农村宅基地确权法篇1
关键词航空摄影测量法；农村宅基地；地籍；应用分析
中图分类号p231文献标识码a文章编号1674-6708（2013）91-0168-02
开展农村宅基地确权登记发证，是深入贯彻落实《中共中央国务院关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》，全面、准确地查清全国农村集体土地权属状况，登记确认农村集体土地产权，依法保护农民集体和个人的合法权益，奠定农村集体土地产权管理的基础，为农村土地管理制度和农村土地产权制度改革创造条件。全国各地陆续开展了农村宅基地确权登记发证工作。本文结合工作实际，主要对航空摄影测量法在农村宅基地确权登记发证工作中应用优势进行分析。
1航空摄影测量法概述
航空摄影测量法是指在界址点坐标全部采用解析法外业实地测定，地物点及其他要素的平面位置采用航空摄影测量法施测。即：以航空摄影资料为信息源，利用数字摄影测量工作站（Dpw—digitalphotogrammetricworker），经数据采集、数据处理、地物测绘、图形编辑、生成符合地籍管理要求的数字线划图（DLG）。将解析界址点、界址线及其他地籍要素与数字线划图叠加，经调整和整饰，形成数字地籍图。其主要工作和技术流程，如图1。
2农村宅基地的现状对全野外地籍测量的影响
农村宅基地确权登记发证的主要任务是以县（市、区）为基本单位，依据第二次土地调查成果和年度土地变更调查成果、已有的土地权属和土地登记资料，对宅基地使用状况全面进行权属调查（核查），查清宅基地宗地的界址位置、界线走向、面积；调查成果经公示确认后，作为宅基地使用权登记发证的依据，登记造册，核发证书。根据地籍调查成果和土地登记结果，建立宅基地使用权数据库和管理系统。近年来，随着各级政府涉农优惠政策的不断推出，农民生活和经济条件有了新变化、新提高。但是在农村宅基地使用管理中，由于涉农政策制度上和工作中的缺陷，各种矛盾日益显现。采用全野外地籍调查方法，严重影响和制约着农村宅基地确权登记发证工作的顺利进行。
2.1农村宅基地建房混乱、规划滞后，对全野外地籍测量的影响
全国大部分村庄的建设缺乏科学规划指导，加上长期以来宅基地无偿使用，农民住宅低水平重复建设，村庄“散、乱、小”现象普遍存在，土地利用比较粗放。村庄规模过度扩张，或是沿公路“线状”延伸，或是沿村庄外延扩展，没有形成集中布局的势态，使得村庄四周新楼林立，而内部却破烂不堪，空心村越来越多，使作业员在采集数学要素、地形要素的时候非常困难。
2.2宅基地闲置、长期无人居住，对全野外地籍测量的影响。
随着社会的飞速发展，市场经济的不断深入，农业生产机械化程度的不断增强，农村大量的剩余劳动力选择进城务工，致使自己的宅基地闲置，其次是富裕起来的一些农民纷纷进城购房定居，成为城市居民，他们通过合法途径取得的农村宅基地长期无人居住，处于闲置状态。还有就是因为农村宅基地在一定程度上具有福利和社会保障的功能。当前，由于自然环境、成本等因素，城镇居民在农村购置宅基地、违法建造住宅、侵占耕地的现象增多，造成圈而未建、建而未住的也随之增多，使作业员在采集数学要素、地形要素的时候非常困难。
2.3宅基地隐形交易，难以确权，对全野外地籍测量的影响
在我国的广大农村，一方面，宅基地隐形交易频繁，由于缺乏必要的程序和手续，致使无法确权登记，另一方面，农村违法建房普遍存在，未批先建、少批多建以及一户多宅现象比较突出，行政区划要素、地籍要素采集困难，致使确权登记发证缺乏一定的法律性和公信力。
3航空摄影测量法在农村宅基地确权登记发证工作中的应用优势分析
3.1地籍图测绘方法的优势分析
地籍图测绘方法主要有全野外数字测量成图、数字摄影测量成图。全野外数字测量是在已知控制点上架设全站仪或GpS，同时采集测站点与界址点、地形点、其他细部点之间的距离、角度等数据或直接采集界址点坐标；将其自动传输到电子手簿、iC卡或便携式微机记录，现场绘制草图。内业借助计算机及其配套的数字测图软件，通过数据处理和图形编辑生成数字地籍图。而航空摄影测量法是指在界址点坐标全部采用解析法外业实地测定，地物点及其他要素的平面位置采用航空摄影测量法施测，作业员主要在像片上进行量测和解译，无须接触被测物体本身，很少受自然和地理条件的限制。二者比较，全野外数字测量法要架设全站仪或GpS，同时采集界址点、地形点、其他细部点等，再加上宅基地现状对地形要素测量的影响，使之过程繁琐、施测困难。而航空摄影测量法只实地测定界址点，地物点及其他要素采用航空摄影测量法施测。其外业工作量少、工序简单、不受宅基地现状对地形要素测量的影响。
3.2生产效率优势分析
无论是采用全野外数字测量法成地籍图，还是采用航空摄影测量法成地籍图，其最终地籍调查成果都是一致的。作者结合工作实际，对两种方法进行了比较。在面积为0.3平方公里的行政村内进行宅基地调查，全野外数字测绘地籍图，一个班组（4个人），10个工作日，才能完成，而采用航空摄影测量法，一个班组（2个人），5个工作日就可以完成，由此可见，航空摄影测量法较全野外数字测绘法，在生产效率上有很大的优势。
3.3生产经费节约分析
降低组成项目成本的费用，节约各项费用的支出，除了狠抓企业管理外，应制定先进合理的施工方案。那么，选择航空摄影测量法就是一种比较合理先进科学的施工方案。在实际工作中，采用航空摄影测量法对一个行政村进行地形、地籍图测量，一个班组4个人，只需5个工作日就可以完成。如果采用全野外数字测量，一个班组4个人，需要15个工作日才能完成，由此产生的工人工资、材料费、运输费、直间接等总成本将远远超过采用航空摄影测量法的总成本费用。所以，笔者认为采用航空摄影测量法可以较大的节省项目生产经费和财政投入。保证企业的良性循环，提高市场竞争力。
4结论
航空摄影测量法无须接触被测物体本身，很少受客观因素的限制，在农村宅基地确权登记发证中，能克服农村宅基地建房混乱、长期闲置等各种不利因素的影响。随着该技术的不断发展进步，数据采集的作业效率和成图精度也将不断提高，更能够适应和满足农村农村集体土地确权登记发证的技术要求，未来必将发挥更大的作用，服务国民经济建设和国土资源管理。
参考文献
[1]方义祥.农村宅基地特征、现状及管理探析.现代农业科技，2007（24）.
[2]曹泉根.在农村村庄地籍调查中采用航空摄影测量技术方法的应用研究.现代测绘，2012，9，35（5）.
农村宅基地确权法篇2
关键词：宅基地使用权流转问题对策
目前我国农村宅基地使用权流转的成因分析
（一）受经济利益驱动的影响
随着社会经济的快速发展和城市化进程的大力推进，农村的耕地逐步减少，加之农民的收益甚微和我国目前农民社会保障制度不健全情况下，许多农民将自己住房的一部分用来出租获取租金。农民通过宅基地流转的方式为有效利用农村的闲置土地，发展农村经济，增加农民收入，提高农民生活水平发挥重要的作用。
（二）受农民进城发展需要的影响
改革开放30年来，随着大量农民进城务工的影响，我国的城市化进程发展迅速，而城市各方面的优越条件使得进城农民大多不愿再回到农村，而想在城市发展并定居，然而城市的高额房价却是其存留产生的最大障碍，于是想在城市定居的农民就把闲置在农村的房屋及土地出售或转让来缓解进城发展所需的资金困难。
（三）受城市退休人员休闲养老需求的影响
很多市民厌烦了喧闹的城市生活在其退休以后则向往农村的田园风光。在退休后城市居民想在农村购买一套住宅用作休假和养老。在这种情况下买卖双方形成了利益互补，达成买卖宅基地使用权的协议。
目前我国农村宅基地使用权流转中存在的问题
（一）法律法规不完善且有关规定滞后
一是关于农民宅基地管理的法律法规数量少，且效力层次低，宅基地管理在很大程度上依靠规范性文件和地方政策调整。目前我国还没有一部调整农村房屋和土地方面的民事法律。近年来，一些地方虽然制定了相关的宅基地管理办法，但由于各地宅基地管理政策内容上的不统一，且有的地方管理办法不够规范，加上各地管理力度上的差异，宅基地管理效果差异很大。2004年11月国土资源部虽出台了《关于加强农村宅基地管理的意见》，但以部门意见的形式出台，法律效力低。与立法较为完备的城市房地产管理相比，农村宅基地管理方面的立法滞后，不仅存在大量的法律真空，而且内容比较粗浅。
二是我国的《物权法》仅在第十三章专门对宅基地使用权作了规定，但只有四个条文，相对比较简单。从第153条（宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定。）、第155条（已经登记的宅基地使用权转让或者消灭的，应当及时办理变更登记或者注销登记。）的规定来看，《物权法》并未禁止宅基地使用权的流转，这和以前草案中“禁止城镇居民在农村购置宅基地”的规定形成鲜明对比，这一规定明显为制度的变革留出了一定的法律空间。但从《土地管理法》第62条（农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。）、第63条（农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。）的规定来看，又是明显禁止宅基地使用权流转的。在合法流转无法进行的情况下，农村宅基地和住宅的非法交易禁而不止，交易数量日益增多。这充分说明当前有关宅基地的法规政策己很难满足经济发展的要求。随着城镇化进程的不断加快，宅基地流转将呈不断上升的趋势。如果法律不加以系统规定，必定会引起各种纠纷，影响社会主义新农村的进程和我国的社会主义和谐社会建设。
（二）宅基地的市场流转面临体制性障碍
由于有关流转的法律法规滞后，对宅基地流转的条件、范围、方式、期限、收益分配及流转后土地产权关系调整等方面缺乏规范和指导，大量宅基地私下流转，扰乱了土地市场的正常秩序；宅基地隐形交易加剧了土地权属混乱和产权纠纷。突出的表现为：当有关的宅基地、房屋碰到征地、拆迁补偿时，由于缺乏宅基地使用权和农村房屋的强制登记制度，转让方凭建房申请表和审批机关的审批文件，仍向有关拆迁部门主张征地的补偿费用，纠纷便由此而生。有时卖方在城里生活困难，回村里再要批地；有时势力强大的村落强行收回已被村民卖掉的宅基地，买方损失严重。这些纠纷一旦起诉到法院，法院在调解无果的情况下，只能按法律规定来判，对买方不利。由此更易导致矛盾激化，甚至会酿成重大案件，影响农村社会的稳定。
（三）宅基地使用权证发放需要规范
与《土地管理法》等法律法规一样，宅基地使用权的登记发放程序仍未明确规定。在我国的大部分农村地区存在着宅基地使用权证发放滞后的情况，这一状况既不利于农民明细产权，依法保护自己的宅基地使用权，也不利于宅基地建档造册影响土地管理部门对宅基地流转的监管，同时也是宅基地在流转过程中造成农村宅基地纠纷发生的潜在隐患。
（四）审批管理不严
尽管《土地管理法》对宅基地的划拨实行严格的审批制，要经乡（镇）政府审核，并最终由县级人民政府批准，其目的在于加强政府对于土地资源保护和利用的监督管理。但实践中宅基地的具体分配基本上是由村干部把握大权，很多地方的宅基地管理村级民主程度较差，一些地方的村委会或村干部不经过村民会议，自己行驶宅基地报批决定权，村干部滥用职权、以权谋私、越权划拨的现象严重。原因在于，现行法律法规对村级基层组织在宅基地管理中的权责缺乏明确界定，农村法制教育宣传措施缺乏有效性和针对性，村委会和村干部依法管理的责任不明确，对超标用地、宅基地流转、乱建乱盖等违法使用宅基地放任不管，造成集体土地权益的损害。在农村宅基地使用权的管理中，房地产及其产权产籍管理至今不明，导致许多地方一户多宅、超面积住宅、违法建房、占地建房等现象普遍。
完善我国农村宅基地使用权流转的法律思考
（一）加强立法并规范宅基地使用权的流转
《物权法》作为规范财产关系的基本法，不可能对每个制度都作出详细的规定。《物权法》对宅基地使用权规定比较原则，即对宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定。因此应当加强宅基地立法体系建设，规范宅基地管理。针对目前宅基地管理方面的立法滞后且法律效力低，以及新形势下出现的一些新情况新问题，应加强宅基地立法体系建设，尽快出台《农村宅基地管理办法》、《集体建设用地流转管理办法》及《土地登记条例》等，明晰宅基地产权，明确宅基地流转、收益分配及宅基地登记发证等问题。对宅基地使用权的取得、行使、转让（转让条件、范围、方式、期限、收益分配及转让后土地产权关系的调整等）和法律责任等方面作出明确规定，形成一整套规范的宅基地使用权管理制度。
（二）建立农民宅基地使用权流转制度
现行有关农村宅基地使用权的流转仅限定为村内集体经济组织之间，禁止城镇居民在农村购置宅基地，这种规定基本禁止了宅基地使用权以及农宅的流转，不利于实现城乡协调发展和建立资源节约型社会的原则。据专家估计，到2020年，我国城镇居民总数要增长3亿人以上，同时，每年将有1500万农民进城成为城市居民。这种趋势将引致不断增加的非农建设用地需求。
与此同时，大量农民进城将导致空置住宅的不断增加。在合理的宅基地流转制度下，农民进城后宅基地将会成为农村非农建设用地市场的重要客体，这一市场的建立和完善，将促进城市化进程，促进城乡一体化。建立农民宅基地使用权流转制度，参照土地承包权的改革方向，调整农村宅基地的产权设置。确定每一块现状宅基地的长期使用者并依据规划新增或者缩并宅基地面积。允许农村宅基地在城乡居民内自由流转，打破城乡二元分割的土地利用机制。进一步开展长三角、珠三角、环渤海等发达经济带周边的农村宅基地流转研究，探索建立与农村宅基地合法流转相配套的财税体制和集体土地产权制度等。
（三）建立合理的宅基地流转收益分配机制
按照收益的初次分配基于产权的原则，宅基地流转中地的流转收益即绝对地租应归集体土地所有者，这需要建立地、房分别独立核算体系。因国家投资的各类公共基础设施等产生的土地增值即级差地租i归政府，但从鼓励农村宅基地流转角度考虑，国家不宜直接收取，应以不动产税、土地保有税及土地流转税（土地交易税）等税收形式分享土地级差收益。这种分配方式有利于土地收益分配额度的量化。收益再次分配即级差地租Ⅱ应归宅基地使用权人。
（四）加强农村宅基地清查和集体土地所有权确权
农村宅基地使用权的流转，宅基地的多少将直接给农民带来巨大的经济效益。为防止少数乡、村干部利用职权多占宅基地，各地必须加强对现有农村宅基地使用情况进行彻底的清查，对手续齐全、符合法律规定的宅基地给予登记造册，对不符合法律规定，多占、多用的宅基地则不予登记或按临时用地予以处理。另外，根据法律规定，我国农民集体所有土地也应由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。当前，可在全国范围内开展的土地利用现状更新调查之际，利用现有人、财、物资源，兼顾做好宅基地的清查和集体土地所有权确权的地籍调查工作。开展对宅基地的清查和集体土地所有权的确权，可为农村宅基地的有偿使用和流转打下良好基础。
（五）建立农村宅基地有期限与有偿使用制度
《物权法》明确将宅基地使用权界定为一种用益物权。从理论上讲，他物权的存在都是有期限的，无期限将造成只要房屋尚在则宅基地使用权就一直存在，一个农民可能以继承、受赠等方式取得几处房产，一直延续下去，这不利于节约土地，而建立起宅基地有期限使用制度就完全可以对期满不再需要的宅基地使用权予以收回，避免浪费土地。
参照城市国有土地上的住房土地使用权期限为70年的规定，农村宅基地使用权的期眼也应规定为70年，自农民申请宅基地获得批准之日起计算，同时建立配套的一定条件下的农村宅基地有偿使用制度。具体表现为：农民经申请取得宅基地使用权的，在70年内可以无偿使用。70年届满后，该农民或其家庭成员仍为本集体经济组织成员的，且只有一处宅基地的，该宅基地使用权自动延长70年；该农民或其家庭成员不再是本集体经济组织成员的，则应向集体经济组织交纳宅基地使用费后，可再次取得为期70年的宅基地使用权，如不交纳宅基地使用费的，则集体经济组织有权收回宅基地使用权。农民转让宅基地使用权的，如受让方为本集体经济组织成员，且无宅基地的，宅基地使用权的转让应为无偿，受让方享有剩余年份的宅基地使用权。转让方仍有权再次申请取得宅基地。通过继承或受赠与而取得农村宅基地使用权的，参照上述构想执行。
参考文献：
1.张奇.农村宅基地法律问题探析[J].财贸研究，2005(2)
农村宅基地确权法篇3
论文摘要农村宅基地使用权是我国特有的一项独立的用益物权，自土地改革运动以来，农村宅基地使用权制度建设致力于保障农村人口居住权，实现居者有其屋。由于历史遗留和新生的一些因素，目前我国农村宅基地初始取得制度在主体范围、取得方式的无偿性、取得程序的性质等方面还存在着诸多问题亟待解决。
论文关键词宅基地使用权初始取得制度完善
一、我国农村宅基地使用权初始取得的特点
在当前中国农村，宅基地的所有权归属于农村集体经济组织。农民想建房，必须取得宅基地使用权，取得方式有两种：一种是从宅基地所有权人处取得；一种是从其他宅基地使用权人处受让取得。前者就是本文要探讨的初始取得，后者为继受取得。它具有以下特点：
1.主体特殊性，唯有本集体经济组织的成员具有主体资格，非本集体经济组织成员的外村居民和城市居民不能享有宅基地使用权初始取得资格。
2.客体特殊性，农村宅基地使用权初始取得的客体仅指农村集体经济组织所有的土地，排除国家所有的土地，同时这也就决定了宅基地使用权是不能自由转让的，只允许在集体组织成员之间进行转移。
3.取得的无偿性，我国农村宅基地初始取得是无偿取得的，这是因为我国农村宅基地使用权的取得具有福利的性质。
4.取得的唯一性，现行《土地管理法》第62条明确确立了“一户一宅“的原则，规定农村集体经济组织成员能且只能拥有一处宅基地。
二、宅基地使用权初始取得制度存在的问题
我国已经初步的建立了社会主义市场经济制度，但是在宅基地使用权取得的法律规制上却仍旧带着浓厚的计划经济的色彩，如宅基地使用权审批划拨制度、禁止宅基地使用权转让制度等，均己不能适应社会主义市场经济的发展需要。历史遗留因素和随着时展所带来的新情况，使得宅基地使用权初始取得制度存在着一些尚未解决但又亟待解决的问题。
（一）我国宅基地使用权初始取得主体产生的问题
主体问题是当前宅基地使用权初始取得制度所存在的问题当中尤为突出的问题。宅基地使用权初始取得的主体问题就是谁具有初始取得宅基地使用权的资格问题。我国宅基地使用权初始取得的主体资格问题主要包括：
1.主体扩大化。虽然根据《土地管理法》等相关法律规定明确禁止农村村民向城市居民卖出宅基地，禁止城市居民在农村购置宅基地，但《村庄和集镇规划建设管理条例》（国务院令第116号）第18条所作出的城镇非农业人口居民，回原籍村庄、集镇落户的职工、退伍军人和离休、退休干部以及回乡定居的华侨、港澳台同胞，依旧可成为宅基地使用权的主体的规定至今仍然有效。这是下位法超越了上位法的规定，使得我们不得不承认的是农村集体经济组织成员实践上并非是唯一的宅基地取得主体。
2.监督体制不完善带来的主体问题。当前我国农村集体经济组织的组织体基本上是以村民委员会的形式存在。国家为更好的落实民主，将更多的权利赋予给这些农村集体经济组织。但正是因为如此，使得农村集体经济组织的管理人员有了进行违规操作的机会。特别突出的情况就是这些管理人员经过形式“民主”，让其刚出生的新生儿本是城市居民户口的直系血亲落户农村集体经济组织，使其成为了农村集体经济组织成员，拥有申请获得农村宅基地的权利，也就是说其初始取得的主体条件适格，而这就损害了其他集体经济组织成员的利益，占用了农村宅基地资源。
（二）我国宅基地使用权初始取得无偿性产生的问题
宅基地使用权的取得是基于农村集体经济组织分配取得，不是基于交易获得的。这是保障农民生活的基本条件，也是农村居民跟城市居民相比较，取得的最低生活保障。宅基地使用权的取得是根据我国国情，处理好人民内部矛盾所作出的合理规定。宅基地使用权取得的无偿固然在很大程度上保障了农村居民的权益，但是在现今也引发了诸多问题：
1.在目前和可预见的时期内，土地管理制度不完善，监督不到位，在不要白不要”的心理下，无偿制度会出现“一户多宅”，宅基地闲置现象，土地被超占、房屋多建，大量耕地面积将被侵占、被浪费。
2.宅基地使用权取得是无偿的，其价值缺乏用货币去实际性的衡量，那么取得主体很难在该宅基地使用权上形成高的使用价值关注度，简而言之，就是宅基地不能得到充分使用，这也就是当前大量的宅基地被闲置的一个很大成因。
（三）我国宅基地使用权初始取得程序产生的问题
根据当前我国实施的《土地管理法》规定，农民需要获得农村住宅用地采取的是行政许可的模式。虽然说确立行政许可模式在具有其积极意义的，但也对当前农村宅基地使用权取得制度的发展带来了很大的负面影响，存在着突出的问题：
1.《宪法》、《民法通则》以及新《物权法》都明确的规定我国农村集体经济组织对农村宅基地具有所有权，并受到法律的保护。也就是说农村集体经济在法律上是享有对宅基地的各项权益，包括了占有、使用、收益、处分的权利。而当前宅基地使用权初始取得的行政许可模式规定的是要经县级政府的批准，这就使得《宪法》等法律条文规定的农村集体经济组织的所有权成为了实质上的“形式”。
2.现实当中，政府对于农村宅基地使用权初始取得的各项资格审查基本上属于形式审查，这种审查方式一方面会由于政府对于申请者的实际情况不了解，对于申请者对宅基地使用的实际需求不确定，也就是说资格审查主体在很大程度了是不能实际掌握申请者的实际状况的，所以在实践当中往往会发生错误的审批。
三、宅基地使用权初始取得制度之完善
笔者认为正是因为当前现行的法律法规的不完善之处难以应对宅基地使用权初始取得制度发展的历史遗留问题和所面临的新情况，所以完善宅基地使用权初始取得制度，以此来保护农村居民对宅基地的合法权益，保护现有耕地、林地，控制宅基地用地，推进社会主义新农村建设具有重大的理论和实际意义。
（一）建立宅基地使用权申请主体资格依户口所在地确定制度
建立完善宅基地使用权申请依户口所在地制度是针对当前我国宅基地使用权初始取得制度当中存在的主体问题提出的，该制度具有实施基础和实践可行性，因为我国实行较为严格的户口管理制度，每单位农村“户”都在公安部门中登记造册，哪些主体具有主体资格条件，是真正意义上的农村集体经济组织成员一目了然。建立和完善宅基地使用权申请依户口所在地制度应做好以下几个方面：
（1）废除实践当中依旧有效实施的与《土地管理法》当中关于主体内容相抵触的法律条文，比如《村庄和集镇规划建设管理条例》当中关于适格取得宅基地使用权主体资格的条文，实现法律规范的统一性，确保主体明确性；（2）改革户籍管理制度，加强户籍管理，完善户籍登记制度，确保每单位“农村户”都登记造册，以此方便宅基地使用权申请依户籍所在地制度的有效准确实施。（3）要禁止非本村集体经济组织成员获得宅基地使用权取得的权利，非本村集体经济组织成员在其户籍所在村已有获得宅基地使用权的权利，若允许其在另村集体经济组织申请获得宅基地使用权，就会导致多占、超占宅基地。
（二）建立宅基地使用权有偿取得制度
在社会主义市场经济条件下，建立和完善建立宅基地使用权有偿取得制度是可取的，有以下几个方面的原因：
（1）在当前农村土地面积数量缩小，耕地面积日趋减少，农业使用面积日益紧张的时代背景下，利用建立适当有偿的宅基地使用权初始取得机制将在很大程度上增加农村居民申请获得宅基地用地的经济成本，使得原本在无偿取得制度下利用法律漏洞获得取得主体资格，或者多次申请宅基地用地的农村居民或城镇居民放弃获得农村宅基地使用权的主观意识，以此来保护农村宅基地使用权初始取得制度的有效运作；（2）市场经济条件下，土地的价值应该被体现，以此来展现其实际存在的使用价值。在目前农村社会当中，有很多宅基地被农村居民不经意的闲置不用，大量宅基地用地被浪费，建立有偿的宅基地使用权取得机制将提高农村居民对宅基地的使用意识。
（三）宅基地使用权实行行政确认取得制度
当前宅基地使用权初始取得的行政许可程序模式失当之处颇多，构建新的宅基地使用权取得程序是十分必要的。行政确认是指行政机关和法定授权的组织依照法定权限和程序对有关法律事实进行甄别，通过确定、证明等方式决定管理相对人某种法律地位的行政行为。在当前建立宅基地使用权初始取得当中确立宅基地使用权取得程序为行政确认制度是具有可行性的：
（1）由于当前行政许可模式带来的问题，很大程度上侵犯了农村集体经济组织的合法权益，抑制了具有农村宅基地所有权的集体经济组织的功能发挥；（2）行政确认的程序模式使宅基地使用权初始取的实际审查和确认主体将变成农村集体经济组织，行政机关只要最终形式确定就可以了，这种模式也就使得农村集体经济组织真正的拥有处分宅基地用地的实际权利。
在完善法律和监督的前提下，由集体经济组织审查申请者主体资格、宅基地范围等事项，决定是否给予宅基地使用权，通过后，由集体经济组织依授权颁发证书，报县一级土地管理部门，土地管理部门对该法律事实进行登记确认并进行备案。权利从真正意义上转向给了农村集体经济组织，政府所要做的只是对该法律事实进行权利属性的行政确认。
农村宅基地确权法篇4
关键词：农村宅基地；产权制度；现状；构建
中图分类号：D9文献标识码：a文章编号：1672-3198（2012）15-0157-02
改革开放以来，农村经济迅速发展，农村宅基地面积不断增加，占用了大量耕地，国家采取越来越严格的措施管理农村宅基地。城镇建设用地和农村建设用地的同时增长，加剧了我国土地资源的供求矛盾，使得我国耕地保护形式日益严峻，促使国家采取更为严厉的手段管理和控制农村宅基地，保护耕地，保障农村居民基本居住权。
本文通过对农村宅基地产权制度的分析，试图从农村宅基地制度的安排、缺陷和绩效的讨论中，对城乡一体化阶段的农村宅基地产权制度建立进行初步探析，确定国家、农民集体和农民在宅基地产权上的权利边界，规范宅基地取得制度，推进国家建立农村宅基地调整的一套正式规则的进程，既保障农民的宅基地使用权，又能促进对宅基地的充分使用。
1国内研究现状
1.1宅基地使用权的概念、特征和取得方式的研究
中共八届十中全会通过的《农村工作条例修正草案》开始使用“宅基地”这一概念，但是目前为止还没有相关法律对宅基地做明确的定义。对于宅基地及宅基地使用权的内涵，不同的学者有不同的表述，笔者认为，王利明的定义是最具有代表性的。
王利明主持起草的《物权法草案》第892条规定；“所谓宅基地是指农村集体经济组织的成员经依法批准用于建造个人住宅的农民集体所有土地。”我国法律未对宅基地使用权的含义予以界定，王利明在研究中逐步深入分析，有几种定义：其一，宅基地使用权是指城镇或者农村居民在国家所有或者集体所有的土地上建造房屋、供作居住的权利；其二，“我认为应将宅基地使用权限定为农村居民因建造自有住宅对集体所有的土地占有、使用的权利”；其三，“宅基地使用权是农村集体经济组织的成员依法享有的在农民集体所有的土地上建设住宅的权利”。王利明认为，宅基地使用权具有如下的特点：第一，农村的宅基地与集体经济组织成员的权利和利益是联系在一起的；第二，宅基地使用权是特定主体对于集体土地的用益物权；第三，集体经济组织的成员只能申请一处住宅基地。
在宅基地使用权的取得方式上，目前已经明确有初始取得、继受取得等方式，初始取得包括了法律直接规定和申请取得。按照《物权法》、《土地管理法》等规定，宅基地使用权有占有权、使用权、收益权、处分权的权能。
1.2农村宅基地法律制度建设研究
农村宅基地立法要公平与效率兼顾，既保障集体经济组织成员的居住权，又要促进宅基地的充分利用。现有的宅基地立法还存在不少问题，需要出台宅基地权利与管理的法规。
姜爱林等人认为，改革开放以来宅基地法律建设还存在不少问题：缺少专门的宅基地法律法规；立法内容粗糙滞后，立法技术不高，可操作性差；部分宅基地法规规定相互冲突；法规层次偏低，政策代替文件突出。要改革与完善中国农村宅基地法律制度，必须采取有效地对策与建议：建立健全宅基地法律法规体系；加强和完善宅基地管理的执法体制和手段建设；加强法制宣传，提高宅基地管理人员及农民的自觉守法意识；加快立法步伐，尽快制定国家《农村宅基地管理条例（草案）》。
2现行农村宅基地产权制度安排分析
2.1宅基地权利主体
宅基地属于农民集体所有，宅基地使用权人拥有的是对农民集体所有宅基地的权利。按照现行法规和政策文件分析，宅基地使用权主体只要有两种情况，城镇非农业户口居民以具体自然人为权利主体，集体经济组织成员以户为单位共同作为权利主体。另外，由于农村宅基地使用权人的复杂性，存在非集体经济组织成员的农村户口居民以户或自然人为单位作为权利主体的情况。
2.2不同利益主体享有的宅基地产权权利现状
对于国家方面，国家对于宅基地具有土地征收权、土地规划权、土地管理权等。通过对宅基地使用权的取得、行使、转让和消灭的管理和控制，国家取得了法律意义上的宅基地处分权；国家在将宅基地征收后出让，国家取得了宅基地的部分收益权。
对于农民集体方面，集体对宅基地拥有所有权、分配权、管理权和收回权。农民集体按照法律规定享有宅基地所有权，有分配宅基地的权利，农民集体在农民使用宅基地的过程中基本上是日常管理权，不得干预农村居民对宅基地的法定权利。农村集体基于农村公益建设、宅基地的闲置需要收回土地时可以行使集体权利依法收回宅基地使用权。
对于农民方面，农村居民享有的宅基地权利称为宅基地使用权，有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施。由于农村居民对其拥有的宅基地直接管领，国家监督、管理、处罚成本的高昂，农村居民不仅在法律和事实上拥有了宅基地的占有权、使用权，而且在事实上分享了宅基地的处分权和收益权。
3现行农村宅基地产权制度的缺陷分析和绩效分析
3.1宅基地产权制度的国家目标存在内在冲突
在人口增加，经济发展的背景下，宅基地产权制度的目标确立为保护耕地和保证农民的基本居住权。农民新建住房占地需要一定的耕地，在人多地少、农民已经普遍具备建房实力的情况下，保护耕地和保障农民基本居住权利内在冲突集中体现在宅基地的使用和农民建房收费政策的兴衰史上。土地升值、土地资源属性的日益显著，促使农民拥有更多的住房，而国家以“一户一宅”、宅基地面积标准、土地规划、村镇规划、闲置宅基地交易、宅基地审批程序化、停止审批土地等方式控制农民建房占地，加剧了耕地保护和农民剧本居住权之间的冲突。
农村宅基地确权法篇5
一、城乡一体化背景下农村宅基地退出的困境
农村宅基地的退出，对于减少农村宅基地的闲置和浪费现象，促进农村土地资源的整合和节约，具有较为重要的理论和现实意义。但在实践中，农村宅基地的退出还面临着许多障碍需要妥善解决，才能有效保障农村宅基地的顺利退出。
（一）管理制度的滞后与虚置
我国现有的宅基地管理制度在维护土地公有制、保障广大农民的居住权和保护耕地等方面发挥了重要作用，但在城乡一体化加速发展背景下，也面临着问题：一方面是制度滞后，我国专门针对于农村宅基地管理的法律和制度很少，宅基地退出缺乏明确的依据和程序，目前主要有《土地管理法》和少数相关的实施意见，相配套的制度和措施也不够完善，尚未形成有机的管理制度体系；另一方面是制度虚置，主要表现为宅基地的使用审批制度和监督工作执行得不够严格，禁止城镇居民到农村购置宅基地的规定形同虚设，以及宅基地在特定情况下被收回的规定未得到执行，一些地方甚至打着“深化改革”的旗号，擅自突破法律的规定。
（二）运行程序的繁杂与低效
城乡一体化进程中，我国农民宅基地利用方面出现了闲置、一户多宅等突出问题。这些问题的出现在一定程度上也和我国农民宅基地相关处置办法有关。城镇化和工业化的发展促进了进城务工和落户城里的农民数量的增加，但是相对应的农村宅基地空置数量也在随之增加。部分农民有意愿置换或退出宅基地，但是我国的农村宅基地的审批制度采用村、乡、县三级，程序繁杂琐碎，办理流程长。对于置换和流转宅基地的程序更是复杂和繁琐，加之一些地方存在工作程序不透明，乡村干部以权谋私、故意刁难等问题。这些都使农民觉得力不从心，也不愿意走这些繁琐的程序，不利于对农民宅基地的顺利退出，更不利于城镇化的发展。
（三）处置监督的缺失与无序
在我国现有的管理制度下，农村宅基地的所有权是归村集体所有的，但是宅基地的审批、使用、征收等方面的问题又是由县乡政府集中管理的，即政府实际上对农村宅基地问题具有较大的管理和处置权。政府对农民宅基地管理和处置方式很多，如对农村宅基地的征收、对农民宅基地取得和转让等的审批、对农民宅基地建设和使用的规划、对农民宅基地退出的补偿等。但是在这些过程中由于国家对这些方面的工作，相关制度和程序缺少具体而明确的规定，加上农村范围广，和基层政府工作透明度不高，以及农民本身的民主法治观念淡薄等原因，造成了农村宅基地管理和处置过程的监督较为乏力和无序，容易导致农民权益的受损。
（四）权益保障的乏力与混乱
农村宅基地承载着农民的庭院农业经营、农民的生存居住保障、低成本的生活方式等功能，农村宅基地退出关乎农民的切身利益。农民参与宅基地退出意味着原有生产生活方式的放弃，如何保障宅基地退出中的农民合法权益是宅基地退出必须面对的问题。现实实践中，由于我国对农民宅基地的退出等的补偿机制尚未健全，加上政府在处置农民宅基地时受到的监督不足。一些地方的政府强制征用和回收农民的宅基地并仅给予少量的补偿，一些地方政府甚至参与农民宅基地退出的增值收益的分配。另外，国家还没有系统的农民宅基地退出权益保障和维权机制，加上农民的维权意识较为淡薄，对有关维权的知识和路径了解相对较少。
（五）思想观念的影响与束缚
农村宅基地是我国土地制度中特有的概念，它作为广大农民安身立命、实现“居者有其屋”的重要支点，对维护农民的基本生存权和确保农村社会稳定发挥了积极的作用。在城乡一体化进程中，农村宅基地退出还受到一些思想观念方面的束缚和影响。一方面是传统的乡土观念的影响，即将农村作为自己家族的根基和本源，认为即便已经在城市安家落户，也不能丢弃农村的“老家”，甚至认为动了老家的房子就是动了家族的“根基”，从而导致了农村宅基地的闲置甚至荒废；另一方面是传统的“落叶归根”思想的影响，即作为农村出生和走出去的人，去世之后一定要葬在祖坟、回归故土，而宅基地恰恰就是送终的“仪式”所在地。
二、城乡一体化背景下农村宅基地退出的对策
农村宅基地退出是我国经济社会发展的客观趋势和必然要求，在加速推进城乡一体化的现代化进程中，如何构建科学合理的农村宅基地退出机制，已经成为深化农村土地制度改革、打破城乡二元分割局面的关键环节。
（一）推进农村宅基地的确权登记
推进农村宅基地确权登记是实施宅基地退出的前提和基础。作为对农村集体土地所有权和集体土地使用权等土地权利的确权登记发证的特定过程，农村集体土地确权登记是解决农村集体土地权属纠纷、落实耕地保护制度和节约用地制度的重要措施。在城乡一体化进程中，要继续推进农村宅基地的确权登记，要确认到每一个具有所有权的农民，强化农民的土地物权意识，进一步明确村集体、农民与宅基地之间的产权关系，进一步调动农民土地流转的积极性，这不仅可以方便农民便捷和高效地退出宅基地，同时也可以有效减少土地矛盾和纠纷的发生。
（二）加强宅基地退出的制度建设
加强制度建设是保障农村宅基地退出有序化和稳定化的基础性环节。当前我国尚未出台专门针对农村宅基地管理方面的法律法规，对农村宅基地的管理主要参考《土地管理法》、《物权法》和《城乡规划法》，造成宅基地退出缺乏明确的法律依据。为此需要制定相应的法律制度，对农村宅基地退出的条件、补偿的办法、运行的过程、退出宅基地的管理等问题做出明确的规定，为各地区农村宅基地的退出提供统一的和规范的制度参照，从而减少各地因为制度差异较大而带来的管理混乱、退出无序和补偿不一等方面的问题和矛盾，使宅基地退出有法可依。
（三）做好宅基地退出的政策宣传
做好政策宣传是强化政策客体认知、减少政策执行阻力的重要保证。广泛的政策宣传是保障农村宅基地退出有效性和有序性的前提和基础。农村宅基地退出是一项涉及主体众多、构成内容复杂的系统过程，不仅涉及到政府土地管理部门、村级自治组织、村民个人等多个主体，而且包含了退出的条件、面积的确定、补偿的标准、过程的监督等诸多方面的内容。因此，必须做好宅基地退出方面的政策宣传，不仅要使农村居民明确宅基地退出的目的和意义，还要使之明确宅基地退出的条件、过程和程序，以及自身宅基地退出后的经济补偿和生活保障方式。
（四）强化宅基地退出的过程监督
强化过程监督是推动宅基地退出、保障农民合法权益的重要途径。农村宅基地的退出不仅意味着农民对宅基地使用权的放弃，也意味着村集体土地资源的扩增。在此过程中，还涉及到土地行政管理部门对宅基地面积的确认和财政部门对农民退出宅基地补偿的确定。在城乡一体化进程中，为保证宅基地退出的有序进行，必须加强对宅基地退出运行过程的监督，并加强宅基地退出的信息公开，保证村级组织对退出宅基地的和合理利用和科学管理，保证土地行政管理部门和财政部门有效行使职权，防止权力滥用和权力寻租，使宅基地退出的过程公开透明。
（五）完善宅基地退出的权益保障
保障宅基地退出的农民的合法权益是维持农村稳定、促进农村发展的关键。农民参与宅基地退出意味着原有生产和生活方式的放弃，如何促进宅基地退出后的农民向市民生活的有效转变是推进城乡一体化发展中的重要议题。为此，需要完善宅基地退出后的农民的权益保障。对于退出宅基地的农民，一是要完善经济保障，确保农民获得公平的补偿；二是要完善身份保障，实现农民身份的市民化；三是要完善就业保障，加强农民就业技能的教育和培训并提供信息和机会；四是要完善社会保障，促进城市居民和农村居民在医疗、养老和教育等方面的均等化。
（六）保证退出宅基地的有效利用
农村宅基地确权法篇6
关键词：农村；宅基地；使用权；流转；制度设计
2008年10月l2日通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》指出：土地制度是农村的基础制度。2008年12月31日的《中共中央国务院关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》再次指出：要建立健全土地承包经营权流转市场，土地承包经营权流转。可见规范农村土地流转成为当前农村工作的重中之重。
在计划经济和城乡二元经济结构的大背景下，农民与土地在经济上的不可分割性决定了他们没有也不可能将拥有的宅基地投入流转，而发育不充分的市场也没有消化农村宅基地的能力和胃口。随着市场经济的发展和农业人口向非农产业的大规模转移，包括农村宅基地在内的农村建设用地隐性入市的现象已屡见不鲜，农村宅基地使用制度的改革和完善势在必行。
一、农村宅基地使用权流转现状
（一）大量闲置情况严重
按照现行法律法规规定，除国家征收征用、集体收回空闲宅基地外，农村宅基地只能在本集体经济组织内部之间进行流转，不得出租、转让给本集体以外的成员。法律、政策对宅基地流转的严格限制，造成了宅基地的严重闲置和大量的非法流转。长久以来，我国农村数目巨大的宅基地被排斥在土地市场之外，并不作为市场要素，合法进入市场流转。宅基地闲置的类型有多种，主要有建新房不拆旧型、老宅基地过剩型、继承宅基地闲置型、迁出地宅基地闲置型、储备宅基地闲置型等。1据有关资料表明，目前全国2.4亿亩村庄建设用地中，“空心村”内老宅基地闲置面积占10%-15%。全国大约有1200万份宅基地和地上房产处于可转让但不能转让的闲置状态。2而且，据我国城市化进程的分析资料估计:今后20年全国每年有1200多万农村人口要转移到城镇地区。而以目前我国农村居民点人均用地153平方米计算，今后20年，每年将有18.36亿平方米农村宅基地可能闲置不用。这是数量巨大的社会资源。如何节约社会资源，使闲置的宅基地在一定条件下通过流转得到充分利用，已成为急需研究解决的重大问题。
（二）非法流转相当普遍 近年来，随着经济社会的发展，特别是市场经济体制发展和城市化进程的加快，宅基地使用权流转的实践已突破法律和政策的限制，全国性的宅基地使用权流转己相当普遍，并且愈演愈烈。无论是经济发达地区还是经济欠发达地区，宅基地使用权流转都已大量存在，特别是城乡结合部是宅基地使用权流转的主要区域。这种流转主要通过非正常的宅基地隐形市场，主要表现形式有；买卖住宅连同宅基地使用权一同买卖，地租包含在房价中；单独买卖宅基地使用权；出租住宅连同宅基地使用权一同出租，地租包含在房价中；单独出租宅基地使用权；以地易物，以地易房而转让宅基地使用权；以宅基地使用权进行联营联建，实际上是以宅基地使用权入股，建成后按一定比例分配房屋或联营加工；以住宅抵押债务、贷款连同宅基地使用权一同抵押；因赠与而转让宅基地使用权。”3
（三）流转态势
现实中大量存在着宅基地交易或变相交易的地下市场，目前宅基地的流转主要呈现出以下态势：一是发生的地域，主要是与城镇相邻近的农村以及风景秀丽、交通便利的地区，经济落后交通不便的地区鲜有发生。二是受让者主要为非本集体成员，转让者为集体成员，集体成员出卖、租赁、赠与等方式占用集体给予本成员的宅基地资源。三是以租代让形式多元。随着经济的不断发展，土地逐渐减少，农村的宅基地也日显珍贵。尤其是在一些工业较为发达的镇，很多村民将房屋建成后，将房屋出租给外来人员或刚开始工作收入不高的上班族，以及附近的小商贩。
二、农村宅基地土地流转原因
（一）现行法律规定的缺陷
法律规定的缺陷主要表现在两个方面，一是有关宅基地使用权的立法规范少，立法层次低；二是有关宅基地使用权的规范还存在着计划经济烙印，规范不够完善。目前我国涉及宅基地使用权的有效法律规范大多停留在部门规章层面，还没有上升到法律层面，立法层次低，而且规范的内容主要集中于农村宅基地的行政管理方面，农民所享有的权利和权益规定甚少。
（二）现行制度背离了用益物权
现行农村宅基地使用权表现出很强的人身依附性和行政管理色彩，这种强调宅基地使用权严格人身限制性的结果便是确立农村宅基地使用权的不可让与性。同时物权作为私权，却过多地受到公法的干预。现行农村宅基地使用权制度缺陷的本质在于以归属为核心，不符合物权发展社会化、价值化的趋势。4宅基地资源的有限和稀缺性，宅基地的动态合理利用更显重要。
（三）流转中的侵权隐患较大
潜在的房产和宅基地使用权一起交易的隐性市场已经客观形成，私下、变相的转让大量存在，宅基地使用权流转秩序混乱。由于农村宅基地的流转受到法律规定的限制，制约了权利双方的权利确认，这不仅严重损害了国家、集体利益，导致了土地利用的混乱，影响了土地市场的正常秩序，而且造成了土地产权关系不清，不利于对农民土地财产权的保护，给农村的稳定带来了隐患。
三、完善农村宅基地使用权流转的制度设计
（一）通过改革实现农村宅基地使用权有条件流转
宅基地隐形流转的现实和法律政策滞后的矛盾在城乡一体化步伐加快的今天已经越来越不容忽视。现阶段必须结合实际情况规定宅基地流转的法定条件，有条件有步骤的放开宅基地的流转。
一是政府的角色与管理方法的调整。政府土地行政主管部门不再具有产权代表身份，只是流转活动的管理者和服务者。就调整范围来说，宅基地管理权应从私权利调整领域撤退，把曾经越俎代庖的事务还给私权利去规范；就调整方法来说，应改变过去故意限制和约束权利的做法，树立“服务行政”的现代行政理念，为宅基地使用权制度的和谐运转提供有效保障。
二是明确宅基地使用权流转的条件。必须符合土地利用总体规划和城市、村镇建设规划；必须已经依法批准作为建设用地或已经依法批准转为建设用地；要权属合法，纳入流转的宅基地，应已依法确权，界址清楚，权属无争议，且依法办理了土地登记，领有土地权属证书；要符合用途管制要求，不得擅自改变宅基地原用途搞商业性房地产开发；宅基地使用权流转不改变“一户一宅”原则，农民出卖、出租住宅后，再申请宅基地的，不予批准。5 三是确定宅基地使用权流转的范围和方式。宅基地使用权应当与国有建设用地使用权一样可以自由流转，包括向农村集体组织以外的主体流转。宅基地使用权流转的方式可以采用转让、租赁、作价出资(入股)和抵押等方式，还可以采用土地置换的方式。
（二）建立与宅基地流转相适应的土地产权制度
产权制度建设是规范宅基地流转的基础，土地流转的过程实际上就是土地产权运行的过程，也就是土地产权不断流动以实现资源配置得以合理的过程。
一是完善宅基地所有权制度。首先从源头上理清宅基地所有权的确切归属，权利主体问题直接关系使用权流转方式的确定、效力和权益的分配，是规范宅基地使用权流转的基础和前提。其次明确宅基地所有权的代表与执行机构，宅基地集体所有也必须有一定的组织机构，以决定如何共同利用土地。
二是完善宅基地使用权制度。首先建立完善的宅基地使用权登记制度：应当对现有的宅基地使用权进行全面清查、登记造册；确立新申请宅基地使用权及转让取得宅基地使用权的登记要件主义；宅基地的分配实行有偿与无偿相结合的有期限制度。其次确定宅基地使用权为有期限物权，宅基地使用权应该是有期限限制的，可将无期限变为有期限限制并辅以期满续展。
三是健全农村宅基地使用权流转法律法规。改革目前的《土地管理法》，突破对农村宅基地流转的限制，对现有的法律条款进行修改，保证农村宅基地直接入市流转这一做法本身的合法性，实现城镇国有土地和农村集体建设用地“同地、同价、同权”，坚持规划控制和用途管制，确保农民的土地权益和长远生计，在法律和政策上进一步规范政府征地的行为。
四是完善农村社会保障制度。农村宅基地使用权的物权重构，应当以健全的农村社会保障制度为其前提条件。农村土地不再直接负担农民的生存保障功能，用一种新的农村社会保障制度体系替代现行的农村土地保障制度，是农村宅基地使用权物权重构不能回避的问题。④①
参考文献：
[1]黄奕妙,樊永康等.资源经济学(上册).北京:北京农业大学出版社,1988
[2]徐宗威.物权法中关于农村宅基地使用权有条件转让的问题.城乡建设,2006.5
[3]张待水.农民宅基地流转法律制度探析.江西社会科学,2004.3
农村宅基地确权法篇7
关键词：农村宅基地；农转非；使用权
中图分类号：B03文献标识码：aDoi：10.3969/j.issn.1672-0407.2012.02.017
文章编号：1672-0407(2012）02-056-03收稿日期：2012-01-21
快速的城市化在将大量农村人口吸引进城市的同时也产生了另外两个后果，一是，农业户口的非农化，即进入城市的这部分农民在城市生活工作时间久了，慢慢地就城镇化了，户籍也由农业户转为城镇户；二是，城镇化的这些“农民”对农村的宅基地是否享有权益？特别是随着目前旧村改造补偿项目的实施，现有的农村宅基地使用权制度与现实情况脱节的现象就日益显现出来，相关的问题、矛盾和弊端也伴随而生。
一、我国农村宅基地使用权制度简介
（一）农村宅基地相关法律规范
所谓农村宅基地，是指农村的农户或个人用作住宅基地而占有、利用的本集体所有的土地。立法对农村宅基地使用权进行的调整大体可以分为两个阶段。第一阶段,1982年2月23日国务院《村镇建房用地管理条例》，明确了农村宅基地使用权的权利主体、申请与审批程序、用地标准与基本使用规则。1986年6月25日颁布的《中华人民共和国土地管理法》(以下称《土地管理法》)虽然以专章对乡(镇)村建设用地进行了规定，但在农村宅基地使用权方面，其具体内容与《村镇建房用地管理条例》并无多大差别。虽然1988年对《土地管理法》进行了修改，但内容并不涉及农村宅基地使用权。1993年国务院颁布实施了《村庄和集镇规划建设管理条例》，用来调整农村房屋建设，但仅仅规定了申请宅基地的程序及审批条件，没有对农村宅基地使用权的流转及纠纷的解决做出规定。第二阶段，1998年修正的《土地管理法》确立了农村宅基地使用权的以户为单位的申请原则，并明确规定农村村民一户只能拥有一处宅基地使用权。国土资源部于2004年11月2日制定《关于加强农村宅基地管理的意见》，虽提出了许多合理化建议，但也并未涉及农转非人员的宅基地使用权问题。2007年颁布实施的《物权法》也未对农村宅基地使用权作出明确的突破性的规定。
总之，现阶段我国对农村宅基地使用权的管理存在法律空白，法律规范数量极少，而且大部分是一些规范性文件，效力层次比较低。
（二）我国农村宅基地使用权的特征
农村宅基地使用权是我国农村特有的土地权利形式，是农民安身立命的根本所在。从法律角度来说，其具有以下特性：一是集体所有。我国《土地管理法》规定：城市市区的土地属于国家所有，农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有；二是权利主体身份的特定性。与国有土地使用权主体的任意性不同，农村宅基地使用权主体具有很强的身份性，农村宅基地使用权的主体主要是集体经济组织的成员；三是无偿性。农村宅基地使用权主要是国家为了保障农民的住宅权益，维护农村社会的稳定而为农民提供的一种社会保障；四是永久性。只要是农村集体经济组织的成员在符合相关条件下，其对宅基地的使用权就是永久性的，没有期限限制。正是由于农村宅基地使用权具有以上特性，特别是其严格的身份性，才使得“农转非”人员对农村宅基地使用权产生了争议。
二、“农转非”人员对原有的农村宅基地是否还享有权益
众所周知，我国现行的宅基地使用权制度是建立在计划经济体制和城乡分割的户籍制度基础之上，以保障农村村民居住权为单一的价值取向。有学者指出：当前我国农村的土地最根本的功能还是为每一个农民提供生活保障和基本福利。宅基地使用权制度设立的最初目的是保障农民的基本居住权，其生活保障的功能被最大价值化，而其作为财产权的权能却受到了严格的限制，如宅基地使用权的取得具有严格的身份性限制，只有符合宅基地申请条件的本集体经济组织成员才具有取得宅基地使用权的资格，且严格禁止宅基地使用权的买卖、租赁、抵押和赠与。但在市场经济飞速发展和城乡一体化进程不断深入的新形势下，我国宅基地使用权制度的先天缺陷很大程度上背离了《物权法》的基本属性，已经无法适应社会的发展。因此，笔者认为，新形势下探讨宅基地使用权问题应不仅仅局限在《土地管理法》的框架下，还应该结合《宪法》以及《物权法》的相关规定。
根据《土地管理法》的相关规定，只有本集体经济组织的成员才有资格享有该项权益。换言之，非本集体经济组织的成员是没有权利享有农村宅基地使用权的。因此，根据这条规定对于“农转非”人员而言，由于其户口已经由农业户转为非农业户，已经脱离了农村集体经济组织，就不再具有农村集体经济组织成员的身份，其也无权享有农村宅基地使用权。而根据《宪法》第十三条的规定：“公民的合法的私有财产不受侵犯。”这条规定以国家根本大法的形式确立了保护公民合法财产权不受侵犯的原则。据此，建造在宅基地之上的农村房屋就属于公民自己的合法财产，无论该公民是集体经济组织的成员还是农转非人员对农村宅基地之上的房屋均享有完全的所有权。如果根据《土地管理法》的规定剥夺农转非人员的宅基地使用权，根据“房地一体”原则，建立在宅基地之上的房屋就成了空中楼阁，实质上就变相的侵犯了这部分人员的房屋所有权进而产生违宪行为。
再者，根据《物权法》的规定，所有权人对自己的不动产或者动产，依法享有占有、使用、收益和处分的权利。根据这条规定，农转非人员对其在农村原有的房屋也应享有所有权，国家也不能仅仅根据《土地管理法》的规定，剥夺其合法的私人财产所有权。故，笔者认为依据“地随房走”原则，农转非人员对农村宅基地使用权应享有权益。
三、“农转非”人员对农村宅基地使用权是否享有继承权
目前我国立法对宅基地使用权的流转是严格禁止的，然而，建造在宅基地之上的房屋作为公民个人的合法财产却依法可由继承人继承。这一立法缺陷就导致了在继承发生时房屋所有权的允许继承与宅基地使用权不得流转之间的矛盾。由此导致宅基地使用权继承案件的裁判标准不一。有的法院判决，无论继承人是否是本集体经济组织的成员均可以依据继承法的规定来继承，但有的法院判决非集体经济组织的成员不能继承宅基地使用权。宅基地使用权继承案件裁判标准不一的现实，不仅暴露出了我国部门法律之间的冲突，而且也凸显了法律、法规和国家政策在宅基地使用权价值导向上的模糊不清，导致了在城乡一体化的新形势下宅基地使用权制度与实践的脱节，不利于保护宅基地使用权权利主体的合法权益。
由此可见，在市场经济飞速发展和城乡一体化进程不断深入的新形势下，我国宅基地使用权制度的先天缺陷，已经严重背离了《物权法》的基本属性，无法适应社会的发展。因此，笔者建议，在新形势下构建与我国国情相适应的宅基地使用权继承制度是非常必要的。
（一）农村宅基地使用权继承是发挥其用益物权属性的首要途径
我国宅基地使用权制度是建立在城乡二元制基础上的，其设立之初的目的纯粹是为了保障农民的居住权，因此具有严格的身份性限制，非本集体组织成员不得取得宅基地。但随着市场经济的发展，城乡二元壁垒被打破，逐渐暴露出农村宅基地使用权制度理论准备上的不足。3我们知道用益物权是由所有权派生的权利，但是用益物权的这种派生性并不影响它作为一项独立的财产权的存在。用益物权一旦产生，其权利人就在设立的范围内独立的支配其标的物，并进行使用和收益。根据《物权法》的规定，“用益物权是对他人所有的不动产或动产，依法享有占有、使用和收益的权利”按照用益物权的基本原理，宅基地使用权一经设立，使用权人便可享有独立于宅基地所有权的使用和收益的权利，包括对宅基地的买卖、租赁、抵押与继承。由此可见，现行立法对宅基地使用权继承的限制是与用益物权的基本属性相违背的。因此，笔者认为，应当将宅基地使用权身份性的限制局限于宅基地初始取得的范围内，而基于继承所发生的权属变动不应在受到身份性的限制。当农村村民取得宅基地使用权之后，其继承人不论是否具有本集体组织的身份都可通过继承的方式取得宅基地使用权。
（二）现代物权法更强调对物的经济效益的价值追求。
农村房屋与宅基地密不可分，离开了宅基地，房屋的价值就会丧失，它就是空中楼阁。如果人为地将房屋与宅基地活生生地割裂,它们各自的价值要么一文不值,要么大打折扣。这样的规定既不利于社会生产力的发展,也有悖于物权法的内在属性。显然,允许宅基地的继承是实现其价值的有效途径。
（三）农村宅基地使用权继承是保护公民私有财产权的内在要求
农村宅基地确权法篇8
摘要：关于宅基地使用权的取得，《物权法》存在法律漏洞。填补这一漏洞的方式为类推关于土地承包经营权的法律规则，设定该权利取得的法律结构。农户取得宅基地使用权的法律结构以农村村民的成员权为逻辑基点，以合同机制为逻辑线索，具体构成为：农村村民行使成员权与其所属集体经济组织签订的宅基地使用权合同，该物权合同以行政审核与审批为生效要件，宅基地使用权因合同生效而当然设立，不需要履行登记等其他程序。
一、宅基地使用权的问题设定及解决思路
宅基地使用权是我国最具本土特色的用益物权，其产生导源于城乡二元结构的土地公有制度及立基于其上的二元地上权构成。《物权法》规定，宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施。物权法立法过程中，如何设定该种权利的规则一直是一个引起各方高度关注的问题，相关的条文设计几经变化。制度安排上的举棋不定，一方面体现了立法机关高度的社会责任感，另一方面体现了他们对该种权利所面对的问题、所保护的利益缺乏理性的认知，进而对于解决问题和保护利益的途径选择缺乏足够的自信。学界讨论的焦点聚集于是否允许宅基地使用权转让和抵押以及转让的程序、受让主体的范围，对此，《物权法》已有定论。尽管可能存在立法政策上的失误，但成文法国家在制度形成上，立法机关具有优先权，《物权法》的立法选择可以视为对相关问题立法政策得失讨论的暂时终结，并且可以预期基本法确定的制度在相当长的一段时间内不会有根本性的变化，因此，任何立法论层面的讨论并没有太多的现实意义。
相较于宅基地使用权转让和抵押问题受到的追捧，物权法立法过程中，对于宅基地使用权的取得的相关规定却备受冷落。与此相应，《物权法》及《土地管理法》关于宅基地使用权的制度设计，并未像土地承包经营权、建设用地使用权、地役权等用益物权一样，对该种物权设立或取得方式作出具体安排，问题恰恰缘此而生。随着对宅基地使用权转让问题讨论的暂时终结，遵循物权法设定和解决问题的逻辑，宅基地使用权的取得问题必然首当其冲进入法学界的视野。作为一个以民法研究为职业的人，我更习惯于、也倾向于从民法的角度界定问题和寻求问题的解决。
也就是用民法的逻辑观察农村集体土地所有权人与宅基地使用权人，集体土地所有权人、宅基地使用权人与政府，宅基地使用权人与第三人关系中问题的所在和相应的解决方案。只有如此努力获得的成果，才能直接成为对以“明确物的归属、发挥物的效用、保护权利人的物权”为宗旨的用益物权制度的贡献。《物权法》规定，宅基地使用权的取得和行使，适用《土地管理法》等法律的规定。《土地管理法》第62条规定，农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第44条的规定办理审批手续。该法仅着眼于规范土地行政管理关系，并不解决宅基地使用权人与作为“母权”的集体土地所有权人之间的利益关系。依《物权法》的规整意向，用益物权制度必须解决利益并不相同的所有权人、他人都要使用、收益同一个所有物所引发的利益冲突，法律解决这个冲突的办法是：使所有权人依其意思“让出”其所有权的若干权能，准确地说，是让他人分享所有权的若干权能，该他人对分享的这部分利益具有法律上之力。科学的物权法体系中不应存在“孙悟空式”的物权，物权法应当为各种物权的设立或取得确定适当的要件事实。作为他物权，宅基地使用权来源于“母权”，系自集体土地所有权上派生出来的用益物权。在物权法的逻辑中，派生于母权是宅基地使用权唯一可能来源。着眼于宅基地使用权人与集体土地所有权人之间的关系，关于宅基地使用权的设立方式属于依《物权法》的规整意向应予规整的问题，但法律却欠缺适当的规则，显示了这个规整的违反计划的不圆满性，存在着“开放的”法律漏洞。于是本文的问题是在既有的规则体系内如何安排宅基地使用权取得的法律结构，即为宅基地使用权取得这一法律后果，寻求适切的要件事实，以填补这一法律漏洞。
本文对宅基地使用权取得法律结构的分析采用的是大陆法系法学的主要方法，即对一个先验的规则体系的确立。由于存在规则表述和适用的需要，概念构成了规则的基本要素。以概念为基础，以一定逻辑方法的运用为手段，法律规则从观念世界进入现实世界。无可置疑的是，上述法律规则体系实体化的方法仍然是当今世界法律科学的基本方法，是现实世界法律规则运作的基本方法。只有借助法律结构，生活中的利益冲突才能被演绎为法律问题，并得到确定的调整，才不至于诱发更广泛的不确定性和机会主义行为。寻求宅基地使用权取得的法律结构，目的在于运用对于这一生活问题而言先验的、实体化的法律规则体系提供的技术和工具，实现保障农民的生存利益和合理使用土地的双重价值。也就是要在《物权法》留下的法律漏洞范围之处，整合法律规则体系提供的技术和工具，给出调整宅基地使用权取得的法律机制，通过对要件事实与法律后果的合理运筹，使得对宅基地取得问题中利益冲突的调整同时达到保护农村村民合法使用集体土地的权利、体现对集体经济组织土地所有权的尊重、保障国家土地行政管理的目标实现等三重制度目标。本文的具体方案为类推有关土地承包经营权的法律规定，以农村村民的成员权为逻辑基点，以合同机制为权利设定和取得的逻辑线索，安排宅基地使用权取得的法律结构。
二、宅基地使用权取得法律结构的逻辑基点：农村村民的成员权
《物权法》在宅基地使用权派生于“母权”的方式的问题上存在的法律漏洞首先体现于对农村村民向所属集体经济组织主张设立宅基地使用权之利益的基础和依据欠缺明确的规定。法律必须以既有的权利资源对生于斯、长于斯的农村村民对于土地的现实利益给予最充分的保障。这不仅是法律本应具有的人文关怀的当然诉求，也是“尊重财产实际控制人的产权利益”的产权配置规律的应有之义。成员权作为社会组织的组成人员在该组织中所享有的权利，为填补上述漏洞提供了适切的权利资源。渊源于农村生产要素的集体所有制和高度集中的计划经济体制，农村村民的成员权是乡村习俗与国家意志耦合的结果，它不仅继承了小农经济下农村固有的传统习俗，而且强烈地反映出国家意志干预的痕迹。一方面，成员权是与农民村籍密切相关的具有财产权利属性的特殊权利，是一组以土地权利为核心的身份权。另一方面，国家强力干预下建立起来的农村集体经济组织在无偿收回农民土地和其他大宗生产要素所有权的同时，还承担相应的义务。可见成员权既有国家法层面的农村土地集体所有权贡献的依据，又有农村社会的道德观、法意识和日常关系网络提供的支撑。以成员权为逻辑起点，界定农村土地使用权分配的法律结构，不仅暗合于我国农村村民“集体潜意识”的深层结构，而且由此推演而生的制度设计可以免除合法性论证的义务。本文认为填补宅基地使用权取得这一法律漏洞的方式为：类推适用《农村土地承包法》关于设立农村土地承包经营权的规定，将向所属集体经济组织申请设立宅基地使用权纳入农村村民成员权的范畴，按照成员权的运作逻辑实现对宅基地使用权取得关系的规整。
我国农村并未普遍建立社会保障制度，属于农民集体所有的农村土地是农业最基本的生产要素，是农民基本的生活保障。由于农村社会保障制度功能的缺位，农村土地使用权无法实行市场化的配置方式，国家对土地承包经营权、宅基地使用权实行福利化的初始分配。土地承包经营权与宅基地使用权的设立均具有浓厚的资源分配意义，就两权均渊源于集体经济组织对农村土地的所有权、权利主体均具有集体成员身份、义务主体均为集体经济组织、权利的法政策目标均为集体经济组织以其所有的土地资源平等保障其成员生产、生活条件而论，两者并无不同。于农村土地使用权的初始分配场合，集体经济组织以其土地资源平等的保障其成员生产、生活条件，显然是法律评价的关键所在，土地承包经营权的设立与宅基地使用权的设立，就其与农村集体经济组织成员的身份及生产、生活保障紧密相关而言，两者在评价上并无差别。同类事物应作相同处理，宅基地使用权的设立应类推适用关于设立土地承包经营权的规定，也就是《农村土地承包法》第3条、第7条、第5条、第18条。上述关于设立农村土地承包经营权的规则，将依法与所属集体经济组织签订土地承包经营权合同，设立土地承包经营权视为农村村民成员权的基本权能，并为按照成员权的逻辑解决农村土地用益权分配问题提供了范本。类推设立农村土地承包经营权的规则，取得宅基地使用权亦为农村村民成员权的基本权能，农村村民请求所属集体经济组织与其签订宅基地使用权合同，为其设定宅基地使用权的权利，系基于集体经济组织成员的身份直接依法获得，性质上属于成员权，义务主体为农村集体经济组织。类推成员权在土地承包经营权设立场合的运作逻辑，宅基地使用权的设定是按照国家有关规定进行的、人人有份的分配，应当坚持公开、公平、公正的原则，正确处理国家、集体、个人三者的利益关系。农村村民基于集体经济组织成员的身份，有权依法获得派生于本集体经济组织所有土地的宅基地使用权。任何组织和个人不得剥夺和非法限制农村集体经济组织成员取得宅基地使用权的权利。本集体经济组织成员依法平等地行使获得宅基地的权利。农村村民不仅有请求所属集体经济组织依法签订土地承包经营权合同、设立土地承包经营权的权利，而且有依法请求所属集体经济组织为其设定宅基地使用权的权利。在获得宅基地使用权关键在于村干部的既定事实前提下，明确农村村民成员权的这项权能，运用权利资源保障农民依法使用集体土地的利益具有更为突出的意义。
自权利基础角度观察，成员权属于法定权利。在设立宅基地使用权场合，其内容和行使受制于《土地管理法》、《农村土地承包法》等法律、法规的规定，农村村民只有按照上述法律、法规规定的条件、标准和范围行使权利，其请求在农村集体经济组织层面才能获得满足。即使农村村民依法行使权利，此种基于身份产生的权利能否转化为其现实利益，其所属集体经济组织是否与权利主体订立宅基地使用权合同，还受制于集体经济组织是否具备满足其权利的条件。当然，在义务主体有履行义务的条件和能力而不履行义务的场合，权利主体自可通过诉讼程序依法维护其权利，请求人民法院依法确认其与农村集体经济组织间成立宅基地使用权合同。
三、宅基地使用权的成型：宅基地使用权合同的成立
类推农村村民成员权在土地承包经营场合的实现机制，该权利在宅基地取得场合的实现，亦应通过农村村民与所属集体经济组织间的宅基地使用权合同达成。农村村民成员权实现的具体过程肇始于其向所属集体经济组织提出建房用地申请。该申请明确用地的数量、位置、时间，内容具体确定，属于希望自集体经济组织取得宅基地使用权的意思表示，是为订立宅基地使用权合同的要约。集体经济组织对农户建房用地申请的认可，属于同意农户要约的意思表示，是为订立宅基地使用权合同的承诺。经此要约和承诺的过程，宅基地使用权合同即告成立，相应的宅基地使用权已经成型。农村村民成员权的行使推动着宅基地使用权合同的成立，宅基地使用权合同成立的过程同时是农村村民成员权获得实现可能性的过程，与宅基地使用权的设立相关，该合同在成立环节上的以下特征及其意义需要详加探讨：
（一）集体经济组织不得拒绝所属农户合法、正常的要约
一般而言，对于要约人的要约，受要约人有权利决定是否承诺，即具有是否成立合同的选择权，但订立宅基地使用权合同时，由要约和承诺构成的合同订立过程受到农村村民成员权的制约，包括该集体经济组织在内的任何组织和个人不得剥夺和非法限制农村集体经济组织成员依法获得宅基地的权利。作为要约人的农村村民发出的要约同时就是其行使成员权的意思表示，由于以成员权的行使为支撑，如果要约人的要约内容合法、正常，则受要约人不得拒绝承诺，应当与要约人订立合同，履行保证实现要约人合法权利的义务。当然这里强调的是要约人的要约不仅必须合法，即不得违背法律、法规规定的条件、标准和范围，而且必须正常，即受要约人有能力和条件履行要约中明确的义务。具体到设立宅基地使用权合同场合，农户提出的建房申请只有符合《土地管理法》等法律、法规的规定，而且其所属集体经济组织有可供建房使用的土地，集体经济组织才有与农户签订宅基地使用权合同的义务。
（二）宅基地使用权合同当事人一方为组成农村农户的自然人
《土地管理法》第62条规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。依据该法，如果按照合同逻辑安排宅基地使用权取得的法律结构，在宅基地使用权合同关系中，一方当事人是农村集体经济组织，与集体经济组织相对的另一方当事人是农户。而何为农户，其构成及法律性质如何，我们均无法在相关立法中找到明确的答案。且无论是根据《民法通则》，还是《合同法》，在我国的民事法律体系内，权利主体仅有自然人、法人和其他组织三类，农户如果不能在这三类权利主体中找到自己的归宿，就无法获得权利能力，自然无法订立有效的合同，于是为通过合同机制安排宅基地使用权取得的法律结构，我们无法不追问农户的法律性质到底为何，并无法回避对此问题给出适切的回答。进一步，这一问题不仅牵涉到农民对土地的实体权利，而且与权利救济的诉讼构造直接相关，其意义绝不止于本文所设定问题的范围。与此适成对照的是，这个现实存在的问题无论在解释论还是在立法论层面似乎均未引起民法学界的足够关注。尽管本文也无力究明农户这一本不应出现于立法中的概念的内涵和外延，但这不影响在既有的权利主体框架内对其性质进行准确诠释，从而确立其实体法上的权利主体地位及诉讼法上的诉讼主体地位，这也是法学应有的贡献。首先，农户不能被界定为法人，其原因在于，农户无法满足《民法通则》规定的法人的条件；其次，农户也不能被界定为其他组织。组织是按照一定的目的和秩序结合而成的团体。法律上的其他组织一般是指合法成立、有一定的组织机构和财产，但又不具备法人资格的组织。其他组织必须依法成立，其是否存在是法律评价的结果，而农户是否存在及范围如何是一个事实问题，与法律评价无关。
另外，一定的组织机构和财产也不是农户存在的必要条件。第三，作为合同主体的农户只能被解释为相应自然人的组合，其只是相应自然人的代名词。农户欠缺组织机构，无法形成独立于其所代表的自然人的利益与意志，并不是独立于其所代表自然人的权利主体。表现为农户的合同一方主体，不过是被在事实上认定为属于同一农户的自然人而已，当相应的自然人为复数场合，该等自然人共同享有合同权利、承担合同义务。具体到宅基地使用权合同场合，该等自然人共同作为合同的一方，并将共有因此取得的宅基地使用权。虽然宅基地使用权名义上只能归属于某一自然人，但这一权利依然归属于其所属农户代表的多数自然人，因为同一农户的其他自然人将因取得农户取得宅基地而失去另行申请宅基地的权利。
（三）宅基地使用权合同是客观化的合同
借助法律漏洞的填补，宅基地使用权合同不论在合同主体上，还是在合同的成立上都受到了法律具体而确定的规制。法律原本即已为该种合同的内容设定了具体的范围和标准，并配备了严格的行政确认制度，为这些管制的落实提供程序保证。也就是说，在宅基地使用权合同场合，一个无法回避的事实是：国家为保证土地政策的实现，通过立法将其确认的农村村民合理的建房用地行为客观化，由此客观标准作为一个功能的法律概念取代了意志，并使这种合同带有了制度的性质，因为在一定意义上说，受到法律规制的契约不是契约，而是制度。即便如此，宅基地使用权取得的过程依然应被理解为合同成立的过程。在体现为从形式向实质、从主观向客观方向的民法发展趋势中，客观化并不只是个别的现象，理性的人、物、取得物的方式——法律行为也确实在演化为客观的利益载体、货币与法律利益裁量，但法律行为这件外衣毕竟在民法的调整机制中依然发挥着基础性作用。事实上将契约连续地考虑为制度、组织的主要意义，也不过是为了基于对当事者形成制度和组织共同目的的考虑，实现对连续和协助的关注，从而可以合理应对在契约上出现的连带契机，即社会因素。毕竟宅基地使用权取得的过程存在着农村村民的申请和集体经济组织的同意等明确的表意行为，此种明确的表意行为是宅基地使用权取得的必备要素，同时也是表意行为决定着宅基地使用权的内容，在缺乏表意行为场合，无论如何不会发生宅基地使用权取得的法律后果。正是此种申请和同意的机制，使得宅基地使用权取得仍然可以保留合同的外在形式，并适宜以合同机制加以诠释和规范，但这种合同是客观化的合同。
四、宅基地使用权的长成：宅基地使用权合同的生效
利用合同机制安排宅基地使用权取得的法律结构，必须保证国家土地管理目标的实现。为达此目标，政府的审核和审批行为的法律意义在于它是宅基地使用权合同的生效要件。未经有关政府的审核和审批，合同不生效，也不产生宅基地使用权设定或取得的法律效力。这样的制度安排能够同时达到宅基地使用权的取得渊源于农村村民及其所属集体经济组织间的宅基地使用权合同与该种用益物权设定受制于政府的行政确认行为的双重效果。
《土地管理法》第62条规定，农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准。行政审核和审批并不是一个法律性质明确的行政行为，因此，在宅基地使用权的取得问题上，现行法并未有效解决国家权力与农村村民的成员权、集体经济组织的土地所有权之间的关系。这不仅体现了法律对集体经济组织的土地所有权欠缺应有的尊重，也会导致对国家行政权力的法理依据的怀疑。
国家不享有集体土地的所有权，其管制宅基地使用权的取得首先是对农村集体土地所有权的一种限制，这种限制正当性基础在于维护高于个人和集体权利的、体现为公共利益的法益。立基于限制权利必须有正当、充分的理由这一理论预设，遵循比例原则，在保护较为优越的法价值须侵及权利场合，目的与手段间应有适切的关系，侵越受保护的法益，不能逾于被认可的目的所必要者。即使目的应予肯定，所选择的手段也不能逾越合理的限度。尤其对于权利的限制，应适用最轻微侵害手段或尽可能小限制的原则。设计关于宅基地使用权取得的具体制度安排时，在实现国家所保护之法益的前提下，必须选择给集体和个利带来最轻微侵害的手段或尽可能小的限制。依此，政府对宅基地使用权的审核、审批应理解为依申请的行政确认，而非行政许可，这也是行政法学界的主流观点。因为行政确认是针对已有权利、资格或是行为进行承认、确定或否认，而行政许可是赋权行为，行政相对人本没有这项权利，只是因为行政许可机关的允诺和赋予，才获得这项一般人不能享有的特权。
尽管《土地管理法》第62条关于行政审核与审批的规定，使得仅有农村村民与集体经济组织的合意，尚不足以导致宅基地使用权的设立，但是按照物权法原理，宅基地使用权来源于集体土地所有权、而非由国家行政权力创设是毋庸置疑的。必须肯定，宅基地使用权这一用益物权的设立渊源于农村村民与其所属集体经济组织间的合同，但只有生效的合同才有创设权利的效力。
按照《合同法》第44条，依法成立的合同，自成立时生效。法律、行政法规规定应当办理批准、登记等手续生效的，依照其规定。也即法律、行政法规可以设定批准、登记等手续作为合同生效的特别要件。这使得基于合同机制的宅基地使用权取得的法律结构可以合理定位宅基地使用权的取得与行政审核、审批的关系，行政审核与审批程序应该被解释为法律为宅基地使用权合同设定的特别生效要件，即乡（镇）人民政府的审核与县级人民政府的批准。未经审核与批准，宅基地使用权合同不生效。
依据《土地管理法》，农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。行政确认审查的主要事项为：农村村民宅基地是否占用农用地、是否超过法定标准、是否符合一户一宅。据此，可以推断作为行政管理者的国家，管制宅基地使用权取得维护的法益是：管制土地用途、控制用地总量、维护土地利用总体规划。无需详加分析，以上三项法益，通过对宅基地使用权合同规定特别生效要件，对农村村民成员权、集体土地所有权的行使施加限制即可达成。在此前提下，无论国家的目的多么无可指责，所保护的法益多么崇高，都不能正当化对集体或个利的进一步限制。
在此基础上，类推关于土地承包经营合同生效与土地承包经营权设立关系的法律规定，宅基地使用权合同专门以物权变动为目的，性质为物权合同。物权合同是即时性的，不需履行，合同一旦生效，当事人一方的农户即取得宅基地使用权，集体经济组织则为其土地所有权设定了相应负担。自合同生效，农村村民使用宅基地建房的利益即获得了物权法保护，他可以向包括所有权人在内的任何第三人主张其权利。因为与所有权一样，限制物权也受到绝对的保护，对限制物权的保护比对所有权的保护甚至更加严格，因为在所有权发生转移时，限制物权的效力同样及于新的所有权人（继受保护）。
农村宅基地确权法篇9
关键词：宅基地；确权登记发证；重要意义；处置办法；思考
1概述
宅基地关系到农民住房保障和财产权利。农村宅基地确权登记发证依法确认和保障农民的宅基地使用权，是深化农村土地使用制度改革，明晰农村宅基地使用权和房屋产权关系的重要手段。但一些地方宅基地历史遗留问题比较多、土地权源资料不全等，因而针对不同情况宅基地，需采用不同处置办法。农村宅基地确权登记发证工作，具体包括登记、宗地补测及数据入库等各项工作。文章以南浔区为例，对确权登记发证方面进行探讨。
2农村宅基地确权登记发证重要意义
（1）农村宅基地确权登记发证是维护农民合法权益，促进农村社会秩序和谐稳定的重要措施。宅基地使用权是农民重要的财产权利，直接关系到每个农户的切身利益，通过宅基地确权登记发证，依法确认农民的宅基地使用权，可以有效解决土地权属纠纷，化解农村社会矛盾，为农民维护土地权益提供有效保障，从而进一步夯实农业农村发展基础，促进农村社会秩序的稳定与和谐。
（2）农村宅基地确权登记发证是深化农村改革，促进城乡统筹发展的产权基础，是促进农民增收、农村发展的重要手段。它使农民享有的宅基地使用权依法得到法律的确认和保护，是改革完善宅基地制度，实行集体经营性建设用地与国有土地同等入市、同权同价，建立城乡统一的建设用地市场等农村改革的基础和前提，也为下一步赋予农民更多财产权利，促进城乡统筹发展提供了产权基础和法律依据。
（3）农村宅基地确权登记发证健全宅基地数据库并实现常态化管理。通过这项行动，有利于完善和健全农村土地产权产籍制度建设，建立城乡一体化地籍调查数据库和信息管理系统及日常变更和年度变更相结合的宅基地地籍数据变更机制。
3农村宅基地若干情况的处置办法
南浔区农村宅基地确权登记发证，以有效的土地权属来源证明材料为依据，以使用现状为基础，以四邻无争议为前提，本着“尊重历史、面对现实、权属合法、界址清楚、面积准确”的原则，妥善处理不同情况的宅基地，保障农民合法权益。农民建房用地，由县（区）级人民政府根据省级人民政府规定的用地限额，结合当地的人均耕地、计划生育等情况，规定当地宅基地面积标准。南浔区遵循《浙江省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》的规定为140平方米。
除已颁发过宅基地使用权证并至今未扩建、改建、翻建的可直接换证外，对宅基地超占面积的，在办理登记时按下列处置办法：
（1）1982年2月13日《村镇建房用地管理条例》实施前，农村居民建房占用的宅基地，至今未扩建、改建、翻建的，且四至界址清楚、权属无争议的，可以按照现有实际使用面积确定宅基地使用权。（2）1982年2月13日《村镇建房用地管理条例》实施起至1987年1月1日《中华人民共和国土地管理法》实施前，农民建房未经批准或超过批准面积占用的宅基地，若已按《中共中央国务院关于加强土地管理、制止乱占耕地的通知》（中发〔1986〕7号）及当地政府有关规定处理的，可按实际使用面积确定宅基地使用权；若至今未处理的，可由本农村集体经济组织出具证明，参照当时的处理政策进行处理后，按实际使用面积确定宅基地使用权。（3）1987年1月1日《中华人民共和国土地管理法》实施起至1999年1月1日新的《土地管理法》实施起止，农村居民建房占用的宅基地，按照实际批准面积进行登记。面积超过规定标准的，可在土地登记簿和土地权利证书记事栏内注明超过标准的面积，待以后分户建房或现有房屋拆迁、改建、翻建、政府依法实施规划重新建设时，按政府规定的面积标准重新确定使用权，其超出部分退还集体。（4）1999年1月1日新的《土地管理法》实施起至今，农村居民建房占用的宅基地，一律要求“一户一宅”，如一户多宅的，除合法宅基地法定继承外，由农户自行确认一宅，按照“一户一宅”的处置办法予以确权登记发证，但其余宅基地上的建筑物、构筑物等原则上应予以拆除。（5）对有合法权属来源但未颁发宅基地使用权证的，可以依据合法权属来源直接申请登记发证。对于没有发过宅基地使用权证的，则由村民本人出具不具有土地证的证明，由村委会进行核实后方可办理。
4农村宅基地确权登记发证几点问题及思考
（1）二调界址线错误。主要原因是二调时个别房屋权属不清楚或有争议，二调后有房屋过户或买卖、分家等问题导致错误。出现这种情况，则不能办理。解决的方法是按现申请人提供的原土地使用证或原登记审批表进行改正，如有需要，汇总后一并到实地调查，修测补测，并重新出具资料进行登记。（2）二调时房屋的围墙大部分套入界址线内。这种情况不符合农村宅基地确权登记发证标准。围墙内的空地面积一般不计入确权登记发证的面积，若围墙内的空地面积较小，则可酌情考虑。正常处理方法是直接重新套绘界址线并出具资料进行登记。
由农村宅基地确权登记发证引发的思考。农村宅基地确权登记发证与土地管理密切相关，二者相辅相成，前者服务于后者，后者有利于前者。强化土地管理有益于农村宅基地确权登记发证，首先要加强行政管理。在登记过程中，发现有些农户是两三处以上宅基地，其中大部分是未审批，私自建房。这就涉及到行政管理的问题。应建立定时巡查机制，加大土地执法力度，严肃查处宅基地违法占用行为，及早发现，及早拆除，同时当地公检法部门应主动配合土地管理部门抓好违法案件的查处。土地管理部门要做到严格按照用地规划、用地计划和用地标准来审批土地，严格执行三改一拆政策，有效维护农村土地管理秩序，达到一户一宅。
加强行政管理，还可从政策上设立奖惩措施。如农民改造房屋腾出地用于农业生产，予以奖励；对于未经批准擅自建房，不仅要拆除，更要处以罚款。造成经济损失的，责令赔偿，以儆效尤。同时发现乱批乱用土地的问题，不仅要处理当事人，更要追究当地政府和审批人的责任，做到有法必依，违法必究，从源头上把好关，与之相应，在确权登记发证时，必须落实责任制，强化调查登记工作人员责任心。
另外，还存在自批自用土地、随意扩大宅基地以及买卖、租赁等情况。加强行政管理，必须要纠正这错误做法。在南浔区还存在一个现象，近十几年，当地极少有批地建房，当地农民因为子女分户等原因，不得不在未审批的情况下另地建房，这点值得深思。是出于政策考虑还是什么原因？各地在制订土地利用总体规划和城市、村镇建设规划时应尽可能考虑合理性，长远性。切实做到服务农民，服务农村，服务发展。
5结束语
农村宅基地确权登记发证是一项事关农村长远发展的基础信息工程，将农民与土地物权联系起来，可进一步激发农民保护耕地，节约集约用地的积极性。在确权登记发证过程中要考虑当地实际情况，做到“尊重历史、面对现实、权属合法、界址清楚、面积准确”。同时农村宅基地确权登记发证工作要与土地征收（用）补偿、房屋拆迁安置、土地依法流转、土地复垦整理等工作相挂钩，有效发挥土地登记成果资料服务经济社会发展的积极作用，做到支持农民创业，提高政府部门服务“创业富民、创新强区”水平，促进社会主义新农村建设。
参考文献
[1]国土资源部.中华人民共和国土地管理法[m].北京：法律出版社，2007.
[2]关于加快推进全省农村宅基地确认登记发证工作的意见（浙政办发[2014]73号）[J].
[3]徐勇，李健，江伟希.第二次土地调查成果在日常土地管理中的应用[J].地理空间信息，2011，6（3）：159-161.
农村宅基地确权法篇10
一、乐清市农村宅基地使用现状
1、农村宅基地确权登记不容乐观
近年来，有关部门加强了农村宅基地的确权登记工作，但政策规定与现有的农村实际仍有较大差距，确权情况不容乐观。抽样调查显示，拥有宅基地的农民群体中约40%左右的家庭有农村土地使用权证，约三分之一拥有房产证；没有农村土地使用权证和房产证的约占三分之一；社会群体和城镇居民群体对农村宅基地和房产的确权比例比农民更高。
2、存在一户多宅现象
《土地管理法》规定“农村村民一户只能拥有一处宅基地”。然而，因法律法规的不健全、农村宅基地管理不到位、继承等原因，农村出现了一户多宅现象。问卷调查显示：农民群体中近半农村居民存在拥有多处宅基地（一户多宅）现象。
3、农村宅基地已形成一定规模的地下市场，交易主要以合同为凭据
现行的有关法律明确规定农村宅基地交易仅限于本集体经济组织内，且有限制条件。尽管如此，因凸显的农村土地的价值，农村宅基地的隐性流转比较盛行。因农房交易遵照“地随房走”原则产生了现实中的农村宅基地流转，与此同时很多是不发生转移登记的地下行为。在农村宅基地交易上，“签订合同”作为交易凭证占了主要部分。
4、农村宅基地规划在现实中得不到彰显
当前，乐清市农村绝大部分地区已实现镇村规划全覆盖，但部分地区的新农村规划还存在规而不搞、有规不依、违规难纠等现象。按照现有规划建设审批做法，一般农房建设可以经审批允许建设3层，也有农房最高允许建设5层的，但因经济利益驱动和管理不到位等原因，一些村庄农房建设往往超过审批的层数，最高甚至有八九层。
5、农村宅基地集体所有仍未深入人心
宪法规定：农村宅基地所有权归属于集体。但令人惊讶的是还有相当一部分群体对此认识不清。农民群体中只有三分之一人认为是“农村集体所有”，城镇居民群体，也只有40%左右的人认为是“农村集体所有”。
二、农村宅基地使用的影响因素分析
1、制度不完善，农村宅基地权能受限
虽宪法提出“土地的使用权可以依照法律的规定转让。”但《土地管理法》、《担保法》、《物权法》等法律法规和部门的一些规章、管理办法对农村宅基地使用权、农房的流转设置了许多限制条件。这种不完整权能设置，无法保障农村宅基地的用益物权，制约了农民财产权。
2、管理不到位，机会主义行为盛行
管理不到位为机会主义行为提供了机会。为获取巨额资财，一些市场主体在既定制度下寻找管理漏洞，综合考虑违建成本和收益后，采取了诸如少批多占、扩建、占用耕地建房行为；一些村庄以发展集体经济的名义非法买卖农村土地；一些执法人员收受贿赂，对违法建设纵容姑息。于是，日积月累，最终形成当前农村宅基地难以合法确权、违占违建层出不穷的现象。
3、主体虚无，农村土地所有权人缺位
《宪法》（2004年）第10条规定：“城市的土地属于国家所有，农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”然而，“农村集体并不是法律上的组织，而是一定范围一定地域内全体农民的集合，是一个抽象的没有法律人格意义的集合群体。”在法治社会里，这类主体处于虚置的地位，于是就没有法律规范中严格意义上的权利和义务。主体的虚无使集体在私权社会中流于形式，在农村宅基地的管理中严重缺位。
4、成员意识不足，农民对宅基地的使用管理监督乏力
当前农民公民意识淡薄，农民并没有意识到自身的权利与社会责任是不可剥夺、不可回避、不可转让的。在现实中，农民在村务中的参与度总是不高，“事不关己高高挂起”、“各人自扫门前雪，莫管他家瓦上霜”的意识深入骨髓。农民公民意识的缺乏使村民自治的发展失去了内源性动力，使农村宅基地的使用和管理未能在充足的阳光下运作，也使村民的监督成了空话。
三、加强农村宅基地管理的建议
1、进一步完善农村宅基地相关法律法规
要依据宪法精神，进一步修订涉及农村宅基地管理的法律法规，赋予农村宅基地完整权能，真正实现城乡土地的“同地、同权”，真正实现城乡建设用地的二元统一。明确宅基地的权利内容及权利的取得、变更与丧失，明确农民对宅基地拥有使用权、处置权，实行自愿、有偿流转，使宅基地真正成为农民的合法财产，以最大限度地保护农村宅基地的用益物权，有效增加农民的财产权。
2、推进农村宅基地管理制度创新，建立使用期限制
首先，实现农村建设用地分类管理。划分农村建设用地，明确农村居民拥有农村宅基地的使用权，村集体经济组织拥有农村经营性建设用地的使用权，合理确定两者的范围以及转化程序。其次，实现社员农村宅基地使用权的公平取得。农民一经获得标准面积的宅基地审批后，不得再次提出申请。核查现有农村建设用地使用情况和农民宅基地占有情况，允许各类主体按一定流程确权。建立农村宅基地使用期限制度。第三，建立正常化的农村宅基地流转制度。依托流转（交易）平台，允许农民依其意愿对农村宅基地使用权以转让、抵押、入股、租凭等形式进行流转。第四，探索农村宅基地退出方式。鼓励宅基地使用权人自愿有偿的退出闲置宅基地和住宅。建立所有权人有偿回收制度，因地制宜探索多种退出方式。
3、改革和完善农村产权交易平台，推进信息公开
依托现有的农村产权交易中心，建设农村集体土地交易平台，推动农村产权流转交易公开、公正、规范运行。市场中公开化信息的完备程度，直接影响了市场主体的有效决策和市场配置资源的效率。信息公开也有助于农村宅基地管理的公平公正。
4、重建村级组织，建立现代治理机制
政经分离后，承担村域内公共服务的是村行政组织，承担村域经济发展事务的是村集体经济组织。在自治的语境下，村行政组织的运转费用由村集体经济组织提供，或由村民集资、捐赠，或可从宅基地使用费中提留，或由地方政府按一定标准实行财政转移支付。因此，要唤醒农民的公民意识和股民意识，积极参与村集体的事务决策；要加强治理机制的建设，避免委托的异化；非本村集体经济组织社员也不会因受让而成为本村集体经济组织的社员，但受让人可以成为本村村民，享受村提供的公共服务；在评估风险的情况下，鼓励相邻的村级组织进行合并。有序探索村级组织的破产机制。