零基预算改革方案篇1
一、“两制结合”的指导思想和总体目标
（一）指导思想：积极将国库集中收付制度与会计集中核算制度相结合，落实好中央、省厅对国库集中收付制度改革要求的同时，又体现出我市的特色。在国库集中收付制度框架内，最大限度地保留会计集中核算制度的优势，实现优势互补、各取所长。
（二）总体目标：进一步深化财政改革，建立以国库集中收付制度为主体，集中核算、间接监管为补充的财政收支管理体系,形成预算编制、预算执行、预算监督三职分离，又协调配合、相互约束、相互促进的内控规范，使之成为加强财政资金监管、从源头上防腐倡廉，提高效益的新型运行机制。
二、“两制结合”的主要原则
1、“明确目标，分步实施”。以建立规范的国库集中收付模式为目标，充分利用会计集中核算形成的管理平台，优化资源，整合平台，积极稳妥，分步过渡，结合实际妥善处理好结合过程中的机构调整、人员安排、业务衔接等工作。
2、“单一账户、日终清零”。对所有纳入国库单一账户体系的各项财政性收支都按规范的程序运作，并于每日终了及时与人民银行进行清算，保证零余额账户的余额日终为零。
3、“提高效率、方便用款”。在保持预算单位资金所有权、使用权、管理权不变的前提下，通过科学设置支付程序，简化手续，合理安排人员分工，提高工作效率，方便单位用款。
4、“强化监督、确保安全”。增强财务收支活动的透明度，加强会计监督，强化内部控制机制，使收入缴库和支出拨付的整个过程都得到有效的监控。并按照“金财工程”建设的总体规划，加大信息系统建设力度，为推行“两制”有效结合提供技术保障，确保资金安全。
三、纳入改革的单位范围
实现部门预算改革及已实行集中核算的预算单位。
四、改革的主要内容
在前期国库集中支付试点的基础之上，结合我市当前财政工作特点和实际，进一步深化“两制结合”改革的主要内容包括以下几个方面：
（一）机构整合
机构更名
在单位原有人员编制保持不变的基础上，将“市会计委派管理中心”、“市财政国库支付中心”，按省厅统一要求，合并更名为“市财政国库集中收付核算中心”（以下简称“中心”）。以统一名称对外开展和联系工作。
职能整合
将会计委派管理中心原有的集中核算、审核、监督职能与国库集中支付职能予以有效整合，在业务上实现无缝衔接，并相应调整各科室职能。以“前台收付、后台核算”为主要模式，实现三个有效结合：国库支付和集中核算有效结合，集中监管与间接监管有效结合，直接支付和授权支付有效结合。为强化国库收付职能和财政监督管理打造一个全新的平台。
科室设置
在原已批复设立的行政核算科、事业核算科、管理科、综合科与按照《市人民政府关于印发市市本级财政国库管理制度改革试点方案的通知》确定设立的审核科、支付科、会计科基础上，另根据工作需要，拟增设信息科。
整合后的科室职责
1、审核科：主要负责指标及用款计划核对工作；负责受理各单位原始凭证、拨款单，依据相关法律、制度、规定等审核原始凭证、拨款单、报账单等工作。
2、支付科:主要负责管理市财政零余额账户，预算单位零余额账户和特设专户及总资金账户；管理预算单位的预留印鉴；根据审核科审核后的原始单据，办理支付业务。
3、会计科:主要负责资金总账户的资金出入登记和“中心”总预算会计、津贴补贴专户资金核算及账户管理工作；负责财政资金的对账工作；协助国库科做好财政资金收支测算、统计工作。
4、行政核算科、事业核算科:主要负责对纳入财政国库集中收付改革并实行集中核算的行政、事业单位的会计核算工作；负责对纳入国库集中支付改革未进行集中核算单位的财政授权资金的追踪问效及按照文纳入间接监管的二级预算单位的财务管理工作。
5、管理科:主要负责市本级行政事业单位万元以上维修、工程项目决算审核、重点工程监管、公务用车修理现场鉴证和结算价格审核工作。
6、信息科:主要负责计算机网络建设、系统维护和数据备份工作；负责搜集各类规章制度；组织业务部门对行政事业单位财务管理中存在的突出问题、难点问题，研究制定有效措施办法、健全内部管理制度；对“中心”各类财务信息统计汇总、加工处理，为财政制定合理支出定额和细化编制部门预算提供可靠依据。
7、综合科：主要负责“中心”内部党务、政务、财务、事务及对外综合协调工作。
（二）按照《市财政国库管理制度改革试点方案》的要求，进一步规范国库集中收付程序。
第一、“两制接合”后纳入国库集中收付改革单位账户设置情况
在改革初期实行国库单一账户体系及市财政国库收付核算中心总资金账户、过渡账户并存。
建立市级国库单一账户体系：
按照《市市本级财政国库管理制度改革试点方案》的要求，清理预算单位的所有账户，将改革后财政性资金纳入国库单一账户体系运作，同时财政局在人行景市中心支行开设国库单一账户，在商业银行开设预算外资金财政专户、财政零余额账户、清算备用金账户、特殊性专项账户、预算单位零余额账户等。
对暂未纳入国库单一账户体系的账户管理:
1、已纳入集中核算的单位,由市财政国库收付核算中心统一开设总账户，取消各单位银行账号，在总账户下为各单位统一开设分账户，预留单位印鉴，实行单一账户集中支付、统一结算的管理制度;
2、非集中核算单位,暂保留单位原来账号,作为过渡账户，以核算原账户结余资金及往来款项、非财政性资金。
随着改革的逐步深入相应取消各类过渡性账户，预算单位的所有资金将全部纳入国库单一账户体系管理。收入直接缴入国库或预算外资金财政专户，支出通过国库单一账户体系直接支付到商品和劳务供应者或用款单位。逐步实现由国库单一账户管理所有政府性资金的收支，并通过在国有商业银行的“财政零余额账户”处理日常支付和清算业务。
第二、支付系统指标管理程序。部门预算中的基本支出由市财政局预算科直接导入支付系统。因其他原因需要调整的基本支出指标、部门预算中的项目支出指标及年度执行中的调整指标，由市财政厅相关业务科室根据部门预算草案和支出调整情况进行指标细化，并导入支付系统。纳入预算的行政性收费和政府性基金指标、预算外资金指标由业务科根据部门预算草案和单位收入缴库情况进行指标细化，并导入支付系统。国库科依据批准的部门预算,将分部门、分基层单位、分预算内外、分类、款（项）的预算指标，在扣除现行拨款方式指标后，传送“中心”审核科作为其控制支付的依据。
第三、用款计划管理程序。由基层预算单位录入用款计划，报主管部门审核批准后，由财政局国库科初审、终审后下达。“中心”审核科依据批复的财政直接、授权支付季度分月用款计划，作为办理财政直接支付和下达授权支付额度的依据。
第四、支付拨付程序：
纳入国库单一账户体系资金拨付程序
1、财政直接支付程序：
预算单位按照批复的部门预算和资金使用计划，向市财政国库收付核算中心提出支付申请，经“中心”审核科审核无误后，到“中心”支付科办理直接支付。由“中心”支付科向银行发出支付令，然后通过银行清算系统与国库单一账户或非税收入财政国库专户进行清算。
2、财政授权支付程序：
预算单位按照财政部门批复的部门预算和分月用款计划，向财政国库科申请授权支付的月度用款额度，经批准后，预算单位在月度用款限额内向银行开出支付令，银行通过预算单位零余额账户将财政资金支付到收款人，并与国库单一账户、预算外资金财政专户清算。
财政直接支付和财政授权支付的结算，主要通过转账方式进行。预算单位需要现金支付时，可按照有关现金管理的规定，从“单位零余额账户”提取现金。
3、特设专户的支付。根据支出类型，按相关程序办理预算外资金的支付，逐步比照上述程序实施。
对实行集中核算，在“中心”开设分户管理的资金拨付程序：
支出经“中心”审核并加盖“中心”印鉴后，单位到银行办理相关结算手续。
对不实行集中核算，其在保留账户上的资金拨付程序，仍按单位原来模式运行。
（三）“中心”对财政支出的管理模式：
1、支付方式的确定：
（1）财政直接支付：对预算单位的工资支出、大宗物品与服务采购、大型修缮、大中型基本建设投资项目等购买支出和转移支付支出，实行财政直接支付方式，通过转账方式进行。
（2）财政授权支付：对未实行财政直接支付的购买支出和零星支出（含在规定限额内允许预算单位提取的现金）实行财政授权支付。
随着改革的不断深化，财政授权支付可逐步取消，全部采用财政直接支付方式，其中单位的零星小额开支，则实行“备用金”核算制，由“中心“根据各单位的情况，核定备用金额度，单位在额度范围内，自行开支，按规定予以报销。
2、审核权限的确定：
（1）对纳入国库集中收付改革且实行集中核算的单位，直接支付和授权支付单据全部纳入“中心”审核。
（2）对纳入国库集中收付改革但不实行集中核算的单位，直接支付审核仍由“中心”审核科审核；授权支付除工程造价、公务用车参照景会管[2006]6号、景财办[2005]7号文由“中心”审核外，其余支出由单位自行审核。“中心”将借助国库集中支付系统中的查询功能，构建“监控—核查—反馈”的动态监控机制，并对其资金使用的真实性、完整性、合理性进行实时监控，加大对单位财务监管与服务，保障财政资金的规范运行。
3、“中心”业务操作主要模式。
业务操作以“前台收付、后台核算”为主要形式。
前台收付—对财政资金的收付业务，通过国库集中收付网络平台进行集中收缴和支付。收入按规定的缴库方式直接缴入国库或财政专户。支出按审核无误后的原始票据、合同文件等，将资金直接支付到收款人或用款单位账户。
后台核算－财政资金在前台收付完毕后，由后台核算部门进行会计集中核算。后台核算部门按照“集中管理、分户核算”的模式，编制记账凭证和会计报表。
（四）纳入“两制结合”改革单位的会计档案管理。
应预算单位及审计、监察、税务等部门对行政、事业单位查账的要求，也由于“中心”办公用房紧张，历年滚存的会计档案难以存放等一系列问题，决定对纳入集中核算的单位历年会计档案退回原单位管理。考虑会计核算的特点与会计期间的年度性，对当年会计资料仍由“中心”统一保管，会计年度满三个月后退回单位保管。各预算单位应严格按照《会计档案管理办法》的要求做好会计档案管理工作。
五、配套改革措施
为尽快在我市全面建立以国库集中收付制度为主体，集中核算、间接监管为补充的财政收支管理体系。各部门、各单位要在市政府的统一领导和“两制结合”改革部署下，密切配合，积极落实各项配套措施，确保改革的顺利实施。
（一）进一步推进预算编制改革。
按照政府收支分类，科学合理地反映各类财政收支活动。全面推行部门预算制度，细化预算编制，逐步使所有财政资金的支付建立在明晰的预算基础上，为顺利实施财政国库管理制度创造条件。
（二）修订、完善配套制度和办法。
首先制定《市财政国库管理制度改革试点资金支付管理办法》、《市财政国库管理制度改革试点会计核算暂行办法》、《市财政国库管理制度改革试点资金银行支付清算办法》、《档案移交管理办法》、《财务间接监管管理办法》等一系列的配套制度和管理办法，保障各项业务的顺利开展；第二对支出标准滞后于现实的情况，结合我市经济状况，制定相应对策与办法。对一些不宜行文的，通过制定内部参考规定，统一工作规范。
（三）加强对行政事业单位银行账户、财政资金专户管理。
首先按照“收支两条线”管理的规定，结合银行账户年检，搞好预算单位银行账户的清理和撤并，建立健全预算单位银行开户财政审批和备案制度；第二要按照《财政部关于加强和规范财政资金专户管理的通知》(财办[2006]12号)的要求，加强财政资金专户的国库统一集中管理，各类财政资金专户的开设，需经同级财政国库部门核准后办理，凡未按规定程序开设的财政资金专户，一律撤销；第三按照同类专户归并原则，对属同一性质或相似性质的资金专户予以合并，进行分账核算。逐步实现财政资金专户的“集中管理、分账核算、统一调度”。
（四）建立健全财政管理信息系统。
围绕“金财工程”大平台建设和“两制结合”改革的总体目标，建立完善以部门预算、国库集中收付、会计核算等为核心的财政综合业务应用系统，推进现有系统整合，实现资源共享；建成覆盖各级财政和相关部门的信息网络系统，联接财、税、库、行相关部门和全部预算单位。为加强财政监督、提高资金拨付效率，推进财政改革提供强有力的技术支撑。
（五）加强监督制约机制。
财政部门要加强对预算单位资金使用的监督，认真审核预算单位资金使用计划和资金使用申请及其资金使用的真实性、完整性、合理性；建立健全岗位责任制和内部制约机制等一整套内部管理制度，严格责任分工、加强监督约束。要按规定配备会计人员，不能出现违规兼岗的情况；规范资金流转程序，资金拨付、账务处理、印鉴管理、资金调度等，一切按章办事，讲求程序。通过建立和完善科学合理的监督制约机制，确保财政资金安全。
六、改革的实施步骤
两种制度结合改革涉及面广，政策性强，为保证改革的顺利进行，必须采取“以点带面、自上而下、积极稳妥、分步实施”方法进行。具体步骤：
（一）成立“两制结合”改革组织领导小组。为加强对“两制结合”改革的领导，确保改革的顺利进行，成立由刘朝阳任组长，舒超英、章志昌、万金华、陈庆宁、吴黎明为副组长，国库科及相关业务科室科长、“中心”正、副主任、信息中心主任为成员的市“两制结合”改革领导小组。领导小组下设办公室，由雷希如任办公室主任。各部门按照有关规定积极支持，主动配合，认真、及时地解决好改革过程中的各种问题，确保我市“两制结合”改革圆满成功。
（二）制定实施方案及相关办法，报市委、市政府批准。
（三）国库集中收付工作进一步扩面，由原来的民政、计生委两个系统增加8个系统，推行财政国库集中收付，具体名单：市委、市政府、市纪律检查委员会、市财政局、市审计局、市供销社、市规划局、市农业局。明年拟扩面50%，二零一零年争取全面铺开。
零基预算改革方案篇2
关键词：公共财政；预算改革；理念
中图分类号：F812文献标识码：a
收录日期：2012年2月16日
为了满足社会主义市场经济的要求，我国应建立有中国特色的社会主义公共财政。所谓公共财政，就是为满足社会公共需要而构建的政府收支活动模式或财政运行机制模式。公共财政最大的特征就是满足社会公共需求。建设公共财政：首先，要切实转变政府管理理念和职能，真正把政府职能转变到经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上来；其次，要有一套完善的公共财政预算管理体制，保证公共预算能够恰好执行。公共财政预算作为一个国家为来年各项支出所做的总体规划，其准确性、科学性以及执行性直接影响到国家的经济事务、社会管理事务等各项工作。
一、我国公共预算管理存在的不足
1、预算理念不科学。政府公共预算理念的不科学性主要体现为：（1）重预算编制，轻预算监督。政府花费众多的人力物力进行年度预算的目的就是监督政府的资金使用。但在我国，公共财政预算执行过程中并没有起到足够的对于政府约束与监督作用。对政府的资金分配及利用控制不力，导致预算执行随意性大；（2）忽视民生预算投入，财政民生投入不足。当前政府主导的资源分配以及以政府利益为中心的传统观念的存在，使得政府对民生问题关注的不够，关系民生的基础服务领域经常出现资金的短缺问题。
2、预算编制不够详尽，人大审议不够严格。目前，在预算编制方面，预算编制内容仅仅罗列了一些收支大类，不仅非常不详细，而且缺乏应有的透明度，同时为预算的挪用和造假提供了滋生土壤。尽管我国已经在细化方面做了一些改进，例如，将支出的项目分设为五级科目：类、款、项、目、节，但是这种分设在具体的执行中依然没有做到真正细化，因为具体实施中很难做到目和节，一般仍旧停留在类与款的层次上，所以应进一步采取有效的细化措施。预算编制内容越是明确化、具体化，就越能有效地约束政府的财政活动。
3、预算编制方法有待革新。尽管财政部一直要求采取零基预算法编制政府预算，但实际中没有得到很好地落实，各地很多部门依旧采用基数加增长的方法编制预算。这种方法导致了预算支出只能增不能减的刚性增长，同时也造成了各部门的预算苦乐不均，不利于控制和优化财政资金的结构。
二、推进公共财政预算改革相关建议
1、改变财政预算理念。理念的转变是改革财政预算的根本，只有革除传统的财政理念，贯彻公共财政理念才能最终取得财政预算改革的成功。公共财政理念要求财政能够更多地满足公众要求，更多地接受公众监督。然而，传统的财政理念在一部分地区、一部分政府官员的头脑中根深蒂固，所以理念的转变是一个长期而艰巨的任务，需下大力气坚持不断采取措施。
2、加强公共预算监督管理。充分发挥人大和媒体舆论的作用，加强人大与社会对政府预算的监督。首先，充分发挥人大的预算监管、审查功能，提高参与人员的专业知识，推进实质性审查，增强审查的透明性。同时，提交给人大审议的预算编制要详细，具体到每一项收支项目数额。经人大批准的预算在执行中尽量控制预算调整，因特殊情况需要增加支出或减少收入时，应按照《预算法》规定，政府向同级人大常委会提出预算调整方案，由人大常委会审批通过。财政部门和其他部门不得擅自进行调整，也不允许先用后报；其次，在人大对预算的审批过程中，应执行预算审批的听证机制。预算听证是政府信息公开的重要渠道，是最好的公开方式,是公民直接监督的一种有效形式，它提高了公民参与的透明度，在政府与公众之间搭建起了沟通的平台，为社会公众参与预算决策提供了重要渠道，使公民参与预算辩论，让公民有机会表达自己的观点，并且更好地了解政府提供公共服务的能力；最后，应定期及时、充分向社会公众公布预算执行情况，回答公众疑问，接受人民监督。
3、大力推行综合预算，重点落实零基预算
（1）逐步扩大预算范围，建立综合预算。综合预算是指各部门编制部门预算时，要全面考虑预算内外所有的收支情况，实现部门预算内外的综合平衡。综合预算就是要将政府非税收入全部纳入预算管理，实现全口径的收入和支出。政府非税收入是指除税收以外，依法利用政府权力、政府信誉、国家资源、国有资产或提供特定公共服务、准公共服务取得并用于满足社会公共需要或准公共需要的财政资金，是政府财政收入的重要组成部分。
（2）采用何种预算方法将会直接影响预算内容的编制效果以及预算的执行效果。以往，预算采用“基数+增长”的基数法来安排预算，现在我们要大力落实更有效的零基预算。所谓零基预算就是根据政府机构的实际人员编制状况、当年的工作任务、事业发展规划，并参考有关支出标准，需要每年重新确定，从零开始进行预算。由于不受以前基数的影响，采用零基预算方式会在更大程度上保证财政预算的合理性，让财政资金发挥更大的效益。需要特别注意的是，并不是所有的支出项目均适合使用零基预算方式，所以在进行预算编制时，需要根据实际情况，力求预算编制的科学、合理。
4、加快修订《预算法》。一方面现行的《预算法》及其实施条例对预算编制内容的规定仅仅罗列了一些收支大类，很不详细，缺乏透明度；另一方面现行的《预算法》及其实施条例只规定了预算由同级人大审批，但在人代会审查预算草案时，对发现的问题如何修正，并没有明确规定，致使预算草案的修正存在无法可依。因此，应加快修订《预算法》。要对预算中的支出、收入范围以及项目制定出具体的标准，对支出项目细化到项、目，有条件的还要细化到节，改变过去预算法规定过粗、无标准可依的弊端。同时，还要调整预算编制、审批时间和程序，增加预算编制、审批时间，规范预算草案和预算调整审批程序，加大人大和社会的监管力度以及透明度。
三、结语
在具有中国特色的社会主义公共财政建立和完善过程中，只有在公共财政理念的指引下，对政府预算进行深入改革和完善，才能进一步提高公共财政的使用效率，才能更好地实现公共财政为公众服务的根本目标。
主要参考文献：
零基预算改革方案篇3
关键词:赤壁市财政四项改革问题建议
赤壁市位于湖北省南部，北倚省会武汉，南临湘北重镇岳阳，素有“湖北南大门”之称。1986年5月经国务院批准，有着1700多年沿革的蒲圻撤县设市。1998年6月更名为赤壁市（县级市），现有人口52万,2004年财政收入3.1亿元。本文结合赤壁市近几年来财政改革与发展的实践，对县（市）财政四项改革工作进行一些粗浅的探索。
一、赤壁市财政四项改革现状
近几年来，根据转变政府职能和加强公共财政建设的要求，赤壁市推行部门预算、国库集中收付、政府采购及收支两条线等财政四项改革，实现了预算内外资金一块进“笼子”，市直行政机关和事业单位一起进中心，各项收入和支出财政一起管的财政资金运行新格局。从运行的实践看，各项改革运行平稳，不仅达到了增收、节支和规范的目的，而且对缓解县（市）财政困难起到了重要作用。
（一）改革财政预算编制方法，全面推行部门预算。
1994年，赤壁市开始酝酿综合财政预算改革，1996年编制和实施了第一个综合财政预算。2004年起，按照上级要求，开始部门预算改革。
1、改革部门收入预算编制。将部门所有收入全面、完整地在部门预算中反映，并按财政部门核定的支出数额和项目填报。具体包括：政府性基金收入、预算外收入、事业收入、事业单位经营收入、财政拨款、上级补助收入、附属单位上缴收入、其他收入等类收入。
2、改革部门支出预算编制。部门支出预算分为基本支出预算和项目支出预算等两大类。
（1）基本支出预算，具体包括人员经费和公用经费两部分。①人员经费：按编办核定的编制内实有人数和工资政策据实安排。②公用经费：实行单项定额办法，分明细开支科目，逐项确定开支标准和定额，按单位编制数计算安排。
（2）项目支出预算。根据事业发展需要，对单位人员、公用经费之外的资金需求，分项目进行申报，按轻重缓急排队。在优先保证人员经费和公用经费的前提下，结合项目建设实际，报市长办公会讨论审定安排。
（二）改革资金收付管理办法，全面推行国库集中收付制度。
从2004年开始，赤壁市开始国库集中收付制度改革工作。当年，在市直8家单位进行试点。2005年6月1日起，本着“边改边完善，过改边规范”的指导思想，分三批逐步将全市市直所有预算单位纳入范围。
1、重新调整股室间职能。一是重新调整了对口管理预算单位。按照“一个预算单位归口一个股室管理”的原则，重新调整了各业务股室对口管理预算单位，做到预算单位的预算内外所有资金全部交一个业务股室管理，既方便了预算单位，又有利于加强对财政资金监管。二是重新确定了财政资金拨付流程。按照改革要求，打破了原有财政资金拨付惯例，重新确定了新的财政资金拨付流程。
2、抓紧业务培训。从6月1日起，按照“每增加一批预算单位，就组织一期业务培训”的要求，先后举办了3期培训班，累计培训人员800多人次。
3、增强服务意识。赤壁市牢固树立服务意识，努力提高服务水平，加强与各部门的沟通协调，虚心听取多方面的意见和建议，及时帮助解决部门的实际困难，取信于单位。如在设计新的财政资金拨付流程时，坚持“减少中间环节，方便单位用款”的思路，将原来的多道环节，统一简化到两个环节，即单位使用财政资金只需要2道环节：一是每月月初向财政局对口业务股室上报分月用款计划；二是每月中旬向国库收付中心申请用款。
（三）改革采购管理方法，全面推行政府采购制度。
我市政府采购制度启动较早，从1994年开始，自发在汽车加油、维修、保险等领域，试行定点采购。2000年，大力阔斧地推行了规范的政府采购制度。2005年，随着部门预算改革，相应组织编制了政府采购预算。在此基础上，根据编办批复的政府采购机构管办分离方案，配备5名工作人员，组建了政府采购执行机构——政府采购中心，由市财政局暂时代管。同时，配备2名工作人员，将原来政府采购中心改为政府采购管理机构——政府采购管理股，实现了政府采购机构的管办分离。
（四）全面落实“收支两条线”规定，建立规范的管理框架。
根据上级要求，从2000年起，赤壁市严格按照“统一管理，捆绑使用，一个流向”的操作规程，在管理上采取“三个统一”、“两项监督”措施，引导预算外资金有序增长，合理流向，实现了所有权归国家、调控权归政府、管理权归财政的“三权”到位。
1、“三个统一”。一是统一专户储存。取消各单位收入过渡户，由财政部门统一在各专业银行设立财政专户，用于对预算外资金收支的统一核算和集中管理，收取的预算外资金直接缴存财政专户，严格实行收支两条线管理。二是统一预决算制度。坚持“核定收支、量入为出、综合平衡、一年一定”的原则，除保证单位经常性支出和部分建设性支出外，其余资金由政府统筹用于经济建设和事业发展。三是统一票据管理。实行“凭证购票、限量发售、以旧换新、票款同行”的管理办法，建立收费票据各项管理制度，严格把好票据印制、发放、使用、核销、检查等五个关口。
2、“两项监督”。一是实行日常稽查制度。对单位预算外资金日常收支及落实“收支两条线”规定情况进行不定期检查和抽查，对预算外资金的收取、缴存、使用进行跟踪管理和监控，及时发现问题，堵塞管理漏洞。二是实行专项检查制度。1998年以来，每年都由监察局牵头，财政局、审计局、物价局配合，对单位落实“收支两条线”规定组织专项检查，对存在的问题及时处理，严肃了财经法纪，杜绝了私设小金库、滥支滥用资金等违纪问题的发生。
二、财政四项改革中存在的问题
通过改革和实践，赤壁市财政四项改革工作逐步规范，保证了机关正常运转，支持了社会经济发展，但是，当前在推进改革中，还存在一些需要认真研究并予以解决的问题。
（一）部门预算编制的弊端
1、预算编制缺乏前瞻性和完整性。目前，预算编制只是在既定的收支之间安排资金，缺乏科学的分析预测，没有很好地将预算编制与经济预测结合起来，并以经济预测为基础，通过对经济周期、产业结构的发展变化来确定预算收支总体水平的发展变化及收支结构的调整。
2、预算编制时间过短，削弱了预算的严肃性。一般在上年12月下达预算编制通知，次年3月就开始由人代会讨论预算草案，没有充分的时间准备和对项目的充分论证，很难保证预算编制的质量。加上预算编制留有硬缺口，在执行中只得频繁追加，频繁调整，出现了“一年预算，预算一年”的状况。
3、预算编制方法不尽科学。目前预算编制基本上采用“基数+增长”法，即在编制下年度支出预算时，以上年度实际支出为基础，并考虑下一年度财政收入状况和各种增支因素的影响，对不同的支出确定一个增长比例，从而确定预算。这种编制方法虽然较为简便，易于操作，但明显不太合理。
（二）预算单位账户清理难度大
目前，赤壁市单位尚有三种类型的账户游离于国库单一账户体系管理之外。第一类是部分未与主管部门脱钩的二级单位账户。第二类是部分在业务上实行垂直管理单位的收入过渡户。这类账户单独设置，直接将其收入划转上级部门，支出由主管部门直接拨付到单位账，管理漏洞较大。第三类是有贷款单位的账户。按照银行有关规定，凡在银行申请贷款的，须开设独立账户。目前，部分单位依照这一规定，在银行开设有独立账户。由于体制、政策等多方面的原因，账户清理难度较大，特别是后二类账户，预算单位和银行阻力都较大。
（三）预算单位仍然不能完全适应、理解改革政策
有的预算单位所有收入并没有直达国库或财政专户管理，申报分月用款计划还比较混乱，不能严格按照直接支付和授权支付的范围操作；有的部门对财政资金，特别是专项资金，片面理解是自有资金，认为无须市政府审批；有的怕政府采购程序麻烦，将应纳入政府采购的资金，作为一般公用经费填报，自行组织采购，逃避财政监管；有的单位认为改革后资金拨付慢，程序多。这既有软件限制及政策规定程序的原因，也有单位自身未严格按照时间要求及流程操作等各原因，预算单位支持、理解还有一个过程。
三、深化财政四项改革的对策研究
推行财政四项改革，构建公共财政框架是一个复杂的系统工程。县（市）要尽快建立公共财政体制框架，必须按照公共财政支出理论的内在要求和改革的实践，继续深化财政四项改革。
（一）推行部门预算编制改革，实行综合零基预算
部门预算是部门在一个预算年度的全部预算收支计划，它是由主管单位本级预算和所属单位预算组成。从其资金来源看，既包括预算内资金，又包括预算外资金和单位自有资金；从其支出内容来分，既包括经常经费预算，又包括专项经费预算。部门综合预算应选择“零基预算”的方法进行编制。即在支出预算上，实行零基预算法。零基预算指在编制年度预算时，不考虑上年支出基数，一切从零开始即对原有的新年度增加的各项开支都要重新进行审核和论证，而不仅仅是修改上年部分。在审核和论证过程中，可以对上年的不合理安排做出修正，将资金重新分配给重要计划和项目，年度预算编制到具体项目。其具体做法是：
1、在预算编制中，实行因素法。对各类支出的人员经费、公用经费、专项经费以及跨年度的大型建设项目的年内各项支出做出科学的测算，从而编制完整、详细预算。
2、实行零基预算。对各项支出定额进行认真核定，不留缺口。预算确定后，必须严格按照预算执行，一般情况下，财政部门不接受预算追加报告，特殊情况确需追加的，先由财政部门对追加报告进行集体研究和审核，再送政府预算编制论证委员会研究决定。
3、加强预算论证，并成立政府预算论证委员会。预算论证委员会的成员组成，包括主要党政领导、人大财经委和宏观经济部门代表、财政部门有关负责人以及专家学者。财政部门拿出的预算草案，先由预算论证委员会分析、讨论和修改，预算论证委员会通过后，再提交人大常委会批准执行。
4、在编制预算时，公开预算的编制原则、程序、方法、定额标准等，增加透明度，接受社会监督和评价。
（二）做好会计集中核算制向国库集中收付制过渡工作
会计集中核算制虽然可以强化会计监督，从源头上防治腐败，但会计核算中心集核算、监督、服务为一体，不仅整天忙于报账、算账、记账、保管整理会计档案，向单位和管理部门提供会计信息等大量繁杂的日常事务，而且还有常常使自己陷入矛盾焦点的旋涡中，承担名誉、行政、法律等多种风险，存在许多弊端。因此，在条件成熟时，会计集中核算制应逐步向国库集中收付制过渡。具体做法为：
1、会计核算中心先由办理日常会计核算业务向会计审核和监督转轨。核算中心仅对单位的报销凭证进行审核，审核确认后，加盖中心审核专用章，并从统一账户中办理支付手续，报销单据退回单位，由单位自行进行会计核算。
2、会计核算中心可逐步转换为财政国库部门的支付执行机构。核算中心原有的统一账户可改为零余额账户，承担具体支付和与国库结算业务；核算中心原来为单位开设的内部账户，可以转换为单位零余额账户，承担单位的委托支付和与国库结算业务；单位的小额、零星费用仍然采用备用金制度。
3、核算中心原有的工作岗位可转换为国库支付执行机构的内设部门。核算中心原有的单位会计核算岗位可以转换为国库支付机构的支付审核部，承担管理单位预算指标，审核单位提出的用款计划和支付申请，审核单位的报销单据，登记单位的支出明细账等业务。原有的资金会计和出纳岗位可转换为国库支付机构的资金会计部，承担管理国库资金、支付机构零余额账户、单位的零余额账户和小额现金账户，签发国库支付令，账户与国库之间的结算工作等业务。原有的稽核岗位则转换为国库支付机构的稽审部，继续履行稽核职能。原有的信息系统只要稍加改进则可以直接转换为国库支付机构的信息系统。
（三）规范政府采购和收支两条线改革
结合政府采购预算、国库集中支付的要求，将单位符合政府集中采购目录及限额标准的项目，严格按照人大批复的政府采购预算，全面纳入政府采购范围，其资金原则上实行国库集中支付，资金直接到位中标单位和个人，切实扩大政府采购规模。此外，进一步规范收支两条线改革，重点要落实“收缴分离、罚缴分离，收支分离，财政统管”的管理模式，打掉部门创收机制。
（四）强化财政监管，为财政四项改革保驾护航
深入宣传，坚持贯彻落实《财政违法行为处罚处分条例》，严肃财经纪律，继续抓好财政监督检查工作。扩大财政监督范围，建立事前审核、事中监控、事后评价相结合的财政监督新机制。一是加强对重点领域、重点部门的监督检查，加大欠税的清缴力度；二是加强对非税收入的监督；三是开展对“收支两条线”政策执行情况检查、强化财政收费票据和单位银行账户的监督管理，严厉查处乱摊派、乱收费、乱罚款等行为；四是完善投资评审制度。对重大项目的预算执行情况，要实行全过程的监督，努力提高财政资金的使用效益，将监督检查与深化财政四项改革、提高财政管理水平结合起来，着力推进依法理财，规范财经秩序。
参考文献
《湖北省财政厅2001-2004年财政年鉴》
《赤壁财政2005年1-8月收支月报表》
零基预算改革方案篇4
一、商业银行国库集中收付存在的问题
（一）收缴模式不利于非税收入及时划转
一是使非税收入入库环节增多。目前非税收入主要采取两种收缴方式，一种是执收单位开具缴款书并收款，定期缴入财政部门在商业银行开立的财政专户或财政汇缴专户内，再由财政部门定期汇总缴入国库；另一种是执收单位开具缴款书并由缴款义务人按规定数额和时限将款项缴入财政部门在商业银行开立的财政专户或财政汇缴专户内，再由财政部门定期汇总缴入国库。上述两种缴库方式使非税收入收缴环节较多，资金在商业银行账户滞留时间较长，延缓了入库速度。二是使非税收入的入库时间及金额弹性较大。《预算外资金收入收缴管理制度改革方案》规定，各项非税收入缴入财政专户或财政汇缴专户后，由财政部门按规定在10日内划转国库。至于财政部门对财政专户的非税收入是否及时足额缴入国库、何时划转、划转金额大小完全由财政部门自行掌控，大量的专户沉淀资金一定程度上成为地方政府用于调节一般预算收入的蓄水池。三是商业银行极力维护财政专户资金的存在而不能有效履行非税收入经收职责。由于沉淀在各专户的非税收入金额庞大，商业银行积极争取财政部门将各专户在本行开户并把收缴的非税收入尽可能留下，对财政专户大量沉淀资金不能积极督促划转或者有意拖延。
（二）支付模式处理流程存在缺陷，影响了资金运转效率
一是国库集中支付银行根据预算单位的支付要求，首先垫付资金到预算单位零余额账户，再从零余额账户划拨资金至收款单位账户，日终前与国库进行清算。与资金直接支付到收款单位或劳务供应者账户相比清算环节过多，延长了资金在途时间，财政资金的运转效率打了折扣。二是财政部门或预算单位在商业银行开立的“零余额”账户每日余额为零难以保证。银行对“零余额”账户的退款资金不能及时划回到国库单一账户，导致“零余额”账户出现贷方余额，由此还会产生利息收入。
（三）支付模式使人民银行国库监督作用难以发挥
实行由商业银行国库集中支付制度，对预算拨付的监督审核基本上由银行完成，而银行是以追求利益最大化为经营目标，众多的预算单位又是银行的重要客户，因此在承办业务中，银行对预算单位资金支付的合规性审查心存忌惮，使其不能很好地履行监督职责。而人民银行国库部门只是在银行与国库单一账户清算时，才能对财政直接或授权支付额度及清算凭证进行机械地比对，而对预算拨款的合法性、合规性监督则无从着手，人民银行经理国库的拒付权利形同虚设，这与新《预算法》赋予的监督职能相悖。
（四）商业银行国库集中收付缺乏完善的法律依据
目前，缺乏完善的商业银行国库集中收付业务管理办法，可依据的有关规章制度也较为分散，只零星分布于《财政部中国人民银行关于零余额账户管理有关事项的通知》、《人民币银行结算账户管理办法》等各部门的文件中，对于商业银行国库集中收付业务的具体内容，并没有做出全面明确的规定。尤其对商业银行在国库集中收付业务中的违规行为，没有具体的处罚依据，制度约束力不够。
二、完善国库集中收付制度的对策建议
（一）减少入库环节，实行非税收入由国库直接收缴
政府非税收入直达国库是国库集中收付改革的实质要求。一是针对现有的非税收入缴库方式存在业务环节多，划缴周期长，入库缓慢问题，建议改革非税收入缴库方式，由集中汇缴改为直接缴库，即取消财政部门在商业银行开立的汇缴专户或财政专户，由执收单位或缴款义务人将应交非税收入直接缴入国库。二是积极推行非税收入收缴电子化进程，将所有非税收入纳入财税库银横向联网系统，建立非税收入就地直接缴入国库新模式，实现人民银行对非税收入及收缴银行的动态监控。
（二）完善支付流程，实行国库直接办理集中支付模式
目前，人民银行已制订了完善的国库管理制度，建设了先进的国库会计核算、横向联网等系统，实现了资金“实时清算、实时到账”。人民银行国库直接办理集中支付业务流程最短、手续最简、风险最小，有着商业银行不可替代的天然优势。一是有利于提高财政资金使用效率。人民银行直接办理集中支付模式下，国库根据财政部门或预算单位发出的支付指令，可快速地将财政资金直接划拨至最终收款人或用款单位账户。这一模式能够拉直财政资金运行路径，减少与银行清算等中间环节，缩短资金在途时间，有效保障资金运转效率。二是有利于防范资金运行风险。人民银行直接办理集中支付模式下，整个资金运行置于同级国库的实时监控之下，使国库监督从事后走向事前事中，从被动监测风险转向主动控制化解风险。国库部门全程参与资金的支付和清算，对支付中的异常情况能够及时发现和处理，减少了风险隐患，避免了商业银行支付造成的财政资金监管缺失。
（三）完善国库集中收付制度改革的法律法规
国库集中收付制度试点改革至今已有十几年之久，但仍然施行着“试点方案”，并未随着经济金融形势的发展变化而对改革方案进行完善优化，实践过程中暴露出的问题及弊端未及时得到解决。没有完整法规体系的有效约束，会使国库集中支付制度改革愈来愈偏离轨道。因此，建议在现有国库集中收付制度基础上，经过充分调研总结，将现有国库集中收付有关的法规制度进行整合，对历年的文件规定进行梳理，对国库集中收付业务的权、责、利进行全面明确，对违规行为制定具体可行的处罚措施，将零散的法规制度形成统一的法规体系，为实现国库集中收付制度改革目标提供法律依据。
作者:马翠霞单位:中国人民银行衡水市中心支行
参考文献:
零基预算改革方案篇5
基于新郑市财政国库管理
改革情况的调研报告
张宝红
(新郑市财政局,河南新郑451100)
［摘要］为了进一步推进和完善地方财政国库管理改革,加强财政资金管理,对我市国库管理改革进行了全面总结和调研,在分析了国库集中收付制度改革和公务卡制度改革进展情况的基础上,提出了相应的完善管理对策。
［
关键词］财政国库管理；改革；调研报告
［Doi］10?13939/j?cnki?zgsc?2015?09?023
我市财政局以国库管理制度改革为契机,以部门预算、指标管理、国库集中支付、非税收入征管、会计电算化、国有资产管理为核心,围绕互联互通、工作协同、信息共享的目标,积极推行县乡财政管理一体化平台建设,基本实现了县乡财政一体化、业务流程一体化、财政服务一体化、资金控管一体化,财政管理步入规范化、科学化、效率化的轨道。
1国库集中收付制度改革
1?1新郑市推进国库集中收付制度改革总体情况
多年来,新郑市积极贯彻落实上级国库集中收付制度的改革要求和精神,启动、深化改革。2003年年底出台《新郑市市级财政国库管理制度改革方案》启动改革,成立国库支付中心,使用国库集中支付管理系统；2010年9月,更新集中支付系统,采用省财政厅统一要求的方正春元财政预算执行系统；2011年借助会计集中核算转轨之机,采取多项措施深化国库集中支付改革；2012年,乡镇国库集中支付改革基本实现横向到边,纵向到底,确立了国库集中收付制度在新郑财政财务管理中的基础性地位和核心地位。
1?2新郑市国库集中收付制度改革进展情况
截至目前,新郑市本级172各预算单位已经全部纳入改革范围,市本级所有财政性资金和单位自有资金全部通过国库单一账户体系实现先支付后清算。
2011年11月底,新郑市已经完成会计集中核算向国库集中支付转轨工作。主要进行的工作有：一是成立市转轨领导小组,制定转轨方案、转轨实施方法和相关财政国库管理制度改革配套文件8个,召开转轨动员会。二是统一政府采购、安装预算单位用会计核算软件100套和电脑90台。三是撤销会计核算中心及其账户,账户余额移交国库,人员分流安置到位,由24名降到目前9人,核算中心管理的221套账4747本会计凭证511本账簿507本会计报表等会计档案资料全部移交给各预算单位单位。四是建立起规范的国库单一账户体系,为预算单位开设零余额账户110个。五是实现财政与银行、一级预算单位联网,建立Vpn网管和独立ip捆绑,银行在其营业部受理财政支付业务,172个预算单位在其单位实现自行办理授权支付业务。六是做好转轨业务培训,分期对单位会计人员累计400人次进行会计基础业务、会计软件和支付系统操作培训。七是每个单位成立财务机构,配备合格会计人员2人。八是将单位自有资金纳入国库单一账户体系实现先支付后清算。九是支付中心账务处理系统更新为省厅统一要求的方正春元支付中心账务处理系统。
目前,新郑国库集中支付运行机制规范,支付系统运转良好。一整套财政国库管理制度改革文件的出台,有力地规范改革、指导改革、约束各环节行为；支付中心制定了规范的中心外部职权目录、财政直接支付业务流程图、财政授权支付流程图、财政资金支付凭证购销流程图,明确了支付中心财政总预算会计管理基础工作岗位及职责,强化财政资金风险控制。
1?3乡镇国库集中收付制度改革
根据《新郑市市级财政国库管理制度改革方案》、《新郑市市级财政国库管理制度改革资金支付管理暂行办法》及郑州市财政局《关于转发〈河南省财政厅转发财政部关于进一步推进地方国库集中支付收付制度改革指导意见的通知〉的通知》的要求,结合我市乡镇财政资金管理实际,我市所有乡镇已经完成国库集中支付改革工作。
1?3?1新郑市乡镇国库集中收付制度改革阶段
第一阶段：2012年3月,新郑市所有乡镇均开设零余额账户,开始将部分资金(重点工程的建设及拆迁赔偿资金)纳入国库集中支付系统,实行国库集中支付管理。第二阶段：2012年11月开始将乡镇所有资金全部纳入进展支付系统统一管理。第三阶段：2013年3月20日,新郑市财政局正式印发《新郑市乡镇财政国库集中收付制度改革方案》,对改革工作作出具体规范。
1?3?2运行情况
新郑市乡镇实施集中支付从开始试运行到现在,已经接近一年半,乡镇政府及财政所工作人员已经熟练掌握操作流程,整体工作运行稳定,效果良好。
1?3?3存在问题
目前乡镇国库集中支付改革存在的主要问题是零余额账户开设问题。由于银行网点铺设问题,为便于乡镇工作,除新建路街道办事处、新华路街道办事处及新烟街道办事处3个单位零余额账户在工商银行新郑支行开设外,其他乡镇零余额账户未能在国有银行开设,均在新郑市农商行开设。
2公务卡制度改革进展情况
2?1市本级改革情况
2012年,新郑正式在全市实行公务卡改革,根据当时我市实际情况,首先在市本级全面实施,目前已实施单位100家。2014年前8个月,办理公务卡1045张,实际支出847万元。
2?2乡镇改革情况
按照省市精神,乡镇应于2014年年初开始实施公务卡,新郑市根据自身实际情况,经周密论证及部署,于2014年6月正式启动运行,目前已共办理2350余张。
2?3配套政策及方案
根据上级政策及实施方案,我市已制定《关于在预算单位推行公务卡制度的实施方案》、《新郑市预算单位公务卡管理暂行办法》、《新郑市财政局关于预算单位实行公务卡结算报销方式后有关现金使用管理的通知》、《关于实施新郑市预算单位公务卡强制结算目录的通知》等相关文件。
2?4银行
根据我市改革方案,通过严格的审查认证,确定我市公务卡银行5家,分别为：中国银行新郑支行、工行新郑支行、建行新郑支行、农行新郑支行和邮政储蓄银行新郑支行。
2?5存在问题
(1)全市各单位对公务卡的认识还有待于进一步加强。(2)通过公务卡消费的量小,报账金额少。(3)刷卡环境还有待于进一步提升。(4)各单位在报账过程中没有对公务卡消费的强制结算目录执行进行落实。
3完善管理的对策
为确保国库管理制度改革圆满完成预期改革目标,我们要主动探索,积极创新,化解改革难题,吸取经验教训,推进改革不断深化。
3?1增强责任意识,全面深化国库管理制度改革
国库集中收付制度改革是我国预算执行管理制度的根本性变革,是现代财政管理领域的一项历史重大制度创新。新型的财政资金运行机制和管理制度,有利于从根本上提高财政资金运行的安全性、规范性和有效性,有利于从根本上保证财政预算执行的真实性、准确性和及时性,构建从源头上预防和治理腐败的重要制度屏障。因此,各级必须从加强惩治和预防腐败体系建设、履行政府财政监督管理责任的高度,从构建公共财政体系框架的角度,进一步提高思想认识,切实增强责任感和紧迫感,坚定不移地推进财政国库管理改革。
3?2完善相关制度,规范使用系统管理软件
在全面实施国库集中支付的基础上,进一步完善支付办法,对支付的相关流程进行优化,提高支付效率。按照省财政的要求,各县区必须使用省级统一开发的县级预算执行系统,办理国库集中支付业务,反映预算执行,实现对专项资金的有效动态监控。
3?3清理财政专户,加强银行账户管理
切实做好财政专户清理整顿工作,精简专户数量,撤并无有效依据、同类性质多头开设以及一年内没有业务往来的财政专户。健全财政专户和预算单位银行账户管理制度,规范账户开立、变更、撤销等审批程序,建立银行账户年检制度,形成有效的监督制约机制。
3?4规范支付行为,深化公务卡制度改革
通过国库单一账户体系逐步将专项资金全部纳入国库集中支付范围,扩大财政直接支付范围,将财政资金直接支付到收款人或用款单位。全力推进公务卡改革,积极营造良好的改革外部环境,扩大公务卡使用范围,减少公务支出中的现金提取和使用;建立健全单位公务卡结算管理办法和报销操作程序,增强财务支出的透明度。规范预算单位财政授权支付行为,杜绝单位大量提现、虚假支出和利用公务卡吃回扣行为的发生,确保资金安全运行。
参考文献：
零基预算改革方案篇6
关键词：绩效预算法 零基预算法 高校预算
高校预算是指高等学校根据事业发展计划和任务编制的年度财务收支计划，它是高校日常组织收入和控制支出的依据，是高校财务管理的重要组成部分。随着我国教育体制改革的深化，高等学校财务预算工作也必须适应改革的步伐而逐渐完善。高校传统的预算模式中存在的问题，如预算编制周期短，预算范围不全、预算内容不实及约束力不强等，显然与现代预算管理的要求有很大差距。零基预算法具有明显的适应性和优越性，但是在高校的具体应用中也存在许多的问题。零基预算与绩效预算的有机结合是很好的尝试。
一、零基预算法
零基预算20世纪60年代由美国皮特，a.菲瑞于1969年在得克萨斯仪器公司创立。70年代首先在美国被引入政府预算，80年代以来，这一新方法在世界各国获得广泛应用。我国在1998年财政决算和1999年财政预算方案中也明确提出了要加快零基预算的实施。2000年起高校财务预算编制开始采用零基预算法。
零基预算(Zero-basedbudgeting,简称ZBB)，全称“以零为基础的编制计划和预算”的方法，是指部门或单位在编制年度预算时，不以上一年度的预算安排为依据，而是按照一定的标准重新审查和评价预期安排的各个项目，并根据效率优先的原则对项目进行排序，最后结合事业发展的需要和财力的可能做出预算决定，以此为基础编制预算。
二、零基预算法的应用
已往高校编制预算大多使用的是增量预算法，即基数加发展的编制方法，以过去水平为基数，实际上是在认定过去是合理的前提下，无需改进，因循沿袭下去，因此有可能使偶然性收入或原来不合理的支出继续存在，造成预算的浪费，抑或造成预算的不足。
与传统的增量预算编制方法比较，零基预算法有明显的优点：1，零基预算法能合理、有效地进行资源配置，充分利用有限的教育经费，优先安排教学和科研的关键项目，保证了资金的供给和运转。2，编制预算主要是考虑项目的重要性，重要项目优先考虑，次要的项目的情安排，不必要的项目不安排。因此，有利下充分发挥校内各部门管理人员的主动性和积极性，促使其精打细算，量力而行，节约开支。3，在保证学校正常运转的情况下确定经费的最低需求量，既反映高校教育成本水平，又能调节学校财务的收支活动。
三、零基预算在高校运用中存在的不足
推行零基预算是加强高校预算管理的一种尝试，但由于我国正处于经济转型时期，单纯地推行零基预算制度任我国高校仍然存在很多不足：
(一)零基预算要求机构设置精简，职责明确，以便于责任单位进行决策与控制。但是我国高校现行机构设置不够合理，部门之间的职责、权限界定不清，如果采用零基预算编制法，则会导致责任单位在不同部门的重设现象；同时任指定一揽子决策中出现混乱，支出过大而不科学，资金使用效率低下。
(二)采用零基预算法在确定来年收入时，因涉及到国家政策性的调整，如学生收费标准，财政拨款的变化等，不能准确测算收入总量。因此在预算编制完成实施时，可能与预算存在一定出入。另外，由于预算编制时间短，对项目支出的编制缺乏科学的论证和评估，尤其对一些灵活性强的项目，软指标不易准确确定，即使确定之后，各单位在执行中仍不断要求追加。
(三)编制基本支出预算时，一是由于基础数据统计不够完整，能够取得的数据又大部分来自各个部门和单位，对其准确性和真实性缺乏鉴别手段，也缺少充分的分析论证材料，因而使一揽子决策方案的制定和选择带来很大的主观随意性。
四、零基预算与绩效预算的有机结合
(一)绩效预算简介
绩效预算是美国在1949年首次提出的一种预算编制方法，它把市场经济的一些基本观念融入到公共管理之中。绩效预算是指要阐述和明确请求拨款所要达到的目标，为实现这些目标而拟定的计划需要花费多少钱，以及用哪些量化的指标来衡量其在实施每项计划的过程中取得的成绩和完成工作的情况，包括绩、算、效三要素。绩是指业绩指标，表明申请财政拨款是为了达到某一具体目标或计划；算是指达到这一业绩所需的拨款额；效是指业绩的考核及业绩与预算挂钩的方式。绩效预算能解决零基预算中诸如资金分配不合理，资金浪费等问题。绩效预算的核心是通过制定支出的绩效目标，建立绩效预算评价体系，逐步实现对资金注重投入管理转向注重对支出效果的管理，所以绩效预算是一种结果导向型的预算。
(二)零基预算与缋效预算结合的可行性
在实行零基预算框架下，需要重新核定所有预算单位的预算支出，但是对于部门的设置，零基预算无法控制。在零基预算中结合绩效预算，部门获得的预算资金与其控制的业绩指标有着直接而紧密的联系，根据绩效与预算匹配的原则对于那些重设的、可有可无的部门实行合并或取消，从而推动机构精简，同时增强高校各部门使用预算资金的责任感，提高资金的使用效率。
(三)高校预算中零基预算与绩效预算结合的益处
从以上的分析不难看出，零基预算在高校预算编制中存在许多问题，需要不断改革和完善。而当前绩效预算制度在我国还处于理论准备和可行性分析调研阶段。因此，在当前情况下，完全摒弃零基预算而完全采用绩效预算或其他预算方法不大可能。所以高校在采用零基预算法编制预算的过程中可以结合使用绩效预算，以弥补零基预算的不足，形成以日标为指引，绩效为核心的预算模式，完善预算的编制。
1．完善预算编制的内容
从我国高校实行部门预算改革采用零基预算以来，高校预算仍然停留在基本支出的计划、消减方面，侧重于定员、定额的核定，项目支出的核算是“雷声大，雨点小”，处于有名无实的停滞状态。除了各种客观条件的局限以及零基预算本身复杂的编制技术限制，基于零基预算方法的项目支出预算的可操作性差也是一个主要原因。如果将零基预算与绩效预算相结合，一方面在基本支出实行定额管理的基础下按照效率原则继续精兵简政，另一方面在项目支出中引入绩效预算来确定一揽予决策，制定一系列的绩效指标，按照项目性质分门别类对一揽子决策进行相应的绩效分析、评价和排序，通过核定每个项目活动的成本与效益，择优将项目列入预算，从而启动真正意义上的项目支出预算。
2．优化预算程序，真正实现预算的“目标，有效性和效率”三位一体的原则
“目标、有效性和效率”是指导西方世界管理政府公共支出的公认原则。首先，在零基预算是结合绩效预算，可以使得零基预算的编制程序形成一个互动的循环系统，由原来的
链状编制流程成为一个环状的编制过程。零基预算的编制作为计划、控制，评估的丁具，成为一个从上到下同时有从下到上的互动系统。在流程的起点要明确预算项目严格的、具体的，量化的绩效目标，这一绩效指标是在预算监督与评估中得到确认的，它既是这一项目活动的绩效指示物，义是作为一个指标参数来修正初期的绩效目标，同时也是下一年预算编制的重要参考依据。
我国实行零基预算的直接动因就是解决基数预算无法解决的困难，是一种“穷则思变”的探索，其根本目的是如何“把有限的钱分下去”。其次，作为计划工具，将促进资金的使用效率，实现如何“把有限的钱发挥最大的效益”。由此可见，二者有机结合侧重于绩效目标的量化，对项目活动实行绩效评估，并将绩效评价与项目预算紧密结合，使预算由投入式预算转变为重视产出的预算，提高资金的使用效率，能够真正实现预算的“目标、有效性和效率”三位一体的原则。
3．增强预算的可操作性
如前所述，零基预算由于编制技术及编制过程较为复杂、繁琐，存在很多不足。如果结合绩效预算，可以弥补其不足。绩效预算的甘标包括两个部分，一是项目预期的成果，一是实施这个项目所需的成本信息，如单位成本等。绩效预算在评估一个项目活动绩效的同时其项目成本实际已大致明确，利用这个成本指标即可修正绩效目标，实现对预算的滚动管理，减少预算编制工作量。其次，绩效预算的指标确定相对于零基预算而言简单，技术要求相对较低，二者的结合可大大提高预算编制的可操作性。
零基预算改革方案篇7
关键词：国库集中支付;零余额账户;零基预算
中图分类号：F253.7文献标识码：B文章编号：1006－3544（2011）03－0047－02
一、实施零余额账户的背景
零余额账户是指财政部门和预算单位在办理直接支付和授权支付业务时，先由银行根据支付令（即拨款凭证），通过财政部门零余额账户或预算单位零余额账户将资金支付到供应商或收款人账户。支付的资金由银行在每天规定的时间内与人民银行通过国库单一账户进行清算，将当天支付的所有资金从人行国库划到上述各账户，当天轧账后，各账户的余额均为零。
我国传统上采用财政性资金缴库和拨付方式，是通过征收机关和预算单位设立多重账户分散进行的，财政收入的许多项目由征收机关通过设立过渡账户收缴；财政支出则通过财政部门和用款单位分别开设账户层层拨付。这种传统的财政拨付方式的缺点在于：使大量预算外资金游离于财政预算资金管理之外；财政收支信息反馈迟滞，难以及时为预算编制、执行以及宏观调控提供有效依据；财政资金运行缺乏事前监督和有效的事中事后监督。随着社会主义市场经济的发展，公共财政框架的逐步建立，必须改革传统的资金拨付方式，逐步建立和完善国库单一账户体系，实施国库集中支付方式。国库集中支付方式是以国库单一账户体系为基础，以健全的财政支付信息系统和银行间实时清算系统为依托，所有预算单位需要购买商品或支付劳务款项时，由预算单位提出申请，经国库集中支付机构审核后，将资金通过单一账户体系支付给收款人的制度。在实施国库集中支付中，一项主要内容就是财政部门在商业银行为预算单位开设零余额账户，用以核算预算单位授权支付业务。预算单位零余额账户可以转账、提取现金以及办理委托收款业务等。
从2000年开始，我国政府开始着手推进国库集中支付制度改革。经过大量的考察实践和前期准备工作，并借鉴发达国家国库管理的经验，2001年2月，国务院通过了由财政部和中国人民银行制定的《财政国库管理制度改革方案》，确立了我国财政国库管理制度改革的目标、指导思想和原则、改革的内容、配套措施及实施步骤。在改革方案中明确提出，我国财政国库管理制度改革的目标是建立以国库单一账户体系为基础、资金缴拨以国库集中收付为主要形式的财政国库管理制度。经过部分高校几年的试点，从2007年7月起，教育部开始对直属各高校财政性资金实施国库集中支付。国库集中支付制度在高校的表现形式就是实施零余额账户，因国库集中支付严格区分了财政资金和自有资金，其支付方式的改变必然对学校目前的预算分配、超支追加、项目申报、垫支启动、设备采购、付款方式、现金额度、人员经费等涉及财政资金的支付方面带来很大的变化，给高校传统的财务管理模式带来较大的影响。
二、高校实施零余额账户制度的积极影响
过去分散支付方式与现如今的国库集中支付方式的区别主要表现在改变了以前一层一层的拨付程序，采用直接拨付的方法，最大限度地避免了财政资金在划转过程中私自留下占用或者挪作它用的现象，增强了高校预算在实际应用中的透明度和资金使用的效率、安全和规范性;完整的监控制度包括对资金拨付、预算分配、银行清算、资金使用直到资金到达供应商的账面的监控，保障了有效监督和管理预算执行环节；并且预算编制工作根据“只能有预算才安排支出”的方式，编制程序更加合理化，更加细致化。另外，未支出资金被财政部门统一管理，降低了政府筹资成本，是实施宏观调控政策的有效保证，从而更加完善了我国的公共财政制度。
现阶段，绝大多数高校已经开始实施国库集中支付制度，虽然各地高校执行的范畴不太相同，但所有预算内外资金都归入国库集中支付范畴已成为财政改革的趋势。现在，国库集中支付制度对高校预算的要求更加严格，预算的计划性凸现出来。与此同时，凡是重大的项目财政部都要求按照程序进行可行性论证才能列入预算，这就对预算的合理性提出了更高的要求，最大限度地降低了财务风险。但是，在实际工作中，这项制度也存在不完善之处，还有待于在实践中日臻完善。
三、高校实施零余额账户出现的问题
1.削弱了高校的自主融资能力。高校的不断发展离不开巨额资金的投入，资金是教育质量保障体系更加完善的重要支持。如果一味只靠政府的支撑显然是不现实的，学校自身发展所缺少的资金还得靠多种形式的筹资予以弥补，主要包括贷款、接受捐赠等等。财政授权支付额度往往到账不及时，影响到高校日常各种工作的开展，再有资金审批程序复杂，参与部门多，也影响了资金的使用效率。资金是任何高校发展的物质基础，而实行国库集中支付制度后，高校账户出现无资金的状况，会影响高校获得银行贷款，降低高校的融资能力。
2.零余额账户不能与本单位同名其他账户发生往来。例如，以前在财政资金没有到款或者到款金额不够时，科研等项目可以先用其他账户的资金垫付，等资金到了再转入偿还。而实行零余额账户后，就不能再用本单位存款垫付相关支出，在拨款不及时的情况下，就可能影响科研项目及其他专项拨款项目的进展。
3.资金拨款与使用一旦衔接不好，就会影响工作开展。例如，学校上下年度的工作是连续的，而财政拨款是分开的，若年度开始时资金拨付不能及时到位，就会使高校的财政专项无法启动。为了保障下年度的启动经费，到年末往往会迫使学校财务部门编造事由提前列出。
4.零余额账户资金退回时有发生。国库集中支付制度规定，高校学生的奖学金、贫困生补助等都要通过零余额账户打入学生个人的银行卡上。但是如果学生卡号、名字等信息不符又不到学校财务部门及时修改登记，就会造成转账不成功，零余额账户又有只支不收的规定，又不能私自截留在自己的存款里，只能办理退款，等信息正确后再次入账。这类事情经常发生，办理手续十分繁琐。
四、完善高校零余额账户制度的建议
1.提高预算编制水平，采用零基预算编制方法。国库集中支付实施的有力保障是采用零基预算法编制预算。高校应详细编制预算，让预算更加合理，让本年度支出明确方向。资金根据来源可分为财政性资金以及非财政性资金，明确哪些项目可以直接支付，哪些可以授权支付；必须按照编制预算的计划落实到每一个月，做到心中有数。学校内部各用款部门要密切配合，按时、准确地报送用款计划，尽量避免没有预算就胡乱支出，从而维护预算编制的严肃性。财政应该容许高校的零余额账户向联合办学的单位及二级学院转账。在资金不到位时，预算单位垫付的资金应准许年末财政审议后转账。由于高校用款时效性非常强，有时收入和支出比较集中，在下达额度时要按照实际情况划拨。国库集中支付流程应该简化，最好减少部门审批的环节来保证资金能够及时到位。国库系统网络化和电子化也要加快步伐，让部门间信息共享，充分发挥国库集中支付制度的优越性。
2.提高高校财会人员的业务水平。高校财务管理人员的综合素质是高校预算管理顺利进行的核心因素。为了适应国库集中制实施，高校会计核算工作发生了很大的变化，制单人员、审核人员等不仅要了解制度内容，还应该熟知国库支付的操作过程和工作方法；不但要具备较强的理论知识基础和业务工作水平，还要掌握一定的计算机网络知识。这就需要财务人员不断加强学习培训，提高工作水平、业务能力以及道德水平，为不断适应国库支付工作，提高资金的使用效率提供人员的保障。
总之，我国经济发展的形式要求实施国库集中支付制度，它也是先进生产力的客观要求，是对现在制度的一个创新，是增强公共资金实际使用的监督、防止腐败行为出现的有效措施，是广大人民群众根本利益的充分体现。现在的国库集中支付制度还在不断改革之中，还需要各方的共同努力，使国库集中支付制度实际操作更加规范化，从而实现财政资金管理的制度化、法制化。
参考文献：
［1］陈红玲.高校实施国库集中支付制度的现状分析［J］.河南商业高等专科学校学报，2007（4）.
［2］侯建.国库集中支付下的高校预算管理［J］.科技信息，2008（20）.
零基预算改革方案篇8
[关键词]账户管理；财政国库；制度改革
强化银行账户管理是现代国库制度的关键环节，严格控制并规范行政事业单位的银行账户，有利于加强预算管理、推进财政国库管理制度改革，有利于强化资金监管、从源头上预防和治理腐败。这项工作是贯彻落实国务院关于整顿和规范市场经济秩序的重要措施，是确保财政资金安全运行的重要手段。
一、强化银行账户管理的重要性
实施财政国库管理制度改革是我国完善社会主义市场经济体制的需要。改革开放以来，我国财税体制进行了一系列重大改革。以往改革的重点是调整收入分配关系，财政资金的收付管理制度未做大的调整。在财政国库管理方面，长期实行以自行多重设立账户为基础的分散收付制度。随着社会主义市场经济体制的逐步建立和发展，这种管理制度的弊端越来越突出：财政资金活动透明度不高。财政收支信息反馈迟缓，资金管理分散，使用效率低，截留挤占挪用财政资金等问题时有发生。甚至诱发腐败现象。为此，一些地市也曾按照党中央、国务院的部署采取过多项重要的改革措施，包括实行预算外资金“收支两条线管理”、清理整顿行政事业单位银行账户、推行政府会计集中核算、实行非税收入收缴制度改革等，但都未能从根本上克服这些弊端。综观每一项改革，加强银行账户管理是核心。因此，一定要把强化银行账户管理工作作为推进国库管理制度改革的重要环节来抓，才能从根本上遏制腐败。
二、强化银行账户管理的具体措施
(一)严格控制并规范行政事业单位银行账户开立、撤并的审批程序，保障国库管理制度改革健康运行
一是规范审批和备案程序。对行政事业性单位银行账户的设置进行分类管理，行政事业单位开立、变更、撤销银行账户一定要有申请报告，严格实行财政审批、备案制度。凡未经财政部门同意的，各单位一律不得随意开立、变更或撤销银行结算账户，经财政局审批备案后，行政事业单位持财政局的批复书才能到人民银行办理开户手续。
二是建立健全有效管理机制。通过国库管理系统，把所有纳入国库集中支付单位的银行账户全部纳入国库信息管理系统，并对银行账户实施动态监控，跟踪监督账户的开立、变更、撤销等情况。凡是自行开设没有经过财政审批的账户一律不拨付财政性资金。
(二)加大对行政事业单位银行账户监督检查力度，从源头上预防和治理腐败
1、采取自查与重点检查相结合以及人民银行逐个核查的形式，多管齐下实施清理整顿，有效地从源头上预防和治理腐败。实施清理整顿时应遵循以下原则：一是行政事业单位要求新开或保留原银行账户，必须符合文件规定的要求，严格按文件要求办理有关手续。二是允许开设一个零余额账户。对以纳入集中支付的单位，开设一个零余额账户作为单位的基本存款账户，核算预算内、外资金。三是按照政策允许设立专用账户。因特定用途需要对资金进行专项管理和使用的，允许开设专用存款账户。具体指基本建设资金，单位住房资金，单位设立党、团、工会、食堂以及其他需要独立核算的专项资金。四是不允许设立临时账户。因设立临时机构需要发生业务收支的，应在机构办公室所在行政事业单位的相关账户中单设账页核算。
2、对行政事业单位银行账户实施全程监管、责任到位。财政、审计、监察和人民银行等相关部门要形成合力，在对行政事业单位银行账户实施监管过程中，对违规开立和使用银行账户，不按规定变更、撤销银行账户或对批准开设、变更、撤销的银行账户不按规定报财政局审核、备案的和逾期不年检或在年检中漏报、瞒报银行账户等违规行为，将暂停或停止对违规单位拨付财政性资金，并依法给予相关单位处罚和追究相关人员责任。
(三)实行财政专项资金账户集中管理，不断提高财政综合控制能力
为了加强财政专项资金的管理和监督，规范财政专项资金的收付和核算，提高财政资金的综合调控能力，在财政系统应对财政专项资金账户实行集中管理，即将原各业务部门管理的各项财政专项资金账户，包括各级预算安排的各项财政资金账户，如财政扶贫专户、预算周转金户等；上级财政部门拨入的财政专项资金的账户，如社保基金专户、国债专户、基建专户、基础设施建设资金专户等；以政府或财政部门名义设立的基金及专项资金专户，如多渠道筹措教育经费专户等。全部移交到国库部门集中管理，各项财政专户资金在保持原资金管理权、使用权不变的前提下，由国库部门统一办理资金收付业务和会计核算工作。
(四)强化账户管理过程中的内部监督管理机制，确保财政、财务资金安全运行
账户的日常管理，最重要的是印章管理，因此，建立内部监督管理机制尤为重要，在账户管理过程中，财政国库、单位财务部门应实行公章、印鉴分别保管制度。
一是对公章、印鉴使用实行部门领导负责制。印章的保管分别由分管该项业务的负责人保管。在日常业务中坚持“谁使用、谁保管、谁负责”的原则，做到人离落锁，下班入柜，不得随意借用。印章保管人短期离岗或出差时，应在部门负责人监督下办理交接手续，并登记备查，印章按规定启用或销毁，印模必须登记备案。
二是对印章使用的职能要明确。部门专用章，主要用于单位内部的业务往来。拨款专用章，主要用于预算内、预算外以及专户资金的拨付。
三是落实印章保管责任。部门负责人应对业务印章的管理情况经常进行监督、检查，发现问题及时纠正，因违反印章管理制度而发生的一切后果，按规定追究有关人员的责任。
通过实行公章、印鉴分别保管制度，账户管理的内部监督管理机制逐步完善，相互牵制，财政资金安全运行会更加有保障。三、强化银行账户管理应注重的几个方面
目前在强化银行账户管理上仍然存在一些问题(包括：目前财政内部开设的专户过多过滥、预算单位账户无法做到单一、专项资金集中管理后核算与管理脱节等)，致使财政对预算单位监管的难度加大。为了不影响财政国库集中收付制度的顺利推行，笔者建议今后从以下方面加大银行账户管理的力度：
(一)进一步研究银行账户管理问题，不断增强国库部门调控财政资金的能力
1、明确账户性质。建议财政部与人民银行协商，明确规定预算单位零余额账户、预算单位原有基本账户、经营收入账户、往来资金账户等账户的性质，从而便于预算单位开设零余额账户，以及规范使用其他银行账户。
2、建立预算单位银行账户监督体系。实行国库集中支付改革后，原则上预算单位只应有一个零余额账户，即财政资金在到达最终用款人之前，保留在国库或预算外专户。但是，由于改革前的历年结余以及往来款项业务的发生，财政部门还必须为预算单位开设专用账户核算此类资金，当然也有一些预算单位为了自身利益联合一些商业银行违反规定，私自开设银行账户等，从而出现改革中预算单位账户无法单一的现象，因此，国库管理部门要建立起预算单位银行账户监督体系。
3、杜绝财政资金多头开户的现象。随着国库管理制度改革向纵深发展，财政资金通过国库单一账户体系核算成为，必然趋势，完全可以保证专项资金及时、准确、安全地支付到位，没有必要设置过多的财政专户。各级财政部门要精简、优化财政资金专户设置，要对现有专户进行清理整顿，逐步归并、撤销，逐步通过国库单一账户体系支付财政性资金，确保专款专用，从根本上解决财政资金多头开户的现象。
(二)完善资金监控有关办法措施，构建国库动态实时监控系统，确保资金运行安全、有效
1、尽快制定和完善适应改革特点的监督制度，明确监督主体、监督对象、实施范围、监督措施和责任追究办法等，使监督工作规范化、程序化和法制化。完善改革体制下“现金管理办法”，从制度上进一步规范单位支出行为。
2、扩大直接支付范围，减少授权支付内容。结合政府采购实施范围的“扩面”，将有关采购资金及时纳入到直接支付范围。对于目前授权支出范围中金额较大、符合集中支付条件的转账支出，可改用直接支付方式支付。
3、运用现代电子技术力量，通过支付系统软件进行电子自动监控。如在支付系统软件中输入相关政策、制度、财务规定等设定条件，设置程序由电脑自动审查筛选后，再由工作人员再次审查，还可在系统中设置程序，对同一单位不同账户之间的财政资金划转行为进行控制，可从技术上杜绝随意划转财政资金、逃避监控的行为。
4、将所有的国库集中支付单位的账户纳入国库监控的范围，预算单位每支付或收入一笔资金，财政部门都能够随时监控。特别要加强对单位银行存款账户的管理，参照预算外资金管理办法，将单位所有存款账户的款项纳入集中支付(单位工会账户以及医保收入专户等特殊专户除外)，该账户只作为一个临时的收入过渡账户。单位不能通过该账户提现或转账到财政指定专户外的其他账户，单位使用资金时，必须先由单位将款项转入财政指定专户，再由财政根据单位转入的银行存款额下达指标给单位，单位编制用款计划，财政下达额度后再通过零余额账户支付，从而达到对单位所有财政资金进行监督管理的目的。
(三)建立银行账户管理与日常财政业务工作衔接的机制，杜绝单位与银行的违规现象
要尽快改变当前银行账户管理与财政业务管理的脱节状态，加强二者之间的联系，建立衔接机制。可以采取以下措施：
一是财政部门内部要建立银行账户管理的协作机制。各业务处室对所分管预算单位的银行账户进行检查时，银行账户管理部门要积极协作，主动提供被检查单位的有关银行账户资料。
二是财政部门要建立对接受财政拨款的银行账户进行合法性审查的机制。凡单位上报接受财政拨款的银行账户时，财政部门必须先经过一定程序进行检查核实。确认属于财政审批过的银行账户时，方可办理备案和拨款手续。
三是建立与审计、纪检监察、人民银行等检查部门的定期联系和沟通制度，互通情况。实现财政、审计、纪检监察、人民银行等管理和执法部门对预算单位银行账户监督管理的互动。
零基预算改革方案篇9
关键词：会计集中核算国库集中支付探讨
国库集中支付改革是财政部力推的一项财政管理制度创新，作为公共财政体制的重要内容，曾被市场经济国家称为“财政革命”。
一、国库集中支付及会计集中核算的名词解释，两者的关系又是什么呢？
国库集中支付，是以国库单一账户体系为基础，以健全的财政支付管理系统和银行间实时清算系统为依托，单位用款支出通过国库单一账户体系支付到商品和劳务供应者或用款单位的制度。
会计集中核算是通过建立专职的会计核算机构，由专业化的会计人员，运用现代化的会计处理手段和科学规范的会计处理方法，对行政事业或其他单位的会计业务进行集中核算和监督的一种管理制度。
二者关系为：会计集中核算制度作为会计委派制的一种新的实现形式，是融会计核算、监督、服务于一体的会计委派制改革形式，是实行国库集中支付制度的基础。
二、国库集中收付制度的基本思路
在目前央行的国库管理体制不变和银行结算制度不变的条件下，利用会计集中核算形成的业务和技术基础，建立集中支付专户和零余额帐户，逐步实行国库资金的直接支付，减少国库资金的库外沉淀，通过会计集中核算和国库集中支付两种制度的有效融合，最大限度地提高财政资金的使用效益。
三、国库集中支付的基本流程
（一）账户设立
根据财政部《财政国库管理制度改革方案》确立的总体框架和改革的发展要求，建立国库单一账户，使所有财政性资金都纳入国库单一账户体系管理，把财政支出从过去的“资金流”变为今后的“指标流”和“额度流”，把传统的“以拨列支”变为“以支列支”，所有财政支出都通过国库单一账户体系支付给商品和劳务供应都或用款单位。
国库单一账户体系由下列银行账户构成：各地市财政局在人民银行开设的国库单一账户；为预算单位在选定银行开设的零余额账户（以下简称预算单位零余额账户）；财政局在选定银行开设的预算外资金财政专户（以下简称预算外资金专户）；以及上级部门授权财政局在选定银行开设的特殊专户（以下简称特设专户）。
预算单位零余额账户可办理转账、提取现金等结算业务；可以向本单位按规定保留的账户划拨工会经费、住房公积金及提租补贴，以及经财政国库支付局批准的特殊款项。除此以外，不得从该账户向预算单位其他账户划拨资金。各预算单位应按照现金管理的有关规定支用现金。
根据上述要求，预算单位零余额账户开设的办法为：各改革单位（在支付局核算的单位）将备用金账户变更为专用存款账户，用于核算结余资金和财政拨付的预算外资金等，账户内资金用于单位过渡期的资金支付，对单位专用存款账户提取现金业务，按现金管理有关规定办理。同时，在国库所在行开设以一个单位基本存款账户作为国库集中支付单位零余额账户，该账户办理单位国库集中支付的授权支付业务；下属二级预算单位零余额账户开设应与一级预算单位在同一银行系统。
各单位到相关银行办理开立和变更账户手续后，将零余额基本户户名、开户行及账号及时报财政国库支付局，这些作为国库集中支付基础数据。
（二）用款计划上报
预算单位应当按规定编制分月用款计划，并按照财政局批复的分月用款计划使用财政资金。财政性资金的支付，按照财政预算、分月用款计划、项目进展和规定的程序进行支付。
财政性资金的支付实行财政直接支付和财政授权支付两种方式。财政直接支付是指预算单位向支付局提出用款申请，由支付局签发支付令，从财政零余额账户银行，将资金直接支付到收款人。财政授权支付是指预算单位按照财政局的授权，在财政局批准的用款额度内，自行向单位零余额账户银行签发支付令，银行根据支付指令，将资金支付到收款人。这种支付方式适用于单位的小额零星支出、特别紧急支出和经财政局批准的其他支出。
各单位实施财政直接支付诉资金包括工程采购、工资支出和物品服务的采购支出，以及单件商品服务或者服务采购超过10万元的支出；实行财政授权支付的资金包括未实行财政直接支付的购买支出和零星支出，包括单件物品或服务额不足10万元人民币的购买支出、特别紧急支出及经财政国库支付局批准的其他支出。
预算单位依据批复的年度部门预算（年初控制数）和项目进度，无论是基本支出还是专项支出，均须分财政直接支付和授权支付两部分，科学编制季度分月用款计划。基本支出用款计划按照年度均衡性原则编制，项目支出用款计划按照项目实施进度编制。
财政国库处根据部门预算数（年初控制数）于每季度最后月份20日前，批复下达预算单位下一季度汇总的用款计划。
预算单位依据分月用款计划办理财政直接支付申请和财政授权支付手续。
为了办理国库集中支付业务，会计中心成立资金部，其主要职责是负责收集各预算单位的预算文件和月度用款计划资料，及时登记预算指标账；负责支付专户资金拨付的会计核算；负责向国库处提出支付专户资金申请；负责定期向国库处、各业务处提供预算执行情况表。目前资金部设置预算指标登记、预算拨款记账、预算拨款审核、业务主管等4个业务岗位。在办理国库集中支付业务中，会计中心各核算部的主要职责是负责控制预算单位月度用款计划的执行；负责按财务制度和支出规定审核预算单位支出票据；负责填制预算单位零余额账户支付凭证和支付专户预算拨款凭证；负责及时向预算单位提供预算指标使用情况。
零基预算改革方案篇10
一、审查改革基础，促进改革实现目标
现代国库管理制度改革指出建立和完善国库单一账户体系工作为改革的基础工作。基础不牢，改革很难或无法实现其目标。因此，审计人员应重点审查国库单一账户体系是否按有关文件规定建立，包括财政部门在人民银行开设国库单一账户、财政部门在商业银行开设的用于直接支付的财政零余额账户、财政部门在商业银行开设的用于预算外资金日常收支清算的预算外资金财政专户、财政部门为预算单位开设的用于授权支出的预算单位零余额账户。同时还应注意下面三个:一是预算单位是否按照改革方案清理和取消了原有的基本账户。二是预算单位由于历年拨款结余以及其他资金保留了基本账户的，是否存在通过基本账户将资金从体系之内转到体系之外逃避支付系统的监控预算执行的现象。三是财政零余额账户和预算单位零余额账户在每天清算结束后余额是否为零，财政资金的日常结余是否都保留在国库单一账户和预算外资金专户中。
二、审查改革配套措施，确保改革顺利进行
实行财政国库管理制度改革，是对财政资金的账户设置和收支缴拨方式的重大变革，是一项十分庞大和复杂的系统工程。只有切实做好配套工作，才能确保改革顺利进行。以下就部门预算编制、支付系统和清算系统这两方面谈谈审计人员应关注的问题。
1、审计部门预算编制情况。部门预算决定着预算单位的财务活动范围和方向，也是国库集中收付的依据。部门预算编制是否合理、客观，即部门预算的可行性如何，直接预算法案的立法质量，也决定着国库集中收付的效果。因此，审计部门预算编制是否合理、客观、清晰尤为重要。财政部门将人大会批准的预算批复给各部门，这个部门预算就是预算执行审计的主要依据。预算执行始于各部门、单位的预算编制，结束于各部门、单位的预算执行。审计人员直接对预算编制过程中的编制依据、进行审计，能够更全面完整的认识和部门、单位的预算执行情况，并能发现问题是出在哪个环节，有针对性地向财政部门和各预算执行部门提出规范各个环节预算管理，提高财政资金使用效益的意见和建议，真正提高预算执行审计工作层次和水平。
2、审计财政支付信息系统和现代化清算系统建立和运行情况。财政支付信息系统是运用现代化计算机连接财政部门、人民银行、预算单位、银行，实现向有关各方提供实时的预算指标信息、用款计划信息、支付指令信息。现代化清算系统在预算单位发生支付时能实时提供人民银行国库单一账户与财政零余额账户及预算单位零余额账户的资金清算。只有建立健全财政支付信息系统和现代化清算系统，才能使各类财政资金在国库单一账户体系内高效、安全运行。审计人员在审计过程中对于财政支付信息系统和现代化清算系统没有建立或不是完全建立，不利于推进国库集中收付改革，可以向财政部门提出加快支付系统和清算系统建设建议。
三、审查改革，推进改革快速
财政国库集中收付改革主要内容包括建立单一国库账户体系、规范收入缴纳程序和规范支出拨付程序。而对财政资金收入、支出和结余的审计是审计的主方向，主旋律。实施财政国库集中收付制度改革后，审计监督国库集中收付资金的真实性、合法性、程序性，能有效地促使改革快速、稳定发展。
1、对财政资金收入的审计。收入是各预算单位活动的资金来源，审计人员要严格审查各项收入的合法性、合规性，才能有效提高预算执行审计工作的质量和效果。首先要审查各级财政、税务和其他征收机关预算内外收入缴库方式、程序是否合规;其次要审查预算收入是否进入国库单一账户，有无违规进入过渡户或通过私设账户、“小金库”截留、挪用财政收入等违规、违纪情况;最后要审查未纳入预算管理的行政事业性收费、其他一些预算外收入是否按照规定上缴财政专户，是否坐支收入，有没有按照“收支两条线”管理。
2、对财政资金支出的审计。国库集中收付制度按支付方式的不同将财政资金支付分为财政直接支付和财政授权支付。财政直接支付是由预算单位提出申请，经财政部门审核后，将财政资金通过国库单一账户体系的有关账户支付给收款人。这种方式使“管钱”和“用钱”单位完全分离，财政资金支付使用全过程在国库集中支付系统监控之下，有效地提高了财政资金使用的安全性和规范性，降低了违纪违规的机会。但是一些问题会更加隐蔽，审计人员应注重纵深审计，沿着财政资金走向，对各个环节进行审计，应追溯到财政资金的最终受益者和商品、劳务提供者。审查合同的合法性，落实支出是否真实，密切注意有无与预算单位共同串通舞弊、套取财政资金的问题，这样才能有效监督财政资金支出的合法、合规。财政授权支付是由预算单位根据财政部门授权，自行开具支付令，通过国库单一账户体系的有关账户，将财政资金支付到收款人。在这种支付方式下，审计人员应该注意预算单位有无擅自改变财政预算内资金的用途或使用性质，向本单位其他账户、上级主管单位、所属下级预算单位账户划拨资金;是否存在违规提取现金，套取财政资金的现象。
另外，在具体审计过程中应注意以下两点:一是审查预算单位是否按照年初人大批准的部门预算作为用款计划申请的依据，追加和调整预算是否符合规定。二是财政部门在业务流程中指标审核、计划审核(包括正常计划和调整计划)、直接支付审核、授权支付审核、支出日报审核和审核六项审核操作是否规范、有无流于形式。
3、对年终结余的审计。实行国库集中收付后，对于试点预算单位年终结余资金的处理，地方财政部门是按照财政部关于《地方财政实施财政国库管理制度改革年终预算结余资金会计处理的暂行规定》等文件的规定，将纳入国库集中收付的预算单位当年尚未用完的预算指标结余列支出和暂存款，到第二年预算单位根据《财政授权支付额度恢复到账通知书》继续使用结余资金。这种“权责发生制”的会计处理办法与现行的预算法和财政总预算会计制度规定的“收付实现制”相悖。但这样处理更能真实反映财政决算。因此，审计人员在审计过程中应防止财政部门将这会计处理办法作为财政决算的“调节器”，财政决算赤字就少结转一部分支出，少列支出;财政决算有结余就多结转支出，多列支出。
四、利用优势，提升审计水平