公共安全应急管理篇1
改革开放以来，我国面临各类事故威胁的形势日益严重;同时，伴随着工业化快速发展，公共安全管理隐患多、基础设施弱、事故总量大的特征较为突出，加强城市和企业公共安全应急管理与应急救援指挥已成为无以回避的紧迫课题。
公共安全应急管理云平台主要研究社会安全类事件，以社会稳定为核心，以信息技术为工具所设计完成，应急指挥平台不仅包括监控、预警、问题决策和指挥等基础功能，同时还具有记录事故处理流程、存储人才、技术、物资和设备等信息以及事故的模拟演练等能力。公共安全应急管理云平台通过风险评估和预警实现了对各类灾害事件的及时预防和控制，保障了人民的安全和社会生产的正常秩序。
1研究内容
公共安全应急管理云平台建设满足公共安全应急管理工作需要，在整合现有的各类系统数据资源及通信网络资源的基础上，构建上联市应急指挥平台，下联各镇、街道应急指挥系统，横联市各专项应急指挥平台，为应急救援与指挥、事故推演、应急处置培训、应急避险技能训练等提供综合信息服务，通过采取多种方式和途径，得到现场的图片并及时汇报，提供给上一级平台相关信息，达到听得到，看得见，调得出，能指挥的效果。
公共安全应急管理云平台主要满足四个方面的需求：
(1)满足日常应急管理工作需求
可实现与上级应急平台保持二十四小时通信畅通;实时接报处理各类突发公共事件多媒体信息，保证上级领导的指令能够得到及时的传达。
(2)满足应急保障的需求
可实现应急知识普及、应急法规宣传、应急预案及应急演练、应急物资储备、应急救援队伍及专家库、典型案例分析等信息的收集整理及动态管理。
(3)满足应急指挥的需求
通过声音图像接入察看事发现场情况，实现突发公共事件信息实时采集和监测，同时加强对部门联动的领导，利用平台实施现场指挥和调度，保证市委市政府领导可以及时调整和动态优化救援方案。
(4)满足科学应急的需求
确保应急管理体系做到科学化，具备内容科学、全面覆盖、配套设施完善、及时有效、内容合理等特点，进一步提高系统的稳定和性能。
1.1技术路线
公共安全应急管理云平台研发的路线分为4个阶段：
第一阶段：在前期需求论证的基础上，研发公共安全应急管理云平台的框架模型;
第二阶段：按照规则和需求进行功能模块的开发，实现公共安全风险预警与决策支撑平台的各项功能。每个功能都按照设计-实现-测试-验收流程进行;
第三阶段：测试和改进。导入实际公共安全事件的实际数据，对公共安全应急管理云平台进行系统测试、推演，进一步改进平台。
第四阶段：试运行。
公共安全应急管理云平台主要应用于对城市公共安全突发事件的应急处理，实现处理流程网络化和信息化，与其他应急处理平台联动，及时向更高级的应急处理平台上报信息。公共安全应急管理云平台的技术路线
1.2重点解决的关键技术问题
1.2.1集成监测监控
安全隐患监控预警系统利用物联网技术，集中各部门的监控视频等信息，并对其进行分析，实时对全市进行动态监测监控。
1.2.2集成信息
城市安全隐患监控预警系统一信息，并对已经的信息进行统一管理。
1.2.3风险隐患评估
城市安全隐患监控预警系统建立统一的评价标准，融合地理信息(GiS)子系统，以电子地图的方式真实模拟城市及其周边地区的地貌、设施、道路、桥梁等信息。基于此物理环境模型，可以实现各种可能的物理破坏情形的模拟，如公共安全事件发生时，某条道路被水淹没等可能情况下如何产生有效的冗余计划;还可以分析各相关部门协作的能力评估，如协助分析消防站、救助站如何分布才能实现最佳应急救助的反应能力和效率，并对输入的数据信息进行分析处理，找出潜在的隐患。
1.2.4风险隐患智能报警
城市安全隐患监控预警系统把风险隐患评估所发现的问题迅速地告知工作人员，以期隐患尽早得到处理。
1.2.5公共安全事件模型模拟
城市安全隐患监控预警系统可以模拟风险隐患评估所发现的问题并对其进行预测，给相关人员提供在未来一段时间内可能造成的影响和发展的方向。
2系统组成
公共安全应急管理云平台主要包括应急指挥大厅、基础支撑系统、综合信息服务系统和移动应急平台四个部分。系统具体模块如图2所示。
2.1应急指挥大厅
应急指挥大厅主要承担组织并参加视频会议，应急值班，以及处理各类突发事件时供市领导和专家综合研判、指挥调度、异地会商和科学决策使用。大厅一侧墙面安装大屏显示设备，实现电视电话会议功能和图像监控信息及多媒体信息显示。
2.2基础支撑系统
基础支撑系统由网络通信、图像接入、视频会议和安全支撑等系统组成。
2.2.1网络通信
通过有线通讯系统，实现与各镇(街道)、各部门以及突发公共事件现场与市应急指挥平台的图像、语音、数据等信息的交互。
2.2.2图像接入
依托市安监、公安、城管、人防、海事等部门的视频监控，将图像信息转到市应急指挥平台。以电子地图的方式真实模拟城市及其周边地区的地貌、设施、道路、桥梁等信息，支持二三维地图浏览，用户可通过浏览器快速浏览二三维地形地貌。基于此物理环境模型，可以实现各种可能的物理破坏情形的模拟，如危机发生时，某条道路被水淹没等可能情况下如何产生有效的冗余计划;还可以分析各相关部门协作的能力评估，如协助分析消防站、救助站如何分布才能实现最佳应急救助的反应能力和效率。
2.2.3视频会议系统
视频会议系统依托电子政务网络资源实现视频、语音等会议功能，与各镇(街道)、市有关部门召开视频会议。
2.2.4安全支撑系统
安全支撑系统依托公共安全应急网络信息安全保障体系，确保信息接收、发送和存储的安全。
2.3综合信息服务系统
2.3.1综合业务管理
实现日常值班事务管理和应急信息管理，主要包括突发公共事件应对过程中的数据收集、事件分析、处理和指令，用户也可以查询共享的相关信息和资料。
2.3.2可视化指挥调度
数字化系统采用了数字化监控技术、城市管网GiS系统、GpS系统、有线和无线通信技术，构筑城市综合服务、监控、安全生产保障、环境资源、调度和指挥平台，实现调度指挥所需功能的快捷调用以及设备的集成管理与控制，为市领导指挥提供便捷的技术手段，指挥应急处置，调度有关应急资源和力量。
2.3.3风险隐患监测预警
汇总分析水利、安监、公安、环保、气象等有关部门的监测结果，对可能发生的应急事件及事态和后果进行分析，对事件的类型、时间、程度和影响进行判断预测，并根据已定下的标准对其进行分级，供市领导了解信息和进行决策时参考。系统将隐患目标、隐患级别和疏散地区等信息部署到GiS中。
2.3.4应急保障
将各部门的各类应急资源进行统一管理，动态掌握救援人员、应急物资和设备、专家库信息、急救机构等情况，并针对各个救援现场的实际情况，得到需求资源和储备资源的数量，及时调动距离事件发生地最近的资源。
2.3.5智能方案决策
利用实时监测数据，依据天气情况、事件发生位置和人员分布等各类参数对应急事件进行预测分析，判断其影响和危害程度，并结合以往相关案例的处置经验，在确保事态对周边环境造成影响和损失最小范围的情况下，通过计算机智能化地提出最佳应对处置方案。在应用系统中，根据预案的不同类型设计不同的预案处理模式，并建立预案数据库。
2.3.6应急评估
隐患一旦被发现，将被及时反映，而且全面监测其动态变化，借助信息系统把隐患的信息数据发送给相关人员;针对前期评估，记录整个事件的应对过程，按照应急预案等有关规定，对应急过程中各种措施的及时性、有效性等进行综合评估，对应急能力进行评价，以期改正工作流程中不完善的地方。
2.3.7应急处置知识库
功能包括应急预案、专家建议、典型案例、涉及知识的收集、整理、分类和综合利用，同时整合各部门专题图层，以及空间地理信息和各类灾害模型，实现对人口、经济、路网、管网、危险源、防护目标的综合显示，进而对公共数据进行分级的安全管理，辅助领导制定方案。其主要功能包括：
1)录入预警风险专家的信息：专家由致力于研究风险等级标准的学者和经常从事相关应急救援工作的人员组成，用户可以将所需要的专家信息录入在知识库中;
2)设置预警条件和发生各种事件时的警报信息;
3)包含专家库，收集整理各类公共安全风险评估方式和预警方案，构建综合型各类公共安全事件的处置方案。
2.4移动应急平台
重点实现现场音频采集、现场通信传输、视频会商、协同标绘、现场图像接入显示、指令方案上传下达、指挥调度、语音录制等主要功能。平台借助4G通信技术将应急指挥中心移动起来，方便、快速、实时地采集图像、影像等信息。
3结束语
公共安全应急管理篇2
关键词：区域公共安全；应急管理；科技服务体
一、“区域公共安全和应急管理科技”的内涵及其价值分析
所谓区域公共安全和应急管理科技，就是针对一定区域与范围的、用以满足公众不断面临的公共安全需求的科学技术，它属于民生科技范畴，具有人为性、为人性、社会性、公共性等特征。其构成包括三个层面：器物层面、制度层面和精神层面。区域公共安全和应急管理科技的器物层面主要指为提高公众安全、满足公众安全需要、实现公众科技权益而直接提供的公共科技产品与服务，在三层次中具有外显性特征；制度层面则指政府作为公共服务的主导力量为保障公众公共安全需求和处置公共应急事件而制定的相关法规政策和管理制度的总和；精神层面则是指公共安全科技服务过程中渗透公众与社会之中的科技意识、科技思想、科技精神和具有公益性、公共性和服务性的价值德行。
区域性公共安全与应急管理科技体现科技工具理性与价值理性的统一。公众对科学技术知识的学习和掌握是公众理解科技的重要内容。公众对科学技术知识的掌握与使用将使我们的世界变成一个更加有趣并且更少威胁性的地方，因此，在以知识经济为基础的现代社会中，科技的发展不应把公民排除在外，科技只有在满足公众需求与参与的基础上，才具有政治上的合法性。在近些年所发生的如sars、圆明园防渗膜事件、奶粉三聚氰胺事件等事件中，一方面各有关部门以公共安全与应急管理科技对有关事件进行了处置，另一方面公众以利益相关人或关键人的角色通过各种方式参与到科学决策过程中。这些实践证明：区域性公共安全与应急管理科技越来越多地与经济社会发展、改善公众生活质量、提高国民素质和维护社会和谐紧密联系，体现了科技工具理性与价值理性的统一。
二、区域性公共安全和应急管理科技服务的必要性与重要性
当前，随着科技与社会的不断融合，科技的公共性与社会性日益凸现，加上我国目前正处于社会的转型期，各种矛盾日渐突出，公共安全事件频发，影响社会的和谐稳定与国民经济全面协调可持续发展，因此，加强公共安全与应急管理科技服务十分必要。针对我国幅员辽阔以及各地公共安全的特殊性现状，如何有针对性地加强区域公共安全与应急管理科技服务显得尤为紧迫。应该说，近些年来我国政府十分重视区域公共安全问题，2004年，温家宝主持会议，在听取公共安全科技问题研究专题汇报时指出：区域性公共安全是经济和社会发展中的重大问题和突出问题，是关系人民群众利益的紧迫问题。《国家中长期科学和技术发展规划纲要》（2006—2020）也首次将区域公共安全科技列为我国未来科技发展的重点领域，其中应急管理是公共安全的核心问题。我们认为，加强区域性公共安全与应急管理科技服务至少在以下方面将发挥重要作用：（1）有助于加强对突发性公共事件形成机理的研究与科学预测，提高预测预警能力，从而建立完善的信息系统，建立并完善多部门协同应对机制和加强多目标多阶段的应急决策理论，做到未雨绸缪、科学决策；（2）有助于在处置公共安全与应急事件过程中做到临危不乱、科学处置，及时使救援力量得到优化调度、应急资源得到优化配置，从而尽量减少可能带来的损失；（3）有助于在公共安全事件处理后及时恢复社会秩序、舒缓民众心理、化解社会危机与矛盾，维护区域内的社会和谐稳定，满足与引导民众的公共需求。近年来，国内外的一些典型突发事件案例更是警示我们：面对可能发生的各种自然风险与社会风险，针对各地的具体情况，加快发展区域性公共安全与应急管理科技并建立区域性公共安全与应急管理科技服务体系应成为当前我国科技发展与应用的重中之重。
三、对我国区域性公共安全和应急管理科技服务体系建设的建议
经过多年努力，我国在突发事件应急管理的法制、组织体系及救援队伍建设等方面都已具备一定基础，积累了许多处置突发事件的经验，成功应对了一些专业领域的突发事件；区域性公共安全和应急管理相关领域的项目经费和数量逐年增长；公共安全和应急管理所涉及的各个领域的科技得到快速良性发展，研究成果取得了很大进展。尽管如此，与发达国家比较仍存在较大差距。具体表现在：（1）我国还没有从整体层面上进行系统的区域性公共安全和应急管理科技研究，缺乏完善的区域性公共安全体系，各相关领域研究处于条块分割状态；（2）区域性公共安全和应急管理相关领域的安全体系的建立还刚刚起步，研究基础弱；（3）区域性公共安全和应急管理服务的相关条件不足、设备相对落后；（4）区域内公共安全科技意识淡薄、专门人才不足、公众安全教育不够完善；（5）在公共安全科技经费投入方面不足，缺乏相关的政策、法律、法规支撑条件等。
区域性公共安全和应急管理科技服务体系建设，应该坚持“以人为本”的科技发展观，坚持“科技为了人民、科技成果为人民共享”的理念。要从理念、制度、服务能力、公民意识等角度加强体系建设。
（一）提高各级政府对区域性公共安全科技服务的认识，深化相关公共服务体制机制改革
完善区域性公共安全与应急管理科技服务体系建设要加强各级政府对公共科技服务体系建设对国家、社会和公民重要性的认识，提高政府在公共科技服务上的责任意识，注重对公共安全科技服务的理论建设；明确政府在提供公共安全科技服务中的职能定位和对公共服务的事权配置，既不缺位也不越位。区域性公共安全科技服务体系涉及政府诸多部门的协调配合。全民科学素质行动计划纲要实施方案中涉及教育部门、科技部门、宣传部门，组织部门、人力资源和社会保障部门等，要做好各部门间的事权配置，防止出现在履行公共科技服务中的模糊行为、责任承担时的相互推诿。
（二）鼓励供给主体社会化趋势发展，处理好责任主体政府与各供给主体的指导、协调、合作、监督的关系
区域性公共安全与应急管理科技服务体系的供给主体涵盖了地方各级政府部门、事业单位、企业、社团组织、社区自治组织和公民个人，形成了党、政府、人民团体和科技单位密切配合、大联合、大协作的新的工作体制。在这种情况下，如果缺乏强有力的领导与协调，很容易滋生各方定位不清、职责模糊等问题，继而出现相互推委、互不负责的不作为现象。要避免此类问题，必须从制度上加以防范，加强对公共安全科技服务工作的领导和协调，理顺工作关系，实现有效协作，统筹部署，集成资源，扎实有效地推进我国科普事业的纵深发展。
（三）细化相关政策法规，持续增加区域性公共安全科技服务投入，实施绩效管理和评估机制，保证公共科技服务体系的效率
加大对现有相关法规政策的宣传和普及工作，使公众对保障自身权利的法律法规有所了解。各级政府部门要不断健全和完善相关政策法规，实现法规政策的细则化和可操作性；持续增加对公共安全科技服务的财政投入，开拓多渠道鼓励社会投入。要加大各级政府在公共安全科技服务上的财政投入和专项资金投入，并有倾向性地将更多财政资金投入到贫困落后地区的公共安全科技服务中去，积极引导社会资金投入公共安全科技服务体系，逐步建立多层次、多渠道的资金投入体系，形成全社会积极投入公共科技服务的局面；要加强公共安全科技服务中的监测评估，尽快建立评估机构和评估机制，建立和完善公共安全科技服务的监测评估体系；同时，要倡导由公众、社团、大众媒体在内的第三方评估，以保证评估的独立性、客观性、公正性。
（四）注重公共安全科技服务的能力建设，努力增加、提高公共科技产品和服务的数量和质量，使公共科技服务与公众需求相适应
增加可视公共安全科学空间的数量，提高可视公共安全与应急管理科学空间的服务质量；充分调动科学共同体作用，提高公共科学咨询服务和培训服务的数量和质量；建立公共安全与应急管理科技服务网络信息平台，整合公共安全科技信息资源，加大大众媒体在公共安全与应急管理科技服务中的作用。
（五）坚持公共科技服务以人为本和促进人的全面发展原则，重视公共安全科技服务体系中公众的权利主体地位，积极探索公众参与机制
在建构公共安全与应急管理科技服务体系过程中，要重视公众对公共安全科学服务应享有的知情、获取、表达、接近、参与、监督等权利，针对诸如有关科学技术的突发性事件、热点事件、公众共同关心的问题，建立积极、快速、高效的响应互动机制。建议建立健全发现、回应、表达与参与的机制，建立重大公共科技项目的新闻发言人制度，建立重大科技公共项目的公众听证会、协商制度，公益性科研项目报告公开、信息公开存取制度，实施“关键公众”接触，加强公民调查工作，鼓励公民科研行为等，创建全民参与公共安全与应急管理科技服务的良好氛围和局面。
参考文献：
公共安全应急管理篇3
加强应急管理，是关系国家经济社会发展全局和人民群众生命财产安全的大事，是全面落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的重要内容，是各级政府坚持以人为本、执政为民、全面履行政府职能的重要体现。当前，我国现代化建设进入新的阶段，改革和发展处于关键时期，影响公共安全的因素增多，各类突发公共事件时有发生。但是，我国应急管理工作基础仍然比较薄弱，体制、机制、法制尚不完善，预防和处置突发公共事件的能力有待提高。为深入贯彻实施《国家突发公共事件总体应急预案》（以下简称《国家总体应急预案》），全面加强应急管理工作，提出以下意见：
一、明确指导思想和工作目标
（一）指导思想。以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面落实科学发展观，坚持以人为本、预防为主，充分依靠法制、科技和人民群众，以保障公众生命财产安全为根本，以落实和完善应急预案为基础，以提高预防和处置突发公共事件能力为重点，全面加强应急管理工作，最大程度地减少突发公共事件及其造成的人员伤亡和危害，维护国家安全和社会稳定，促进经济社会全面、协调、可持续发展。
（二）工作目标。在“十一五”期间，建成覆盖各地区、各行业、各单位的应急预案体系；健全分类管理、分级负责、条块结合、属地为主的应急管理体制，落实党委领导下的行政领导责任制，加强应急管理机构和应急救援队伍建设；构建统一指挥、反应灵敏、协调有序、运转高效的应急管理机制；完善应急管理法律法规，建设突发公共事件预警预报信息系统和专业化、社会化相结合的应急管理保障体系，形成政府主导、部门协调、军地结合、全社会共同参与的应急管理工作格局。
二、加强应急管理规划和制度建设
（三）编制并实施突发公共事件应急体系建设规划。依据《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》（以下简称“十一五”规划），编制并尽快组织实施《“十一五”期间国家突发公共事件应急体系建设规划》，优化、整合各类资源，统一规划突发公共事件预防预警、应急处置、恢复重建等方面的项目和基础设施，科学指导各项应急管理体系建设。各地区、各部门要在《“十一五”期间国家突发公共事件应急体系建设规划》指导下，编制本地区和本行业突发公共事件应急体系建设规划并纳入国民经济和社会发展规划。城乡建设等有关专项规划的编制要与应急体系建设规划相衔接，合理布局重点建设项目，统筹规划应对突发公共事件所必需的基础设施建设。
（四）健全应急管理法律法规。要加强应急管理的法制建设，逐步形成规范各类突发公共事件预防和处置工作的法律体系。抓紧做好突发事件应对法的立法准备工作和公布后的贯彻实施工作，研究制定配套法规和政策措施。国务院各有关部门要根据预防和处置自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等各类突发公共事件的需要，抓紧做好有关法律法规草案和修订草案的起草工作，以及有关规章、标准的修订工作。各地区要依据有关法律、行政法规，结合实际制定并完善应急管理的地方性法规和规章。
（五）加强应急预案体系建设和管理。各地区、各部门要根据《国家总体应急预案》，抓紧编制修订本地区、本行业和领域的各类预案，并加强对预案编制工作的领导和督促检查。各基层单位要根据实际情况制订和完善本单位预案，明确各类突发公共事件的防范措施和处置程序。尽快构建覆盖各地区、各行业、各单位的预案体系，并做好各级、各类相关预案的衔接工作。要加强对预案的动态管理，不断增强预案的针对性和实效性。狠抓预案落实工作，经常性地开展预案演练，特别是涉及多个地区和部门的预案，要通过开展联合演练等方式，促进各单位的协调配合和职责落实。
（六）加强应急管理体制和机制建设。国务院是全国应急管理工作的最高行政领导机关，国务院各有关部门依据有关法律、行政法规和各自职责，负责相关类别突发公共事件的应急管理工作。地方各级人民政府是本行政区域应急管理工作的行政领导机关，要根据《国家总体应急预案》的要求和应对各类突发公共事件的需要，结合实际明确应急管理的指挥机构、办事机构及其职责。各专项应急指挥机构要进一步强化职责，充分发挥在相关领域应对突发公共事件的作用。加强各地区、各部门以及各级各类应急管理机构的协调联动，积极推进资源整合和信息共享。加快突发公共事件预测预警、信息报告、应急响应、恢复重建及调查评估等机制建设。研究建立保险、社会捐赠等方面参与、支持应急管理工作的机制，充分发挥其在突发公共事件预防与处置等方面的作用。
三、做好各类突发公共事件的防范工作
（七）开展对各类突发公共事件风险隐患的普查和监控。各地区、各有关部门要组织力量认真开展风险隐患普查工作，全面掌握本行政区域、本行业和领域各类风险隐患情况，建立分级、分类管理制度，落实综合防范和处置措施，实行动态管理和监控，加强地区、部门之间的协调配合。对可能引发突发公共事件的风险隐患，要组织力量限期治理，特别是对位于城市和人口密集地区的高危企业，不符合安全布局要求、达不到安全防护距离的，要依法采取停产、停业、搬迁等措施，尽快消除隐患。要加强对影响社会稳定因素的排查调处，认真做好预警报告和快速处置工作。社区、乡村、企业、学校等基层单位要经常开展风险隐患的排查，及时解决存在的问题。
（八）促进各行业和领域安全防范措施的落实。地方各级人民政府及有关部门要进一步加强对本行政区域各单位、各重点部位安全管理的监督检查，严密防范各类安全事故；要加强监管监察队伍建设，充实必要的人员，完善监管手段。各有关部门要按照有关法律法规和职责分工，加强对本系统、本行业和领域的安全监管监察，严格执行安全许可制度，经常性开展监督检查，依法加大处罚力度；要提高监管效率，对事故多发的行业和领域进一步明确监管职责，实施联合执法。上级主管部门和有关监察机构要把督促风险隐患整改情况作为衡量监管机构履行职责是否到位的重要内容，加大监督检查和考核力度。各企业、事业单位要切实落实安全管理的主体责任，建立健全安全管理的规章制度，加大安全投入，全面落实安全防范措施。
（九）加强突发公共事件的信息报告和预警工作。特别重大、重大突发公共事件发生后，事发地省级人民政府、国务院有关部门要按规定及时、准确地向国务院报告，并向有关地方、部门和应急管理机构通报。要进一步建立健全信息报告工作制度，明确信息报告的责任主体，对迟报、漏报甚至瞒报、谎报行为要依法追究责任。在加强地方各级人民政府和有关部门信息报告工作的同时，通过建立社会公众报告、举报奖励制度，设立基层信息员等多种方式，不断拓宽信息报告渠道。建设各级人民政府组织协调、有关部门分工负责的各类突发公共事件预警系统，建立预警信息通报与制度，充分利用广播、电视、互联网、手机短信息、电话、宣传车等各种媒体和手段，及时预警信息。
（十）积极开展应急管理培训。各地区、各有关部门要制订应急管理的培训规划和培训大纲，明确培训内容、标准和方式，充分运用多种方法和手段，做好应急管理培训工作，并加强培训资质管理。积极开展对地方和部门各级领导干部应急指挥和处置能力的培训，并纳入各级党校和行政学院培训内容。加强各单位从业人员安全知识和操作规程培训，负有安全监管职责的部门要强化培训考核，对未按要求开展安全培训的单位要责令其限期整改，达不到考核要求的管理人员和职工一律不准上岗。各级应急管理机构要加强对应急管理培训工作的组织和指导。
四、加强应对突发公共事件的能力建设
（十一）推进国家应急平台体系建设。要统筹规划建设具备监测监控、预测预警、信息报告、辅助决策、调度指挥和总结评估等功能的国家应急平台。加快国务院应急平台建设，完善有关专业应急平台功能，推进地方人民政府综合应急平台建设，形成连接各地区和各专业应急指挥机构、统一高效的应急平台体系。应急平台建设要结合实际，依托政府系统办公业务资源网络，规范技术标准，充分整合利用现有专业系统资源，实现互联互通和信息共享，避免重复建设。积极推进紧急信息接报平台整合，建立统一接报、分类分级处置的工作机制。
（十二）提高基层应急管理能力。要以社区、乡村、学校、企业等基层单位为重点，全面加强应急管理工作。充分发挥基层组织在应急管理中的作用，进一步明确行政负责人、法定代表人、社区或村级组织负责人在应急管理中的职责，确定专（兼）职的工作人员或机构，加强基层应急投入，结合实际制订各类应急预案，增强第一时间预防和处置各类突发公共事件的能力。社区要针对群众生活中可能遇到的突发公共事件，制订操作性强的应急预案，经常性地开展应急知识宣传，做到家喻户晓；乡村要结合社会主义新农村建设，因地制宜加强应急基础设施建设，努力提高群众自救、互救能力，并充分发挥城镇应急救援力量的辐射作用；学校要在加强校园安全工作的同时，积极开展公共安全知识和应急防护知识的教育和普及，增强师生公共安全意识；企业特别是高危行业企业要切实落实法定代表人负责制和安全生产主体责任，做到有预案、有救援队伍、有联动机制、有善后措施。地方各级人民政府和有关部门要加强对基层应急管理工作的指导和检查，及时协调解决人力、物力、财力等方面的问题，促进基层应急管理能力的全面提高。
（十三）加强应急救援队伍建设。落实“十一五”规划有关安全生产应急救援、国家灾害应急救援体系建设的重点工程。建立充分发挥公安消防、特警以及武警、、预备役民兵的骨干作用，各专业应急救援队伍各负其责、互为补充，企业专兼职救援队伍和社会志愿者共同参与的应急救援体系。加强各类应急抢险救援队伍建设，改善技术装备，强化培训演练，提高应急救援能力。建立应急救援专家队伍，充分发挥专家学者的专业特长和技术优势。逐步建立社会化的应急救援机制，大中型企业特别是高危行业企业要建立专职或者兼职应急救援队伍，并积极参与社会应急救援；研究制订动员和鼓励志愿者参与应急救援工作的办法，加强对志愿者队伍的招募、组织和培训。
（十四）加强各类应急资源的管理。建立国家、地方和基层单位应急资源储备制度，在对现有各类应急资源普查和有效整合的基础上，统筹规划应急处置所需物料、装备、通信器材、生活用品等物资和紧急避难场所，以及运输能力、通信能力、生产能力和有关技术、信息的储备。加强对储备物资的动态管理，保证及时补充和更新。要建立国家和地方重要物资监测网络及应急物资生产、储备、调拨和紧急配送体系，保障应急处置和恢复重建工作的需要。合理规划建设国家重要应急物资储备库，按照分级负责的原则，加强地方应急物资储备库建设。充分发挥社会各方面在应急物资的生产和储备方面的作用，实现社会储备与专业储备的有机结合。加强应急管理基础数据库建设和对有关技术资料、历史资料等的收集管理，实现资源共享，为妥善应对各类突发公共事件提供可靠的基础数据。
（十五）全力做好应急处置和善后工作。突发公共事件发生后，事发单位及直接受其影响的单位要根据预案立即采取有效措施，迅速开展先期处置工作，并按规定及时报告。地方各级人民政府和国务院有关部门要依照预案规定及时采取相关应急响应措施。按照属地管理为主的原则，事发地人民政府负有统一组织领导应急处置工作的职责，要积极调动有关救援队伍和力量开展救援工作，采取必要措施，防止发生次生、衍生灾害事件，并做好受影响群众的基本生活保障和事故现场环境评估工作。应急处置结束后，要及时组织受影响地区恢复正常的生产、生活和社会秩序。灾后恢复重建要与防灾减灾相结合，坚持统一领导、科学规划、加快实施。健全社会捐助和对口支援等社会动员机制，动员社会力量参与重大灾害应急救助和灾后恢复重建。各级人民政府及有关部门要依照有关法律法规及时开展事故调查处理工作，查明原因，依法依纪处理责任人员，总结事故教训，制订整改措施并督促落实。
（十六）加强评估和统计分析工作。建立健全突发公共事件的评估制度，研究制订客观、科学的评估方法。各级人民政府及有关部门在对各类突发公共事件调查处理的同时，要对事件的处置及相关防范工作做出评估，并对年度应急管理工作情况进行全面评估。各地区、各有关部门要加强应急管理统计分析工作，完善分类分级标准，明确责任部门和人员，及时、全面、准确地统计各类突发公共事件发生起数、伤亡人数、造成的经济损失等相关情况，并纳入经济和社会发展统计指标体系。突发公共事件的统计信息实行月度、季度和年度报告制度。要研究建立突发公共事件发生后统计系统快速应急机制，及时调查掌握突发公共事件对国民经济发展和城乡居民生活的影响并预测发展趋势。
五、制定和完善全面加强应急管理的政策措施
（十七）加大对应急管理的资金投入力度。根据《国家总体应急预案》的规定，各级财政部门要按照现行事权、财权划分原则，分级负担公共安全工作以及预防与处置突发公共事件中需由政府负担的经费，并纳入本级财政年度预算，健全应急资金拨付制度。对规划布局内的重大建设项目给予重点支持。支持地方应急管理工作，建立完善财政专项转移支付制度。建立健全国家、地方、企业、社会相结合的应急保障资金投入机制，适应应急队伍、装备、交通、通信、物资储备等方面建设与更新维护资金的要求。建立企业安全生产的长效投入机制，增强高危行业企业安全保障和应急救援能力。研究建立应对突发公共事件社会资源依法征用与补偿办法。
（十八）大力发展公共安全技术和产品。在推进产业结构调整中，要将具有较高技术含量的公共安全工艺、技术和产品列入《国家产业结构调整指导目录》的鼓励类发展项目，在政策上积极予以支持。对公共安全、应急处置重大项目和技术开发、产业化示范项目，政府给予直接投资或资金补助、贷款贴息等支持。采取政府采购等办法，推动国家公共安全应急成套设备及防护用品的研发和生产。加强对公共安全产品的质量监督管理，实行严格的市场准入制度，确保产品质量安全可靠。
（十九）建立公共安全科技支撑体系。按照《国家中长期科学和技术发展规划纲要》的要求，高度重视利用科技手段提高应对突发公共事件的能力，通过国家科技计划和科学基金等，对突发公共事件应急管理的基础理论、应用和关键技术研究给予支持，并在大专院校、科研院所加强公共安全与应急管理学科、专业建设，大力培养公共安全科技人才。坚持自主创新和引进消化吸收相结合，形成公共安全科技创新机制和应急管理技术支撑体系。扶持一批在公共安全领域拥有自主知识产权和核心技术的重点企业，实现成套核心技术与重大装备的突破，增强安全技术保障能力。
六、加强领导和协调配合，努力形成全民参与的合力
（二十）进一步加强对应急管理工作的领导。地方各级人民政府要在党委领导下，建立和完善突发公共事件应急处置工作责任制，并将落实情况纳入干部政绩考核的内容，特别要抓好市（地）、县（区）两级领导干部责任的落实。各地区、各部门要加强沟通协调，理顺关系，明确职责，搞好条块之间的衔接和配合。建立和完善应对突发公共事件部际联席会议制度，加强部门之间的协调配合，定期研究解决有关问题。各级领导干部要不断增强处置突发公共事件的能力，深入一线，加强组织指挥。要建立并落实责任追究制度，对有失职、渎职、等行为的，要依照法律法规追究责任。
（二十一）构建全社会共同参与的应急管理工作格局。全面加强应急管理工作，需要紧紧依靠群众，军地结合，动员社会各方面力量积极参与。要切实发挥工会、共青团、妇联等人民团体在动员群众、宣传教育、社会监督等方面的作用，重视培育和发展社会应急管理中介组织。鼓励公民、法人和其他社会组织为应对突发公共事件提供资金、物资捐赠和技术支持。积极开展基层公共安全创建活动，树立一批应急管理工作先进典型，表彰奖励取得显著成绩的单位和个人，形成全社会共同参与、齐心协力做好应急管理工作的局面。
（二十二）大力宣传普及公共安全和应急防护知识。加强应急管理科普宣教工作，提高社会公众维护公共安全意识和应对突发公共事件能力。深入宣传各类应急预案，全面普及预防、避险、自救、互救、减灾等知识和技能，逐步推广应急识别系统。尽快把公共安全和应急防护知识纳入学校教学内容，编制中小学公共安全教育指导纲要和适应全日制各级各类教育需要的公共安全教育读本，安排相应的课程或课时。要在各种招考和资格认证考试中逐步增加公共安全内容。充分运用各种现代传播手段，扩大应急管理科普宣教工作覆盖面。新闻媒体应无偿开展突发公共事件预防与处置、自救与互救知识的公益宣传，并支持社会各界发挥应急管理科普宣传作用。
（二十三）做好信息和舆论引导工作。要高度重视突发公共事件的信息、舆论引导和舆情分析工作，加强对相关信息的核实、审查和管理，为积极稳妥地处置突发公共事件营造良好的舆论环境。坚持及时准确、主动引导的原则和正面宣传为主的方针，完善政府信息制度和新闻发言人制度，建立健全重大突发公共事件新闻报道快速反应机制、舆情收集和分析机制，把握正确的舆论导向。加强对信息、新闻报道工作的组织协调和归口管理，周密安排、精心组织信息工作，充分发挥中央和省级主要新闻媒体的舆论引导作用。新闻单位要严格遵守国家有关法律法规和新闻宣传纪律，不断提高新闻报道水平，自觉维护改革发展稳定的大局。
（二十四）开展国际交流与合作。加强与有关国家、地区及国际组织在应急管理领域的沟通与合作，参与有关国际组织并积极发挥作用，共同应对各类跨国或世界性突发公共事件。大力宣传我国在应对突发公共事件、加强应急管理方面的政策措施和成功做法，积极参与国际应急救援活动，向国际社会展示我国的良好形象。密切跟踪研究国际应急管理发展的动态和趋势，参与公共安全领域重大国际项目研究与合作，学习、借鉴有关国家在灾害预防、紧急处置和应急体系建设等方面的有益经验，促进我国应急管理工作水平的提高。
国务院
公共安全应急管理篇4
关键词：特大型城市；公共安全管理；法规体系
abstract：Learningforeigncitypublicsafetymanagementexperienceinthelegalguarantee，thedevelopmentofurbanpublicsafetyregulations，isaninevitabletrendofthenormalruleoflawinlargeurbanpublicsafety，andpromotetheformationofinnovativelargecitypublicsecuritycrisismanagementregulatorysystem，improvetheruleoflawpublicsafetymanagementsystem，improvetheenforcementmechanismsofthemega-citiespublicsafetymanagement.
Keywords：mega-cities；publicsafety；managementregulationsystem
中图分类号：C912.8文献标识码：a
文章编号：1674-4144（2013）-01-49-（4）
制定《城市公共安全管理条例》，对于实现特大型城市公共安全常态管理法治化，解决当前城市存在的诸多公共安全危机问题、顺利实施可持续发展战略和“十二五”规划，具有积极现实意义，也是特大型城市走社会管理创新之路的重大课题和紧迫任务。
1制定《城市公共安全管理条例》是特大城市公共安全常态管理法治化的必然趋势
2011年10月29日，上海市政府了《上海市依法行政“十二五”规划》，该规划的核心是“四个坚持”：第一，坚持“规范”：通过健全制度和程序，促使政府严格按法定权限和程序办事，规范政府共同行政行为，并建立通过媒体回应社情民意的机制，主动回应群众关切的问题；第二，坚持“创新”：强调政府应当积极破除影响上海创新驱动、转型发展的制度。第三，坚持“效能”：建立健全促进及时执法和有效执法的行政执法责任制度，解决执法不作为和迟作为的问题。同时按照“职能最相近、处置最有利”的原则，建立健全指定管辖和协议管辖机制，解决部门或者地区执法推诿扯皮的问题；第四，坚持“参与”：要求健全重大行政决策草案向社会公开征求意见的制度，并建立公众意见反馈机制，对意见采纳情况以适当形式反馈或者公布。[1]依法行政，涉及到上海公共安全危机常态管理的大量问题，这也是加快实现上海公共安全危机常态管理法治化的良好契机。
“适应风险社会的治理需要，睿智的政府应学会未雨绸缪，从制度层面上实现从行政管理向法治管理、从事后管理向前瞻性管理、从危机管理向风险管理的转变，将公共安全危机纳入法治化治理轨道”。[2]上海目前正处于公共安全危机的多发时期，每年社会安全事件、自然灾害和事故灾害等突发公共事件，不仅造成重大人员伤亡和经济损失，而且给广大市民的社会心理造成负面影响。面对无所不在的社会风险和多发频发的安全危机，加快实现上海公共安全危机常态管理法治化，切实保证在提供公共产品服务的同时，及时承担并化解社会公共风险，为公众提供强有力的公共安全保障，是上海政府的创新社会管理的重要使命和当务之急。针对特大城市公共安全管理的特殊性与紧迫性，上海应当率先制定一部专门的《城市公共安全条例》，同时完善不同类别、不同行业应对重大安全事件的专门法规，以增强政府公共安全治理的合法性、权威性与规范性。
2制定《城市公共安全管理条例》，促进建成创新型特大城市公共安全危机管理法规体系
建立健全公共安全危机管理法规体系，是实现特大型城市公共安全危机管理法治化的前提。
就国家层面而言，自2003年非典危机以来，加强了公共安全危机管理立法，初步建立起包括《突发事件应对法》、《突发公共卫生事件应急条例》等在内的应急管理法律体系，已经制定了若干有关公共安全的法律法规，例如《安全生产法》、《生产安全事故和调查处理条例》、《药品管理法》、《食品安全法》等，但这些法律法规都是用于针对某一领域某一行业的，目前尚没有一部全国统一的公共安全管理法，部分公共安全领域至今仍没有法律法规，且已有的法律法规普遍存在操作性不强、实施不到位或公共安全管理法律依据缺失等缺陷或不足。此外，目前公共安全法律建构还存在诸多不足，比如形式上缺乏与宪法相衔接的《紧急状态法》、《灾害救助和补偿法》等高位阶立法，使得公共安全危机管理的法律依据缺乏周延性、对受害人的权益保护操作存在局限性；内容上则缺乏足够的程序性制度建设。诸如此类问题的解决，有待于通过进一步完善立法。
就地方层面而言，以上海市为例，近年来上海人大、市政府相继出台了《突发公共事件总体应急预案》、食品卫生法规、食品安全法规、生产安全管理法规等，充分体现了政府的强烈公共安全意识，以及政府高度重视运用法律手段应对公共安全事件，但是上海同样存在上述国家层面公共安全管理立法缺漏问题。有鉴于此，上海应从法治创新角度出发，及早考虑制定一部统一的跨部门、跨行业的公共安全管理法规，使公共安全管理有统一的法律依据，避免不同领域的公共安全问题适用不同的法律。
统一公共安全管理法规，须对以往出台的各种公共安全法规及时进行梳理，以形成一个公共安全管理法规体系，方便管理和方便使用。根据不同行业的公共安全业务行政，可以将各种公共安全法规具体划分为：公共卫生安全法规、食品公共安全法规、安全生产公共安全法规、药品管理公共安全法规、地震公共安全法规、防汛防台公共安全法规、刑事公共安全法规、治安公共安全法规、交通管理公共安全法规、消防公共安全法规、出入境公共安全法规、人口管理公共安全法规、安全保卫公共安全法规和重大突发事件应对法规等。近年来，市人大和市政府的公共安全管理法规文件数量越来越多，建议市人大法工委和市法制办公室组织力量，进行梳理归类，汇编成册，并经常进行此类法规的立、改、废的通盘考虑。不仅要方便执法部门全面了解掌握使用这些法律法规，还要让社会各有关非政府组织、广大民众通晓这些法律法规，以形成公共安全危机管理执法有据、有法可依的法治化局面。
3制定《城市公共安全管理条例》，促进建成权责明确的法治化城市公共安全管理体系
2011年2月，总书记在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班开班式上讲话指出：要“进一步加强和完善公共安全体系，健全食品药品安全监管机制，建立健全安全生产监督体制，完善社会治安防控体系，完善应急管理体制”。我国2011年3月的《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》中，也专门辟出一章对“加强公共安全体系建设”进行规划部署，提出要“适应公共安全形势变化的新特点，推动建立主动防控与应急处置相结合、传统方法与现代手段相结合的公共安全体系”。
健全权责明确的法治化公共安全危机统一管理体系，是实现特大型城市法治化管理的基础。我国的公共安全体系虽已初步建立，但该体系仍需进一步健全和完善，其中最主要的问题就在于公共安全管理主体过于分散，“有预案而无预警，重预案而轻预警是公共安全管理中的一大通病。预案侧重于处理突发性事件本身，而缺乏涉及突发性事件引发的公共危机的应急处理；预案过多地强调责任领导和责任部门的约束，而缺乏配套的法律、法规以及应急保障资源的规划、建设和综合管理机制；预案侧重危机发生后的应急处理方案，而缺乏公共危机的预警机制和危机过后的恢复机制。对于许多新城市灾害及非传统危机领域，应急预案还存在空白。由于缺乏危险关键控制点的全面调查和定期系统的危害性因素及脆弱性评估，致使应急预案大多是上行下效，没有针对性和可操作性。”[3]
城市公共安全系统需要事故预防、灾害预警、应急反应和灾后处理形成一个整体，而各个环节的协调一致需要政府和各级组织管理部门的积极组织，这需要从立法上给予保证。明确责任，建立统一的组织机构，理顺城市公共安全综合管理体制，从而建立完整的城市公共安全保障体系。同时，通过立法程序确定社会各界和公民在社会生活中的地位、责任、义务和权利，以确保社会体系在紧急状态下的稳定和有序。
受计划经济体制的影响，上海政府各部门的公共安全危机管理迄今尚存在条块分割、职责混淆、管理分散等弊端，处在各自为战局面，例如安全监察部门、安全生产监督管理部门、食品药品监督管理部门等，均只是自顾自地针对本行业本领域实行内部安全管理，缺乏一个综合的、常设性的协调管理机构。为解决各自为政问题，亟需形成公共安全体制化管理统一管理体系，以实现公共安全管理的统一目标、统一指挥、统一行动局面。该管理机构的名称拟可考虑为“上海市公共安全管理委员会”，该机构由信息资料系统、监测预警系统、决策系统等组成，负责分析突发公共安全事故的性质，制定解决公共安全问题的方案，并协调组织各相关部门迅速有效地解决突发公共安全问题。与中央相对应，各地方可成立相同性质的、隶属于上级公共安全管理机构和本级政府的公共安全局或公共安全管理委员会，组织各地方政府相关部门处理突发公共安全事故。[4]城市规划建设的基本要求之一，是树立“安全第一，以人为本”理念，此理念的梳理有助于将不安全事件防患于未然。因此要把“安全规划作为硬性指标写入城市规划编制办法中，提高公众和规划者的安全意识，保障安全规划的开展程度。其次，还应在法规中明确规定规划者的法律责任，采取规划方案负责制，增强规划者的责任感，确保他们能够严肃、认真地对待规划设计过程中的各个环节”。[5]
4制定《城市公共安全管理条例》，促进完善特大城市常态化公共安全管理执法机制
建立完善常态化的公共安全危机管理执法机制，是实现特大型城市法治化管理的关键。实践证明，现代公共安全危机往往具有辐射效应，亟需改变以往“头痛医头、脚痛医脚”的单一管理机制，变被动应付为主动出击，从日常“危机管理”层面着手建立执法机制，既要善于以强大的动员能力来处理紧急事件和公共安全事件，更要依法防范和处理公共安全危机。
建议上海政府从以下几个方面入手建立完善常态化的公共安全危机管理执法机制：一是进一步健全公共安全危机管理预案设计：特别是要从上海的自然环境、社会环境和经济建设实际出发，着力加强防范和应对各种公共安全危机的实战能力；二是进一步强化信息，落实保障：及时获取可能引发影响公共安全危机的的各种信息；政府部门要及时、公开、透明地向社会相关信息，使社会各界和广大民众对可能发生的公共安全事件有充分的心理准备和物质准备，从而增强应对公共安全危机的主动性和有效性。三是坚持在政府统一领导下，积极整合管控资源，形成机制保障，多元社会资源的参与是实现公共安全危机法治化管理的重要力量支撑，政府要在发挥主导作用的同时，将社会和公众资源纳入危机管理的制度框架，全方位做好人力、物力、财力的准备工作，一旦发现有各种影响公共安全的隐患和苗头，要采取有效措施加以处置，四是要抓紧建立突发性事件应急指挥平台，完善社会联动工作机制，健全统一协调、部门负责、社会联动、公众参与的工作网络，组织动员社会各方力量积极参与公共安全突发性事件的防范和处置。五是把综合治理的思想变成机制、变成保障，各有关部门应把公共安全管理、应急管理与对政府业绩的评价结合起来、把更多的人力、财力、物力投入到公共安全防范上去，使公共安全应急预案更好地与危机处理结合起来，以多元的路径实现公共安全危机管理的最大社会效益。
5积极借鉴国外城市公共安全法制与机制保障经验
以俄罗斯和德国为例，在维护城市公共安全的法律制度方面，俄、德两国分别具有相当完备的相关法律体系。俄、德两国作为市场经济国家都十分注重城市应急管理的依法行政。在苏联解体和两德合并的十多年间，先后建立了应急管理的法律法规体系。
上世纪九十年代，俄罗斯先后制定了《关于联邦执行权力机构结构》、《民防法》、《防疫法》，规范应对突发公共事件组织系统的相互关系；民防办在应对突发事件中的作用、任务、法律地位；应对突发公共卫生事件职能等。
德国联邦政府和各州在城市公共安全法律立法上，国家层面由内政部牵头，联手国防、经济、交通、建筑、财政、农村、环保、邮政、劳工等部门，制定了《民防法》、《灾害防护法》、《民防工事建筑法》、《基本法》、《国防法》、《民事保护法》。在州的层面，则由各州制定《防火法》、《消防法》、《灾害防护法》、《救护工作法》等法律，为应对各类突发公共事件提供了法律法规依据。[6]
美国的公共安全危机管理机制，包括政府安全危机管理、社会危机管理机制、经济危机管理机制、道德危机管理机制和紧急事态管理机制等。
第一，政府安全危机管理机制。这是最重要、最核心的方面。它是以总统为核心，以国家安全委员会为决策中枢，国务院、国防部、司法部（及其下属的联邦调查局和移民局）等有关部委分工负责，中央情报局等跨部委独立机构负责协调，临时性危机决策特别小组发挥关键作用，国会负责监督的综合性、动态组织体系。
第二，社会危机管理机制。负责美国国内治安、执法、劳工权力、民权、移民等方面的安全保障。它涉及美国劳工部、司法部及其所属的联邦调查局、移民与归化局及各州警察局、消防局等。
第三，经济危机管理机制。它旨在解决经济生活中不断出现的问题和危机。财政部是美国管理经济危机的最初机构。
第四，道德危机管理机制。它是美国政治生活中鲜为人知但作用重大的管理机制。20世纪70年代美国出现道德危机后开始在联邦及各州均设立了道德（伦理）管理机构，负责联邦及各州官员的廉政监督。
第五，紧急事态管理机制。在美国公共安全管理中，全面紧急事态管理是最基本的原则和实施方案，其中包括几个部分：一是全危险方法：应用公共安全管理的危机理论、处理和应对所有种类的紧急事态、灾难和民防需求。二是综合紧急事态管理系统。使用该系统有助于促进联邦、州、地方等政府的充分合作、加强对已知的紧急事态管理措施的有效实施、实现紧急事态管理规划与州、地方政府决策及行动体系更完全的整合，在现有紧急事态管理预案、系统和能力的基础上，扩大对所有类型的紧急事态的适用范围。三是开展有恢复能力和减除灾害社区的建设，将社区的住宅、企业、医院和公共安全中心坐落在安全地区而不是高风险区。[7]
上述三个国家国家层面与地区城市层面的法律法规体系和危机管理机制互相衔接配套，既体现国家大法的权威性，又维护地方城市特色性需求。相比之下，我国在《突发公共事件应对法》出台后，上海至今没有一部实施该法的地方性法规细则条例，许多与城市公共安全相关的地方性法规和政府规章，由于制订的年代较早，在2008年发生的一连串的突发公共事件处置过程中，已暴露出不适应或缺陷，亟待进一步梳理和完善。目前上海城市公共安全管理难度空前加大，进一步整合健全相关的法规、规章，既是当务之急，也是长远之策。
参考文献：
公共安全应急管理篇5
一、指导思想和工作目标
（一）指导思想。以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面落实科学发展观，坚持以人为本、预防为主，充分依靠法制、科技和人民群众，以保障人民群众生命财产安全为根本，以落实和完善应急预案为基础，以提高预防和处置突发公共事件能力为重点，全面加强应急管理工作，最大限度地减少突发公共事件造成的危害和损失，维护社会稳定，促进全市经济社会全面、协调、可持续发展。
（二）工作目标。在“十一五”期间，基本建成覆盖全市各县（市）区、各行业和各单位的应急预案体系；健全分类管理、分级负责、条块结合、属地为主的应急管理体制，建立党委领导下的行政领导责任制，加强应急管理机构和应急救援队伍建设；构建统一指挥、反应灵敏、协调有序、运转高效的应急管理机制；建设符合国家标准的应急综合信息平台和专业化、社会化相结合的应急保障体系，形成政府主导、部门协同、全社会共同参与的应急管理工作格局。
二、加快构建应急管理的规划和制度体系
（一）编制《*市“十一五”期间突发公共事件应急体系建设规划》。“十一五”期间是我市应急体系建设的关键时期,要在国家和省《“十一五”期间突发公共事件应急体系建设规划》的指导下，由市发改委和市政府应急办牵头，组织市民政局、农业局、林业局、水务局、地震局、气象局、卫生局、国土资源局、安全生产监督管理局等有关部门，抓紧编制《*市“十一五”期间突发公共事件应急体系建设规划》。规划编制要本着量力而行的原则，区别轻重缓急，把建设项目安排到最急需、最薄弱的地方，防止重复建设和资源浪费，努力实现应急资源的优化配置。在规划编制过程中，各有关部门要严密组织，严格程序，认真进行研究论证，加强协调与沟通，要把应急管理体系建设规划纳入全市经济和社会发展规划，并切实做好与国家和省应急体系专项规划重点项目的衔接工作。
（二）健全应急管理的法律法规。要加强应急管理的法制建设，根据预防和处置自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等各类突发公共事件的需要，研究制定配套法规和政策措施，逐步形成规范各类突发公共事件预防和处置工作的法律法规体系。
三、建立和完善应急预案体系
各县（市）区、各单位、各部门要根据市政府总体应急预案，结合实际，抓紧编制和完善本单位、本行业和本部门的各类应急预案。市政府专项应急预案牵头部门和相关部门要加快市专项应急预案及部门应急预案的编制工作，要在今年上半年基本完成。按照市总体预案的规定，市专项应急预案由专项应急预案牵头部门组织对执行情况进行检查和评审，适时组织修改，并报市政府备案；部门预案由部门和单位依照省、市总体应急预案和专项应急预案自行编制、印发，报市政府或相关部门备案。
各县（市）区政府要加强对所属企事业单位和学校、社区等基层单位应急预案制订工作的指导和督促检查。基层单位要动员群众积极参与，根据实际情况制订和完善本单位预案，预案要切合实际，简单明了，明确突发事件的防范措施和处置程序，真正提高基层应对突发公共事件的能力。
各单位、各部门对已制定的预案要实行动态管理，根据形势和任务的变化，不断修订和完善，增强预案的实用性和操作性。各级应急管理部门及各类专业应急部门要定期组织和开展经常性的应急演练，不断提高执行应急预案的实战能力，确保重点专项预案能真正落实、真正管用。
四、加快应急管理体制和机制建设
市政府是全市应急管理工作的行政领导机关，在市政府办公厅设立市政府应急管理办公室，市政府各有关部门负责相关类别突发公共事件的应急管理工作。各单位、各部门要按照市总体应急预案的规定，建立和充实应急管理工作机构。县（市）区政府处于突发事件风险源头管理和一线处置的重要位置，目前还没有设立应急办的县（市）区政府要进一步提速，今年上半年要全部组建完成，确保机构到位、人员到位，工作到位。要按照适应工作需要和精简效能的原则，合理设置应急管理办事机构，人员编制在现有总额中统一调剂。各级应急办要认真履行值守应急、信息汇总、综合协调职能，发挥运转枢纽作用。
建立政府统一领导下的应急管理综合协调机制。各级政府要加强对基层应急管理工作的指导和检查，不断提高基层在第一时间预防和处置各类突发公共事件的能力。各专项应急指挥机构要进一步强化职能职责，切实发挥作用。各级、各类应急机构之间要加强协调，各类应急预案要强化衔接，形成统一指挥、反应灵敏、协调有序、运转高效的应急机制。
五、加强应对突发公共事件能力建设
（一）积极推进应急平台建设。要按照国家、省应急平台建设指导意见，依托政府系统办公业务资源网，规范技术标准，向上联通国家和省应急平台，横向联通公安、防汛、疾控、地震、气象、森林防火、安全生产等各专业应急信息系统，向下逐步延伸至县（市）区应急平台，统筹规划建设具备监测监控、预测预警、信息报告、辅助决策、调度指挥和分析评估等功能的市级综合应急平台。按照统一规划、分层实施的原则，稳步推进县级应急平台建设。各专业应急平台要规范标准，完善功能，确保实现与市政府枢纽平台的顺畅联接。加快推进以公安110接报平台为基础，110、119、120三台合一的信息指挥中心的整合工作，推进各类应急接报平台的互联互通，建立统一接报、分类分级处置的工作机制。应急平台建设要讲究实效，注重实用，避免重复建设和资源浪费。建立由市政府领导同志任组长、有关部门和技术人员参加的市应急平台建设领导小组及办公室，市政府应急办和市政府信息化工作办公室牵头，会同市公安局、民政局、财政局、卫生局、国土资源局、农业局、水务局、林业局、气象局、安全生产监督管理局、环保局、无线电管理分局等相关部门，统筹市级应急平台规划工作，加强对各县（市）区接报平台整合工作的指导。
（二）突出应急救援队伍建设。充分发挥公安消防、武警部队、和民兵预备役的骨干作用，努力形成各专业救援队伍各司其责、互为补充，企业专（兼）职救援队伍与社会志愿者共同参与的应急救援队伍体系。加强各类应急救援队伍建设，改善技术装备，强化培训演练，提高应急救援能力。建立应急救援专家队伍，充分发挥专家学者的专业特长和技术优势。逐步建立社会化的应急救援机制，大中型企业特别是高危行业要建立专职或者兼职应急救援队伍，并积极参与社会应急救援。
（三）提高基层应急管理能力。要以社区、乡村、学校、企业等基层单位为重点，全面加强应急管理工作。社区要针对群众生活中可能遇到的突发公共事件，制定操作性强的应急预案，经常性地开展应急知识宣传，做到家喻户晓；乡村要因地制宜加强应急基础设施建设，努力提高群众自救、互救能力；学校要在加强校园安全工作的同时，积极开展公共安全知识和应急防护知识的教育和普及，增强公共安全意识；企业特别是高危行业企业要切实落实法定代表人负责制和安全生产主体责任，做到有预案、有救援队伍、有联动机制、有善后措施。各级人民政府和有关部门要加强对基层应急管理工作的指导和检查，及时协调人力、物力、财力等方面的问题，促进基层应急管理能力的全面提高。
（四）加强对各类应急资源的管理。要统筹安排各类应急物资、基本生活用品以及紧急避难场所、运输能力、通信能力等应急资源储备工作,建立应急资源数据库。在认真普查摸清底数的基础上，建立各类应急资源储备制度，实行动态管理，保证及时补充和更新，实现社会储备与专业储备的有机结合，不断满足保障应急处置和恢复重建工作的需要。
（五）全力做好应急处置和善后工作。突发公共事件发生后，事发单位及直接受其影响的单位要根据预案立即采取有效措施，迅速开展先期处置工作，并按规定及时上报。各级政府和有关部门要按照预案规定及时采取应急相应措施。按照属地管理为主的原则，事发地政府负有统一组织领导应急处置工作职责，要及时组织和调动有关救援队伍和力量开展应急救援工作，采取必要措施，防止次生、衍生灾害事件，并做好受影响群众的基本生活保障工作。同时，要加强宣传思想工作，稳定群众情绪，维护社会治安。
应急处置结束后，要及时组织恢复正常的生产、生活和社会秩序。灾后恢复重建工作要坚持统一领导，科学规划，与防灾减灾紧密结合。要建立社会捐助和对口支援等社会动员机制，动员社会力量参与灾害应急救援和灾后恢复重建工作。
（六）做好评估和统计分析工作。建立健全突发公共事件的评估制度，研究制定客观、科学的评估方法。各县（市）区人民政府、各有关部门要根据工作职能，切实加强应急管理统计分析工作，及时、全面、准确统计各类突发公共事件发生起数、伤亡人数、经济损失等情况，并纳入经济和社会发展统计指标体系。市统计局要加强对应急管理统计工作的指导，并按照国家、省统计局的要求开展相关工作。
六、认真做好各类突发公共事件的防范工作
（一）认真搞好对各类风险隐患的排查监控工作。各县（市）区政府、各有关部门要组织力量认真开展风险隐患排查工作，坚持早发现、早处置，促进应急工作转向源头管理。排查的重点是可能引发和造成自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件的各种风险隐患，对危害源、危害区域、安全隐患进行调查登记、分析评估、治理整改和统计汇总。各县（市）区政府要具体负责本地风险隐患调查评估和监控整改工作。市政府有关部门要加强对本行业、本系统风险排查的指导和检查。各县（市）区和煤炭、非煤矿山、危险化学品、烟花爆竹、交通运输等高危行业，要按照上级要求，对排查工作早做安排、早作部署，抓好落实。对可能引发突发公共事件的风险隐患要限期治理。对危险较大的严重隐患，要果断采取停产、停业整顿等措施尽快消除隐患。各企业事业单位要建立健全安全管理规章制度，严格实行安全责任制，加大安全投入，全面落实安全防范措施。
（二）加强突发公共事件信息报告和预警工作。突发公共事件发生后，事发地政府和有关部门要按照市委、市政府的有关规定及时、准确地向市委、市政府报告，及早采取措施控制事态发展，牢牢把握应对突发事件的主动权。特别是对发生地震、洪涝等严重自然灾害或其他重大紧急情况，要简化程序，特事特办，灵活处置，立即用电话直接向市委、市政府报告简要情况，然后再以适当方式详细报告后续情况。各级政府应急办（值班室）要切实加强值守应急工作，严格落实突发事件信息报告制度，明确责任主体，规定报告时限和内容,对重大紧急情况迟报、漏报、瞒报并造成重大损失的，要依法追究其责任。
要充分挖掘社会资源，努力创新信息预警机制。通过整合应急接报平台、鼓励社会公众报告、利用媒体收集反映信息、设立基层信息员等方式，不断拓宽信息报告渠道。建立预警信息通报与制度，充分利用广播、电视、互联网、手机短信等各种媒体和手段，及时预警信息。
七、加大对应急管理的资金投入力度，强化应急保障。
各级财政部门在安排年度预算时，要充分考虑应急管理需要，确保突发公共事件应急救援保障资金及时到位。根据《*市突发公共事件总体应急预案》规定，政府处置突发公共事件资金，按现行事权、财权划分原则，实行分级负担。对受突发公共事件影响较大和财政困难的地区，根据事发地实际情况和县（市）区人民政府的请求，市财政适当给予支持。同时，要逐步建立政府、企业、社会相结合的应急救援资金的保障机制。各级财政、审计部门要加强对应急保障资金使用情况及其效果进行监督，确保专款专用。
高度重视依靠和利用科学技术手段提高应对突发公共事件的能力，培养公共安全科技人才，发展公共安全技术和产品，加快形成公共安全科技创新机制的应急管理科技支撑体系，增强应急安全技术保障能力。
八、积极开展应急管理方面的宣传教育和培训工作
认真贯彻落实国家、省《应急管理科普宣传工作总体实施方案》，切实加强应急管理科普宣教工作，深入宣传各类应急预案，重点在城市社区、农村和学校开展应急知识宣传教育活动。制定我市《应急管理科普宣教工作总体实施方案》，由宣传、教育、文化、广播电视、新闻出版等部门共同组织实施。宣传、教育和新闻出版部门要组织编写应急知识普及教材和公共安全教育读本，推动应急知识进社区、进课堂，全面普及预防、避险、自救、互救、减灾等知识和技能。高度重视突发公共事件的信息、舆论导向和舆情分析工作。建立政府信息制度和新闻发言人制度，发挥新闻媒体作用，把握舆论导向，维护社会稳定。
要积极推进应急管理知识方面的干部培训工作。各级组织、人事、教育部门要按照我市《突发公共事件总体应急预案》的要求，将应急知识纳入国家公务员培训计划，选编培训教材，开展制度化、规范化的培训。特别是调整到新岗位的领导干部和专业应急、抢险救援队伍工作人员，必须认真学体应急预案及相关的专项应急预案，提高应急处置能力。人事、劳动和社会保障部门在有关招考和资格认证考试中，要增加公共安全方面的内容。安全监管部门要强化培训考核，达不到考核要求的管理人员和职工不许上岗。
九、切实加强组织领导和协调配合
公共安全应急管理篇6
加强应急管理，是关系国家经济社会发展全局和人民群众生命财产安全的大事，是全面落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的重要内容，是各级政府坚持以人为本、执政为民、全面履行政府职能的重要体现。当前，我国现代化建设进入新的阶段，改革和发展处于关键时期，影响公共安全的因素增多，各类突发公共事件时有发生。但是，我国应急管理工作基础仍然比较薄弱，体制、机制、法制尚不完善，预防和处置突发公共事件的能力有待提高。为深入贯彻实施《国家突发公共事件总体应急预案》(以下简称《国家总体应急预案》)，全面加强应急管理工作，提出以下意见：
一、明确指导思想和工作目标
(一)指导思想。以邓小平理论和“*”重要思想为指导，全面落实科学发展观，坚持以人为本、预防为主，充分依靠法制、科技和人民群众，以保障公众生命财产安全为根本，以落实和完善应急预案为基础，以提高预防和处置突发公共事件能力为重点，全面加强应急管理工作，最大程度地减少突发公共事件及其造成的人员伤亡和危害，维护国家安全和社会稳定，促进经济社会全面、协调、可持续发展。
(二)工作目标。在“*”期间，建成覆盖各地区、各行业、各单位的应急预案体系；健全分类管理、分级负责、条块结合、属地为主的应急管理体制，落实党委领导下的行政领导责任制，加强应急管理机构和应急救援队伍建设；构建统一指挥、反应灵敏、协调有序、运转高效的应急管理机制；完善应急管理法律法规，建设突发公共事件预警预报信息系统和专业化、社会化相结合的应急管理保障体系，形成政府主导、部门协调、军地结合、全社会共同参与的应急管理工作格局。
二、加强应急管理规划和制度建设
(三)编制并实施突发公共事件应急体系建设规划。依据《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》(以下简称“*”规划)，编制并尽快组织实施《“*”期间国家突发公共事件应急体系建设规划》，优化、整合各类资源，统一规划突发公共事件预防预警、应急处置、恢复重建等方面的项目和基础设施，科学指导各项应急管理体系建设。各地区、各部门要在《“*”期间国家突发公共事件应急体系建设规划》指导下，编制本地区和本行业突发公共事件应急体系建设规划并纳入国民经济和社会发展规划。城乡建设等有关专项规划的编制要与应急体系建设规划相衔接，合理布局重点建设项目，统筹规划应对突发公共事件所必需的基础设施建设。
(四)健全应急管理法律法规。要加强应急管理的法制建设，逐步形成规范各类突发公共事件预防和处置工作的法律体系。抓紧做好突发事件应对法的立法准备工作和公布后的贯彻实施工作，研究制定配套法规和政策措施。各有关部门要根据预防和处置自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等各类突发公共事件的需要，抓紧做好有关法律法规草案和修订草案的起草工作，以及有关规章、标准的修订工作。各地区要依据有关法律、行政法规，结合实际制定并完善应急管理的地方性法规和规章。
(五)加强应急预案体系建设和管理。各地区、各部门要根据《国家总体应急预案》，抓紧编制修订本地区、本行业和领域的各类预案，并加强对预案编制工作的领导和督促检查。各基层单位要根据实际情况制订和完善本单位预案，明确各类突发公共事件的防范措施和处置程序。尽快构建覆盖各地区、各行业、各单位的预案体系，并做好各级、各类相关预案的衔接工作。要加强对预案的动态管理，不断增强预案的针对性和实效性。狠抓预案落实工作，经常性地开展预案演练，特别是涉及多个地区和部门的预案，要通过开展联合演练等方式，促进各单位的协调配合和职责落实。
(六)加强应急管理体制和机制建设。是全国应急管理工作的最高行政领导机关，各有关部门依据有关法律、行政法规和各自职责，负责相关类别突发公共事件的应急管理工作。地方各级人民政府是本行政区域应急管理工作的行政领导机关，要根据《国家总体应急预案》的要求和应对各类突发公共事件的需要，结合实际明确应急管理的指挥机构、办事机构及其职责。各专项应急指挥机构要进一步强化职责，充分发挥在相关领域应对突发公共事件的作用。加强各地区、各部门以及各级各类应急管理机构的协调联动，积极推进资源整合和信息共享。加快突发公共事件预测预警、信息报告、应急响应、恢复重建及调查评估等机制建设。研究建立保险、社会捐赠等方面参与、支持应急管理工作的机制，充分发挥其在突发公共事件预防与处置等方面的作用。
三、做好各类突发公共事件的防范工作
(七)开展对各类突发公共事件风险隐患的普查和监控。各地区、各有关部门要组织力量认真开展风险隐患普查工作，全面掌握本行政区域、本行业和领域各类风险隐患情况，建立分级、分类管理制度，落实综合防范和处置措施，实行动态管理和监控，加强地区、部门之间的协调配合。对可能引发突发公共事件的风险隐患，要组织力量限期治理，特别是对位于城市和人口密集地区的高危企业，不符合安全布局要求、达不到安全防护距离的，要依法采取停产、停业、搬迁等措施，尽快消除隐患。要加强对影响社会稳定因素的排查调处，认真做好预警报告和快速处置工作。社区、乡村、企业、学校等基层单位要经常开展风险隐患的排查，及时解决存在的问题。
(八)促进各行业和领域安全防范措施的落实。地方各级人民政府及有关部门要进一步加强对本行政区域各单位、各重点部位安全管理的监督检查，严密防范各类安全事故；要加强监管监察队伍建设，充实必要的人员，完善监管手段。各有关部门要按照有关法律法规和职责分工，加强对本系统、本行业和领域的安全监管监察，严格执行安全许可制度，经常性开展监督检查，依法加大处罚力度；要提高监管效率，对事故多发的行业和领域进一步明确监管职责，实施联合执法。上级主管部门和有关监察机构要把督促风险隐患整改情况作为衡量监管机构履行职责是否到位的重要内容，加大监督检查和考核力度。各企业、事业单位要切实落实安全管理的主体责任，建立健全安全管理的规章制度，加大安全投入，全面落实安全防范措施。
(九)加强突发公共事件的信息报告和预警工作。特别重大、重大突发公共事件发生后，事发地省级人民政府、有关部门要按规定及时、准确地向报告，并向有关地方、部门和应急管理机构通报。要进一步建立健全信息报告工作制度，明确信息报告的责任主体，对迟报、漏报甚至瞒报、谎报行为要依法追究责任。在加强地方各级人民政府和有关部门信息报告工作的同时，通过建立社会公众报告、举报奖励制度，设立基层信息员等多种方式，不断拓宽信息报告渠道。建设各级人民政府组织协调、有关部门分工负责的各类突发公共事件预警系统，建立预警信息通报与制度，充分利用广播、电视、互联网、手机短信息、电话、宣传车等各种媒体和手段，及时预警信息。
(十)积极开展应急管理培训。各地区、各有关部门要制订应急管理的培训规划和培训大纲，明确培训内容、标准和方式，充分运用多种方法和手段，做好应急管理培训工作，并加强培训资质管理。积极开展对地方和部门各级领导干部应急指挥和处置能力的培训，并纳入各级党校和行政学院培训内容。加强各单位从业人员安全知识和操作规程培训，负有安全监管职责的部门要强化培训考核，对未按要求开展安全培训的单位要责令其限期整改，达不到考核要求的管理人员和职工一律不准上岗。各级应急管理机构要加强对应急管理培训工作的组织和指导。
四、加强应对突发公共事件的能力建设
公共安全应急管理篇7
[关键词]公共安全管理管理体制突发公共事件模式
一、公共安全管理概念
公共安全是人们正常的生活和生产秩序状态，公共安全管理是对这种秩序状态的维护与保持，对打乱该秩序状态的各类事件的应对，以及对事件后果的消除、对秩序状态的恢复的全过程。在新西兰被称为“民防”(CivilDefense)或“民防紧急事态管理”(CivilDefensemanagement)，在美国和澳大利亚，公共安全管理被称为“紧急事态管理”(emergencymanagement)。美国将紧急事态管理的活动、政策和项目分为4个功能区：减除、准备、应对和恢复，这就是紧急事态管理的生命周期理论或四个阶段理论。澳大利亚也用四个阶段将紧急事态管理分为预防／减除、准备、应对和恢复，简称为“ppRR”。从具体内容上讲，与美国的概念没有什么区别。因此西方国家又把四个阶段简称为“ppRR”或“mpRR”。虽然称谓与我国的“公共安全管理”不同，但内涵相同，只是管理机构的组织和名称有所区别。
二、中国公共安全现状分析
20世纪下半叶以来，世界上天灾人祸频发，大众传媒、电子信息使之仿佛就发生在每个人身边。中国是世界上受自然灾害影响最为严重的国家之一，如2003年的波及全球的风险事件SaRS，各地区煤矿安全事件的屡屡发生，2008年以来自然灾害，食品问题频频出现，使得人们不得不重视并且正视公共安全管理问题。根据突发公共事件的发生过程、性质和机理，突发公共事件主要分为以下四类：(1)自然灾害；(2)事故灾难;(3)公共卫生;(4)社会安全。按照其性质、严重程度、可控性和影响范围等因素，一般分为4级：i级(特别重大)、Ⅱ级(重大)、Ш级(较大)和Ⅳ级(一般)。
三、中国公共安全管理体制存在的问题
虽然中国在公共安全管理领域已经建立了一套比较有特色的管理体制，但这种体制是以分领域、分部门的分散管理为特点的，政府尚未建立统一的专业职能部门对突发公共事件实行专业化管理，而是沿用“条块”方式将突发公共事件管理交由相应的职能部门承担。
1.公共安全管理主体缺失。目前，中国还没有建立“权威、统一”的应急中心，不同部门管理不同的灾害，涉及灾害管理的部门多达十几个，这些“应急中心”无论在管理主体上、执行主体上还是服务内容上，彼此独立，互不隶属，自成一体。部分职能部门之间于是相互推脱、互不配合，在需多个职能部门协作的突发公共事件管理中，往往因为配合不默契或相互推脱而失效。
2.管理体系不够健全。由于中国政府综合风险管理工作起步较晚，还没有形成一套成熟的公共安全管理体系，条块分割严重，管理技术也相对落后。在危机应对方面，横向上是分散管理，按照突发事件的类型由相关部门进行专门管理；纵向上是集中管理，由中央集中统一指挥应急工作，地方予以配合。遇重大危机事件，一般是由中央政府或部门行政领导做决策，组成临时机构(即灾害应对工作组)，缺乏专门机构和完善的应对体系。
3.法律体系不完善而且进程缓慢。近些年来，虽然中国相继颁布了多个与减灾相关的单项法规，但面对紧急状态，中国仍没有建立一整套减灾法规体系，防灾救灾相关法律体系的不完善，造成中国公共安全管理中责任不明确，特别是涉及到灾害救助、灾后重建财政补助、灾害保险、灾民减免税等方面还没有相应的法律法规；而且已有的法律法规基本上是单一灾种法规，无法实现综合的防灾减灾，综合协调部门没有明确的法律地位。
4.职能部门和监管之间缺乏良好的协调机制。政府信息系统缺乏，信息收集渠道过窄，信息不力，虽然各部门都建立了独立的灾害信息管理系统，但这些系统往往自成体系，难以实现灾害信息和减灾资源的充分共享和优化配置。媒体部门作用弱化，政府部门间信息沟通严重不足的缺陷在公共危机时期暴露不已。
5.综合危机防范技术薄弱，应急救援能力有限。目前中国对生产安全事故和灾害发生机理、识别理论和技术、评价指标体系、危险源的监测监控理论及技术等公共安全技术缺乏系统研究和开发，公共安全综合管理信息系统仍未完善，数据库建设较为落后，未能形成全面覆盖的信息管理技术平台和紧急救护网，缺乏系统和长期规划，缺乏物资储备和资金保障机制。专业技能培训不够、应急救援人力少、力量分散造成抢险救灾专业队伍实力不强，防灾技术、设备、物资和力量处于相互分隔的状态，救援能力严重不足。
6.宣传教育不够，公众危机意识不强，缺乏自救能力。要减少公共安全问题，除了政府与社会的重视，公众危机意识也急需提高。目前宣传教育工作主要包括两个方面：一方面是对广大群众的宣传教育；另一方面是对应急管理工作人员的教育培训。应急管理工作与其它工作不同，直接关系到人民的生命财产安全，对工作人员进行培训，提高各级应急管理人员的能力、水平对加强政府应急管理工作有着重要的意义，但现在这方面的教育基本处于空白状态。
四、中国区域综合公共安全管理体制模式改进对策
在公共安全管理方面，西方发达国家己经摸索出一系列有效的应对模式，比如“强总统、大协调”的美国模式，“大总统、大安全”的俄罗斯模式，“强内阁、大安全”的日本模式等。这些国家在应对公共安全时做法虽然不尽相同，但总的看来都有一些共同的成功经验，借鉴国外经验，同时针对中国公共安全管理体制中存在的问题，本文提出新的区域综合公共安全管理模式，以及改进中国公共安全管理体制的对策。
1.借鉴国外经验，健全政府公共安全管理组织机构。完备的组织机构是政府对公共安全突发事件进行管理的依托和组织保证，同时也是政府对公共安全突发事件进行预警、决策和沟通的前提。不少发达国家纷纷设置了专门领导、协调公共危机管理的机构，对危机处置的各项事情进行统一安排。本文提出政府公共安全管理组织机构。首先，在中央政府一级建立突发公共事件综合性常设机构。其次，在地方设立“人员代替部门”的组织模式，即指在不扩大政府现有编制的前提下，在政府综合性部门中指定专门人员行使突发公共事件管理部门的职能，可以解决因专门机构设置而带来的机构膨胀和费用增加等问题，同时也解决了地方政府缺少对突发公共事件进行专门管理的职能部门的现实。
2.建立中国区域综合公共安全管理新模式。在构建政府公共危机管理机制中，必须定位政府职能的界限，划清政府、社会和公众个人所承担的危机风险边界，建立政府与社会合作互助，共担风险，共度难关的新机制。这里的社会主要是指国家或政府之外的所有民间组织。本文根据国内外专家在公共安全管理方面经过不断的理论创新和几十年经验积累，以及中国公共安全管理的复杂性，提出中国区域综合公共安全管理模式(见图1)，这一模式以“预防为主，防抗救相结合”为方针，在科学减灾的指导下，使灾区政府、社会和公众在灾前备灾、灾中应急、灾后恢复与重建的减灾全过程中，形成一个有机的整体。
3.明确公共安全紧急事务管理流程。正如美国管理学家戴维·奥斯本和特德·盖布勒所言:政府管理的目的是“使用少量钱预防，而不是花大量钱治疗，最有效的危机管理是避免危机与灾害的发生。因此，现代政府危机管理的工作重心更倾向于灾前防范。本文提出公共安全紧急事务管理流程（见图2）：注重事前的预防；事后的处理和总结；构建发达的信息管理系统。
转贴于 4.建立公共安全突发事件应急法制评价制度。在中国现有突发公共事件管理措施中，对于工作人员的职能履行效果评价往往是以突发公共事件责任追究办法为载体来进行。因此，建立科学合理的突发公共事件应急法制评价制度，从以救助为主的管理方式逐渐转化到以预防为主的公共安全管理模式，与此同时，对现有应急法律规范进行系统的清理。包括修改法律、进行法律解释、废止法律或某些条文等。建立健全公共危机管理信息公开制度、行政征用制度、行政隔离制度、行政指导制度，以及将“公平补偿”作为目标的行政补偿制度，包括行政主导型的或积极采用市场机制(例如保险方式)的各种救济制度等。
5.建设综合危机防范关键技术示范基地，提供人才保障。应针对中国经济和社会发展现状、城乡经济与社会发展的区域差异，配合行业生产与运行安全建设，开发满足主要行业的综合灾害危机防范所需关键技术，建成若干综合灾害危机防范关键技术示范基地，并形成促进这些典型关键技术推广应用的配套政策体系。为此应做好以下几方面的工作：应从总体上注重突发公共事件管理人员素质的全面提升；应出版一些相关的培训教材，建立各种分类的培训机构，对政府的应急部门和人员进行专业培训；加强“专家库”和“资源库”的建设。
6.提高学习能力，增强公众公共危机意识。首先要建立危机管理教育机制，要树立公众的公共危机意识、提高公共危机的处理能力，就必须进行教育机制的改善，对公众进行专门的危机管理教育。因此，有必要将危机管理教育纳入先进的教育体制之内，通过危机意识教育和案例教学，掌握一定自我保护的方法，通过学习，增强危机意识和危机应对的能力。其次是加强公众的危机意识学习。通过积极开展公共危机管理的科学研究和培训工作，建立高素质的公共危机管理人员队伍，为公众树立学习榜样。
五、结论
作为当前中国社会一个紧迫的研究课题，公共安全管理问题既是一个理论问题，也是一个实践性很强的问题，任何政府都不可能免于各种各样的突发事件。区域综合公共安全管理模式以“预防为主，防抗救相结合”为方针，在科学减灾的指导下，使灾区政府、社会和公众在灾前备灾、灾中应急、灾后恢复与重建的减灾全过程中，形成一个有机的整体，为此，仍需做大量的科学研究和广泛的实践，推动公共安全问题进入政府议程、促使重新评估其行为，改进政府管理缺失的作用。
参考文献
[1]夏保成:西方国家公共安全管理的理论与原则刍议[J]河南理工大学学报(社会科学版)，2006，(01):35～38
[2]nationalCivilDefenceplan，introduction，amendment14，may2002，1:ministryofCivilDefenceandemergencymanagementGlossary，p4
公共安全应急管理篇8
当前，新疆地区各大中城市的公共安全，正随着安全环境的变化，从以军事安全为主要内涵的传统安全，向包含经济安全、生态安全、地缘政治安全、意识形态安全等诸多非传统安全问题在内的综合安全的转变。[1]目前在新疆地区，自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、公共安全事件等突发事件各有不同程度的显现。
1、自然灾害
新疆地区的自然地理环境复杂，气候干燥，地质结构特殊，历来是我国自然灾害比较严重的地区，新疆地区的自然灾害主要有：地震灾害、气象灾害、洪灾、旱灾、风沙灾害等。新疆地区近年来发生的比较大的自然灾害有：1993年在南疆发生的历史上罕见的重大旱灾；1993年在阿勒泰等地发生的雪灾；2003年在喀什地区巴楚发生的“2.26”地震造成268人死亡，4000人受伤，经济损失达13.7亿元；近几年发生而且比较突出的是2008年和田“3.21”里氏7.3级地震，2014年于田“2.12”里氏7.3级地震。
2、事故灾难
随着经济的快速发展，工业化规模迅速加快，生产流程不断复杂化，加之部分管理者的管理不科学，缺乏危机意识，各种安全事故灾害不断出现。2005年阜康“7.11”特大矿难，死亡人数达83人，这是新疆地区城市历史上最大的矿难。此外，近些年来各种交通事故频繁发生，仅2014年乌鲁木齐市发生立案交通事故598起，死亡199人，伤638人，财产损失35.54万元。
3、突发公共卫生事件
新疆地区城市比较多发生的公共卫生事件主要是各种流行性传染病、动物疫情、重大食物中毒等。近年来新疆地区城市地区发生的公共卫生事件有：南疆普遍存在的传染性肺结核疾病，2003年的“非典”疫情，2004年的禽流感疫情，2008年3月新疆地区城市科信学院麻疹疫情，以及日益严重的艾滋病疫情。2008年，乌鲁木齐新发现艾滋病病毒感染者1087例，比上年同期上升4.02%。就整个全区来说，截至2014年年底，新疆累计报告艾滋病病毒感染者和病人43555例，新增3411例，死亡8102例。
4、突发社会安全事件
伴随着新疆地区城市地区的社会转型和现代化进程，由多种不确定性因素引起的社会矛盾加剧，加之境内外“”的渗透，各类社会安全事件频繁发生，给国家和新疆地区城市的稳定与安全带来了严重的威胁。近些年来，受周边环境的影响，与“”有关的暴力恐怖袭击事件也呈上升趋势，其潜在发生的风险愈来愈大，已成为当前新疆各级城市安全最大的威胁之一。
二、乌鲁木齐市公共危机应急管理模式存在的问题
从2003年开始，新疆各级政府危机管理的组织机构、法制制度、运行机制以及公共安全教育等都开始走上了一个从无到有，从不完善到逐步完善，从不为人所重视到逐步重视的过程。尤其是在2009年“7.5”事件后，新疆各级城市危机管理中的突出问题和缺陷得以充分显露。新疆维吾尔自治区党委、人民政府和乌鲁木齐市委、人民政府在事件后吸取了足够的经验教训，采取了一系列措施加强和改进乌鲁木齐市的突发事件应对能力，特别是针对社会各类突发公共安全事件。
1、乌鲁木齐市政府部门应急办公室(指挥部)的角色定位尴尬
作为一个在政府机构体系中的正式部门，政府应急办公室（指挥部）处在一个特殊的地位，其权限和职责的有限性，在危机到来之时，使其很难发挥应有的作用。当公共危机发生之时，往往需要政府主要领导来负责，由各部门相关领导参于，成立一个突发事件应急指挥办公室或指挥部这样的临时性机构，主要负责突发事件的应急处置，危及决策和领导指挥。在危机事件处置完毕后，该机构的作用也随之消失。这样，办公室（指挥部）所扮演的角色就显得非常尴尬。
2、公共危机意识淡薄，思想认识有待深化
乌鲁木齐市有关部门开展的公共危机宣传教育活动，简单化和泛化现象严重，各部门偏爱发放传统的宣传单来教育群众，但单页内容空洞，形式不够新颖，致使危机教育活动的效果大打折扣，公民的危机意识未能很好被培养出来。乌鲁木齐市相关部门虽然也进行了应急管理宣传教育进机关，进社区，进学校，进企业的“四进”活动，但活动的效果一般。
3、应对公共危机的预案工作不扎实，缺乏操作性
乌鲁木齐市的预案建设表面上工作都已落实到位，但实际上“纲领性”、应急预案数量较多；预案中本级别本地区的特殊性不足，照搬上级机关制定的预案现象严重；预案没有随着社会的发展而及时修改；应对复合型突发事件的预案数量太少，特别是这类预案制定的过程中，相关部门没有联合，部门之间缺乏合作协调。
4、社会参与度不高，政府和社会良性互动不充分
提高公共危机管理能力，政府有责任，公民有义务，需要全社会共同关注共同参与。在日常开展的危机教育活动中，乌鲁木齐市市民对危机应对方面知识的学习积极性不高，参与率不高，安全意识、社会责任意识、应急自救互救能力不强，应急处置能力不强，心理承受能力较差。此外，由于乌鲁木齐市长期形成的“大政府、小社会”的格局，虽然随着经济社会的发展和进步有所改观，但其主要依靠政治动员模式来进行社会动员，这种社会动员模式在应对单项危机事件时的能力比较强，而对复合型危机事件的应对就显得比较低效。
三、建立并完善乌鲁木齐市公共危机管理中的“一案三制”体系
从2005年开始，乌鲁木齐市坚持预防和应急并重，以保障人民群众生命财产安全为核心，以提高应急管理能力为主线，自上而下、统一行动，从应急预案建设入手，建立和逐步完善应急管理“一案三制”的格局。
1、突发事件应急管理预案
预案是应急管理体系建设是“一案三制”的起点和重点。制定应对突发事件的预案，是突发事件应急管理的第一道防线。[2]从2004年《乌鲁木齐市人民政府突发公共事件总体应急预案》颁布以来，乌鲁木齐市政府针对多种行业，制定了多项专项应急预案，已形成了一个包括各类突发事件，“纵向到底、横向到边”的预案体系。
2、突发事件应急管理体制
整合化是政府应急管理体制的基本要求。目前，乌鲁木齐市各级政府设立了应急管理领导机构，在全市基本形成了统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主，全社会共同参与的应急管理体制架构和工作格局。
3、突发事件应急管理机制
在应急信息传递机制方面，按照统一指挥、反应灵敏、协调有序、运转高效的要求，加快推进应急平台建设，提高应急处置效率和水平，整合各专业信息系统资源，形成统一、高效的应急决策指挥网络。[3]在应急处置机制方面，坚持早发现、早报告、早控制、早解决的应急处置原则。在公众沟通与动员机制方面，按照及时主动、准确把握、正确引导、讲究方式、注重效果的原则，做好突发公共事件的信息。特别是做好第一时间的简要信息，及后续工作。
4、突发事件应急管理法制
法律手段是应对突发公共事件最基本、最主要的手段。目前，乌鲁木齐市依据有关法律和行政法规，不断加强应急管理，维护公众的合法权益，并结合各行业等实际情况出台了《乌鲁木齐市防雷减灾管理条例》、《乌鲁木齐市突发公共卫生事件应急条例》、《乌鲁木齐市突发事件应急管理预案管理办法》等一系列相关法律法规及办法，使应对突发公共事件的工作规范化、制度化、法制化，并通过对大量实践的总结，促进法律、法规和规章的不断完善。
四、完善乌鲁木齐市公共危机治理体系的思考建议
1、建立系统、完善的危机管理法律法规体系
法治是建立城市危机管理体系的基本原则，没有完备的危机管理法律制度，就不可能有高效能的城市危机管理体制机制。因此，完善我国的公共危机管理的法制建设，必须改变现有的法律对政府外的社会组织和力量不够重视的现状，要充分调动各种社会力量使其承担起相应的公共危机应对职能，形成应对公共危机的强大凝聚力，保证应急资源的有效配置和供给，增强人们应对危机的信心和能力，提高危机管理的效率和质量。[4]
2、建立一元化的危机管理中枢指挥体系
完善公共危机管理机制的首要任务是要依法组建一个具有足够权力的指挥中心，能有效动员、指挥、协调、调度地区资源应对危机的一元化中枢指挥体系。要加快建立健全信息通报、预防预警、应急处置、舆论引导等方面的沟通协作机制，加强完善统一指挥、上下一致、部门联动、应急办综合协调的工作格局。指挥体系的构建是否科学和运用成功，一定程度上影响和决定着整个城市公共危机管理体系作用的发挥。
3、建立严格高效的危机管理信息支持体系
一个有效的危机管理信息系统可以对危机事件发生前的各个环节和节点进行全天候监视，对危机事件处置前后状况进行实时监控，同时收集、信息，保证信息在整个体系内安全、畅通无阻地传递，从而提高城市危机管理体系面对危机事件的响应速度，增强体系的整体性和联动性。还要十分重视突发公共事件中公众的社会心理行为的预测、疏导和控制，政府和社会通过科学的心理辅导和正确的舆论引导，及时帮助社会公众梳理各种复杂的信息，预防和克服危机中的恐慌心理，把突发公共事件造成的影响和损失降到最低。
5、建立完善的技术支持体系及网络信息系统
加快建立调查评价体系、监测预警体系、防治体系、应急体系，提高对公共危机的综合防范和抵御能力；通过监测和评估突发公共事件发生的风险，把可以避免的突发公共事件消灭在萌芽状态；建立畅通快捷的网络信息系统，包括共享安全信息库，完善网络监控机制，优化信息机制。[5]充分利用现代化高科技信息技术，强化各区域、各部门的共享与合作，使信息的得以迅速的覆盖，认清突发公共事件的性质与进展，在短时间里快速响应，达到优化决策，降低危害程度的目的。
6、开展有效的社会公共危机文化教育
要开展以社会学、心理学、危机预警与响应、危机应对等主要内容的危机文化教育，强化社会各类成员的危机意识，增强危机安全防范意识，达到有效的控制危机的爆发和蔓延。充分发挥网络媒体的作用，加强宣传应急预案的主要知识和应急处置的规程，宣传和普及预防、避险、自救等知识，增强公众的应急意识和社会责任意识，提高公众应对各种突发公共事件的综合素质和能力，这将利于有效地应对突发公共事件以及减少其造成的损失。
五、结语
与我国其他地区相比，当前新疆地区城市特别是乌鲁木齐市这样的首府城市，在经济发展、社会转型时期所面临的各种城市突发问题时，始终存在着由于经济发展差距、文化差距、方面的因素所导致的社会不稳定因素。这些不稳定因素如果没有被正确的认识、输导、处理，很可能伴随突发公共事件的爆发而掀起更大规模的社会矛盾和冲突。文章以非传统安全观的视角来分析当前时期乌鲁木齐市面临的公共安全威胁，提出应建立成熟的危机管理核心，即“一案三制”体系。并且对乌鲁木齐市公共危机应急管理体系的发展有针对性地提出一些相应的对策和建议。
作者:李玉轩单位:新疆师范大学
【注释】
[1]傅勇.非传统安全与中国[m].上海人民出版社，2007.020-025.
[2]丁文喜.突发事件应对与公共危机管理[m].光明日报出版社，2009.98-107.
[3]唐钧，陈淑伟.全面提升政府危机管理能力，构建城市安全和应急体系[J].探索，2005(4)74-77.
公共安全应急管理篇9
加强应急管理工作，积极预防和妥善处置突发公共事件，是党中央、国务院审时度势作出的重大决策，是构建社会主义和谐社会的重要内容，是全面贯彻落实科学发展观、实现经济社会又好又快发展的重要体现，是坚持以人为本、执政为民和全面履行政府职能的必然要求。当前，我省公共安全形势仍然十分严峻，各类自然灾害时有发生，生产安全和环境安全事故仍处于易发期，公共卫生事件发生的不确定性增大，影响社会和谐稳定的因素大量存在，全面加强应急管理工作非常必要。根据党的**和省九次党代会议精神及《国务院关于全面加强应急管理工作的意见》（国发〔**〕24号）、《国务院办公厅关于加强基层应急管理工作的意见》（〔**〕52号）的要求，现就全面加强我省应急管理工作提出以下意见。
一、进一步明确我省应急管理工作的指导思想和目标要求
1.指导思想。坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面贯彻落实科学发展观，以构建社会主义和谐社会为目标，以保障公众生命财产安全为根本，以落实和完善应急预案为基础，以提高预防和处置突发公共事件能力为重点，坚持预防与应急并重，常态与非常态结合，充分依靠法制、科技和人民群众，全面提高应急管理能力，维护国家安全，促进社会和谐，为实现富民强省新跨越提供强有力的保障。
2.目标要求。**期间，健全完善覆盖全省各级、各行业、各单位，多层次衔接配套、具有较强针对性和可操作性的应急预案体系；健全完善分类管理、分级负责、条块结合、属地为主的应急管理体制，落实党委领导下的行政领导责任制，加强应急管理机构和应急救援队伍建设；健全完善统一指挥、反应灵敏、协调有序、运转高效的应急管理机制；配套完善应急管理法规和政策措施，建立统一高效的应急平台和专业化、社会化相结合的应急保障体系，形成党委领导、政府主导、部门协调、军地结合、全社会共同参与的应急管理工作格局。
二、全面推进应急管理体系建设
3.加强应急体系规划建设。组织实施《**期间**省突发公共事件应急体系建设规划》，优化、整合全省各类资源，统一规划建设突发公共事件预防与应急准备、监测预警、应急处置、恢复重建等方面的项目和基础设施。各级、各部门要紧密结合实际，编制本级和本行业突发公共事件应急体系建设规划，并与国民经济和社会发展规划、城乡建设规划相衔接，合理布局重点建设项目，统筹建设基础设施，明确政策措施，务求取得实效。
4.加强应急预案体系建设。各级、各部门、各单位要根据《**省人民政府突发公共事件总体应急预案》（以下简称《省总体应急预案》），编制修订本级、本行业和领域的各类预案，并加强预案的管理和督促检查。各基层单位的预案要简便实用。**年底，市、县两级总体预案和省属企业及大专院校预案编制基本完成；2008年底，所有街道社区、乡村和各类企事业单位预案编制基本完成，形成覆盖全省“纵向到底，横向到边”的预案体系。要加强对预案的动态管理，建立完善预案修订、评审、备案制度，不断增强预案的针对性和实效性。逐步建立各级政府预案库，提高预案信息化管理水平，实现预案间的互联互通。建立预案演练制度，结合实际，有计划、有针对性地开展预案演练，不断提高实战能力。
5.加强应急管理体制建设。省政府是全省应急管理工作的最高行政领导机关，根据《省总体应急预案》的规定，**省突发公共事件应急领导小组是全省处置突发公共事件的最高决策指挥机构。省政府应急管理办公室（省政府总值班室，以下简称省政府应急办）是省政府应急管理工作的办事机构，履行值守应急、信息汇总和综合协调职责，发挥运转枢纽作用。省政府各专项应急指挥机构、有关部门和单位依据有关法规和各自职能，负责相关类别突发公共事件的应急管理工作，充分发挥在相关领域应对突发公共事件的作用。各市、县（市、区）人民政府及省各有关部门、单位要结合实际，尽快明确承担预防和处置各类突发公共事件任务的应急管理指挥机构、办事机构（工作机构）及其职责，17个设区的市政府和省有关部门、单位要在**年底前完成，140个县（市、区）政府力争2008年6月底前完成。到2008年底，乡镇政府和街道办事处也都要明确应急管理机构，确定相关责任人员，承担日常应急管理的各项职责和任务。居委会、村委会等基层群众自治组织要将应急管理工作作为自治管理的重要内容，责任到人，做好群众的组织、动员工作。各企业、事业单位要明确行政负责人、法定代表人在应急管理中的职责，确定专（兼）职的工作人员。
6.加强应急管理机制建设。加强各级、各部门、各单位以及各专项应急管理机构的协调联动，积极推进资源整合和信息共享，建立应急管理办事机构联系工作机制，研究应急管理工作中的突出问题，为各级政府决策提供参考。各级、各部门、各单位要加快突发公共事件预测预警、信息报告、应急响应、恢复重建及调查评估等机制建设，并建立工作例行报告制度。研究建立保险、社会捐赠等方面参与、支持应急管理工作的机制，充分发挥其在突发公共事件预防与处置等方面的作用。
7.加强应急管理法制建设。切实做好国家突发事件应对法的各项实施准备和颁布后的贯彻落实工作，研究制定我省配套法规、规章和政策措施。省政府有关部门要根据预防和处置突发公共事件的需要，抓紧做好有关地方性法规和规章草案及修订草案的起草工作，以及有关标准和政策措施的制订、修订工作。各市、县（市、区）要结合当地实际，制定并完善应急管理的规范性文件和措施办法，切实落实好有关法律、法规、规章和政策措施。
三、努力提高应对突发公共事件的能力
8.推进全省应急平台体系建设。应急平台建设要坚持统筹规划、搞好衔接、标准规范、整合资源的原则。应急平台要具备监测监控、预测预警、信息报告、辅助决策、调度指挥和总结评估等功能。依托现有政府系统办公业务资源和专业系统资源，构建省、市、县三级政府综合应急平台体系，实现省、市、县三级政府与国务院及与同级主要部门之间互联互通和信息共享，避免重复建设。有效整合各专业信息系统资源，形成统一、高效的应急决策指挥网络。积极推进紧急信息接报平台整合，探索建立“统一接报、分类分级处置”的有效形式。各市应急平台的预警功能，要通过公用通信网络向街道和社区等基层组织延伸，着力解决边远山区信息报告和预警的“最后一公里”瓶颈问题，努力构建全覆盖的应急管理信息网络。
9.加强应急救援队伍建设。**期间，落实完成省陆地应急搜寻与救护基地、省水上应急搜寻与救护基地等重点建设项目和专业救援队伍建设任务。建立健全充分发挥公安消防、特警以及武警、、预备役民兵的骨干作用，各专业应急救援队伍各负其责、互为补充，企业专兼职救援队伍和社会志愿者共同参与的应急救援体系。改善各类应急救援队伍的技术装备，强化队伍的培训演练，不断提高其应急救援能力。逐步建立社会化的应急救援机制，大中型企业特别是高危行业企业要建立专职或兼职应急救援队伍，并积极参与社会应急救援。研究制订动员和鼓励志愿者参与应急救援工作的办法，加强对志愿者队伍的招募、组织和培训。各级政府和各专项应急指挥机构要根据实际需要，建立各类应急救援专业人才库，成立专家组，为应急管理提供决策建议及参与应急处置工作。
10.加强各类应急资源的管理。建立应急资源储备制度，做好对现有各类应急资源的普查和整合工作，统筹规划应急处置所需物料、装备、通讯器材、生活用品等物资和紧急避难场所，以及运输能力、通信能力、生产能力和有关技术、信息的储备。加强对储备物资的动态管理，保证及时补充和更新。建立健全全省应急物资监测网络和应急物资生产、储备、调拨征用、紧急配送体系，为应急处置和恢复重建提供有力保障。完成应急物资储备基地和综合应急物资储备库的建设任务。按照分级负责的原则，加强市、县应急物资储备库建设。充分发挥社会各方面在应急物资的生产和储备方面的作用，实现社会储备与专业储备的有机结合。加强应急管理基础数据库建设和对有关技术资料、历史资料等的收集整理，实现资源共享，为妥善应对各类突发公共事件提供可靠的基础数据。
11.加大对应急管理的资金和科技投入力度。各级财政部门要按照现行事权、财权的划分，切实保障公共安全以及预防与处置突发公共事件中需由政府负担的经费，并纳入本级财政年度预算。对规划布局内的重大建设项目要给予重点支持。建立健全政府、企业、社会相结合的应急保障资金投入机制，适应应急队伍、装备、交通、通信、物资储备等方面建设与更新维护资金的要求。建立企业安全生产的长效投入机制，增强高危行业企业安全保障和应急救援能力。建立应对突发公共事件社会资源依法征用与补偿办法。各级政府和有关部门要高度重视利用科技手段提高应对突发公共事件的能力，在政策上扶持与应急管理相关的科研工作。要组织、支持突发公共事件应急管理的基础理论、应用和关键技术的研究。要在大专院校、科研院所加强公共安全与应急管理学科、专业建设，大力培养公共安全科技人才。充分动员社会力量参与公共安全领域的创新和研发工作，扶持一批在公共安全领域拥有自主知识产权和核心技术的重点企业，不断推动公共安全科研成果的转化。积极鼓励和支持研究、开发具有较高技术含量的公共安全新工艺、新技术和新产品。对公共安全、应急处置重大项目和技术开发、产业化示范项目，政府给予直接投资或资金补助、贷款贴息等支持。
12.积极开展应急管理培训。各级、各部门、各单位要制订应急管理培训计划，明确培训内容、标准和方式，健全培训制度，做好培训工作。采取多种形式，充分利用现有各类培训机构，加强对各级、各部门、各单位领导干部应急指挥和处置能力的培训；加强对应急管理干部、基层干部、企业负责人应急管理工作和处置能力的培训；加强对有关从业人员和应急救援队伍安全知识、处置技能和操作规程的培训。争取用3年左右的时间，完成全省应急管理机构主要负责人轮训。负有安全监管职责的部门要强化培训考核，对未按要求开展安全培训的单位要责令其限期整改，达不到考核要求的管理人员和职工一律不准上岗。各级应急管理机构要加强对应急管理培训工作的组织和指导。省政府应急办要办好《**应急管理工作动态》，总结交流应急管理工作的好经验、好做法，密切跟踪研究国内外、省内外应急管理的最新理论和发展动态，促进全省应急管理工作水平的提高。
13.大力加强基层基础工作。各级政府和有关部门要高度重视并全面加强基层应急管理工作，加强对基层应急管理工作的指导和检查，加大基层应急投入，及时协调解决人力、物力、财力等方面的问题，全面提高基层应急管理能力。建立完善“政府统筹协调、群众广泛参与、防范严密到位、处置快捷高效”的基层应急管理工作机制。根据实际需要，积极探索跨行政区域的单元化应急管理模式和基层矛盾纠纷化解机制。要以社区、乡村、学校、企业等基层单位为重点，充分发挥基层组织在应急管理中的作用。基层组织和单位要紧密结合实际制订操作性和针对性强的各类应急预案，增强第一时间预防和处置各类突发公共事件的能力。积极推进应急预案进社区、乡村、学校和企业，积极开展公共安全知识和应急防护知识的宣传和教育，做到家喻户晓，努力提高公众公共安全意识和自救互救能力。充分整合现有力量，吸收有关专家和有相关救援经验人员参加，尽快组建基层综合应急队伍，配置必要装备，强化队伍训练和管理，提高综合应对各类突发公共事件的能力和自我保护能力。在城市社区，要重点加强消防、避难场所、医疗卫生等公共安全基础设施和信息平台建设；在乡村，要结合社会主义新农村建设，因地制宜加强应急基础设施建设，并充分发挥城镇应急救援力量的辐射作用；在学校，要结合隐患排查整改，重点做好教室、宿舍、集体活动场所等建筑、设施的安全加固工作；在企业特别是高危行业企业，要加强安全生产装备及设施建设，切实落实法定代表人负责制和安全生产主体责任，做到有预案、有救援队伍、有联动机制、有善后措施。
四、认真做好突发公共事件的防范工作
14.着力开展对各类风险隐患的排查和监控。各级、各部门、各单位要坚持“关口前移、预防为主”的方针，组织力量认真开展风险隐患普查工作，全面掌握本行政区域、本行业和领域各类风险隐患情况，落实综合防范和处置措施。对各类危险源、危险区域和因素以及矛盾纠纷等进行普查登记、分析汇总，建立有关隐患排查信息数据库，实行分类分级管理。对可能引发突发公共事件的风险隐患，要组织力量限期治理，特别是对位于城市和人口密集地区的高危企业，不符合安全布局要求、达不到安全防护距离的，要依法采取停产、停业、搬迁等措施，尽快消除隐患。要加强对影响社会和谐稳定因素的排查，认真做好预警报告和快速处置工作。对风险隐患实行动态管理和监控，对重大风险隐患要加强实时监控。基层组织和单位是风险隐患排查监管工作的责任主体，要逐步建立健全风险隐患及时发现、定期排查、实时监测、有效整改的排查监管长效机制，从源头上预防和减少突发公共事件的发生。
15.切实抓好安全防范措施的落实。各级政府和有关部门要进一步加强对本行政区域各单位、各重点部位安全管理的监督检查，严密防范各类安全事故；要加强监管监察队伍建设，充实必要的人员，完善监管手段。各有关部门要按照有关法律法规和职责分工，加强对本系统、本行业和领域的安全监管监察，严格执行安全许可制度，经常性地开展监督检查，依法加大处罚力度；要提高监管效率，对事故多发的行业和领域进一步明确监管职责，实施联合执法。上级主管部门和有关监察机构要把督促风险隐患整改情况作为衡量监管机构履行职责是否到位的重要内容，加大监督检查和考核力度。各企业、事业单位要切实落实安全管理的主体责任，建立健全安全管理的规章制度，加大安全投入，全面落实安全防范措施。
16.加强突发公共事件的监测预警。完善突发公共事件监测网络，增加监测点，扩大监测覆盖面，不断提高监测水平。对监测中发现的不稳定因素，开展风险分析，及时做出预测。根据预测分析结果，对可能发生和可以预警的突发公共事件及时进行预警。建立预警信息通报与制度，充分利用广播、电视、互联网、手机短信、电话、宣传车等各种媒体和手段，及时预警信息。
17.搞好突发公共事件趋势分析。建立完善突发公共事件趋势年度分析制度。每年年初，省政府应急办组织有关部门对全省自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件面临的形势、发展趋势及其成因进行认真分析，研究提出主要对策措施。各级、各部门、各单位都要高度重视突发公共事件的趋势分析工作，细化应对方案，采取有力措施，防患于未然。
五、全力做好突发公共事件的处置和善后工作
18.严格信息报告制度。各级、各部门、各单位要严格按照国务院和省政府关于加强突发公共事件信息报告工作的要求，建立和完善突发公共事件信息报告工作制度，明确信息报告的责任主体，及时准确地报告突发公共事件信息，并将情况及时通报相关部门和可能受事件影响的地区。突发公共事件发生单位要及时向有关单位和救援机构报告；县乡人民政府及其有关部门要按照要求向上一级人民政府和主管部门报告；设区的市人民政府、省政府有关部门要在规定的时限内报告省政府。特殊情况，下级政府在向上级政府报告的同时，经政府领导同意，可直接向省政府应急办或国务院应急办报告。要通过鼓励社会公众报告、举报，设立基层信息员等形式，不断拓宽信息报告渠道。建立突发公共事件信息报告情况通报制度，对迟报、漏报甚至瞒报、谎报的要依法追究责任。各级、各部门、各单位要建立和完善24小时值班制度，保证值班工作条件，明确值班人员责任，确保信息渠道畅通。
19.全力做好应急处置和善后工作。突发公共事件发生后，事发单位及直接受其影响的单位要及时掌握、准确判断突发公共事件发展态势，根据预案迅速开展先期处置工作，并按规定及时报告。各级政府和有关部门要依照应急预案规定及时采取相关应急响应措施。事发地人民政府要统一组织领导应急处置工作，根据实际情况及时启动相关预案，组织调动应急资源和力量开展救援工作，采取必要措施控制事态发展，防止发生次生、衍生灾害事件，并做好受影响群众的基本生活保障和事故现场环境评估工作。应急处置结束后，各级、各有关部门要及时组织受影响地区恢复正常的生产、生活和社会秩序。灾后恢复重建要与防灾减灾相结合，坚持统一领导、科学规划、加快实施。健全社会捐助和对口支援等社会动员机制，动员社会力量参与重大灾害应急救助和灾后恢复重建。各级政府及有关部门要依照有关法律法规及时开展事故调查处理工作，查明原因，依法依纪处理责任人员，总结事故教训，制订整改措施并督促落实。
20.认真做好评估和统计分析工作。建立突发公共事件评估分析制度。每年年初，省政府应急办要组织有关方面对上年度全省应急管理工作情况、突发公共事件的处置及相关防范工作进行全面评估。各市政府和省有关部门要在每年12月底前，向省政府应急办报送年度应急管理工作评估报告，并总结典型案例。各级、各部门、各单位都要根据分类分级标准，及时、全面、准确地统计各类突发公共事件发生起数、伤亡人数、造成的经济损失等相关情况，并纳入经济和社会发展统计指标体系。突发公共事件的统计信息实行季度和年度报告制度。省民政、安监、卫生、公安部门分别归口统计自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件的情况。要研究建立突发公共事件发生后统计系统快速应急机制，及时调查掌握突发公共事件造成的影响并预测发展趋势。
六、构建全社会共同参与的应急管理工作格局
21.加强对应急管理工作的领导。各级人民政府要高度重视应急管理工作，切实把应急管理摆到政府工作的重要位置。要在党委领导下，建立和完善突发公共事件应急处置工作责任制度和应急管理绩效评估制度，把应急管理工作的情况纳入干部政绩考核内容和政府工作目标管理考核内容。各级、各部门、各单位要加强沟通协调，理顺关系，明确责任，搞好条块之间的衔接和配合。建立健全同级应对突发公共事件部门协调机制，定期研究解决有关问题。各级领导干部要不断增强处置突发公共事件的能力，深入一线，加强组织指挥。建立完善突发公共事件预防和处置奖惩制度，对不履行职责引起事态扩大、造成严重后果的责任人依法追究责任，对预防和处置工作开展好的单位和个人予以奖励。
22.努力形成全社会共同参与应对突发公共事件的合力。各级人民政府要坚持以人为本，依靠群众，军地结合，警民协作，广泛动员，夯实基础。要充分发挥工会、共青团、妇联等团体在动员群众、宣传教育、社会监督等方面的作用。重视培育和发展社会应急管理中介组织，鼓励公民、法人和其他社会组织为应对突发公共事件提供资金、物资捐赠和技术支持。积极开展基层公共安全创建活动，形成全社会共同参与、齐心协力做好应急管理工作的局面。
公共安全应急管理篇10
一、主要内容
切实加强对应急管理宣传教育工作的组织指导，充分发挥各级政府和部门，以及新闻媒体和社会各界的作用，深入开展应急管理宣传教育活动，大力提高公众的公共安全意识和自我防护素质，提高社区、农村、企业、学校、医院等基层单位应对突发公共事件的能力，保障公众生命财产安全，维护社会安全和稳定，有力推动社会主义和谐社会的建设。
(一)以市总体应急预案为核心，做好预案的宣传和解读工作
市、县区政府和有关部门要结合实际，深入分析公共安全形势，宣传政府切实履行社会管理和公共服务职能、做好应急管理工作的重要意义、总体思路和具体措施；宣传预案的主要内容和处置规程，落实预防为主的方针，加强预案演练，不断完善各级各类应急预案。具体有：
1.围绕市总体应急预案进行深入报道。市总体应急预案简本公布后，由**日报全文刊登，同时配发短篇评论文章。广电总台在**新闻等节目中摘要播出。“一报两台”、**在线、市政府门户网站等刊登或播出介绍制定市总体应急预案的背景、目的、意义、原则和主要内容的通稿。各级主要新闻媒体要及时报道各级政府采取积极有效措施，认真贯彻落实市总体应急预案的做法，切实做好应急管理工作的情况(由市应急办会同市委宣传部负责落实，县区政府、有关部门和新闻媒体共同配合)。
2.开展专项预案和应急保障行动方案的解读宣传。市专项预案和应急保障行动方案简本公布后，由**日报、**广电总台和**在线等新闻媒体陆续刊登可对外公开的市专项应急预案37个、应急保障行动方案7个简本及其解读文章、背景材料，稿件由专项预案牵头起草部门负责提供，经市应急办统稿后供媒体选用(由市应急办、市级主要新闻媒体和专项预案牵头起草部门共同负责，在总体预案简本公布后1个月内陆续刊登)。
3.进行典型案例的宣传。一是选择有代表性的典型案例，对县区、各部门成功应对突发公共事件以及在应急处置中涌现出的先进集体和先进个人进行宣传报道。原则上，对外公开的市专项预案和部门预案各选一个典型案例。此外，由市级主要新闻媒体采访有关政府部门负责人、基层干部和专家，以及曾受到突发公共事件严重影响的普通群众，请他们根据自身体会谈对贯彻落实应急预案的感想和看法。二是介绍市内外应对突发公共事件的正反两方面案例，剖析公众在遭遇突发公共事件时，临危不乱、灵活运用自救互救知识，配合政府救援、减少人员伤亡的正确做法，增强公众“思危有备，有备无患”的忧患意识和法制意识，提高公众应对突发公共事件的综合素质。同时，总结分析案例中使用的处置手段、采用的应对措施等，进一步提高应对和处置突发公共事件的能力和水平(由市应急办协调市公安局、市民政局、市交通局、市规划建设局、市卫生局、市安监局、市防汛防旱指挥部办公室、市科技局等部门提供有关材料，请市委宣传部负责安排新闻媒体采访)。
(二)以应急知识普及为重点，增强公众的预防、避险、自救、互救和减灾等能力
以出版和发送《公众防灾应急手册》为契机，进一步宣传普及公共安全知识、灾害知识和公众自救互救知识。按照突发公共事件发生前、中、后的不同情况，分类宣传普及应急知识。事发前，能使公众了解突发公共事件的种类、特点和危害，掌握预防、避险的基本技能；事发中，能使公众掌握自救、互救知识，普及基本逃生手段和防护措施，在事发的第一时间作出迅速反应，如何自救、互救；事发后，能够抚平公众心理创伤，恢复正常社会生产生活秩序等，提高公众应对突发公共事件的综合素质。具体有：
1.开辟公共安全和应急知识专栏和系列访谈。在市内有关新闻媒体，包括广播、电视、报刊、杂志、网络，开辟形式多样的专栏、专版、专题、专刊和系列谈等，介绍普及公共安全知识、灾害知识和公众自救互救知识(由市应急办会同市委宣传部、市文广新局负责组织，有关新闻媒体具体落实)。
2.编辑和发放科普读物。充分整合我市科普宣传、音像制作方面的优势，广泛收集有关灾害和应急处置方面的资料，分类别整理有关应急知识，编辑出版科普读物，制作和播出有关电视、广播等作品(由市科技局、市科协、市民政局、市卫生局、市公安局、市文广新局、市防汛防旱指挥部办公室、市气象局、市安监局等部门和单位负责组织实施)。
3.举办报告会、论坛、讲座等活动。组织相关部门、单位和专家，就当前公共安全形势、政府社会管理和公共服务职能、应急体系建设和应急管理等问题，举办形势报告会；依托电视台、广播电台、图书馆、科技馆等载体和场所，举办多种形式的论坛、讲座、科普展览、知识竞赛，从不同层面加大应急管理工作研讨、交流和宣传的力度(由市应急办、市委宣传部会同有关部门负责组织实施)。
4.开展应急宣传教育进社区、进农村、进企业、进学校的“四进”活动。根据全省应急管理工作会议提出的“把乡村、厂矿、街道、学校的处置公共危机工作做细做实”，“防灾救灾到户到人、应急救援到点到位”的要求，开展应急管理特别是公共安全知识进社区、进农村、进企业、进学校的活动。结合区域特点和应急工作实际，山区农村以防御自然灾害为重点，企业以安全生产为重点，社区、学校以平安建设为重点，采取典型示范、案例引导、培训演练、宣传教育等方法，加强宣传工作的针对性和实效性（由县区政府应急管理机构与经贸委（经发局）、建设、民政、农业、教育、安监等部门以及基层组织共同负责组织实施）。
5.针对特定人群进行应急知识宣传教育。对外来民工、暂住流动人口和外籍在湖人员，采取集中宣讲《公众防灾应急手册》、出墙报、放幻灯片、放映时插播应急救护知识内容的短片等方式进行宣传教育。在聋哑学校、福利院、敬老院等特殊人群和场合，对不具备阅读能力的人进行讲解和帮助阅读，进行专题讲解或演示，制作宣传橱窗，进行持久而深入的宣传（由县区政府应急管理机构和宣传部门会同公安、民政、建设、农业、安监等部门以及基层组织负责实施）。
6.开展心理咨询服务的宣传。通过科学的心理辅导和正确的舆论引导，及时帮助社会公众梳理各种复杂信息，预防和克服危机中的恐慌心理（由市委宣传部、市卫生局会同市级各主要新闻单位组织实施）。
（三）以专题宣传活动为载体，增强公共安全意识和社会责任意识
1.开展公共安全主题宣传活动。通过公共安全宣传周和每年“国际减灾日”、“世界气象日”、“全国消防日”、“全国科普日”、“科技活动周”、“安全生产月”、“法制宣传日”、“110宣传日”、“人防宣传月”等，开展形式多样、内容丰富、声势浩大的公共安全主题宣传活动，使社区、乡村基层群众了解公共安全知识，增强公共安全意识，掌握避险和自救、互救等基本知识(由市应急办会同市民政局、市科技局、市科协、市安监局、市卫生局、市公安局和市防汛防旱指挥部办公室、市气象局等部门负责组织实施)。
2.宣传普及应急管理法律法规知识。结合普法、依法行政等宣传活动，联系我市应急管理工作实际，宣传普及有关应急管理的法律、法规知识(由市应急办会同市司法局、法制办等有关部门负责组织实施)。
3.结合政府应急能力建设进行宣传。宣传政府加强应急体系和平台建设、加强专业队伍建设、提高政府预防和处置突发公共事件能力等方面的内容(由市应急办和市委宣传部等有关部门负责安排)。
(四)以不同特定岗位为对象，有针对性地开展公共安全教育培训
1.学校教育。积极参与编写大、中、小学及幼儿园公共安全课程教材，使应急防护知识尽快进入课堂(由市教育局负责组织实施)。
2.公务员培训。制订培训计划，对各级领导干部进行培训，不定期举行短训班或专题研讨班；对各部门的应急管理机构人员进行应急处置和救援等方面的专业知识教育；对公务员进行相关知识培训和案例教育。要在调查研究的基础上，依托和利用现有条件，整合各方面资源，建设应急管理培训和教育平台，加快人才培养步伐(由市应急办会同市委组织部、市人事局、市教育局、市行政学院和市政府新闻办负责组织，分步实施)。
3.职业培训。对高危行业的从业人员进行安全知识的教育培训，在职业资格认定考试中增加相关内容(由市劳动保障局和市安监局等部门负责组织，分步实施)。
4.志愿者培训。加强应急技能的培训(由市应急办会同团市委、市民政局等单位负责组织实施)。
(五)以公共场所为阵地，组织开展形式多样的宣传教育活动
一是制作宣传海报，在社区、农村、企业、学校以及工地、车站、市场、广场、公园等公共场所广泛张贴；二是拍摄公益广告和应急知识短片，在市、县区电视台播出，在公共汽车等运输工具上广泛宣传；三是在主要公共场所设立宣传栏，摆放展板，悬挂标语，发放宣传提纲，逐步在公众中推广应急识别系统；四是不定期开展应急知识和技术展览等活动；五是利用电子信息显示屏、手机短信等形式扩大防灾信息及应急科普知识宣传；六是创造条件建设公共安全教育基地(由市、县区政府应急管理机构负责组织实施)。
二、工作要求
(一)积极配合新闻媒体，主动开展应急管理宣传教育工作
市政府有关部门要根据统一安排，成立由本部门负责人牵头的工作小组，细化方案，分步实施；同时要落实责任，及时提供素材，主动接受采访，积极做好科普宣传教育工作。县区政府负责组织本地区的宣传教育工作。工作中要注意把握好以下几个方面：
1.制订宣传教育工作计划。从今年开始，利用4年的时间，在全社会树立起比较牢固的公共安全意识和社会责任意识，普及基本的预防、避险、自救、互救、减灾等安全防护知识和技能，宣传“以人为本”的理念，营造人人关心公共安全、家家知晓应急防护知识的氛围，倡导健康文明的生产、生活方式，减少突发公共事件的发生；妥善应对突发公共事件，减少生命和财产损失。
2.多形式宣传教育。采取群众喜闻乐见、寓教于乐的方式，利用广播、电视、报刊等多种媒体，发挥网络资源在知识普及、宣传教育中的作用，同时将科技馆等列为应急管理宣传教育的重要阵地，细分受教育者的层次，尽可能使用通俗语言，简明扼要，多题材、多角度、有针对性地进行宣传教育，将宣传教育工作的触角延伸进社区、农村、企业、学校和家庭，并努力取得实效。
3.健全宣传教育长效机制。将日常宣传与重、特大突发公共事件发生后的宣传教育工作结合起来。建立和健全应急管理宣传教育的长效机制，经常性地开展公共安全和应急管理宣传教育。特别要利用突发公共事件发生后，社会各界广泛关注的有利时机，结合救援和调查等工作的开展，及时、动态地进行宣传教育，扩大宣传效果。
4.开展应急咨询服务。随着应急观念的深入人心和各种应急工作的不断开展，社会公众将从被动接受宣传向主动了解、学习相关应急知识转变，应急管理也要从宣传教育向应急咨询转变，要充分利用网络等条件，建立完善全面的应急知识咨询库，在政府门户网站的醒目位置进行宣传，及时更新网页，建立互动机制，并将各种短期与长期宣传方式结合起来，设立和公布相关咨询机构、网站、论坛的地址、联系方式，畅通群众了解、学习应急知识的渠道。
5.动员社会各界积极参与。要动员社会团体、新闻、文化、教育等事业单位、企业以及志愿者等社会力量，充分发挥其在科普、宣传、教育、培训等方面的作用。
(二)加强组织指导和督促检查，确保宣传教育效果
市应急办会同市委宣传部、市文广新局共同负责宣传教育实施方案的指导和协调工作，对县区、市级有关部门宣传教育工作进行督查，确保宣传教育工作取得实效。每年进行一次回顾和检查，对宣传教育阶段性任务基本完成情况作出评估，对存在的问题进行整改。
(三)提供专项经费保障，确保宣传教育工作顺利进行
各级政府及有关部门开展应急管理宣传教育工作所需经费，同级财政部门应予积极支持。市级有关部门开展宣传教育工作所需经费，原则上在各部门相关预算中优先安排，需增加的经费在年度预算中申请。同时，也要动员、鼓励、支持媒体和社会团体、企事业单位等社会各界发挥好公益宣传作用。