农村新土地政策篇1
农村土地政策
【土改政策】完善土地征收制度，缩小土地征收范围，探索制定征收目录，严格界定公共利益用地范围，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。
【政策解读】国家为了公共利益的需要，可以对土地实行征收或者征用并给予补偿，可是现实中某些地方政府以公共利益为名征用农民集体土地，却将土地用于房地产开发、企业项目建设等。而在对农民补偿方面，国家规定土地补偿费和土地安置补助费加起来，不超过土地前三年平均产值的30倍。如果按照农业种粮的用途进行补偿，按一亩平均毛收入1000元来算，每亩30倍才3万元，可被征收后建成楼房，一平米就要卖5000元!
【土改政策】建立农村集体经营性建设用地入市制度，赋予农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股权能，明确入市范围途径。
【政策解读】近些年，一些地方政府的财政收入很大一部分靠“卖地”，可是土地资源终归是有限的。有一些城市在扩张过程中需要并入一些周边的农村，这就是农村集体经营性建设用地入市的需求之一。把类似于村办企业、工厂等农村集体经营性建设用地建立入市制度，并与国有土地“同权同价”，农民可以利用出让、租赁、入股等多种方式，实现集体经营性建设用地的保值和增值!
【土改政策】改革完善农村宅基地制度，探索进城落户农民自愿有偿退出或转让宅基地，改革宅基地审批制度。
【政策解读】试点宅基地改革，基本原则是一户一宅，未来针对历史原因形成的一户多宅或宅基地闲置，国家可能采取的措施会“很简单很暴力”——征税，超过标准、面积过大的宅基地也要征税!对人均耕地少，二、三产业比较发达的地区，原则上或不再进行单宗分散的宅基地分配，而是通过集中建设农村公寓、农民住宅小区落实一户一宅。而对于那些在城镇落户的农民，他们村里的宅基地可以在“自愿”的前提下，有偿退出，由村集体出资购买。河南省已经出台政策，要求各地市建立农村宅基地退出资金库，对自愿退出宅基地且不再申请新宅基地的农民，给予一次性经济补助。
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明年，内地“新土改”系列政策有望“破冰”，相关部门或将密集推出一系列“新土改”政策措施，包括修订后的《土地管理法》和《农村集体土地征收补偿条例》等，未来大规模大范围的“土地流转”试点改革已是大势所趋。
所谓“新土改”即以农村土地管理制度改革为主的新一轮土地改革。
新华社旗下《经济参考报》引述多位业内人士预测，明年相关部门或将密集推出一系列新土改政策措施。除了修订《土地管理法》，颁布《农村集体土地征收补偿条例》、《关于开展农村集体经营性建设用地使用权流转试点工作的指导意见》等，还可能部署开展宅基地制度改革试点。
报道指有消息称，相关政策有望在城镇建设用地范围以外的经营性集体建设用地的有偿出让、交易方式、收益分配方式等方面做出具体规定。
十八届三中全会改革决定，“保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道。建立农村产权流转交易市场，推动农村产权流转交易公开、公正、规范运行。”
12月3日，中共中央政治局召开会议，称要积极稳妥推进土地管理制度改革，夯实土地权能是基础，完善征地制度是关键。
多个中央级别的会议也对未来土地制度改革做出了明确的规划，要求“试点先行”。地方政府方面，逐渐放开了对农村集体土地流转的限制，经过确权后，那些将自己的土地流转出去的村民，既不用再关心土地，可以放心外出打工，还可以获得“流转”后的稳定增值收益。
但目前土地流转改革试点在各地处于“各摸各的石头、各过各的河”，但“资本入村”过程中农民失地“出局”风险也引发关注。
比如，流转中出现“以租”苗头，农民存在失地风险;“打包租地、搭车征地”，需求不足导致的流转率“虚高”;甚至出现农民在违背自己意愿的情况下被迫离开自己土地。其他方面的隐患还有：将非经营性建设用地强行转化为经营性建设用地，强制农民进行土地流转，甚至占用农民耕地等乱象在各地时有发生。用地失控现象屡见不鲜，侵害了农民自身的权益。
土地流转用途缺乏更细化的管理规定，“资本入地”也缺乏相应的退出机制。有些试点地区，农村土地经营权过度集中在村委会手中，村干部与农民信息严重不对称，农民缺乏话语权和决策权。究其根源是目前土地流转进入门槛不严，从而对进入的工商资本缺乏有效监管和制约。
中央农村工作领导小组副组长、办公室主任陈锡文在谈到“新土改”时曾明确指出，土地改革有3条底线不能突破：第一，不能改变土地所有制，就是农民集体所有;第二，不能改变土地的用途，农地必须农用;第三，不管怎么改，都不能损害农民的基本权益。
在业内看来，未来大规模大范围的“土地流转”试点改革已是大势所趋。因此，当前亟待建立和完善的是，鼓励土地流转和保障农民权益的双向配套机制。
2017农村土地赔偿最新政策
为了适应经济建设的需要，为人民建设更美好安宁的家园，方便交通，充分发挥现代交通工具的便捷，用时间缩小边远地区的距离，实现城乡一体化，希望广大人民群众支持配合，特制定本条例。
(一)征地补偿
1、征收耕地补偿标准
旱田平均每亩补偿5.3万元。
水田平均每亩补偿9万元。
菜田平均每亩补偿15万元。
2、征收基本农田补偿标准
旱田平均每亩补偿5.8万元。
水田平均每亩补偿9.9万元。
菜田平均每亩补偿15.6万元。
3、征收林地及其他农用地平均每亩补偿13.8万元。
4、征收工矿建设用地、村民住宅、道路等集体建设用地平均每亩补偿13.6万元。
5、征收空闲地、荒山、荒地、荒滩、荒沟和未利用地平均每亩补偿2.1万元。
(二)其他税费
1、耕地占用税，按每平方米2元计算。
2、商品菜地开发建设基金，按每亩1万元计算。
3、征地管理费，按征地总费用的3%计算。由国土资源部门严格按有关规定使用。
4、耕地占补平衡造地费，平均每亩4000元,统筹调剂使用，省国土资源厅负责监督验收。
(三)征地工作程序
1、告知征地情况。
2、确认征地调查结果。
3、组织征地听证。
4、签订征地补偿协议。
5、公开征地批准事项!
6、支付征地补偿安置费。
(四)房屋地上物补偿标准
1、房屋补偿标准
楼房(二层以上)每平方米补偿3300元。
捣(预)制砖砼结构房屋每平方米补偿2800元。
砖瓦房每平方米补偿2400元。
平(草)房每平方米补偿1900元。
2、其他地上(下)附着物补偿标准
仓房每平方米补偿920元。
室外水泥地坪每平方米补偿165元。
沼气池每个补偿4600元。
厕所每平方米补偿190—300元。
猪鸡舍每平方米补偿150—260元。
塑料大棚每平方米补偿165—280元。
菜窖每平方米补偿180—330元。
砖石墙每延长米补偿190元。
格栅(含工艺格栅栏)每延长米补偿450元。
大门楼每个补偿2400元。
饮用水井(含压水设备)每眼补偿1000元。
农家排灌水井(含泵水设备)每眼补偿15000元。
排灌大井(含设备)每眼补偿3万元。
排水管(塑料管、铸铁)每延长米补偿80—150元。
电话移机补助费每户200元。
有线电视迁移补助费每户300元。
坟每座补偿5000元。
3、异地安置补助费(包括宅地、配套设施、租房费等)每户2万元。
(五)征占林木补偿标准
1、林木补偿标准
⑴杨、柳、榆、槐树林木补偿费
1—3年平均每亩补偿6000元;
4—13年平均每亩补偿12000—36000元;
14—20年平均每亩补偿60000-80000元;
21年以上平均每亩补偿32000元。
⑵柞树林木补偿费
1—3年平均每亩补偿12000元;
4—20年平均每亩补偿18000—30000元;
21—50年平均每亩补偿44000—60000元;
51年以上平均每亩补偿24000元。
⑶红松林木补偿费
1—3年平均每亩补偿12000元;
4—20年平均每亩补偿20000—31000元;
21—40年平均每亩补偿56000—62000元;
41—70年平均每亩补偿168000元;
71年以上平均每亩补偿126000元。
⑷落叶松林木补偿费
1—3年平均每亩补偿150000元;
4—20年平均每亩补偿180000—250000元;
21—50年平均每亩补偿60000—130000元;
51年以上平均每亩补偿110000元。
2、村民房前屋后林木补偿标准
一般林木(杨柳榆槐等)
幼龄林(1—10年生)平均每株补偿35-65元;
中龄林(11—20年生)平均每株补偿220—300元;
成熟林(21年以上)平均每株补偿350元。
3、森林植被恢复费
用材林、经济林、薪炭林、苗圃地每亩120000元;
未成林每亩86600元;
防护林、特种用途林每亩63360元、国家重点防护林和特种用途林每亩76670元;
疏林地、灌木林地每亩50000元;
宜林地、采伐迹地、火烧迹地每亩43340元。
4、林业设计费按林地、林木和森林植被恢复费总和的3%收取.
(六)果树补偿标准
1、苹果树
培育期(1-5年)平均每株补偿150-220元;
初果期(6-8年)平均每株补偿300-450元;
盛果期(9-25年)平均每株补偿600-1800元;
衰果期26年以上平均每株补偿900元。
2、梨树
培育期(1-5年)平均每株补偿45-120元;
初果期(6-8年)平均每株补偿150-300元;
盛果期(9-25年)平均每株补偿1900-2200元;
衰果期26年以上平均每株补偿1200元。
3、桃树
培育期(1-3年)平均每株补偿45-90元;
初果期(4-8年)平均每株补偿150-280元;
盛果期(9-20年)平均每株补偿350-680元;
衰果期21年以上平均每株补偿280元。
4、葡萄树
培育期(1-2年)平均每株补偿30-55元;
初果期(3-5年)平均每株补偿40-150元;
盛果期(6-11年)平均每株补偿150-330元;
衰果期12年以上平均每株补偿190元。
5、枣树
培育期(1-3年)平均每株补偿30-80元;
初果期(4-8年)平均每株补偿50-120元;
盛果期(9-30年)平均每株补偿520-130元;
衰果期31年以上平均每株补偿680元。
6杏树
培育期(1-3年)平均每株补偿45-185元;
初果期(4-7年)平均每株补偿200-310元;
盛果期(8-35年)平均每株补偿500-1600元;
衰果期36年以上平均每株补偿980元
7、板栗
培育期(1-4年)平均每株补偿45-95元;
初果期(5-7年)平均每株补偿190-210元;
盛果期(8-35年)平均每株补偿50-1600元;
衰果期36年以上平均每株补偿860元。
8杂果树
培育期(1-3年)平均每株补偿25-50元;
初果期(4-10年)平均每株补偿80-130元;
盛果期(11-25年)平均每株补偿130-280元;
衰果期26年以上平均每株补偿140元。
(七)电力设施动迁补偿标准
1、低压线路改移(0.4kv)每公里补偿30000元;线路加高木杆平均每根1000元，砼杆平均每根1500元(含金具、线、占地、税金等费用)。
2、高压线路改移(10kv)每公里补偿47000元;线路加高砼单杆平均每根6000元，砼h杆平均每基8000元(含金具、线、占地、税金等费用)。
3、高压线路加高(66kv)：砼单杆平均每根5500元，砼h杆平均每基8000元，砼a杆平均每基10000元，铁塔平均每基10万元(含金具、线、占地、税金等费用)。
4、高压线路加高(220kv以上)：砼双杆平均每基2万元，铁塔平均每基20万元(含金具、线、占地、税金等费用)。
(八)邮电通讯设施动迁补偿标准
1、电话线路
木杆平均每根(含话线横担瓷瓶等)1000-2000元;
砼杆平均每根(含话线横担瓷瓶等)1500-3000元。
2、架空光(电)缆
木杆平均每根500元;
砼杆平均每根1000元;
光(电)缆每米50-150元。
3、地下电缆
电缆、光缆每米100-200元。
(九)农田灌溉水利设施动迁补偿标准
采取工程修复和补偿相结合的原则，按成本价适当补偿。
1、农村小型水库
水库水面(灌溉与养殖兼用)每亩补偿19000元;
水库水面(灌溉)每亩补偿16000元;
水库荒滩每亩补偿300元。
2、农田灌溉水利设施
小型闸门(砼结构)每个补偿15000-20000元;
排灌干渠堤坝每延长米补偿80元。
(十)厂矿企事业单位动迁补偿标准
国有和集体所有制的厂矿企事业单位的动迁，考虑实际损失给予适当的补偿。办公用房参照民房动迁标准;厂房等生产设施按重置折旧计算，适当考虑停工搬迁损失费用。
(十一)施工运输道路补偿标准
凡工程施工指定的乡村运输道路，施工期间由施工单位负责维修养护，工程竣工后按补偿标准由各市组织修复。乡村道路(沥青路面)视取料难易、路面宽度情况，每公里补偿20-35万元。
乡村道路(砂石路面)每公里补偿9万元。
乡村道路(土路面)每公里补偿4万元
(十二)乡村道路和田间作业道补偿标准
考虑农民群众生产和生活需要，确需修建的乡村道路连接线和田间作业道，按补偿标准由各市组织实施。
村道路连接线(砂石路面)每公里补偿12万元(含征地费用、简易构造物)。
乡村道路连接线、田间作业道每公里补偿8万元
(十三)征地及动迁不可预见费
按签订的征地和动迁补偿投资协议中所核定总费用的5%计算。不可预见费由建设单位负责使用，主要用于因工程设计变更引发的扩大征地和地上附着物动迁的补偿;
工程设计时没有发现，征地动迁协议中没有列入的不可预见的地下构造物动迁补偿;因国家政策性调整及不可抗拒的地震灾害等不可预见项目的补偿。涉及征地的不可预见项目，由省交通厅和省国土资源厅共同核定。
(十四)各市动迁办公室管理费
按省市签订的动迁补偿投资协议中所核定的总费用的3%计提。
各市动迁办公室为临时性机构，主要负责高速公路建设项目拆迁地上、地下附着物和地方协调工作。市动迁办公室应严格按有关规定包干使用，不得超支。
(十五)高速公路占地赔偿——林地补偿费计算方法
一苗圃地补偿费计算方法
苗圃地补偿费=该苗圃前三年年平均产值(公顷)苗圃地面积(公顷)补偿倍数
注：补偿系数=临时占地(指占用期二年以下，下同)为每年2.5--5倍;永久占用(指占用期三年以上，下同)为10--25倍。
二国有其它林地补偿费计算方法(不含苗圃地)
其他林地补偿费=所在乡(镇)农田地前三年年平均产值(公顷)林地面积?ahref="xuexila.com/aihao/zhongzhi/"target="_blank">种植钩ハ凳?/p>
三集体其它林地永久占地补偿费计算方法(不含苗圃地)
集体其他林地永久占地补偿费=所在乡(镇)旱田地前三年年平均产值(公顷)林地面积补偿倍数(6至10)
四集体其它林地临时占地补偿费计算方法(不含苗圃地)
集体其他林地临时占地补偿费=所在乡(镇)旱田地前三年年平均产值(公顷)林地面积补偿倍数(占用期一年为1.5-3倍，
占用期二年为5倍)
(十六)对拆迁特困户和丧失劳动能力没有生活来源的残疾人的房屋，由拆迁人按以下规定给予照顾：
1、对拆迁持有有效《市居民最低生活保障证》的住户，其拆迁货币补偿款低于5.5万元的，按5.5万元给予货币补偿。
2、对拆迁持有有效《城市居民最低生活保障证》的住户中的残疾人，其持有的《中华人民共和国残疾人证》标明残疾标准
程度为一级、二级的听力、语言、肢体残疾的和标明视力、智力、精神残疾的，在第一条的基础上，再给予补助1万元照顾。
(十七)对于特殊情况参照有关规定，依照现行当地物价市场，由省市主管部门举行听证会，与业主协商处理。
(十八)经济建设是民生工程，要征得人民理解与支持，掀起全民建设家园的氛围，不得强制进行，若有对群众有威胁，恐吓甚者暴力行为，直接追究负责官员责任。
看了2017最新农村土地政策还看：
1.2017年土地改革政策
2.2017年新农村建设政策解读
3.2017宅基地改革政策
农村新土地政策篇2
关键词：土地流转；政策；演进
一、农村土地流转的内涵和意义
农村土地流转是在农村土地所有权以及农用地用途不变的前提下，土地承包者将土地使用权从承包经营权中分离出来并转移给其他农户或经营者的行为，其实质就是农村土地使用权的流转。
农村土地流转有利于促进农村土地资源在土地经营者之间的合理流动，有利于优化土地资源配置，实现土地的规模经营；有利于促进农村劳动力转移，促进我国城市化的发展；有利于促进农业结构的调整，加快农业产业化进程，并增加农民收入；有利于吸引各类社会资金投入到农业生产和农业的综合开发利用，促进农村经济的发展。回顾农村土地流转政策的演进历程，总结农地流转政策的成就与缺失，有利于完善土地流转的相关政策及农地制度未来的改革。
二、我国农村土地流转政策的演变
1.流转的开始，“允许转包”阶段：1984―1987年
1982年一月，中共中央第一次了关于三农问题的“一号文件”，高度评价了农村改革取得的巨大成果，充分肯定了家庭联产承包责任制，大力鼓励农民发展多种方式的经营，同时明确规定：社员向集体承包的土地，不得买卖、出租、转让或荒废，否则集体有权收回承包地；社员如果无力经营承包地，或者转为经营非农产业时，应当将承包地归还集体。1982年《宪法》第10条也明确规定“任何组织或个人不得侵占、买卖、出租或以其它方式非法转让土地”。因此，这个时期的农民在处理农地时只有两种合法选择：自己耕种或者归还集体。但是，部分农民不顾法律和政策的限制，依然进行农地的自发转包，这可以看作是农地流转的最初形态，带有自发、非正规、短期性和政策不明朗的特点。中共中央注意到农民转包农地的行为，在调查研究的基础上及时调整了土地政策。1984年的“一号文件”尽管依然规定承包地不准买卖或出租，但已经出现了明显的松动迹象，文件明确规定“社员在承包期内，因无力耕种或转营他业而要求不包或少包土地的，可以将土地交由集体统一安排，也可以由社员自找对象协商转包”。这意味着社员对待承包地除了自己耕种与交还集体外，还多了一种选择，即在获得集体同意的前提下转包给他人，这是对农民群众自发转包行为的认可，也是党的正式文件中最早对农地流转问题作出规定。
20世纪80年代中期以后，乡镇企业在发达农业地区和大城市郊区勃兴，这些地区有大部分的农村劳动力“离土不离乡”，出现一部分农户舍不得放弃土地但又不好好种地、另一部分农民想多种地又得不到足够多地的状况，有关农地流转的政策再次提上议事日程。中央政治局于1987年1月22日通过了有关深化农村改革的五号文件，规定长期从事其它职业又不耕种土地的承包户，原则上应当解除与集体的承包合同，将承包地交还给集体；或者保留与集体的承包关系，经集体同意后将承包地转包给他人，这就将“允许转包”政策正式写入了党的文件。决议对土地转包中的一些具体事项也作出了相应规定，例如原承包户如果在承包期间改良了土地，转包时有权获得相应的价值补偿；承包户如果自己不耕种又不采取措施让别人耕种，即擅自弃耕抛荒，则会遭到经济处罚，集体甚至有权要求解除承包关系，强制收回其承包地。根据不同情况对承包户进行“补偿”或“处罚”，这明确显示了党中央鼓励土地转包的意思。
可以看出，这一阶段主要是党中央通过决议的形式，实现了农地政策由禁止转包到“允许转包”的历史性转变，但这一时期相关的法律并未做出相应的规定。自此以后，农民对农地进行转包现象逐渐增多，相关的国家法律与政府法规也将陆续出台。
2.流转的探索，“依法转让”阶段：1988―2000年
为了及时解决土地转包过程中发生的问题，有效规范土地转包的程序，切实保障农民土地流转的权益，国家连续出台了系列相关法律法规，并且正式将“依法转让”的条款载入了宪法。
1988年4月12日，七届全国人大一次会议完成了对1982年《宪法》的首次修改，修正案规定：“任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。”它区分了土地的所有权与使用权，并且进行了灵活处理：在土地所有权方面依然毫不动摇地坚持土地公有制，所以保留了任何组织或个人不得侵占或买卖土地的规定；但在土地使用权方面出现了明显的变化，主要体现在废除了有关土地出租的禁令，新增了土地使用权可以依法转让的条款，这就为土地流转奠定了宪法基础。这一宪法修正，为土地流转从理论走进实践奠定了法律依据。与宪法的修改相呼应，同年年底召开的七届全国人大常委会五次会议对《土地管理法》也进行了首次修改，这次修改废除了“禁止出租土地”的规定，明确指出即国家所有与集体所有的土地使用权都可以依法转让。《宪法》与《土地管理法》的相继修改，不仅消除了土地转包的法律障碍，而且为农地流转提供了法律依据。
随着社会主义市场经济体制的确立，农村土地流转也逐渐纳入与社会主义市场经济体制相适应的轨道，农地依法有偿转让获得了社会各界的认可。1993年11月5日，党中央、国务院颁布了当年的十一号文件，规定在符合“三个前提”（不改变土地集体所有制、不改变土地的农业用途、经发包方的同意）的情况下，允许“依法有偿转让”土地的使用权。一周后党的十四届三中全会召开，正式通过了关于建立社会主义市场经济体制的决议，其中第三十一条就肯定了“依法有偿转让”土地使用权的做法，并且列举了转包与入股两种发展规模经营的具体形式。从“允许转包”到“解禁出租”再到“承认入股”，土地资源优化配置的方式不断增多，农地流转的形式也渐趋多元化。
为了贯彻1993年十一号文件的精神，于1994年底形成了有关土地承包关系的具体意见，要求建立农地承包经营权流转机制。该意见于1995年3月获得国务院的正式批转，成为后来深化农村经济体制改革的重要指针，其中有几点尤其值得注意：一是除了重申农地流转的前提外，又特别规定保护实际耕地者的利益与严禁擅自将耕地变为非耕地，以落实保护耕地的基本国策与重视粮食安全的发展战略；二是增加了农地流转的具体形式，除了肯定之前的转包与入股外，还列举了转让与互换等方式；三是既赋予流转双方就流转形式与经济补偿等事项进行自由协商的权利，又作出了一些约束性的规定，如要求发包方与农业承包合同管理机关对流转合同进行备案，以掌握当地农地流转的数据资料；还要求各地限定土地流转费用的最高限额，以遏制虚抬流转价格的恶性竞争行为。该通知比较清晰地界定了农地流转的内涵与形式，是第一份正式使用“土地流转”措辞的文件。
针对有的地方第一轮土地承包期后没有及时开展延长土地承包期的工作，有的地方以各种名义随意改变土地承包关系，强行收回或部分收回农民的承包地，有的地方违背农民意愿，强行推行土地规模经营等问题，党中央和国务院于1998年1月24日联合颁发了关于年度农业和农村工作的意见，强调“实行土地适度规模经营必须坚持具备条件和群众自愿，不许强制”，以保障承包户在农地流转中的自，维护农民群众的土地权益。1998年8月29日，九届全国人大常委会四次会议在时隔十年之后再次修订《土地管理法》，尽管全篇没有出现“土地流转”的说法，但在总则中直接地提出“土地使用权可以依法转让”，并且增加了规范转让行为与惩治非法转让行径的详细规定。但是，它限制了非农村集体组织成员受让该组织的农地承包经营权，后来的法律法规也未见松动，在某种程度上造成了农地流转的封闭性。1998年10月14日，党的十五届三中全会决议要求“土地使用权的合理流转，要坚持自愿、有偿的原则依法进行，不得以任何理由强制农户转让。”继续强调“依法”流转。1999年5月6日，国务院办公厅发出通知，要求坚决查处土地使用权非法转让和农民集体土地非法交易的行为。
可以说，从1988年到2000年这十多年间，除了中央决议的持续推进外，《宪法》与《土地管理法》也相继进行修订，使土地流转步入了于法有据有法可依的轨道。
3.“规范流转”阶段：2001年至今
2001年12月30日，中央颁发了《关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》，这是党的历史上第一份专门关于农地流转工作的通知，标志着农地流转政策进入规范化的新阶段。
2002年8月29日，九届全国人大常委会二十九次会议审议通过了专门的《农村土地承包法》，其中第十六条承认了承包方享有农地流转的权利，第三十四条进一步肯定了承包方是农地流转的主体，有权依法自主决定承包地是否流转以及采取何种方式进行流转，第三十七条则规定了流转合同必须涵盖的条款。当然，该法依然存在诸多不足，特别是对农地流转的方式进行了较为严格的限制，未能确认农地承包经营权的物权属性，所以极大地影响了农地的自由流转。2005年1月19日，农业部专门了《农村土地承包经营权流转管理办法》，就流转当事人、流转方式、流转合同与流转管理等作出了具体的规定，为农地流转提供了较为完整的实施细则。从此农村土地承包经营权流转进入规范和法律轨道。
2007年3月16日，十届全国人大五次会议在酝酿多年后审议通过了《物权法》，首次将农地承包经营权确定为物权，解决了法律上对农地承包经营权性质模糊不清的情况，是立法史上的一大进步。但是，《物权法》对于农地承包经营权流转的物权化并不彻底，主要表现在流转登记规则的前后矛盾、多种流转方式的缺失以及流转范围的相对封闭等。因此，虽然农地承包经营权被明确为物权，但目前农地流转仍旧只能依循《农村土地承包法》的规定。2008年10月12日，党的十七届三中全会回顾了三十年农村改革发展的历程，通过了关于推进农村改革发展的决议，关于农地流转再次引起各界的关注，其中最重要的是为农地流转划定了三个底线，即“三个不得”：“不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益”。针对农地流转滋生了一系列矛盾甚至引发的情况，2008年以来的“一号文件”反复强调做好相关管理与服务工作，如2008年的“一号文件”要求加强农地流转的中介服务工作，强化土地流转合同的制度建设；2009年的“一号文件”则鼓励发展农地流转的专业化服务组织，做好信息沟通、法规咨询、价格评估、合同签订与纠纷调处等服务工作；2010年与2012年的“一号文件”都要求加强对农地流转的引导、管理与服务工作，完善相关纠纷的调解与仲裁制度，以化解农地流转中的矛盾，消除的隐患，构建和谐新农村。
总之，进入新世纪以来，在不断总结农地流转实践经验的基础上，相关部门逐渐完善了农地流转的法律法规与实施细则。各级政府也顺应市场经济发展的要求，逐渐转变自身在农地流转中的角色，尽量减少微观层面的行政干预，日益重视宏观领域的管理服务，努力营造农地流转的健康环境，积极构建农地流转的强大平台。
三、深化土地流转的政策建议
目前，涉及农村土地流转相关法律法规还存在自相矛盾之处，需进一步修订完善。在30年的农村承包权市场发育中，关于农地承包权流转问题，为防止地方和基层误读中央政策，借机侵犯农民承包经营权，消弱农民的承包土地收益权，提出如下政策建议：
1.落实农民土地承包权长久不变，是保证农地流转的制度前提
中共十七届三中全会提出农村土地承包关系长久不变，具有重要政治经济意义，它有助于制约地方政府和基层组织借承包期和发包权动农民的承包地，稳定农民对土地的预期。土地承包关系的长久话，是进行土地流转的前提，必须在制度上尽快落实：第一，着手修改《土地承包法》和《物权法》，将现行的农地承包期改为“长久不变”。第二，明确集体土地所有权的主体、边界，并明确权发证，以保护集体土地的所有权。第三，进行以地块（而非农户）为单位的农村土地确权、发证试点。
2.完善农民土地承包权权能，切实保护土地流转中承包农户的主体地位
⑴在推进土地流转中，坚持农户是土地流转的主体。2001年中央18号文件明确强调，农地承包权流转的主体是承包农户。之所以强调这是农地流转的前提，是因为《农村承包法》已经赋予承包农户长期有保障的土地使用权。土地的流转权是这个权利约束中最重要的权利，只有坚持农户土地流转的主体地位，才能形成稳定有序的承包权流转市场，才能保护土地承包者的权益，又能稳定承租户的投资预期和合约关系。
⑵必须由农户与土地转包者签订合同。既然土地承包权属于农户，中共十七届三中全会提出，要完善农地承包权的权能，充分保障农民承包地的占有、使用、收益等权利，而产权权能中最重要的两项权能就是使用主体的排他权和转让权，赋予农民排他性的转让权，是完善农民农民土地承包权权能的最重要内容。而土地流转中排他性的最主要体现就是，土地的流转必须要由承包农户与土地接包着直接签订合同，村委会及乡镇府不可为了土地流转的便利替代承包农户与接包着签订合同。
3.建立土地承包权流转市场，促进土地承包权规范流转
进行农村土地承包权流转市场试点。试行以区县或镇为单位，建立农村承包地流转交易平台（交易机构），制定交易规则。建立第三方、有土地评估经验和能力、有独立资质的土地评估机构。允许除农户以外的其他组织，包括合作社、农产品营销户、农业企业等经营农业。但对在农地上从事非农经营，变相囤积土地或土地投机的行为要依法处罚。
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农村新土地政策篇3
（一）政府关注不够
当前，我国在农村土地流转方面的政策不到位，亟需相关政策的出台来解决土地流转方面遇到的诸多难题。即使我国出台了一些关于土地流转方面的规章制度，但是由于没有相应的配套措施，使这些规章制度无法真正的贯彻落实下来。同时我国在政策上对土地流转方面的关注力度不够，没有加大扶持力度。农民在种植和生产的过程中要承担来自自然和市场的风险，这些对农民来说是非常沉重的。在这样的情况下，政府需要加大对土地流转的关注力度，致力于将政策推行下去，而不是仅仅停留在口头上。只有相关的政策真正落实下来才能使广大农民得到实惠。
（二）农村社会保障制度存在诸多漏洞
就当前我国农村的社会保障制度的推行情况来看，我国农村的社会保障并没有惠及所有的农村地区。而推行社会保障制度的农村在实行上保障项目也不够全面。在这样的情况下，土地对农民的重要性也进一步增强。就全国的农村来说绝大多数农民没有专业的技能，所以即使进城务工也无法获得更好的收入。如果这些农民离开土地又没有专业的技能，没有稳定的生活来源势必使他们的生活没有保障。农民在劳动报酬上获得的酬劳较少，而且在生病就医时在待遇上也不如城镇居民。这都使得农民对土地的依赖进一步增强。
（三）产权上模糊
产权主体的模糊使得市场机制在运行的过程中容易出现混乱。产权主体上的模糊使得农民没有获得真正的土地所有权。土地掌握在行政负责人员的手中。这样导致跟土地有关的各种纠纷不断。而且在土地承包上并没有具体的法律来约束，使得农民土地承包上的各种权利上并没有得到有效的保障。
（四）市场机制存在问题
农村土地流转市场存在诸多的问题，市场不完善使土地流转的速度缓慢。土地流转在制度和政策上不够健全也使得土地流转在具体的操作上没有基本的规范来引导土地流转的过程，使得土地流转的过程中纠纷时有发生。这种经常性的纠纷打破了和谐的居住环境，使得土地流转的正常程序遭到破坏。
（五）公正有待商榷
农村土地的相关制度并没有完善，使得农民在土地流转的过程中正常的权益得不到有效的保障，而土地流转能否有效的实施只能依靠相关的政府部门是否具有高度的为人民服务的责任感。而农民自身的素质也成了土地流转能否有效进行的关键。在具体的操作上，很多政府部门没有脱离固有的思维模式，忽视了市场和农民自身这两个因素，只是按照传统的模式制定相关的计划，这些会使农民正常的权益受到损害，使在此过程中农民的权利得不到尊重。
二、针对新农村建设中土地流转的相关建议
（一）政策上不断完善
我国的农村土地流转之所以问题频发，土地流转市场混乱，究其根本原因是土地流转在政策上并不完善。我国的土地流转政策有很多漏洞。政府应该颁布相关政策使土地流转更加有序的进行。通过对农民进行一系列的补助和提供农民更多的就业空间使农民对土地的依赖程度进一步降低。在推行农村土地流转的过程中，通过不断完善农村土地政策，使农民在权益获得保障的基础上获得实质的利益，使得土地上的权益真正掌握在农民的手里。
（二）农村社会保障体系不断健全
我国政府在完善土地流转的相关政策的时候，也应该在健全农村社会保障体系上下功夫。农村社会保障体系的建立和健全可以使广大的农民的生活得到保障，在患病时家庭抗风险能力不断增强。而农村社会保障体系在范围和深度上的进一步强化也可以使农民对土地的依赖程度减轻，使农民在土地流转的时候没有更多的顾虑，从而使农村土地流转更加方便和迅捷的展开。
（三）推进产权改革，使产权清晰
在土地流转的过程中明确的产权界定是其开始的第一步。只有明确的产权才能使土地流转工作能够有效的开展下去。我国的政府要将各个群体的产权界定清晰，这样可以在保护农民产权的基础上给予农民更多的权利。明确的产权界定也可以使农民的相关权利得到有效保障，使农民土地的承包经营权更加明确，从而真正惠及到广大的农民群众。
（四）建立健全土地流转市场
要建立和健全土地流转市场第一步就是需要有政府的指导。没有政府的指导，要建立健全农村土地流转市场只能是一句空谈。而政府要严格规范土地流转市场，使土地流转市场变得更加公正，更加规范，使广大市场参与的主体在开放的土地流转市场上进行高效的土地流转。在土地流转过程中，我国政府要通过建立健全土地流转市场来保障土地流转的推行。政府要对土地流转市场的参与人员进行不断的引导，让他们在有序的土地市场上公平公正的进行土地流转。在建立健全土地流转市场的过程中，政府要监督中介机构做出合理和公正的定价，让双方都得到公正的对待，彼此的合法权益都得到保护，只有这样才能使土地流转市场更加公平和公正的开展起来。
（五）尊重农民的权利
在新农村土地流转的过程中，要充分尊重农民的权利，使农民积极投身到新农村建设中去，自觉拥护新农村建设过程中政府推行的土地流转政策。同时，在土地流转过程中相关人员的违反法律或者违反规定的行为要给予大力的打击，杜绝腐败和贪污现象，在维护农民合法权益的基础上，真正从农民利益出发，使农民的土地合法权益得到保护。在制定土地流转相关政策的时候，政府要听取农民的意见，让农民将自己心中所思、所想都表达出来，真正从农民的角度出发，满足农民在农村土地流转过程中的需求，真正为农民营造一个公正的环境来保护农民的合法权益。
三、总结
农村新土地政策篇4
[关键词]农业政策；土地制度；土地流转；产权；现代化
doi：10.3969/j.issn.1673-0194.2016.20.087
[中图分类号]F320[文献标识码]a[文章编号]1673-0194（2016）20-0-02
1国外土地制度及其政策概述
农业政策在国家政府经济发展总政策中占据重要的地位，农业政策的制定要适应农业的发展和社会经济规划目标。美、日、法等主要发达国家的农业土地制度与政策可以为完善我国农业政策提供一些经验借鉴，国外发达国家的农业大致分为：以美国、法国和日本为代表的大、中、小型农场占据优势的三类农业，其政府实施的农业政策各有不同。
1.1美国的土地制度及其政策
美国农业土地政策在其演变的过程中，具有以下特点：一是美国土地政策的演变以对农业用地的管理为主要目标；二是美国土地政策经历了从注重管理到注重保护的演变；三是美国土地政策具有持续性、多角度和灵活性等特点。美国政府注重从土地的长远使用来规划土地的利用，并能根据不同地区、不同视角的实际情况，对土地资源进行合理配置，允许部分地区根据自身特点实行一些特殊的土地政策，其政策灵活性较强。
1.2日本的土地制度及其政策
1946年，日本土地政策的主要方式是，国家强制收购地主土地，再出售给农民耕作，以促成土地所有权的再分配，从而建立起自耕农制度。1952年，日本《农地法》规定，都道府县的农户最多只能拥有3公顷土地，北海道地区可以有12公顷，每户最多只能出租1公顷土地。伴随着日本经济的高速发展，日本政府对农业土地经营规模扩大有着强烈的愿望，先后采取了诸多措施推动土地租赁经营，包括：颁布和多次修订农地法律，鼓励农地流转；立法允许成立土地中介机构，专业从事土地买卖和转让；设立专项基金，鼓励农民脱离农业耕作；推动农业者资格认定制度的实行，鼓励农业土地集中于具有认定资格的农业者。日本政府虽然采取了一系列措施推动土地租赁经营，但成效十分有限。到1989年为止，日本租赁经营的土地只占日本耕地总面积的5.2%。
1.3法国的土地制度及其政策
法国在历史上是以小农经济为主的国家，土地经营规模与日本一样都比较小。20世纪50年代后，土地集中政策是法国农业政策的重心。为防止农业土地进一步分散，法国于1960年颁布的农业指导法对不在农村务农的继承人不能继承遗产。法国也出台了一系列鼓励土地租赁经营的政策，但与日本不同的是，法国土地租赁政策取得了一定的成效，当前租赁经营的土地在法国耕地总面积中的比重达到半数以上。法国通过土地租赁制度，而非土地买卖来扩大了土地的经营规模，这一点与美国相似。法国政策推动土地集中的政策主要是一系列鼓励“土地合并”的政策：建立“土地整治与农村安置公司”，进行土地买卖；规定土地“最小安置面积”，鼓励农民集中超过该面积的土地享受补贴；1960-1980年，随着其土地私有化制度的推进，法国农业的生产总值翻了两翻。推行以土地集中为方向的流转制度，极大了地提高了土地的利用率。目前，法国60%的农地经营方式是租赁方式。
2我国农业政策的变迁与评价
2.1从“耕者有其田”到农村土地集体所有制的变迁
农村：确定“耕者有其田”土地所有制。
农业合作社：土地集体所有制的建立。农业合作社的发展路径是：初级的农村合作社是以土地和劳动生产资料由集体所有的基本组织方式组织的，每一个农民可以根据其上交给农村合作社的土地、农业生产资料和牲畜的数量分红。但是发展过渡的高级农村合作社时，合作社取消了以土地分红为组织方式的形式，农民自己所有的农业生产资料等通过部分折价后归为高级农村合作社所有。
：农村土地集体所有制的变形。通过分析制度，其基本上具有以下3个特点：①不区分工、农、学、商、兵，有效地把他们紧紧结合在一起；②它把生产、生活和政权管理结合在一起；③把政府的概念下放到农村的农业产品、财政、银行等机构，政府人员下放到了的管理者和领导中，财产由使用。总体上讲，高级的是“恶平等”并且很低效率的制度，但是也集中了所有力量然后统一办事的优点。
2.2联产承包责任制的建立与完善
我国农业政策的变迁遵循着我国经济发展客观规律，同时伴随着我国经济的发展，和农业方面取得的一系列成果，农业政策的变迁一直在适应着国家整体向前发展的需要，尤其是实行家庭联产承包责任制之后，充分调动了农民的生产积极性，我国农业得到快速发展。在改革开放之后，我国经济进入高速发展轨道。我国工业化进程逐渐取得巨大成就。农业政策也因此转变为反哺性政策。直到目前，我国鼓励充分结合、双层经营体制。同时在城镇化深入发展背景下加快新农村建设步伐，实现城乡共同繁荣。在资源环境的约束下提出农业的可持续发展政策。
2.3农村土地流转政策的不断完善
农村土地流转政策兴起于20世纪80年代，随着这一政策的不断完善，在1984年，我国出台了政策规定：在土地流转过程中，积极鼓励那些转出承包权到种田能手那里，同时在政策上给转出土地的农民一定额度的补贴。1995年，农业部门在《关于稳定和完善土地承包关系的意见》文件中规定：农村土地流转政策是以家庭联产承包责任制度为根本，在联产责任制的基础上发展而来。2001年为了达到稳定农业生产发展，保障农民权益的目的。政府提倡相关企业可以大规模承包农民的耕地。2016年，政府确立了《全国耕地确权面积四点七亿亩》的文件来推进农村土地确权的任务，从而加大保护耕地力度，进一步完善了我国农业政策的体系。
3发达国家土地制度对我国农业政策的启示
通过国外土地政策和我国农业土地政策变迁的实践经验，可以得知，农业土地政策是实现我国农村发展的最重要因素，有限的农村土地政策资源只有同社会生产力水平相适应的土地政策充分结合，才能实现效益的最大化。随着我国经济的发展，从国外的农业制度和我国农业政策发展的经验出发，与时俱进，不断创新，为农业制定新的政策以适应农业现代化的发展要求是迫切的。
3.1明确农村土地集体所有权是农村土地政策创新的前提
国外发达国家农业的土地所有权制度以土地私有制为主，其土地产权政策主要用于限制土地所有权，保障土地使用权。我国农业土地产权存在着界定不清问题，而在我国城市化进程的发展中，农村集体土地在法律所有权上的问题也尤为明显。我国农业的进一步发展，需要在厘清土地所有权的基础上，通过立法保障土地的使用。根据用途的比较，农地大量转化为城市化建设用地，这其中的转化制度和规则若不完善，土地资源就不能够得到最有效的配置。因为土地所有权的问题降低了农村土地的利用效率。中间产生了土地浪费和城市用地紧张等问题。所以要完善和明确农村土地集体所有权才能够有效地制定农村土地政策，解决这些问题。
3.2建立农村土地流转市场是农村土地政策创新的取向
通过法国和日本等国的经验来看，我国可以在部分条件成熟的地区为农民提供“弃农”的相关保障与奖励，促进农民将手中的土地转让出来，以实现土地的集中。农业规模化经营是现代农业必然要实现的一步，而土地集中是农业规模化经营的前提，通过完善立法和出台相关土地流转政策，能有效保障土地流转和集中。建立完善的农村土地流转市场能够促进现代农业的发展。所以在农村土地政策创新的同时，应该充分考虑建立完善的农村土地流转市场机制。而美国土地政策的演变同样也告诉人们，在鼓励农业土地流转和集中同时，我国还应当对农业土地资源加强保护，确保土地被有效利用。
3.3加大农业资金投入，重视农业基础设施建设
美国政府每年均出钱维护和修建水利基础设计来改善农业的可持续发展，制定“限耕休农”相关措施来提高土地质量，从而促进农业稳定持续发展。与美国相比，我国农业发展财政投入较小，随着我国经济水平的逐渐提高，我国政府也应加大农业发展的资金投入，改善农业基础设施建设。在我国农业生产中一直存在着水资源问题，政府可以借鉴国外政策，加大农业资金投入，出资兴修水利和完善农业基础设施。
3.4建立和完善农业生产风险防范与保险机制
可以借鉴西方发达国家的全农业保险体系政策，在我国的农业土地政策中实行农业保险制度用以规避农业生产中的风险是很有必要的，这不仅可以帮助降低农民在遭遇自然灾害的自身损失，同时可以进一步完善农业保险制度。在一些不是人为因素的农业灾害中，政府应该制定一些灾害补贴措施，例如：基于农民年均收入的部分比例补贴等。在建立和推广农业灾害保险体系的同时，可以通过农民自愿的方式参加保险等，补充完善保险制度，政府可以通过对农民购买农业保险作给予补贴，适当区别于普通的商业保险，例如：农民缴纳一些保险费用给政府，如果当年农业生产很好，政府不退还保险费用，反之，如果发生一些农业灾害导致农业生产状况不好，政府要承担保险的责任，偿还农民的农业生产全部损失。
4结语
我国当前的农村集体土地所有制，其主要目标在于保障农业产生关系中的公平原则，我国近年来也出台了一系列支持农业适度规模经营的政策，但成效较小。国外对于农业土地资源合理配置和可持续利用的相关政策措施值得人们思考和借鉴，以土地集约化经营为目标的新一轮将是我国农业未来发展的主要目标。因此，我国农业土地政策应遵循“公平・效率・可持续发展”的发展原则，沿着创新、绿色、开放、协调、共享的道路前进，就要继续坚持耕地保护的政策，加大耕地保护力度，提倡节约用地，尤其要着力于统筹优化，增加产量，发展农业相关产业，优化产业结构，积极推进农业改革。
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农村新土地政策篇5
关键词：新公共管理；土地确权；公共服务；解决途径
中图分类号：F321.1文献标识码：a文章编号：0439-8114（2016）20-5416-03
Doi：10.14088/ki.issn0439-8114.2016.20.062
abstract：Rurallandrightconfirmationworkwerediscussed，anddeficienciesoflandrightconfirmationwerepointedout，andthereasonsfordeficiencypresentedwereanalyzed，andthecorrespondingsolutionswereproposedbasedonthenewpublicmanagementperspectiveinthisstudy.Chinesegovernmentmusttakeappropriatemeasurestoensurethesmoothoperationsofrurallandrightconfirmationwork.thesemeasuresincludechangingthepreviousoperationmode，improvingadministrativeefficiency，improvinglawsandregulations，optimizingconfigurationoflimitedadministrationandsocialresources，usinginformationtechnologysourcecontrol，andresolvingthedifficultiesanddeficienciesencounteredofrurallandrightconfirmationbyfullymobilizingmulti-partyforcestoparticipateinthiswork.
Keywords：newpublicmanagement；landrightconfirmation；publicservices；solutions
农村土地确权是厘清农村土地产权关系的根本环节，也是农村的基础。近年来中国政府积极推进农村土地确权，陆续开展了土地确权试点工作[1-2]。目前农村土地确权的相关研究主要集中在农村土地确权的意义、原则、方案，农村土地权属及其争议处理，农村土地产权制度改革等方面[3-5]。总体上农村土地确权工作取得了一定的成效，但实际操作和政策储备还存在明显不足。
农村土地确权首先是政府行为，与公共管理有密切关系。与传统以威尔逊、古德诺的政治与行政二分论和以韦伯科层管理论为基础的行政管理理论不同，新公共管理以现代经济学和私营企业的管理理论与方法作为理论基础，不强调利用集权、监督以及加责任制的方法来改善行政绩效，而主张在政府管理中采纳企业化管理方法来提高管理效率，在公共管理中引入竞争机制来提高服务质量和水平，强调公共管理以市场或顾客为导向来改善行政绩效[6-7]。农村土地确权中存在的不足可以尝试从新公共管理视角进行探讨，找出解决方案，以期积极推进农村土地确权的顺利开展。
1中国农村土地确权存在不足
1.1农村土地没有确权
由于特殊历史原因，中国部分农村土地管理混乱，存在土地承包合同与现实地块不一致的情况。部分地区存在口头协议而没有签订土地承包合同，造成政府合同没有掌握，容易导致土地纠纷。部分农村土地没有确权，或进行了确权但确权不彻底，一旦发生土地纠纷，由于缺乏有效合同和土地确权数据的支撑，会进一步加剧矛盾冲突。
1.2农村土地确权不规范
中国农村在开展土地确权时，由于各个地区的差异、现实情况的不同、确权人员的素质、确权地块的零碎复杂程度等，使得部分农村土地确权没有按照原定标准规范执行，造成土地确权不全面、不规范的情况发生，为以后可能出现的土地纠纷和矛盾冲突埋下了隐患。
1.3农村土地确权内容设计有缺陷
现有农村土地确权内容设计有缺陷，不能适应未来土地市场的发展需求。土地确权包含确权地块的“四至”和土地承包面积，但没有标注确权地块的空间面积、形状和空间位置等空间信息，有可能出现土地确权面积相同，但野外地块现实情况差距较大的情况。现有确权模式表达土地地块的零碎程度和差异性不足，未来需要添加确权地块的空间信息，以满足未来土地市场的需要。
2造成中国农村土地确权问题的原因
2.1政府以前不重视、不作为
政府以前以计划经济为主，不过多强调市场经济的作用，没有提供土地确权这种公共服务。土地市场经济繁荣以后，由于土地产权不清出现了大量的土地纠纷案件，造成了严重的社会动荡和矛盾冲突。土地确权首先是政府行为，政府以前明显不重视、不作为，没有提供土地确权公共服务，导致了如今的土地确权不明晰的危机。
2.2开展农村土地确权的人、财、物配套不足
土地确权对每宗土地都要清晰界定权属、准确测定面积、厘定边界“四至”和绘制宗地图，需要投入大量的人力、物力、财力。土地确权要求工作人员不仅具有相应的理论修养和政策水平，还需具有较强的专业性和技术性知识储备。土地确权的过程极为繁复，工作量相当巨大，需要投入大量人力成本，更需要专项资金和专门仪器设备支持。目前中国农村土地确权工作人、财、物的配套明显不足，尤其欠缺既懂技术又懂政策的专业人员。
2.3土地主管部门权责不清
土地资源由国土资源部和农业部共同管理，基本业务互有交叉，部门权责划分不清。国土资源部主导实施全国国土资源调查，农业部积极推进土地确权试点工作，二者的土地测量调查有较大程度的重合，重复工作费时费力，造成人、财、物的浪费。各部门关于农村土地问题没有形成统一的协调机制，不能共同实施满足双方条件和目的的土地测量调查。此外，农村土地管理也是实行分部门单独垂直管理，容易造成土地管理交叉混乱，不利于农村土地市场的培育和发展。
2.4土地确权存在法律政策盲点，保障体系不健全
中国现行法律和政策对集体土地处分有诸多限制性条款，总体上没有否认农民集体土地所有权中处分权的存在，但对处分权又缺乏全面性阐述，在土地确权实践操作中往往难以适用。关于是否对当前土地承包经营关系进行调整，政策导向与农民意向存有分歧。在政策储备和保障体系构建方面，明显存有不足。例如，农村土地确权过程中遇到的具体问题千差万别，无法对每个具体问题给出相应的处理办法，显示出政策储备的不足和保障体系的滞后。
3中国农村土地确权问题的解决途径
在中国农村土地确权工作中，可借鉴新公共管理理论进行管理。各级政府需要改变以往的运行模式，提升行政效率，完善相应法律法规，使有限的行政和社会资源得到最佳的配置，充分调动各方面的力量参与。利用信息技术源头控制农村土地确权工作，从而有效地解决土地确权工作中遇到的问题，保证农村土地确权工作顺利开展。新公共管理理论为土地确权工作的开展提供了有效的运作方式和理论参考，为破解土地确权工作中的难题提供了重要借鉴，同时土地确权工作的实践又可以丰富新公共管理理论。新公共管理理论与土地确权实践的结合可以为中国农村土地确权工作提供一种崭新的视角和思路。
3.1转变政府职能提供公共服务并建立部门协调机制
转变政府职能，树立有限、责任、法治、服务政府的观念，提供政府公共服务。政府在公共事务治理中起主导地位和重要作用，应该提供土地确权公共服务。政府部门之间应该建立统筹协调和互动机制，分工合作，权责明晰。
3.2引入市场机制并注重确权队伍建设，加强宣传培训
农村土地确权应该引入市场机制，将地籍调查、农村地籍图和宗地图的绘制、发证登记等技术性工作进行合同外包，政府从农村土地确权具体事务中分离出来，主要起组织和监督作用。这种模式很大程度解决了农村土地确权工作人力资源不足的困境，明显提高了工作效率。借鉴新公共管理理论加强确权队伍建设，提升确权队伍工作水平，加大相关法律政策的宣传力度。首先，政府应高度重视确权队伍的法律、政策培训，提高队伍的法律素养和政策水平。其次，针对性培训土地确权工作人员，定期举办培训班，讲解土地确权工作流程和典型实践案例，提高从业人员的业务水平。最后，改进工作方式和培训工作方法，确权工作中应注重农民的感受，及时答复农民关心的问题，灵活处理遇到的各种矛盾，并提高协调能力，增强团队意识。
3.3基于信息技术源头控制农村土地确权隐患
农村土地确权缺乏地块空间信息，为以后的农村土地流转和市场培育埋下了隐患，可以尝试通过信息技术手段弥补这种缺陷[8]。基于信息技术将确权地块形状、空间位置和地块面积纳入现有土地承包经营体系，可以补充和修正土地承包合同，丰富和完善土地承包经营体系和制度，使得确权合同地块和野外地块现实情况完全一致，空间表达直观性强，土地确权表述清楚准确，从源头上控制土地确权可能出现的隐患。
3.4完善农村土地确权法律法规与政策
新公共管理理论倡导政府对管理者给予充分的信任而不是过多的行为约束。农村土地确权法律法规与政策出现盲点的前提下，要给予工作人员处理具体问题的一定自和灵活性。在农村土地确权工作中，对于一些法律法规、政策依据不太明晰的问题，工作人员可以根据当地的实际情况进行自主处理，既做到不违反现有法律法规和政策，又能使土地经营者接受。政府应尽快制订并完善相关的法律、法规和政策，补存在的不足和盲点，同时必须解决不同法律法规之间、法律法规与政策之间的不一致问题，从而保证中国农村土地确权工作顺利进行。
参考文献：
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农村新土地政策篇6
[关键词]地方政府；国家政策；土地流转
一、土地流转现状
自改革开放后我国经济高速发展，随着经济水平、现代农业和设施农业的不断发展，农村的大量农民外出打工，成为农民工，近年来我国土地流转规模明显逐渐增大。
（一）土地流转速度加快。农民逐渐开始放开手中承包土地的经营权，使得土地流转速度逐渐加快，同时流转的土地面积也在一直持续扩大中，其中参与这个过程的农民也持续在增多。随着农村人力资源的输出规模不断壮大和当地第二、三产业的飞速蓬勃发展，越来越多的农民尤其是年轻的农民离开自家的土地外出打工快速致富，由此使得农村的一大批土地闲置下来，从而促发土地在同村或相邻村庄农民之间自发有序地流转，进一步不断增高发展速度。
（二）流转形式多样化。土地流转发展迅速，同时过程中也出现各种不同的形式。以流转的对象作为参考依据，土地承包经营权的流转行为可以分为两种情况，农民与农民之间进行的流转，农民与经济组织之间进行的流转。按当前流转模式进行具体分类，可分为转包、出租、互换、转让、入股、抵押、信托等，农民选择进城打工或者经商的，一般会选择转让土地，而长期去外地打工的农民将土地转包出去的多，其中选择给亲友或本村村民耕种的较多。此外，还有一部分农民选择将土地转包给村里的种植、养殖大户，或者是参加专业合作社。
（三）流转行为规范程度低。土地流转过程中存在行为不规范问题，农民间多数都是进行互相之间的自行流转，很少有人会去报批准、报备案，更不会去主动申请土地变更登记手续；多数会采用双方口头约定的形式，有书面形式的约定的很少，约定的内容大多由双方或本村村民作为第三方来定，多数内容意思存在不明确情况；有书面协议的也会有内容不完善、格式不正确的情况。
（四）耕地非农化。在现在的农村里存在有一部分耕地被转为非农业用途的情况，其中一部分用于村集体招商引资或者是在本村建设工业园区，还有一部分是城镇建设需求，用于政府总体规划建设。其中大多数都能按照规定履行手续，也存在小部分没被批准的情况。地方政府以政府征用的名义向农民征地，将土地使用权流转到自己名下，用于非农建设，从而获得利润。或者强行秘密把一部分耕地批为宅基地或做他用。
二、地方政府与土地流转
由于我国的农村土地属于集体所有，地方政府尤其是村集体在农村土地流转中发挥重大作用，而现在的政府部门和地方政府却不会看到自己角色的重要性。同时土地流转要尊重农民的权利。农民在土地流转过程中都是处于弱势，他们缺乏法律知识，因此应该建立二三级土地流转交易市场，让交易合法化，督促农民签订书面合同。这就需要地方政府多投入，通过让农民知道土地承包经营权可以跨村流转，可以按市场经济法则流转，这样可以促进农村产权优化配置，同时也能够保障农民自身财产权益。
县政府作为地方一级政府有把控全县经济命脉的义务，那对于农村的土地问题也应该站在农民角度出发。农民有对村里征地补偿不满意就会到县政府去反映，县政府应该公正处理问题。同时，在根据当地情况制定地方政策时也要多征集当地村民意见。应该具体情况具体分析，可按补偿款和物品双重物品进行补偿。农民站在自己角度追求利益最大化，根据自己需要和政府政策自由选择补偿款或物品作为补偿。
乡镇政府作为县级政府和村委会之间的桥梁，不直接管理农村土地，但在农村土地流转中提供指导作用，引导村级基层政府要为民着想，替民办事。农村出现的土地流转纠纷，一大部分都是由于村集体与企业秘密合作，规模化占用村里集体土地，危害本村村民切身利益。虽然村委会获得利益属于村集体利益，但农民和村委会由于信息不对称，会对村集体获得利益大小产生怀疑，从而会对村级政府威信有质疑。乡镇政府作为村级政府直属上级，对农民和村集体间矛盾要有调解义务，站在双方不同角度，稳妥处理双方敏感关系，起到服务农民和监督村级政府作用。
村委会作为直接和农民接触的一级政府，有义务向广大农民宣传有关信息，并提供法律、政策和咨询等服务。为了能够使农民心甘情愿地接受土地的流转，村级政府应耐心指导，并以示范来调动农民，提高他们的土地流转的积极程度。要真正了解农民意图，农民愿意进行土地流转的前提是他们知道自己土地的价值，村级政府应为农民考虑，帮助农民获得更多土地流转利益。还应该对已经流转了的土地加以监督，确定流转的土地符合国家政策规定的用途，监督农民与农民或者其他经济组织之间所签订协议更规范，能够保护农民的利益。村集体对农村集体土地有直接管理和支配义务，对集体土地有着很强的控制权。如果村级政府采取强硬手段为实现农业规模化经营进行土地流转，那么就会危及到农民的利益。
三、国家政策与土地流转
我国的土地制度不断发展，但是农民对于当前的土地制度还是有不满意的地方。可见国家政策一直在不断的完善中，首先是要保护好耕地，执行好耕地红线，明确农村土地集体所有权，扩大承包权的全能，土地经营权真正“活”起来，增加抵押、担保权能也就是说土地的经营权可以通过向金融机构进行抵押或者进行担保，从而获得资金，使得农民能暂时缓解当下的资金紧张问题。农民一部分是因为对国家政策了解不透彻，或者是基层政府宣传落实不到位造成认为土地制度不完善是造成流转土地不稳定的关键因素。
若是农民能与城里人享有同等条件的生活保障，大多数农民都会选择参与土地流转。目前中国的社会保障制度中对涉及城市居民的比较完善，而涉及农民的非常少。目前农民基本享有的是新型农村合作医疗保险，每人每年按照规定缴纳一定的费用，生病住院后可以享受一定比例的减免医疗费用，但是在可报销的范围内的一般是一些基本药物，象进口药物、营养药物都不在可报销之列，而医院里医生开药时并不会考虑这些，有的甚至专门开进口药。都是由于农民和村集体双方信息不对称，对村集体这一权威妥协，心里不服但只能接受结果，反抗的人少力量弱。
稳定的收入是除了社会保障外第二个农民关心考虑的国家大环境政策条件。自从改革开放后，鼓励一部分人先富裕起来，这同时也造成收入分配的差距拉大。并且农民种地还会出现同一户农民家庭每年的收入差距也较大。农民没有一个稳定的收入，多数情况下还是要靠天吃饭。这就使得他们对待土地很小心，流入土地多了就怕做赔钱买卖，流出土地同样担心承包者挣不了钱从而给不了承包费用。如果农民在有稳定收入的前提下，多数都会选择会有土地流转行为。要解决这一问题就要依靠国家的好政策，对土地来讲首先是水利工程建设，农民能种上水浇地，不再单靠天吃饭，那么对土地的流转也会起到促进作用，有能力的农民可以考虑多流入土地，排除外界环境影响，依靠自己的技术来获得更大的效益。
2014年11月20日最新出台的《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》就对土地流转新政策作出了详细阐述。坚持依法、自愿、有偿，以农民为主体，政府扶持引导，市场配置资源，土地经营权流转不得违背承包农户意愿、不得损害农民权益、不得改变土地用途、不得破坏农业综合生产能力和农业生态环境。健全土地承包经营权登记制度，完善承包合同，健全登记簿，颁发权属证书，强化土地承包经营权物权保护，为开展土地流转、调处土地纠纷、完善补贴政策、进行征地补偿和抵押担保提供重要依据。从中可以看到国家对土地流转的大力支持，其中具体的针对对主体、过程要求、流转底线等都做了明确要求。强调了农民的主体地位，拓宽了土地流转渠道，提出要高效率、高质量耕种土地，真正做到为民着想。在当地这一系列新的国家政策还没有宣传开来，各级政府可以经过学习后向农民传递国家的好政策。
国家政策在具体实施过程中还有许多不完善的地方，首先应该完成土地确权工作，以前农民的承包地都是约定的，这块地是谁家的根本没有书面证明，并且多年下来由于世代把土地换来换去，经常就会发生几家争一块土地的情况。所以承包合同更加完善，通过建立登记薄来进行明确登记，颁发相应的权属证书，起到土地承包经营权物权的保护作用，从而为以后更好的进行土地流转提供依据。其实国家政策中对土地流转过程中各个方面也都有规定：流转的价格、形式、期限等可经农民商定后确定，流转收益也归农民所有。地方政府在不经过农民的允许的情况下，不能随意流转农民的土地，也不可以村集体的名义，把本村农民的承包地集中起来进行流转。这些都是国家政策提出来的，农民首先应该知晓，当涉及到自身利益时就可做到有理有据的来运用法律手段保护自己的合法权益。
四、结语
随着我国城镇化进程快速发展，在这个过程中的土地流转问题再一次成为关注焦点，而土地流转过程中除了农民自身因素约束外，地方政府和国家政策是土地流转的两方面重要影响因素。地方政府方面来讲，无论是一级县政府，还是二级乡政府，还是基层村委会，都要发挥它们的不同作用，只有这样才能促进土地流转。国家政策方面来讲，只要是能真正帮助农民来维护自身权益，解决实际困难的都是好政策，目前最关切的就是社会保障、再就业收入、新政策宣传解读等方面。同时国家政策的执行离不开地方政府，二者共同作用可促进土地流转。
参考文献
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农村新土地政策篇7
一、基本情况
1、目前，我县各乡镇农村土地承包政策落实自查工作已全部结束。针对自查、督查中发现的问题，情况较为简单或者纯业务性的，已落实整改措施纠正到位；情况较为复杂的，正研究制订落实整改方案处在纠正之中；情况非常复杂甚至有可能因处理不慎激发更大范围土地承包纠纷的，有待进一步系统探讨解决。
2、从各乡镇上报的自查自纠登记表所反映的情况看，到目前为止，我县权证到户率为93.6％，其中：权证到户率达100％的乡镇3个（*乡、*镇、*镇），权证到户率在95％以上但不足100％的乡镇3个（*乡、*镇、*乡），权证到户率在90％以上但不足95％的乡镇3个（*乡、*乡、*镇），权证到户率只有60％的乡镇1个（*镇）。合同到户率基本与权证到户率持平，个别乡村合同到户率要稍低于权证到户率。
二、采取的主要工作措施
1、健全机构，组织领导到位。市强农惠农政策落实情况监督检查工作动员大会一结束，我县县委、县政府领导非常重视，立即成立了强农惠农政策落实情况监督检查工作领导小组（以下简称县领导小组），下设办公室于县监察局。县领导小组办公室设综合协调组于县纠风办，设农村土地政策督查协调组于县农业局，设涉农资金督查协调组于县财政局。县农业局在农村土地政策督查协调组的基础上，另行成立农业局强农惠农政策监督检查领导小组，下设办公室于局人秘股，设土地政策落实情况指导组于局农经站，设惠农资金落实情况自查组于局计财股。
2、制定方案，工作部署到位。我县农业局根据省、市、县强农惠农政策落实情况监督检查工作的精神，结合县情及农业部门实际，制定了实施方案，进一步明确了指导思想、工作目标、检查范围、检查内容、时间安排、方法步骤、工作要求，特别针对农村土地政策落实自查自纠工作作出了系统的安排部署，确保了工作的重点性、技巧性、完整性、时限性和有效性。
3、宣传培训，动员发动到位。4月10日，我县召开了强农惠农政策落实情况监督检查工作动员大会暨业务培训班。参加会议的有各乡镇乡（镇）长、分管农业的副乡（镇）长、财政所长、农业服务中心农经工作负责人，县强农惠农政策落实情况监督检查工作领导小组成员单位主要负责人、分管领导、工作人员，全县涉农单位分管财务领导、财务负责人等130余人。
会议由县委常委、县政府副县长、县委农工部长*主持。会上，县委常委、县政府常务副县长*和县委常委、县纪委书记*分别作了重要讲话，县纪委副书记、县监察局长*宣读了县强农惠农政策落实情况监督检查工作实施方案，县财政局长*、县农业局长*分别发言，县财政局、县农业局分别就相关工作要求和《强农惠农政策资金使用管理情况自查自纠登记表》、《农村土地政策落实情况自查自纠登记表》的填报事项作了讲解。
县动员大会结束后，各乡镇党委、政府高度重视，专门成立了乡镇强农惠农政策落实情况监督检查工作领导小组，并设立了办公室，制定了实施方案，分别于4月13日至4月18日召开了乡村两级干部大会，进行了动员部署和业务培训，落实了工作责任，明确了自查自纠工作时限。
4、开展督查，指导督促到位。为及时督促、指导、掌握我县农村土地承包政策落实自查自纠工作进展情况，我县农村土地政策督查协调组自4月23日至5月5日安排10天时间，对全县各乡镇农村土地承包政策落实自查自纠进展状况开展了工作督查与情况反馈，进一步增强了我县农村土地承包政策落实自查自纠工作的务实性、针对性。
5、及时调度，整改落实到位。5月15日，我县召开强农惠农政策落实自查自纠工作调度会。参加会议的有各乡镇乡（镇）长、分管农业的副乡（镇）长，全县涉农单位主要负责人、财务分管领导，县强农惠农政策落实情况监督检查工作领导小组成员单位主要负责人、分管领导、工作人员等80余人。
会议由县委常委、县政府副县长、县委农工部长*主持。会上，县纪委副书记（监察局长）、农业局长、财政局长、各乡镇乡（镇）长、涉农单位主要负责人分别就督查、自查工作开展情况、存在的主要问题、下一步工作安排作了汇报。最后，县委常委、县政府副县长、县委农工部长*强调三点：一是保持清醒头脑，思想上不能有任何麻痹和侥幸心理；二是保持严谨作风，工作上不能有任何马虎和疏忽地方；三是保持高压态势，开展督促检查不能心慈手软和稀泥。
三、主要经验做法
1、领导2、定期调度。有些乡镇每星期调度一次，一是汇报工作进度，二是针对查找出来的问题进行专题研究，集思广益，制定出台一些行之有效的整改纠正措施，切实加以解决，促进农村土地承包政策落实到位。
3、上户纠正。有的乡村针对分户登记表、承包合同、经营权证填写不规范的现象，组织村干部上户纠正，并核对落实相互之间数据、信息的一致性。
4、补签合同。有的乡村针对农户承包合同因保管不善丢失较为严重的现象，组织村组干部与农户重新补签合同。
5、现场带动。有的乡镇为了增强农村土地政策落实自查自纠工作效果，将村与村之间的交叉检查转换成召开农村土地政策落实示范村现场会，让事实说话，促进大家对照检查，积极查找不足，以先进为榜样，落实整改措施，真正自纠到位。
四、自查与督查中发现的主要问题
1、领导重视不到位。督查发现仍然有个别乡村主要领导重视不到位，认为土地政策落实不如涉农资金落实重要，开展农村土地承包政策落实自查自纠工作只为应付，查找问题大事化小，整改纠正措施不力。
2、属地责任不落实。部分乡村农村土地承包纠纷调解处理属地管理责任落实不到位，特别是对省、市、县减负、农业部门转办的群众件调处不力，存在踢皮球的行为，意在矛盾上交。截至目前，仍然有2起省、市农经部门转办的群众件未得到妥善处理，其一是今年3月6日，*镇*村*组村民*丈夫*电话上访到省、市农业部门，反映*年其将土地流转给另一农户*。20*年其想要回土地自己耕种时，对方却不肯；其二是今年4月11日，*镇*村*组村民*电话上访到省、市农业部门，反映*村强行将其承包地流转给同组的其他农户。
3、合同、权证未实现100％到户。有些乡村承包合同与经营权证因种种原因（上水片乡镇大多数村组都存在3～5年重新调整承包地的做法，下水片乡镇部分村组存在前述做法，县城周边村组及部分乡镇所在地和道路沿线因土地即将被征用，部分村组因群众土地承包纠纷难以调解，少数村组因农户修路集资款项未上交，如此等等）尚未全面换发到户，这个问题有的乡村已引起高度重视，但整改纠正措施不力，或不切实际，或违背法律规定，或无从着手；有的乡村则抱着无所谓的心态，听其自然，放任自流，根本就不想纠正过来。导致合同、权证不能全面到户的实际原因主要有以下两点：
一是《农村土地承包法》颁布实施后，由于其贯彻执行时间不是在颁布之日（20*年3月1日）起生效，而是在维护第一轮（1981年至*年）农村土地承包状况的基础上以第二轮（*年）延包态势为基准，如此一来，给我们贯彻落实《农村土地承包法》工作增加了很大难度。现实表现为：一是有部分乡村干部对“小调整”的内涵缺乏正确的理解，以为3～5年重新调整农户承包土地属于小调整范围，或者以为生老病死娶媳嫁女应该调进调出承包土地属于小调整范围等；二是为数不少的农民甚至农村基层领导干部对承包期内“增人不增地，减人不减地”的原则有意见闹情绪，认为有些人“占着茅坑不拉屎”，而新生婴儿或者刚娶的媳妇却无以为生，等着喝西北风，不符合农村实际。于是以村组协议、村组惯例为由进行一年一调或者3～5年一调的做法在不经请示或经默许的情形下风行起来，有些地方还很难压制取缔这种做法。时间一长，要回到*年第二轮延包时的状态很不现实，甚至可能激发更为严重的农村土地承包纠纷，影响农村社会稳定。
二是农村税费改革之前，农民承包土地需要缴纳的正常税费任务较高，种地利益少，农民对土地的感情不是很眷恋，甚至有部分农民不想要土地，口头上要将土地送回村组，有一部分农民还真这样做了。但当时没有一个村组肯收回土地，原因是村组如果收回土地，万一发包租赁不出去（根据当时的情形，这种可能性很大），那么今后的一部分税费任务就没了着落。因此，有些农民就私下口头协商或者通过他人口头磋商，达成不收租金但划转税费任务的土地流转口头约定，时间稍长，有的农民就认为土地归我承包了。如果没有以下情况的变化，土地承包经营权归谁的矛盾也许可能没有这么快激发。随着农村税费改革的不断深入，农民承包土地应缴的税费任务逐步取消不说，反而还可享受粮食直补、良种补贴、农机具购置补贴等惠农补助款项，特别是农村征地补偿价格的提高和范围的扩大，土地增值较大，由此大大增强了农民的珍地、惜地意识，就算自己暂时不耕作也纷纷要回承包地。这样一来，农村土地承包纠纷矛盾就加速激化了，而且因为只有口头协议没有书面协议，一方站得住理，一方依据于法，争执不断，矛盾升级。如果按法律政策裁决，一个问题解决了，但类似情况多，可能引发更大范围的不稳定；如果照顾情理，另一方就不依不饶，依法上访；如果各打五十大板，双方又难以达成一致性意见。
4、表册、合同填写不够规范。有的分户登记表承包面积抄写出错，或合同、权证编号漏填等；有的合同内容填写不完整，如承包共有人、地块四至等。
5、经营权证填写不够规范，表现为：
（1）有的权证上共有人只填写户主一人，且共有人年龄误填成出生年月；
（2）有的权证上“农地承包权（）第号”漏填，合同编号漏填或错填；
（3）有的权证发证时间漏填或填写不全；
（4）有的权证地块四至界址漏填或填写不完整；
（5）有的权证承包期限不足30年，甚至整整少了1年；
（6）有的权证未加盖“换证”章。
6、数据、信息互不一致。每个乡镇都或多或少存在农村土地承包调查摸底表、分户登记表、基础数据库、承包合同、经营权证、农户实际承包情况数据、信息互不一致现象，有的乡村“六不相符”现象还比较严重。
7、土地流转不规范。大多数乡、村、组农户流转承包土地只履行口头协议，未签订流转合同，缺乏规范管理，埋下农村土地承包纠纷隐患。据查，签订了土地流转合同的农户只占土地流转农户总数的24.7％，其中土地流转合同较为规范的农户也只占签订流转合同农户数的51％。
8、土地承包档案保管不够规范。有的乡镇由于电脑通用，基础数据库安全性差，甚至由于人事变动丢失软件安装光盘等；大多数村农村土地承包档案保管不规范、不完整。
9、完成工作不及时，工作质量不高。其一，自查自纠登记表在规定时间（5月5日）内上交的只有3个乡镇，超过规定时间1天内上交的乡镇1个、2天内上交的乡镇2个、3天内上交的乡镇2个，4天内上交的乡镇2个；其二，自查自纠登记表填写质量较差，究其原因：一是没有认真听培训讲解；二是没有认真看指标解释；三是没有认真理解报表之间的对应与逻辑关系；四是没有认真安排部署工作；五是没有认真问询请教；六是没有认真审核把关；七是没有认真落实工作责任；八是没有认真分析问题原因；九是没有严格责任追究；其三，百分之八十的乡镇没有上报自查自纠登记表填报说明，已上报填报说明的也大多不完整、不具体、不具针对性，甚至避重就轻。
10、上报数据有的夸大，有的缩小或者隐瞒。根据督查的情况看，一是大多数乡镇上报的权证到户率略高于实际到户率；二是有的乡镇缩小或者隐瞒了表册、合同、权证填写不规范的事实；三是个别乡镇隐瞒或者缩小了存在“3年一小调，5年一大调”做法的村、组、户、土地面积等情况。
11、农经专业人员不足。百分之九十的乡镇只有1～2名农经工作人员，一定程度上限制了农村土地政策落实自查自纠工作组织开展的力度、查找问题的深度、覆盖范围的广度、整改纠正的强度。
12、工作经费紧张。一是预算不全面；二是安排不到位。由此造成交叉检查难组织开展，督促指导难全面深入。
五、下一步工作安排
1、加大综合督查力度。我县县领导小组办公室安排自5月21日起实施综合督查和重点督查，给乡村主要领导施压，促进整改纠正措施落实到位。对敷衍塞责、整改不力的乡村，将严肃追究其主要领导的责任。
2、规范土地流转管理。土地流转手续不规范是当前引发农村土地承包纠纷的重点和调解工作的难点，规范和加强农村土地流转管理将作为当前乡镇党政工作的一个重点抓好抓实，积极创建农村土地流转规范化管理示范点，发挥示范带动效应，引导农村土地规范流转，维护农村和谐稳定。
3、妥善调处群众案件。进一步督促*镇人民政府按照法律政策规定妥善处理省、市、县减负、农业部门转办的2起久拖未决的群众土地承包纠纷案件，确保在规定时间内上报处理结果。
4、落实合同、权证两个100％到户。通过加强综合督查力度，促进整改纠正措施的全面落实，确保在5月31日前实现合同、权证两个100％到户。
5、广泛宣传法律政策。进一步加大《农村土地承包法》、《*省实施﹤农村土地承包法﹥办法》等法律政策的宣传力度，扩大影响，消除部分乡村干部在贯彻执行农村土地承包政策中的抵触情绪，增强工作的自觉性、主动性和严肃性。
六、对策咨询
1、如何压制取缔农户热衷的3～5年重新调整承包土地的做法，既确保不因此激发新一轮或者更大范围、更为严重的农村土地承包纠纷，又能够顺利把合同、权证发放到户并且与实际相符？在这种情况下，又如何回归到*年二轮延包时的状态？
2、按照法律政策调处农村土地承包纠纷后，事实上站得住理的一方可能成为失地农民，也可能引发新的农村土地承包纠纷，在没有预留机动地的情况下，如何做才能既让农户心甘情愿地把法律意义上侵占的土地退让出来，又能妥善安置好这个农户的生产生活问题，教其没有后顾之忧，不闹意见，不闹情绪，不上访，维护农村社会和谐稳定？
农村新土地政策篇8
关键词宅基地三统一；土地管理模式；康居工程；浙江临海
中图分类号F301.0文献标识码a文章编号1007-5739（2014）12-0330-03
党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，要严格宅基地管理，保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度。一方面，我国农村居民点数量多，规模小，布局分散，用地需求不断加大，且缺乏集聚效应，土地供需矛盾十分突出。另一方面，随着越来越多的农村劳动力到城市务工，宅基地闲置的问题也随之凸显，目前我国农村宅基地有10%～20%处于闲置状态。因此，在充分尊重农民意愿的前提下，在依法依规的基础上，引导农民集中建房，提高农村建设用地利用率，积极推进废弃地和宅基地复垦，促进农村集体建设用地节约、集约、高效利用很有必要。
浙江省临海市探索以宅基地“三统一”为主要内容的康居工程建设，走出了一条土地集约利用之路。宅基地“三统一”，是指按照社会主义新农村建设要求和村镇土地利用总体规划，由政府出台有关政策、垫付部分资金，以村集体为组织实施主体，对当前村庄的宅基地等资源重新“统一规划、统一管理、统一整治”的农村集体土地管理模式[1]。其意义在于：基于当前人多地少、耕地资源相对匮乏、土地供需矛盾突出、农村基础设施建设滞后的背景下，平衡各方利益，有效解决农民建房难问题，推进村庄整治和村内环境改造，助推地方经济发展[2-3]。新华社以《浙江：破解农村“建房难”、基层谋稳“求三赢”》为题对临海市破解农村“建房难”问题做了报道。
1困境：政府、集体、村民的利益诉求与博弈
我国现有的土地产权制度，由于国家强制性的行政权利，使得国有产权优于集体产权，成了土地市场上的垄断买者和垄断卖者。有些地方政府往往通过牺牲农业、农村、农民的利益来最小化城市化进程的成本，集体土地产权的权利强度受到限制，农民集体作为土地的所有者权利被弱化，这造成了农民利益的重大损失，进而引发社会矛盾。
1.1政府层面
在农村土地流转中，政府往往处于领导地位，起推动作用。政府的利益诉求主要体现在如何实现区域可持续发展上。区域发展过程中，城市化、工业化的推进与集约用地看似一对无法调节的矛盾，已成为区域发展的桎梏。近年来，国家严守1.2亿hm2耕地红线，积极运用土地闸门加强宏观调控，地根越抽越紧，建设用地规模越来越小，节约、集约用地要求越来越高，土地管理政府问责制越来越严，耕地占补平衡越来越难。以临海市为例，上级下达的每年计划用地指标为133.33hm2左右，而满足全市每年经济发展的增量土地则为400hm2，是计划指标的3倍。在这宝贵的计划指标中，农民建房就占去40%，使工业和其他产业的用地指标紧缺的问题“雪上加霜”。有地无“票”，无法保障经济发展的需要。无奈之下，只得向外地高额购买用地指标，向外流出资金1亿多元。
1.2集体层面
作为土地所有者的村集体，其利益诉求体现在整合各类资源，推进新农村建设的需求，村民富裕与村庄整治的需求等。当前，农村“空心村”、“一户多宅”、“断墙残壁”等现象普遍存在，浪费资源、安全隐患、环境污染、卫生防疫等问题突出，严重阻碍了新农村建设的步伐。此外，各级支农资金数额大，渠道多，但是相对分散，难以实现资源集约利用和基本公共服务集中共享。村集体融合了新农村建设的多个项目和力量，需要重点搞好村庄宅基地整理、道路硬化、垃圾处理、卫生改厕、污水治理等带动强、见效快的项目。
1.3村民层面
村民的利益诉求，首先居住条件的改善。建房是农民一生的大事，随着经济的发展，农民要求改善居住条件的愿望越来越强烈。由于历史原因和现行土地管理政策的限制，县市政府在执行国家耕地保护政策与解决农民建房问题时面临两难。一是指标少。临海市每年的建房指标仅能满足5%左右农民的建房需求。二是闲地多。部分农户一户多宅，建新不拆旧，空闲地和自留地等以种植粮食作物等方式占有，宅基地闲置浪费现象比较突出。三是矛盾深。由于指标不足，农民建房需求长期得不到满足，部分农民无视规划，违法用地屡禁不止，违章建筑层出不穷，从而引发各种社会问题和问题。农民的其他诉求还有居住环境的改善、农民土地资产增值、农民增收等[4]。
2宅基地“三统一”：利益平衡下的制度选择
2.1设计思路
以提高农民生活质量为出发点，创新体制机制，统筹城乡建设，加快农村发展，改善农村人居环境，促进人口向城镇集聚，要素节约集约利用，积极推进城乡一体化格局。解决农民建房难问题，推进村庄整治和村内环境改造，助推本地经济发展。通过分成留用节约的用地指标，使政府、集体、村民三方利益相协调，当前利益与长远利益相协调[5]。重点让村集体和村民得实惠，调动村级的积极性，凸显村民在宅基地“三统一”中的主体地位。
在实施过程中，坚持“四结合”的原则，即与村庄整治相结合，再造一个环境优美的新农村；与集镇建设相结合，进一步推动城镇化发展；与耕地保护相结合，通过复垦等手段实现耕地动态平衡；与农村发展相结合，建设社会主义新农村。
2.2实现模式
村集体组织（村委会）根据村庄规划，统一对集体所有的宅基地进行整理与复垦，由此获得的建设用地指标通过分层留用的方式，用于农民建房、村庄整治、城镇建设。政府通过资金与政策，支持村庄整治与农民建房，同时也获得建设用地指标用于支持工业化发展与城市化进程和城镇建设（图1）。
2.3主要特点
2.3.1政策整合，制度创新。围绕“规划上档次、住房有特色、环境宜居住、设施全配套、服务更齐全、管理更民主”的目标不断提升。加强政策整合，将各类资金优先投放到康居工程实施村，实行土地指标分层留用、乡镇自求平衡、市内有偿流转政策。加快制度创新，进一步在户籍制度、土地政策、规划管理、资金筹措等方面予以突破，如允许户籍可以在村与村之间流动，在全国首创低门槛的“丰收小额贷款”解决资金问题等政策制度。确保一步到位，突出中心村、中心镇建设，完善农村基础设施建设，力争建一个村、成一个村、美一个村。
2.3.2分类指导，整体推进。因村制宜、科学规划、分类指导、整体推进，以符合不同村庄不同定位、不同发展方向，体现村庄特色。整村改造型是指通过整村连片改造，对村庄规划统一修编，土地统一整治管理，住宅统一安排实施，公共设施统一建设[6]。按旧村改造类、城（镇）中村改造类和集聚搬迁类分类实施。清理整合型是指村庄规划区内闲置地和空闲宅基地一起收回、一并安排、一道管理使用，确保村庄规划落地，公共服务和相应的基础设施配套及时跟进。村庄整治型是指针对村庄规划已基本实施完成，但未完成村庄整治的村，重点就放在环境整治上，包括污水治理、违章建筑拆除、垃圾清理等。
2.3.3示范引领，精品带动。开展“魅力宜居”乡村培育与评选活动，通过点上出精品带动面上齐推进，逐步实现农民安居到康居，最终实现“魅力宜居”目标，从而成为省级新农村建设的亮点和精品。培育条件：一要整治力度大；二要村班子团结协作有战斗力；三要村庄改造建设或完善功能服务中需要政府重点推动和帮扶；四要规划设计科学，实施符合“两规”，单体建筑式样美观，新房建设质量可靠；五要公共服务及基础设施配套齐全，村民生产生活环境舒适宜人。培育措施：每年选出20个左右的重点村进行培育，开展“五个一”结对共建活动，即每个村安排1位市领导蹲点联系，1个市级部门结对帮扶，1对建设规划员和国土员业务指导，1套工作班子强势推进，1项优惠政策重点扶持，各部门涉农资金和政策应优先统筹与整合投入到重点村，结对的责任部门要投入一定的项目资金。
2.3.4完善政策，强化保障。按照“以人为本、突出重点、节约土地、量力而行”原则，修订并出台符合实际、操作性强的康居工程奖补政策。存量建设用地建房：对于拆除旧房较多的实施村，应建户在存量建设用地上建房并严格按照审批图纸施工且经验收合格的，给予奖励。拆除危旧房：对整村改造型的实施村，以村为单位给予补助。房屋调剂：符合建房条件而不再建造新房的村民，按规定调剂房屋并拆除原有住房的，给予一定补助。自然村撤并：涉及自然村撤并的，在实施前由镇（街道）对拟撤并的自然村人口、建筑物和宅基地面积等进行现状测绘，实地调查造册，并经审核认定后组织实施[7]。村庄规划：由建设规划部门认定康居工程实施村的村庄规划是否需要修编及编制深度。建材下乡：加大新型节能环保材料的推广，开展优质建材商品团购活动，防止假冒伪劣建材流入农村。基础设施建设：供电、供水、通信、广播电视等部门要及时做好管线的迁移和接入工作，按成本价收取相关费用并积极向上立项争取资金补助。
3绩效：三方共赢的政策成果
临海市首批共启动111个康居工程实施村，考核验收合格66个村。合格村共拆除旧房8195间，清理收回宅基地面积共计114.13hm2；落实农民建房2740户4661间，建设安居房144间；撤并自然村15个，搬迁人口1382人。总的来看，用很小的代价，解决了农村“建房难”的问题，增加了城镇建设用地指标，确保了稳定，实现了农户、村集体、政府3方共赢。全市共有994个行政村，若全部实施“三统一”，可获得建设留用地1466.67hm2，满足今后10年左右的农民建房所需和部分工业用地的需求。
3.1政府层面
直接利益首先体现在新增建设用地复垦指标上，66个合格村共清理收回存量建设用地114.13hm2，转到城市建设和工业用地，为经济发展提供了宝贵的空间；同时，可以节省逾13.33hm2原先计划用于农民建房的用地指标，有效拓展工业发展和城市建设空间，缓解了建设用地指标供给不足的矛盾，促进了建设用地的节约集约利用；另一方面，41.27hm2复垦指标如用于调剂，所得资金、奖金、补贴等总和与复垦支出相比较，略有盈余。间接利益主要体现在通过宅基地“三统一”这一政策杠杆，充分激活农村消费市场。目前，农村住房拉动内需的巨大经济“杠杆”与“引擎”作用，没有完全发挥出来，其根本原因在于农村住房建设与消费没有“市场化、产业化、集约化、规模化”，而处于“自发、自主、自投、自建、自用、自管、自弃”形态，农民的积蓄被捆绑在建房方面，建房压力抑制了农民消费[8]。当前农民建房的土建成本每间约20万元，66个合格村的新房建设直接带动的农村消费总量达8亿多元。
3.2集体层面
政策绩效首先体现在新农村建设方面。通过重新编制村庄规划，优化空间布局，美化居住环境，48个试点村共硬化村内道路31.5万m2，铺设排污管道52km，新建污水池22座，“脏、乱、差”现象得到有效整治，村容村貌彻底改善。此外，规划区内结余的逾40hm2建设用地可以用于村庄今后发展，同时村集体通过获得奖励、补贴和向政府出让建设用地复垦指标，为村庄的发展提供空间与资金。48个试点村通过“三统一”直接获得集体经济收入和公共建设资金992.3万元。另外，消除了不稳定因素，也使村级组织的号召力、凝聚力、战斗力和创造力得到增强，威信得到提高。
3.3村民层面
政策绩效首先体现在村民居住条件、居住环境的改善，66个合格村一次性为2740户农民安排4661间宅基建房，非但没有占用耕地指标，还通过拆建、平整、恢复增加存量建设用地近51hm2。通过土地集聚，提升农村住宅的土地利用效率与价值，唤醒农村“沉睡”的土地资本，促进农民就地就业，增加农民收入，解决了农民积累数年、数十年的建房难题。按农民建房投入的30%用于人工工资计算，每间房子可为其他农户增收4万元，66个合格村农房建设带动的农民增收总量达到1.8亿元，平均每个村农民增加的总收入超过170万元。
4启示和探索
要深化宅基地“三统一”：一是加快制度创新。着力解决“地从哪里来、房在哪里建、钱从哪里筹、人往哪里走”等问题，进一步在户籍制度、土地政策、规划管理、资金筹措等方面予以突破。二是加强政策整合。将各类资金优先投放到“三统一”实施村，实行土地指标分层留用、镇街自求平衡、市内有偿流转政策。同时，积极探索宅基地退出机制，引导农民“居住转型”，促进农村产业集聚发展、土地集约使用、居民集中居住。三是完善激励监督。为了有效保障农民的利益，必须建立公众参与机制，保证村民的全程参与[9]。在宅基地“三统一”各个阶段，必须就规划方案、补偿、奖励、资金投入使用状况等各项数据向村民公布并接受监督。
5参考文献
[1]费孝通.江村经济―中国农民的生活[m].南京：江苏人民出版社，2001.
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[3]马立新.农村宅基地若干问题探讨[J].中国国土资源经济，2010（8）：20-24.
[4]文锐.农村宅基地空间布局调整模式探索及分配政策重构[D].杭州：浙江大学，2010.
[5]科斯，阿尔钦，诺思，等.财产权利与制度变迁[m].陈听，译.上海：三联书店出版社，1991.
[6]徐挺，崔宝敏.农村集体建设用地流转制度创新―天津市“以宅基地换房”创新发展思路的研究[J].未来与发展，2009（4）：74-77，66.
[7]张中强.新形势下实现农村宅基地流转的思考和建议[J].华北国土资源，2009（2）：35-37.
农村新土地政策篇9
关键词：规模经营；金融支持；土地流转；农村金融
2009年中央一号文件指出，土地承包经营权流转，不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益。坚持依法自愿有偿原则，尊重农民的土地流转主体地位，任何组织和个人不得强迫流转，也不能妨碍自主流转。然而，目前我国农村的土地流转总体上还处于”激而不活“的状态，农村土地流转的发展仍然很缓慢。
农村土地不仅是一种资源，也是一种资产，进入要素市场实现有序流转是必然的趋势，也是实现价值的基本前提。通过农村金融的发展促进土地制度的改革，可以使土地资源得到合理分配与合理利用。
一、农村金融与土地流转的关系分析
国内外的土地流转表明，资金运行是现代农村土地流转的纽带。在农村资金运行中，农村金融机构和农村金融市场起着关键的作用。如果农村金融机构和农村金融市场有着较高的效率，就能够最大限度地促使农村储蓄转化为投资。反之，储蓄不能全部转化为投资，其差额是闲置储蓄，这意味着社会生产潜力没有得到充分运用。因为农村金融服务水平的高低，直接影响了农村土地流转的效益。从根本上说，农村金融发展的长期趋势是由农村的社会经济基础所决定的。农村金融效率的提高，取决于现代农村土地流转变化的适应力，以及它们自身改革的能力。
二、农村金融对土地流转的服务现状及问题
随着农村土地流转规模日益扩大，土地流转主体的对农村金融有了更大的需求，然而涉农金融机构没能全面适应这种变化，及时设计出适应农村土地流转经营特点的金融产品和服务，金融服务滞后现象开始显现主要表现在：
（一）贷款产品需求与涉农信贷品种不相匹配的矛盾
1.贷款利率由上浮向优惠转变
据有关资料显示，亳州市涉农贷款利率普遍上浮50%以上，高于一般性企业贷款利率，融资成本较高。流转农户普遍反映，他们在租赁土地后，不仅未能享受国家给予农业的各种补贴，而且每亩还要承担200~500元不等的承包费，实际收益有限。他们认为，农业属于弱质微利产业，国家应当给予财政贴息、利率下浮等优惠措施。
2.贷款品种由单一向多样化转变
土地流转后，流转农户大多要进行规模化农业种植或养殖。现有的针对农户的信贷品种只有小额农户贷款，主要形式为个人信用、农户联保，贷款品种单一，适应土地规模化经营的金融服务产品，如农业订单贷款、种养大户贷款、大型农机具担保贷款等模式贷款业务还没有推出，对土地的规模化经营提供的支持力度明显不够。
三、增强金融支持土地流转的政策建议
（一）加强政策扶持，增强农村金融服务能力
农村金融产品和服务方式创新试点工作是一项政策性强、涉及范围广、工作量大的系统工程。政府在涉农金融产品和服务方式创新中承担着政策引导、搭建平台、培育产业等“杠杆”作用和加强银行和企业的信息交流、提供配套政策支持的"桥梁"作用。因此，必须树立统一的思想，建设服务型政府，充分发挥金融、财政、保险、发改、农业、中小企业局等部门的系统合力，做到多级、多部门联动，做好服务农村、服务。
（二）创新农村金融产品，增强金融服务
农村金融创新就是要把金融创新与农村土地流转结合起来，充分发挥金融机构在农村经济中的作用，使金融机构在农村土地流转中发挥中介组织作用，发挥促进农村社会保障制度完善的作用。目前，农村金融服务的发展与农村经济主体的需求仍存在一定的差距。随着社会主义新农村建设进程的深化，农村经济发展对资金需求面更加广泛，农业产业化经营引发农村金融服务需求迅速扩张，农村经济对金融产品和服务的要求越来越高，因此，必须适应农村经济发展的新特点，大力推进农村金融创新。
（三）顺应需求、多措并举，不断完善支付服务市场，服务土地流转
农村信用社要发挥在农村地区支付服务主力军的作用，完善配套设施，深化农民工银行卡特色服务；中国邮政储蓄银行要不断提高农村地区营业网点的服务水平，实现邮政电子汇兑系统全面覆盖所有营业网点；农业银行要抓住改善农村支付服务环境的契机，不断开发适合农村支付服务发展需要的惠农卡等非现金支付工具。城市地区银行机构要加强与农村地区银行机构的合作，利用农村地区银行机构自身资源优势，开创互利互惠、合作竞争的良好局面。为土地流转提供便捷的服务。
（四）健全农业保险体系，分散农业信贷风险
要充分发挥农业保险分散农业生产风险，提高农业再生产的功能，切实保障农民利益。
一是加快政策性农业保险在全国的推广，政府财政应通过税收减免或财政贴补加强对农业保险的政策扶持力度，鼓励和支持商业性保险公司介入农业生产等高风险领域，建立多层次体系、多渠道支持、多主体经营的农村保险体系。
二是大力开展商业性农业保险，政府通过设立保险基金，给予政策优惠等措施，提高保险公司办理农业保险的积极性。
三是加强银保合作，积极拓展适合农村实际情况的农业保险领域及产品。在保险措施到位的基础上，探索"保险＋信贷"的模式，降低银行信贷风险，提高其对农业信贷投入的积极性。
四是国家可以通过利率、税收、信贷政策等手段，实施农业保险计划并制定相应的配套措施。如设立巨灾风险基金，通过再保险有效地转移巨灾保险风险。
参考文献：
农村新土地政策篇10
关键词：农村；土地政策；农民；产权
中图分类号：F311文献标志码：a文章编号：1673－291X（2008）01－0055－04
农村土地政策是国家对农村土地的所有、使用、租赁、转让等事宜所做的法律制度的总称。土地是农村集体最主要的资产，也是广大农民最主要的收入来源。因此，农村土地政策是否代表农民利益、是否符合农村发展的新形势，对农民利益保护、农村各项事业发展都关系极大，影响深远。
一、建国以来我国农村土地政策的历史沿革
新中国成立后，我国农村土地总体上是坚持实行集体所有制。然而，在不同的历史时期，依据农村经济形势的变化，农村土地政策的具体内容又不尽相同。具体地说，新中国成立以来，我国农村土地政策的演变可分为以下两个阶段：
（一）改革开放前农村土地政策的演变
这一时期我国的农村土地政策大致经历了三个阶段：
1．废除封建土地所有制，建立土地的农民私有制（1949―1953年）。新中国成立之前，中国实行的是封建土地所有制，占乡村人口10％的地主和富农，占有约70％～80％的农村土地，而占乡村人口90％以上的贫农、中农、佃农却仅仅约占20％～30％的农村土地[1]。新中国成立后，根据《中华人民共和国法》，通过对封建地主土地的无偿没收和旧式富农土地的有偿征收，将土地分给无地或者少地的农民，实现了“耕者有其田”，确立了农民土地私有制。
2．农业合作化运动将农民土地私有制变为土地的集体所有制（1953―1957年）。农业合作化分为三步，第一步是建立互助组；第二步是组建初级农业合作社；第三步是建立高级农业合作社。互助组是在土地和其他生产资料私有及分散经营的基础上实行劳动互助。初级合作社也称土地合作社，是在土地及其他生产资料私有的条件下实行土地入股，按股分红，统一经营，集中劳动。其中按股分红的比例约占分配总额的30％，按劳动数量和质量分配的约占70％。高级合作社则取消了土地分红，农民的报酬主要是按劳动数量和质量分配，农民的土地无偿归农业生产合作社集体所有，这是土地私有制向集体所有制过渡的质变阶段。
3．土地的化及“三级所有，队为基础”制度的建立（1958―1978年）。为了巩固和发展农业合作化，从1958年开始在全国掀起了化运动。运动主要是通过对农业生产合作社的合并，对土地加以集中，实行公社集体所有，“产品按需分配”。由于这种形式的生产关系脱离了当时的生产力发展水平，结果对农业生产造成了很大的破坏。1960年11月，党中央进一步提出了“三级所有，队为基础”的土地制度，即土地归公社、大队和生产队三级所有，土地的使用权归生产队，由农民统一使用，劳动报酬按工分分配。至此，农村土地集体所有制关系相对稳定下来。
（二）改革开放后农村土地政策的变化
改革开放后20年来，我国的农村土地政策经历了一个循序渐进的过程，也可分为三个阶段：
1．由体制内部的责任制到全国基本实行土地承包到户（1978―1983年）。党的十一届三中全会后，为改变内部存在的吃“大锅饭”的现象，加快农业和农村经济的发展，中共中央提出了《关于加快农业发展若干问题的决定》（草案），《决定》的基本精神是要稳定体制，内部普遍实行生产责任制和定额计酬制。生产责任制的形式多种多样，大体可分为联产的和不联产的两类。其中，联产责任制最受欢迎的是包产到户，后来由包产到户又演变为包干到户。正是包干到户这种内部的生产责任制导致了的解体，并由此产生了土地的家庭承包经营。
2．土地承包期延长到15年以上，实行家庭承包经营和统分结合的双层经营体制（1984―1993年）。第一阶段农村土地政策的大方向是由原来的集体所有、集体统一经营转变为集体所有、农户承包经营，实行土地所有权和使用权的分离。由于经验不足，出现了诸如土地按人口均分、地块过小、承包期过短、频繁调整、无承包合同或承包合同不健全等问题。为此，中央在1984年1月出台的《关于1984年农村工作的通知》中提出，土地承包期一般应在15年以上，鼓励土地向种田能手集中，允许土地转包。这使得家庭联产承包制和统分结合的双层经营体制，作为农村经济的一项基本制度长期稳定下来。1986年，中央又制定通过了《中华人民共和国土地管理法》，对农村集体土地的所有、使用、管理做出了明确规定，促进了农村集体土地管理的法制化。
3．土地承包期再延长30年不变，允许土地使用权依法有偿转让，进一步完善土地政策（1993年至今）。我们一般把前面提出的15年不变叫做第一轮承包（从1978年算起，正好15年）。中共中央、国务院在1993年11月《关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》中提出了再一次延长土地承包期30年不变的政策，目的是稳定农业土地承包关系，鼓励农民增加投入，提高土地生产率；提倡在承包期内实行“增人不增地，减人不减地”的办法；在坚持土地集体所有和不改变土地用途的前提下，经发包方同意，允许土地使用权依法有偿转让；在少数经济发达地区，可以实行土地适度规模经营；集体土地承包后，由县或县级以上人民政府向农户颁发土地承包经营权证书。要求保障农民的土地承包权，不得缩短土地承包期，不得收回承包地、多留机动地、提高承包费等，使对土地承包关系的管理逐步过渡到法制轨道。此外，1999年1月1日起施行的新土地法，进一步明确了农村土地的性质、管理等问题，对抑制农村土地的过快非农化、更好地保护耕地起到了积极作用[2]。
二、现阶段我国农村土地政策的基本特征和存在的主要问题
（一）我国现行农村土地政策的基本特征
总的看来，我国目前所建立的农村土地制度是以“均田式”为基本特征的，即以“耕者有其田”为基本出发点，将集体土地按人口均分到户，不分男女老少，都可以平均分到一份土地，其数量取决于所在社区（自然村或生产队）的土地存量。同时，以家庭为单位进行生产经营，并完全取消了农户按地亩承担的农业税费。然而，由于农村土地的非商品性，使得这一制度具有产权的模糊性、无偿性、福利性、非流通性等特点[3]。具体来说，主要表现在：
1．按照《宪法》规定，“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”在这里，“集体”的概念比较模糊，哪些组织对哪些土地拥有所有权，并不是很清晰的。作为集体一员的农民，在土地产权上如何体现其权益，在从事农业生产时这一权益如何体现，其转移到其他产业或城镇时，这一权益又如何体现，也是不甚明了的。
2．目前，农民占用土地部分是无偿的，无须缴纳农业税费。由此，土地对于农民而言，具有承载功能、养育功能，由此转化为获取就业保障、生活福利和伤病养老保险的手段。它既是农耕社会单一生产方式的产物，又是城乡二元社会经济结构下农民所处的政治、经济地位决定的。
3．农村土地不仅所有权不能进入市场，连土地使用权的流转也是有限的，其流转只能限于当地的社区（村或生产队）范围内。
（二）现阶段我国农村土地政策存在的主要问题
现阶段我国农村土地政策存在的问题很多，突出表现是：政府和开发商以城市化和商业开发的名义、以协议转让的方式低价从农民手中取得集体土地，然后转为国家所有，并进入市场，从而获得高额收益。而农民根据土地法只获得相当于转让土地30年农业种植收益的补偿，两者相比差额高达十几倍、几十倍之多，从而对农民形成一种不公正的掠夺，同时造成耕地的大量流失，加剧了农村土地的非农化。具体地说，现阶段我国农村土地政策存在的问题集中体现在以下几个方面：
1．土地产权主体不清晰。中国农村的土地归农民集体所有，这在《宪法》、《民法通则》、《土地管理法》、《农业法》等重要法律中都有明确规定。但对“集体”应如何理解和界定，法律规定较为含糊不清[4]。在《宪法》中，只是笼统规定为土地归集体所有。在《民法通则》中，界定为乡（镇）、村两级所有。在《农业法》和《土地管理法》中，则是乡（镇）、村或村内农业集体经济组织所有。可见，集体土地产权的主体有三种形式：乡（镇）农民集体经济组织、村农民集体经济组织、村内农业集体经济组织，可简称为“乡（镇）、村、组”三级。显然，在集体所有制的框架下，产权主体的模糊往往会导致各个“上级”借土地所有者的名义来侵蚀农民的土地产权，使农民在现实中缺乏充分享有自己土地权益的能力。这种“政出多门、多头管理”的土地产权主体不利于农村土地产权的稳定，农民也形不成有效的稳定的预期，因此，必然降低土地产权制度的有效性。
2．农民的土地产权残缺不全。产权不是单项权利，而是一组权利。如果产权所有者拥有排他的使用权、独享的收益权和自由的转让权，那么他拥有的产权才是完整的。如果这些权利受到了禁止、限制或侵蚀，就称为产权残缺。家庭联产承包制实现了土地所有权与使用权的分离，农户拥有土地的承包经营权，但农户的权利并不是充分和完备的。虽然中央和国务院的法规条文规定了允许农民的土地使用权可以在发包方同意的情况下依法有偿转让，但这种权利在实践中却受到了严格限制。农民的承包经营权只具有耕种权、部分收益权以及少量的处分权。由于土地权能的残缺，使承包经营者无法行使自己的权力，因而必然损害产权主体――农民的利益。
3．承包经营权的承包期不稳定，土地产权稳定性缺乏保障。一般而言，对土地所有者来说，其希望出租土地的期限越短越好；对土地经营者而言，则希望土地承包的期限越长越有利。自实行家庭联产承包制以来，国家先后规定了15年、30年不变的承包期，规定营造林地和“四荒地”治理等开发性生产的承包期可以更长，以满足农民长期保有土地的要求。为避免承包地的频繁变动，防止耕地规模不断细分，提倡承包期内实行“增人不增地，减人不减地”的办法。但在实际生产过程中，农民的土地承包期常常被打破，不断地被调整，农民失去了对土地承包的稳定预期，其直接后果是对农村土地的肥力和农业基础设施造成损害。
4．现行征地制度存在缺陷。这主要体现在：一是征地使集体土地所有权永久地变成了国家所有权，集体土地呈日益减少的趋势[5]。按照《土地管理法》的规定，“国家对建设用地实行征地制度”，“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”。改革开放以来，在基础设施建设和经济建设过程中，大量农村集体土地被征为国有土地，使被征地农民永久地失去了长期耕种的土地，大大减少了集体土地的存量。二是征地范围任意扩大，为非公共利益需要大量征用农村集体土地。《土地管理法》规定，“国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用”。但对“公共利益”包括哪些具体事项没有明确，致使各种非“公共利益”项目也都要求征用集体土地，如企业生产、技术开发、政府经营城市等。非“公共利益”项目需要征用集体土地的动力，在于集体土地被征用的低成本与出让、转让国有土地高收益之间的巨大差值。三是征地补偿标准过低，没有充分考虑农民的土地权利益。国家在征地时，只按照现用途给予包括耕地补偿费、安置补偿费以及地上附着物和青苗补偿费在内的产值补偿。即便按照法律规定的最高限额即被征土地前三年平均产值的30倍计算，也无法与集体土地长期而有保障的使用权、收益权相对等。虽然近年来这一标准正陆续被突破，但仍然大大低估了农民土地的现实价值与潜在价值。四是现行征地制度忽视了土地的社会保障功能。在我国，耕地不仅是农民生产粮食等农产品、保障国家粮食安全的自然保障，而且承担着农民就业、农民生活最低保障和农村公共事业费用支出等社会保障功能。农村集体土地一旦被征用后，农民就失去了在第一产业的就业机会和基本生活保障，只能被迫转向第二、三产业就业。
三、改革和完善我国农村土地政策的思路
对于如何改革和完善我国的农地政策，学术界主要有三种观点：一是农村土地国有化；二是农村土地私有化；三是坚持和完善农村土地集体所有制[6]。笔者赞同第三种观点。为此，建议在坚持产权明晰、责权利统一、产权结构合理化、有效保障、效益最大化和因地制宜等一系列原则的前提下，进一步完善我国现行的农村土地政策。
（一）明确规定农村土地的所有权主体
考虑到各地不同的情况和各经济当事人的认知程度，界定农村集体经济组织的所有权主体首先要搞好确权工作。对于所有权不明确的，要进行认真核实，登记注册，核发证书，以确认其所有权；对于产权主体不清晰、有纠纷的，应通过法律进行裁决。考虑到“三级所有”制度的规定，宜将村民小组界定为农地所有权主体，已属于乡（镇）、村集体经济组织的，继续明确乡（镇）、村级的所有权，以避免变更所有权主体导致的过高交易成本。
（二）明确土地承包经营权的权能结构
在制定农村土地政策或法律制度时，要明确农户除享有生产经营决策权、产品处置权和收益权外，还要不断强化农户的土地处置权，使农户拥有的单一的土地使用权逐步拓展到占有权、使用权、收益权和处置权四权统一的承包经营权。即农户在承包期内，拥有对承包土地的实际占有权，集体只保留法律上的最终所有权。
（三）明确土地承包经营权的性质
实际上，承包经营权具有双重性质：一方面，承包经营权为“个人所有权”，具有所有权的性质；另一方面，承包经营权作为土地使用权，具有使用权的性质。多年来，集体财产缺乏人格化的产权主体，而农户拥有独立的土地承包经营权，实际上是土地集体所有权的人格化体现。
（四）土地使用权的长期化
农地使用期的长短是影响农地政策有效性的一个重要因素。世界上任何国家和地区都把延长土地租期作为完善农地政策与制度的一项重要内容。在实践上要坚持承包期再延长30年不变，同时还要明确30年以后也没有必要改变，使农民获得永久性使用权，也称使用权私有。只有这样，农民才能感觉到自己是土地的主人，从而提高农民对农地收益预期，减少其短期行为。
（五）完善土地流转政策，确保农户在承包期内可依法自愿、有偿流转土地承包经营权
土地流转既要兼顾公平，又要兼顾效率。在具体政策上要注意三点：一是要确保农户在土地流转过程中的主体地位；二是要坚持多样化的土地流转方式和形式；三是要切实保障农户的土地流转收益。
（六）完善农村土地征收政策
其核心是保护农民集体土地的合法权益，严格限制非公益性征地，正确处理国家、集体和农民之间的土地收益关系，充分考虑农民就业和社会保障问题。具体内容包括：
1．要从法律上明确规定国家土地所有权和农村集体土地所有权为平等的财产所有权。两者都应体现所有者对财产的占有、使用、收益和处置等权能；财产权利的流转应遵循平等、等价的原则，依据法律法规进行调整。
2．要严格区分公益性和公共利益中的经营性用地。“公益性”和“公共利益”有着本质区别。公益性突出强调的是没有营利收益，无偿为社会服务；公共利益则不同，部分公共利益带有明显的商业性质[7]。为此，对公益性用地，应按照国家规定由政府征用，向土地使用者直接供地；对于非公益性用地，无论是国家，还是集体单位、个人的经营性用地，都应按照市场公平原则由政府统一征用，采用市场化机制供地。
3．尊重农民集体土地财产权利，按照市场化原则确定征地补偿标准。在市场经济中，任何产权的转移都要遵循市场公平的原则，土地产权的转移也不例外。在制定征地补偿标准时，不仅要考虑现实土地用途的补偿，也要让农民分享用途转化后的收益，这是基于集体土地区位因素对产权的影响而提出的。特别是国家征用的经营性用地一般都是靠近城区或公路干线等区位优越的地块，潜在价值较高。
4．要按照市场化原则，改革和完善失地农民的安置办法。在目前市场经济初步建立而又远未完善的环境下，原有的农民安置办法显然是不尽合理了。解决的办法是尽快建立以市场为指导的被征地农民的安置新机制，重点是解决被征地农民在城镇的再就业与社会保障问题。对于被征地农民，当地政府有责任给予他们就业指导和培训等必要的帮助；同时，政府、农民集体和个人都应当拿出部分来自土地的收益，为失地农民建立社会失业和养老保险。被征地农民进入城镇后，应与城镇居民同等对待，在就业、子女入学、最低生活保障等方面提供相同待遇。征地片区综合地价的制定要综合考虑地类、产值、土地区位、农用地等级、人均耕地数量、土地供求关系、当地经济社会发展水平和城镇居民最低生活保障水平等多方面的因素。
参考文献：
[1]夏联委，李瑞广．新中国成立前土地政策的反思[J]．南方论坛，2007，（5）：61．
[2]王扩建．新农村视角下的农村土地政策及其走向思考[J]．辽宁行政学院学报，2007，（5）：5．
[3]胡穗．论中国共产党制定农村土地政策的历史经验[J]．湖南师范大学社会科学学报，2007，（1）：12．
[4]农业部农村经济与经营管理司经营体制处．农村经营暨土地承包历史回顾及几点思考[J]．农村合作经营管理，1999，（11）：9．
[5]党国英．农村土地管理制度改革现状思考[J]．中国土地，2005，（2）：13．