到底，小农的政治影响表现为行政权支配社会。”中国政治发展历史表明，农民也不是简单的保守群体，农民与国家的关系始终遵循着一种“暴政———反抗”、“仁政———顺从”的历史脉络，农民在国家政治舞台上，扮演的要么是依从者的角色，要么是反抗者的角色。有学者认为，“在第三世界，农民很少会在税收、耕作模式、发展政策或繁琐的新法律等问题上去冒险与当局直接对抗；他们更可能通过不合作、偷懒和欺骗去蚕食这些政策。”看到了农民的革命性，充分发挥农民的革命性，从而使得农民成为中国政治革命的主角，赢得了基层乃至整个国家政治翻天覆地的变化。“农民到底是纵的玩偶，还是若愚的大智慧者；农民到底是道义小农，还是理性小农，抑或是其他等等？或许只有真正理解了变革中的乡土社会才能理解当下的中国以及我们正在经历着的改革的深刻性。”
农村市场化的改革不仅带来农村经济社会的发展，更带来了基层农民政治意识的觉醒和政治自主性的增强。中国市场化改革是源自农民“联产承包责任制”的制度发明而开始的，充分说明农民在国家的制度面前，并不是要以革命性的激烈对抗方式改变国家基本制度和政治统治，也不是对国家意志和行为的盲目依从，而是具有创造性和建设性的，这就是市场化带来的农民与国家政治关系的新发展。农民具有政治自主性，希望通过自己的智慧发明和实践努力来改变和完善基层农村贯彻国家政策的政治行为模式，一方面表现为以一种语言的提示来不断警醒国家关注农村政治体制的缺陷，从而推导基层政治的体制创新，另一方面通过自身亲身的基层政治实践，参与到基层政治的体制运行之中，感同身受，从而推动基层政治的有效运转。正是农民对基层政治的支持、参与和改善，从而构成了基层政治变革创新不可或缺的动因。基层自治治理是农村市场化改革后，基层农村基本的政治体制，它宣扬的不仅是基层农民的自治治理，更应当是基层农民的政治自主。基层自治的实际履行，关键在于村民主体是否具备政治自主性。“问题的实质不在于资源环节上（集权与分权），而在于国家分权后，社会是否能够真正自治自律”。自主是自治的根本特征，自主才是自治的真实体现。从当前农村基层自治治理和政治体制变迁来看，农民的政治自主性显著增强，一方面不断通过扩展自治来实现村民自身对基层农村事务的自主管理，另一方面又在不断适应经济社会转型的背景，探寻一种能够更加充分展现农民政治自主性的基层自治治理的创新机制，即通过创设一种新型的基层政治体制来保障农民的政治自主性，基层自治治治理的宪革就是这么一种探索渠道。从农民的政治自主性入手，构建国家与农民的稳定政治关系，充分发挥农民的政治自主性是基层自治治理宪革的重要缘由。农村市场化改革催发了农民的政治自主性要求，农村基层政治行为的自主化已经成为基层政治文明的典型特征，基层自治治理的宪革在实现基层政治体制创新中将会使农民政治自主性有了发挥更大作用并构成影响的空间，伴随着农村经济社会的转型将成为农村政治现代化架构和农民政治自主性追求的基本框架。
（四）政治参与制度化
传统农村的基层政治体制追求的是国家自上而下控制和管理基层的能力，而缺少对基层民众自下而上的政治表达的制度性关怀。因而，传统农村政治制度的直接功能是形成和塑造国家追求的农村基层应当具备的政治社会秩序，制度成为国家向农村基层灌输和传播政治权威和政策纲领的重要资源。从制度学原理上来看，制度应当是国家在一定时期为实现社会政治、经济和文化等目标而对社会进行强制性规范和权威性导引，以实现按一定价值秩序对社会公共利益进行合理分配的手段。
在传统农村社会，国家对基层的制度渗透更多追求的是基层稳定的社会秩序；农村市场化改革，国家的制度渗透追求的是经济利益，实现农村经济的发展，而农民经济利益的实现催发了对政治利益的强烈需求，因而代表实现农民政治利益的基层政治制度开始逐渐形成和实施。农村市场化的发展，利益意识和自主意识成为基层民众最先确立的基本观念，经济利益和经济自主成为市场化初期基层农民的追求目标，但基层政治体制的滞后却使得农民许多权利和利益无法正确表达和实现，开始对市场变革产生阻碍，从而也使得农民要求加快基层农村政治发展步伐，基层民众希望能够更多的参与到基层政治过程之中，至此，民众的政治利益和政治自主成为市场化变革到一定时期后农村社会改革的主题词，农民在基层的自治治理实践中表现出前所未有的参与热情，而基层政治参与的真正实现，则要求农村必须提高政治参与的制度化水平。“在处于现代化之中的社会里，政治参与扩大的一个重要转折点是农村民众开始介入国家政治。”由此可见，市场化变革后农村的社会转型实质上是从社会秩序的追求转向经济利益和政治利益的追求，作为制度供给者的国家体现了这种价值取向，通过一种制度向另一种制度的转换来形成社会新的格局和体系。
制度是政治参与的载体，是文明的政治理念转化为文明的政治行为的中介和桥梁。有学者认为，制度是根据社会环境和政治背景之间的关系，界定政治行为的特征、运行步骤、联系方式的规则的集合。的核心特质在于先进的制度，民主的发展关键在于国家和社会内部的制度的设计、建立和安排。有学者认为，思想的根本精髓在于通过设计一些政治制度来实现对目标的追求。文明的本质在于制度文明，体现的是制度化的形式、组织机构和运行机制，公民权利的确认和保障、个人行为的规范以及关系的协调和平衡都需要通过制度安排来得以实现。农村政治参与的制度化对农民政治参与的资格、形式、范围作了明确的规定，使得政治参与有了坚实的制度化保障，公民的利益要求有了根本性的规范，从而排斥了基层政治领域的自由主义和无政府主义，使政治机制和政治运行纳入了制度渠道。
“如果制度准备不足，扩大政治参与可能导致政治不稳定。”农民制度化政治参与，一方面，使农民通过正式的制度渠道稳定的参与到基层农村的政治过程中，使农民能够亲身参与政治实践，从而影响政治决策，实现自己的政治利益和政治主张。另一方面，政治参与的制度化推进了包括基层自治在内的农村民主政治建设，政治学研究表明，民众参与政治生活的情况，是衡量一个国家政治发展水平的重要参数。有学者认为，一个社会复杂且文明的政治共同体的形成，很大程度上决定于该社会内政治组织和程序的力量，而这种政治力量的形成又决定于该政治组织和程序得到国内民众支持的范围大小，以及该政治组织和程序能够获得的国家制度化的规范程度。从世界政治文明发展来看，是最能实现国家内政治参与制度化的最佳政治形态，既是一套国家制度化政治运行规则和体系的总结，又是这一套制度在现实政治生活中得以运行而构建的一种国家政治生活状态。农村市场化改革迫切需要基层农民参与到基层的自治治理和政治决策中来，而基层政治参与的制度化、规范化、法治化则是实现农民政治权利和自治权利的保障，农民在制度体系内参与基层政治生活，提升了农村的政治现代化进程。政治参与制度化是基层自治治理宪革的核心内容，成为基层政治文明运行的主要方式。
二、转型期农民民主政治观念变革
农村市场化改革不仅改变了农村的经济结构、社会结构，改变了农村的政治结构，甚至在斗转星移之中悄悄的改变着农民个人的知识结构、文化结构，由此导致农民个人现代人性精神和人格价值的苏醒，成为基层治理变革不可或缺的人性基础。仅仅从国家的制度、农村的政策、经济的发展和政治的需要等等范畴来看待农村的民主政治建设和基层治理变革是远远不够的，还必须结合农村转型中的文化背景和农民个人的人性价值才能更深入地理解基层政治运行和基层自治发展的根本要义。农村市场化发展给基层农民以发挥自己潜在能力的机会，提供了一个展示农民政治才能的平台，萌发出农民自主独立与自我体认的个体意识，潜移默化地改变着村民对农村市场生活、经济社会及乡村政治的认识和理解，形成了对基层自治治理一种强烈的感情寄托，希冀通过基层自治的深入开展以彻底改变农民不自主、不独立的传统形象，实现基层农民在农村政治领域的价值意义。在农村市场深入发展已经成为基层社会常态的经济环境之时，基层农民的行为能力、价值思维以及自治观念、社会心态也已经发生了巨大的变化，农民个体的人性价值发生显著变化，即农民个体依托村庄之外的市场来满足个人的生存和实现自己的发展，农民个体的经济自由度和政治自主度大大提高，不再是传统的受制于乡村政治体制约束的群体，其人性价值中的开放、独立、进取、民权等内涵不断释放，“现代农民”的身份已经成形，“政治农民”的形象逐步树立，这种变化实际上已经成为乡村自治治理变革的人性基础，推动着新的更能切合农村发展实际情况和农民实际需求的治理模式的变革，呼唤着基层自治治理时代的到来。
（一）封闭———开放：农民政治态度变革
传统农村政治社会结构产生的基层民众的人格具有很强的封闭性，这与当时专制王权在基层的政治权威和社会治理有关，封闭稳定的社会环境把基层农民限定在土地上从事生产，农民与国家、农民与社会、农民与农民之间联系不紧，封闭的社会格局养成了农民当时封闭的政治人格。建国后，基层的政治制度仍然把农民局限在乡村的狭小社会环境内和土地等生产资料上，严密的国家政权组织统制之下并没有改变农村封闭的状况，反倒使农民的积极性和主动性不断丧失。
农村市场化改革使得农民在城乡之间的经济性流动加快，农民开始尝试着走出乡村、离开土地进入到激烈的社会流动之中来。原来乡村社会封闭的文化环境被突破，现代社会的文化因子和先进的思想观念开始随着农村市场化的发展步伐而向乡村社会渗透，基层农民在市场化环境下普遍接受了市场的现代性观念与开放性意识的熏陶，使得基层农民逐渐成为接受、认同、理解和运用现代文化的使者。拉兹洛认为，人类在生活中逐渐生成的思想理念、价值观念和信念信仰并不是没有用的装饰物，而是在世界历史发展中起着重要作用的催化剂，它们的凝聚不仅产生了世界的技术革新，更为重要的是成为社会进步和文化发展的根本基础，引导人类社会和文明历史的前进。
现代文化在农村的传输，一方面弥补了传统基层农村思想封闭、文化落后的欠缺，农村的知识文化教育水平不断提高，改变了传统农民封闭落后的知识文化结构；另一方面深化了农民对现代知识和开放思想的认识，特别是对政治权利、基层政治的认识，纠正了过去基层农民不注重农村政治生活的错误观念，启发了农民的政治思维和权利意识，从而最终改变了农民过去对政治敬而远之的态度，农民在经济快速发展的市场环境下对基层政治提出了越来越多的要求，形成了一种适应转型期农村基层政治和自治治理发展需要的以开放的人性态度、健康的人性心理和正常的人性设想为基础的系统价值观念。
（二）依附———独立：农民政治人格变革
传统农村社会，农民与土地紧密相连，土地是农民生活的基础和根本，离开土地，农民一无所有。在传统的农村社会结构中，农民经济上的贫乏和不独立决定了其政治结构中的依附性，寻求基层组织保护和基层政权保障成为那个时代农民生存与发展的唯一方式。市场作为人类经济活动的一项制度安排，是自然产生的自发秩序的典范，它能充分利用个人的分散的、有限的知识和资源，具有自动调节的反馈机制。它不需要任何强制，是以产权制度和个人的自由选择为基础，并为个人自由的进一步发展奠定了基本结构和广阔空间。市场是产生自由和独立的土壤，市场中没有强制和暴力，在市场化的发展环境中，经济自由和独立可以增强民众政治上的自主性。农村市场化改革，农民获得了生产经营上的自，特别是市场体系下法治的不断健全，农民的劳动所得得到法律的保护，对集体和组织的依赖越来越弱，经济地位上的自主独立使得农民政治自主和独立意识显著增强，再加上市场环境下个人主义和自由主义的兴起和发展，农民在现代意识影响下，其参与政治和基层治理的个人理性判断和决策能力增强，基层农民开始展现了其独立的政治人格。
“权利的真正实现依赖于人对政治体的归属，当人失去了政治资格的时候，单纯人的存在无法产生任何权利。”个体政治地位和政治立场的独立是村民一切政治行为的基础。有学者认为，任何社会的人实现利益的结合或奋进的维系都依赖于以个体独立为基础的政治共识，由于社会矛盾的冲突是人类社会必不可免的因素，以独立为基础形成的共识就成为和平表达自己政治立场和有序处理政治事务的一个先决条件，如果没有形成广泛接受的关于独立政治人格的价值观念和规范准则，那么社会的政治组织就不可能存在。基层政治的发展是基层农民政治素质提高的过程，有学者认为，这一过程是政治态度和政治观念逐渐形成的过程，在这一过程中，人们越来越重视在自己思维深处构筑起独立的看待周围世界中存在的一切政治关系的立场……个人因为具备独立的政治处理能力而往往在政治过程中产生自信，并能够独立的选定有助于自己表达政治意念的行动方案。独立是“人类适应外在和内在环境的最重要方式”。农村基层自治是一个政治领域和公共事务，这既是一个静态的享受权利过程，又是一个动态的权力运行行为，村民与村民之间通过言辞和行动来表达自己的治理主张和政治意见，体现了人类渴望“摆脱被‘劳动’和‘工作’束缚的世界，渴望进入一个完全是独立的主体与主体之间互动的世界以真正实现自己作为人的价值”。
（三）保守———进取：农民政治精神变革传统农村社会封闭的生活方式、农村经济孤立的发展思维以及农民自身较强的人身依附性，决定了传统社会农民的保守性。原有小农经济自给自足的特性养成了农民只求安逸的保守性格，保守性在农民的经济本性上特别突出，进而也反射到农民的政治人格上。再由于农村深受传统文化的影响，推崇与世无争、无争无为的社会伦理，养成了安然恬和与乐天知命的性格品质，因而使得农民具有保守而缺乏进取的精神，对基层政治平淡漠然。有学者认为，传统农村社会民众参与政治感不强烈，参与热情不高，这与农村自身政治参与机制有关，但更多的与农民参与动机不明确和缺乏积极性有关，淡然的政治参与意识注定出现较为失望的基层政治情形。农村民众参与政治的冷淡客观上促成了国家权力在基层的扩张，有学者认为，乡镇政府在农村基层的稳定性和正规化发展是上个世纪初以来国家向农村持续渗透与扩张的继续。农村市场化改革改变了农民的经济地位，增强了农民政治自信心。基层自治治理模式使得基层农民真正享受到了民主和自治的温暖，获得了参与政治生活和基层治理的积极性，基层民主铺天盖地的举行，热闹非凡，基层自治的全面实施，农民自主自治管理乡村事务得到国家宪法和法律的肯定，农民在乡村社会的政治地位得到提高，农民的政治权利得到实现。农民在政治参与中不再表现为对政治的冷漠、恐惧和保守，而是具有较高的热情和积极性，使得农民抛弃了过去的保守思想而强化了进取意识，形成了农民在转型期基层自治治理宪革的政治精神风貌。
（四）特权———民权：农民政治信念变革“我们始终是一个迷恋自由的国家。自由高于权威，自由高于责任，权利高于义务，这是我们的历史偏爱。在这片‘美好的自由国土’里，不是好人而是自由人一直是衡量一切事物的尺度；不是民族荣耀而是个人自由一直是政治权威的目标和该权威是否有价值的检验标准。”人类政治发展历史表明，自由始终是政治发展的目标，也是公民个体参与政治的根本价值，是约束政治权力的根本方向，是权利的核心内容。自由是政治国家中民众应当享有的基本权利，是一种民众应当普遍拥有的“民权”。农村市场化发展启发了民智，村民由过去游离于基层政治体制之外、一味的服从基层政权的管制到现在亲身参与自治实践、自由自主的进行自治治理，其中体现了基层农民政治信念的变革，即由传统特权观念向现代民权思想转变。基层自治是农村村民的一种权利和自由，自由和权利的内涵注入基层自治之中显示了村民作为个体存在于基层的价值。
传统社会，由于国家权力在乡村的渗透，基于封建思想的官本位意识和特权观念，农民对基层政治权力既依附、崇拜和羡慕，渴望得到基层国家权力的保护，同时又害怕和畏惧基层国家权力，因为在基层农民看来，那是一种特权，普通民众是不能接近的。农村市场化改革带来乡村政治和基层自治治理的发展，村民作为平等的主体参与到基层自治治理中来，每一个村民都是一个平等的个体，基层自治是建立在村民平等的基础之上，每一个村民都能够享有乡村民主政治和基层自治治理的平等权利。“人权的丧失，不是指失去了哪一种作为通常意义上的人权权利，而是指失去了人在世界上的立足点。正是由于这个立足点，才能为人的意见赢得重视和人的行动获得意义创造条件。”人格的平等是人之所以为人的根本所在，是人权的基本立足点，是人类最基本的权利，也是人类参与经济、文化、政治等活动的基本前提。在农村基层自治的空间里，村民的人格平等意味着政治或者治理不是垄断在少数人手上的特权，而是所有村民都应当享有的民权，这是现代文明社会区别于传统社会的重要标志。
基层自治是一种宪法和法律赋予村民的基本权利，是村民享有的基本政治权利，基层自治及基层自治权本身是建立在平等的基础之上的。尽管在基层自治治理过程之中，每个村民的意见、想法和主张可能有不一致的地方，但做为基层自治治理的主体，“你我是同样的人”。农村经济社会转型期，在基层自治治理和农村民主政治建设的发展过程中，村民随之而生长起来的权利意识和公民意识在不断增强，乡村自治治理的民权观念已经牢固树立，村民在自治实践锻炼中增长了政治理论知识，提高了政治参与能力，农民逐渐发展成为“现代人”和“政治人”，成为基层自治治理宪革的人性基础。
三、结语
改革开放以来，农村市场化改革尽管是局部性的经济领域改变了传统的生产方式，但局部性的农村市场改革却带来了农村政治、经济、社会等全局性的发展和进步，农村市场化改革所激化的乡村经济社会发展活力不仅促进了乡村经济的飞速前进，同时也使原来的乡村社会体系、农村政治空间和基层治理体制发生了全方位的根本性变化。乡土社会出现了地域的多元化、群体的多元化，农村政治空间出现了权力的多元化、利益的多元化。农村的经济结构、社会结构、政治结构、权力结构，包括农民的政治观念都发生了显著的变化，特别是随着国家———社会二元化分化局势的日趋明朗，农村社会在国家放权和分权的基础之上享有了更多的决定与管理自己事务的权力，由此使得农村经济社会转型成为必然。现代经济学研究表明，经济的转型需要政治的约束，即政治需要同步转型以形成同经济转轨的互补性效应。从某种程度上说，农村的经济社会转型是一个涵盖基层治理和农村政治在内的系统改革过程，在市场化导引下产生的系统中任何一个环节发展的滞后或者停顿都会给整个社会的转型带来不确定性结果，甚至带来转型的失败。
基层治理制度篇4
关键词：社会管理；农村基层群众自治制度；农村社会管理制度重构
社会长治久安是一切工作得以有效开展的前提，当前我国农村所面临的“维稳困境”，一方面，在于“农村基层群众自治制度悖论”的固化,因此破解农村社会“维稳困境”重点在于对“农村基层群众自治制度悖论”的突破；另一方面,社会结构的“马拉松”式，也要求加强政治资源和社会资源整合,农村基层群众自治制度不仅是形式上的“社会治理”,也要在实质上承担“维稳和治理”的双重功能,以及对弱势群体的政治和社会整合功能。农村基层群众自治活动关系到国家的改革与发展总体布局，农村基层群众自治活动可选择“多元共治”的途径，在党委领导、政府负责、社会协同、法律保障的社会管理体制之下，原则上各个主体之间进行平等协商，而非基于行政强制性命令和指示。列宁曾预见说:“国家的某些职能逐渐地还原给劳动者自治组织,这就调动劳动群众的主动性和首创精神的发扬,这种主动性和首创精神的发扬促成新形式的人与人的社会关系。”[1]476实现村民有效自治，使其在基层社会治理创新活动中发挥关键作用。本文旨在以社会治理现代化为视角，以社会管理的理论为指导，从社会管理与农村基层群众自治制度的辩证关系入手，对于农村社会纠纷化解的两种机制的利弊判别，即农村基层群众自治和，以及针对现阶段农村基层群众自治工作中所面临的问题，分析问题，最后从农村基层群众自治工作的理念转变、格局构建、制度建设和工作等为关键节点寻求突破。
一、当前农村社会治理所呈现的结构性特征
农村自治在我国农村社会具有较深厚的历史渊源和理论基础。随着我国城镇化和工业化的发展，新形势治理现代化要求下我国农村社会治理呈现出一些新的特点。
（一）农村自治过程中涉法涉诉案件突出
我国虽然实践了马克思的“卡夫丁峡谷”理论，验证了社会主义可以先在少数的不发达国家实现胜利的马克思对于未来社会主义实践路径构想。但是，马克思主义跨越理论的理解“跨越资本主义生产关系之后，在此基础上建立起新的生产关系，而与之相关联的生产力发展水平低，因此，新的社会制度的巩固，还要实现生产力的‘跨越’”[2]2。当社会主义生产力和生产关系不协调的状态长时间得不到解决情况下，社会的各种矛盾就会在一定阶段集聚；同时现行司法救济体系尚不健全，在社会纠纷出现后，司法途径并不是如预见那么效率畅通，部分群众寻求行政途径，走上访之路。在法治的权威没有树立之前，社会需要基层群众组织在自治基础之上，做到合理合法地处理群众利益诉求。
（二）城镇化过程中农村社会中利益纠纷激增
“随着农村家庭联产承包责任制的普遍推行和社会主义市场经济体制的初步形成，当前我国工业化和城镇化进程中部分农民身份的转型，促使农村利益主体的多元化。”[3]25-30如征地、拆迁与环境污染等问题所涉及的补偿安置与村民诉求不能苟同，所引起的社会纠纷不在少数，因此单靠行政与法律手段显然不能解决问题，必须要发挥农村基层群众自治组织调解和疏导作用。
（三）农村基层群众维权举动思维的固化
我国的农村社会中“官本位”思想较为浓厚，尤其是具有较重的清官情节，因此，当个人权益受损时较倾向于上访等非诉方式。“从现阶段农村的治理现状考量,村民参与意愿不强是村民自治发展的主要问题所在。村民参与的有序性缺乏,尤其表现在涉及民主决策、民主监督环节,是阻碍目前村民自治功能实现的关键因素。”[4]3-4因此，公民参与民主意识的养成是实现这一目标的重中之重。
（四）农村基层群众自治组织的内部纠纷倾向于向上集中态势
由于有些农村基层单位对基层工作不重视，组织机构不完善，人员组成复杂性与人员缺少，政策落实不到位，农民群众所反映的问题有时不能及时妥善解决，在失望之余，群众只能寄希望于上级机关和上级领导。对于一些社会纠纷向上集中，一方面上级政府的治理压力剧增；另一方面基层政府的权威会受到削减；再加上目前社会激励体制正在酝酿和政府政绩考核制度有待完善，从而使基层政府对群众会选择法律规制以外的手段。这在一定程度上消减了人民群众对于党和政府的信赖感，因此把人民内部矛盾化解在基层很重要。
二、基于农村自治制度之下对于农村自治问题分析
在社会转型时期，社会结构完善的关键阶段，在所难免存在一系列的弊端、诟病，究其原因，现将一些可待解决的事项进行梳理。
（一）农村基层群众自治组织人员构成的复杂性
目前农村基层群众自治过程中，所涉及到群体更加多元性和复杂性，“村级领导干部素质不高、思想保守、法治意识欠缺”[5]2-3。有些社会纠纷特殊性，使纠纷的解决变得更具有风险性，特别是与纠纷无直接利益关联群体参与其中。纠纷解决的不妥当，就会使起往更深层次上演化，因此需要妥善处置。
（二）农村基层群众自治制度的实施境况与预判结果的背反
农村基层群众自治是一种并行与司法途径的社会救济，其自身也存在一定的缺陷，需要引起重视。首先，现行法律规范关于社会群众自治的程序性制度缺乏。虽然农村基层群众自治制度作为一种较为以倾听和了解信息为主，自行协商的权利救济模式，不可能要求其具有严格的程序性特征，但是这并不等同于农村自治不需要有效程序的规制。因为任何一种制度如果缺乏程序性的要素，那么就会导致整个制度运行的混乱；其次，缺乏一定的专业操作手。社会纠纷的化解是一种具备高度专业性的活动，农村基层群众自治组织人员需要具备一定的社会工作能力和法律素养；再次，农村基层自治事项处置结果缺乏一定的确定性。达到处理结果的相对统一性是社会纠纷化解机制追求的实践价值之一，相同问题对应是近似的答案，但农村基层群众自治工作更多的表现出偶然性，问题的处理结果时常不具有一致性与连续性；最后，农村基层群众自治事项的处理结果的拘束力和执行力很难得到保障。
（三）农村基层群众自治制度的功能定位不清晰
农村基层群众自治制度在整个纠纷解决的制度体系中缺少明晰、合理的定位。农村基层群众自治制度作为最低层面自治组织，所应有的功能价值一方面在于关系群众基本利益诉求事项，通过私力救济的方法，即作为第三方，在平等和法治基础之上，促成利益双方协商解决；另一方面，帮助决策者收集和传达民意，发挥一个沟通桥梁作用。农村基层群众自治制度在制度设计之初，目的在于特定范围内化解纠纷，缓解行政机关的执政压力，但农村基层群众自治制度的设计定位与实际所应有的效果之间存在错位。（四）农村自治活动处理不当对于政府公信力的对冲人们群众基于文化和社会经历的差异，对于基层群众自治组织职能和地位的认识不一，在农村社会治理实践中较为常见是传统的“人治”思维代替法律上的自治。对于这种现象必须引起足够重视，否则作为化解纠纷的制度最后却演变成了引发纠纷的导火索，这是任何人都不愿看到的。
三、我国农村社会管理制度重构的思考
现实表明，农村基层群众自治制度作为一项具有中国特色的基层群众普遍参与和基本利益保障制度，但由于这一制度具有一定弊端，与目前社会主义市场经济下农村市场化的进程相脱节，与社会治理现代化理念下的制度现代化不匹配。因此，我们重新定位农村基层群众自治制度。
（一）思辨思维之下的农村基层群众自治制度功能的再审视
农村基层群众自治制度是当前人们代表大会制度之外人民群众表达意愿、实施民主监督的一种最直接、最常用的制度性的群众利益表达渠道，也是政府联系群众与了解民情的一种常态化制度。“通过人大代表功能的实现，使村民有序地参与到基层政府管理之中,从而创建有效的政府管理与群众自治的结合机制。”[6]4-51.农村基层群众自治制度的权利救济职能需定位明确法治社会的治理形态之下，应该是当群众权利受到侵犯时首先考虑的救济方式是司法途径。目前农村基层群众自治制度更应冲破农村“熟人社会关系网”的束缚，在一个法治道德精神仍然薄弱的农村，虽然应该强调司法救济制度的完善，但当公民用司法救济仍无法获得公正的权利保障时，继续保留农村基层群众自治制度仍然必要，特别是司法制度不完善，司法裁定不公正的情况下，自力救济尽管有各种缺陷，但其可能具有实体正义的一面，在当前中国国情下，仍是现行司法救济体系的重要补充机制。充满理性决策者是各项工作得以开展的重要前提，也是社会各阶层权益得以保障的基础。只有让不同群体特别就是普通群众参与政策制定，才能使政策照顾到社会各个阶层的利益，才能有效保证制定政策的公正与公平。结合当前时期农村基层群众自治制度实施现状，我国农村基层群众自治制度所承担的权利救济功能和自治协商功能远远未达到当时制度设计的要求。应该将农村基层群众自治制度设与其他权利救济途径相结合，确定农村基层群众自治组织应当受理的事务范围，对于应有自治机构受理的，不仅不能削弱好要予以巩固和加强。2.农村基层群众自治制度改革应将群众权利保护与社会长治久安相统一为了实现经济利益博弈关系不同社会利益的权衡；实现社会长治久安，农村基层群众自治制度应当发挥更大作用，但由于一些农村基层群众自治活动主体如何将权利意识与稳定要求结合上偏差，阻碍了农村基层群众自治制度作用的实现。一方面，农村基层群众自治组织成员存在一定程度重利益，轻法治的倾向，在当前社会结构调整利益博弈过程中，人们为了寻求权利保护与追求更大的利益而选择它种利益表达方式，即是越级上访，另一方面，各级地方政府为了实现社会稳定的目标，而一味的迁就退让使上访者有了更高的利益期待，使上访行为愈演愈烈为更多人效仿，造成弃复议、诉讼等法律途径而寄希望于领导人批示，进而影响了社会稳定。基于上面的考虑，要实现社会稳定与权利救济的统于农村基层群众自治制度，改革必须打破的僵局。
（二）畅通农村基层群众自治渠道，实现对基层群众自治秩序的法治化引导
在当前大环境之下，农村基层群众自治途径堵塞，乡镇政府替代了其大部分功能是一种现象，必须予以正确对待。首先，不能害怕群众自治，必须以积极的态度正确认识人民群众的基层自治活动，发挥农民群众的积极性，保障其依法行使基本自治权利；其次，在意识领域，强化农民群众协商意识；最后在法律上，使农村基层群众自治在法律法规层面上具备切实保障。
（三）对于中央量排名制的反思
民众对结果非理性判断，是导致量剧增的一个重要因素。取消量排名，给各级党政部门和人松绑，减小的规模和冲击，是走出恶性循环的怪圈和实现社会长治久的落脚点。探索建立农村基层群众自治专项基金，实现基层群众自治组织成员之间利益纠纷由单纯的村组织调解与综合社会调处相结合，充分发挥农村基层群众自治在化解社会纠纷和维护社会稳定的作用。
（四）强化利益整合机制，实现法治建构之下的标本兼治的格局
“法治”是一种社会治理的理想状态，他所强调是民主、自由、平等、人权、理性、文明、秩序与合法性等多重理念的在社会治理过程中结合。据此意义，法治社会的特征可以描述为：“社会生活主要方面和主要社会关系均应纳入法治化进程。”农村基层群众自治制度设立之初到当前社会，由于现实中缺乏操作性法律条文之间的错位，使农村群众自治活动实际效果与法律明文规定不一致。要实现农村基层群众自治制度法制化，程序化的目标，使农民的基层群众自治活动纳入法制化轨道，从根本上摆脱我国农村基层群众自治制度的困境，必须坚持标本兼治原则，实现以法治为内容的农村基层群众自治制度改革。1.引入法律援助到农村基层自治活动中当前大量社会纠纷产生原因，在于大部分农民群众自身对于农村基层群众自治制度认识不充分，因此更谈不上运用农村基层群众自治制度维护自己的根本利益了，除了与传统的“清官情节，厌诉心理”有关，还有不懂法、不用法的因素。我们应该是人民群众确信群众自治途径，法律途径是维护群众利益最后的救命稻草。因此，不妨思考将律师服务引进农村基层群众自治活动中，保障基层群众得到法律帮助。当前，引入律师参与的第三方评价机制取代政府为主导的基层群众自治工作机制，不仅仅可以协调群众之间的利益纠纷和矛盾，同时还可以调和政府和群众民的不利冲突。2.完善群众利益表达机制，尤其关注特殊群体利益当前阶段利益主体日益多元化的趋势不可逆转，特殊群体的利益诉求保障问题，已经成为一个必须面对的问题。本质上讲，社会各个群体利益相互博弈的最终结果是实现社会利益格局的大体均衡。但我们必须认识到，不同利益群体之间争取利益能力的不一，尤其体现在政策制定和执行过程中的影响力等方面，弱势群体处于不利地位。因此，我们需立足实际，发扬密切联系实际优良作风，高度关注弱势群体的诉求，减少因利益失衡给社会带来不稳定因素。一方面，要保障相关职能部门有效倾听群众利益诉求，并且实时得到及时答复；另一方面，将群众的意愿通过合法的渠道进入相关公共权力机关的决策过程，为决策机关和决策者提供的相关信息，确保公共政策得到普通认可和顺利执行。
（五）农村基层群众自治组织成员文化统一性的养成
社会主义最大的政治优势在于有效地集体行动，既是集中力量办大事。统一的行动的前提必须是统一的心理互动。要实现农村社会稳定与长治久安，达到农村内部的统一。从马克思.韦伯的文化统一性的相关论述中，我们可以借鉴一些有益的东西，首先，共通的心理因素，在村自治组织内部弘扬村落文化，遵守家风，民风，彰显社会正气；其次，寻求共通的利益诉求，构建以国家的，村集体的利益为上，兼顾家族利益，个人利益的和谐利益观；最后，农村社会治理不可或缺的阶级基础，既是统一的阶级，正确处理传统农民与新型农民的关系，村里先富起来的村民与后富者的关系。因此构建和谐农村文化有利于农村治理现代化。综上所述，农村基层群众自治制度改革是一项复重的、系统的政治任务，重点在于如何实现对制度批判与超越，如何构建一种继承农村基层群众自治工作的已有经验，又符合我国未来农村社会需要的制度。通过创新制度，立足于社会长治久安，规范主体利益表达，将现行农村自治改良为集体性、配套性和综合性为一体的规范制度。必须抓好制度改革突破口和切入点，明确长远目标与近期目标的辩证关系，分阶段、分步骤进行，使农村基层群众自治制度改革有条不紊的进行下去。
参考文献：
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基层治理制度篇5
(一)农村市场化发展与基层治理的历史变迁
中国历史上乡村治理的形态是和不同历史时期的经济政治制度相联系的，社会经济结构的变迁是社会政治结构变迁的基础和必然要求，每一次经济社会的重大转型都带来了基层治理结构的历史变革。中国作为有着悠久历史的华夏文明，经历了由农业社会向工业社会、由古老的传统文明向现代文明、由古代的自然经济形态向现代市场经济体制过渡的几千年漫长过程，与这一变化相适应，中国乡村社会治理结构和管理形态也经历了从宗法自理型、皇权支配性和地方保甲型到基层自治型的演变过程。这一变化的历程，反映了中国社会由皇权到民权，由封建专制到现代民主和法治的进步，反映了农村政治文明现代化的发展历史。1978年开始的农村市场化改革，开创了农业经济市场化发展的道路，农村社会生产力得到了解放，土地不再是维持农村经济发展的唯一资源，农村市场化的不断发展使得市场经济体制在我国农村建立起来，这一时期国家先后制定了许多“三农问题”的发展政策，农村经济社会获得了巨大的发展。随着农村市场化体制的建立和不断加固，市场配置资源的方式成为农村经济社会发展的重要基础，激发了农民的发展热情，激活了农村的社会空间，农村社会自主性显著增强。农民在经济上获得了独立和发展，其对民利的要求越来越高，政治意识增强，农村的社会权力结构发生了悄然变化，村民自治由于能够满足农民对民主政治权利的需求，由国家推动在我国农村广泛建立起来。中国农村基层治理与经济市场化发展是密切相连的，市场化发展是基层政治民主发展的基本前提。20世纪70年代末中国改革开放的大潮，引发了农村家庭联产承包责任制的推行，刺激了农村商品经济的空前大发展，农村经济发展开始了市场化的变革趋势。随着市场导向的经济改革的推进，传统农村的政权机关、经济组织、基层社会三种功能高度混合的体制，很快就被市场化的经济改革瓦解，农村社会出现了“权力真空”，处于无人问津的状态。在这一背景下，1980年底广西的部分农村自发组建村民委员会，协助乡镇政府维持社会治安，后经中央政府认可，成为基层农村群众的自治组织。与此同时，基层群众性自治制度开始渐趋成形:1982年《宪法》明确规定村民委员会是农村的基层群众性自治组织，以此为基础开始探索农村基层群众性自治的制度建设。1987年《村委会组织法(试行)》公布，农村的基层群众性自治有了明确的法律规范和运行依据，在国家的推动下，基层群众性自治作为农村基层治理的基本制度在全国各地相继建立起来，村民自治走上制度化的轨道。与农村市场化改革同步，中国农民在创造了联产承办责任制的基础上，又创造了村民自治这一既适应联产承包责任制经济体制，又能与整个市场化经济发展战略相耦合的农村公共权力新的制度安排。中国基层治理制度建设是以农村市场化改革后基层出现的民主选举为出发点的，经过选举，“建立起一系列民主规则和程序，并通过运用民主规则和程序的民主实践形式，训练民众，使民众得以运用民主方式争取和维护自己的权益，从而不断赋予民主以真实内容”。“通过选举，公民可以审定或否决送审的政治决定，同时，送审的统治者也就对公民负起政治责任”。在民主选举的过程之中，基层的政治生活得以延续，基层的政治秩序开始形成。尽管在农村市场化改革的初期，基层选举的政治层次较低，选举技术和操作规程较为粗糙，村民的民主素养和法治意识还有待提高，但选举成为农村基层治理发展的突破口，成为基层政治参与的起点，成为基层有序政治参与的最重要形式。“在缺乏民主的历史传统且市民社会力量相对薄弱的发展中国家，经济利益与民主实践之间的关联紧密，则民主政治作为一种新的价值观念和行为规范在民众中生根、生长的可能性就越大”。20世纪90年代初，中国正式确立了建立社会主义市场经济体制的经济发展策略，市场经济体制的建立，激活和激发了人们的发展活力与发展激情，全国经济迎来了大发展的良好势头。农村的市场化改革也取得了成功，乡村在市场经济发展体制下呈现出了前所未有的繁荣景象。随着市场经济体制目标的确立，民主、平等、自由、权利等与市场经济相适应的现代政治理念在广大农村扩展开来，使得农民的民主政治意识、民主自治要求不断提高，村民普遍认同并亲身参与到基层治理的实践之中，将自己的政治理想寄托于基层群众性自治的制度体制之中，全国在一段时期内掀起了村民自治的大高潮，民主程序和自治理念得到了较大程度的贯彻与落实，村民自治取得了实质性的进步。也正是在农村市场经济发展和乡村村民自治广泛且实质性实施的大背景下，需要对基层治理取得的成绩进行认真总结，需要对基层治理过程中出现的问题进行理性思考，需要对基层治理的更大发展进行规范和保障，1998年11月《村民委员会组织法》正式颁布，历经11年的自治实践，终于去掉了“试行”二字，意味着村民自治作为农村基本的治理模式被正式地确定下来。11年村民自治理论的丰富发展和11年村民自治实践的艰辛探索，反复说明一个问题，即农村村民自治制度的建立和推行与农村市场化发展是密不可分的，村民自治制度的建立、完善和发展是市场经济发展的必然趋势。农村市场化改革和市场经济发展带来的平等与民主精神投射到农村政治领域，引发了基层治理的根本变化，最终解放了村民的自治精神，将中国农民由传统政治的边缘者转变为中国民主政治的参与者与建设者。2010年10月28日《中华人民共和国村民委员会组织法》(修订草案)于第十一届全国人大常委会第十七次会议通过，这是我国对1998年颁布的《村民委员会组织法》的首次修改。随着农村市场化改革的深入，农村经济社会取得了巨大发展，而随着农村经济社会的发展，特别是城乡户籍制度、农村税费制度改革的深化，村民自治在实行过程中遇到了许多新的情况和问题，有必要在总结实践经验的基础上，尽快修订村民委员会组织法。修改后的村委会组织法从多方面完善了村民自治制度，丰富了村民自治组织体系，拓展了村级民主的参与渠道，着眼于健全和完善村民自治的程序与制度，主要从村民委员会成员的选举和罢免程序、民主议事制度、民主管理和民主监督制度等方面进行了进一步细化完善，突出了法律的时代性、科学性和可操作性。
(二)农村市场化发展带来基层治理根基的变化
乡村社会的治理结构必然是建构在一定经济基础之上的，良好的经济基础和经济发展模式能够为农村治理结构的优化和提升提供丰富的社会资源，能够为乡村社会的转型提供坚实的物质基础。农村市场化改革开始了乡村市场经济发展的探索之路，市场化的资源配置模式和经济增长体制刺激了乡村经济的快速发展，农村社会的自主空间随着乡村经济的发展而不断扩展，传统农业经济形态在向现代农业发展跨越的同时，使乡村社会的治理资源和社会基础发生了质的变化。
1．乡村社会的经济结构改变诞生于1978年的安徽小岗村农民家庭联产承包责任制的伟大实践，揭开了中国农村市场化改革的宏伟序幕。农村实行市场化改革的经济发展道路，是对传统农业发展模式的一个创新和变革，是推动整个中国市场经济改革和发展的重要一环。农村市场是中国市场经济发展不可忽视的重要组成部分。“没有农村经济市场化，就没有完整的市场经济体制”。完整的中国市场经济体系框架需要健全和完善的农村经济市场体制，只有完全的农村市场化体制，才能让传统的经济计划保护不会再对农业生产起到任何约束的作用。时至今日，农村经济体制改革释放出的巨大活力已经成为推动农村现代化发展的根本动力，在农村市场化改革进程中农村经济发展取得了令世界刮目相看的伟大成就，农业发展蓬勃向上，农村面貌欣欣向荣，农民生活整体水平显著提高。农村经过30多年的改革发展，市场化成为农村经济发展的主题，“农业市场化是当前中国农业发展的关键。具体的说，农业市场化是推动农业经济发展的原动力，是建立社会主义市场经济体制的关键，是农业现代化的基础”。农业投入市场化、农业产出市场化、农户收益市场化、土地市场化、资金市场化、劳动力市场化、技术市场化等农村市场化体系不断建立和完善，农业和农村经济关系发生了重大的标志性变化，我国农业和农村经济进入了一个新的发展阶段:(1)农产品供求关系和供求结构发生了根本变化，由全面短缺走向结构性和地区性相对过剩。(2)农村产业结构和劳动力就业结构发生了重大变化，农业比重下降，非农产业比重上升，全国工业化加快了进程，二元经济结构开始被打破;与此同时，农业部门劳动力就业总量下降到50%以下。(3)农业增长方式和资源配置方式发生了重大变化，突出的特点是劳动力和土地贡献作用不断减弱，资本和技术对农业发展的作用显著上升。(4)农业生产方式和生产关系发生了重大变化，农业产业化经营，即农业生产的商品化、区域化、专业化趋势越来越明显;农村分配方式也发生了很大变化。(5)农业和国民经济的关联度日益加强。目前人均国内生产总值达到700美元以上，农业占国民经济比重下降到20%以下，农业部门从业比重下降到50%以下，城市化水平达30%。这一系列指标表明在国内经济转轨和国际经济全球化的大背景下，我国农村经济结构、生产方式、生产关系发生重大变化。农村经济体制改革不断深化，市场化程度不断提高，市场机制已在国家宏观调控下发挥对农业资源配置的基础性作用。市场机制的不断完善也带来农业经营方式的变化，促进农业经营朝着专业化、组织化、一体化方向发展，已经改变了传统农业的经营管理体制和农村的经济结构。“中国社会主义市场经济的发展，必然促使传统农业走上市场化道路。市场化农业的全新实践，又必然突破传统的理论范式，提出许多农业发展中需要重新认识和解决的新课题，从而要求相应的理论创新”。
2．乡村社会走向开放和流动社会结构的静态稳定、社会空间的保守封闭和社会文化的迟滞落后是中国传统农村社会的基本特征。农民被严格限制在土地上，土地成为了农业经济发展的惟一资源，也是农民生活的惟一来源，农民的生产积极性不高，农业生产力水平较低，这是中国传统农业经济的基本状况。与传统农村社会和小农经济相适应的是，农民和农村人口不能自由流动，长期固定在一起，彼此之间生产和生活的相互依赖性增强，农民生活区域形成了以血缘为纽带、具有健全体系的家族组织，在家族组织的控制和影响下，农民的生活行为、社会关系都受到了严格的规制，再加上深受传统思想文化的熏陶，农民的封闭思想和保守意识愈加坚固，这是中国传统农民生活的基本形态。“由于种地的产出极为有限，小农无法进行必要的积累，他们承担风险的能力弱。加之乡土社会中对发财致富者总是怀着极端的敌视和嫉恨，以及乡民对外部世界的不了解，这种种因素都使得乡民们悲观保守，凡事只会按老样子做、跟着大家干，不敢冒尖”。近代农村在国家整体遭受外力强制干预的情形下开始社会转型，但它不是基于中国经济社会自身发展的自然需求，体现得更多的是一种压力性的被动选择，虽然客观上使很多现代社会基因和进步因素逐步渗透到了农村基层，但并未真正开启农村社会现代转型的历史征程，反而因为农村社会结构在被动转型过程中的变更，而新的农村社会秩序结构尚未建立起来，乡村社会陷入了一时秩序混乱的困境，乡村本土资源流失，这一时期的农村基层治理结构崩解。农村市场化改革开始了乡村市场经济的发展道路，农村社会逐步开放，农村人口开始流动，封闭保守的乡村社会开始变革。体现在:第一，市场化运行机制使得农业生产力水平和农民生产积极性不断提高，乡村经济市场化程度不断增强，土地不再是农业经济发展的惟一资源，农村经济在市场化机制调整下不断开放，乡村经济开始通过市场走向外部，构建起了一个更为广阔的经济发展空间，同时，外部经济通过市场走入了农村，改变了农村经济的传统生产方式。第二，农村市场化改革带来农村市场经济的发展，农业生产力得到了解放，大量剩余农村劳动力走向了城市，他们成为连接农村与城市之间的桥梁，在不断为城市经济发展提供丰富的劳动力资源的同时，也把在城市获取的经济资源、开放观念、进步思想带回了农村，给农村社会注入了新生活力，农民的思想意识、文化观念、心理结构逐步改变，传统的村庄共同体意识不断瓦解，农村社会在市场化改革中逐步打破了落后封闭的格局，走向了开放。第三，农村市场化改革在农村社会中传播了科学观念和发展思想，将先进的科学技术引入了农村，提升了农村经济发展的科学水平和技术含量，科学技术的广泛引入改变了农村经济发展的传统模式，也改变了农民传统的生活方式，密切了农民之间的社群联系，加快了农村的社区建设。改革开放后的中国呈现出经济飞速发展和科技日新月异的勃勃生机，科学技术水平的不断提高以及应用于社会生活提高了人们的生活水平和生活质量，特别是交通、通信等现代科学技术的推广和应用于农村社会加强了村民之间的联系，拓宽了乡土社会的社群空间，传统封闭、保守、落后的农村社群发生变革，原有的农村村庄共同体开始瓦解。传统农村的风俗习惯随着乡村社会信息化建设加快而逐渐发生变化。农村人口流动开始加快，村民联系日益频繁，社会空间逐渐扩大，村民之间的政治、经济、文化交往的范围和内容不断增加。农村经济的发展和现代科技的广泛运用已经提高了农村社会生活的开放与流动程度，带来了农村治理空间的拓展和农民政治需求的提升。
3．乡村走上市场化发展道路中国的改革开放使我们坚定了建设社会主义市场经济体制的发展道路，改革开放的不断深入加快了我国从计划经济体制向市场经济体制转轨和发展的进程，由此也带来了中国社会的转型，这是与西方国家明显不同的社会转型背景。计划经济体制强调的是政府行政命令对农业生产、农民生活和农村发展的全面管控，政府行政权力成为调动资源的惟一基础，根本不存在农村市场对发展资源的配置，农民生产积极性和农业生产水平不高，农村发展进程缓慢。改革开放使中国农村走上了市场经济的发展轨道，市场成为配置经济资源的基础，农村市场化改革加快了农业经济商品化和市场化的发展进程。在农村市场经济的发展体制下，农民的生产生活不再具有传统社会的盲目性和计划时代的被动性，农民可以独立自主的面对市场。市场不仅影响着农民生产的积极性，影响着农村经济的发展活力，也改变着农村基层治理体制的社会资源和物质基础。计划经济背景对应的乡村治理基础是深受传统宗族影响的国家全面控制农村的政治生活和社区公共生活，市场经济体制对应的是中国农村村民自治背景下的农村民主政治生活和社区公共生活，不同的农村生活模式折射的是不同的农村治理状态，而这一切，都与农村市场化改革中国家和乡村关系的根本转换有关，市场化的变革，不仅定格了国家与市场的特殊关系，而且还主导了国家在乡村治理中的“进”与“退”，这些都给农村的基层治理带来了巨大的影响。乡村治理是在农村基层运用权威维持公共秩序，满足公众的需要。农村市场化的变革使广大农村走向了市场化发展的资源配置道路，市场化转型带来了农村基层公共生活的逐渐繁荣，农民主体意识的增强，农民自主力量的增强，这种主体意识和自主力量的增强，正在重新塑形着国家和乡村的关系，改变着乡村治理结构，促进着乡村治理向现代转型。从一定程度上说，农村市场化改革带来乡村市场经济的发展和农民生活水平的提高，使得农民参与政治的程度在不断提高。同时，农村市场化改革带来农村经济发展模式的根本变革，带来农村经济社会的转型，也带来农村基层政治结构和治理模式的悄然变化，成为基层治理法治化建设的基础性原因和本原型动力。农村经济社会转型期，加快以基层治理法治化建设为核心的农民民主政治建设就是在不断探索与寻求和农村市场化经济发展模式相适应的基层政治体系和治理结构。
4．乡村新的社会分层农村市场化改革和市场经济的发展培育和壮大了乡村的社会阶层。农民在乡村市场经济发展过程中已经实现了经济上的独立自主，享有了经济收益的合法保障权利。农村在市场化发展中不断探索民主政治建设道路，农民已经实现了政治上的独立自主，并且享有管理村内事务的民主自治权，国家建立了农民参与国家政治事务的各种政治参与渠道和形式。农村在市场化改革进程中社会空间不断扩大，农民已经实现了社会生活的独立自主，农民通过各种形式在为农村的经济社会发展作出自己的贡献。由此可见，乡村社会在市场化发展过程中出现了新的社会分层，知识、权力和财富已经成为新时期农村社会分层的主要标准。“人们已不再考虑家庭、家族、整个村子的利益，而只考虑本人的经济利益”。市场化带来了农村社会结构的复杂，促发了新的乡村社会阶层的出现。农村市场化改革后，乡村出现了下列新的社会阶层:(1)农村私营企业主阶层。市场化改革的突出特征就是私营企业主阶层的涌现，城市如此，农村社会同样如此，而且在经济较发达的农村，私营企业发展非常迅速，私人企业主逐步对农村社会的政治经济生活产生重要影响，他们是乡村市场化改革的先驱和市场发展的主体，是农村市场化经济体制改革的实践者和受益者，为20多年农村经济的发展作出了很大的贡献，他们对于政治地位上的诉求也越来越强烈，成为变革乡村传统治理结构的新型力量。(2)农村个体工商户阶层。农村市场化改革也带来了农村个体工商户的大量出现，他们有足够的资金自己开业经营也可以根据自身的需要决定要不要雇佣其他劳动者，这一阶层的数量相当多，随着农村市场经济的发展，这一阶层的数量还会逐步增多，他们的实力也会与日俱增。同样他们的出现也对乡村社会治理结构的变革提出了挑战，市场化的不断发展，他们要求经济上的更大自由，寻求经济上发展的愿望非常强烈，他们对于乡镇政府过多的干预表示出不满，希望乡村自治治理的程度越来越高，要求自治管理的范围越来越广，从而会因自身经济上的发展创造更加宽松的自治空间和政治环境，从一定程度上说，他们对传统乡村治理结构变革的影响较大。(3)农村农民精英阶层。在农村市场经济发展的过程中，越来越多的农村“致富能人”和乡村政治精英成为农村政治经济事务中起着重要作用的角色，其中有一批精英成为农村村民自治的“村官”，成为村民利益的代言人和村内事务的管理者，他们在《村民委员会组织法》实施后，从事乡村治理工作，他们是农村治理结构的强力纽带和乡村治理事务的干将砥柱，他们对于村民自治的政治要求越来越高，越来越有能力实现自主治理。
5．外出务工群体的出现农村外出务工群体的出现是中国市场经济改革和发展的突出现象，他们相对于城市来说是边缘群体，相对于农村来说是新兴群体。他们在城市体制内无法得到应有的生存条件和发展基础，因而与城市社会产生分化。他们对农村体制寄予较大希望，渴望制度创新，进一步加快农村经济发展和社会进步的行程。在城市体制内无法得到的政治权利和经济利益的满足，催生了他们在农村体制内得到满足的要求和欲望。他们是农民身份，却又具有“非农性”，成为农村社会走向现展进程的推动力量;他们具有传统农村深厚的家族或家庭观念，但又具备城市市民社会的自主治理思维和权利意识，因而在传统行政体制无法结构性变革的条件下，他们在农村体制内实行民主治理和自主管理的利益要求越来越强，成为农村社会新的乡村社会自主组织群体，成为推动乡村治理结构变革发展的新生力量。
6．贫富差距的加剧农村市场化的制度环境与制度结构虽然有距离，但它毕竟是一种促进经济增长和社会发展的资源，是一种催化社会转型和治理变革的重要源泉。贫富差距的加剧是农村市场化发展难以避免的现象，甚至会影响市场化的发展进程，但正因为对经济增长的掣肘之处，使得市场化条件下制度结构的变迁成为强烈需求，使平等、民主、自治等政治要素在改变农村贫富差距的经济过程中成为必然要求，而当把这些要素注入农村市场经济发展进程之中就会演进为一种制度环境的深层次变化和制度结构的根本性变革，成为基层治理基础，不断激励着农村经济市场化的效率递进，刺激着农村自治结构现代化变迁的创新导引。
二、市场化进程中加强农村基层治理建设的根本内容
农村经济多元化、利益多元化、社会多元化已成必然之势和发展之趋，农村的政治结构、经济结构、社会结构等正经历着深刻变革，农村经济社会在市场经济的推进下开始逐步转型。农村经济进步呼唤更加稳定的治理环境，农村社会转型需求更加健全的治理框架，农村利益多元要求彰显文明的政治生活方式。基层群众性自治是国家自上而下主导推动的具有中国特色的农村民主政治制度和乡村社会治理模式，它深深植根于农村基层的经济背景和社会环境之中。农村市场经济的发展和乡村经济社会的转型，改变了农村基层的治理环境，客观上使得基层治理的变化具有必然性。
(一)维护农村市场化进程中的乡村社会秩序农村市场化变革带来整个社会利益的变化调整与重新组合，新的利益关系逐步形成，各种利益关系的冲突和摩擦难以避免，因而诱发基层不稳定的因素不断增多。随市场化变革而产生的经济社会转型是摸索实验的过程，存在着许多不确定的因素，社会的不稳定性注定将伴随经济社会转型的始终。正如美国著名政治学家亨廷顿所说:“落后国家不稳定不在于其落后，而在于其由落后向发达的历史转变。”“不仅社会和经济现代化产生政治不稳定，而且不稳定程度也同现代化的速度相关”。法治具有根本性的社会稳定保障作用，因而经济社会的转型在根本上依赖于良好法治秩序的构建。事实上，法治秩序随着经济社会的转型在不断变迁发展。法治实践在经历了近代西方的曲折历史和中国的艰难探索之后，以人类政治文明优秀成果的豪迈姿态展现在当今世人的面前，让人们在日新月异的经济发展和复杂多变的政治改革中，深刻体会到法治文明的巨大发展给人类带来的无限福祉。法治已经成为维系国家秩序稳定、经济社会发展的文明体制，成为各个国家政治经济体系改革发展的标杆模式，成为世界现代化进程的文明标志。在市场化日益快速发展的农村，基层的经济社会转型与自治治理注定是紧密联系在一起的，均是为了为村民提供更大规模、更高标准和更高质量的社会生活，构建和维持基层的发展秩序。基层治理法治化建设是自下而上的村民需要而应由国家自上而下主导推行，法治化建设的根本目的是为了适应经济社会转型的需要，形成国家主导下的农村理性政治生活秩序。农村转型期发展秩序的构建不是只要基层治理制度的变革转向就可以完成，它更需要在基层治理法治化建设之后形成更多的基层社会理性力量，即法治化自治治理模式下的基层社会组织与村民个人的有效运行框架，形成基层民众对自治治理法治化的意识认同和法治制度文化的根本接受。有学者曾说，推动国家的民主政治进程不仅需要在国家宪法条文和法治体制中规定民众的政治参与制度，更重要的是要尊重和维护民众的思想信念、利益追求，这是一种真正彰显民主政治精神的态度和心理，这就是一种民主政治的文化精髓，法律只是规范民众政治行为、构建社会政治秩序的一种制度规则，真正要规范民主政治的运行秩序仅有法律是很难实现的，关键还在于形成一种民主政治的文化体系。
(二)促进农村市场化进程中的乡村经济发展市场经济是指这样一种形态:“市场导向对社会资源的配置发挥基础性作用，价值规律在商品生产和交换中显示支配。”农村市场化发展使得农村市场经济体系在不断发育和形成，要接受市场经济价值规律的自发作用和规范引导，市场机制所带来的资源优化配置和生产效率提高使农村的经济生活呈现欣欣向荣的局面，但由于市场经济自身存在的缺陷，也会使农村社会出现经济活动和商品市场的种种无序状态。农村基层现有的政治与社会体制机制在应对市场化弊端方面存在天生的缺陷，无法准确把握市场化发展释放的各类信息，再由于对市场规则的陌生和应对市场竞争无序的经验不足，以及农村财政支持有限而导致公共产品供应匮乏，市场化波动使得农村容易造成社会结构性的紊乱和非周期性的不稳，其中最主要的原因是没有构建起与农村市场化发展和经济社会转型相匹配的治理体制，现有治理模式在应对市场化变动时凸显愚钝。农村市场经济必然是有序经济，公平的竞争秩序、稳定的社会秩序和有效的经济运行秩序是未来农村市场经济发展的必要条件，要重视建立权利与义务相对应的农村市场经济权利本位思想，以此来构建基层治理的法治化模式，规范和理顺基层治理之中错综复杂的权力关系，保障村民的政治、经济等各项权利，充分发挥基层治理在农村市场经济发展中的规范功能、调节功能和保障功能，推进农村和农业的市场化进程，这种法治式的基层治理模式和农村民主政治体制能够为农村“创造一个其他政治体制所不能获得的长时期的经济发展优势”。
(三)实现农村市场化进程中的乡村政治文明在探索和实现政治文明的过程中，体制和制度建设带有根本性、全局性和稳定性。体制和制度是政治文明的骨架。对于政治文明来说，制度具有两大特性:“第一，它不是偶然的、变动不居的，而是使人们的社会生产和生活趋于稳定性和有序化的，在相同的情况下它可以反复持续地起作用，因此通过制度可以评价人的社会行为并预见其后果;第二，它不是针对个别人和个别事，而是对一定范围内的所有人和所有事都有效，即提供了一种通行的准则和模式，起到实行社会控制和调整的作用。”社会主义国家是以人民自治为基础的，要“建立由群众自己从下面来管理整个国家的制度，让群众自己从下面不定期管理整个国家，让群众实际地参加各方面的生活，让群众在管理国家中起积极作用”。基层自治是适应中国现实政治国情的民主制度设计、治理制度安排和自治制度创新，它代表了中国社会主义政治体系的文明内涵和发展方向，从无到有地设计了中国农村基层的民主模式和自治治理结构。2010年10月26日新修订的《中华人民共和国村民委员会组织法》将原法“促进农村社会主义物质文明和精神文明建设”的表述替换为“促进社会主义新农村建设”。显然，村民自治“促进社会主义新农村建设”的崭新表述意味着基层自治所包含和推进的文明涵义将更加广泛，促进农村社会主义物质文明建设、精神文明建设、政治文明建设、生态文明建设的内容都完完整整的融入了基层治理的制度建设之中，这也是第一次通过法律的形式明确了基层治理对于推动农村政治现代化建设和乡村政治文明进步的制度意义。基层群众性自治是中国社会主义民主政治的特有形式，实现政治文明是基层治理法治化建设的目的，基层治理应当服务于基层民众追求文明生活的理想，评价基层治理的核心指标应包含它对促进政治文明发展的影响程度。
(四)建设农村市场化进程中的乡村公民社会“社会主义市场经济的发展从根本上改变中国传统国家与社会高度统一的一元性结构，形成了社会逐渐从国家集权控制下相对独立和自治，同时又与国家相互依赖、彼此渗透、互为推动的新型的国家与社会良性互动的结构”。市场化进程中推进基层治理的现代化建设的核心内容是要农村社会随着经济的转型实现由传统向现代的变迁，通过治理结构的变化和治理模式的变革来推进农村的政治、经济、文化和社会现代化。农村经济社会的转型是农村市场经济发展过程中对国家与社会关系的重新理顺，农村市场化发展使得国家与社会二元化趋势愈加明显，国家权力应当在市场体制和市民社会建设中逐渐有所收缩，构建社会的主体地位，集中表现为国家权力从经济生活中的剥离和民众对政治事务的广泛参与。没有市场经济的发展，农村公民社会所具有的通过参与和自治对国家政治决策进行影响的功能就无从实现。市场经济的发展增强了农民的主体意识、自治意识和参与意识，这些都是公民社会建设必不可缺的法治因子。有学者认为，公众的政治参与是建立一个不断发展着的民主政治体制的重要部分，只有公民不断的参与政治，才能使民主政治体制处于正常的运转之中，缺乏政治参与，政治民主和经济繁荣将很难保证。广泛性的政治参与和法治化的自治治理使每个农民成为一个有参与意识的人，一个有参与能力、为社会尽职的社会公民。
三、市场化进程中推进农村基层治理建设的路径方法
理论界普遍认为一个社会的治理模式是由这个社会的基本性质和运行的基本形式来决定，但社会形态并不自动产生治理模式，而是需要人们主动地把握时机进行构建。在经济社会转型期，国家和社会的关系随着市场化的推进已经相当明确，国家和社会已经形成为分工合作与协同共治的局面，国家的存在源于公民的同意，社会的强健源于国家的放权，社会和国家良性互动，国家和社会应当共同为农民提供公共产品和公共服务。有学者认为，法治对于农村和基层治理来说，“农村自身是无法产生出这些基本的民主政治概念的，需要从外部启蒙和输入”。在经济社会转型期，农村基层的治理模式具有多元性和双向性。推进基层治理的现代化建设是在国家与社会分离过程中，为了解决国家与社会分离过程中出现的紧迫性公共问题而对基层治理体系的变革，变革的路径是向基层社会和公民让渡和下放更多治理权，重新构造对社会整合体系。
(一)遵循法治化的基层治理方法民主法治的文化和方法能根本性地改善基层治理行为，提升基层治理的法治层次，从而构建起基层治理的法治体制和法治秩序。法治在国家政治生活中的实施状况往往是衡量一国民主和法治进程的重要标志，而基层治理不仅是法治制度的重要方面，更是体现一国法治实施状态和政治文明标准的象征。可以说，法治和基层治理是现代文明社会追求的共同目标。“民主制度是有目标的政治实践，目标是民主制度前进的方向，民主不是盲目无序的偶然试验，为了使民主实现其预期的目标，需要给民主提供一种方法论的指导，需要一种设计民主的方法理论”。遵循法治主义的自治方法，将法治的研究方法导入基层治理的体制框架中来，既顺应了两者在影响一国政治文明现代化程度中的密切关联，又抓住了两者在发展机理和运行规则上的理念互通与制度嵌合，更揭示了转型期基层治理变革应当顺应法治化的政治发展方向，既体现了法治在农村基层治理中的权威地位，又彰显了基层治理对推进国家法治建设中的核心地位。
(二)构建法治化的基层治理模式农村经济社会转型期构建法治化的治理模式，就是要在基层治理的运行体制中突出其蕴涵着的法治精神和法治理念。变革和发展农村基层治理的治理模式，不能割断法治与基层治理的通联脉络。将基层治理置放到法治的宏观视野中考察，其中闪烁着法治的智慧光芒:村民通过行使宪法赋予其的选举权和自治权，与乡镇政府的国家权力及村党组织的执政权力进行抗争与博弈，从而维护和保障自己的民主自治权利，这本身就是一种法治关系———“权力制约与权利保障”。在基层治理的伟大实践中，“乡镇政府权力———村党组织的执政权力———村民的民主自治权”三个维度的权力与权利的互动与冲突，构架了中国农村基层治理的法治基本结构，基层治理实践过程中出现的“乡镇政府与村党组织权力侵犯和压制村民民主自治权”的现象是违背法治精义的“国家权力”侵犯“公民权利”行为在基层的典型投射。构建法治化的治理模式，就是要在基层治理体系中建设一种法治机制，形成有效的基层治理的法治程序，使得村民能够真正通过行使民主自治权，管理自身事务，从而限制乡镇政权的国家权力与村党组织的执政权力的恣意扩张和干涉，彰显出基层治理独具魅力的法治精神。因此，在经济社会转型期整合农村基层存在的各种矛盾、平衡其价值冲突是构建法治化治理模式的关键。
(三)导入法治化的基层治理文化在当前农村经济社会转型期推行基层治理的法治化建设，更要注重法治文化的培育，将法治文化的形成与农村经济社会发展的具体问题紧密联系起来，特别是与农村基层治理相连接。因为在转型期，法治主义对于实现基层治理变革具有指引性作用，法治主义的思想观念和文化基因随着乡村民主政治的发展已经开始融入到基层治理的体制机制之中，如法治在基层治理中的作用、国家政治权力在基层治理中的约束和规范、基层经济社会发展与民主自治的变迁、法治秩序与基层社会稳定的巩固、法治体制与农村市场化发展的关系等等将构成法治主义基层治理文化的基本内容，成为基层治理变革的法治命题，成为推动基层治理法治化建设的重要内容。正如有学者所指出的:如果一个国家的公民能够知晓民主的价值，形成自己坚定的民主立场、清楚的民主观念，并且对民主实践给予强大的支持和亲身参与，那么这个国家建立稳定的民主制度的前景将会更加光明和美好。当然，如果这些对民主的认识、信念和践行最后能深深的刻印在国家的文化之中，同时能够世代相传，那么这个国家就将拥有民主的政治文化，这将是对这个国家民主政治制度建立的最可靠的支持。
(四)搭建法治化的基层治理秩序搭建法治化基层治理秩序的实质是对村庄公共权力的制度性安排与结构运作，是约束国家权力和保障村民自治权利的手段，是基层政治现代化的表现。在这一秩序中，无民主自治即无法治，无法治亦无基层民主自治。搭建法治化的治理秩序最终目标不在于民主形式，而在于民主的自由、平等以及民主的实现等实质性内容，通过确立基层治理中的参与机制、竞争机制和法治机制，将国家权力置于特定的运行规则之中，保证基层村民自治权运行的实效化和科学化，使基层民主治理有规则、有秩序地运转，扩大基层治理的参与程度，实现基层治理中民主、自治、自由、平等的法治目标。农村市场化发展带来经济社会的转型，社会利益发生重新组合与调整，社会各种利益关系呈现出频繁的变动性和趋利的快捷性、不确定性甚至非理性的特点，利益关系之间的冲突与摩擦在所难免，农村社会的稳定性需求一种有序的政治秩序。农村经济社会的转型会促进基层治理变革，转型的长期性和需求稳定性，根本上依赖于一种持续良好秩序的维护，而法治能够构建起良好的治理秩序，对基层治理具有根本性的引导和抑制作用。
(五)培育法治化的基层治理组织农村的基层治理组织是现代农村社会的基本结构单位，它是村民自治治理权利行为与农村基层治理组织结构的动态自治行为与静态自治结构的统一。从法治发展的层面来看，培育法治化的基层治理组织是农村基层治理的发展必然，是基层政治文明和政治现代化发展的结果。从理论意义上来讲，法治的实施需要公民及其构成的社会组织。法治的实现不仅仅体现为一个国家政治体制的分权制衡状况，还体现为公民及其社会组织通过权利制约权力的形式而实现对国家权力行为和政治过程的监督与制约，法治不仅仅是政治技术和程序操作的问题，更多的应是政治社会运作的方式方法，即社会组织对政治行为的参与和控制。农村市场经济的发展带来利益的多元化，而权利明确与利益多元的市场化发展需要社会组织及其有序参与政治和社会治理来保障和实现其社会利益，而这需要社会组织的健全。自治组织本身缺乏公信力和执行力，会使基层治理无所作为。因此，加强经济社会转型期基层治理的组织建设，规范市场化运行中国家和社会的权利利益关系，把属于自治组织的活动空间恢复和把守好，使其自主而有序地进行利益表达，在基层政治参与实践中成熟起来，培育法治化的基层治理组织，这样当农村基层公民社会培育成熟起来之后，基层治理的法治模式就会获得一种更有力更稳妥的运行轨道，基层治理的法治化运行就能真正实现。
四、结论
基层治理制度篇6
一、基层概念的阐释
从表面上看，基层是为人们所熟悉且经常使用的一个概念，然而在内涵的把握上，却普遍存在着偏差。从纵向来说，有相当多的人把“基层”等同于乡镇；从横向而言，不少人把“基层组织”等同于“基层政权”。这就是颇有代表性的片面的基层现。这种基层现大大缩小了有广阔天地的
“基层”的范围与内容，妨碍着基层民主制度的建设。因此，有必要让我们的论述从探讨基层概念入手。
总的来说，基层的概念是指最低的层次。实行直接性管理，是它最突出的特点，即直接面对人民群众，直接接受人民群众的监督，其一切管理活动都具有直接性而没有什么中间环节。从纵向上看，基层并不能简单地等同于乡镇。因为除了乡镇而外，还有群众性自治组织——村民委员会和居民
委员会；也还有县、城市的区、不设区的市。正如邓小平同志在1987年6月12日在《改革的步子要加快》一文中所说：“调动积极性是最大的民主。至于各种民主形式怎么搞法，要看实际情况。比如说普选，现在我们在基层，就是在乡、县两级和城市区一级、不设区的市一级搞直接选举，省、自治区、设区的市和中央是间接选举。”很明显，在这里小平同志将县、城市的区和不设区的市明确界定为基层。从横向上看，基层并不简单地等于政权。因为除政权组织外，还有基层的党组织、其他国家机构、社会团体以及伦事业单位等①。总的来说，县、城市的区、不设区的市的党组织、国家机构和社会团体、企（事）业单位以及村民委员会和居民委员会都具有管理活动的直接性。因而，理所当然均应属于基层的范畴。
根据这些基层单位在我国政治运行机制中所处的地位和所起的作用的不同，我们可以把它们归纳为三个不同的层面：政党、国家机构和社会团体的基层组织；企业、事业单位的基层组织和城乡群众性自治组织。
关于中国共产党的基层组织，根据《中国共产党党章》第五章“党的基层组织”的规定，“党的基层党组织是党在社会基层组织中的战斗堡垒，是党的全部工作和战斗力的基础”。“企业、农村、机关、学校、科研院所、街道、人民解放军连队和其他基层单位，凡是有正式党员三人以上的，都应当成立党的基层组织”。由此不难看出，党的基层组织，包括除众所周知的街道、乡、镇党的基层委员会和村党支部外，企业、事业单位中的党的组织，人民解放军连队的党的基层组织，还包括以上基层涵义范围内的国家机构中党的组织。
关于国家机构的基层，根据我国宪法和地方各级人民政府组织法的规定，乡、民族乡、镇是处于我国行政区划层级体系最底层次的行政区划单位，这个层次的国家机构是我国的基层国家机构。不仅包括乡镇的国家机构，还包括县、城市的区和不设区的市的国家机构。
关于我国基层组织的社会团体，它们是中国共产党领导下的群众组织。它们既要通过各自的组织活动，直接带领群众为社会主义建设事业努力奋斗，同时，它们又是各方面群众利益的代表，应当维护和反映自己所联系的那部分群众的正当要求和权益。正是从这个意义上说，社会团体也属于我国基层组织的范畴。如我国的工会、青年团、妇女联合会等就属于这类基层组织。
企业、事业单位都是以本单位的组织及其成员为直接管理对象。企业以直接从事工农业生产、交通运输、城乡建设和商品流通等为主要活动内容；事业单位以从事非物质生产、为社会提供精神产品和劳务服务为主要内容。企业以商品生产的价值规律和社会基本经济规律为自己活动的基本依据；事业单位主要以自己所特有的科技、教育、文化、艺术、新闻、体育、卫生等各项事业的发展运行规律为其活动的基本依据。企业的目的是为社会提供物质财富和赢利，兼顾社会效益、经济效益，强调经济效益；事业单位不以赢利为存在的基本条件，目的在于向社会有偿提供精神财富，以社会效益为目的。随着社会主义市场经济体制的确立和发展，企业逐步摆脱政府附属物的地位而成为自我管理、自负盈亏、自我约束、自我发展的实体。国家事业单位也实行所有权、经营权与管理权相分离，走政事分开的新路，有更多自主权。总之，企业、事业单位无疑地也应属于我国基层组织的范畴。
城乡群众性自治组织，在我国城市就是居民委员会，在农村则是村民委员会。群众性自治组织既是基层政权的基础，又是党和国家联系人民群众的桥梁和纽带。群众性自治组织直接地、经常地接触城乡社会，是党和国家联系城乡社会最直接、最广泛、最经常的基层组织，亦是国家在城乡的落脚点。可以通过群众性自治组织贯彻执行国家的政策、法律，群众也可以通过自治组织向国家机关反映自己的意见和建议；同时，群众性自治组织本身又有自己的固有事务，其中有直接与当地人民福利有关的社会事务和按法律规定的自治团体应有的事务，如办理本居住地区的公共事务和公益事业、调解民间纠纷、协助维护社会治安等。因此，城乡群众性自治组织理所当然也属于我国的基层组织。
二、基层民主制度
对基层概念的纵横向所作的全面阐释，是我们合理理解和建设基层民主制度的出发点和前提。基层概念的纵横向范围和内容，已经向人们昭示基层民主制度亦具有丰富、广泛而复杂的内容。基层民主制度并不能简单地等同于乡镇基层政权制度或村（市）民自治制度。
笔者认为，也像“基层”有广泛而丰富的含义一样，e“基层民主制度”也有广泛而丰富的内容。基层民主制度就；是表现为基层的政党、国家机构和社会团体，企、事业单位基层组织，城乡群众性自治组织等直接行使管理权力的制度。它对于政党来说就是党建制度和党政关系制度；对于国家机构来说就是中央国家机构、地方国家机构与县、城市的区、不设区的市以及乡镇之间的权力分配制度，也是对宏观事务管理的集权制度和对一般事务管理的分权制度；对于社会团体来说，就是社会团体在法制范围内的自主管理制度；对于企事业单位来说就是职工代表大会制度；对于城市居民和农村农民来讲，就是群众性自治制度。基层民主制度的建设与发展，就是要有效地保证人民群众直接参加国家和社会事务的管理，在社会基层有关领域的民主选举、民主决策、民主管理和民主监督的制度。
为了便于对基层民主制度有更加深入的认识和理解，在此，我们可以把它概括为基层的党组织与政府、社会团体。企事业单位、群众自治组织的关系制度；中央人民政府、地方人民政府与县、城市的区、不设区的市以及乡镇的政府之间的权力分配关系制度；政府与社会团体、企事业单位、群众自治组织的关系制度；党和政府同群众自治组织之间的关系制度。这几种关系构成了基层民主制度的最基本的内容，建立和发展基层民主制度，主要是围绕这几种关系而展开，主要表现为处理这几种关系的措施、办法与规定。
从基层党组织与政府、社会团体、企事业单位、群众自治组织的关系来看，由于各个基层单位情况的不同，相应地党的基层组织的地位与作用也就不同。具体表现为如下的差别：街道、乡镇党和政府的基层组织，其职责是领导本地区的工作，支持和保证社会团体和群众自治组织充分行使民主权力；企业和实行行政领导人负责制的事业单位中党的基层组织，其职责是参与重大问题的决策，发挥政治核心作用，围绕企业生产经营和有关事业单位的业务开展工作，保证。监督党和国家的方针、政策在本企业的贯彻执行，支持领导依法行使职权，积极支持职工代表大会开展工作，领导工会、共青团、妇女联合会等社会团体，领导所在单位的思想政治工作；实行党委领导下的行政领导人负责制的事业单位中党的基层组织，其职责是：对所属组织实行宏观领导，对重大问题按法定程序作出决定，同时保证行政领导人充分行使自己的法定职权；各级党和国家机关中党的基层组织，协助行政负责人完成承担的各项任务，努力做好工作，对包括行政负责人在内的每个党员进行监督，不领导本单位的业务工作。
从中央人民政府、地方人民政府与县、城市的区、不设区的市以及乡镇人民政府之间的权力分配关系来看，建设和发展基层民主制度必须研究社会的需要和一个国家的国家结构形式这两方面的因素。如果我们从权力现象的角度去观察，就会看到，民主主要表现为一种自下而上运行的权力活动。它是在政治管理系统中处于被管理地位的多数人对于处于管理地位的少数人的制约。正如邓小平同志所说：“调动积极性，权力下放是最主要的内容”。②“把权力下放给基层人民，在农村就是下放给农民，这就是最大的民主。我们讲社会主义民主，这就是一个重要内容”。③根据我国的具体国情，特别是社会发展的需要，随着我国社会主义市场经济体制的确立和发展，一方面要求中央政府具有国民经济宏观调控和维护市场秩序的职能，要求凡是对国民经济进行宏观调控的事务，都应划归中央政府及其在全国各地的分支机构负责，地方政府不得染指；另一方面要求地方政府在中央统一法制规范下，领导与管理本地区的各种经济社会公共事物，主要负责与本地公民生活直接有关的公共事务，为本地公民提供社会公共产品和公共服务。因此，构筑当代中国基层民主制度，必然会存在着既有对一般事务的管理，从集权型走向分权型的趋势，又有对宏观事务的管理，从分权型走向集权型的趋势。
从政府与社会团体、企、事业单位及群众自治组织的关系来看，构筑当代中国基层民主制度，必须转变和调整政府在计划经济体制下拥有而又阻碍社会主义市场经济体制建立的职能；把本来属于社会团体、企事业单位和群众自治组织的权力，毫无保留地、实实在在地归还给这些基层组织；将过去一些属于政府的权力转移给社会中介组织去行使；政府在加强宏观管理的同时，逐步将事业单位的微观管理权还权于社会，扩大和加强各类事业单位的自主权；建立和强化政府对市场经济宏观调控的权力，管理与监督国有资产的权力和社会公共服务的权力，而且必须用法律的形式加以确立。在此基础上，建立和完善职工代表大会制度。职工代表大会是企、事业单位实行民主管理的基本形式，是广大职工行使民主管理权力的机构。职工代表大会制度也就是企、事业单位职工通过民主选举，组成职工代表大会，在企、事业单位内部行使民主管理权力的一种制度。对此邓小平同志有明确的论述，他这样指出，“职工代表大会或职工代表会议有权对本单位的重大问题进行评议，作出决定，有权向上级建议罢免本单位的不称职的行政领导人员，并且逐步实行选举适当范围的领导人。”④
就党和政府同群众自治组织之间的关系来看，应体现为群众参与的民主管理。在人类历史上，作为工人阶级夺取政权和运用政权的首次尝试的巴黎公社的政治运行是通过人民自己实现的，公社“表明通过人民自己实现的人民管理的发展方向。”⑤作为我国基层民主制度中重要内容的群众自治制度，是马克思主义自治理论与我国城乡实际相结合的产物，是社会主义民主在我国基层社会生活中的重要体现，其组织形式就是城市的居民委员会和农村的村民委员会。这种群众性自治组织的建立，就是要让人民群众充分享有民主选举。民主决策、民主管理和民主监督的权利。当代中国基层民主制度，就是要通过这种群众性的自治组织，改变政府包办群众性事务的传统做法，真正让人民群众享有自治自理、当家作主的权利，从而有效地推动我国民主政治向更高层次的发展。
三、基层民主制度对于中国政治发展的意义
基层民主制度所包涵的丰富内容，对于中国政治的发展具有双重的意义。如果根据社会发展的要求来建立、发展和完善基层民主制度，就会有效地促进中国政治的发展；如果基层民主制度违背社会需要和我国的具体国情，就会阻碍中国政治的发展，甚至把中国政治的发展引入歧途。
首先，没有基层民主制度，就不可能有完全的中国的民主政治。基层民主制度是我国社会主义民主制度的重要组成部分，如果基层民主制度建立不起来，整个国家的民主政治就不可能获得有效的发展。在传统的计划经济体制下，国家对社会政治、经济、文化乃至人们的生活，实行高度集权化的管理。在党政体制的关系上，是党政不分、以党代政；在中央和地方权力分配关系上，权力过分集中，基层和下级的权力过分集中于上级领导机关；在政府与企、事业单位的关系上，企、事业单位成为了政府的附属物，政府对企、事业单位微观活动管得很细很死；在党和政府与社会团体的关系上，采用党政工团一揽子式的大而统的领导方式，使社会团体逐渐朝着行政化的方向发展，社会团体实际上成为了政府的一个工作部门，广大群众再也不成其为相应的社会团体的主体，而变成了相应的社会团体的工作对象。凡此种种表明，在高度集权化管理的计划经济体制下，基层民主制度没有得到应有的发育，更谈不上正常发展。
随着社会主义市场经济体制的建立和发展，打破了等级制和人身依附关系，从而奠定了独立人格的经济基础，逐步形成了独立、平等、自由的社会关系。除此而外，市场经济还造就了多元的利益主体和利益结构，从而创造了一种竞争、开放、多变和充满个体创新活力的生产和生活方式。特别是随着基层民主制度的发展，使基层单位首先从高度集权体制的束缚下解放出来，获得了自由的发展。中国现实的社会状况已经表明，随着市场经济体制的确立和完善，以及基层单位的蓬勃发展，为我们进行社会主义民主政治建设开辟了广阔的前景。因此，我们说，没有基层民主制度，就不可能发展中国的民主政治。
其次，没有基层民主制度，就不可能真正实现政府职能的转变。政府职能涉及到行政权力主体与其它行为主体发生的关系，即行政权力主体在行政管理活动过程中，其行政权力行使的职责范围和使用方式。因此，政府职能与行政权力状况密切相关，即必须以一定的行政权力状况为基础。政府职能的转变意味着行政权力结构的改变，主要是解决计划经济体制下形成的权力垄断、权力混淆等问题。而基层民主制度的实质就是要使基层单位的人民群众直接行使民主管理权力，依法管理自己的事情，创造自己的幸福生活，实际上也就是要调整权力结构，转变政府职能。理顺政府与执政党的职能关系、政府与人民代表大会的职能关系、政府与社会团体组织的职能关系、政府与企业的职能关系、政府与社会事业单位的职能关系等，是建设基层民主制度的核心内容。因此，基层民主制度建设也是为解决计划经济体制下形成的权力垄断、权力混淆而进行的。正是从这个意义上说，没有基层民主制度的建设，就不可能真正实现政府职能的转变。
政府职能的转变，对当代中国政治的发展具有十分重要的意义。能否根据社会发展的要求转变政府的职能，关系到社会主义市场经济体制在我国能否建立、完善与发展。没有政府职能的转变，我国的机构改革也不可能取得成功，也不可能建立起真正符合社会发展要求的政府行政管理体制。而以上这些转变，也都离不开基层民主制度的建设与发展。
再次，没有基层民主制度，就没有中国的法治政治。就民主与法治的关系而言，民主与法治紧密相联。法治是社会主义民主的基本保障，坚持和完善人民民主专政的国体，坚持和完善人民代表大会的政体，保障人民当家作主的地位，保障公民享有广泛的权利，都离不开社会主义法治。社会主义法治又是社会主义民主的法律化、制度化。没有社会主义民主，就没有社会主义的法治。就基层民主制度与中国法治政治的关系而言，只有开展基层民主制度建设，才能把坚持党的领导、发扬人民民主和严格依法办事统一起来，从制度上和法律上保证党的领导核心作用；才能使党经过法定程序将自己的政治主张变成国家意志，实现代表人民群众的利益；才能使国家机关和公职人员依法代表人民管理国家的各项事务，而不是以言代法、以权代法、以权压法、以权治民。现代意义的法治，是民主的产物，法治的本质在于它是崇尚体现广大人民群众意志的法律在国家政治、经济和社会生活中的权威。民主政治与法治政治的互动关系也表明，没有民主政治就不可能有法治政治。
注释：
①施九胃、倪家泰著：《当代中国政治运行机制》，山东人民出版社，1993年版，第28页。
②《邓小平文选》，第3卷，人民出版社，1994年版，第242页。
③《邓小平文选》，第3卷，人民出版社，1994年版，第252页。
基层治理制度篇7
关键词：基层民主；和谐社会；基层群众自治
中图分类号：D621文献标识码：a文章编号：1005-5312（2010）24-0207-01
2010年3月5日，国务院总理在十一届全国人民代表大会第三次会议上作政府工作报告时指出：没有政治体制改革，经济体制改革和现代化建设就不可能成功。要发展社会主义民主，切实保障人民当家作主的民利，特别是选举权、知情权、参与权、表达权、监督权。进一步扩大基层民主，健全基层自治组织和民主管理制度，让广大群众更好地参与管理基层公共事务。
“我们发展社会主义民主，必须首先着眼于把人民群众管理国家事务、管理经济和文化事业、管理社会事务的权利努力落实到实处，必须始终着眼于一切为了群众、一切依靠群众，最大限度地调动和发挥人民群众的积极性和创造性。从基层来说，很重要的一条，就是要扩大基层民主，确保群众参与基层政权和经济、文化、社会事务的民主管理、民主监督。邓小平同志把扩大基层民主、充分调动基层和人民群众的积极性作为政治体制改革的一项重要任务。这对我们做好基层的各项工作是非常重要的。”
一、基层民主主要形式
我国已经建立了以农村村民委员会、城市居民委员会和企业职工代表大会为主要内容的基层民主自治体系。“基层群众自治制度是新中国的民主实践中形成发展起来，并首先发育于城市。”
（一）村民自治制度
中国13亿人口中有8亿多在农村。扩大和发展基层民主，使农民所在村庄真正当家作主，充分行使自己的民利，是中国民主政治建设的重大问题。民主选举、民主决策、民主管理和民主监督是村民自治的主要内容。
（二）城市居民委员会制度
城市居民委员会是中国城市居民实现自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，是城市居民实现直接民主的重要形式。
（三）职工代表大会制度建设
职工代表大会，是保证职工对企事业单位实行民主管理的基本制度。在我国职工在企事业单位中享有的当家作主的民利，主要通过职工代表大会来实现。根据《职代会条例》和《企业法》的规定，职工代表大会有五项职权，即审议建议权、审查同意或否决权、审议决定权、评议监督权、推荐选举权。在中国，职工代表大会具有广泛的群众基础，代表中不仅有工人，而且有科技人员、管理人员和其他人员。能够代表全体职工民主管理企业。
二、基层民主建设取得的成就，存在的问题及解决对策
从目前来看，我国基层民主建设取得了较大成就。一方面，基层群众自治组织在民主选举、民主决策、民主管理等方面做法不断成熟，民主程序和制度日趋规范；另一方面基层政权在政务公开、民主选举等方面有不少探索和创新。但是从社会主义民主的发展要求和具体基层工作实践来看，仍有不少问题亟待研究和解决。
（一）发展基层民主需要巩固现有成果，解决现有制度运行存在的问题，加强制度适应性建设，使民主制度更公开、公正和高效。因此，推进基层民主进程，要特别重视提高质量，着重要把现有民主形式组织好，使现有的参与渠道畅通高效。要健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制，扩大基层群众自治范围，完善民主管理制度，把城乡社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体。
（二）要稳步扩大基层民主。这是社会发展的需要，也是我们党发展基层民主的一贯要求。“加强以村党组织为核心的村级组织配套建设，积极推进农村基层民主政治建设，建立健全村党组织领导的村民自治运行机制，增强农村基层组织解决自身矛盾的能力，积极探索让干部经常受教育、使农民长期得实惠的有效途径。”
（三）推进决策科学化、民主化，深化政务公开，依法保障公民知情权、参与权、表达权、监督权。以保障公民”四权”为着眼点推进制度建设，这是一个新要求。保障公民”四权”，是扩大公民有序政治参与的需要。
因此，加强基层民主建设，保正人民群众直接行使民利，依法管理自己的事情，是社会主义民主最广泛的实践，是社会主义民主政治建设的基础性工作。必须深刻认识发展社会主义基层民主政治的重大意义，推动社会主义基层民主政治建设不断取得新进展。
基层治理制度篇8
关键词：中国共产党四代领导集体；基层民主自治
从党的十七大报告中首次将“基层群众自治制度”纳入中国政治制度的范畴，到十报告中指出：“要健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制，以扩大有序参与、推进信息公开、加强议事协商、强化权力监督为重点，拓宽范围和途径，丰富内容和形式，保障人民享有更多更切实的民利。”[1]这是我们党不断完善社会主义政治制度的生动体现。理顺中国基层民主自治思想的发展历程，厘清中国基层民主自治发展的继承性，对于完善基层民主自治实践活动有重要意义。
一、的基层民主自治思想
同志在早期就对基层民主自治建设做了探索和思考，创造了农村民主选举的方法，探索了农村民主建设的新途径，为新中国的基层民主自治建设提供了理论向导。
（一）重视“人民民主”
在革命过程中始终重视人民群众的作用，1939年，首次使用了“人民民主”这个概念，他在纪念“五四”讲话中指出：中国的革命目的就是建立一个“人民民主主义的共和国”，[2]1944年在给博古的信中写道“有人说我们忽视或压抑个性，这是不对的。被束缚的个性如得不到解放，就没有民主主义，也就没有社会主义。”[3]后来在同黄炎培的谈话中还提到“社会主义国家的民主政治是人人起来负责的政治”[4]，这一论述，体现了当年对未来社会主义民主制度的原则性设想。
（二）基层民主选举的方法是实行普遍的直接的选举
在土地革命时期，提出要把实行农村民主选举作为推动农村基层民主建设的中心环节，他认为要搞好民主选举，要重视以下几个问题：第一，关于选举的宣传鼓动；第二，基本选举，即最接近群众一级组织的选举；第三，选民登记；第四，工作报告；第五，候选人名单；第六，选民大会；第七，选举委员会的任务。[5]由此可见，主张选举工作的各个环节都体现着民主精神。在这个精神的指导下，中央苏区的部分地方进行了基层选举工作，为以后开展农村基层民主选举积累了宝贵经验。
（三）农村民主自治的途径是实行乡村自治
在关于如何实现广大农村民主自治建设的基本途径问题上，认为，要建立农民政权，实行乡村自治。早在大革命时期，就指出“目前湖南的政治问题，莫及于完成乡村自治这一点，省民会议县民会议非在完成乡村自治之后决无可言。”[6]1927年4月，在中央土地委员会第一次扩大会议上明确指出，建立以农民协会为核心的农民政权，在革命过后作为农村政权的乡村政府成为乡村自治机关。发动反革命后，面对农村土豪劣绅等反革命派的反攻倒算，认为必须继续发展农村组织及自治机关，建立民主自治政府，战胜敌人，实现民主。提出的以农民协会为基础，建立农村民主自治政权，实行乡村自治的思想，在中国共产党领导的农村根据地建设中得到充分贯彻，为中国农村自治的发展提供了经验。
（四）把群众组织起来
1952年国庆节典礼上，当北京市民组成的队伍整齐有序的走过天安门城楼，接受党和国家领导人检阅时，十分感慨的对时任北京市市长的彭真同志说“还是把市民组织起来好！”并嘱咐彭真同志负责研究解决这一问题。其后，彭真带领一批干部收集总结了各主要城市的经验，加以分析研究后，于1953年6月向主席和党中央提交了《关于城市街道办事处、居民委员会组织和经费问题的报告》报告指出“城市居民委员会的组织是需要建立的，它的性质是群众自治组织，不是政权组织。……居民委员会应由居民小组选举产生，在城市基层政权或其派出机构的统一指导下进行工作，但是它在组织上并不是基层政权的‘腿’，不应交付很多事情给它办”[7]1954年全国人大通过的《城市居民委员会组织条例》基本体现了这一报告的精神。城市居民自治开始作为国家法定制度而产生，这是对我国人民民主国体的体现。
二、邓小平的基层民主自治思想
（一）通过法制促进民主
1978年中央工作会议上，邓小平在《解放思想，实事求是，团结一致先前看》的报告中提出“民主是思想解放的重要条件”。“为了保障人民民主，必须加强法制。必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”[8]邓小平把建立法制作为民主政治建设的基本前提。在此思想的指导下，我国基层民主自治的法制建设取得了重要进展。1982年修定的宪法中对基层群众自治组织的性质、任务和作用等予以了明确规定，1987年通过的《中华人民共和国村民委员会组织法》和1989年通过的《中华人民共和国城市居民委员会组织法》分别对农村基层群众自治组织和城市基层群众自治组织予以了法律保障。
（二）加强基层党组织的建设
邓小平非常重视农村基层党组织的民主建设，不仅重视党内民主，而且还强调党内和党外、党和群众之间的民主。他强调中国共产党是执政党，没有党内民主就没有国家民主，提出了用党内民主带动人民民主的策略。党的十三大明确提出“以党内民主来逐步推动人民民主，是发展社会主义民主政治的一条切实可行、易于见效的途径”。[9]他提出了一系列关于如何建设和发展社会主义民主的理论，从而形成了具有中国特色的社会主义民主思想，它丰富和发展了的民主思想，体现了中国共产党人对民主思想的发展。
（三）基层民主建设要重视基层群众自治性组织的建设
农村基层群众性自治组织是邓小平农村基层民主建设思想的载体。“把权力下放给基层人民，在农村就是下放给农民，这就是最大的民主。我们讲社会主义民主，这就是一个重要内容。”[10]农村基层群众性自治组织是党和国家联系乡村的最直接、最广泛、最经常的基层组织，村民委员会作为农村基层群众性自治组织的典型，既是基层政权的基础，又是党和国家联系人民群众的桥梁和纽带。国家可以通过基层群众性自治组织贯彻执行有关政策，农民也可以通过自治组织向国家机关反映自己的意见和建议。农村民主自治建设不仅是基层民主的实践过程，也是我国民主政治不断发展和创新的过程，它将为我国社会主义民主注入生机和活力。
三、以为核心的第三代领导集体的基层民主自治思想
（一）基层民主建设的根本保证是党的领导
指出：“党的基层组织是党的全部工作和战斗力的基础，应该成为贯彻‘三个代表’重要思想的组织者、推动者和实践者。”[11]1998年9月在安徽考察农村工作时指出：“扩大农村基层民主，必须坚持党的领导，必须坚持依法办事，把握住了这两条就能够有领导、有秩序、有步骤地进行。”[12]十六大报告中指出：“发展社会主义民主政治，最根本的是要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来。”[13]在农村基层民主的发展过程中，只有坚持党的领导，才能保证农村基层民主建设沿着正确的方向发展，的上述论述就是对此的总结。
（二）基层民主建设的基本内容是实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督
在我国社会主义初级阶段，通过什么方式切实保障农民群众的各项民利是农村基层民主建设的核心内容。根据农村基层民主的实践经验和我国农村的具体情况，精辟地概括了农村基层民主建设的基本内容，即实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。他在十五大报告中指出：“城乡基层政权机关和基层群众性自治组织，都要健全民主选举制度，实行政务和财务公开，让群众参与讨论和决定基层公共事务和公益事业，对干部实行民主监督”。[14]1998年10月14日，党的十五届三中全会通过的《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》，再次明确了农村基层民主建设的基本内容，并进一步指出扩大基层民主的核心内容就是要全面推进村级民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。1998年11月，九届全国人大常委会第五次会议把“四个民主”作为村基层民主建设的基本内容写进了新颁布的《中华人民共和国村民委员会组织法》中，以法律的形式加以确认。“四个民主”的提出，是我党关于发展农村基层民主思想的继承和发展，是农民群众在基层事务中当家作主的集中体现。
（三）基层民主建设的工作重点是制度建设
在“四个民主”的基本内容确定之后，如何卓有成效地将其落到实处，在总结群众经验的基础上，对农村基层民主建设的工作重点，作了明确要求。1994年3月，他在中央农村工作会议上指出，村委会建设“重点是建立健全民主管理制度，实行村务公开、财务公开。凡涉及群众切身利益的大事，都要由群众讨论决定，并由群众监督实施，使村务管理走向制度化、规范化。”[15]2002年11月，他在十六大报告中进一步指出：“健全基层自治组织和民主管理制度，完善公开办事制度，保证人民群众依法直接行使民利，管理基层公共事务和公益事业，对干部实行民主监督。”在农村，“完善村民自治，健全村党组织领导的充满活力的村民自治机制。”[16]的上述论述，为推进农村基层民主自治建设指明了工作的方向和重点。不断完善村民自治的各项制度，并以这些制度为依据来推动基层民主的发展，是推动基层民主健康发展的重要途径。
四、以为总书记的新一代领导集体的基层民主自治思想
（一）发展基层民主，保障人民享有更多更切实的民利
基层民主建设是社会主义民主建设的基础环节，基层民主的发展状况，直接关系着社会主义民主的发展程度。曾强调，扩大基层民主，保证人民群众直接行使民利，依法管理自己的事情，是社会主义民主最广泛的实践，是社会主义民主政治建设的基础性工作。我国的基层民主自治涉及群众方方面面的切身利益，把发展基层民主、保障人民享有更多更切实的民利作为发展社会主义民主政治的基础性工程和重点工程，符合人民群众扩大民主的意愿。全面做好发展基层民主的工作，重点要落实的任务是“要健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制，扩大基层群众自治范围，完善民主管理制度，把城乡社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体。”[17]这就使城乡居民在自己生活的社区内，有权利通过民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，直接参与基层公共事务和公益事业的管理。这有利于调动人民群众参与的积极性，增强民主的广泛性和真实性。
（二）重视社区基层党建工作
党内民主与人民民主具有内在一致性，把发展党内民主与发展基层民主连接起来具有现实可行性。关于党的基层组织建设的思想中一个重要方面就是他的社区党建思想。一方面，社区党建是推进社区建设的组织保证。只有建设坚强有力的社区基层党组织，才能使社区建设和发展适应当前社区管理体制各方面的变化。社区基层党建工作只有紧密围绕社区建设来开展，才能得到居民群众的认同，才能充分发挥基层党组织和共产党员凝聚人心、服务群众的作用。另一方面，社区自治的顺利开展需要党组织为其掌握原则和引导方向。社区自治是在中国共产党领导下的群众自我管理、自我教育、自我服务的一种自治形式。因此，在加强社区基层民主自治建设时，应该把改善党的领导方式和加强社区党建作为重要工作。社区党组织应该充分运用党在社区中的影响力，引导社区单位和居民坚持正确的政治路线和思想路线，实现社区群众自我管理、自我教育、自我服务。
（三）推进基层民主自治发展，完善社会主义政治制度
十七大报告中，把基层民主制度与人民代表大会制度、多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度三项制度并列在一起，作为中国特色社会主义政治发展道路，这是对我国社会主义基层民主政治建设不断深化认识的结果，提升了基层民主在我国社会主义民主政治建设中的地位，促进了我国社会主义政治制度的完善。把基层群众自治制度提升为我国政治制度的一项基本制度，体现了社会主义民主政治的特点和优势。基层民主政治制度，在农村表现为以村民自治为核心的农村基层民主，在城市表现为以居民自治为核心的城市基层民主等形式，将人民民主渗透到社会生活的各个方面。基层群众自治制度把代表制民主与直接民主有机结合，充分发挥两种民主形式各自的优势和整体的合力，从而形成中国社会主义民主政治的独特优势，这也是我国人民民主的优越性的体现。
站在历史的新节点上，回顾我国几代领导人的基层民主自治的思想历程，有助于我们认清形势、汲取经验。当前的形势对我国城市和农村的基层民主自治提出了更高的要求。在这个伟大的实践中，我们要勇于创新、与时俱进，在有中国特色的民主政治道路上越走越宽。（作者单位：江苏师范大学马克思主义学院）
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[14]中国共产党第十五次全国代表大会报告，高举邓小平理论伟大旗帜，把建设有中国特色社会主义事业全面推向二十一世纪[R]，1997
基层治理制度篇9
基层治理主要由体制力量、基层群众和联通机制构成，可以看作“哑铃”结构。体制力量是治理的主体，基层群众是治理的客体，联通机制是沟通协调渠道。现有的基层治理工作存在一个不平衡的问题，应进一步完善体制力量的建设，着重加强联通机制建设，有序推进基层群众自治工作，积极发展社会组织。
[关键词]
“哑铃”；体制力量；基层群众；联通机制
[中图分类号]D267[文献标识码]a[文章编号]1009-928X（2017）02-0024-02
如果把基层治理看成一个“哑铃”结构。体制力量和基层群众就是两端，联通机制是握柄。如果三者合理建设，有序工作，就能形成一个平衡、稳定的结构。
一、要素功能
体制力量即体制内的力量，是以基层党建为核心的、面向基层的体制内各方力量的集合。基层治理的主体虽然也包括社会组织、基层群众自治等，但主要的是体制力量。开展基层治理首要的任务就是设法改善加强体制力量。忽视体制力量的建设，基层治理将无从谈起。基层党建是体制力量的核心和统领，发挥着居中协调、整合资源、引领方向的作用，其工作抓手是基层服务型党组织建设。在加强体制力量建设方面，现有各地工作探索主要包括街道体制改革、区域化党建工作、执法力量下沉、社区党建服务中心建设、基层干部队伍建设。
基层群众主要包括村民和居民，他们是基层治理的客体。基层群众既面临着物质利益、各项权利的保障维护问题，也面临着如何提高自组织水平，实现有效自治的问题。群众自治是指基层群众在党组织的领导下开展的自我管理、自我教育、自我服务、自我监督活动。近年来，各地在这方面进行了一些积极的探索并取得了一定的实效。如在浙江建立的村务监督委员会和居务监督委员会，一些地区创立的村（居）民议事会、社区恳谈会、“百姓议事日”“民情沟通日”等制度。
联通机制是指自上而下和自下而上的沟通协调渠道。目的就是及时做到下情上达和上情下达，党委政府和群众之间能够信息对称，彼此透明。在原有的科层设计、层层传递的基础上，如何更加及时有效地进行信息传输是联通机制建设方面需要破解的问题。对此，一些地方同样开展了有益的探索，如领导干部下访、党代表接访、村居干部组团式走访、网格化社会管理、市民服务热线等。联通机制是连接体制力量和基层群众的桥梁纽带，没有健全的联通机制，党委政府和基层群众就会产生距离，脱离群众就成为可能。
二、三方关系
体制力量、基层群众和联通机制三个方面相互作用，彼此影响，组成一个动态的稳定平衡结构。
体制力量在基层治理中占居主动地位，发挥主导作用。基层治理的实质就是党如何更好地巩固执政基础，从而实现基层社会的良序运转。以党委政府为代表的体制力量的重视程度、工作力度，直接决定了基层治理的深度和广度。其中基层党组织在各项工作中发挥着政治核心作用，工作方向、工作决策、资源调动、协调整合等都需要党组织牵头抓总。与基层群众相比，体制力量能够调动强大而复杂的执政资源，开展方方面面的建设和服务工作。体制力量的主导地位还体现在它对于联通机制的建立和完善具有决定性的影响。只有党委政府充分认识到联系服务群众的极端重要性，才会把联通机制做大做强。否则，联通机制就不会真正建立起来，或者形式上建立起来，实际工作中也无法有效发挥作用。重视加强体制力量是开展基层治理的前提和基础。体制力量的建设着重解决的是治理主体能否到位的问题，即是否有合适而充足的体制力量从事基层治理工作。
基层群众的满意度是评判基层治理成效的标准。加强基层治理，就是要让党委政府的工作重心下移，眼睛向下，进一步走进群众、贴近群众，把群众的需求变成党委政府的决策来源。基层治理的成效如何不是党委政府说了算，而是要由基层群众是否满意来决定。所以，加强体制力量和联通机制建设的工作目的都是为了服务群众，提升基层群众的满意度。影响群众满意度的因素除了体制力量和联通机制外，还有群众的自组织问题，尤其是基层群众自治问题。而群众自治同样需要党委政府的支持引导，需要在基层党组织的领导下积极稳妥推行。基层群众和体制力量存在显著的互动关系。
联通机制是基层治理中的连接器、粘合剂。它连接两端，沟通两端。这就需要它具备两个素质：一是多样，二是畅通。多样代表沟通渠道丰富，畅通说明信息传导无碍。只有这样的联通机制才能强有力地结合两端，构成“哑铃”的完整结构。一根筷子是承担不了构成哑铃的重任的。联通机制的建立，除了体制力量的高度关注，也需要借助一定的现代科技。重庆市在这方面做了很好的探索。他们借助现代网络技术，创新研发了“服务群众工作信息系统”，依托互联网开放式运行，群众在手机上能够以文字、语音、图像等形式反映问题，全程跟踪问题处理过程，并可做出满意度评价。这种以事项办结率和群众满意率为重要内容的联通机制，是一种痕迹管理方式，对于及时解决群众困难，监督党员干部庸政、懒政、不作为、乱作为等问题，起到了可复制、可推广的制度保障作用。联通机制的要害就是要解决“时时处处”的问题，即基层群众在任何时候、任何地方都能够联通体制力量，反映问题，提出诉求。反过来，体制力量也可以通过联通机制，经常性地影响群众、凝聚群众。
三、努力方向
结合各地已有的工作探索，可以看出，现有的基层治理工作重点大多放在加强体制力量建设方面。多数地方的工作集中于如何突破现有的体制机制障碍，打破隶属关系、条与块、社区与楼宇等的界限，由以往注重科层管理为主向现在更加注重扁平化治理转变，调剂整合执政资源，力求实现联系服务群众工作组织机构配置的最优化和工作成效的最大化。相对而言，关于联通机制和基层群众自治工作的探索数量总体偏少，缺乏系统总结以及推广力度。按照“哑铃”结构平衡、稳定的属性要求，今后基层治理的工作重点应放在以下方面：
一是进一步完善体制力量的建设。在党员干部中进一步营造面向基层的舆论氛围和政策导向。让基层治理成效成为区域单位组织年度绩效考核的重要组成部分，增强单位组织参与基层治理的主动性和积极性。评价任用干部的时候，增加基层群众参与程度，充分尊重基层群众的意见，把群众的满意程度作为重要参考。结合地区实际，探索形成具有显著治理成效的组织网络体系。
二是着重加强联通机制建设。应推广、借鉴重庆市的做法，借助现代科技手段，建立即时联通渠道。这一渠道不但要能够实现下情上达的及时、完整，保留痕迹管理的有效做法，按照十八届六中全会的要求，进一步加强对党员干部的民主监督，同时要实现上情下达的及时、全面，让基层群众了解党委政府的日常作为，发挥党组织的思想教育和政治引领作用。
三是有序推进基层群众自治工作。应着力打造基层群众自治和党委政府工作有效衔接和良性互动的治理格局。在基层党组织的领导下，围绕法律赋予村（居）民的知情权、参与权、选举权、监督权等基本权利，在法律法规上对乡镇与行政村、街道与居委会各自的权力边界做出明确界定，在城乡社区逐步推行公共服务事项准入制度，把做好村（居）民自治工作作为乡镇、街道履行社会管理和公共服务职能的重要组成部分。
基层治理制度篇10
【关键词】基层社会治理困境路径【中图分类号】G206【文献标识码】a
基层社会治理是社会建设的重大任务，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容，也是人民安居乐业的前提和保障。当前，随着我国已经逐渐步入社会转型期，各种矛盾问题易发多发，各种利益诉求不断涌现，各种不稳定因素交织叠加，这些都使得基层社会治理面临的形势更加严峻复杂，日益呈现出碎片化、分散化、矛盾化的特点。推动基层社会治理体制机制创新，已经成为一项重要而迫切的课题和任务。
基层社会治理存在的突出问题
矛盾纠纷不易化解。随着我国进入社会转型期，旧有的城乡二元结构逐渐瓦解，新的利益群体和阶层不断产生，随之各种新的利益诉求不断涌现，解决这些问题不仅缺乏一些制度规范，也缺乏有效的实践经验，导致一些矛盾问题久拖不决。同时，随着经济发展的进一步加快，涉法涉诉、征地拆迁、安置补偿、环境污染等问题不断增多，这些矛盾和纠纷涉及人民群众的切身利益，并且难以在短时间内轻易化解，这给基层社会治理提出了难题，也给社会安全稳定埋下了隐患。
安全防控压力不断加大。随着经济发展和人民生活方式的进一步转变，农村的治安形势不容乐观，压力不断增大。尤其随着农村留守老人和留守儿童数量的不断增多，很多针对目标人群的刑事犯罪居高不下。一些从事活动等不法分子把农村作为进行违法活动的重点，加之老人和儿童的辨别能力和防范意识有限，极易产生各种群体性问题。
提供服务能力相对不足。随着人民群众生活水平的不断提高和权利意识的增强，需要基层社会治理提供更加多样化、优质化、科学化和人性化的社会服务。但是，就目前的情况来看，受资金、人员、能力等多方面因素制约，很多基层社会治理机构无法有效满足人民群众的利益诉求，提供给人民群众的社会服务还存在数量不足、方式落后等诸多问题，亟需加以解决。
人员队伍建设难度加大。就基层社会治理的现实情况看，主要存在干部队伍的整体水平不高、缺乏年轻干部、工作积极性和能力素质不足等问题，极大地影响了基层社会治理水平的提高，也损害了基层干部队伍的形象。当前，虽然通过“大学生村官”等活动，解决了一部分人才缺乏的问题，但是从长远的角度来看，这些问题需要出台更加完善的制度来解决。
基层社会治理方式创新不足，治理机制尚不健全
思维理念相对落后。当前，个别地区将大部分人力、物力和财力都放在了经济建设上，而对于社会建设和基层社会治理缺乏足够重视，甚至盲目地认为，只要经济发展了，社会财富增多了，一切社会问题就会迎刃而解。同时，在社会治理的实际过程中，没有真正树立“以人为本”的治理理念，很多地区还存在较强的“官本位”思想，很大程度上把治理当管理，缺乏服务意识和理念，导致基层社会治理严重虚化。
治理方式创新不足。一些地方政府在进行社会治理的过程中，方式方法缺乏有效创新，运用行政干预手段过多，硬性的规定办法过多，服务机制没有完全跟上，没有做到“疏堵结合”，缺乏与人民群众交流沟通的载体和机制。同时，一些地区和部门缺乏足够的服务意识，服务水平较低，制定政策和制度的时候，并没有将人民群众的利益诉求作为出发点和落脚点，反倒更多地将注意力放在本部门利益和个人利益上，导致很多治理制度形同虚设，无法落实。
治理机制尚不健全。阻碍基层社会治理水平提升的另一原因在于，基层社会治理的体制机制尚不健全。党的十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，对社会治理问题提出了明确意见，给新时期社会治理提供了制度遵循。但是，在个别基层社会治理的区域中，还存在体制机制不健全等问题，导致涉及人民群众切身利益的一些突出问题责任主体不清，职责权限划分模糊，很容易造成个别部门之间推诿扯皮，导致一些问题得不到及时有效化解。
突破基层社会治理困境的有效路径
不断创新基层社会治理理念。一要突出以人为本理念。要高度重视人民群众的利益诉求，决不能将部门利益和个人利益凌驾于人民群众的利益至上，要杜绝官本位思想，切实转变政府职能和思想观念。二要突出系统治理理念。在突出党委领导作用的同时，大力发挥政府的主导作用，引导和鼓励社会各方面广泛参与，确保基层社会治理能够凝聚方方面面的积极因素。三是突出依法治理理念。针对基层社会治理中存在的一些问题，必须要强化依法治理理念，严格按照法律程序和规定办事，树立法治思维，创新法治方式，推动基层社会治理法治化。
不断创新基层社会治理的领导和治理机制。一是以党组织为引领。要切实把基层社会治理纳入到党建计划之中，努力健全基层党组织，特别是非公有制经济组织的党组织，不断强化基层党组织和党员干部，努力发挥基层党组织的战斗堡垒作用和党员的先锋模范作用。二要以自治组织为重点。基层社会治理要突出自治特点，要让村委会、社区等自治组织充分发挥作用，积极引领人民群众主动进行自我管理、监督、教育和服务，不断提高基层社会治理的开放性。三要以服务能力为保障。要创新服务方式，通过社会化方式，引导市场力量参与提供社会服务，努力发展社会化的服务组织和力量，努力培育多种社会服务平台，大力创新各种社会服务载体，不断提升基层社会治理的服务能力和服务水平。
不断创新基层社会治理的矛盾化解机制。一要注重预防。要注重建立长效机制，实现应急处置和日常管理并重，最大限度地将问题解决在萌芽状态。同时，政府部门在制定政策和法规过程中，要避免制度设置上存在死角，引发新的矛盾。二要科学化解。对于一些偶发性问题，要及时化解，特事特办。而对于一些周期性问题，要制定制度和办法，通过制度来化解。对于一些长期性矛盾，要突出制度的延续性，通过持续工作，解决矛盾。三是严格追责。对于基层社会治理，必须要建立完善的奖惩制度，不能干好干坏一个样，要突出属地管理和一把手负责机制，并细化责任追究机制，倒逼矛盾化解，推动基层社会矛盾的科学、高效解决。
不断创新基层社会治理的服务机制。一要创新服务模式。要革新传统服务方式，在一定范围内推行网格化服务模式，努力在服务模式中体现人性化、高效化和规范化特点，不断推动社会服务进基层、基层事务进网格、工作责任进网格。二要突出高效服务。在完善传统服务方式的同时，要进一步吸收借鉴网络信息技术，努力构建社会服务网站、微信群、QQ群等，突出社会服务的科技化和高效化特点，并努力构建10分钟服务圈等高效服务网络。三是突出服务反馈。要设立完善的服务反馈机制，及时加强与人民群众的沟通交流，及r掌握群众的服务需求，完善服务方式和载体，推动社会服务再上新水平。
不断增强基层社会治理的动力和活力。突破基层社会治理困境，必须要注重发挥群众参与社会治理的优势。一要激发主体意识。要通过有效的宣传教育形式，逐渐引导广大人民群众自觉参与社会治理，激发人民群众的主体意识和参与意识，进一步增强人民群众参与社会治理的主动性。二要拓宽参与渠道。要通过村务公开和集体表决等方式，进一步增强人民群众的参与权、知情权和表决权。三要科学确定公共事务。在引导人民群众参与社会治理过程中，要注重从群众利益出发，将一些人民群众关心、关注的事务纳入到基层治理的内容和计划中，使人民群众能在参与社会治理的过程中真正得到实惠，进一步增强人民群众参与社会治理的责任感和使命感。
（作者单位：中国民航飞行学院）
【参考文献】