土地征地政策篇1
一、我国集体土地上房屋征收政策现状分析
（一）政策的名称
《物权法》和《征收条例》颁布以来很多学者对于“征收”、“拆迁”和“征用”的区别做了不少研究，目前一般认为为了公共利益的需要而实施的用“征收”；非公共利益需要而实施的用“拆迁”；而“征用”只是使用权的改变，是在特殊或紧急情况下，国家对集体土地的一种强制性的临时使用，并不改变土地所有权的性质。本文所研究的31个城市中，有14个城市政策文件名称中用的是“征收”，9个城用的是“拆迁”，2个城市用的是“征用”，4个城市以城中村或棚户区改造的形式，还有2个城市将集体房屋征收纳入征地补偿政策。2011年以后出台政策文件的11个城市中除了沈阳市外，其他城市在名称中都是用的“征收”，但是在这些文件中明确提到要以公共利益为征收前提的，少之又少，只有杭州市和大连市对此作出规定。
（二）政策的适用范围
31个城市集体土地上房屋征收政策适用范围主要有三种类型：第一类是由市人大、市政府颁布的地方性法规、规章和规范性文件，在全市范围内适用，有22个城市是这种类型，如北京市、上海市、南京市、广州市；第二类是由市辖区政府颁布的规范性文件，在全区范围内适用，有6个城市是这种类型，如重庆市、哈尔滨市、大连市、兰州市；第三类是由市政府颁布的规范性文件，适用于某一工程项目，石家庄市、沈阳市和西宁市是这种类型。
（三）政策的效力层级
本文所分析的31个城市的集体土地上房屋征收政策中，地方性法规有3个（杭州市、宁波市和长沙市），政府规章有5个（北京市、呼和浩特市、青岛市、武汉市和成都市），其他均为规范性文件，文件的效力层级普遍较低。
（四）住宅房屋补偿
通过对31个城市的集体土地上房屋征收政策的分析，目前集体土地上住宅房屋征收主要有三种补偿方式：
1.重新安排宅基地在各地的政策中基本都有此类补偿方式，但名称略有不同，如“统拆统建”、“迁建安置”、“回建宅基地”、“划地迁建”等等，建设方式上也有所不同，有的是农民自建，有的是统一建设。但是城市规划区内基本不具备重新安排宅基地的条件，此类补偿方式多出现在城市规划区外和中小城市。
2.货币补偿货币补偿方式也是各城市主要的补偿方式之一，补偿金额的确定主要有以下几种形式：一是由补偿金额由评估机构确定，如哈尔滨市；二是由补偿金额由固定面积确定，如成都市；三是由补偿金额由固定算法确定，如上海市、广州市；四是由补偿金额由商品房价格确定如合肥市、青岛市。
3.实物补偿《征收条例》第二十一条规定：被征收人选择房屋产权调换的，市、县级人民政府应当提供用于产权调换的房屋，并与被征收人计算、结清被征收房屋价值与用于产权调换房屋价值的差价。同样目前在集体土地上房屋征收中很多城市都使用产权调换的补偿方式（31个城市中有18个城市），货币补偿金额和实际安置的房屋进行差价结算。还有一些城市采取了一些其他办法，如南京市采取的货币补偿金额与安置房价格挂钩计算的方式，如银川等城市采取的人均固定面积安置的方式。
（五）非住宅房屋补偿
各城市集体土地上非住宅房屋征收的补偿方式包括货币补偿和迁建安置两类。1．货币补偿从各城市的文件中来看，大部分城市的非住宅房屋征收的货币补偿主要包括房屋重置价、土地使用权价值、停产停业损失、设备、货品搬运费用等，补偿的金额是由是专业机构评估确定，（如上海、广州、大连等）。但是也有一些例外的情况，如杭州市非住宅房屋征收按照被拆除房屋重置价格结合成新的三倍对被补偿人予以补偿，南宁市对非住宅的土地级别和房屋用途进行分类，用指导价格进行补偿。2．迁建安置31个城市中只有石家庄市和宁波市两个城市的文件中提到可以实行迁建安置，但是均无详细规定。
（六）房屋征收许可
设立房屋征收许可制度能够加强对被征收人的权益保护，从各城市征收集体土地房屋是否设立相应的许可主要有两种不同的做法。有很少部分城市政策明确设立房屋实施征收的法律许可，有的城市规定征收集体土地房屋要由政府下达征收决定，如：合肥市、大连市；有的城市规定要用地单位申领房屋拆迁许可证，如北京市、呼和浩特市；有的城市采取变通的做法，如厦门市叫“征收公告”，南京叫“补偿方案实施通知书”。其他大部分城市的政策无论是《行政许可法》之前或者之后出台的，均未设置集体土地上房屋征收许可。
（七）未登记房屋面积
此前，农村房屋登记由于缺乏相关的法律、法规及规章规定，全国各地的农村房屋权属登记工作差异较大，大部分地区尚未开展农村房屋权属登记工作。这就造成集体土地上房屋征收时，未登记房屋面积难以认定，各城市根据自身情况也都制定了相应的规定，主要有以下几种类型：一是确由被征收人长期居住，可以适当补充，具体标准由相关部门或者各区县、各项目自行制定；如北京市、武汉市；二是根据建筑容积率来确定，如呼和浩特市；三是由村民代表大会表决，如大连市；四是根据具体的时间节点确定，如福州市、银川市；五是根据房屋的面积或楼层确定，如太原市（二层及二层以下建筑为合法建筑，三层以上为违法建筑）、昆明市（建筑面积不超过300m2，建盖楼层不超过四层）。
（八）争议解决方式
目前31个城市集体土地上房屋征收主要有三种争议解决方式：一是征收人与被征收人达不成协议的，先由行政机关进行调解，调解不成的，由行政机关作出补偿决定，大连市、合肥市、杭州市采取这种方式；二是征收人与被征收人达不成协议的，经当事人申请，由裁决机关进行裁决。裁决前，双方均有调整意向的，裁决机关组织调解。经调解达成协议的，终结裁决；调解不成的，裁决机关作出裁决，有8个城市采取这种方式，如北京市、宁波市等；三是被征收人拒不交出土地的，由行政机关责令被征收人限期交出土地。行政机关作出责令交出土地决定的，应当出具行政决定书，有8个城市采取这种方式，如上海市、广州市、南宁市等。当事人对补偿决定、裁决决定或者责令交出土地决定不服的，可以依法申请行政复议或向人民法院提起行政诉讼，被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在规定的期限内仍不搬迁的，依法申请人民法院强制执行。
二、我国集体土地上房屋征收政策存在的问题
（一）立法不完善、相关配套法律法规缺失
目前我国有关集体土地上房屋征收的法规，主要分散在《宪法》、《物权法》和《土地管理法》中，都是很原则的表述,过于笼统。部分城市根据自身的情况，制定了一些征收补偿安置的文件；还有些城市至今都没有统一的文件，有的城市甚至于一个项目一个办法，一个标准。《立法法》第八条规定，对非国有财产的征收、征用只能制定法律，但是对于集体土地上房屋征收目前在国家层面还没一套完整、系统的的法律，各级地方人大颁发的条例和政府部门颁发的规章是目前适用的主要依据，很多地方只是对征收补偿作一些简单的规定,具体的监管问题、信息公开问题、法律救济问题等都还是空白阶段,相应的配套法规严重缺失。
（二）没有将公共利益作为征收前提
《物权法》第四十二条规定：为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。《土地管理法》第二条第四款规定：国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。但是目前从31个城市的文件来看，明确公共利益作为征收前提的只有杭州市和大连市。在实际的操作中,很多征收都是基于商业利益目的而进行的,真正以公共利益的名义进行征收的行为很少。
（三）房屋征收许可存在缺失和不规范的现象
目前大部分的城市都没有设立集体土地上房屋征收的许可制度，只有少部分城市设立，但也存在以下问题：一是无论是征收决定还是拆迁许可都是实质上对房屋的征收，因此应当以公共利益需要为前提，但以上各地除了大连市的政策提到“公共利益”外，其他城市均无此规定。二是与《行政许可法》存在冲突，行政许可法规定省、自治区、直辖市人民政府规章只能设定不超过一年的临时行政许可，北京市这样的规定就存在效力的问题，而其他城市的做法明显不符合设定行政许可必须同时设定许可条件的规定。三是许可实施的主体级别较低，如北京市是区、县房管局，呼和浩特市是市拆迁办，大连市、合肥市、厦门市是区政府。
（四）补偿标准存在不统一的现象
目前集体土地上房屋征收具体补偿的标准都是由各地方政府制定的。各地根据自身的经济发展情况制定补偿标准，各地区之间必然存在着差距，事实上存在相对过高和相对过低的情况。有的项目存在先签协议与后签协议补偿标准不一致的情况。有的地方甚至于出现时间上和空间上相邻的两个项目，补偿标准差异过大的情况。征收致贫或者是一夜暴富的情况经常可以在媒体上见到。
（五）补偿方式不够多样化
重新安排宅基地、货币补偿和实物补偿是我国城市目前集体土地上房屋征收的三种补偿安置方式，这三种方式的一个共同点就是一次性补偿完成。在被征收人缺少了土地这种重要生产资源同时缺乏一定的劳动技能的情况下，十分不利于被征收人今后的生活保障。
（六）未登记房屋面积认定混乱
文中已介绍了集体土地上房屋征收中部分城市未登记房屋认定的几种类型，这些类型之间存在较大的差异性，很多方法实际的可操作性不强，没有明确认定的主体。另外还有很多城市在政策中未提及有关未登记房屋的认定。目前在未登记房屋认定实际的操作中主要存在认定的标准和认定主体的混乱的问题，住建、国土、规划、城管、街道等部门往往都有参与未登记房屋面积的认定，各方的标准和结论往往也不尽相同。
（七）争议解决方式不统一
文中提到目前集体土地上房屋征收的争议解决方式主要有补偿决定、行政裁决和责令交地三种方式。补偿决定来源于《征收条例》，行政裁决则来源于《城市房屋拆迁管理条例》，这两种方式都是移植于国有土地房屋征收，但运用在集体土地上房屋征收中时就缺乏上位法依据。《土地管理法》第四十五条规定：违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。目前有8个城市根据该条规定，将责令交地作为集体土地上房屋征收的争议解决的方式。
三、集体土地上房屋征收立法的建议
（一）加快集体土地上房屋征收立法
步伐《农村集体土地征收补偿条例》的起草和《土地管理法》的修订目前正在进行之中，预计短期内暂时不会出台。现阶段要加快这两部法律的起草和修订进程，尽早建立全国统一的集体土地上房屋征收制度，规范集体土地上房屋征收的行为，克服地方立法的恣意，使各地集体土地上房屋征收的乱象得以遏制。
（二）明确以公共利益为征收前提
根据《宪法》、《土地管理法》和《物权法》等法律法规的规定，集体土地征收要以公共利益为前提，但在各地的集体土地上房屋征收政策中，除杭州市和大连市外都没有明确要将公共利益作为征收前提，在实际在操作中很多征收都是基于商业利益的目的，所以在这次集体土地上房屋征收立法中要明确以公共利益为征收前提。另外对公共利益的界定范围也要加以明确，关于公共利益的具体范围，可参照《征收条例》已有的立法经验。《征收条例》第八条第一款至第六款规定了六种公共利益的情形，前五种情形为公共利益的具体范围，是列举式规定，第六种情形则为对公共利益的兜底性、概括性规定。
（三）设立房屋征收许可制度
《城市房屋拆迁管理条例》规定房屋拆迁要申领拆迁许可证，《征收条例》以征收决定取代了拆迁许可证。多年来由于集体土地上房屋征收在国家层面一直没有统一的政策，各地制定的政策中设立许可的非常少，这里固然有与《行政许可法》冲突的原因，但是不设立许可制度无法保障房屋产权人的权益，所以在这次集体土地上房屋征收立法中要设立房屋征收的许可制度。
（四）明确房屋征收补偿标准
目前各地的补偿标准主要是通过各地政府制定，有的采取政府指导价的方式，但是随着社会经济的发展，我国城市的地价和房价都在不断攀升，政府指导价如果不能及时调整，集体土地上房屋征收的补偿款很难重建或购置到同等质量与同等生活条件的房屋；还有一些城市并没有明确统一的标准，有的甚至于一个项目一个标准，这就容易造成补偿标准在时间上和空间上的不一致。集体土地上房屋征收补偿标准可以引入国有土地房屋征收补偿的市场化评估的方法，将补偿标准市场化，在估算被征收房屋的价值时,请专业的评估机构对房屋的成本和成新进行估算，
（五）扩大房屋征收补偿方式
目前我国城市集体土地上房屋征收补偿方式有重新安排宅基地、货币补偿和实物补偿三种，但是绝大部分的征收都是进行货币补偿或者实物补偿，这样的补偿方式过于单一,存在很多问题。集体土地上的房屋被征收人基本都为农民，和土地之间有着深厚的感情，土地是他们的生活之源、生活之本，一旦失去土地，对他们的生产和生活都会产生很大的影响。很多农民户口也将由农村户口转为城市户口，但是很多人不能适应快节奏的城市生活方式，又没有一技之长，不能在城市中找到合适的工作，逐渐在生活中迷失自我，如果征收房屋的同时对被征收人进行再就业培训，颁发社会认可的技能证书，也不失为一种可行的补偿方式。另外还有一些学者根据自己的研究，提出的一些补偿方式，如商铺安置，在保障被征收居住条件后，将被征收土地上的商铺折抵补偿款给被征收人；又如股份安置，在保障被征收居住条件后，将被征收人的补偿款换算成股份，投入到被征收土地上的重点项目中，这样这些补偿款就成为了活动资产，定期可以获得相应的受益,对被征收人也是一种保障。以上这几种方式可以既保障了农民的居住条件，也又解决了他们的生存问题。
（五）加快集体土地房屋登记工作
文中已介绍了我国集体土地上房屋征收中未登记房屋面积存在认定混乱的现象，要解决这个问题归根结底就是完善集体土地房屋的登记。我国农村历来都有“重地轻房”的观念，针对这个观念，政府要加强舆论宣传，营造集体土地房屋登记工作的良好氛围，既尊重农民的意愿、又引导农民积极参与。要明确专门的组织机构来负责此项工作，明确阶段性任务和时间点，要以行政村为单位逐户进行调查摸底和受理房屋产权登记工作，做到以点带面，全面铺开。
（六）统一争议解决的方式
土地征地政策篇2
农村集体土地提前补偿安置法律建议
提前补偿安置与一般的补偿安置区别在于：一是制定政策的主体不同，提前补偿安置是由地方政府探索出的新模式；二是补偿安置的方法和时间不同，提前补偿安置将补偿安置工作提前，利于缩短用地取得时间；三是补偿安置的对象不同，提前补偿安置的对象为因建设国家、省市重点项目、基础设施或民生工程而被征地的农民；四是实施的空间范围不同，目前提前补偿安置仅在少数城市独立实行，并未形成全国性政策。
农民土地征收的立法和相p文献不在少数，而关于提前补偿安置政策的不仅立法不够完善，相关文献资料也是少见，有关农村集体经营性建设用地入市的法律调整和法治保障的研究成果极少，因而此政策的法理基础缺少力度。
对此提出以下建议：
一、限定提前补偿安置适用范围
限定提前补偿安置适用范围，按照《南京市转变土地利用方式创新试点方案》，适用范围为“国家、省、市重点工程、重大基础设施、能源交通等项目”。超出上述范围的项目，则规定不能以市政府办文单或会议纪要的形式启用集体土地提前补偿安置政策，建议各区政府作为提前补偿安置实施主体，与村集体和农民在自愿协商的基础上，先行签订补偿安置协议，引导农民自愿退出土地。土地在没有被用地单位使用之前，不改变其用途和性质，即仍由农民耕种，不能丢荒，不能搞任何建筑物。如果建设需要用地，仍按法定程序报批和办理手续。也可以借助南京市推行的农村土地综合整治平台，引导农民自愿退出土地。土地在没有被用地单位使用之前，不改变其用途和性质；如果建设需要用地，仍按法定程序报批和办理手续。
通过“区别对待、分类指导”，既明确了提前补偿安置项目的实施范围，又能为提前补偿安置政策做出相应的补充和配合，从而真正有效地将提前补偿安置实施项目范围严格限定在“国家、省、市重点工程、重大基础设施、能源交通等项目”上。
二、规范提前补偿安置实施程序
规范提前补偿安置实施程序，提前补偿安置政策的实施需要受到严格的程序规范，各政府部门应严格把关。
首先，区政府提出提前补偿安置实施工作申请，提交相关材料，主要包括用地单位、建设项目、用地范围以及提前实施的理由；其次，国土管理部门对申请材料进行审核。对于符合提前实施条件的项目，则提交市政府申请下发市政府办公厅办文单或拟定市政府会议纪要，启用集体土地提前补偿安置政策，与村集体签订补偿安置协议。土地在没有被用地单位使用之前，不改变其用途和性质；如果建设需要用地，仍需按照法律规定的“征地报批”、“征地批后实施”等要求的程序报批和办理手续。对于不符合提前实施条件的项目，则退回区政府的申请材料，区政府可通过农村土地综合整治平台或与农民协商自行实施；但是，土地在没有被用地单位使用之前，不改变其用途和性质；如果建设需要用地，仍需按照法定程序报批和办理手续。
三、建立提前安置的救济方式
我国法律对被征地农民安置争议解决机制的规定并不完善，导致被征地农民告状无门，导致征地问题无法转变成法律问题，从而演变成社会问题，最后变成政治问题。实践中，有的被征地农民选择冲进政府大楼自杀等方式来显示自己的不满，这些问题的解决需要建立一套高效的征地争议解决制度，并通过法律来完善。
（一）完善争议解决机制的法律规定
我国土地管理法及相关法律规定，当农民与政府之间就安置制度产生争议的时候，农民可以通过、调解、行政裁决和诉讼等途径维护自己的权利。虽然很多争议可以通过解决，但是的答复没有约束力，更没有强制力，因此并没有成为制度化的法律救济途径。调解的前提是双方达成协议，调解不具有法律效力。行政裁决的裁决者是政府，政府还是土地征收政策的决定者，因此行政裁决的公平受到大家的质疑。法律对政府裁决的效力也没有做出明确规定，因此存在到底是终局裁决还是允许复议或者诉讼的争议。新的土地征收法应当对征地争议的解决作出明确规定，行政裁决方面对行政机关内部监督机制进行完善，行政复议方面完善被征地农民的利益诉求保障机制。新的土地征收法应当对征地补偿争议和征地安置争议进行区别规定。规定征地补偿争议解决采用“第三方评估和司法判决”的模式，可以维护社会公平。规定征地安置争议解决采用和人民调解，可以充分体现农民的想法，尊重农民的选择，这样才能共同实现农民和政府的利益。
（二）建立专门的土地裁判机构
我国地方人民法院根据《土地管理法实施条例》的规定，对当事人因征地补偿标准争议向人民法院提出的诉讼，一般都不予受理或受理后驳回，将批准征收土地的人民政府的裁决作为法院审理征地补偿标准争议案件的前置程序。
对法国、美国、日本、加拿大等国家的土地征收争议进行研究发现，这些国家所有土地征收方面的争议都可以得到法律救济，至少都可以提讼，这些国家的征地争议解决机制存在一些共同点，值得我们借鉴。第一，各国都有专门的机构（委员会或裁判所）解决土地征收的争议。解决争议的机构相对独立，而且采用正规的听证程序，相当于一个简易法庭。如果征地当事人对裁决的结果不满意，针对法律问题可以向法院提讼。第二，各国负责解决征地争议的都是专业人士。如英国的裁判员都是征地争议领域中的专家，一般都具有律师资格，加拿大和日本的土地赔偿委员会委员都是由长期从事本专业工作、具有丰富经验的人担任。
我们应该借鉴国外的征地争议解决经验，建立专门的土地裁判机构来解决征地争议，该机构与劳动争议仲裁类似，现阶段土地裁判机构应当设立在省级国土资源部门内，慢慢地再从国土资源部门独立出来，最终成为不受其他行政部门领导的独立机构，土地裁判机构作出的裁判具有法律效力。这样就可以消除公众对政府集行政裁决权与土地征收政策决定权于一身而产生的对公正的质疑。土地裁判机构类似于仲裁委的运作，裁判员由争议双方当事人各自挑选。土地裁判机构不仅可以受理行政争议，也可以受理行政争议。
综上所述，应当制定一部单独的征地安置法律，新的征地安置法律明确被征地农民安置与补偿的制度的差异，完善被征地农民安置的实施主体，构建农村征地安置监管体系，应当完善被征地农民的安置法律程序和被征地农民安置争议解决法律机制，帮助被征地农民解决安置问题，维持其长远生计，真正保障被征地农民的基本权利。
四、建立集体土地提前补偿安置的反馈机制和沟通机制
（一）建立集体土地提前补偿安置实施情况的分析反馈机制
集体土地提前补偿安置项目实施情况定期分析反馈机制是国土管理部门对一段时期区域内提前实施项目的数量、涉及土地面积、分布、实施过程中遇到的困难以及问题等进行统计分析，及时向党委、政府的决策反馈作用到征地“办文单”的签发和项目规范实施过程中。做好集体土地提前补偿安置项目实施情况统计和分析工作、编制集体土地提前补偿安置项目实施社会稳定风险评估报告以及汇报和建议工作。
（二）构建与被征地农民的服务沟通机制
随着农民权益保护思想的深入贯彻和征地补偿标准的逐渐提高，农民对征地补偿的期望值越来越高，农民的补偿期望与实际补偿款有较大差距，难免使被征地农民在心理上产生“相对剥夺感”。为了获得更多的补偿，一些被征地农民通过方式，要求政府信息公开并出示征地批文，他们找准了集体土地提前补偿安置项目的缺陷，使得政府部门处于相当被动的地位。但是满足这些人的不合理补偿要求并不是解决集体土地提前补偿安置项目问题的有效途径，因为这不符合现行的征地补偿政策和补偿公平的原则。鉴于此，建议建立被征地农民的服务沟通机制，即在遵循相关补偿政策的前提下，与被征地农民进行充分沟通，进行心理疏通和安慰，充分了解其困难和诉求，努力在安置、就业等方面提供便利，积极促进“和谐征地”。
五、结语
在我国土地资源愈来愈紧张而用地需求高涨的形势下，农村土地征收俨然成为不得不深思的问题，而之前已有的土地征收立法及政策并不尽然符合效益原则和公平原则，故而提前补偿安置政策的推行、试行及改进就成为必然。在南京市等地提前补偿安置政策已取得瞩目的成果，但同时不得不承认带来了诸多新的问题。另一方面，随着农民权利观念的进步，其权利诉求亦必然增多，向农民提供更全面更公平的司法救济便也成为重中之重。如何完善《土地管理法》和《行政诉讼法》，平衡公共需求和农民利益、如何依法客观处理农民的事件、征地后如何完善补偿安置措施将成为相关政府在土地征收过程中的重点工作。
参考文献：
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[2]郑财贵，朱玉碧.失地农民几种主要补偿安置方式的比较分析[J].中国农学通报，2006，22（7）.
土地征地政策篇3
关键词：农村土地征用；现状；对策
这几年，是我县经济加快发展，城市化建设迅速推进的重要时期。在此背景下，我县各地出现了征用土地的高潮。这些土地的及时征用，确保了我县城市化建设和经济建设对土地的需求。为了做好土地征用工作，各镇、乡和街道付出了艰辛的努力，部分镇乡、街道在一定时期内，把土地征用工作列为中心工作，分片、分村、分户层层落实工作责任制，夜以继日，深入细致地做好被征地农民的思想工作，确保了土地征用工作的顺利进行。但是也应该看到，由于对土地征用补偿存在争议，在集体发展留用地、就业、社会保障工作和宣传教育工作方面存在缺陷，使得土地征用工作呈现越来越难的趋势，有些土地虽然已经完成征用补偿协议的签订，但也难以及时交付使用，有些甚至在使用过程中还出现上访或直接阻碍工程建设的现象。
一、我县农村土地征收中存在的问题
（一）土地征用补偿标准不尽合理。我县现行土地征用补偿标准区域间差异较大，现行中心城区土地征用补偿标准根据城市规划路网依次递减的办法，使得同一村、同一地块土地征用补偿标准各异，相邻地块土地征用补偿标准悬殊，在实际土地征用补偿中很难操作到位，并且极易造成征地补偿争议和纠纷。
（二）被征地农民的就业和基本生活没有保障。几年来，我县在土地征用中普遍存在采用单一的货币处置办法，对被征地农民的就业要求没有引起足够的重视。尤其是大片征用土地，往往使农民一夜之间就失去土地，因此使被征地农民有一种“措手不及”的感觉。这种感觉和思想情绪也影响了土地征用工作的顺利实施。
（三）土地征用补偿费分配不规范。政府对土地征用补偿费分配没有及时给予指导和监督，分配中“一村一策、一组一策”，分配方案比较混乱。多数村庄在分配中违背了法律和政策的基本精神，常常出现“吃小户”现象，个别农民的正当权益无法得到保障。同时，由于缺乏政策的规范和约束，各村的土地征用补偿费已趋向全部分光的现象。
（四）土地征用没有依法实施。在实际工作中“先征后批、边征边用边批”现象比较普遍，从而使土地征用工作理不直、气不壮，对征地过程中出现的阻挠、干扰行为也不能及时给予依法处理。国土资源部门不直接参与土地征用政策处理工作，因此，对统一执行政策，依法实施征地，形成征地工作合力带来消极影响。
二、完善我县土地征用工作的对策建议
为加快城乡一体化进程，县级有关部门和镇、乡、街道，千方百计抓土地征用政策处理，确保被征用土地顺利按时交付使用。但是，我们也要摒弃单纯的土地征用观，要从“三个代表”的高度，正确处理好土地征用和保护农民利益的关系，在土地征用补偿、被征地农民就业安置及社会保障工作等方面予以及时完善和健全。
（一）及时修订土地征用补偿安置政策。土地征用补偿安
置政策最为被征地农民所关心，土地征用补偿标准的高低直接关系到被征地农民的切身利益。为了使征地补偿政策更趋合理，最大程度上保护农民的利益，对土地年产值的计算及补偿倍数
应适当给予调高，尤其是中心城区以外的镇、乡。在这一问题上，政府应有决心缩小中心城区和其他镇、乡在土地征用补偿
上的差距，从而使我县的土地征用补偿在区域间公平合理。同时，对土地出让收益，政府也要切出一块作为专项资金（应不低于年土地出让收益的10%），对被征地农民的培训、转业及社会养老保险方面给予支持或补贴。另外，在修订土地征用补偿安置政策时，对土地征用补偿标准的确定必须遵循“区片综合价”的办法，并要力求区片划分的科学性和可操作性。
（二）千方百计创造就业门路，切实解决被征地农民的生存发展问题。
1.失地农民应统一纳入城镇就业渠道，要建立城乡统一就业组织体系，建立就业服务中介组织，帮助失地农民尽快在非农岗位上就业。
2.进一步完善留地安置政策，在村集体土地被大量征用的前提下，留少量土地给村集体经济组织发展经济，就要舍得将好的地块、商用价值大的地块留给村集体，尽量做到不与农民争利。
3.着力推进失地农民基本生活保障体系建设。政府征用土地后，多数失地农民将处于经营无门路，办厂缺本钱、就业难度大的现状。这就需要政府加快失地农民的基本生活保障制度建设。
4.加强被征地农民的教育培训，提高被征地农民的转业能力。在被征地农民的教育培训方面，关键要抓好两方面的工作：一是要注重对农民的技能培训，二是要注重对农民的择业观念教育。
（三）严格按照《土地管理法》规定的征地工作程序，依法实施征地。
1.征用土地必须依法批准。未经批准的土地，政府不能随意征用。
2.土地征用必须统一。《土地管理法》规定，土地征用只能由县级以上人民政府组织实施，而具体承办单位是县级以上国土资源管理部门，实施统一征地。
3.土地征用必须公告。《土地管理法》规定了土地征用“两公告一登记”的工作程序，即土地征用公告、征地补偿方案公告和征地补偿登记。
4.土地征用必须公平。在土地征用补偿过程中，对同一片区、同一物类必须实行同一补偿标准。
土地征地政策篇4
农村集体土地提前补偿安置法律问题
一、关于农村土地集体补偿安置及提前安置内涵的研究
（一）关于征地安置制度的救济意义研究
根据《中华人民共和国土地管理法》征地补偿安置制度是指行政主体基于社会公共利益的需要，依法强制取得土地的行为以及该行为附随效果，致使公民、法人或其他社会组织的合法权益遭受特别损害，依照保障人权、利益平衡及法治政府之原则，对遭此损害的相对人给予补偿安置的法律制度。
提前补偿安置，是指城镇化进程中由地方政府探索的一种“人地分离”机制的制度创新，它在缩短项目用地取得时间，提高项目用地保障能力等方面发挥了重要的作用。近年来，南京市城市建设迅猛发展，根据2012年国土资源部批发的《南京市转变土地利用方式创新试点方案》，南京将探索对国家重点工程、重大基础设施、能源交通等项目用地的补偿安置新模式，在项目确定并且年内开工建设的前提下，在r民自愿的基础上，经南京市人民政府同意，申报用地阶段可先行开展补偿安置有关工作。
法谚云：“无救济即无权利”。一个系统优良的救济机制能够保证权利的具体实现。这是最重要的一道防火墙，但是现今中国的征地安置制度的救济机制而言，被征地人很难通过法律法规来实现对自身的救济。一是被征收人没有对违反宪法的土地征收规定提起宪法诉讼的权利；二是对征收决定只享有申请行政复议，而没有提起行政诉讼的权利；三是对征收补偿数额不能享有提起民事诉讼的权利。
（二）关于农村土地征收补偿安置政策的模式
1.关于房屋拆迁补偿安置模式的研究
费安玲认为近年来房屋拆迁补偿模式的进步之处在于立法理念的调整、确认了房屋所有权人应有的法律地位、强调了对基本法律规则的遵守；但是，由于这一涉及面很广的立法缺乏被拆迁人利益代表的参与，导致在有关被拆迁人的权益保护方面的规定依然存在许多问题，例如私权保护理念的严重缺位。
郑财贵，朱玉碧对于目前中国存在的一次性货币补偿安置、重新择业补偿安置、农业生产补偿安置、入股分红安置、异地移民安置和“征地保障”安置方式等六种补偿安置方式的利弊和适用的条件进行统筹分析后，指出以后的补偿安置不是采用单一的方式，而是根据不同地区社会经济发展水平以及处于不同年龄段的失地农民的不同需要，选择不同的组合方式。
张民学者认为货币化安置将是未来的发展趋势和工作要求。货币化安置也将逐步成为村改造的主流安置方式，其所产生的社会效应也是巨大的。虽然短期内货币化安置对区财政会造成一定的压力，但对于被补偿人来说，他们有更大的机会去选择自己喜欢的商品房，享受更好的居住环境和物业服务。从长远来说，鼓励货币化安置，也降低了政府管理成本和社会管理压力。
戴水彬学者认为征地制度模式，要推行征转分离试点，创新农用地征转审批制度。即先征后转，创新土地管理工作机制，能有效解决征收和转用在时间、空间上的协调，保障重大工程项目及时用地，增强土地供给和保障能力：整体推进、统一安置，妥善解决被征地农民补偿安置问题，确保被征地农民原有生活水平不降低，长远生计有保障，切实维护农民合法权益。
建立健全征地补偿安置新机制，确保被征地农民长远生计有保障。细化征地补偿标准，配置或留用开发利用科学合理的建设用地，将被征地农民组织起来，保留农民集体经济组织成员身份不变，实现让农民带着资产、资本、股权进入示范镇居住。
2.关于提前安置补偿项目的研究
赵敏鹃认为由于我国幅员辽阔，地区差异大，全国统一的补偿项目无法体现地区差异，主要表现在现有补偿项目己经不满足经济发达地区的现实需求。主张国家只规定基本的补偿项目，允许各地根据实际情况增加必要的项目，但必须报国家批准。在朱新华教授对集体土地提前补偿安置的研究过程中，认为集体土地提前补偿安置政策，是在城镇化进程中，由政府自发探索的一项“人地分离”机制的制度创新。
由于农村土地征收提前补偿政策是南京政府自发探索出的一套征地补偿政策，其在具体难免存在很多亟待解决的问题，目前学界对提前补偿安置政策的研究，主要提出以下问题：农村土地征收提前补偿安置政策是否合理，有无存在之必要？“双置换”、“农民自愿有偿退出土地”等模式是否可在一定程度上替代此政策？只有不断解决其在实践过程中遇到的问题，农村土地提前补偿安置政策才能不断地到丰富和发展。
3.关于对提前安置差别对待的研究
鲍海君、吴次芳等认为征地补偿安置标准应采取因地制宜，区别对待的方针，因地区差别而确定不同的补偿标准，实行差别价格。南京作为全国二线城市，其经济发展迅速，随着科技创新项目、现代服务业、重大基础设施和功能板块等建设的不断深入，征地规模呈现明显上升态势，土地指标紧缺与土地需求旺盛的矛盾日益突出，在这种情况下，缩短项目用地取得时间、提高项目用地保障能力无疑成为了征地补偿政策必备条件，而提前补偿安置政策很好的适应了南京这类快速发展城市的需求。
二、关于被征地农民提前安置的存在法律问题研究近况
（一）关于提前补偿安置政策合法性的研究
提前补偿安置对重大建设项目的推进发挥着重要作用，但是提前补偿安置政策的合法性越来越受到质疑。一方面征地信息公开、被提前征地人员进保、项目征地拆迁等矛盾日益突出；另一方面集体土地提前补偿安置引发的全市新增违法用地总量逐渐增大，市局“保重点”与违法用地查处压力日益增大。鉴于此，对提前补偿安置政策存在的问题及法律对策研究就成为了必然要求。提前补偿安置的法律障碍及其对策研究，对缩短项目用地取得时间、提高项目用地保障能力发挥着重要作用，具有重要的现实意义和法学研究价值。
朱新华教授通过对南京市实施农村土地提前安置政策探索过程的分析，分别从政策实践依据的合法性、适用类型的合法性以及实施程序的合法性几个方面对提前补偿安置政策进行了探讨，他认为这一政策是符合“效率优先、公共利益优先”原则的，但是于合法性问题上，目前并没有相关法规对提前补偿安置政策的实施范围、程序、责任及义务作出明确规定，且在政策的实践过程中，地方政府部门并没有严格限定在“市重点项目、基础设施和民生过程”上，而是于建邺区江心洲部分项目属于商服配套用地的情况。
（二）关于现行被征地农民补偿安置存在缺陷的研究
李国键学者认为我国现行被征地农民补偿安置的缺陷主要存在以下几点：（1）法律对土地征用补偿规定不具体明确；（2）经济补偿标准过低；（3）征地补偿金分配不合理，被征地农民分配到的补偿金过低；（4）法定安置途径有缺陷，被征地农民再就业困难。
沈虹学者认为征地补偿制度只能补偿农民土地承载的财产权利，而安置制度是对农民依附在土地上的基本人身权利的补偿，因此两者是存在区别的，不能一概而论。目前我国法律也没有对被征地农民补偿与安置的规定进行区分，对安置的规定不足，导致实践中安置制度的实施存在许多问题。
（三）关于被征地农民提前安置的存在法律问题的相关研究成果
有学者主要对被征地农民的安置政策存在的法律问题进行了讨论。我国目前还没有针对土地征收问题的专门立法，关于被征地农民安置的法律规定主要散见于《土地管理法》、《宪法》、《物权法》、《土地管理法实施条例》、《农村土地承包法》。《征用土地公告办法》、《国土资源听证规定》等规章，规定了土地征收的公告、听证等事宜。各地也有征地的法律规范，比如《江苏省土地管理条例》、《江苏省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》、《江苏省农村土地承包经营权保护条例》等。但是，关于被征地农民安置的法律制度缺失，一般对被征地农民补偿制度规定比较详尽，而安置制度的法律规定都是寥寥数语，或者将补偿与安置的规定混为一谈，没有严格进行区分。
具体表现为以下几点问题：（1）征地程序的法律规定不完善；（2）法律对被征地农民安置与补偿没有进行区分；（3）法律被征地农民安置的实施主体规定存在缺陷。
三、关于我国目前征地补偿安置的法律对策研究
我学术界主要有以下几种观点：
第一种观点认为中共中央关于现行补偿标准的确定是符合中国现阶段基本国情的。陈锡文在对2013年颁布的《中共中央关于全面深化若干重大问题的决定》分析中指出决定中要求的要通过体制机制创新，解决农村土地征用中农民补偿过低等问题为解决全面建设小康之路指明了方向，是符合中国现阶段基本国情的政策。
第二种观点认为我国现行征地补偿标准过低，主张按市场价格确定补偿标准。以陈泉生为代表，他根据《土地管理法》第47条，第48条，49条的规定，国家建设用地，由用地单位支付补偿费，土地上有附着物和青苗的，还要支付土地上的附着物和青苗补偿费；因征用土地需要安置农业人口的，还应支付安置补助费，并对多余劳动力进行适当安排。此外，《矿产资源法》、《草原法》等有关的法律、法规也有相应的规定。他通过对征地补偿的性质、理论依据和原则的分析，并借鉴世界各国征地补偿的范围和标准，认为目前这种补偿标准是符合我国现阶段基本国情的，但应扩大以避免土地征用与地产经营出现较大差距，从而维持农民现有的生活水平。与此观点相同的学者还有黄贤金、陈龙乾等。
第三种观点认为征地补偿安置标准应因地制宜，区别对待。由于我国幅员辽阔，地区差异大，全国统一的补偿项目无法体现地区差异，主要表现在现有补偿项目己经不满足经济发达地区的现实需求。主张国家只规定基本的补偿项目，允许各地根据实际情况增加必要的项目，但必须报国家批准。
孔凡文、徐玉梅根据2015年最新《中央一号文件》，认为征地制度改革问题不仅涉及到土地资源的保护，涉及到国家投资建设和宏观经济的发展，而且涉及到农民切身利益和农村社会的稳定。要做到包括严格区分公益性用地和经营性用地，缩小征地范围；规范征地程序，完善补偿办法，提高补偿标准；拓展就业安置途径，为失地农民提供社会保障等。迅速加快土地征地改革。
四、国外对征地补偿安置的研究
大多数市场经济发达国家土地征用补偿通常会充分考虑土地所有者的利益，不仅补偿被征土地现有市场价值，而且补偿土地得到最有效利用时可预期、可预见的未来价值。认为土地征用首先要基于公共利益的需要，征用必须给予补偿安置同时认为征地补偿安置的范围不仅包括土地征用的直接损害补偿，还应包括因征地引起的间接损害。补偿补偿安置的标准应以市场价格为主，可以通过当事人双方进行必要的协商，协商不成可申请仲裁或提请法院调解等。
美国属于公私兼顾，补偿价由政府和拆迁户来共同评估。美国是典型的土地私有制国家，给予合理补偿来征用土地实际上就是购买土地，属于市场行为。美国土地征用补偿标准是以土地被征用时的市场价格为基准，加上土地可预期的未来价值，并充分考虑土地所有者的利益而加以补偿。同时，为了避免政府操纵征地过程，征地补偿一般通过独立的市场中介组织对土地价值进行评估。这个价值不仅包括土地的现有价值，还包括它将来一段时间可能产生的利润。
德国：按当日的移转价值或市场价值补偿。德国的土地征用补偿范围包括土地或其他标的物损失的补偿，其标准为以土地或其他标的物在征用机关裁定征用申请当日的移转价值或市场价值；营业损失补偿，其标准为在其他土地投资可获得的同等收益；征用标的物上的一切附带损失补偿。德国被征用土地的补偿价格计算与英国一样，也是以官方公布征用决定时的交易价格为准。
日本：通常以完全补偿标准确定土地补偿费。日本的土地征用称为“土地收用”，在大多数情况下以完全补偿标准确定土地补偿费。具体来看，日本征用土地的补偿包括5个部分：征用损失补偿，通损补偿，少数残存者的补偿，离职者的补偿，事业损失补偿。
此外，在波兰，赔偿费总额以征用土地和土地上建设物的市价为基础在14天之内一次性付清；在必要的情况下，可请专家咨询确定赔偿标准。韩国由中介认证机构对土地价格作出基本评估，双方以此为基础讨价还价，要么提供令住户满意的补偿金，要么放弃项目。瑞典的土地补偿费不包括预期土地将变为公共土地而引起的价格上涨部分。土地征用补偿价格的计算，以10年前该土地的价格为准。
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土地征地政策篇5
一、现行国有土地收储涉及税种及相关减免政策
（一）现行国有土地收储涉及税种
现行国有土地收储涉及的相关税种主要有以下4类。
1.营业税
原国有土地权属单位接收国有土地收储补偿款时，需提供相关营业收入的发票，地方税务部门按营业收入扣除5.5%的营业税。
2.土地增值税
这是指转让国有土地使用权、地上的建筑物及其附着物并取得收入的单位和个人，以转让所取得的收入为计税依据向国家缴纳的税赋，按照四级超率累进税率进行征收。国有土地收储涉及土地使用权的转让行为，按相关规定，需缴纳一定额度的土地增值税。
3.企业所得税
这是指针对内资企业和经营单位的生产经营所得和其他所得征收的一种税。由于国有土地收储转让而发生的企业盈利行为，需按纳税年度缴纳。
4.印花税
这是指以经济活动中签立的各种合同、产权转移书据、营业账簿、权利许可证照等应税凭证文件为对象所征的税。
（二）现行税收减免政策
1.营业税减免政策
据《国家税务总局关于土地使用者将土地使用权归还给土地所有者行为营业税问题的通知》（国税函[2008]277号），纳税人将土地使用权归还给土地所有者时，只要出具县级（含）以上地方人民政府收回土地使用权的正式文件，无论支付征地补偿费的资金来源是否为政府财政资金，该行为均属于土地使用者将土地使用权归还给土地所有者的行为，按照《国家税务总局关于印发〈营业税税目注释（试行稿）〉的通知》（国税发[1993]149号）规定，不征收营业税。另据《国家税务总局关于政府收回土地使用权及纳税人代垫拆迁补偿费有关营业税问题的通知》（国税函[2009]520号）规定，国税函[2008]277号文中关于县级以上（含）地方人民政府收回土地使用权的正式文件，包括县级以上（含）地方人民政府出具的收回土地使用权文件，以及土地管理部门报经县级以上（含）地方人民政府同意后由该土地管理部门出具的收回土地使用权文件。
2.土地增值税减免政策
据《中华人民共和国土地增值税暂行条例》第8条，“因国家建设需要依法征用、收回的房地产免征土地增值税”。《中华人民共和国土地增值税暂行条例实施细则》第11条，“因国家建设需要依法征用、收回的房地产，是指因城市实施规划，国家建设的需要而被政府批准征用的房产或收回的土地使用权。因城市实施规划，国家建设的需要而搬迁，由纳税人自行转让原房地产的，比照本规定免征土地增值税”。另据《财政部国家税务总局关于土地增值税若干问题的通知》（财税[2006]21号）规定，因“城市实施规划”而搬迁，是指因旧城改造或因企业污染、扰民，而由政府或政府有关主管部门根据已审批通过的城市规划确定进行搬迁的情况；因“国家建设的需要”而搬迁，是指因实施国务院、省级人民政府、国务院有关部委批准的建设项目而进行搬迁的情况。符合上述免税规定的单位和个人，须向房地产所在地税务机关提出免税申请，经税务机关核准后，免予征收土地增值税。
3.企业所得税减免政策
企业所得税方面，因政府城市规划、基础设施建设等政策性原因，企业需要搬迁或处置相关资产而按规定标准从政府取得的搬迁补偿收入或处置相关资产而取得的收入，以及通过市场取得的土地使用权转让收入，按照《国家税务总局关于企业政策性搬迁或处置收入有关企业所得税处理问题的通知》（国税函[2009]118号）文件执行。主管税务机关对企业取得的政策性搬迁收入和原厂土地转让收入，重点审核有无政府搬迁文件或公告，有无搬迁协议和搬迁计划，有无企业技术改造、重置或改良固定资产的计划或立项，是否在规定期限内进行技术改造、重置或改良固定资产和购置其他固定资产等。
4.印花税减免政策
据《财政部、国家税务总局关于印花税若干政策的通知》（财税[2006]162号），对土地使用权出让合同、土地使用权转让合同按产权转移书据征收印花税。政府收回土地使用权不属于土地使用权出让、土地使用权转让，合同双方不需要缴纳产权转移书据印花税。
二、现行国有土地收储涉及税收减免政策的解读与困境
（一）将国有土地收储行为认定为政府收回土地使用权的行为缺乏立法依据
营业税的减免政策中提到，“纳税人将土地使用权归还给土地所有者时，只要出具县级（含）以上地方人民政府收回土地使用权的正式文件，无论支付征地补偿费的资金来源是否为政府财政资金，该行为均属于土地使用者将土地使用权归还给土地所有者的行为”。印花税的减免政策中提到，“政府收回土地使用权不属于土地使用权出让、土地使用权转让，因此，合同双方不需要缴纳产权转移书据印花税”。
为实现上述条款，国有土地的收储行为需要满足县级（含）以上地方人民政府收回土地使用权这一要件，事实上国有土地收储行为是否可以认定为政府收回土地使用权的行为缺乏相关的立法依据。
（二）将国有土地收储所依据的土地储备行为认定为实现城市规划及国家建设的目标缺乏明确定义
土地增值税的减免政策中提到因城市实施规划、国家建设需要依法征用、收回的房地产免征土地增值税。然而，其中对于“因城市实施规划及国家建设需要而搬迁”的解释相对模糊，对于土地储备行为是否为“实现城市规划及国家建设”这一定义缺乏法律法规上的解释与说明，导致由地方出台的相关办理办法对于土地储备行为与实现城市规划及国家建设目标之间的关系所作的说明也缺乏明确的厘清。
（三）将因土地储备立项而发生的国有土地房屋搬迁腾退认定为政策性搬迁缺乏有效说明
针对企业所得税的减免政策中提到的，“主管税务机关对企业取得的政策性搬迁收入和原厂土地转让收入，重点审核有无政府搬迁文件或公告”，以此作为是否减免企业所得税的依据。然而，该条文对于政策性搬迁的解释相对模糊：因土地储备立项而发生的国有土地房屋搬迁腾退是否为政策性搬迁这一问题缺乏有效说明，是否是由地方政府出具搬迁文件，即可免去企业所得税。
三、国有土地收储的制度性思考
现行国有土地收储工作在涉及税收减免政策方面出现了诸多理解上的困境，其根源在于土地储备制度自身的不完善之处。从1996年上海成立我国第一家城市土地收购储备机构起，直到2007年《土地储备管理办法》的，土地储备的推行在增强市场宏观调控能力、盘活存量土地、实现城市规划等方面产生了大量的积极效应。然而，随着工作要求的不断提高和形势的不断变化，现行制度显现出一些与当前实际工作不协调之处，需加以改进和完善，以便更好地推进土地储备工作。
一是关于国有土地收储行为与公共利益的界定。国有土地收储行为及其相关的税收减免政策的出发点多提及到“公共利益”，但法学界一直未对公共利益下一个明确的定义，各地各级政府对公共利益的界定也无统一标准。
二是国有土地收储行为主体的行政行为界定。目前，在土地储备机制的运行过程中，由于供地主体的行政化模式，其行为随意性很大，缺乏必要的约束。事实上，从目前土地收储行为的性质来看，包括了行政行为、经济法律行为及民事法律行为3个层面的属性。然而，由于目前国有土地收储制度中对国有土地收储行为是否为行政行为缺乏有效的界定，国有土地收储税收减免政策在执行中存在法律意义上的界定风险。
因此，为加快推进国有土地收储工作，实现国有土地收储补偿款税收减免，建议从法律法规与行政管理两个层面出发，保障被收储国有土地权利人的合法经济利益。
（一）法律法规层面
现阶段有关土地收购储备的规定仍基本停留在地方规章的层次，至今尚未出台一部具体的法律或行政法规来规范土地收购储备行为，国家在土地收购储备方面法律法规的空白制约了该项工作的开展。因此，有必要从以下两个方面出台相关的法律法规。
第一，明确土地储备机构的性质、定位及目标。与土地储备相关的法律法规应明确土地储备机构的性质、定位。就目前北京市实行的土地储备实施政策，土地储备机构应定位为非营利性、行使行政的机构。土地储备机构的目标应体现为：增强政府土地市场宏观调控的能力，优化配置城市土地资源，以及保证城市规划和土地利用规划的顺利实施。
第二，明确土地储备机构收储国有土地行为的行政行为界定。从法律法规层面，明确界定土地储备机构在实施收储国有土地过程中的行政行为将有利于突出土地储备行为以“公共利益”为出发点的特征。对于现有土地储备行为的行政行为范围进行界定，防止在操作过程中，借行政行为之名，行使经济法律行为与民事法律行为。
（二）行政管理层面
在行政管理层面，结合法律法规等政策性支撑，通过地方政府行使行政权保障以下措施的实施。
土地征地政策篇6
【关键词】土地增值税； 征管模式； 实证研究
随着社会经济持续、快速发展和城市化进程的加快，土地增值税涉税事项剧增，且情况越来越复杂，而作为直接调节房地产开发收益的土地增值税，在房地产行业突飞猛进中，土地增值税政策明显滞后，在税收征管中存在难以操作的问题，极大地影响了土地增值税的征收管理。笔者从税收实践的角度，认为应尽快完善土地增值税政策，改变目前土地增值税征收管理模式。
一、光泽县土地增值税征收管理现状
在房地产市场暴涨行情的大潮中，光泽这座山中小城也备受青睐，房地产行业也经受了暴涨大潮的洗礼，房地产行业已成为地方重要税源。光泽县地税局抢抓机遇，及时加强土地增值税的征收管理，全面落实土地增值税预缴管理和清算工作，取得了显著成效。
（一）注重规范管理，税收增长明显
随着地方经济的不断发展，房地产市场十分活跃，作为调节房地产过度投机行为的土地增值税的征收管理，得到地税机关的高度重视。严格执行土地增值税的税收政策，积极推行土地增值税的预交管理和精细化管理，针对土地增值税管理中的薄弱环节，深入挖掘增收的潜力，不断提高土地增值税的管理水平。自1994年土地增值税政策施行以来，全县土地增值税收入逐年增长，累计征收入库1709.83万元，特别是从2010年开始，加强了土地增值税的预缴和清算管理，取得了非常明显的成效，2010年度征收入库土地增值税116.83万元，2011年1—10月入库土地增值税258万元，同比增长121.7%，是光泽地税第一个年度实现土地增值税税款金额的172倍。
（二）严格执行政策，预缴管理到位
目前，在光泽县注册登记的房地产企业有12户，暂无外商投资房地产企业，有开发项目的房地产企业7户，处在开发中的房地产项目有8个，全部按照土地增值税预缴管理的要求，随预（销）售收入按月预缴土地增值税，土地增值税预缴管理全部到位。2011年1—10月累计预征土地增值税236.55万元，占同期入库土地增值税税款的91.68%。
（三）创新管理方法，清算初见成效
在日常管理中，通过对房地产开发项目登记的房屋面积、套数等信息与征管业务系统信息和房地产企业网络在线发票开具金额、户数信息进行比对，按照土地增值税清算条件进行筛选，从而确定符合土地增值税清算的房地产开发项目，对确定符合土地增值税清算项目的房地产企业下达《土地增值税清算提示通知书》和《土地增值税涉税风险提醒书》，督促房地产企业按时进行土地增值税的自行清算，在企业自行清算的基础上，主管地税机关进行审核，开展土地增值税清算，2011年对“秀山花园一期”、“外贸小区”两个符合土地增值税清算的房地产项目开展了土地增值税清算，清算土地增值税21.45万元，其他各税税款1.01万元，实现了光泽县土地增值税清算税款的“0”突破。
（四）加强部门协作，建立控管机制
2010年6月1日，全县建立了“政府牵头、地税主导、部门参与、协作控管、先税后证”的房地产税收一体化工作机制。加强了与住建、房管、国土、财政等部门的配合，定期传递交换房地产涉税信息，定期召开联席会议，“先税后证”的工作机制运行已步入常态化。土地增值税是“先税后证”控管的主要税种之一。同时，地税主管机关对房地产开发项目实行项目化管理，建立单项目专户档案和台账，对房地产项目的征地、开发、销售和纳税情况实行全程跟踪动态管理，切实强化土地增值税源的监控。
二、土地增值税征管中存在的问题
（一）税收政策不完善
现行的土地增值税政策将房地产开发项目划分为普通住宅，非普通住宅和别墅、写字楼、商业用房三大类型，对不同类型执行不同的土地增值税预征率，而在这三大类型中，别墅、写字楼、商业用房在房地产开发项目中仅占到10%，且政策明细容易执行，但在占到整个房地产市场90%的商品住宅上，普通住宅和非普通住宅的认定，就成为地税机关和房地产商“较量”的焦点。房地产商开发的商品住宅是普通住宅还是非普通住宅的认定，是否享受“纳税人建造普通住宅出售，增值额未超过扣除项目金额20%的”免征土地增值税政策优惠的问题，就摆在了我们面前。
土地征地政策篇7
[关键词]公共政策；损益补偿规律；合理补偿；实现机制
[中图分类号]D0-0：C912[文献标识码]a[文章编号]1007-5801(2007)01-0072-06
《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》提出，把健全对被征地农民的合理补偿机制，作为全面深化农村改革、建设社会主义新农村的一项重要任务。它直接涉及社会利益平衡和社会关系稳定，深刻地影响构建社会主义和谐社会。损益补偿是公共政策调控利益的重要内容，是维护社会利益平衡的主要机理。运用公共政策损益补偿规律及其实现机制的理论，探讨被征地农民的合理补偿问题，可以从更深层次上揭示其内在根据，可以为健全被征地农民的合理补偿机制，提供带有规律性的思路。
公共政策损益补偿规律及其实现
任何一项公共政策都有其价值取向，都承载着某种利益。同一项公共政策的代价和获益很难集中于同一社会群体。而代价和获益的不对称性和不均衡性，构成了公共政策损益补偿规律的内在根据。公共政策在分配社会价值的时候，总要着眼于社会利益的均衡。但在具体的实践中，公共政策承载的利益是特定的。因此，一项公共政策向某些社会群体进行利益倾斜，就可能使另一些社会群体的利益受到损害，引发社会利益关系的暂时失衡。为了恢复社会利益关系的平衡，其他公共政策就会适当补偿受损群体的利益，以实现社会协调有序的发展。应当指出，运用公共政策调整社会利益关系是一项社会系统工程。损益补偿规律具有平衡社会利益关系的调节作用。给予代价群体相应的补偿政策，是保持社会利益平衡、维护社会关系稳定、推动经济和社会协调发展、构建社会主义和谐社会的重要前提。如果说单项公共政策可以有某种利益倾斜，那么从长远看，从整个公共政策体系的角度看，就必须对社会各种利益进行综合平衡。公共政策损益补偿规律，就是公共政策利益调控过程的本质联系和抽象概括。
如果损益补偿规律的实现受阻，就会加剧社会利益矛盾。如果长时间无法清除实现的障碍，社会利益关系就会严重失衡，现存的社会利益格局，甚至现有的政治架构也将受到冲击和改变。
损益补偿规律的实现机制是一种动态平衡机制。公共政策的主体可以加速或延缓损益补偿规律的实现过程，并决定其实现形式。公共政策主体是由决策主体和执行主体构成的。立法机关、行政机关、司法机关是国家公共政策的权力主体。特定制度下的执政党，也发挥着国家公共政策权力主体的职能。制定公共政策并保证其有效实施是决策主体的主要职能。公共政策的执行主体主要是各级行政组织。它们承担着双重的职能，既负责贯彻执行决策主体制定的政策，也要把政策执行的情况和结果反馈给决策主体，实际上起着连接决策主体和政策客体的中介作用。
利益相关者在损益补偿规律实现的过程中，也通过影响公共政策主体发挥促进或者阻碍的作用。利益相关者主要由功能群体和目标群体构成。功能群体是对公共政策的制定和执行产生影响的群体。在制定公共政策的过程中，公众、媒体、利益集团都会影响议程的建立、目标的选择、方案的设计。公众的诉求、媒体的报道、利益集团的话语，是某一社会问题进入政策制定系统和建立政策议程的重用渠道：政策目标的选择是整合各种诉求、报道、话语所反映的利益要求的结果：政策方案的设计又要以这些诉求、报道、话语作为重要依据。目标群体是公共政策的直接作用对象。也可以称为政策客体。获益群体和代价群体是目标群体中的两个不同的利益群体。获益群体追逐自身利益，有可能成为实现损益补偿规律的逆向力量。代价群体在一项公共政策中受到利益侵害，也要通过自身的利益诉求，强烈地要求予以相应的补偿，因而成为损益补偿规律的带有根本性的实现动力。播及群体作为利益相关者，由于受到公共政策效力扩散的影响，也会关注损益补偿的过程，并施加一定的影响。
损益补偿规律就是在上述各种因素的矛盾运动中实现的。损益补偿规律实现过程中展现出来的动态平衡机制，也是在以上相关因素的相互作用中形成的。代价群体的利益表达机制，为动态平衡机制的运行提供了内在动力。通过利益表达机制，代价群体把自己受损害的利益转化为代偿诉求，并选择一定的渠道向公共政策主体进行表达。表达的指向可以是决策主体，也可以是执行主体。直接向决策主体表达，更有利于决策主体准确地理解利益诉求。如果向执行主体表达，可能出现三种情况，那就是对代偿诉求的准确传递、放大传递、缩小传递。如果出现后两种情况，就需要启动矫正机制，实现动态平衡。决策主体、获益群体、代价群体、功能群体和播及群体，都可能成为启动矫正机制的发动者。公共政策主体通过回应机制及时地回应代价群体的代偿诉求，建立代偿政策议程，启动补偿程序；通过整合机制整合代价群体付出的代价，以确定代价群体利益受损的减益值。准确地、合理地确定减益值，必须综合分析直接代价和间接代价、现实代价和长远代价、显现代价和潜在代价，不能仅仅依据直接的、现实的和显现的代价，忽视间接的、长远的和潜在的代价。否则，带来的结果只能是代价和代偿的不对等。减益值确定之后，通过协调机制明确代偿的增益值，并通过统筹机制确定代偿的方式。在实现代偿的过程中，执行主体对实现代偿的速度和程度发挥着重要作用。一旦出现代偿偏差，就会通过代价群体的追加诉求、功能群体的监督作用和决策主体的跟踪问效，予以纠偏。损益补偿规律就是在一系列机制的作用下，在失衡与平衡的交替中，调整社会利益关系，实现社会的稳定和可持续发展。
目前。我国社会正处在快速的工业化和城镇化的发展进程中。非农业用地以前所未有的速度增加。大量的农业土地转化为城市用地。农民承包的很多土地被征用。专家估计，我国完全失去土地或部分失去土地的农民可能高达4000万―5000万人。而现行土地征用制度的主要特征是政府用行政命令代替市场运作，基本上是行政强制。由集体土地变为国有土地的过程，不是平等的产权交易过程。国家强制性大量征地，对被征地农民的补偿不合理、不到位，导致农民利益严重流失，造成农民生活水平下降，因征地问题引发的社会矛盾不断加剧。土地征用没有给农民带来富裕，而是带来大批农民的失地失业；没有缩小城乡差距，而是扩大了社会不公。对被征地农民的合理补偿问题，已经成为迫切需要解决的突出问题。
要对被征地农民予以合理补偿，就应该按照损
益补偿规律的要求，建立起合理的补偿机制。农民是现行征地政策的代价群体。完善被征地农民的利益表达机制，是健全合理补偿机制的首要任务。而实际情况是，被征地农民的利益表达渠道。或者不健全，或者不畅通，致使被征地农民的利益诉求无法通过正常的渠道表达出来。这是导致非正常表达的重要原因。完善被征地农民的利益表达机制。要建立起相应的制度，使被征地农民的代偿诉求能够通过合理的表达渠道，以理性的方式加以表达。政府有了完善的回应机制，才能对被征地农民的代偿诉求及时做出回应，并纳入政府的政策议程，得到政策过程的相应启动。合理确定被征地农民的利益损失，是调整现行土地使用政策的依据。农民的土地被征用以后，启动代价整合机制，合理确定由此给农民利益带来的损失，即所付出代价产生的减益值，是问题的关键。减益值确定之后，才能通过代偿统筹机制合理地确定代偿的增益值。一般说来，代偿增益值的确定要以代价减益值为根据。要全面、准确地确定被征地农民的代价减益值，尤其是把间接的、潜在的和长远的损失都考虑进去，具有可操作意义的做法是，在确认农村集体土地财产权的基础上，按照市场经济的规律办事。除了要考虑土地在征用之前的价值外，还要考虑土地的区位、当地土地市场发育的状况与建设用地的供求情况、社会经济发展水平等因素。经过综合分析，确定代价的影响参数和代偿的具体标准。代偿统筹机制的另一项任务是确定对被征地农民的代偿方式。它主要包括货币补偿、就业补偿、保障补偿和转化补偿等。合理确定代偿标准，统筹运用各种代偿方式，才能从根本上解决被征地农民的生存问题和发展问题。
公共政策损益补偿规律实现的困境
公共政策损益补偿规律在实现的过程中遇到障碍，会导致动态平衡机制的暂时失灵。这种现象只能存在一定时间，不可能长期地持续下去。
从总体上来说，公共政策损益补偿规律的实现可能遇到两种困境，一种是代偿高于代价，另一种是代偿低于代价。代偿高于代价可称为代偿过度，即代偿的增益值超过代价的减益值。代价群体能够以较少的代价获取更多的利益补偿。这种情况往往出现在代价群体作为社会的强势群体，力量强大到足以左右政府的公共政策。在代价群体强有力的作用下，公共政策主体被胁迫，不得不出台过度补偿的政策。也可能是决策主体同代价群体中的强势群体结成某种非正常的利益联盟，使决策主体也能在过度补偿的政策中获益。再者，代价群体本身就是政策主体，或者是决策主体，或者是执行主体。决策主体也有自身的利益，由于某种不得已而为之的原因不得不出台局部的、暂时的、有损自身利益的政策。由此，决策主体变成了政策目标群体中的代价群体。但是，他们手中掌握公共政策的决策权，会千方百计地通过其他政策做出加倍的补偿。如果代价群体是执行主体，在执行有损于自身利益的代价政策时，往往会收缩政策的力度，以使自身利益的损害减少到最小的程度；在执行有利于自身利益的代偿政策时，往往会加大政策的力度，以获得更高的补偿。这些都是在特殊情况下出现的特殊现象。
损益补偿规律的实现困境，更多的是代偿低于代价。这主要是通过代偿缺位、代偿不足和代偿流失等形式表现出来的。代偿缺位是由执行某项公共政策带来的利益损失，也就是付出的代价，并且没有通过相应的政策获得补偿。只有代价没有代偿，结果是社会利益关系失衡。代偿不足是指执行某项公共政策造成的利益损失，并且通过其他政策获得一定的补偿，但补偿不足以同代价相抵，也就是获得代偿的增益值小于付出代价的减益值。代偿缺位来自政策缺失，代偿不足是因为政策乏力，两者都是由公共政策本身造成的。而代偿流失主要来自执行主体的作用。代偿流失意味着由某项政策造成的利益损失和付出的代价，按照其他政策的规定，已经给予相应的补偿。只是由于政策执行不到位，导致代偿被截留。代价群体没有获得代偿政策规定的全部补偿。
公共政策损益补偿规律在实现的过程中暂时陷入困境，原因非常复杂。这里仅就代偿缺位、代偿不足和代偿流失等代偿不到位的原因作出分析。
代价群体缺失利益表达机制，是引起代偿不到位、动态平衡机制失灵的原因。由于代价群体在社会利益关系的博弈中处于弱势地位，社会缺少完善的、代价群体利益表达的制度安排，致使代价群体无法通过制度化的渠道把自己的代偿诉求表达出来，更谈不上传递给公共政策的决策主体。而已有的制度安排不能有效地发挥作用，也导致代价群体的利益表达渠道不畅通。这主要发生在代偿诉求的，传递过程中。中间环节过多，层层截留，无法全部到达决策主体，使决策主体不能通过公共政策做出准确的回应。
代价群体不能准确地表达代偿诉求，也是导致代偿不到位的原因。代偿诉求能否准确地向决策主体表达，直接影响到代偿政策的制定，以及由代偿政策所带来的增益值是否与付出代价导致的减益值相均衡。在社会利益群体中，总有那么一些群体还不成熟。组织化程度比较低，群体的自我意识没有发育起来。他们所关注的仅仅是个人利益，对群体利益不能准确把握，或者没有足够关注。这样的群体进行利益表达，声音必然是微弱的。代价诉求不能准确表达的根源在于，自我意识发育不健全。这样的群体成为代价群体，不可能认识到自身的利益，或者意识到了，却不能准确地表达出来。在这种情况下，代偿不到位就有了某种必然性。
获益群体的作用过于强大，便会干扰公共政策的制定和执行，也是导致代偿不到位的原因。有代价群体必然有获益群体，获益群体和代价群体在利益上是相互矛盾的。通过其他政策补偿代价群体，有可能影响原有政策中的获益群体。在这种情况下，获益群体就会作为功能群体对代偿政策施加影响，以减少由于代偿政策的出台给自己带来利益损失。如果获益群体又是社会的强势群体，那么作为功能群体的影响将大大超过其他群体。这时的动态平衡机制在一定时期内就大打折扣。
决策主体成为目标群体中的获益群体，是导致代偿缺位和代偿不足的主要原因。公共政策的决策主体并不是没有任何自身利益的超越者。在制定公共政策的时候，也无法完全摆脱自身利益的纠缠。时时处处牢牢把握公共利益的价值取向，不能有丝毫的偏离，这是任何决策主体都无法做到的。公共政策的决策主体不是在任何情况下都能够坚持公平和主持正义。可以提出这样的要求，但要真正达成这一目标，并不是一件容易的事情。当决策主体成为某项政策中目标群体的获益者，便要出台代偿政策补偿这项政策中的代价群体。随之而来的是，自己的获益减少、代偿政策缺位和代偿政策不足。尤其是这种获益以群体甚至是组织的整体形态展现，就可能打着为了公共利益的旗号披上合法的外衣。
执行主体的截留是导致代偿流失的根本原因。在执行对代价群体的代偿政策时，执行主体出于某种目的违背了政策原则的立场，没有严格按照政策的要求去做，出现代偿流失，致使代偿政策的目标无
法实现。当截留可以使自己直接或者间接获益的时候，更有可能激发执行主体截留的动机。
被征地农民的利益补偿不到位，是对公共政策损益补偿规律的实现过程陷入困境的最好脚注。在制定被征地农民利益补偿政策的过程中，农民的话语权没有得到应有的保障。我国现行的法定补偿标准存在着明显的代偿不到位问题。根据有关规定，国家建设征用土地，应该支付农民的土地补偿费和安置补助费。征用耕地的土地补偿费和安置补助费，分别为耕地被征用前3年每亩平均年产值的3―6倍和2―3倍。同时规定，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前3年平均年产值的20倍。这明显低于农民30年土地承包经营权的实际价值。补偿标准偏低，难以维持长远生计，已经成为带有普遍性的问题。有些地方在确定平均产值时，往往以一种农作物的价格来确定补偿标准，代价和代偿严重失衡。使农民的利益受到很大损害。更有甚者，这一标准也适用于对非公共目的的土地非农用途的补偿。如果被征用的土地用于商业，则通过招标、拍卖、挂牌的市场方式运作。超过申请费用和征地补偿费用之和的收入，归地方政府财政所有。这种操作方式，使地方政府有可能故意压低对农民的征地补偿费用，同时又把土地使用权以市场高价出让，为地方财政谋取利益。政府成为征地政策目标群体中的获益者，而被征地农民作为征地政策目标群体中的代价群体，其代价得不到合理的补偿，其原因不言自明。以某市为例，2003年该市4个地方征用土地的全部补偿费用平均控制在6．5万―9万元／亩，其中包括农民的土地补偿费和安置补助费。此外，须向财政上交16元／平方米的耕地开垦费，其中省财政20％、市财政80％；新增建设用地有偿使用费24元／平方米，其中中央财政30％、地方财政70％。而工业用地的协议出让价格，政府一般控制在13万元／亩左右：商业用地通过招标、拍卖、挂牌等方式公开出让价格，可达150万―350万元／亩。地方政府从中获得了巨额收益。农民对征地补偿非常不满。他们认为，这样的征地补偿政策严重地损害了自身的利益。这是由于公共政策本身不合理导致的代偿不足。
分配征地补偿费用中存在的问题，更是不容忽视。根据我国现行的土地制度，农村土地所有权归农村集体占有，使用权归承包土地的农民。虽然国家对征地补偿费用的分配有规定，但实践的结果往往不尽如人意。由于乡镇政府和村集体组织的负责人，对征地补偿费有很大的自由分配权，补偿分配过程中又缺少透明度，征地补偿费多数被乡镇政府和以农村集体组织的名义拿走，农民个人获得的补偿只是很少一部分。更有甚者，某些乡镇和村集体的负责人利用负责分配补偿费之机，采取种种手段把一部分补偿费据为己有。农民最终拿到手里的补偿费已是被层层截留后的劫后余额，当然所剩无几了。这种情况，进一步加剧了补偿不到位引发的各种矛盾。这是由于执行主体的截留导致代偿流失的典型表现。
政府对待被征地的农民，多数采用货币化的安置方法，也就是一次性买断。这是一种不顾被征地农民生计的安置方法。其他国家土地征用补偿的标准和方式虽然并不一致，有的是按照市场价格补偿，有的是按照裁定价格补偿，有的则是按照法定价格补偿。但是，不论哪一种补偿办法，其中的根本性原则是必须确保被征地者不至于因为土地被征用而降低原有的生活水准。我国不是按照土地的实际价格对失地农民进行补偿，征地补偿费因此明显偏低。这不仅损害了农民利益，也不利于保护耕地。农民渴望政府能够更多地用市场机制来解决土地非农化的问题。现行的征地办法仍然沿袭计划经济时代的行政占用方式，把农民排斥在土地利益分配体系之外。农民看到政府经营和发展城市带来土地大幅升值，但却无法享受到其中的增值收益。巨大的利润被政府拿走，失地农民的心理有种被剥夺感，引发农民与政府的对立情绪。
浙江省补偿被征地农民利益的经验，值得借鉴。该省在全国率先建立了被征地农民的社会保障体系，使被征地农民通过参加基本生活保障、养老保险等进入社会保障范围。其具体做法可分为3种类型：一是生活保障型。定位在最低生活保障与基本养老保险之间，实际操作中分档确定缴费标准和待遇标准，保障资金由农民个人、所在村和地方政府共同出资。二是社会保险型。把征地后需要安置的人员统一纳入城镇职工基本养老保险，将被征地人员所需的社会保障安置费用，一次性地划转给劳动社会保障部门。三是社会保险与生活保障结合型。对退休年龄段的人员实行基本生活保障，让劳动年龄段的人员参加城镇职工基本养老保险，对未到劳动年龄段的人员一次性发给征地安置补助费。在以上做法中，社会保险与生活保障结合型的优点十分突出。它既缓冲近期矛盾，对较少的超过劳动年龄段的人群专设生活保障予以解决；又着眼长远对接，对较多的劳动年龄段的人群按照统一制度纳入城镇社保体系。虽然还不能说，这种补偿方式实现了代价群体代价减益值和代偿政策增益值的均衡，但毕竟把现实和长远结合起来，得到了被征地农民一定程度的认可。
公共政策损益补偿规律实现的条件
为了避免公共政策损益补偿规律在实现的过程中，陷入困境而长时间无法摆脱，有必要考察其实现的条件，更好地为其摆脱困境创造条件。
代价群体全程参与，是公共政策损益补偿规律实现的基本条件。代价群体应当成为功能群体的重要组成部分，对政策方案的形成和政策目标的实现发挥应有的作用。充分发挥代价群体在制定和执行代偿政策过程中的作用，代价群体的利益损失才能获得相应的补偿，损益补偿规律方可顺利实现，从而在动态平衡机制的作用下，构建和谐的社会利益关系。代价群体参与公共政策的全过程可作如下描述：在政策议程建立后及时召开代价群体“恳谈会”，及时、全面、深入地了解代价群体的利益诉求，设计政策方案时充分考虑代价群体的利益诉求；在政策方案形成后及时召开代价群体“听证会”，听取他们对代偿方案的意见，并将合理的意见吸收进代偿方案：在政策出台后召开代价群体“阐释会”，向代价群体宣传和解释政策，使代价群体明了政策内容，领会政策精神；在代偿的具体方案拿出后，召开代价群体代偿分配“说明会”；在政策执行后，召开代价群体政策效果“回访会”，了解代价群体的满意度。对于上述参与，公共政策主体必须在全过程的各个环节上都作出及时回应。要根据代价群体的代偿诉求做出回应，建立相应的政策议程。当然，启动新的政策议程，必须先检索已有的政策，把原有的政策同代价群体的代偿诉求相对照。如果是代偿政策缺失，就要及时出台相应的代偿政策；如果是政策规定存在着代偿不足，就要调整现存的政策，加大代偿的力度；如果不是政策本身的问题，而是政策运行过程中由于执行环节的偏差，导致代价群体得不到应得的补偿，就要发挥监督机制的作用予以纠偏。必须看到，代价群体全程参与，发挥积极的、有效的和合理的作用，
有一个代价群体的政治社会化问题。这直接决定他们的参与能力和参与水平。社会组织扮演代价群体政治社会化的组织者角色，代价群体就获得合理的政策角色。代价群体提高参与能力，培养合作精神，必须树立权利和义务对等的意识，合理地把握代价和代偿的关系，以理性精神参与全过程。
功能群体多元监督，是公共政策损益补偿规律实现的重要前提。立法机关、司法机关、政党、媒体、公众在特定的情况下，都可以成为功能群体，影响公共政策的运行过程。他们从不同的视角全方位和全过程地监督代偿政策，使代偿政策的制定和执行不偏离正确的轨道。通过这样的监督，在代偿政策缺位的情况下，敦促公共政策决策主体尽快地制定相应的政策，以保证代偿政策及时出台。同时，还要全方位地监督代偿政策的执行过程，确保代偿政策不被截留。代价群体真正得到合理的补偿，使代偿政策切实得到有效的贯彻执行。
决策主体跟踪问效，在公共政策损益补偿规律实现的过程中发挥着不可替代的作用。这就是，督促、检查、监督执行主体，及时纠正代偿政策执行过程中的偏差，避免代偿流失。
我国现行的公共政策没有对农民参与土地征用的过程作出任何具有实质意义的规定。只是当国家土地征用方案被批准后，才告知集体所有者和公众。而征地的规模、用途，补偿的标准、农民的安置、补偿的最终期限等内容，都是由政府单方面决定的。虽然在补偿办法公布之后。农民可以就补偿标准提出意见。县以上人民政府尽量解决有异议的补偿标准问题，但是如果达不成协议，则由批准地的人民政府单方面确定补偿标准，也并没有农民参与征地的过程。在多数情况下，农民只是简单地被告知要征用那块地，目的是什么，能得到多少补偿。在现有的制度下，农民不可能真正参与国家的土地征用。农村集体经济组织的负责人可以有一定程度的参与，那也只是形式而已，能否真正代表农民的利益不得而知。由征地引起的纠纷、上访，甚至闹事等，屡见不鲜，但到目前为止，很少有人就国家的土地征用程序问题和补偿标准问题而上诉法院。在征地的实际操作中，并没有真正体现农民的意志。农民的知情权、参与权和上诉权形同虚设。
根据损益补偿规律的实现条件，在征地过程中，必须完善征地程序，保证土地权利人拥有充分的知情权和参与权。政府提出用地申请，先要进行公告，允许土地权利人质疑其合理性和合法性；在批准用地以后，要再次公告，并就补偿等问题与土地权利人进行协商。若有争议可以申诉和申请仲裁。征地必须规范透明，让被征地农民参与征地的全过程，充分尊重他们使用土地和处置土地的权利。一旦引起纠纷，要引导农民行使上诉权，通过法律途径解决问题。
土地征地政策篇8
在台湾税法理论中，税法有广义狭义之分。狭义的税法，是指立法院通过的有关稽征各种税捐的法律。如税捐稽征法、所得税法等；广义的税法，除狭义的税法外，还包括基于税法授权而定的行政规章、行政解释、司法判解及国际间租税协定等（注：（台）高永长著《现行税法概要》，三民书局印行，1981年9月版，第3～4页，第4～7页，第349页，第351页，第367～368页，第351页。）。本文论及的台湾土地税法从广义。台湾所有税目划分三大类（注：（台）高永长著《现行税法概要》，三民书局印行，1981年9月版，第3～4页，第4～7页，第349页，第351页，第367～368页，第351页。）：（1）“国税”。包括所得税、遗产及赠与税、关税、货物税、证券交易税、矿区税。（2）“省（市）税”。包括营业税、印花税、使用牌照税、港工捐。（3）“县（市）税”。包括地价税、田赋、土地增值税、房屋税、契税、屠宰税、娱乐税、教育捐。土地税以土地为征税对象，主要包括地价税、田赋及土地增值税等三种税，为“省级”之地方税（注：（台）高永长著《现行税法概要》，三民书局印行，1981年9月版，第3～4页，第4～7页，第349页，第351页，第367～368页，第351页。）。关于土地税收的法律法规有《土地法》（第四编：土地税）、《土地法施行法》（第四编：土地税）、《土地税法》、《平均地权条例》、《土地税减免规则》等，几乎履盖了土地市场的各个环节，有力配合了台湾土地政策的推行。
依据台湾土地税收的法律法规，在台湾，涉及土地的税赋共计有：地价税、田赋、土地增值税、空地税、荒地税、契税、工程受益费、遗产税、赠与税、财产交易所得税及印花税等（注：（台）陈铭福著《房地产税法实务》，台北，五南图书出版公司1981年5月版，第8页。）。
1、地价税。地价税是台湾最基本的土地税，是按土地价格征收的一种税。在台湾，有些土地规定有地价，有些土地尚未规定地价，而地价税只对已规定地价的土地征收。但规定地价土地并不都征收地价税，如都市土地依都市计划编为农业区及保护区，限作农业用地使用时征收田赋。这在《土地税法》第22条与《平均地权条例》第22条中有详细规定。为征收地价税，台湾各地有专门的地价评议委员会负责评议有关地价事宜，并制定有《地价评议委员会组织规程》。地价税纳税义务人一般是土地所有权人，土地出典时是典权人，政府放领土地的是承领人，以及承垦政府土地的人。若土地所有权属于公有或公同共有者，以管理机关或管理人为纳税义务人。若为分别共有者，地价税以共有人各按其应有部分为纳税义务人。另外，在特殊情形下由土地使用人代缴（注：（台）《土地税法》，第4条。）。地价税运用累进税率及加征空地税的方法来调整土地分配，促进土地利用。它们是：（1）一般累进税率，共七级。未超过累进起点地价时按基本税率千分之十五征税；超过累进起点地价在百分之五百以上者，以每超过百分之五百为一级距，每一级距内各就其超过部分，逐级加征千分之十，以加至最高税率千分之七十为止（注：（台）《土地税法》第16条，（台）《平均地权条例》第19条。）。（2）优惠税率。对自用住宅用地、工业用地、公共设保留地、公有土地采优惠税率（注：（台）《土地税法》第17、18、19、20条。）。（3）加重征收。对超过期限未建筑使用的私用空地加征空地税（注：（台）《土地税法》第21条。）。另外，对地价税、田赋、土地增值税的减免事项台湾制定有专门的《土地税减免规则》。
2、田赋。台湾田赋制度的存在，已有长久的历史，在以后相当时期，仍将继续存在。台湾为使税法完整，人民查阅便利，乃将田赋之征收，订入土地税法，正式定为土地税之一项目（注：（台）高永长著《现行税法概要》，三民书局印行，1981年9月版，第3～4页，第4～7页，第349页，第351页，第367～368页，第351页。）。田赋系指土地作农业用地使用期间征收的一种赋税。征收田赋之土地一般是非都市土地，且要符合两个条件：一是限作农业用途使用，一是未规定地价。但都市土地（一般规定有地价）也有征收田赋之情形（注：（台）《土地税法》第22条。）。田赋纳税义务人与地价税相同，另在特殊情形下，土地使用人为代缴义务人（注：（台）《土地税法》第4条。）。田赋税率按征收稻谷土地，不产稻谷土地、出租耕地、废耕土地而有不同的征收办法，主要有实物征收和折征代金。废耕私有荒地逾期未复耕的，要按原税额加征一至三倍的荒地税（注：（台）高永长著《现行税法概要》，三民书局印行，1981年9月版，第3～4页，第4～7页，第349页，第351页，第367～368页，第351页。）。
3、土地增值税。已规定地价之土地，于土地所有权移转时，其移转现值减除原规定地价或前次移转时申报之现值，再减除土地所有人为改良土地已支付之工程受益费、土地重划费用等全部费用后，就其余额，亦即土地自然涨价部分，课征土地增值税。政府出售之公有土地、因继承移转之私有土地、及私有土地赠与政府供公共使用者，均免予课征。纳税义务人是：土地有偿移转时，以原所有人为纳税义务人；土地无偿移转时，以取得土地所有权人为纳税义务人；土地设定典权时，以出典人为纳税义务人。土地增值税税率有一般累进税率（共三档：40％、50％、60％）、自用住宅优惠税率、改良利用优惠税率（改良荒地与重划土地）、被征收土地优惠税率、另行购买土地退还原缴土地增值税及土地投机加重税率（注：（台）高永长著《现行税法概要》，三民书局印行，1981年9月版，第3～4页，第4～7页，第349页，第351页，第367～368页，第351页。）。
4、其它土地税。空地税，顾名思义即是对空地课税，亦即对于空地，除了课征地价税之外，另行课征空地税。所谓空地，系指已完成道路、排水及电力设施，于有自来水地区并完成自来水系统，而仍未依法建筑，或虽建筑使用，而其建筑改良物价值不及所占基地申报地价百分之十，且经直辖市或县（市）政府认定应予增建、改建或重建之私有建筑用地。应征空地税的土地，按该土地应纳地价税基本税率加征二至五倍的空地税。荒地税，顾名思义即是对荒地课税，亦即对于荒地，除了课征地价税（田赋）之外，另行课征荒地税。所谓荒地，指凡编为农业或其它直接生产用地，未依法使用者，为荒地。应征荒地税之土地，按该土地应纳田赋基本税额加征三倍之荒地税。另外，台湾还开征工程受益费、遗产税、赠与税，契税等。
二、台湾土地税立法的特点
基于以上台湾土地税立法的基本内容及根据台湾现行土地税法体系，台湾土地税立法的特点可概括如下：
1、政府统一立法，权威性高。在台湾，土地税收立法同一般国家的发展模式一样，起初都散见于《土地法》、《土地法施行法》、《平均地权条例》、《田赋征收条例》等十余种法规中，法令纷歧繁复，对于征纳均甚不便，而且容易引起流弊。为使税法推行土地政策与行政法规相分离，有利征收，便利纳税，台湾于1977年将十余种法规中有关土地税的规定，整合成为一部完整而统一的《土地税法》。
2、法律条文精巧细致，可操作性强。台湾除有统一的土地税法外，还有《平均地权条例》、《土地税减免规则》等，涵盖了土地市场的各个环节。法律条款周全细致，但又不失精简，不仅有利于居民纳税，也方便税务机关的征收管理。
3、税收的经济杠杆作用显著。如空地税，对能建筑土地，限期不使用则要征收空地税，即加征2～5倍的地价税基本税额。如此高的税负使土地所有权人要么尽早使用土地，要么转让给有能力利用土地的人，从而杜绝出现“晒地”现象。又如《土地税法》第38条规定：“私有荒地或空地，……经改良、利用或建筑使用而移转所有权者，就其应纳土地增值税额减征百分之二十。”即对改良土地的行为给予鼓励。这些规定加强了税收的经济杠杆作用，使土地在一定程度上得以充分有效的利用。
4、土地税法的社会政策性显著。台湾土地税法在体现其土地政策方面自不待言，台湾土地政策的成功推行其土地税法功不可没。在台湾，由于经济发展人口增加，存量土地寥寥无几，可开发增量土地日渐稀少，导致人地关系日趋紧张。另外，在土地私有制度下土地占用的垄断排它性，势必使土地向富者集中，而贫者将失去更多土地。基于此，为推行“平均地权”“耕者有其田”的土地政策（注：（台）王文甲著《土地政策》，台北三民书局印行，1978年9月修正版，第61～73页。），基于税收的职能因素，台湾非常注重通过税收来调节人地关系的失调现象。如地价税和土地增值税的征收，目的便在于实施平均地权政策（注：（台）高永长著《现行税法概要》，三民书局印行，1981年9月版，第3～4页，第4～7页，第349页，第351页，第367～368页，第351页。）。
5、土地税法与土地法及相关法律相衔接。台湾的《土地法》第四编为土地税，《土地法施行法》第四编为土地税，土地税法是土地法的有机组成部分。这种统一而相互衔接配套的土地制度体系不仅有利于税务征管，方便居民纳税，而且有利于政府对土地市场的调控管理，有利于推行土地政策。
三、台湾的土地税立法给大陆的启示
在现阶段，我国土地税法的总体状况与土地市场的发展要求显得很不适应，已不能发挥税收应有的功能，国家对土地市场的宏观导向不力，并连带影响房地产市场的进一步发展。建立健全我国土地税立法已势在必行。虽然大陆与台湾实行的是不同性质的土地制度，但并不妨碍我们在完善大陆土地税立法时借鉴台湾的成功经验，更快更好的完善大陆的土地税立法。
总的来说，台湾的土地税立法给我们以下启示：
1、统一土地税收立法，提高立法规格。现行的三部土地税法，即《耕地占用税暂行条例》、《城镇土地使用税暂行条例》、《土地增值税暂行条例》是由国务院颁行的典型的行政管理法规。一方面，立法分散，层次低，权威性不高；另一方面，条文过“粗”，涵盖不足，可操作性差。借鉴我国台湾地区做法，我们应考虑由全国人大制定一部统一的“土地税法”。该部法律要对我国现行的土地税法及相关规范性法律进行整合重构，依循地产市场运行过程和市场行为，结合我国的土地国情，科学地设置税种税率。法律条文应“宜细不宜粗”，增强可操作性。
2、要遵循客观经济规律，充分发挥税收的杠杆调节作用。在制定《土地税法》或完善现行《耕地占用税暂行条例》等法律法规时，充分贯彻税收效益原则，强化税收的经济职能。这也是国家在调控土地市场方面由直接干预为主间接调控为辅向间接调控为主直接干预为辅转变的现实需要。如要开征空地税，促进拥有土地（使用权）的人尽早开发土地，或将土地（使用权）移转给有能力开发的人，从而在最大程度上使土地资源得以有效利用。
3、在制定《土地税法》的同时要完善具体税种法。现行土地税种法存在诸多不足，如土地增值税，由于设计不当，增值额计算不科学（注：《土地增值税暂行条例》第4、6条。），调节力度有限。又如耕地占用税实行幅度税率，其最高档税率仅为10元每平方米（注：《耕地占用税暂行条例》第5条。），其保护耕地资源的作用已大为削弱。
土地征地政策篇9
关键词：被征地农民；安置补偿；社会保障；生活状况
中图分类号：F323.89；F301
文献标志码：a
文章编号：1673-291X（2012）14-0037-03
引言
在我国农民的生产方式和生活方式表现为自由松散、缺乏组织、低技术、低技能要求，具有较强的自给自足、自我保障以及较小的人际关系圈的特点。受生产生活方式的影响，农民的观念意识普遍比较传统，他们对土地、村组织、亲戚邻居都具有较强的依赖性。因此，国家征用土地后，从表面上看，农民直接失去的是土地，但从本质上看，农民失去的更多的是与土地相关联的生产方式和生活方式。被征地农民既不同于城市居民，也和传统意义上的农民有很大差别。他们从农村到城市，必然要面临着职业转变、地域转移、身份转变、社会关系重构等一系列转型，城市和农村生活方式的巨大差异也必将给他们的生活带来巨大的影响。
一、文献综述
（一）国外被征地农民理论研究
国外学者对土地问题及失地农民问题的研究较为系统，主要侧重于与土地相关的各种关系、各个系统，重视弱势群体的合法土地利益，重视优化政府对于土地的管理等等。
土地政策研究起源于美国土地经济学鼻祖伊利撰写的《土地经济学原理》一书，主要代表作有：《城市土地经济学》、《土地使用政策》、《立法在发展中国家土地利用规划中的作用》等。加拿大著名的土地政策学者歌德伯戈指出：“土地利用控制的中心任务是保护土地价值免受不利的外部因素的侵害。”另一个著名的学者温格特则强调“宪法对土地财产权保护的重要意义及土地政策问题上公民参与的重要问题。”关注失地农民利益的Kironde学者认为，政府如给予失地农民极低或零补偿的方式征用土地，必将导致失地农民陷入生活艰难的困境中。土地利益分配的不公、土地征用补偿的不合理都会引起无地农民和土地拥有者之间的冲突，最终爆发运动，国外也因此引发过多次“无地人员运动”[1]。mabogunje认为，土地产权的国有化限制了私有经济的发展，如不明确的法律条款、复杂、暗箱操作以及政府有限的土地管理能力都会使具体的操作面临诸多问题[2]。Berry则认为，明确、公平、合理的土地产权将会促进土地的高效合理利用，增加土地的投资和交易机会，最终使失地农民受益[3]。
国外学者对被征地农民安置问题的研究更多集中在土地补偿和失地农民社会保障这两个方面，更多的专家学者侧重于失地农民的社会保障。有代表性的观点有三：一是以社会保险的办法解决由于现实原因带来的失地农民失业；二是提出建立由国家财政出资的济贫，由受益人缴费的互助和自保相结合的社会保障体系；三是认为要实行普遍福利政策，国家在解决失地农民就业、生活保障等方面全面承担责任。
（二）国内被征地农民理论研究
我国农村改革开放前实行的是以群众互助和国家救济为主体的社会保障制度，其保障水平明显低于城市。改革开放后我国农村开始实行家庭联产承包责任制，在土地福利性平均分配的原则下，把土地作为保障农民基本生活需要的主要手段，并通过土地政策来协调公平与效率的关系。土地的福利绩效足以抵消其效率损失，从而为家庭经济的发展及其保障功能奠定了基础，为农民的土地保障和家庭保障提供了制度安排。在城市化进程中农村集体土地大量被征用，被征地农民生活在相对陌生的城市里。要由农村意识转化为城市意识，由农民的生活、生产方式和行为转化为市民的生活、生产方式和行为，需要一个较长的磨合期和适应期。
土地征地政策篇10
【关键词】土地征收；农民；合法权益
一、引言
随着我国城市化建设进程的不断加快，很多农村集体土地被征收为国有土地，被征地农民数量持续增加，如何保障土地征收过程中农民的合法权益，已经成为当前城市建设以及国土管理的重要内容。如果被征地农民合法权益保护不当，很容易引发征地纠纷问题，这对于地区的政治、经济、社会发展都会造成严重的不良影响。因此，必须高度重视被征地农民的合法权益，进一步规范完善被征地农民权益保护补偿机制，这对于促进城市化建设，维护社会秩序稳定也具有非常重要的作用。
二、农民土地权益有关内容概述
农民土地权益主要是指农民基于拥有土地，所享有的政治权利和经济利益，主要包括三方面的内容：第一，享有土地经济权益。一方面农民作为土地所有权者，依法享有土地财产的拥有、使用以及处置等相关的财产权益；另一方面，由于土地在土地市场中可以进行承包经营、产权抵押、担保等，因而通过土地市场的交易也可以获得相应的经济收益。第二，享有土地政治权益。这方面主要是指农民凭借享有土地所有权而衍生来的相关的政治权益，包括了享有参与权、知情权、决定权以及监督权等相关的土地政治权益。第三，享有土地社会权益。有专家研究提出农民享有的土地社会权益，主要是相关的住房、社会保障、劳动就业等权益，也就是被征收土地农民同样应该确保就业、医疗、教育、养老等方面的合法权益受到保护。
三、当前农民土地权益保障问题分析
当前，在土地征收过程中，一些农民的土地合法权益收到了影响，主要表现在：在土地征收实施过程中，对于一些土地征收项目审批实施过程中，农民依法享有的知情权、参与权和监督权得不到有效的保障。在土地征收补偿过程中，有些地方对于农民的补偿，在标准上没有按照经济发展水平作出调整，在具体补偿过程中也没有充分考虑土地的增值收益，赔偿范围有的仅仅是直接损失，对于各项间接损失没有考虑。在土地征收过程中，农民土地权益保障上，深入分析问题成因，主要在以下几方面：
1.土地征收制度还有待于进一步的健全完善。在土地征收制度上，有些地方还没有进行进一步的细化配套完善，土地征收制度体系中还有着不少的漏洞。比如，有些地方的土地征收政策制定过程中，违反了市场经济原则，往往政府部门或者是用地企事业单位在征地过程中处在土地增值收益的优势位置，农民合法权益受到影响。有的地方一定程度上存在着滥用土地征收权的问题，甚至在一些不合理的招商引资活动中，随意开展土地征收。
2.土地征收程序还不够规范完善。当前，有些地方的土地征收程序中存在着不少的问题，特别是在土地征收过程中关于土地征收的决策程序，以及土地补偿的有关标准、落实时限等方面，农民群众当前还主要处在被动接受的地位，很多农民无法直接参与土地征收补偿政策的制定落实中，主要是由政府以及村民委员会等作为政策制定的主体。当被征地农民土地补偿难以满足农民群众的心理预期时，很容易出现各种征地纠纷问题。
3.土地征收的监督制度还不够完善。现阶段土地监督部门主要是由国土资源部门来落实，但是土地征收工作往往是涉及到地方政府重大项目建设的核心工作，因此仅仅依靠国土资源部门，对于土地征收过程中有关政策程序的制定、有关补偿标准的落实等，还无法进行有力的监督约束。此外，一些地方政府政绩观不够合理，在政绩的驱动下，没有合理摆布招商引资、项目建设和土地资源的位置，土地征收实施过程中一定程度上存在着急功近利的问题。
四、土地征收中的农民权益保障相关问题研究
1.对土地征收有关政策、制度体系进行设计优化。维护农民土地权益，关键在土地征收政策、制度上应该进一步细化完善，提高政策体系设计的合理性。一方面，应该坚持土地征收在程序方面的公正、公平、公开，对土地征收权进行严格限制，坚持以国家利益和征地范围控制要求开展土地征收，严格落实土地征收管理中有关两公告一登记的相关程序要求，进一步提高土地征收实施过程中农民的参与程度，强化对土地征收工作整个环节流程的监督管理；另一方面，在土地征收有关政策的设计制定方面，应该把维护被征地农民的合法权益作为一项核心内容，既要充分明确农民作为集体土地产权主体应当享有的合法嘁妫进行合理的补偿，同时也应该妥善处理好被征地农民在教育、养老、医疗等方面的合法权益，解决农民被征地的后顾之忧。此外，还应该进一步建立完善土地征收仲裁机构，为农民土地权益维护提供健全渠道，这对于稳定社会秩序，保障土地征收工作稳步推进也非常重要。
2.土地征收过程中切实维护好农民群众的利益。在土地征收过程中，作为国土、社保等部门应该综合采取多项措施，共同维护好农民的合法土地权益。第一，在土地征收过程中，应该完善征地补偿测算方法，合理确定补偿标准。尤其是应该充分考虑不同地区的土地资源条件、经济发展水平、土地区位等一系列相关因素，制定更加合理公平的征地补偿标准。同时，还应该坚持土地征收补偿与经济社会发展相协调，完善与社会总体收入、消费水平相适应的征地补偿标准动态调整机制。第二，应该注重通过多种方式对被征地农民进行妥善地安置，特别是在征地补偿方面，应该改变传统的单一货币补偿安置方式，增加拓展就业途径、为被征地集体和农民保留适当产业发展用地或资产经营权等多种方式，确保被征地农民能够形成长期稳定的收入来源。第三，应该注重进一步加强对被征地农民的社会保障力度，特别是政府部门和用地单位等，应该全面落实好有关的社会保障资金，进一步提高土地增值收益中用于被征地农民的比例，逐步提升被征地农民的社会保障水平。
3.提高土地征收实施过程的规范化水平。在土地征收实施过程中，应该明确有关部门的工作职责，坚持把维护农民土地权益作为核心内容，严格按照“先保后征”的原则，严格按照既定的征地补偿的内容和标准，做好土地征收工作。首先，在经办过程中，应该进一步加强审核把关，严格按照认定程序，对被征地对象基本资料进行审查、审核、公示，准确界定好征地面积、承包土地面积、纳入保障对象的户籍人口等。其次，应该注重进一步完善土地征收实施方案，将土地征收的具体实施方案及操作规程进行合理完善设计，确保政策明确易操作。进一步落实征地信息公开制度，建设用地获批后，将征地批复文件、征地告知书、一书四方案、征收土地公告和征地补偿安置方案公告，向社会主动公开，主动接受群众监督。第三，应该针对土地征收工作建立联动机制，组织人社、财政、国土、公安、扶贫、审计等部门协同，严格按照政策标准、经办程序、经办时限等要求，开展土地征收以及农民权益保障，加强对违规申报的清理排查，以真正维护好被征地农民的合法权益。
五、结语
依法保护被征地农民的合法权益，应该坚持法治化道路，对土地征收制度进行规范优化，严格按照法律法规开展土地征收工作，并依法保障农民的政治、经济、社会、文化权益，确保被征地农民得到及时的补偿安置，以有效地减少征地纠纷，避免各类社会矛盾问题，推动城市化建设进程的稳步发展。
参考文献：
[1]陈胜祥.“农地产权”有意的制度模糊说”质疑[J].中国土地科学，2014，28（6）：3-9.
[2]朱宝丽.中国土地用途监管失灵的法律分析[J].国土资源科技，2014，31（5）：113-119.