生态文明建设制度篇1
关键词：生态文明；安康；制度建设
中图分类号：F205文献标识码：a文章编号：1673-9973（2014）01-0021-05
一、我国生态文明建设理论与实践发展
面对传统工业社会所引发的全球性危机，思想革命和理论创新的浪潮席卷全球，传统工业文明模式的不道德、不可持续不仅被当代思想大师发现并指出，也被21世纪初陷入全面危机（经济危机、能源资源危机、生态危机）的地球现状所证实。
在反思和批判传统工业文明模式的同时，尽快探索出一种新的文明模式是全人类的共同责任和紧迫任务，在这一探索和创新过程中，中国共产党人走在了世界前列。党在总结人类社会发展成败得失、对人类社会已有文明成果进行扬弃的基础上，面对中国和全球发展面临的新问题，以积极的态度进行理论创新和实践创新，并且中国共产党人的探索和创新不仅仅停留在思想和理论层面，而是利用执政党的政治优势把这些创新理论转化为国家发展战略，具有很强的实践性，其理论创新与实践创新的足迹清晰可见、成果丰硕。十年前党的十六大报告把“可持续发展能力不断增强，生态环境得到改善，资源利用效率显著提高，促进人与自然的和谐，推动整个社会走上生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路”确定为全面建设小康社会的目标之一，随即在全国范围内开展了大规模的生态省、生态市、生态县建设实践。在2005年召开的人口资源环境工作座谈会上，同志提出“生态文明”理念，并强调生态法规体系建设、生态规划的制定和生态文明教育是我国当前环境工作的重点。党的十七大把建设生态文明确立为全面建设小康社会新要求，提出了“循环经济形成较大规模，可再生能源比重显著上升。主要污染物排放得到有效控制，生态环境质量明显改善。生态文明观念在全社会牢固树立”的生态文明建设目标。
党的十进一步提升了生态文明建设的战略地位，把中国特色社会主义建设总体布局由“四位一体”拓展到“五位一体”，并强调指出：“要把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程”。[1]十还把领导人民建设社会主义生态文明作为党的行动纲领写入。
中国共产党作为领导着十三亿人口大国的执政党，提出建设社会主义生态文明体现了我们党对社会主义建设规律认识的升华，体现了我们党发展理念的升华和对发展与环境关系认识的飞跃，开辟了党治国理政的新境界。更重要的是把生态文明建设提升为我们党的执政纲领，体现了党对人类文明演进规律的历史性把握。同时，向世界展示了中国共产党以天下为己任的博怀和中国负责任的大国形象。党领导人民建设社会主义生态文明的理论创新和伟大实践不仅丰富了中国特色社会主义的理论和实践内涵，为中国未来的发展展示了更加美好的前景，也为整个人类的可持续发展做出了新的巨大贡献。
二、安康生态战略地位分析及生态文明建设现状
党的十六大以来，在席卷中华大地的生态文明建设理论创新与实践创新浪潮中，中央和地方党委政府分别扮演着不同的重要的角色，中央引领全国的思想解放和理论创新，是生态文明建设理论的提出者，是理论创新的主体。而地方党委政府则承担着具体实施生态文明建设的重任，是生态文明建设理论付诸中国发展实践的实践主体。马克思、恩格斯曾经说过：“思想本身根本不能实现什么东西。思想要得到实现，就要有使用实践力量的人”。[2]从这个意义上讲，地方党委政府生态文明建设实践创新能力和效果，对生态文明建设具有决定性作用。因此，研究地方生态文明建设的实践创新活动，总结成功经验、发现存在问题、完善体制机制、提高创新能力、提升实践效果是我国生态文明建设研究的重要内容和紧迫任务。
陕西省安康市是我国众多地方政府中的一员，由于其生态战略地位特殊，在我国生态文明建设实践大潮中它既是一个普通参与者，也肩负着一些特殊的使命和责任，安康的生态文明建设实践更值得我们关注和研究。
（一）安康市情独特，生态战略地位重要
陕西安康市位于汉江中上游、秦巴山腹地，是川、陕、鄂、渝四省市的交通要冲，处于西安、武汉、重庆三大经济区的几何中心，故有地方志称安康为“东接襄沔、西达梁洋、南通巴蜀、北控商虢”之地。安康既属于秦巴连片特困区，也是南水北调中线工程的核心水源区，秦巴生物多样性生态功能区，在国土主体功能区划中属限制开发的重点生态功能区。
1.安康是部级贫困区。地处秦巴集中连片特困区中心地带的安康，所辖十个县区均为贫困县。全市303万人口中有贫困人口101.6万，残疾人24万，城乡低保对象34万，农村五保户4万。2012年城镇居民可支配收入20300元，农民人均纯收入5815元，分别为全国平均水平的82%和73%。地方财政一般预算收入21.66亿元，一般预算支出162.45亿元，财政自给率不足14%，安康发展基础薄弱、任务艰巨。
2.安康是国家限制开发区。安康所处的秦巴山区属于我国的中央山系，是南北地理、气候、动植物、自然和人文景观的过渡带和分水岭。全市森林覆盖率达60%，有动植物种类3000余种，许多濒危珍稀物种如大熊猫、羚牛、朱鹮、林麝、金钱豹、红豆杉、珙桐等在这里繁衍生息，被誉为“天然基因库”、“秦巴万宝山”，是国家重点生态功能区中所列的“秦巴生物多样性生态功能区”，限制大规模、高强度的工业化、城镇化开发。安康生态系统的稳定性、典型性是全国乃至全人类的宝贵遗产。安康人民在保护濒危珍稀物种，维持全球生物多样性上承担着对民族和人类的责任；安康在国家主体功能区战略、生态保护战略和陕西“三强一富一美”全面建设西部强省战略中均具有十分重要的战略地位。安康发展必将受到更为严格的产业领域限制和更高的环保标准约束。
3.安康是南水北调核心水源区。如果说青藏高原是矗立在祖国西部边陲的“中国水塔”，那么秦巴山地就是安放在祖国腹地的“生态水库”。这里是我国长江、黄河两大水系重要的水源涵养区，汉江在安康流长340公里、流域面积2.2万平方公里、年自产径流量106.6亿立方米，占“南水北调”中线工程年调水总量130亿立方米的82%。作为“南水北调”中线工程和“引汉济渭”工程的水源区，作为华北地区、京津冀城市群和关中、陕北应对水危机实现可持续发展的水资源战略支撑地，安康承担着“一江清水送北京”的高度政治使命，安康的发展牵系着全国和全省的发展。在经过半个世纪反复论证决策、历经8年艰苦建设、花费数千亿元公共投资的南水北调中线工程输水在即的时刻，安康在发展的过程中走不得一点弯路、出不得半点闪失，否则就是国家和民族的罪人。
4.安康是自然灾害频发地区。在安康2.353万平方公里的国土面积中，25度以上的土石山区占92.5%，水土流失面积1.3万平方公里，地质灾害高发易发区面积6173平方公里，防灾、避灾、减灾任务艰巨责任重大。1983年7月31日安康发生特大暴雨洪灾，汉江洪峰流量高达31800立方米/秒，安康城区遭受灭顶之灾、死亡870人，时任党和国家领导人的，万里等专程来安康指导抗洪救灾工作。2000年以来先后发生七次重大山洪、滑坡、泥石流灾害。中心城市是全国333个地级市中唯一一个几乎年年进水、年年遭灾的城市，每年因灾返贫率高达15%。目前，还有88万人居住在自然条件恶劣和洪水地质灾害威胁区域。
（二）安康生态文明建设成效显著
安康市委市政府面对独特市情和安康承担的重大生态战略责任，从安康人民远离灾害安居乐业的基本民生要求出发，按照科学发展观的要求，进行了内容丰富的生态文明建设实践创新，把加快发展、保护生态、富民强市三大目标有机统一起来，确立了生态立市、环保优先、民生为本、循环发展的发展思路。在经济社会快速发展的同时生态文明建设成效显著。
新世纪以来安康市委市政府出台了一系列加快安康生态建设的政策措施。2003年1月14日，为了深入贯彻落实党的十六大精神，安康市委一届四次全委会就制定出台了《中共安康市委关于加快建设绿色安康的意见》，把经济、社会、生态协调发展，人与自然和谐共进作为安康全面建设小康社会的重要目标，提出了发展绿色经济、弘扬绿色文化、建设绿色环境的绿色安康建设目标，[3]并出台了一系列支持绿色安康建设的政策措施。
2012年8月25日，为了深入贯彻党的十七大精神和总书记7.23重要讲话精神，迎接党的十召开，加快安康生态建设步伐，中共安康市委、市政府制定了《关于加快生态安康建设的实施意见》，对建设生态安康的重大意义进行了全面阐述，确定了建设生态安康的目标要求、主要任务，出台了建设生态安康的一系列保障措施。[4]
2013年7月26日，根据我国生态文明建设理论和实践的新发展，对安康市情的新认识，安康地位的新变化和安康发展的新要求，中共安康市委三届四次全会一致通过了《中共安康市委关于坚持走民生为本的循环发展之路，建设美丽富裕新安康的意见》，站在时展的前沿和全国全省发展大局的高度，进一步明确了安康的发展道路选择、发展目标定位和发展政策措施，为安康生态文明建设注入了新的活力。[5]
在安康市委的坚强领导下，经过全市人民的共同努力，安康市的生态建设成效显著，生态文明建设取得了丰硕的成果。
1.以植树造林、退耕还林和移民搬迁为重点的生态修复全面展开。安康全市2002年以来累积完成工程造林育林306.4万亩，其中林业重点工程退耕还林80.9万亩，生态公益林建设156.5万亩（人工造林25.8万亩、封山育林56.2万亩，飞播造林74.5万亩）；长防工程造林7.38万亩（人工造林3.69万亩、封山育林3.69万亩）；社会力量造林60.8万亩。全市林地面积达到2114.06万亩，森林蓄积达到6026.72万立方米，森林覆盖率由“十五”末的55.4%提高到59.9%，每年净增0.9个百分点。
安康在“十一五”期间就开始了生态移民扶贫搬迁工作，2011年后开始实施包括生态移民在内的为期十年的陕南避灾扶贫搬迁工程。3年来已有7.5万户20余万人搬离了地质洪涝灾害威胁区和生态敏感区，陕南避灾扶贫搬迁工程全部完成后，安康将把居住在风景名胜区、自然保护区、地质公园、森林公园、水源涵养区、水源地和生态敏感地区范围内，对生态环境存在潜在威胁和负面影响的82973户312090人全部实施生态移民搬迁。
2.以汉江水源保护为重点的生态环境保护成效显著。新世纪以来为了保证汉江水源，安康下大力气开展汉江水污染综合防治工程。近年来安康市已关闭污染和有污染风险的企业1000多家，年减少工业产值上百亿，减少就业岗位10万多个。[6]“十一五”期间安康治理水土流失面积4000平方公里，同时落实了环境保护综合决策机制和辖区环境质量行政首长负责制，将环境和水质安全保护纳入各县区政府及部门的考核内容。对新上项目和技改项目严格实行环保“三同时”制度，有效防止了新污染源的产生，使汉江水质常年保持在国家地表水Ⅱ类标准。
3.以“双创”为主要抓手的城乡环境治理成效明显，城乡面貌大为改观。2008年5月安康市启动了以创建中国优秀旅游城市、省级卫生城市为目标的“双创”工作，2011年顺利实现省级卫生城市的创建目标（由于中国优秀旅游城市评选活动终止，安康中国优秀旅游城市创建目标自然终止）。2011年6月10日，市委、市政府隆重召开了“安康市省级卫生城市授牌暨创建国家卫生城市、园林城市动员大会”，在全市启动了新一轮双创工作。市委市政府提出，到2014年把安康中心城市创建成为国家卫生城市和国家园林城市。同时，深入推进国家卫生县城、园林县城创建，继续开展镇村、社区、单位及居住区卫生和园林创建活动。实现城市整洁优美、社会文明进步、人民健康幸福，广大人民群众真正在创建中得到实惠，幸福指数得到提升，山水园林、生态宜居、文明和谐的现代化城市格局基本形成。持续六年的“双创”活动使安康公民的生态文明素养大幅提升，城市人均绿地面积明显增加，生活垃圾污染剧增的趋势得到有效控制，人居环境大为改善，城市居民对城市管理的参与率和满意度不断提高，安康城乡面貌发生了翻天覆地的变化，城乡环境治理工作得到广大群众的充分肯定和赞誉，安康山更青、水更绿、天更蓝、城更靓，城市空气质量良好天数达360天以上。
4.以生态农业、生态旅游、山林经济、新型工业为代表的生态经济初具规模。安康市委市政府根据安康的资源禀赋条件和生态建设要求，按照低碳、绿色、循环发展的要求，在生态经济化、经济生态化上大做文章，大力发展循环经济，建设适应安康资源环境承载力的、人与自然和谐共进的、可持续发展的产业体系，节能减排降耗指标完成省上下达的任务。
安康在稳定粮食生产，发展设施农业（设施蔬菜、规模畜牧养殖、水产养殖），稳步提高基本农副产品自给率的前提下，把发展山林经济和水产养殖作为安康农业跨越发展的突破口，生态农业发展态势喜人，近年来安康已流转土地32.86万亩，规划建设各类现代农业园区247个，传统农业转型成效显著，农业生产源污染得到有效控制。随着安康森林面积的扩大，以油桶、油茶、魔芋、茶叶、药材、木瓜、蚕桑、养牛、养羊为代表的山林经济异军突起，林业总产值已经突破25亿元大关。
安康走“以项目建设为支撑，以招商引资为抓手，大企业引领、大项目支撑、集群化发展、园区化承载”的符合安康主体功能定位和循环经济特点的工业化道路，以特色资源、精深加工、新型材料、清洁能源、富硒食品为代表的低消耗、低污染、高效益新型工业成为安康工业的新支柱。
安康把发展生态旅游、涉水产业和新型材料工业作为产业结构调整的优先方向，让安康的广袤山地变成金山银山，让丰富的生物资源变成优势特色产业和产品，让安康的青山绿水给人民带来收入。近年来安康生态旅游业超常增长，已经成为安康经济的重要支撑，全市已建成南宫山、千家坪、上坝河、鬼谷岭四个部级森林公园和神河源、擂鼓台、灵岩寺、凤凰山、大木坝、三道门、女娲山等七个省级森林公园，生态旅游年综合收入76.22亿元。
（三）制度缺失严重阻碍安康生态文明建设
虽然近年来安康生态建设取得了突出的成绩，但是，安康的生态文明制度建设却严重滞后于安康生态文明建设实践，法律政策体系建设和制度建设的滞后已经严重制约了安康的科学发展，严重阻碍了安康生态文明建设。比如虽然我国已经出台了一系列环境保护和污染防治的法律法规，但是由于相关生态法律法规在安康宣传普及的力度较弱，缺乏细化可行的实施细则，生态执法监督检查跟不上，安康的生态执法效果还不理想；又如我国法律法规体系中还缺乏针对安康这样既是生物多样性生态保护区也是主体功能区划中的限制开发区，既是南水北调中线工程的重要水源涵养地也是关中陕北可持续发展的水资源战略支撑地，既是秦巴连片特困区也是陕西省委省政府定位的循环经济聚集区的国家重点生态功能区的生态文明法律政策体系和制度体系，但是安康地方生态文明立法还不够超前主动，缺少目的性和针对性的立法调研和立法建议。
生态文明建设的制度不完善、机制不健全、政策不配套和激励不到位的问题在安康还很突出；还存在认识模糊、责任感不强、行动不积极的问题；转变经济发展方式还有诸多障碍；在现实生活中违背生态文明建设要求的逆向激励机制还存在；违背科学发展观的逆向选择行为还屡见不鲜。唯GDp独尊的政绩考核体系导致不计环境成本、不管生态后果、追求短期政绩的行为还有一定的市场，职务晋升中“劣币驱逐良币”的现象还时有发生。由于生态文明教育普及制度建设的滞后，公民的生态文明意识尚未牢固树立，低碳、节约、环境友好的生活方式尚未成为人们的自觉行动，还有相当多的人把高碳、奢侈、损害环境的生活方式作为时尚追求，并且这种不良的消费行为正在向子代转移和扩散；由于生态公共产品生产激励制度建设滞后，作为重要生态功能区和生态公共产品主产区的安康为全省全国持续发展做出的重要生态贡献没有得到应有的社会褒扬和经济激励；由于准生态公共产品（如水资源）在实行跨地区转移配置的过程中没有采取反映其稀缺程度和生产成本的影子价格以市场交易的方式进行，生态产品产区的产出效益无法内化为其经济收入，生态效益与经济收入的严重失衡挫伤了人们从事生态产品（包括公共产品和准公共产品）生产的积极性，也使当地党委政府陷入履行对国家和民族生态责任与当地人民脱贫致富奔小康的两难选择；由于对出于生态要求所进行的产业结构调整缺少制度化的鼓励和扶持措施，像安康这样的国家重要生态功能区产业基础薄弱、产业素质低、产业结构演进缓慢的现状长期得不到改善。因此，加快生态文明制度建设对于巩固安康已经取得的生态建设成就，加快安康生态建设步伐，推进生态产品主产区和受益区协调发展，履行好安康“一江清水送北京”和为陕北关中提供水资源战略支撑的高度使命，把加快发展、保护生态，富民强市有机结合起来，走出一条经济强、生态美、人民富的贫困落后生态区的发展新路，实现建设美好安康的战略目标具有重大的现实意义。
三、加强生态文明制度建设，加快生态安康建设步伐
生态文明制度是指人们为保护生态环境制定并保证实施的制度体系，包括与生态文明建设要求配套的政治制度、法律法规、经济社会政策和相关的技术规定、技术标准等。
安康要更好地履行对国家发展和全省发展所承担的生态战略责任和水质资源战略支撑责任，走好民生为本的循环发展之路，巩固已经取得的生态建设成果，使安康的生态文明建设走在全省全国前列，就必须不失时机地推进生态文明制度建设，为安康的生态文明建设提供强有力的制度保障。
（一）以干部考核制度改革为突破口，推进生态文明政治制度建设
当前，不科学的干部政绩考核指标，扭曲的政绩观、升迁观仍然是阻碍安康市生态文明建设的主要原因。由于传统的干部政绩考核以GDp为核心指标，GDp的规模及其增长速度在很大程度上决定着官员的升降去留，官员为谋求升迁而对GDp疯狂追求的冲动，是助长不计环境代价不顾生态后果追求短期政绩行为的内在动因。因此，我们必须改革传统的干部绩效考核指标体系，建立起反映生态文明建设要求的、科学的政绩考核制度，并以此为突破口推进生态文明政治制度建设，为安康的生态文明建设提供强有力的政治保障。要把生态文明建设列入各级党委和政府及主政官员任职期间绩效考核指标体系，把生产消耗排放考核、生态产出绩效考核、生态环境质量考核、生态建设目标实现考核作为干部任职绩效考核的重要内容，通过考核这个指挥棒，把各级党委政府和官员的政绩追求引导到生态文明的轨道上来。
（二）以生态文明教育制度为重点，加快完善生态文明社会政策体系
公民的生态文明意识和生态文明素养，是推进安康生态文明建设的精神支撑和道德基础。安康要像抓“双创”教育一样在全社会大力开展生态文明教育，建立“纵向到底，横向到边，不留死角”的生态文明教育制度体系。一是要利用现代传媒，进行内容丰富、形式多样、寓教于乐、通俗易懂、持之以恒的生态文明建设公益性宣传教育。通过持续广泛的公益宣传教育，提高公众保护生态环境的自觉意识。二是要把生态文明教育内容列入国民教育体系。通过生态文明教育进学校、进机关、进农村、进企业、进社区普及生态常识、提高公民生态素养、养成生态文明习惯，强化个人生态文明责任。三是加强公民生态道德教育。教育引导民众用人类特有的道德自觉精神协调人与自然的关系、善待自然、尊重生命、爱护动植物、保护自然环境、合理利用自然资源、自觉维护地球生态系统的平衡。四是强化社区的生态教育功能和组织协调功能。开展以社区为单位的生态文明创建活动，搭建公民参与生态文明建设的贴身平台，提高公众生态文明行动能力，为生态文明建设创造良好的社会环境。
（三）以执法监督检查、立法调研和立法建议为重点，加快生态文明法律制度建设
生态文明建设需要完善的生态文明法律制度为其保驾护航。为了推进我国的生态文明建设，近年来我国的环境保护和自然资源保护立法步伐明显加快，现在我国已经形成了包括环境保护法、自然资源保护法、污染防治法、清洁生产法、行政法规、规范性文件、地方法规和部门规章在内的，数以千计的生态文明法律法规体系。但是，许多法律法规规定过于强调原则，缺乏可操作的实施细则；环境执法部门缺乏必要的执法手段和相对的独立性；环境执法监督检查力度较弱；这些法律法规的执行效果大不尽如人意。要加快安康的生态文明建设必须加快生态文明法律制度建设。
1.要根据安康实际，加紧制定与生态环境密切相关的各项法律法规的实施细则，保证国家已有的生态文明法律法规体系在安康的有效实施。同时，地方人大政协要强化执法监督检查和对重大环境违法案件的督办。
2.要根据安康所处生物多样性生态功能区、南水北调水源区和限制开发区的战略地位，加紧制定更为严格的安康地方环境标准和排污标准，实行严格的排污总量控制。坚决杜绝在以CoD为核心的水质环保指标体系下，在其他地方出现的水体环保指标达标水质却变坏的怪现象在安康这样的水敏感区重演。
3.地方人大政协应针对安康生态文明建设中出现的重大问题开展立法调研、提出立法建议。如针对我国目前生态补偿的非制度化非常态化问题，针对公共产品生产分配中缺乏效率机制和激励机制等现实而紧迫的问题，开展立法调研，提出立法建议。推进我国生态补偿机制和生态公共产品生产分配机制改革和完善，建立起科学化、制度化、规范化、法制化、市场化、有效率的生态补偿机制和生态公共产品生产分配机制。在体制和机制上强化对安康生态保护和生态生产的正向激励。
4.安康市委市政府应组织相关部门和专家对安康生态公共产品生产的绩效进行定量评估。在科学评估安康生态公共产品生产绩效的基础上，要对其外溢效益提出建立政府购买制度的政策建议，使安康的生态公共产品生产与安康人民的收入增长和脱贫致富相挂钩，建立起生态公共产品生产的长效激励机制，弱化地方政府和公民在生态公共产品生产中的逆向选择倾向。
（四）以约束和激励政策为重点，加快生态文明经济制度建设
生态文明经济制度是调动企业和社会公众生态文明建设积极性，提升其生态文明建设参与度的有效手段。安康市要注重运用经济手段促进生态文明建设的发展，推进污染治理和生态建设的市场化，建立起政府为主导、企业为主体、社会组织推动、全体公民参与的生态文明发展体制。
1.尽快建立和完善生态产业政府支持制度。制定颁布安康政府支持发展的生态产业目录和清洁生产工艺目录，明确政府支持其发展的税收、价格、信贷、贸易、土地、投资等经济政策，形成完善的生态产业支持政策体系。
2.尽快建立和完善安康生态生产约束激励制度。对于节能减排技改投入较大、节能减排效果明显的企业，政府应给予真金白银的政策支持。如对节能减排技改投资银行贷款给予财政贴息或投资补贴，对企业“三废”再利用生产给予生产补贴。对严格遵守有关生态文明政策法律的企业单位给予表彰奖励，对违反生态文明政策法律的单位个人给予经济上的处罚。对月河川道工业集聚区的用水大户进行污水回流处理厂的监测计量，如果其用水量在扣除合理消耗量、蒸发量、渗漏量以后全部回流污水处理厂，政府可以对其进行水价优惠奖励，对用水大户用水量扣除合理消耗量、蒸发量、渗漏量后实际回流污水处理厂的数量与应回流数量差额较大，则把差额确认为偷排污水量，给予加收排污费的处罚。
3.尽快建立和完善生态消费约束激励制度。消费行为是行为主体最广、持续时间最长、对环境影响最大、累计效果最为显著的人类行为。建立和完善生态消费约束激励制度，使安康人民养成生态消费习惯，既是安康民众参与生态文明建设的具体方式，也是推进安康生态文明建设最有效的措施。安康要尽快建立起涵盖衣食住行全过程的生态消费约束激励机制。首先，提倡和鼓励绿色出行，优先发展公共交通，增开公交线路，改善公交条件，通行公交优先，加大政府对市民乘坐公交补贴力度。其次，通过安康餐饮协会出台“光盘打折”的绿色餐饮激励措施。再次，通过安康装饰装潢协会，出台绿色装修行业标准和价格优惠措施，鼓励和引导居民绿色居住。最后，创造条件加快安康生活垃圾分类无害化处理和回收再利用进程，对全年垃圾分类无差错的居民授予“生态安康先行者”荣誉称号，并给予现金奖励。通过建立和完善生态消费约束激励制度，促进公民日常生活的“生态化”，夯实安康生态文明建设的群众基础。
参考文献：
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京：中央文献出版社，党建读物出版社，2012.
[3]中共安康市委关于加快建设绿色安康的意见[Z].2003-01-14.
[4]中共安康市委市政府关于加快生态安康建设的实施意见[Z].
2012-08-25.
[5]中共安康市委关于坚持走民生为本的循环发展之路建设美
丽富裕新安康的意见[Z].2013-07-26.
生态文明建设制度篇2
中图分类号：CF062.1
文献标志码：a
文章编号：1000-8772(2014)34-0005-03
党的十八大报告中明确指出要将生态文明建设纳入中国特色社会主义总体布局，将生态文明建设融入到政治、经济、文化、社会建设的各个层面和整个过程。十八届三中全会更是将这项工作进一步深化和细化，要求必须建立系统完整的生态文明制度体系，为保护生态环境提供坚实的制度保障，为努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展注入新力量。全会公报中两次提及“加快建设生态文明制度”，还首次提出“建立生态文明制度体系”，揭示出我国今后的生态环境保护将走出头疼医头、脚疼医脚的现实困境，建成“源头严防、过程严管、后果严惩”的生态文明制度体系，用制度为生态环境保驾护航，推动生态文明建设迈上新台阶。
一、加强生态文明制度建设的紧迫性和必要性
（一）加强生态文明制度建设，是实现生态文明由理念向实践转化的重要保障
从十六大到十八届三中全会，实现了生态文明战略从提出到落地的三次升级。第一次升级，党的十六大到十七大，实现了从“绿色发展战略”向“生态文明战略”的升级。第二次升级，是从十七大到十八大，实现了“两型社会”的生态文明建设向“五位一体”生态文明建设国策的升级。第三次升级，是十八大到十八届三中全会，实现了从生态文明建设国策向以制度建设为着力点，使战略国策落地升级。十八届三中全会对生态文明的制度建设，是作为生态文明建设的突破口来设计和安排的,体现推进制度建设，建立长效机制，在先进发展观指引下开展的一系列有利于生态环境保护的先进实践。
（二）加强生态文明制度建设，是实现美丽中国永续发展的坚实基础
生态文明建设是党顺应世界发展趋势、实现中华民族永续发展的战略抉择。生态文明建设从党的十七大报告首次提出，也才10来年的时间。十八大报告尽管提出了加快生态文明制度建设的任务和要求，但要真正建立起来也需要有一个过程。因此，生态文明建设不仅制度不完善，也没有相应的机制推进，成为“五位一体”的制度空白。而制度缺失和系统性缺乏严重制约着我国生态文明建设的进程。因此，生态环境保护管理体制改革迫在眉睫。
（三）加强生态文明制度建设，是满足人民群众对良好生存环境诉求的积极回应
中国自1996年来以来，因环境问题引发的环境群体性事件一直保持年均29%的增速递增，尤其是在农村地区，一些地方因污染事件处理不当，久拖不决，引发社会矛盾和群体性事件，损害了党和政府的形象，威胁公共安全和社会稳定。环境公益诉讼是公众参与生态文明建设的一种重要方式。通过社会公众提起环境公益诉讼可以最大化地实现对环境利益的保护，体现了人民当家作主的权利。
（四）加强生态文明制度建设，还可带来长期的“制度红利”
从理论上讲，我们投入几千亿元治理环境，环境能得到一定程度的改善，但如果人们的生态环境意识和社会的环境法律法规标准还停留在原来的水平上，可以说生态文明水平并没有得到大的提高。相反通过必要的制度创新来调整人们对于自然界的行为，就能在不花费大量资金投入的情况下，产生很大的生态文明建设成效，这些都是生态文明建设的长期“制度红利”。
二、深刻把握生态文明制度建设的新思维、新动力
（一）自然资源产权制度改革将使中国走内生动力的环境治理之路
我国自然资源资产分别为全民所有和集体所有，但目前没有把每一寸国土空间的自然资源资产的所有权确定清楚，没有清晰界定国土范围内所有国土空间、各类自然资源的所有者，没有划清国家所有国家直接行使所有权、国家所有地方政府行使所有权、集体所有集体行使所有权、集体所有个人行使承包权等各种权益的边界。全民所有自然资源资产的所有权人不到位，所有权人权益无法落实。由于产权高度抽象模糊，公民没有产权意识，没有行使产权的内在动机。其结果是产权流于“国家所有，人人所有，又人人没有”，以及“人人所有，人人没有，谁都应负责任，谁都不负责任”的状况。
自然资源产权制度的关键是明晰自然资源产权，不是要改变自然资源国有性质，而是对资源使用权进行确权和清晰化改革，使自然资源具有明确的主人，由他获得使用这些资源的利益，同时也承担起保护资源的责任。用产权明晰的利益驱动达到环境保护的目的，即建立一种只有保护好环境才能获利，环境越好、获利越多的环保与利润统一的机制，并通过产权机制的设计，诱使经营者自发地关心环境、保护环境。此时，“理性”与“道德”实现了一致。具有自主的内生环保动力。在自然资源产权制度改革领域，农村土地承包制、林地所有权改革就是这类资源典型的产权制度改革，而且这种改革取得了巨大的效果。
（二）自然资源产权制度的改革是将生态环境保护纳入市场化管理的重要前提
十八届三中全会决定实行资源有偿使用制度，加快自然资源及其产品价格改革，全面反映市场供求、资源稀缺程度、生态环境损害成本和修复效益。传统的概念是自然环境中与人类社会发展有关的，能被利用来产生使用价值并影响劳动生产率的自然诸要素，包括有形的土地、水体、动植物、矿产和无形的光、热等。《决定》扩大了自然资源范畴，不仅将传统意义上投入经济活动的自然资源部分纳入进来，如矿藏、森林、草原等，也包括作为生态系统和聚居环境的环境资源，如空气、水体、湿地等。要让自然资源有价值，必须让市场为它定价，让市场定价的前提就是产权制度改革。通过合理定价反映自然资源的真实成本，使市场同样在生态环境资源的配置中起决定作用。
因此，“产权——产权制度——价格机制”应当是健全自然资源产权制度的主线脉络。根据自然资源不同特性，进行不同类型的自然资源产权明晰和确权的改革，将会为不同主体之间进行生态补偿、生态产品交易、碳排放交易创造条件，推动生态补偿市场、低碳交易市场的发展。这就使得保护对象更加丰富和合理，进而为综合运用市场、法律、行政、技术等多种手段保护和修复生态环境增加空间。
三、建立系统完整的生态文明制度体系，推动生态文明建设迈上新台阶
生态文明建设是一项系统工程，需要从全局高度通盘考虑，搞好顶层设计和整体部署。
（一）完善科学决策制度，提高对建设生态文明的政治领导力
改革党政干部考核评价任用制度，加大对各级党政领导者生态文明建设的问责力度，特别是把生态文明建设实绩作为任用干部的依据。各级政府应为推进生态文明建设提供制度基础、社会基础以及相应的政治保障，把生态文明建设的绩效纳入各级党委、政府及领导干部的政绩考核体系。抓紧建立地区资源节约和生态环境建设、保护绩效评价体系，完善相关制度和技术手段。对重大规划和发展项目进行科学的和有广泛社会参与的环境影响评价。建立健全监督制约机制，建设或规划的项目对生态环境有重大影响的要进行专家论证，重大污染环境项目要立即停止。要自觉公开环境信息，对涉及公众环境权益的发展规划和建设项目，要通过开听证会或社会公示等形式听取公众意见，接受社会监督。加快资源环境部门的“大部门制”改革，增加资源环境主管部门在经济发展决策中的话语权。通过建立和实施生态环境违法违规责任追究制度，强化生态行政能力，打造生态型政府，建立有关政策体系，推进生态民主建设。提高生态行政能力，从根本上建设生态文明社会，必须从主要用行政办法保护生态转变为综合运用法律、经济、技术和必要的行政办法解决问题。
（二）强化法治管理制度，提高生态文明制度的执行能力
根据时展要求和生态文明建设的需要，完善现有环境法律体系，加快环境法制建设。首先要加快我国的环境立法，针对环境资源中的新问题，加快环境与资源立法的国际合作与交流，引进环境与资源保护的新理念和新的立法手段。其次要抓紧制定有关土壤污染、化学物质污染、生态保护、遗传资源、生物安全、臭氧层保护、核安全、环境损害赔偿和环境监测等方面的法律法规草案。逐渐完善我国的环境法律法规，对违法行为要加大处罚力度。对于现有的环境技术规范和标准体系，应该根据实际情况，适当进行修订，使环境标准与环境保护目标能够做到相互衔接。再次要在法律法规上落实生态补偿机制，按照“资源有偿使用”的原则，建立生态环境补偿制度。最后要完善地方的环境立法，地方环境的生态立法要突出重点，兼顾其他方面。坚持现实性和前瞻性相结合的原则，根据本地区的实际情况，在科学预见的基础上超前立法，弥补国家立法的滞后性。总之，我国的生态立法要运用生态学的观点将生活环境和生态环境作为一个有机体来加以考虑，保护生态环境，防治污染和各类灾害，进而构建一个标本兼治的大环境立法体系。
（三）形成道德文化制度，提高全社会的生态文明自觉行动能力
公众是环保事业、生态文明建设的重要力量，是环保事业的主力军，是生态文明建设的中流砥柱，有了公众的参与，中国的环保事业才能走得更远，建设生态文明才能成为现实，这在发达国家已经有成功的实践。加强环境教育是提高公民环保意识的主要手段，通过环境教育让人们了解环境是人类生存和发展的物质基础，对环境的破坏就是对人类自身的毁灭；明白我国存在的环境问题以及对我国经济、社会和人的全面发展造成的严重危害，让环境危机感深入人心，激发出强烈的环保意识。我们每个人应从我做起，从现在做起，积极参与，共同推动。重点把握两个方面：一是教育引导的方向。资源节约意识强化资源危机意识和资源节约责任意识，环境保护意识强化环境危机意识和环境保护责任意识，绿色消费意识强化绿色消费理念和“货币选票”意识，生态权益意识强化生态权益保障意识和环境权益维护意识。二是教育引导的主体。要实现媒体、学校、社区、社团的多主体联动。非政府组织是企业、政府以外的第三大主体，以非政府组织引领的社会机制是市场机制、政府机制以外的第三种机制。因此，特别强调的是，要鼓励绿色社团的组建，支持绿色社团的活动，发挥绿色社团的作用。
总之，建设生态文明不能仅停留在号召和倡导上，必须落实在实践行动中，这就需要长期、稳定的制度保障。
参考文献：
[1]党的十八大报告[Z].2012-11-8.
[2]十八届三中全会.中共中央关于全面
深化改革若干重大问题的决定[Z].2013-11-18.
作者简介：杨清丽（1965—），女，陕西渭南人，本科，副教授，从事经济学教学和研究。
生态文明建设制度篇3
关键词：生态文明；绿色发展；制度；建设
绿色象征着自然、环保、和平、宁静、生命与希望。在自然环境中，它是朝气蓬勃的代表，而在人类生产生活的过程中，生态环境危机问题逐步体现。建设生态文明制度是人类发展的必由之路，而“绿色发展”是促进生态文明社会建设的主要因素。
一、绿色发展和生态文明的释义
(一)绿色发展的内涵
绿色发展是以效率、和谐、持续为目标的经济增长和社会发展方式。每一个人、每一个家庭、每一个单位、每一家公司、每一个政府部门都应该身体力行，节能减排，推动低碳经济。当今世界，绿色发展已经成为一个重要趋势，许多国家把发展绿色产业作为推动经济结构调整的重要举措，突出绿色的理念和内涵。绿色发展理念以人与自然和谐为价值取向，以绿色低碳循环为主要原则，以生态文明建设为基本抓手。绿色发展作为一个崭新的发展理念，它的内涵不完全是发展的观点，而要在发展的眼光之下重视节能减排、爱护环境、治理污染、可持续发展等长远目光。在绿色发展的理念下，人类更为注重效率，例如，资源利用率。对资源要物尽其用，减少资源的使用率，寻找可再生能源。这一理念充分体现了重视环境承载能力，重视环境保护以及促进生态和谐。对比传统发展模式，绿色发展是系统的模式，全新的价值理念。
(二)生态文明的内涵
生态文明，是指人类遵循人、自然、社会和谐发展这一客观规律而取得的物质与精神成果的总和；是指人与自然、人与人、人与社会和谐共生、良性循环、全面发展、持续繁荣为基本宗旨的文化伦理形态。从20世纪90年代开始，资源、环境、人口之间的矛盾逐步体现，同志继承了邓小平同志的生态文明思想，深入了解当时社会的现状，将生态文明提升到了战略层次，提出经济、社会、环境同步持续协调发展的战略思想。同志在总结人类发展规律的层面上，提出科学发展观，强调人与自然和谐，是科学发展观的重要内容之一。同志对生态文明建设也作出了特殊强调，生态文明建设是“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局的重要内容。各地区各部门要切实贯彻新发展理念，树立“绿水青山就是金山银山”的强烈意识，努力走向社会主义生态文明新时代。生态文明的建设是深层次、全方位的变革，将会对原有的生产生活方式、价值思维观念带来一系列的改变。加快生态文明建设，需要在城市转型之中，紧抓资源高效利用、探索新的经济发展增长方式，加强产业优化调整，将环境危机作为重中之重，协调人类与自然环境的关系，这也是时代的需要。让生态系统循环良好，在人与自然和谐相处的情况下，坚持可持续发展，从而坚持城市的现代化、生态化的绿色发展方向。
二、绿色发展面临的现状与问题
绿色发展是传统模式的创新改革，以绿色创新，提高资源环境的协调利用，强调绿色创新和绿色技术为核心。虽然上级部门紧抓绿色发展，促进生态文明建设，十分重视环境问题，缓和了生态环境恶化，改善环境，但从整体上看，我国的环境状况参次不齐，形势依然严峻，破坏的速度已经超过了治理的速度。第一，工业水的污染。纵观全局，我国总污水排放量里面，工业污水排放量占趋于60%。水污染防治的首要目标就是工业污水的治理。第二，大气污染。燃煤电厂、工业锅炉、钢铁工业和建材工业已经被列为节能重点。以及酸雨和二氧化硫、机动车污染。第三，固体废物污染，我国工业规模巨大，工艺并不十分先进，因而固体废物产生量过大。充分体现，绿色发展在与生态文明建设的过程中还存在一系列的问题。一是绿色发展理念的滞后。将绿色发展与经济增长对立，将绿色发展和GDp增长分裂开来，将绿色发展视作经济提高的阻碍，污染程度一再上升，减少对自然资源的消耗程度，减少废气、废水等污染物的排放，从而来协调人类与自然环境的关系，这也是时代的需要在思想上，有部分地方仍然盲目追求利益最大化，无视环境危机。二是绿色发展理念目前停留于理论探索层面，在实际的操控方面有待提高。绿色发展从广义上看，包括政治、经济、社会、文化等几方面的规范进步；从经济上看，在不断提高生产力的同时，更要重视绿色生产、绿色消费、使用绿色产品等。因为对绿色发展理念的理解不深刻以及对低碳循环经济的似懂非懂，还有我国目前的绿色发展制度的订立局限在绿色生产领域，并过度专注于商家生产过程，对于流通、分配和消费方面较少，从而导致理论方面大大超出实践能力，鼓励不够，指导力低下。三是绿色市场建立不健全。绿色理念的普及受到绿色市场运行不顺畅的阻碍。在商品流通销售中，一些无权威机构认可、无绿色产品专用商标、甚至是一些三无产品也层出不穷。市场监督机制对这些问题没有做到立刻惩治。严重侵害了消费者的合法权益，更造成绿色市场的秩序的紊乱。目前，随着人民生活水平的提高，养生观念也由此深入人心，消费者便更加青睐于绿色食品。但是，这一现象并没有增强商家对绿色产品负责的责任感，反之，另一些不法商家看重所谓的商机，让假冒伪劣产品横行。所以绿色市场机制运行不顺利也阻碍着我国目前绿色发展的有效运行。究其原因，一是相关部门监管不到位，对绿色产品认证的体制不健全，技术专业性程度较低。而是市场主体本身的价值观念问题，对绿色发展理念的认知度不够深入。
三、生态文明制度构建探究
(一)加强生态文明考核评价制度建设
建立健全生态文明考核制度，能够有效带动生态文明发展起来。首先在固定时间内订立领导干部考核机制，制订详细的考核方法，将资源利用程度、环境损害程度、生态效益获得、环境承载力等内容拟入政绩评价体系之中。不仅设立考核模式，还要有检测体系，树立展现生态文明新要求的策略，让带头人不断注入新思想，塑造绿色GDp新理念，引导企业、群众重新认识绿色发展理念。从而让绿色发展更有分量。其次充分发挥党政同责，完善“五位一体”的战略布局，标本兼治，冲破体制机制障碍，将绿色发展理念考核融入到生态文明制度中去。
(二)健全法律法规
目前，我国环境立法并没有明确确立绿色发展理念的指导地位。环境的立法与司法脱离，环境立法内容缺少实践，不具体、空泛。法律法规的漏洞一直影响着我国目前绿色发展理念的滞后。在环境法的支持支下，绿色发展将能够顺利进行，环境保护法应当将绿色发展理念纳入到具体的条文中去，详细规定、切实可行。同时，合理的监督体制也是必不可少的，我国目前的法律监督存在不到位的现象，例如，市场主体在生产流通经营中有违法现象存在，但是这些情况并没有在法律监督之下被迅速察觉，治理。还有监督力度低下，环境保护法无论多么具体，在没有到位的执行力也无法起到其作用。因此，若想更好的迎接生态文明建设时代的到来，必须要加强绿色发展理念的立法。
(三)完善资源与生态环境管理体制和补偿机制
自党的十以来，以同志为核心的党中央把生态文明建设作为实现中华民族伟大复兴中国梦的重要内容，提出了许多新理念新思想新战略，有力推动了生态文明建设的发展。能源、土地资源、水资源等产品的价格和税费改革并不到位，资源的有偿使用制度虽已经订立，但生态价值没有完全体现，生态补偿的道路还在摸索中前行。要深入资源的价格改革和税费的革新，把市场供求和资源短缺的程度充分体现出来。另生态价值同代际补偿的资源有偿使用制度和生态补偿制度发挥其作用。尽快让危害生态者赔偿、获益者付费、贡献者得到补偿的机制。灵活使用价格、财税、金融等措施促进能源资源节约和高效应用，利用经济、法律以及必要的行政手段全方位指引和调整资源、能源的使用行为。
(四)将绿色发展理念融入文化体系
绿色发展理念这一伟大科学思想体现着创新精神，内容充实、眼界宽广、意义非凡，为我国文化发展注入了崭新的发展要求，营建不同的发展气氛，拓宽了发展的道路，晋升高层次的发展空间。秉承绿色发展理念，必将细心思索文化领域的低碳循环框架和高水平的节约形式。全力孕育科学合理的绿色文化生态，将绿色发展理念融入到文化兴盛的骨子里。施行绿色发展理念，还要将绿色发展理念贯穿到文化建设的实践力。理念是行动的倡导，实践是理念的基础。出尽文化绿色前行，要同全方位建设小康社会、生态文明建设融合，维护发展的协调性、连续性和丰富性。站在文化的角度，纵观全局，推进绿色转型，使文化繁荣发展的优良成果充分渗透到百姓当中。绿色发展理念，是关乎人民利益、关系国家未来的长远大计。涉及生产方式、生活方式、思维方式和价值观念的伟大变革。当今经济全球化下，怎样坚持绿色发展，为社会主义的发展营造良好的生态环境，不仅是一个阶段性、片面性的生态学问题，还涉及经济、政治、文化等的全局性、可持续的重要决策。以绿色发展理念推进生态文明，建设美丽中国，是我国应该长期坚持的使命。一个符合我国国情发展、意在促进人与自然和谐相处，更是着眼当前思虑未来的生态文明制度体系将很快呈现。
参考文献：
[1]赵建军.中国实施“绿色发展”面临的机遇与挑战[J].洛阳师范学院报,2013,32(1):1-5.
[2]蒋南平.向仁康.中国经济绿色发展的若干问题[J].当代经济研究,2013(2):50-54.
[3]郝栋.绿色发展道路的哲学探析[D].中共中央党校博士论文,2012.
生态文明建设制度篇4
近年来，重庆市环保局严守“五个决不能”底线，坚持改革创新、真抓实干，加快环境管理转型，全面加强建设项目“三同时”环境保护全过程管理。2014年，全市环保验收建设项目2100个、涉及投资2800亿元。市环保局审查设计备案项目90个，批准投入试生产项目111个，验收项目185个，审查后评价项目6个，在促进环境保护的同时，服务了社会经济发展。预防为主，改革“三同时”制度
“三同时”制度是贯彻“预防为主”原则的重要法律制度，是建设项目管理中预防新污染、保护环境的“法宝”。为贯彻落实新《环境保护法》，提高行政审批效能，重庆市环保局进一步简化设计备案手续，服务经济发展。
简化和规范房地产建设项目环保“三同时”管理。在全市范围内对生活污水能直接通过市政管网进入城镇污水处理厂进行处理的房地产项目，不再进行环境保护设施设计备案、试生产审批及竣工验收监测。项目建成后经现场检查满足环评要求的，直接办理环保竣工验收手续，环保部门主要在此基础上注重加强对建设单位的指导和服务。
简化建设项目环境保护设计备案内容及形式。2014年5月23日印发了《重庆市建设项目环境保护设计备案名录（2014年修订版）》，对备案内容及形式进行了简化，并强化了环保设计备案企业的主体责任。新名录在原来的基础减少了53类，将备案形式由原单一的审查备案调整为审查备案和形式备案两种形式，其中审查备案项目仅为原名录的1/3。
快捷高效，简化试生产审批
新《环境保护法》对行政审批有更加严格的要求，需尽量避免超期试生产。对现场检查符合试生产条件的，按审批程序办理试生产批复，首次试生产期不得超过3个月。对不符合试生产要求的，通知企业进行整改，整改完成并经复核后，再按程序重新报批。
规范试生产延期项目的审批。对试生产3个月后需要延期的项目，企业申请延期并制定整改计划和验收计划，管理部门根据企业的验收计划批准试生产延期，延期最长不超过9个月。将试生产负荷能达到设计能力75%以上，环保设施与主体工程同时运行调试，完善环境风险应急预案和落实环境风险防范措施，配备符合上岗条件环保管理人员，具备自行监测能力并公布监测结果等要素作为试生产审批条件。
改革规范试生产制度。将试生产审批实行分类管理，颁布不需要试生产的建设项目管理名录，简化审批环节，进一步减轻项目业主的负担。在审批试生产时更加严格试生产的审批，在试生产满一年的前3个月，对项目的竣工验收工作进行跟踪督促，促使企业在试生产一年的有效期内完成验收。
关口前移，推进环境保护监理
环境监理作为环保部门改变目前重审批、轻监管的一项新的重大措施，也是当前环保监管引入中介机构加强建设项目管理的一项非常有必要的举措。重庆市作为全国环境监理试点的14个省市之一，着力推进重大项目环境监理工作。目前在建的42个环评要求开展环境监理的项目，已签订正式环境监理合同，合同金额1895万元。
探索制定了规范环境监理制度的一系列技术文件。研究制定了《重庆市建设项目环境监理技术规范（试行）的通知》、《建设项目环境监理方案编制技术大纲》、《建设项目环境监理方案实施细则编制技术大纲》、《建设项目竣工环境监理报告编制技术大纲》、《各类建设项目环境监理要点》等一系列技术性文件，为顺利开展环境监理工作提供了技术指南。
齐抓共管，健全工作协调机制
要将建设项目全过程管理落实到位，环保系统各相关处室和单位必须紧密配合。重庆市环保局建立完善了建设项目“三同时”管理内部协调机制，进一步明确了相关处室、单位的职责，规范了工作的运行。形成了建管、环评、一总量、监察、监测、固管等各部门协调配合的工作局面，规范了总量减排、违法查处、技术审查、档案管理等工作，极大地提高了建设项目环境管理的效率。同时，主动加强向环评司、西南督查中心的汇报，建立了与西南督查中心关于“三同时”及验收管理的日常工作协调机制，对部批建设项目试生产及竣工验收进行联动检查。
重庆市环保局建管处与评估中心就建设项目试生产现场核查相关工作建立了四项协调机制。一是项目试生产现场核查工作分工。建管处和评估中心根据项目环评及批复、设计备案的相关要求共同制定专家现场核查表。评估中心负责召集专家、组织项目试生产现场核查会议并形成现场核查专家组意见、通知项目所在地区县环保局参与核查。二是项目试生产现场核查专家确定。评估中心原则上邀请3名专家库内专家参与现场核查，专家中至少有一名参加过项目环评或设计备案审查。评估中心确定项目专家名单后，及时书面告知建管处。三是项目试生产现场核查专项费用的管理。试生产现场核查由建管处年初纳入环保专项，项目试生产现场核查产生的费用按进度拨付给评估中心。四是试生产核查项目的周报通报，指定专人为联络员。
重庆市环保局建管处与市监测中心针对建设项目（工业类）竣工监测验收管理工作建立了五项机制：一是建立项目试生产现场检查机制；二是建立验收项目的月通报制度；三是建立验收监测方案的联合审查机制：四是建立项目竣工验收现场前的集体会商机制：五是建立项目的及时沟通机制，并明确了关于验收监测合同签订的有关事项。进一步规范提高验收监测工作质量，严格依法审批、按章监测，不断提升依法行政、主动服务的水平。
科技主导，提升信息化管理水平
重庆市已建立了拥有320名专家的环境技术评估专家库，涵盖了环境影响、环保工程、技术经济等各类专家。建立了严格的专家考核制度，实行了区县使用专家报备制度，注重专家培训与激励，定期开展技术评估优秀专家的评选工作。依托成熟的环境技术评估专家库，在试生产现场检查、竣工验收现场检查、后评价审查等环节均邀请业务能力强、职业操守好的专家参与，为行政审批提供可靠的技术支撑。
生态文明建设制度篇5
关键词：生态文明法律制度环境权利
党的十报告指出，“建设生态文明，是关系人民福祉、关系民族未来的长远大计。面对资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退还的严峻形势，必须树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展。”这次我们党把生态文明放在突出地位，可见保护生态环境，建设生态文明的重要性。要建设生态文明就要加强生态文明制度建设，要把资源消耗、环境损害、生态效益纳入经济社会发展评价体系，建立体现生态文明要求的目标体系、考核办法、奖惩机制。建立各项生态环境保护的法律制度。不但要加强生态环境监管制度，而且要建立生态环境保护责任追究制度和环境损害赔偿制度。制定环境保护相关法律、法规及标准，按照环境法律、法规、标准来处理环境污染和破坏问题。“只有法律制度才能够持久地把握环境问题的长期发展特征。环境政策能否有效得以贯彻关键不在于抽象意识、而是组织、行动联盟和共同的实践法典。”
我国现行的法律中对生态环境保护方面的有关规定，对当前生态环境保护起到很好作用。我国宪法规定，“国家保护和改善生活环境和生态环境，防止污染和其他公害”。“国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。”“国家组织和鼓励植树造林，保护树木。”“国家保护名胜古迹”，“一切使用土地的组织和个人必须合理地利用土地”。此外，宪法中的其他条款也有关于环境保护的规定，宪法中这些关于环境保护的规定是国家关于环境保护总的要求，是环境保护法的基础和立法依据。为了保护和改善生活环境和生态环境，防止污染和其他公害，保障人体健康，促进社会主义现代化建设的发展，我国制定了《中华人民共和国环境保护法》，这是一部综合性的环境保护法律，是中国环境保护基本法。该法对环境保护的目的任务，环境保护的对象，环境保护的基本原则和制度，防治环境污染和保护改善环境的基本要求，以及对环境监督管理职权，环境保护法律责任等重要问题作出了原则规定。它是制定专门性环境保护单行法的依据。我国环境保护法规定，“地方各级人民政府，应当对本辖区的环境质量负责，采取措施改善环境质量。”“开发利用自然资源，必须采取措施保护生态环境。”“国务院和沿海地方各级人民政府应当加强对海洋环境的保护。向海洋排放污染物、倾倒废弃物，进行海岸工程建设和海洋石油勘探开发，必须依照法律和法规，防止对海洋环境的污染损害。”“城乡建设应当结合当地自然环境的特点，保护植被、水域和自然景观，加强城市园林、绿地和风景名胜区的建设。”而且我国环境保护法还规定了违反环境保护的法律责任。例如“建设项目的防治污染设施没有建设或者没有达到国家规定的要求，投入生产或者使用的，由批准该建设项目的环境影响报告书的环境保护行政主管部门责令停止生产或者使用，可以并处罚款。”“对违反本法规定，造成环境污染事故的企业事业单位，由环境保护行政主管部门或者其他依照法律法规行使环境监督管理权的部门根据所造成的危害后果处以罚款；情节较轻的，对有关责任人员由其所在的单位或者政府主管机关给予行政处分。”一般认为，环境保护法是指调整因保护和改善环境，合理利用自然资源，防治污染和其他公害而产生的社会关系的法律规范的总称。环境保护法的目的是为了协调人类与环境的关系，保护人民健康，保障经济社会的可持续发展。
我国对环境保护方面有制定专门性的法律法规，它是针对各种环境要素或特定的保护对象，分别制定的具体法律规定，又称环境保护单行法。例如《中华人民共和国水污染防治法》、《中华人民共和国大气污染防治法》、《中华人民共和国环境噪声污染防治法》、《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》、《中华人民共和国海洋环境保护法》、中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国草原法》、《中华人民共和国渔业法》、《中华人民共和国野生动物保护法》、《中华人民共和国水土保护法》。为了加强土地管理，保护、开发土地资源，合理利用土地，切实保护耕地，促进社会经济的可持续发展，我国制定了中华人民共和国土地管理法，该法规定国家实行土地用途管理制度。国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。任何单位和个人都有遵守土地管理法律法规的义务，并有权对违反土地管理法律法规的行为提出检举和控告。除以上单行法之外，我国还有一些关于保护生态环境的行政法规和规章。例如关于放射性污染防治、化学危险物品管理、农药安全使用、电磁辐射环境保护等法规和规章。
我国在其他部门法中关于环境保护的法律规范也很多。我国民法通则、刑法、治安管理处罚法和经济法中有不少关于环境保护的规定。我国民法通则中规定，“违反国家保护环境防止污染的规定，污染环境造成他人损害的，应当承担民事责任。”我国刑法中有一些专门对破坏环境资源方面的处罚规定。“违反国家规定，向土地、水体、大气排放、倾倒或者处置有放射性的废物、含传染病原体的废物、有毒物质或者其他危险废物，造成重大环境污染事故，致使公私财产遭受重大损失或者人身伤亡的严重后果的，处三年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单出罚金；后果特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑，并处罚金。”我国侵权责任法对造成生态环境污染方面有专门追究责任的具体规定，例如有“因污染环境造成损害的，污染者应当承担侵权责任”、“因污染环境发生纠纷，污染者应当就法律规定的不承担责任或者减轻责任的情形及其行为与损害之间不存在因果关系承担举证责任。”等规定。此外还有我国国务院的环境保护行政法规、部门规章以及地方环境保护行政法规、规章。我国参加的国际法中的环境保护规范。我国参加已对我国生效的一般性国际条约中的环境保护规范，包括我国参加或者缔结的有关环境保护的双边、多边协定和国际条约及履行这些协定和条约的国内法律等，也是我国生态环境保护法律制度建设方面的重要组成部分。我国参加的重要环境保护国际条约有：《联合国海洋公约》、《保护臭氧层维也纳公约》、《联合国气候变化框架公约》、《联合国生物多样性公约》、《控制危险废物越境转移及其处置巴塞尔公约》、《南极条约环境保护议定书》等。
我国建设生态文明的根本目的和最终结果是为人民创造良好的生产生活环境。为人民创造良好的生产生活环境是生态文明建设的前提和基础，生态文明取得的成果也应体现在为人民创造良好的生产生活环境上。现阶段我国应该进一步完善促进生态建设的法律和政策体系，制定全国生态保护规划，在全社会大力进行生态文明教育。特别要加强生态环境的法律制度建设，用法律制度来保障生态文明建设。人不仅有基本的政治、经济和发展权利，还应当有基本的环境权利，有权获得良好的生活环境，有权不遭受污染的危害，有权参与对影响环境行为的监督管理。要提高公民的环境权利意识和责任意识，加强对公民环境权利的保障，以更加合理地利用环境，更加自觉第保护环境，为可持续发展注入强大而持久的动力。建设生态文明要求政府保障公民的环境权利的实现，推动生态文明需要公民自觉维护环境权利。
近年来，我国在公民环境权利保护方面取得很大进展。2012年8月31日，我国第十一届全国人大常委会第二十八次会议通过了“关于修改《中华人民共和国民事诉讼法》的决定”，其中采纳了建立公益诉讼制度的建议。其中规定，“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提讼”。这是我国法制史上一个十分重要的突破，由此揭开了我国环境公益诉讼的新篇章。但是我国正面临资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的严峻形势，环境保护工作面临前所未有的压力与挑战。许多都是与环境侵权有很大关系，公民的环境权益面临较大威胁。目前，我国在环境方面正处于敏感时期。社会主义现代化建设中必须处理好生态、环境保护和公民环境保护权保护三者之间关系。我国发生环境的地区主要存在五种情况，一是未批先建；二是批了乱建；三是在环境影响评价方面有待进一步改进；四是有些所在地政府的执行不力问题；五是有关重大项目社会风险评估的法律不健全、机制不完善。从现有的群体性环境事件中，反映了当前经济高速增长过程中人民群众环境维权意识的觉醒与环境救济途径的不足之间的矛盾。
我国在环境信息公开方面存在滞后，该公开的没有及时公开，而在环境信息公开方面，公民参与决策的渠道不畅通。政府所掌握的环境信息数量庞大，难以全部主动公开，而公众为了维护自身的环境权益，对环境信息常常会有不同的需要，因此依申请公开就成为公众获得环境信息非常重要的手段。对此中国和西方的环境信息公开制度，中国在依申请公开方面，无论在要求上还是在实践中，都与西方存在明显的差距。中国在项目环评阶段，现行规定存在环境信息公开时间短、公众参与意见渠道不畅等问题，虽然在《中华人民共和国环境保护法》中规定，“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告”；《中华人民共和国环境影响评价法》中规定，政府机关要对可能造成不良环境影响并直接涉及公众环境权益的专项规划应当在该规划审批前，通过举行论证会、听证会等形式，征求有关单位、专家和公众对环境影响报告书的意见。但公众在参与的具体条件、方式、程序上还缺少明确细致的法律规定。目前，我国应该进一步加大环境立法力度，把公民的环境权利内容具体化。只有明确规定公民环境权，以权利制约权力，依靠公众参与、公众监督和公众诉讼，才能有效地促进政府依法履行环境保护职责。环境保护法律只有通过明确公民环境权，才能从法律角度彰显其不同于民法、物权法的适用范围和立法目的。环境权是环境法的一个核心问题，也是环境立法、执法和诉讼，环境管理、公众参与环境保护和环境公益诉讼的基础。环境公益诉讼时实现环境权的主要途径，是环境权受到侵权时的司法救济手段。在我国环境保护法中规定环境权和环境公益诉讼内容，有利于从根本上建立健全环境法律制度，从而有效地促进我国生态环境的保护，建设可持续发展的生态文明。
参考文献：
1、《中国处于环境问题敏感期》，《新京报》2012年11月13日
生态文明建设制度篇6
关键词环境管理；制度；创新；生态文明
文／孟伟孙启宏
环境管理体制和机制改革是当前我国经济社会可持续发展和环境保护中广泛关注的议题。本文主要从生态文明建设需求出发，结合新修改的《环境保护法》精神，探讨环境管理制度的若干创新思路。
我国环境管理制度现状及存在的不适应性
环境保护是我国的一项基本国策。20世纪70年代末到80年代初，我国首先确立了环境影响评价制度、“三同时”制度和征收排污费制度。1983年召开的第二次全国环境保护会议上提出了“预防为主，防治结合”、“谁污染，谁治理”和“强化环境管理”三大政策。1989年第三次全国环境保护会议上，进一步提出城市环境综合整治定量考核制度、环境目标责任制、排污许可证制度、限期治理制度和集中控制制度。三大政策和八项制度形成了我国环境管理的基本政策和制度框架。近年来，我国又探索了一些行之有效的新的环境管理制度和手段：一是污染物排放总量控制制度，将主要污染物排放总量作为约束性指标纳入国民经济和社会发展规划；二是环境监察和应急管理制度，针对跨区域、跨流域环境监管问题，成立了六大区域环保督查中心；三是清洁生产审核制度和循环经济规划制度，推进环境污染的源头控制和过程控制；四是信息公开、公众参与机制，不断加强环境信息公开及环评中的公共参与等工作力度；五是环境经济政策体系，初步构建了包括绿色信贷、保险、贸易、电价、证券、税收等环境经济政策体系框架。
党的十八大和十八届三中全会提出了将生态文明建设纳入“五位一体”的总体战略部署，提出要深化生态文明体制改革，加快建立生态文明制度，健全国土空间开发、资源节约利用、生态环境保护的体制机制。这为环境保护工作带来新的挑战和机遇，具有深远的意义。生态文明建设中，要坚持节约优先和保护优先、健全国家自然资源资产管理体制、划定生态保护红线、推进资源有偿使用和生态补偿、严格生态环境监管，这些基本要求为今后创新环境管理制度指明了方向。为适应我国环境保护和生态文明的建设需要，新的《环境保护法》在许多方面给出了新的法律规定。
当前我国结构型、压缩型、复合型环境问题愈加复杂，环境问题的现状与人民群众对优质环境质量的需求之间的矛盾日益突出。加强环境保护工作，需要很好的制度保障。对照生态文明的建设要求，我国的环境管理制度还存在着一些不适应性：
第一，传统环境管理制度主要是围绕污染减排和总量控制而设计的，不能适应环境质量控制要求。一是总量控制制度实施多年，行政性和主观性强，因与区域环境质量不挂钩，难以真实反映污染控制的效果。二是作为控制企业污染排放最直接手段的排污许可证在我国未全面开展，排污许可证制度实施的技术方法不完善，如何根据技术水平、排放标准、区域环境容量分配、发放和管理排污许可证是其关键。三是法律规定地方政府对环境质量负责，但缺乏有效的手段和强有力的制度保障。四是目前的环境管理工作主要是针对常规污染物的控制，针对那些对人体健康具有潜在环境风险的污染物控制缺乏制度安排。
第二，现行环境管理制度常常游离于宏观政治、经济、社会、文化制度之外，不能适应“五位一体”的总体布局要求。一是环境保护不能主动参与宏观决策，不注重源头控制，造成体制和制度效率不高。例如，近年来京津冀地区严重的雾霾天气，很大程度上就是经济结构失调、产业布局不合理、主体功能区执行失位造成的，突出表现宏观决策缺乏环境保护的应有考虑。二是缺少自然资源资产核算和有效监管，资源消耗量大，资源利用率低，造成大量废弃物污染环境。三是环境保护主要依靠行政手段，缺乏市场机制，造成环境外部不经济性。环境税、生态补偿、环境损害赔偿、环境责任保险等环境经济政策不健全、不到位，不能有效控制环境污染。四是环境保护的责任人不清，环境保护目标责任制难以有效落实，环境保护的公众参与机制不完善。
第三，现有环境管理条块分割现象突出，不能适应国家开展统一环境监管的要求。一是生态系统层面，目前缺乏针对山水林田湖这一“生命共同体”的统一保护、统一监管的体制和机制。二是某一环境问题层面，如“九龙治水”问题，水资源利用和保护、水污染防治和生态建设相割裂，部门各自为政，弊端突出。海洋环境缺乏综合协调和联合执法的机制和手段，海洋资源利用与环境管理实行单项和部门管理。三是区域、流域层面，存在协调、联防机制不健全，一些区域协调机制，如奥运期间的大气污染联防联控机制，由于缺乏法律和政治经济基础，可持续性不强。
环境管理制度创新基本原则和基本框架
基本原则
随着环境保护重心逐渐由污染治理向改善环境质量和提升服务功能转变，我国的环境管理正由以环境污染控制为目标导向，向以环境质量改善为目标导向转变。环境保护模式也应从“先污染后治理”的传统模式，向保护优先、构建保护一修复一再保护体系、着力提升生态系统服务功能和提高生态产品生产能力的新模式转变。为此，环境管理制度创新必须坚持保护优先原则，坚持以人为本、服务环境管理转型原则，坚持生态系统整体论和协调统筹原则。
基本框架
根据生态文明建设总体要求，对比我国环境管理制度的不适应性，进行我国环境管理制度创新的顶层设计。本文尝试依照环境保护“总量控制、质量控制、风险控制”的思路，对相关环境管理制度进行梳理。主要考虑三个方面：一是改革和完善现有面向总量控制的环境管理制度，二是建立健全面向质量控制的环境管理制度，三是建立健全面向风险控制的环境管理制度。其中，共识别出11项需要加强、改造和新建的环境管理制度（表1）。这些制度的目标可能是多重的，具体可区分为直接制度目标和延伸制度目标。例如，污染物排放许可制、污染物排放总量控制制度，主要是从总量控制出发，但在目标确定上需要紧密结合环境质量控制的要求；环境基准一标准体系的建立，是在生态风险和人体健康风险评估基础上，确定环境基准，并根据基准值制定环境标准；环保目标责任制度、部门统一协调监管和区域联动机制、公众参与制度等则涉及总量控制、质量控制、风险控制三方面的内容。
环境管理制度创新方向
改革和完善现有面向总量控制的环境管理制度
完善污染物排放许可制。在欧美国家，污染物排放许可是污染源管理的核心制度。目前我国排污许可管理尚未有效开展，最主要的原因是缺少相关上位法规定。新修订的《环境保护法》解决了这一问题，法律明确规定：实行排污许可管理的企业事业单位和其他生产经营者应当按照排污许可证的要求排放污染物；未取得排污许可证的，不得排放污染物。今后要抓紧完善配套法规，尽快出台《排污许可证管理条例》，明确发放范围与条件、持证排污者的权利和义务、环保部门对排污者的监管以及法律责任等问题。要加强制度间的协调，有机整合环评审批、“三同时”验收、排污申报、排污交易、环境监测、环保设施监管、排污口设置管理、排污收费、限期治理等制度以及违法处罚等方面的规定，实施一证式排污管理。
改革污染物排放总量控制制度。污染物排放总量控制仍然是目前和今后相当长一段时间我国环境保护的重点工作和抓手，但需要针对目前普遍存在的科学性、公平性等问题进行制度和方法上的改革。最突出的问题是，全国污染物排放总量控制不断取得成效的同时，部分地区的环境质量却出现反弹趋势。在总量分配模式上，要改变主要以目标总量为主的模式，逐步向容量总量转变。在控制指标的确定上，要紧密结合区域环境特征和质量控制要求，筛选重点控制的污染物，特别注重对有毒有害污染物的总量控制。要更加严格制度设计，对工业开发区、广大农村等总量控制的盲点地区，要科学确定排放总量，加强考核和监管。
建立健全面向质量控制的环境管理制度
划定生态保护红线，建立最严格的生态环境保护制度。综合考虑生态系统本身的敏感性、服务功能在空间布局上的差异性，以及自然环境对产业发展的影响因素，划定并严格实行生态保护红线。一是从提升生态功能、改善环境质量、促进资源高效利用等角度，分别划定生态功能保障基线、环境质量安全底线、自然资源利用上线。以生态环境承载能力确定区域经济社会发展模式；对重要的生态系统，实行强制性保护，加大污染治理和生态修复力度。二是建立资源环境承载能力监测预警机制，对水土资源、环境容量和海洋资源超载区域实行限制性措施。三是严格执行生态保护红线，强化生态环境监管，实施主体功能区规划，保障国家和区域的生态安全，提高生态服务功能。
建立地方政府环境质量责任制。依据《环境保护法》，强化地方政府的环境责任，支持地方在优于国家环境质量标准的原则下，实施不同的引导指标、控制要求和环境政策。坚持保护优先，把生态文明建设作为区域核心竞争力，把环境质量作为区域发展质量的核心指标，把环境质量反降级作为经济建设活动的刚性约束条件，确保区域的环境等级和生态系统服务功能不下降。
建立符合国情的环境基准一标准体系。环境基准是制定环境质量标准乃至整个环保工作的重要基础，新修订的《环境保护法》首次明确了国家鼓励开展环境基准研究。目前，我国环境基准工作非常薄弱，需要加强基础性、创新性研究。要逐步建立符合我国国情和社会发展需要的国家环境基准体系，形成完善的环境基准理论、技术与方法学和支撑平台，制定能够支撑我国环境标准制／修订和环境管理的环境基准值。应明确和设立专门的环境基准管理部门，负责将最新科研成果应用到环境基准研究中，构建规范性的基准研究和应用指南，并借鉴国外环境基准的模式和经验，逐步建立我国环境基准的和管理机制。
建立自然资源资产核算制度。十八大报告提出树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，把保护自然放在了优先位置，聚焦自然资源资产管理和监管，使保护生态环境更加具体化。要把自然资源资产作为生态环境保护的一个核心内容和切入点，探索编制自然资源资产负债表，建立自然资源资产基本核算制度。要清楚识别自然资源资产的用途和产权，明确其价值，依据各种自然资源特性和用途特点，辨识哪些是国家必须保护的资产，建立国家、地方政府和各级主体的资产管理链条。要开展自然资源资产核算体系和方法研究，加强制度设计。
健全环保目标责任制度，建立环境损害责任追究制。环境保护目标责任制度是中国特色的环境管理模式。新修订的《环境保护法》第二十六条将该制度进行了法律固化，明确国家实行环境保护目标责任制和考核评价制度。要科学制定环保考核体系、考核目标和奖惩机制，增强透明度和公众参与，避免环保目标责任制度执行上的困难。考核目标要全面体现辖区环境要求，特别是对环境质量的考核。要基于自然资源资产核算，做好领导干部绩效考核、领导干部离任审计，建立生态环境损害责任终身追究制。
建立部门统一协调监管和区域联动机制。针对部门、地区间生态环境保护的不协调，三中全会《决定》提出，建立和完善严格监管所有污染物排放的环境保护管理制度，独立进行环境监管和行政执法；建立陆海统筹的生态系统保护修复和污染防治区域联动机制。这项工作涉及现有体制机制的深层次改革问题，需要积极探索。辽宁省根据辽河环境治理中的需要，将水利、环保、国土等7个部门涉及辽河管理的职能划归辽河保护区管理局，为流域治理和保护提供了行政、法律保障。京津冀、长三角等地区为治理大气污染，建立了区域联动机制。这些都是很好的探索。
建立资源有偿使用制度、生态补偿制度和环境损害赔偿制度。充分发挥市场在资源配置中所起的决定性作用，尽快建立与现代市场体系相适应的环境经济激励政策体系。遵循“谁开发、谁保护，谁破坏、谁恢复，谁受益、谁补偿，谁污染、谁付费”的原则，着重解决开发和生产活动背离价值规律和自然规律，公共资源沦为特定群体的私产，以及资源开发造成环境破坏、质量降低等普遍存在的问题，实现机会和规则的公平。要完善资源有偿使用制度，逐步将资源税扩展到各种自然生态空间；尽快《生态补偿条例》，统一补偿标准和管理机制，推动跨地区、跨流域的生态补偿；对造成生态环境损害的责任者严格实行赔偿制度，依法追究刑事责任。
建立健全面向风险控制的环境管理制度
建立环境风险管理制度。新修订的《环境保护法》首次涉及环境风险的控制，分为两个角度：一是做好突发环境事件的风险控制、应急准备、应急处置和事后恢复等工作；二是建立、健全环境与健康监测、调查和风险评估制度。我国现行的环境管理制度对环境风险管理重视不够，环境风险的科学评估不够，“一刀切”的环境评价和管理方法难以实现对具有不同环境风险区域或流域的分区、分类、分级、分期的科学评价和管理；对环境风险的预防和预警性不足，综合决策性不强。要建立基于科学决策的环境风险管理制度，将环境风险管理理念融入到现行环境管理中。要研究针对不同污染类型和污染物的人体健康和生态风险评价、预测和预警技术，制定环境风险评价技术规范和标准，研究适合我国国情的环境风险管理模式。
强化公众参与制度。公众是推动环境保护事业发展的重要力量，公众参与水平也衡量着一个社会发展的文明程度。现阶段我国公众参与环境保护尚处于较低水平，一是公众环境意识总体上不高，二是环境信息透明度不够，三是缺乏完善的公众参与机制，四是非政府组织不能发挥独立有效作用。要加强宣传教育，扩展信息披露渠道和范围，及时公布环境信息，增强公众的参与意识和参与能力。要完善公众参与机制，从建设项目的环评到政府重大决策，都要有效和充分听取公众意见。要健全举报制度，加强社会监督。
主要
参考文献：
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生态文明建设制度篇7
关键词：生态文明；生态文明制度；生态文明审计
一、引言
党的十报告将生态文明建设上升到了“五位一体”战略布局的重要内容之一，党的十八届三中全会提出建设生态文明，构建生态文明制度体系，生态文明建设已然成为我国新一轮全面深化改革，加快经济转型，促进人与社会和谐发展的重要推进器。生态文明建设是一项复杂而艰巨的系统工程，涵盖了政府、企业、公众等多个参与主体，涉及到政治、文化、法律、经济、制度和社会等各个专业领域。在生态文明建设过程中需要大量的政策作为支持或约束，需要投入大量的资金以及精确地实践操作（王爱国，2017）。因此，如何鉴证这项复杂而又庞大的工程？如何鉴证在生态文明建设过程中的经济性、效率性、效果性、公平性呢？这就迫切需要在生态文明建设中引入具有“免疫系统”的国家审计，构建现阶段以政府为主导的生态文明审计，让生态文明审计融入到生态文明建设的全过程当中，充分发挥生态文明审计的预防、揭示和抵御作用。本文对生态文明、生态文明制度、生态文明审计现有研究成果综述的基础上，初步提出生态文明审计内涵及实践路径。
二、生态文明与生态文明制度研究综述
1.国外研究综述。生态文明及生态文明制度在西方工业化国家是伴随着“马斯河谷大气污染”、“伦敦雾”等在内的“公害事件”逐步延伸出来的概念。这些环境事件逐步使人们意识到在认识和改造自然的过程中，生态环境保护的重要性。G.p.marsh（1864）在《人与自然》一书中，着眼于全球分析了人类对自然环境的影响，着重强调了人类对自然环境的破坏将会带来极大的危险。西方发达国家开始陆续制定并颁布相关环境保护法律和法规，例如，英国政府于1956年通过的《清洁空气法案》、美国政府于1969年制定的《国家环境政策法》。1972年的斯德哥尔摩人类环境会议首次将制度化、规范化引入到了环境保护领域，从此逐渐完整的环境保护立法体系和职权分明的环境监管体系，成为西方工业化国家治理环境的主要制度性工具。1987年通过的《我们共同的未来》报告中首次揭露了人类在追逐利益的过程中，在改造自然环境中的不合理行为，提出可持续发展理念，走循环发展利用之路。90年代后，西方工业化国家逐步意识到“环境经济政策工具”在治理环境污染的有效性，逐步采取综合运用价格、税收、信贷、收费等经济手段将外部成本内部化和从末端治理转向源头治理，实现经济与环境保护的双赢。斯诺（1994）提出生态文明制度应是推进生态文明政治、经济、法律、文化等建设的行为规则，这些规则制定与执行的科学性与效果性决定着生态文明的建设成效。21世纪以来，随着民众对环境保护意识的逐渐增强，绿色经济、循环经济、低碳经济等迅速发展。西方各国的生态文明建设制度也各有特色，德国创新性的将循环经济概念融入到法律体系当中；美国将“循环经济”作为科学化能源政策制定的重要依据。
2.国内研究综述。“生态文明”理念在我国于2005年首次提出，党的十报告将生态文明建设列入到推进中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局，十八届三中全会强调要把生态文明建设放在突出地位，建立产权清晰的生态文明制度，生态文明及生态文明制度学术研究在我国实现了质的飞跃。谷树忠（2013）以党的十报告为基础，提出生态文明内涵可以从以下三个方面理解，一是人与大自然的关系，二是生态文明与现代文明的关系，三是生态文明建设与经济建设的关系。其认为生态文明应是一种人与自然环境和谐共生、体现现代文明理念，助推经济发展和要求的一种系统。并设计了自然资源节约与保护、生态环境保护与治理、生态系统保护与修复和国土开发与保护四种实现生态文明的路径。陈旭（2013）、刘峰（2013）等认为生态文明制度建设可以从以下几个方面着手：一是探索研究绿色发展制度；二是探索研究生态补偿机制；三是探索研究违法责任追究制度和监管制度；四是探索研究系统性和整体性的生态文明制度建设。巩固、孔曙光（2014）对已有生态文明概念辨析的基础上，将生态文明概念分为“类型说”和“要素说”，并认为类型说能更好的概括生态文明概念。狭义的生态文明是实现人与自然和谐共处的一种理想社会状态；广义的生态文明是指一切有利于实现狭义生态文明的所有因素，生态文明建设是一个渐进的过程，在建生态文明建设过程中必须不断吸纳各种有利因素。沈满红（2014）提出生态文明制度主要包括如环境法律、规章和政策的正式制度以及环境保护方面的意识、观念、风俗等非正式制度。张云飞（2015）提出应加快步伐转变现有粗犷的生产生活方式，以发展生态产业为核心，以生态环境管理为手段，以生态效益为发展最终目标，加快推进生态文明制度建设。
三、生态文明审计研究综述
1.国外研究综述。1992年，环境审计委员会（wGea）正式成立，该组织在国外掀起了环境审计理论与实践交流的高潮，国外学者对环境审计在促进经济发展与环境治理方面的研究层出不穷。ammenberg（2001）、UnCtaD（2004）认为为了保证生态文明审计的效果及审计报告的公平性必须保证审计主体地位相对独立性并同时建立一套系统的生态效率指标。DixonR（2004）、ChiangC（2004）提出应当在以财务审计师为主体的审计团队中补充专门从事环境状况审计的审计人员，从而可以相对独立的开展生态文明审计，有效促进生态文明审计制度的建立。nicolace（2011）提出生态文明审计是对与生态文明有关的经济活动进行系统的、连续的、有证据的客观验证过程，生态文明审计应被视为一种有用的环境管理工具。evans（2011）利用工厂层次数据分析法验证了环境审计在应对生态危机上的重要作用。Banerjee（2016）通过整合及优化经济环境核算体系及各类资源价值计量模型，认为这些模型可以帮助政策制定者评估政策实施前后潜在的经济和环境影响。为生态文明审计的价值审计提供了坚持的理论基础。国际最高审计组织（intoSai）提出生态文明审计至少应当包括以下内容：一是反映经济主体是否遵守相应法律法规的生态文明制度执行性审计，二是反映经济主体投入与产出关系的生态文明制度效益性审计，三是反映生态文明政策合理性的生态文明审计制度适应性审计，四是反映预防风险的生态文明审计制度完备性审计。
2.国内研究综述。我国对环境审计的正式研究最早可以追溯到1983年，环境审计正式成为政府审计的有机组成部分。2008年资源环境审计第一次被视为六大审计类型之一，标志着环境审计服务生态文明建设方面取得了飞跃性的发展，生态文明审计作为作为一个研究课题被学者广泛研究。刘家义（2012）、唐洋（2014）在对环境审计本质属性（受托责任观、免疫系统观）阐述的基础上提出目前环境审计研究的内容主要聚焦于项目本身的绩效性，研究内容较为微观，然而生态文明建设制度的层次与要求更高，因此加强生态文明审计以推动生态文明建设是审计机关履行生态文明职责的具体措施之一。孙晗（2014）利用pSR模型与层次分析法，并结合费用分析、风险分析等实证方法验证了环境审计在应对生态危机中的重要作用。刘西友（2014）认为生态文明建设对审计工作提出了新的要求，因此落实生态文明建设，实现生态平衡就必须构建多元化的审计工作格局，积极开展生态文明审计。沈洪涛（2014）从会计的管理和监督两大职能以及会计的受托责任观为切入点，认为会计在生态文明制度建设中可以从以下几个方面发挥积极作用：政府层面可以通过构建排放权交易制度、建立生态补偿机制、征收环境税使企业外部成本内部化；企业层面应当构建生态会计系统和生态文明内部审计，履行企业生态文明保护义务；社会层面公开环境信息，建立对话工作机制，提高社会公众生态文明保护意识。马志娟（2014）将生态文明与政府环境责任审计相结合，提出了在生态文明建设背景下政府环境责任审计的理论基础、审计要素、实施路径、审计方法，为构建生态文明审计框架指明研究方向。郑国洪（2015）定义了生态文明审计的内涵，认为具备监督职能的生态文明审计应作为国家治理的途径之一，并对生态文明审计服务国家治理的路径，推进生态文明建设的作用以及生态文明审计面临的问题进行了探讨。王乐锦（2016）在分析国外机构及学者对环境资产价值计量的理论基础及国际实践，并结合我国现实状况提出采用预期生态系统服务流量未来回报的折现值估算生态系统资产价值，为生态文明审计奠定坚实的审计核算基础。唐滔智（2016）以京津冀等六省环保资金审计为例，提出生态文明审计在实际运用过程中存在着审计涉及知识面广、内容多、资金来源广、每项审计内容重点不同，无统一审计评价标准、资金使用部门较多等难点，并提出了现阶段生态文明审计实践的重点依然应当是财政收支审计。都新英（2016）以政府审计在河南省的实践经验为例，提出了政府审计在促进生态文明建设的作用机制及在实践过程中制约政府审计的一些问题，为生态文明审计的研究指明了方向。
四、结语
我国现阶段针对生态文明、生态文明制度及生态文明审计的研究主要聚焦于概念及内涵研究，尤其是针对生态文明审计尚无具体的进阶路径研究及具体实施案例研究。结合国内外现有文献研究的基础上，本人认为生态文明审计的内涵是指对我国生态文明建设所涉及到的主要内容，尤其是对生态或环境存在影响的重要领域和关键环节进行的一种新兴的审计业务。现阶段在我国开展生态文明审计可以自然资源资产负债表审计、领导干部自然资源资产离任审计、节能减排审计三个方面作为试点开展生态文明审计（王爱国，2015），生态文明审计宏观上应至少对以下内容进行审计：（1）生态文明制度的健全性、科学性、合理性、可执行性、效益性；（2）与生态文明意识有关的文化内涵、文化素养、公民意识等的认可度和范导性；（3）生态文明建设资金的真实性、合规性和合理性；（4）生态文明建设绩效的经济性和公平性。在审计过程中可以采用绩效审计“5e”性要求构建生态文明审计具体评价指标（王爱国，2017）。
参考文献：
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生态文明建设制度篇8
关键词：江苏生态文明建设制度建设环境道德教育
为认真贯彻《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》，全面落实对江苏工作的新要求，江苏省委、省政府根据江苏省经济社会的发展基础、发展前景，于2015年10月正式下发《江苏省委省政府关于加快推进生态文明建设的实施意见》（以下简称《意见》），突出率先指向、问题导向和改革取向，提出“到2020年率先建成全国生态文明建设示范省”的目标。深入研究和总结目前有关江苏生态文明建设的理论成果，探究现状发展中存在的不足并加以完善，对缓解江苏资源环境压力，提升经济竞争力以及推进美丽江苏建设等具有重要的现实意义。
一、江苏生态文明建设的现状
江苏在全国各省中人口、产业和城市高度密集，人均环境容量较小，单位国土面积工业污染负荷高，能源资源相对匮乏，生态环境比较脆弱，独特的省情和发展阶段使得环境保护的压力和紧迫感在江苏表现得尤为突出。近年来，江苏省委、省政府高度重视生态建设和环境治理，生态文明建设稳步推进。
2004年12月，省政府编制出台了《江苏生态省建设规划纲要》，明确了生态省建设的指导思想、目标任务和政策措施，标志着生态省建设全面启动。2011年4月，省委第十一届十次全会明确提出“生态更文明”是“两个率先”的重要体现，把生态文明建设工程纳入推进“两个率先”的“工程”之列。2013年7月，为进一步提升生态文明建设水平，省委、省政府编制印发《江苏省生态文明建设规划（2013―2022）》，进一步明确生态文明建设的指导思想、总体目标和重点任务。2015年10月，出台《江苏省委省政府关于加快推进生态文明建设的实施意见》，突出率先指向、问题导向和改革取向，提出到2020年，率先建成全国生态文明建设示范省。
特殊省情下的生态文明建设引起国内特别是省内相关学者的高度关注。李宗尧（2010）的《从环保政策变迁看江苏省生态文明建设的新路》一文，详细梳理了江苏省自20世纪80年代以来为防治环境污染和加强生态文明建设，其环保政策经历的三大阶段的变迁。同年，高珊、黄贤金在《基于绩效评价的区域生态文明指标体系构建――以江苏省为例》一文中，以江苏省为研究案例，提出完善生态设施、健全生态补偿、发展生态产业及增强生态意识等生态文明建设指标体系。黄娟、吴云波等（2011）在《江苏生态文明建设的重点领域研究》和《江苏生态文明建设指标体系研究》两文中，着重分析江苏建设生态文明的有利条件、制约因素、总体设计、建设的重点领域和任务，以及如何构建江苏省生态文明建设指标体系框架。周永艳、包晓男（2012）在《生态文明理论和江苏的生态文明建设》一文中，结合江苏省可持续发展的战略，给出了江苏加快生态文明建设的现实路径。
二、江苏在推进生态文明建设中存在的问题
1.生态文明建设的制度体系有待完善。生态文明的建设离不开制度的规范和保障，十报告将“加强生态文明制度建设”作为建设美丽中国的重要支撑，明确指出“保护生态环境必须依靠制度”[1]。党的十八届三中全会明确提出：“建设生态文明，必须建立系统完整的生态文明制度体系，用制度保护生态环境。”[2]近年来，省委、省政府多次出台生态文明建设相关建议及实施意见，但对于全面推进生态文明建设的相关政策体系尚未建立，相应的政策法规、制度、考核和奖惩机制尚不健全。环境保护方面仅《江苏省环境保护条例》、《江苏省长江水污染防治条例》、《江苏省农业生态环境保护条例》等为数不多的几部条例，而其他领域的制度细则尚有待完善。当前，江苏省环境制度对生态文明建设的有效供给仍显不足，其对生态文明建设的推动力度尚有很大的提升空间。
2.绿色科技推动生态建设的支撑力度不足。目前，江苏资源环境对经济发展的制约突出，环境倒“U”型曲线出现拐点，现实条件下对科技支撑生态文明建设提出了更高要求。但是，长期以来在唯GDp的传统发展观念的引导下，我国科技研发的应用坚持经济效益优先的目标导向，科技的社会功能和生态功能大大弱化。此前，江苏省充分认识到科学技术对于环保工作的重要性，将“科教兴省”战略与可持续发展战略紧密结合，同时重点开展江苏环境科技协作和资源信息共享两大平台建设，实现资源整合和优势互补[3]。但目前而言，在绿色科技的研发能力方面，省内科研力量尚属薄弱，关键技术遭遇瓶颈，在很大程度上限制了绿色科技支撑生态建设的力度。理论研究方面，主要集中在对于江苏省生态文明建设重要性的阐述、指标体系构建及重难点的把握等宏观层面，缺乏对特定领域的深入研究。
3.环境道德建设缺乏，公民生态伦理意识淡薄。在主持十八届中央政治局第六次集体学习时指出，要加强生态文明宣传教育，增强全民节约意识、环保意识、生态意识，营造爱护生态环境的良好风气。我国环保事业的实践证明，解决生态问题不仅要靠科技的、经济的、法律的和行政的手段，还要靠道德的手段。当前，江苏省生态建设的重点主要集中在政策的制定与实施、生产方式的转型与创新等具体操作层面，但对于全民道德观念的重塑关注甚少，并未意识到道德建设对于生态文明建设的重要作用，公民的生态伦理意识相对淡薄。大力加强省内全体公民生态文明观念的培育，推动形成与省情相适应的绿色生活方式，让生态文明建设的理念深入人心，不断深化公民环境参与程度，是江苏省生态文明建设的当务之急。
三、江苏生态文明建设的有效路径
江苏正处于全面发展的“黄金时期”，资源短缺、能源紧张，特别是多年来被快速经济增长所遮蔽的生态环境问题正日益凸显，生态环境的承载能力尚待增强，生态文明建设面临较大压力。结合江苏生态文明建设中存在的突出问题，加快生态文明建设的路径可以从以下三方面进行：
1.健全完善相关环境制度，为生态文明建设提供法律保障。从20世纪90年代开始，江苏省人大把环保法律法规列入地方立法规范，此后多次出台水污染防治条例、农业环境保护条例等一系列环保政策法规。这些政策的出台为江苏的生态文明建设指明了方向，但总体而言，对于环境问题的处理方面法治存在明显的滞后性，不同程度上存在环保法规“软约束”、环保领域“软执法”、环保目标“软要求”等现象。从我国生态文明建设的实践来看，主体参与模式尚处于政府主导发起型参与阶段，主导发起者以政府为主，因而政府在生态文明建设中居于主导地位[5]。在此背景下，要加大政府环境管理机制体制的改革力度，不断健全完善环境管理组织体系，完善环境与发展的综合决策机制，加快环境立法工作，强化环保执法主体的地位和责任，加大执法的威慑力，加强环境执法能力建设。
2.大力发展绿色科技，打造生态文明复合资本。这里所说的科技不是部分学者认为的唯科技论，而是指用绿色科技的发展推动产业转型和技术创新，从而达到人类社会的可持续发展。郇庆治、高兴武、仲亚东在《绿色发展与生态文明建设》一书中说道：“当代科技的绿色潜能就像市场经济（交换）一样不能做一种过分简单化的判断。一方面，我们确信，生态文明及其建设离不开一种资源节约和环境友好的绿色科技体系来支撑，至少，人类当代文明水平的适度维持离不开对自然生态资源的开发利用，而这就需要尽可能采取越来越科学合理的经济技术方式。”[6]当前，江苏生态文明建设需要打造生态文明复合资本，使发展对生态环境的影响降到最低程度，最终实现人与自然的和谐。与此同时拓展理论研究的广度和深度，将研究的视角延伸到江苏生态文明建设的方方面面，从理论结合实际的角度，研究并指导江苏的生态文明发展。
3.强化环境道德教育，培育公民生态伦理意识。《中国大百科全书环境科学卷》（2002年版）对环境教育的定义是：“借助教育手段，使人们认识环境，了解环境问题，获得防治环境问题的知识与技能，在人和环境的问题上树立正确的观点与态度，以通过全社会共同的努力来保护环境。”[7]生态环境问题是社会问题，需要公众的广泛参与和支持。目前，江苏建设生态文明主要着眼于现实问题的解决，对环境道德教育的重视程度有待提高。生态道德教育作为道德教育的一个重要组成部分，江苏加强生态文明建设，离不开对公民环境道德的教育，可以充分发挥广播、电视、报刊、网络等媒体的舆论引导作用，把生态教育渗透到学前教育、基础教育、高等教育等方方面面。通过构建完善的宣传教育网络，着力培育先进的生态理念，拓宽公众参与渠道，充分保障公众的环境知情权、参与权和监督权，让人民群众成为生态文明建设的主体力量。
四、结语
指出，生态环境保护是功在当代、利在千秋的事业。建设生态文明，关系人民福祉，关乎民族未来。江苏是改革开放的前沿阵地和现代化建设的先行区，经济的飞速发展让江苏承受巨大的资源环境压力。良好生态环境是人和社会持续发展的根本基础。蓝天白云、青山绿水是长远发展的最大本钱。当前省内生态文明建设如火如荼，只有深入分析并认识生态文明建设中的不足，着力于完善环保制度、加强科技创新、强化全民环境道德教育的实践，才能更好地为实现“美丽江苏”，实现“到2020年率先建成全国生态文明建设示范省”的目标。
参考文献：
[1]李娟.中国特色社会主义生态文明建设研究[m].北京：经济科学出版社，2013.5.
[2]本书编写组.全面深化改革重要论述――学习贯彻十八届三中全会精神[m].北京：中国方正出版社，2013.
[3]“推进生态文明建设探索中国环境保护新道路”课题组.生态文明与环保新道路[m].北京：中国环境科学出版社，2010.7.
[4]杭春燕，李莉.江苏明确生态文明建设路线图[n].中国环境报，2015-10-22（001）.
[5]乔永平.生态文明建设协同系统的构成研究[J].生态经济，2015，31（11）.
生态文明建设制度篇9
关键词：地方政府软环境建设
生态文明建设指标体系是生态文明建设的核心内容。它是对生态文明建设进行准确评价、科学规划、定量考核和具体实施的依据，目的是为了客观、准确评价人与自然的和谐程度及其文明水平。目前一些城市构建了生态文明建设指标体系，“把资源消耗、环境损害、生态效益”纳入经济社会发展评价体系，将生态文明提升为政府行政决策考量的关键因素，加大生态文明建设在党政实绩考核的比重，考核结果作为党政干部评先创优、选拔任用的重要依据。虽然一些城市在生态文明建设考核上做过一些探索，但截至目前，我国还没有形成一套统一、具体、有效的生态文明建设评价考核指标体系。
1.科学构建生态文明建设指标体系的重大意义
1.1能够为评价生态文明建设实现具体化、实效化提供科学依据
构建生态文明评价考核指标体系是量化生态文明建设最有效的方法，建设生态文明不能仅限于理论层面，而是要将科学理论转化为具体的行动，需要从实践上把生态文明建设的目标变为具体实际的要求。所以，要对生态文明建设的重点目标进行细化、数量化，使大家对生态文明建设能够看得见摸得着，从而把生态文明建设与自己的工作有机结合。生态文明建设采取考核内容量化、计分层次化、结果运用实效化的方式，使建设评价考核工作程序进一步标准化、规范化，考核结果更加具体化、直观化，有利于形成科学的生态文明建设评价考核机制。
1.2能够为生态文明建设过程的监控、测评、考核提供前提条件
生态文明建设涉及面广、内涵丰富，将生态文明建设的各项目标任务指标化，使建设主体指标明确，责任到位，才能使各级党政领导机关及相关职能部门都各各尽其职，各负其。在现实的具体实践中，生态文明建设的评价不能凭空而论，而是要有一个规范科学的考核监控指标体系。这种指标评价监控不能只靠上级机关来做，要靠广大人民群众来评价。不仅仅是靠上级机关监控，广大人民群众更要参与监控。在现实工作中，更多的不单单是主观评价监控，重要的是客观评价监控，最重要的是靠客观真实的数据做依据。所以根据生态文明建设过程中涉及的重大目标、重点节点、重要问题，找准生态文明建设的着力点、切入点，构建科学合理的指标体系，就具有较强的针对性、客观性。有了科学规范的指标体系，能够为各级党政领导班子生态文明建设绩效考核提供客观真实的评价标准，为各个地区领导组织生态文明建设提供准确依据，努力做到生态文明建设的制度化、常效化、自觉化。
1.3能够为推进生态文明建设工作提供舆论导向
健全完善一套规范科学的考核评价指标体系，在一定时期内将考核评价结果进行公开，准确客观地反映全国各地生态文明建设情况，有助于各级党委政府机关及领导进行过去和现实比较，有利于加强推进生态文明建设的自觉性和紧迫感，形成良好的社会导向。通过广播、电视、报纸、网站等媒体平台常年开设生态文明建设评价专题（专栏），开通环保政务微博，创办环保手机报等手段，有利于形成生态文明建设的舆论氛围。
1.4能够为党委政府谋划生态文明建设提供决策参考
生态文明建设指标考核情况，呈现的是各地区、各单位推进生态文明建设工作的成效和存在的不足，能够检查各个地区、各个单位在生态文明建设上的决策、执行状况，真实反映实际情况，为环境保护决策提供科学依据，使各级机关和领导不断创新生态文明建设的思路和举措，在源头规划和实际执行中，切实把经济发展的速度、规模、结构、布局，都要与生态环境有机结合，不以牺牲环境作代价，努力建设高效生态经济。
1.5能够为全社会监督生态文明建设提供有效途径
建立生态文明建设指标体系，在一定时间向社会公布生态文明建设考核评价情况，深层次、大范围地接受社会公众和媒体的有效监督，有利于充分发挥社会组织的监督作用，有助于全社会形成关心、支持、参与和监督生态文明建设的强大力量。扩大群众对各级机关及领导干部推进生态文明建设的知情权、参与权和监督权，是我国生态文明建设实现民主监督和民主管理的有效形式。
2.科学构建生态文明建设指标体系的主要思路
从目前我国生态文明建设评价指标来看，按照国务院的部署，环境保护部正在抓紧制订全国生态文明目标指标体系和考核办法，目前已行成初稿，正在书面征求地方意见，尚未完成。从目前我国生态文明建设指标体系的实践来看，很多版本过于偏重生态环境方面的建设，而对经济、民生、文化、社会进步和制度保障等方面的指标考虑得不够深入，指标体系缺乏全面性和系统性，难以把生态文明的内涵和基本特征很好地量化表现出来，未能较好地达到促进经济、资源、环境、人口、社会全面协调发展的生态文明建设目的。指标体系的不完善直接导致了生态文明建设考核制度的缺陷。目前我国在生态文明建设指标体系实践上，主要参考原国家环境保护总局制定的生态县、生态省（2007修订稿）建设指标体系，国家建设小康社会指标体系，新农村建设的指标体系，以及中央编译局2009年的国内首个“生态文明建设（城镇）指标体系”。这些指标体系要么偏重于生态建设，要么偏重于人民生活质量，要么偏重于解决城镇或“三农”问题，简单地将这些指标体系嫁接在生态文明建设指标体系上必然存在缺陷。
生态文明建设是一项系统复杂的工程，要求科学构建生态文明建设指标体系。要在遵循系统性与区域性相结合、综合性与代表性相结合、导向性与创造性相结合、定性与定量相结合原则的基础上，对生态文明建设指标体系进行了探索研究，即围绕一个中心――促进经济、资源、环境、社会协调发展的生态文明建设理念，同时糅合我国时下倡导的建设主题如“发展生态、低碳经济”、“建设‘资源节约、环境友好’两型社会”，“建设和谐社会”等，借鉴我国生态城市建设指标、生态园林城市建设指标、环保模范城市建设指标、可持续发展考核指标等，从生态经济文明建设、生态社会文明建设、生态环境文明建设、生态文化文明建设、生态制度文明建设5个层面来构建我国生态文明建设指标体系。指标体系包含3个层级，一级指标为生态文明建设总目标层；二级指标包括生态经济文明建设、生态社会文明建设、生态环境文明建设、生态文化文明建设、生态制度文明建设5个层面；三级指标在二级指标下选取若干单项评价指标组成，共32个指标，其中生态经济文明建设5个，生态环境文明建设6个，生态社会文明建设8个，生态文化文明建设7个，生态制度文明建设6个。
第一类指标―生态经济文明建设：主要从经济结构、低碳等两个关注方向来构建。这一类指标反映我国生态文明建设中，经济发展方式的转变及产业绿色转型的程度，包括单位GDp能耗下降率、四项污染物约束性指标减排率、节能环保产业等战略性新兴产业增加值占GDp比重、清洁生产审核通过率、无公害、绿色和有机农作物种植面积占播种面积比例等5个与我市经济发展密切相关的指标，总权数为30%。
第二类指标―生态环境文明建设：主要从资源节约和环境友好等两大方面来构建。其中资源节约主要从保护水、土地、森林等自然资源和节约能源的角度来构建；环境友好主要从改善环境质量、加强污染防治和发展绿色农业等方面来构建。这一类指标反映我市生态文明建设中环境的优化和保护程度，包括环境空气质量指数、地表水环境功能区达标率和饮用水水源地水质达标率、城镇污水收集处理率、城镇生活垃圾减量化及无害化处理率、生态保护地（受保护地区）面积比例、森林覆盖率及人均绿地增加率等6个指标，总权数为30%。
第三类指标―生态社会文明建设：主要从增强民生福祉和完善基础设施等方面来构建。以人为本，是生态文明的根本。只有从根本上改善人民的生活水平和人居环境，切实提高人民的幸福指数，才能更好地激发人民爱护自然、保护环境的主人翁意识，从而促进人与自然和谐共处，实现生态文明建设的目标。该类指标从以人为本的角度考虑了社会保障问题，体现了生态制度的文明程度，符合生态文明的内涵。包括城乡居民人均可支配收入、人均受教育年限、社会保险覆盖率、新型农村合作医疗农民参合率、城镇登记失业率人均住房面积不足12平方米的城镇低收入群体住户降低率、社会安全指数、人均道路面积等8个指标，总权数为20%。
生态文明建设制度篇10
一、生态文明建设评价现状
（一）国家有关部门进行了积极探索
2011年11月，国家发展改革委、财政部和林业局联合了《生态文明示范工程试点市县选择评价指标体系》（发改办西部〔2011〕2717号），从资源生态、发展方式、消费模式和体制机制四个方面建立了25个评价指标。2013年5月，国家环保部颁布了《国家生态文明试点示范指标（试行）》（环发〔2013〕58号），从生态经济、生态环境、生态人居、生态文明和生态制度五个方面构建了示范县和示范市的生态文明建设指标。国家发展改革委即将启动的生态文明建设先行示范区建设工作，也将生态文明建设评价指标体系。此外，有关部委还了生态省（市、县）、循环经济示范市（县）、低碳示范区、绿色低碳重点小城镇建设等评价指标体系。这些指标体系具有鲜明的部门特色，从不同侧面体现了生态文明建设的内涵。
（二）部分地区进行了有益尝试
各地也在积极进行生态文明建设评价工作。2008年7月8日，厦门市委、市政府联合中央编译局“生态文明建设（城镇）指标体系”。该评价体系拟通过包括生态经济、生态安全、生态环境和制度保障四个方面的单位GDp能耗、工业固体废物综合利用率等30个指标“核定”一个地区的生态文明的程度。体系用排名代替达标情况，每个考核地区均以排名的方式进行公布，不强调原有环境基础，重在体现各地在生态文明方面做出的努力。2008年10月贵阳市了生态文明城市建设指标体系，该体系包括生态经济、生态环境、民生改善、基础设施、生态文化和廉洁高效六个方面的33个评价指标，作为评价贵阳市生态文明建设程度的依据。
二、体现生态文明要求的领导干部政绩考核现状
（一）现行领导干部政绩考核的主要内容
自党的十六届三中全会以来，中央多次强调要建立体现科学发展观和正确政绩观要求的干部考评体系。2009年中共中央办公厅印发了《关于建立促进科学发展的党政领导班子和领导干部考核评价机制的意见》（以下简称“意见”），中央组织部了《地方党政领导班子和领导干部综合考核评价办法（试行）》、《党政工作部门领导班子和领导干部综合考核评价办法（试行）》和《党政领导班子和领导干部年度考核办法（试行）》。
按照一个《意见》、三个《办法》的要求，党政领导班子和领导干部政绩考核要“坚持德才兼备、以德为先，把按照科学发展观要求领导和推动经济社会发展的实际成效作为基本依据，综合运用民主推荐、民主测评、民意调查、个别谈话、实绩分析、综合评价等方法，全面客观准确地考核评价领导班子和领导干部”。其中，实绩分析的主要内容包括：本地人均生产总值及增长、人均财政收入及增长、城乡居民收入及增长、资源消耗与安全生产、基础教育、城镇就业、社会保障、城乡文化生活、人口与计划生育、耕地等资源保护、环境保护、科技投入与创新等方面统计数据和评价意见。考虑到各地区发展条件和发展水平的差异较大，中央并没有出台统一的考核指标体系。
（二）体现生态文明要求的领导干部政绩考核探索
国家出台了一些与生态文明建设考核相关的政策。
在节能减排考核方面，国务院《“十一五”节能减排综合性工作方案》提出要狠抓落实节能减排目标责任，要求地方各级政府对本行政区域节能减排负责，把节能减排指标完成情况纳入各地经济社会发展综合评价体系，作为政府领导干部综合考核评价和企业负责人业绩考核的重要内容，实行问责制和“一票否决”制。
在耕地保护考核方面，2005年国务院的《省级政府耕地保护责任目标考核办法》提出要实行耕地保护责任目标考核制度。2011年国土资源部会同中组部、农业部、监察部、审计署、国家统计局等六部门首次开展“十一五”期间省级政府耕地保护责任目标考核，考核结果将作为领导班子和领导干部年度考核、换届考察实绩分析的参考依据。
在水资源保护考核方面，2012年国务院的《关于实行最严格水资源管理制度的意见》中提出，建立水资源管理考核制度，将水资源开发、利用、节约和保护的主要指标纳入地方经济社会发展综合评价体系，国务院对各省、自治区、直辖市的主要指标落实情况进行考核，水利部会同有关部门具体组织实施，考核结果交由干部主管部门，作为地方人民政府相关领导干部和相关企业负责人综合考核评价的重要依据。
在环境保护考核方面，2011年国务院的《关于加强环境保护重点工作的意见》提出，制定生态文明建设的目标指标体系，纳入地方各级人民政府绩效考核，考核结果作为领导班子和领导干部综合考核评价的重要内容，作为干部选拔任用、管理监督的重要依据，实行环境保护一票否决制。
在区域分类考核方面，2010年国务院的《全国主体功能区规划》要求按照不同区域的主体功能定位，实行各有侧重的绩效考核评价方法，并强化考核结果运用。
部分地方政府根据国家相关部门的要求制定了相应的考核政策。张家口了《张家口市生态文明建设绩效考核实施办法》，将考核对象分为区县、市级机关两类，考核采取检测抽核的方式，考核内容分实绩考核、特色亮点两个方面，其中实绩考核主要围绕生态经济、生态环境、生态人居、生态文化、生态制度五个方面。绵阳市出台了《绵阳市生态文明建设考核指标体系》，将各区县（市、区）划分为平原、丘陵和山区三类进行考核，平原、丘区突出资源消耗和污染防控，山区突出生态建设和环境保护。
三、生态文明建设考评存在的问题
（一）生态文明建设考评指标体系尚不完善
从评价指标来看，目前出台的评价指标体系关联度大，又各有侧重点，具有鲜明的部门特色，但尚未全面体现生态文明内涵，如将生态建设等同于生态文明建设、将生态文明建设与经济建设对立起来等。这些指标体系以循环经济、绿色发展、低碳发展、生态建设、生态文明等各种名目出现，概念众多，在一定程度上造成地方认识上的混乱，并且存在分散资源、重复建设等问题，不利于统筹推进生态文明建设工作。
从考核指标来看，中央对领导干部考核指标只作了原则性要求，没有具体的指标体系。这样做的初衷是考虑各地差异性，不便实行“一刀切”。但带来的后果是约束性不强，各地在实践中实际上是以经济增长速度为主要考核指标，甚至是唯一考核指标，而资源环境类指标被淡化，政绩考核转变成了简单的GDp考核。
（二）现行生态文明相关考核制度执行不力
无论是节能减排一票否决制，还是作为领导干部政绩考核重要依据或参考依据的耕地保护、水资源保护、环境保护等内容，在实践中均未真正落到实处。相关规定摆在纸上的多，动真格的少，考核内容、考核标准、考核程序、考核方法有待建立。如节能减排一票否决制，大大得提升了节能减排要求的震慑力，提高了地方政府及企业节能减排的积极性，但多数是对未完成任务的企业进行惩罚，对未完成任务的地方新上项目实行“区域限批”，对地方领导干部实行问责的少。另外，各类考核众多，看似严格，实际上反而不利于执行落实，有必要出台系统完整的生态文明考核制度。
（三）生态文明建设考评与奖惩机制脱节
生态文明建设考核结果没有作为领导干部提拔任用的重要依据，对因决策失误造成重大环境损害的领导干部缺少问责机制，考核与奖惩形成了“两张皮”，降低了考核的公信力和威慑力，严重影响了干部群众参与考核的积极性，导致一些地区生态文明建设考核工作走过场，流于形式。
（四）缺少明确的牵头推进部门和协调机制
生态文明建设涉及面广，相关部门都在积极探索实现途径，但由于主管部门不明确及缺少相应的协调机制，生态文明建设考评处于无序状态，存在重复建设现象和政策真空地带。考核什么，谁来考核，如何考核？这些问题均不明确。
四、加强生态文明建设考评的政策建议
（一）完善生态文明建设评价体系
为了加快推进生态文明建设，建议国家层面尽快出台生态文明建设评价指标体系，涵盖经济、资源、环境、社会等方面的内容，全面体现生态文明内涵。由于生态文明建设涉及面广，评价指标众多，难以在不同地区间进行横向比较，建议对有关指标进行赋予不同的权重，加权得出生态文明建设指数，并定期，便于社会各界了解国家或各地生态文明建设进行情况。配合指标体系的出台，要加强统计能力建设，研究新指标的统计方法，提高统计质量，为生态文明建设考评奠定基础。
（二）将生态文明建设内容纳入领导干部政绩考核体系
在生态文明建设评价指标体系基础上，建议中央出台一套体现生态文明要求的领导干部政绩考核指标体系，将资源环境类指标纳入考核内容，并增加有关指标的考核权重。对生态文明建设实行分类考核，要考虑不同主体功能区、不同地区之间的差别，对优化开发区域资源环境类指标考核权重应高于经济类指标权重，对重点开发区域资源环境类指标与经济类指标并重，对限制开发区域和生态脆弱的国家扶贫开发工作重点县取消地区生产总值考核，允许各地根据自身实际情况增加特色考核指标。完善考核办法，明确考核目的、考核内容、考核标准、考核方法、考核程序等，将生态文明建设考核纳入制度化、规范化和科学化轨道。
（三）建立以生态文明建设考核结果为依据的奖惩机制
运用考评结果改进工作，加强生态文明建设的日常检查和年终考核，发现问题及时督促有关单位整改。建立奖惩机制，将考核结果作为领导干部提拔任用的重要依据，对在生态文明建设中做出突出贡献的单位和个人给予表彰奖励。建立生态环境损害责任终身追究制度，对不顾生态环境盲目决策造成严重后果的领导干部，严格追究其责任。
（四）建立领导干部自然资源资产离任审计制度
探索编制自然资源资产负债表，建立领导干部自然资源资产离任审计制度。自然资源资产增加，表明任期内对生态文明建设做出了贡献，应对领导干部给予奖励；自然资源资产下降，表明任期内对生态文明建设做了负贡献，应对领导干部进行问责。对造成自然资源资产严重损失的，予以降职、免职等处理。
（五）建立多部门共同参与的考评机制