公共管理主体理论篇1
【关键词】公共事业；主体；职能
我国经济实力的总体提高推进着公共事业的快速发展，公共事业在为人民安居乐业提供根本保障的同时促进着社会经济的繁荣与发展。公共事业涉及社会经济、政治、文化、生态及公众生活等多方面。公共事业管理主体在公共事业建设的进程中处于核心地位，其职能的发挥直接影响着公共事业的发展程度。
1.公共事业管理与管理主体
公共事业管理是指政府、公共事业管理组织和民众等综合各种资源、运用多种管理方法为公众解决公共问题、处理公共事务、提供公共产品和公共服务的活动与过程。公共事业是涉及全体社会公众整体的生活质量和共同利益的一系列活动及其结果。[1]公共事业管理中的公共产品和公共服务具有公共性和公用性，由社会全体人员共同享有。加强对公共事业的管理有助于建立起一个公平、有序的社会服务体系，这样就要求管理主体充分发挥职能作用。
学术界对公共事业管理主体的论述较多，在这些论述中对管理主体与客体的认证存在着分歧。一些观点认为公共事业的主体是政府，而另一些观点认为公共事业的主体是公共事业组织。我们在确定谁才是公共事业管理的主体时，需要从主体的内涵和当下我国公共事业发展的时代背景出发，结合现实状况对我国公共事业管理主体进行定位。一般来讲我们认为，主体是指对客体有认识和实践能力的人或组织，是客体的存在意义的决定者。主体是相对于客体而言的，没有主体也就无从谈起客体，同样，没有客体也使主体失去意义，主体在主客体关系中处于主导地位。公共事业也存在着主体和客体的关系，如要分析其主客体，就要看在公共事业中谁占主导地位，谁是这项事业的创意者、投资者、管理者和结果的承担者。
公共事业的范围主要包括科学技术、文化、教育、体育、卫生等领域，这些事业的建设直接表现为公众受益，是社会和民众物质文明、精神文明和生活质量的提高，公众受益最终表现为国家的繁荣富强和政府服务功能的发挥。公共事业一般来讲是非盈利或少部分是微盈利单位，其是国家必须成立和发展的社会领域并主要靠国家的投资和政府的监管，而这些事业的发展水平直接反映了国家的发达程度，所以从这一点上来看，政府在公共事业管理中的主体地位是毋庸置疑的。随着我国社会主义市场的确立，包括公共事业在内各个领域都受到市场因素的影响，有的公共事业为了能够快速的发展引入了非政府资金，使得管理权和所有权发生了变化，一些并非政府成立的公共事业管理组织也对公共事业进行投资与管理，使我国现阶段公共事业管理呈现多种模式发展的现状，从这种情况中，也可以看到公共事业管理组织符合主体的特征。同时还应该看到民众在公共事业中的双重身份，首先，民众是直接受益者，是公共事业管理的客体，其次，民众有被赋予公共事业的享有权，还应该是公共事业管理的主体。公共事业是公共产品、公共服务等的集合体并具备一定的公共权力，民众则是公共权力的最终拥有者，运用公共权力进行的公共事业管理必然要有民众的参与，以使民众行使公共事业管理的终极权力。[2]民众是社会公共事业的受益者同时也是公共事业绩效的评判者，公共事业只有获得了民众的认可才有生命力也才有存在的意义，在这方面来讲，民众的评判决定体现为公共事业管理的职能，那么民众也就成为了管理主体中的一员。通过以上论述，可以看到我国现阶段公共事业管理的主体应该是由政府、公共事业管理组织和个人共同组成的一个系统。由于政府、公共事业管理组织和个人在公共事业中所担负使命不同造成在主体系统中所担负的责任就不同。相比较而言，在我国公共事业管理主体中，政府是核心主体，公共事业管理组织是辅助主体，个人是基本主体。
2.公共事业管理主体的几个主要职能
公共事业管理主体的职能较广泛，其基本的职能主要体现为以下几点：
2.1提供公共物品和公共服务
公共物品和公共服务是公共事业的物质基础，也是公共事业发展的前提，是社会和民众共享公共事业的主要内容也是主体的主要管理对象。政府、公共事业管理组织和个人等主体的首要职责是能够提供高质量的公共物品和公共服务，这些公共物品和公共服务具有非独占性和在使用上不具有排他性，同时在消费上也不具有竞争性。
2.2管理和监控公共事业的发展
公共事业体现为宏观公共事业与微观公共事业两个层面。宏观公共事业包括国际公共事业与国家公共事业，微观公共事业包括地区公共事业与社区公共事业。[2]在不同的层面上，政府、公共事业管理组织和个人等管理主体承担的主要职责不同，政府主要是面对宏观公共事业，而公共事业管理组织和个人则主要是面对微观公共事业。公共事业活动的目的就是为了满足社会和民众等的公共需要，加强过程的管理和监控有助于保障公共事业活动不发生轨道的偏移。需要说明的是，虽然政府的主要职责是面对宏观公共事业，但是由于微观公共事业的建设是建立在宏观公共事业基础之上的，所以政府在微观公共事业管理中同样占有重要的地位，承担者间接管理的职责。
2.3公共事业的决策
公共事业的建设不是一蹴而就的，是一个发现问题解决问题再发现再解决的过程，这样就需要管理主体在公共事业建设进程中审时度势，根据不同情况作出相应的应对策略发挥决策的职能。公共事业管理主体的决策是为了解决面临的问题，达到一定的目的，结合实际情况、具体问题具体分析、制定与选择实施方案的一个分析、制定、解决问题的过程。发挥决策职能实际上也代表了主体是公共事业的策划者、实施者并是责任的最终承担者。公共事业主体在做决策时要广泛征求民众的意见以便让更多的民众参与其中，其决策的结果要反映公众的需求和偏好，申明公众所享有的公共产品和公共服务的内容、范围、权益等多方面信息。在决策时政府主要做的是宏观层面的决策，主要是制定政策、协调、布局等；公共事业组织和个人主要做的是微观层面的决策，如个案的处理、具体问题的解决等。
3.强化公共事业管理主体职能需要做的几个方面
3.1树立公共事业意识和理念
公共事业管理主体要树立公共事业意识和理念，理念是行动的先导，是指导公共事业建设和管理活动的指导思想。公共事业意识和理念要具有超前性，要结合社会发展趋势和公众需求做出前期预测并制定出合理的实施方案。公共事业建设要具有强烈的服务意识和公益理念，要抓住公共事业建设的最根本目的是为民众提供高质量的公益，公共产品和公共服务是为了民众的生活质量得到进一步的提高，是共享社会物质文明和精神文明的一种主要方式。
3.2制定行为准则
任何事物的发展都有其相对应的发展规律。制定相应的行为准则是能够在建设公共事业时有章可循、有法可依，可以适时的修正公共事业管理活动以免偏离轨道，同时，制定行为准则一方面可以保障主体的决策、管理职能的发挥，另一方面也可以规范客体在享受公共产品和公共服务时的权益诉求内容和方式。
公共事业管理在为民众提供高效优质的服务的同时还要强调社会的公平性，只有让所有民众都能够平等的共享，公共事业管理主体才是真正的发挥职能作用。
【参考文献】
[1]崔运武.论当代中国公共事业管理的基本内涵和价值[J].2002（01）：39-42.
公共管理主体理论篇2
一、公共事业管理的内涵
社会生活不可能是单个人的孤立的生活,人们必须成为“社会人”,依靠以生产关系为基础和核心的社会关系的联结,组成一定的社会共同体才能生存和发展。公共事业,从本质上说,它是为社会公众实现和维护公共利益的活动,它应该属于社会自身的事业,因此,社会自组织参与和承担对公共事业的管理是天经地义的事情,也是社会自组织得以发展的必然要求。应该由国家承担的公共事业管理职能由相应的行政组织承担起来,应该由社会承担的公共事业管理职能由社会自组织承担起来,这也是重构国家与社会合理关系模式的重要内容。根据以上分析,我们可以完整地揭示出公共事业管理的明确内涵,即公共事业管理是指部分行政组织和社会性组织依法对社会公共产品的生产、公共服务的提供和公共秩序及安全的维护等所进行的规划决策、组织协调和监督控制活动。
二、公共事业管理主体的界定
从以上对公共事业管理内涵的分析中,我们对公共事业管理的主体已经有了清晰的认识,我们认为,所谓公共事业管理的主体是指不以盈利为目的,依照法律规定专门从事对社会公共产品的生产、公共服务的提供和公共秩序及安全的维护并进行有效管理的行政性组织和社会性组织的总称。可以从以下几方面来理解公共事业管理的主体:
1.公共事业管理的主体有两种类型,一种是行政性组织,它们是掌握行政权力,承担着公共事业管理的行政职能,如承担教育事业管理的教育行政部门,文化事业管理的文化行政部门,医疗卫生事业管理的卫生行政部门等等;另一类是社会性的组织,我们通常也把它们称为类行政组织,它们承担部分公共事业管理的职能,但它们不是政府的构成部门,不掌握行政权力,如社会中的各种行业协会、慈善机构、红十字会、城市(镇)公用事业部门(自来水、电力、煤气、公交)等等。
2.公共事业管理的主体是以为社会提供公共产品、公共服务和公共安全及秩序为主要职责。能不能有效地为社会提供所需的公共产品、服务、安全和秩序,是公共事业管理组织存在和发展的依据,是其存在和发展的合法性基础。另外,需要注意的是只有为社会公共生活提供直接支持和保障的管理部门才是公共事业管理的主体,那些起间接作用的组织(如政府办公厅等行政辅助机构),从严格意义上讲,不属于公共事业管理的主体。
3.公共事业管理主体在从事对社会公共产品和服务的组织生产和提供的过程中,绝对不允许以盈利为目的。公共事业管理的“公共性”决定了公共事业管理主体,其活动实质是对社会承担应尽的责任和义务,而不能像私人机构那样要以盈利为目的。公共事业管理尽管不能以盈利为目的,但这种管理活动也需要付出管理成本,那么这个成本费用由谁来支付?我们认为公共事业管理主体的活动经费来源主要有三个方面:一是政府财政拨付;二是有偿服务收入(按产品和劳务的成本收取的费用);三是通过社会的赞助、资助、捐赠、收入等筹措的资金。
4.工商组织、行政组织与公共事业管理组织的区别与联系。工商组织与公共事业管理组织的区别是显而易见的,工商组织是绝对的社会性组织,它主要从事社会商品的生产、销售和服务,以赚取更多的经济利益为目的。而公共事业管理组织既有行政性的也有社会性的,其存在的目的是规划、组织、监督、协调公共产品的生产和公共服务的提供。它不能,而且也不允许以赚钱为存在的目的。必须注意的是,有些工商组织也承担某些公共产品和服务的生产和提供,但它们属于公共事业的作业层,而不是管理层,它们与公共事业管理主体往往是业务委托关系,自然也就不能成为公共事业的管理主体。行政组织具有很强的政治性,它必须责无旁贷地贯彻和执行统治阶级的政治意志,优先保证统治阶级政治利益的实现。而公共事业管理主体,无论作为行政性组织,还是社会性组织,其主要职责不在于维护和实现统治阶级的政治利益,而在于为社会公众的社会生活提供必须的公需产品和服务,它的政治色彩已经大大降低了,比如行政性公共事业管理组织,尽管它在从事公共事业的管理过程中仍然要坚持统治阶级所确定的政治方向,贯彻统治阶级的政治意图,但它所涉及的具体事务,大量的是管理的技术层面的问题,而不是政治层面的问题。根据以上分析,我们认为公共事业管理主体应该具有服务性、公益性、社会性、职能性、法制性的特征,这里不一一解说。
三、公共事业管理的学科属性和社会背景
1.公共事业管理的学科性质。公共事业管理属于公共管理的分支学科,因此公共事业管理的学科性质是由公共管理的学科性质决定的。那公共管理的学科性质是什么呢?目前,在教育部的学科分类中,将公共管理列为管理学的二级学科;在我国哲学与社会科学规划基金项目的申报中,则将公共管理归属为政治学,属于政治学其他学科。讨论其学科性质,是讨论公共事业管理的基本概念,特别是公共管理主体与客体的理论基础。
2.公共事业管理的社会背景。从公共管理的政治学属性看出,研究公共事业管理的主体必须依据特定的社会背景,因为不同社会背景中政治活动的主体与客体是不同的。从上述讨论中已经看到,目前,学术界对公共事业管理的社会背景存在两种选择:一是中国现阶段公共事业管理的实际状况,二是中国公共事业管理改革(主要是指“政事分开”)的预期前景。从公共事业管理理论体系的包容性分析,上述两种选择都有一定的内在合理性:前者是基于公共事业管理理论解决社会问题的现实针对性,体现了公共事业管理理论现实意义上的应用性学科性质,也使公共事业管理理论具有“实践是检验真理唯一标准”意义上的科学性;后者是基于公共事业管理理论解决社会问题的未来预测性,体现了理论研究相对社会实践的超前性与指导性。同样,从公共事业管理理论体系的包容性分析,上述两种选择也都有一定的局限性:仅以中国现阶段公共管理的实际状况为研究背景,会使公共事业管理理论研究缺乏系统的理论体系和“前瞻性”的学术视角与方向;仅以中国公共事业管理改革前景为研究背景,会使公共事业管理理论既脱离中国国情现实、又由于预测不可避免的误差而无法完全符合中国公共事业管理改革的前景。因此,公共事业管理的社会背景应该是上述两种选择的有机结合且以中国现阶段国情实际为主。
四、公共事业管理主体的本土化分析
从公共事业管理的学科性质与社会背景出发,可以得出对公共事业管理主体的认识:公共事业管理主体是由政府、执政党、民众与非政府公共组织构成的系统。
1.政府是公共事业管理的主要主体。政府作为公共事业管理的主要主体,是由政府代表国家行使的公共权力决定的。公共事业管理的目标是有效地提供公共物品与使用公共资源。为了避免个体理性所导致的集体非理性,必须建立与使用公共权力。所以,公共事业管理的核心问题是如何建立与运用公共权力来满足社会公共需要、实现社会公共利益。不同等级的公共事业管理,需要不同等级的公共权力,但就全社会而言,只有政府才具有管理社会的公共权力。因此,政府必然要管理公共事业并成为公共事业管理的主要主体,这不仅是为了履行政府职能的需要,也是公共事业管理的必然要求,更是实现社会公正、公平与和谐的必然途径。
2.中国共产党是我国公共事业管理的间接主体。对于政党组织,按照学术界的一般划分,它不包含在公共管理主体之内,自然也就不包含在公共事业管理主体之内,只有极少数学者提出公共管理的主体包括政党组织。中国共产党作为执政党,掌握着管理国家与社会的基本权力,这是由我国的政党制度决定的,按照我国的国情实际,公共事业管理的主体应该包括作为执政党的中国共产党。众所周知,我国的政党制度是中国共产党领导的多党合作制,中国共产党通过领导全国人民代表大会制定法律并向国家机关输送干部来实现对国家与社会的管理。从这一意义上说,中国共产党是具有公共权力并管理公共事务的公共权力组织,应该是公共事业管理的主体。与政府不同的是,中国共产党对公共事业的管理主要是通过政治领导来实现的。因此,中国共产党是我国公共事业管理的间接主体。同样理由,我国的各民主党派不具备中国共产党所具有的公共权力不能纳入公共事业管理的主体范畴。
公共管理主体理论篇3
一、有限性与普遍意义上的公共管理理论
肇始于伍德诺·威尔逊的古典行政学理论、密鲁布诺克会议之后的新公共行政理念以及20世纪80年代后期新公共管理主义，共同构成了公共管理理论发展的轨迹。就其背景而言，这种发展既是以工业技术和信息技术为代表的科技革命催生的结晶，也是政治学与管理科学成果全球共享的结果。然而，近20年来，这一发展变化过程在学术界引起的关注热潮近乎是一场不同母语之间的学术名词争论，东西方学者就其定义所包含的问题进行着各不相同的辩论，所牵扯到的词语包括了“管理主义”、“新公共管理”(npm)、“以市场为基础的公共行政”、“后官僚制典范”、“企业型政府”等等[1]。这种状况主要是由于认识上的偏误所导致的。
首先，公共管理理论是有限的理论，不可能解决公共行政学未解决的问题。公共管理概念的提出是公共行政学(publicadministration)发展到一定阶段的必然结果，它证明传统的公共行政学是一个范围狭窄的领域，是认识的初级阶段，但同时是一个不可替代的研究范畴。欧文·e·休斯(owene.Hughes)认为，传统公共行政模式基于两种理论，即官僚制理论和政治行政两分法；新公共管理理论的基础是经济学理论和私营部门管理[2]。这些理论都不能穷尽和包容公共领域的所有事物，所以公共管理理论必然有一定的理论空隙，进而导致理论在解决公共问题时留有一定的缺陷。
其次，公共管理理论是依靠一定社会基础支持的理论。公共管理理念的形成不是学者们闭门造车的结果，它首先源自于公共行政思想的发展、传统的行政与政治二分法思想以及行政效率第一思想的形成。这些思想的形成不能脱离工业革命、城市人口锐增、官僚机器膨胀、经济财政压力等背景。20世纪60年代新公共行政理念的诞生离不开民权运动以及通过行政改革以使公共行政更为合法化的追求，但所谓的“公共性”并没有在实质上突显出来。70年代和80年代的新公共管理则是为了解决政府危机、道德危机、贫困饥饿、工业污染、预算赤字、军备竞赛、失业等一系列普遍问题而提出来的。当时，整个社会日渐明晰了政府的功能和地位，社会各个阶层对政府抱有一种新的期望，新公共管理的理论内核在建立“企业型政府”的口号声中得以完善。到了90年代，人们更是以“治理”为手段、“善治”为结果的理念重塑政府，相信政府只有依靠制度创新才能增强公共管理的有效性，也普遍认同了私有化的积极作用。
可见，西方公共管理理论的发展是20世纪西方社会进步的结果。初期的发展以外部环境推动为背景，后期发展则表现为双重背景的支持：一是理论自身成熟与自我发育的需要以及学者们的推动，二是民主政治的成熟、经济秩序的整合与经济水平的提高、文化更新和社会制度的变迁与完善。两者共同促使公共管理理论不断发展，并在公共领域显示出指导效应。
第三，公共管理理论是与技术化水平高度发展的社会实践相联系的世界的理论。1988年9月举行的第二次密鲁布诺克会议强调，“不愿意涉及技术及进步，认为技术进步是一种错误而不是改善公共服务的一种工具。”[3]事实上，公共管理理论发展与这一时期的技术进步关系密不可分。科学技术革命深刻地影响了作为公共管理主体的各国政府的行为，特别是发达国家、技术领先国家的政府决策，并纷纷在经济领域进行以技术升级换代和结构调整为主要内容的一系列经济改革。一些学者清楚地看到，在20世纪上半叶还被视为经济增长外生变量的科学技术逐步演变成为内生变量，科学技术知识本身也成了直接参与生产过程中一个可交易的重要生产因素。为了在经济竞争中立于不败之地，各国政府大幅度增加研究开发支出。从另一种意义上讲，世界上任何科学技术知识的进步都是各国政府或者民间有意识地进行研究开发投资活动的结果[4]。在高技术的支持下，整个公共领域的实践也发生了变革，并不断涌现出新鲜的案例为日益鲜活的公共管理理论提供佐证。公共管理理论也随着科技的传播和全球化趋势，逐渐从技术发达国家向技术落后国家延伸，从民主国家向集权国家延伸，从经验管理为主的国家向政府管理日趋科学化的国家延伸。它的普遍性原则和各国的公共管理实践相结合，构成改变各国政府面貌的最有价值的理论。
最后，公共管理理论以解决政府问题为出发点，逐步向解决社会问题方向靠拢，最终力图成为解决社会管理问题的核心理论。可以认为，公共管理理论的初衷是改变政府的面貌、重新对政府的功能进行定位，并不涉及社会问题的解决。如今，公共管理理论仍立足于以政府为主体的管理问题。与传统行政学侧重于政府的内部管理、内在机制的建立不同，公共管理侧重政府管理的外部关系的处理，涉及政府并非唯一主体的公共领域。因此，现有的公共管理理论只能解决部分社会问题，它需要与相关管理科学密切配合和协作。当公共管理理论最终走向成熟的时候，它将成为解决社会管理问题的核心理论。
二、本土化研究的基本逻辑
本土化研究以什么为逻辑起点？在实践中，它表现为政府问题的复杂性以及由此引起的对政府变革的呼声越来越强烈。在理论层面上，它表现为公共管理思潮的全球化蔓延并深深影响中国的学术研究。处于转型期的中国是公共管理实践和思想相对落后的国家，许多问题的解决都寄希望于公共管理理论的发展和成熟。例如，如何提高政府管理水平，在公共物品的供给和改善公共服务的质量方面有新的变化；如何有效地全面发挥市场的功能，依靠市场机制规范公共行为、合理配置公共行政资源等等都需要必要的理论支持。由此，本土化研究才能成为一种必然选择。
1.理论平台：中国公共管理理论的发展走的是一条借鉴、吸收、学习与创新的道路，其理论平台表现在两个方面：其一，理论构建的基础，即以政治学理论、组织学理论、经济学理论与数学理论为主体的学科基础不容忽视。其二，理论的渊源，即对西方公共管理理论的借鉴，对中国古代公共管理经验的学习，对现代工商管理理论合理成分的吸收，其中，把握西方成果发展脉络是前提，总结古代管理经验和现代公共管理经验是任务。
2.研究重点：中国公共管理理论成熟的标志是首先能够解决中国公共领域的问题，即解决政府管理中的内部问题以及与政府自身相关的外部问题。在这样的目标下，中国公共管理必须从实证分析入手，并以此为重心展开理论研究，其中包括案例库的建立与经典案例的分析，建立理论模型与数据模型。而对于基本概念的争鸣、争议则可以暂且搁置下来，待掌握充分的案例并对每一案例有清醒的认识、对其实质有真正的把握之后，问题的解决答案就会显现出来。
这里，一些学者会产生疑问，理论上的分歧未搞清楚，实证研究如何进行呢？其实仔细分析就会明白，导致争论的重要原因正是对案例分析不足造成的。鸡与蛋，孰先孰后呢？
3.学术视角：用多维视野研究公共管理理论是一种理想的选择，但事实上在理论发展的初期很难照顾周全。中国公共管理理论应该从公共生态视角切入进行研究，原因在于：其一，公共生态视角符合系统论的观点，系统的观点是全面的观点、联系的观点和平衡的观点。其二，公共管理的内部关系与外部关系是最基本的关系，内部关系中的若干要素搭配不合理破坏了公共领域内部必要的生态平衡。这是目前中国公共管理资源浪费的首要原因。同时，外部关系处理不好，严重地影响了政府职能的转变。在生态视角下，公共管理内部关系的建立与平衡、要素之间的互动性、基本利益分享、制度与规则的建立、公共权力的分享、效益的最大化等方面都可能进行深刻的研究。而外部关系中，政府的定位与重新认知、政府与市场的关系，公共领域与私人领域的协调、公益物品提供的方式、政府与公民等诸多关系存在的依据、发展变化的动力等都有探讨的价值。
4.理论特色：中国公共管理实践是落后的，实践经验不足与公共管理理论能够解决的问题之间还有一定的差距。因此，有效的实证研究与有限的理论选择相统一，将是中国公共管理理论发展的必经之路。进行本土化研究的学者必须清楚地看到，借鉴工商管理理论和“企业型”政府范式的选择并不一定适合中国的实际情况。中国特殊的政治与文化决定了这一点[5]。本土化思维下的中国公共管理重要的是进行理论创新，包括研究性质、研究领域、理论模型、理论批评等方面的创新。
5.研究意义：随着公共管理研究队伍的扩大和研究内容的深入，中国公共管理的价值不仅仅局限在学术领域。以此为契机，中国行政体制的有关问题将会从理论层面向实践层面拓展，并在真正意义上推动政府体制、政治体制的改革与发展。在这一变革过程中，“渐进性、平衡发展、稳步推进”等特点应得到很好的体现。
三、中国公共管理理论的基本关系
中国公共管理理论面临的是一个关系众多的复杂管理体系，其中既有内部关系的纠缠，又有外部关系的掣肘。从目前看，主要表现为：
第一，特殊政治中的“统治”(government)与“治理”(governance)的关系
学者们普遍认为：“统治”与“治理”是两个不同的概念，权威的主体、权力运行过程中的向度都有所不同，并且，治理也不是万能的[6]。笔者认为，统治与治理代表了两种权力倾向。更为重要的是，由此投射出来的行为既是专断的、单向的，也是平等的、双向的。统治是工具性的，而治理是方法。一般意义上，统治与治理在理论层面与实践层面相背离，实践层面的强势统治与理论层面的治理呼声不相兼容。
对于政府主体而言，统治与治理是发展的两个阶段。在“统治”的理念下，重在研究公共行政的问题，研究政府的内部矛盾、权力的集中、不可替代性与统治的效果。在“治理”理念下，重在研究公共管理问题，强调多中心与权力的泛化。究竟以“统治”为主还是以“治理”为主？是以“治理”为目标还是以“善治”为目标？这在目前的政治背景下难以确定。
第二，模糊意义下的成本与效益关系
公共管理成本与效益是两个模糊的概念，并不能完全依靠经济管理与工商管理中的“成本——效益”核算模式来计量，也不是数学方法可以统计出来的。一些学者虽然也以“政府成本”为题立论，但涉及到的只是政府成本存在的基础、产生与膨胀的原因、政府成本控制的假设[7]，而没有给出“成本——效益”的计量方法。这是由于没有澄清政府成本的实质。通常。整个公共管理过程表现出的是部分“成本—收益”可计量与多数“成本——收益”的不可计量的统一，是部分公共组织的“成本——收益”可计量与大多数公共组织的“成本——收益”不可计量的统一。这便是公共管理成本的模糊性。特别是，政府成本之外的社会成本更加模糊。社会总动员所需要的成本、公民和商业企业自发产生积极行为的成本都是难以计量的。在收益或者绩效方面，收益的不确定性、社会效益的扩散性再加上公共管理绩效测评手段的不完善性，都使得我们难以精确地测量绩效。在时间上，公共管理的部分效益特别是社会效益也是潜在的，它们往往需要很长时期才能显现出来。因此，公共管理的成本和效益都只能用成本最小化和效益最大化等模糊的语言来加以描述。
第三，公共管理目标、过程与公共利益的关系
由对“成本——收益”的分析可以看出，追求公共管理过程的科学化比追求结果更为重要。公共管理的目标是有层次和阶段性的，每一目标和实现目标的过程之间都有“过程——目标”的对应关系，在所构成的无数“过程——目标”链中，公共利益处于最末端，成为公共管理追求的最高目标。
特别需要指出，笔者并不认为公共利益是公共管理的核心问题，它只是公共管理的最终目标。公共管理的核心问题体现在公共管理的过程中，即对公平、公正、回应性、民主与效率等问题的正确解答。并且，公共利益并不是共同利益，共同利益是团体利益（包括集团私利），只有公共利益才是最高利益。因而，解决公共利益问题不是一蹴而就的事情，它需要较长的时间。但无论如何，公共利益的最大化与“满足人民群众日益增长的物质和文化生活需要”都是一致的。
第四，松散状态下的公民与政府关系
政府是公共管理的最大主体，公民是公共管理的最大客体。政府对公民负责和公民信任政府是公共管理职能得以发挥的关键。对于特定的政治体制而言，政府只能有一个，而公民团体则是分层的；政府与公民的关系实质是政府与不同层级的公民团体的关系。在中国，工人和农民是最大的团体，工人和农民背后是工业和农业两个最大的行业。维护工业发展的经济实体是企业，它是一类组织，有一定的结构形态。因此，在政府与企业的关系上，政府功能的重新定位将使政府获得企业的信赖，也由此在政府与工人之间形成了一种间接关系。而维持农业发展的经济实体却不是一类组织，它没有结构和形态，而且非常松散。在政府与这类实体的关系上，政府没有信赖的基础，也由此使政府与农民的关系非常直接。可以认为，中国公共管理的最大障碍在于政府与农民之间能否建立起良好的信赖关系，解决中国的农民问题、农业问题和维持农业发展的经济实体问题，将是中国公共管理最终要解决的核心问题。
【参考文献】
[1]（澳）欧文·e·休斯.公共管理导论[m].北京：中国人民大学出版社，2001,52.
[2]（澳）欧文·e·休斯.公共管理导论[m].北京：中国人民大学出版社，2001,66.
[3]（美）康特妮等.新公共行政：寻求社会公平与民主价值[J].中国行政管理，2001(2):43-46.
[4]王春法等.科技全球化及中国的对策[J].中国科技论坛，2001(3).
[5]任晓林.中国公共行政的范式选择[J].中共山西省委党校学报，2001(1).
公共管理主体理论篇4
【关键词】新公共管理；政府改革；政府网站；绩效评估
1.新公共管理理论的基本内容
上世纪西方国家发生的三大危机——权威危机、财政危机和管理危机促使西方发达资本主义国家实行政府改革，引起了极大的社会反响。“重塑政府运动”、“企业型政府”、“政府新模式”、“市场化政府”、“政府”、“国家市场化”、“国家中空化”等，只是对这场改革的不同称谓。“新公共管理”实践催生出不同于传统公共行政理论的理论新范式——新公共管理理论。
新公共管理的理论基础是经济学理论和管理学理论。前者包括公共选择理论、交易成本理论、委托理论；后者主要指一般管理。基于不同的理论基础，新公共管理理论发展方向亦有所不同。主要包括以下几种：弗里德曼和哈耶克的“小政府理论”；哈默和钱皮则发展出“流程再造”理论，主要针对官僚制，强调对官僚制进行重新改造和超越；霍哲则把政府绩效作为切入点，提出把绩效评估作为改进绩效的一种管理工具；奥斯本和盖布勒的“重塑政府”理论，在其著作《改革政府》中提出了政府改革的十大原则。其中最重要的一点就是以顾客为中心，即强调服务提供者应对他们的顾客负责，在提供服务过程中不断进行革新，寻求减少成本和增进质量的方法，聆听顾客的呼声，授权顾客做出选择，把资源放在顾客手里让他们挑选。
新公共管理的发展方向虽然不同，但其本质却是相同或相似的，都认为那些已经和正在为私营部门所成功地运用着的管理方法并非为私营部门所独有，它们完全可以运用到公有部门的管理中。都主张引入市场竞争机制，采用私人部门管理理论、方法及技术，以市场或顾客为导向，重新调整国家、社会、市场三者的关系，提高公共管理水平及公共服务质量。
在我国，学者们对新公共管理理论的评价主要有以下几种观点：陈振明认为，与传统的公共行政学相比，“新公共管理”范式具有一系列创新，提供了一种当代公共部门管理尤其是政府管理的新实践模式。张康之指出，新公共管理表现出了防止行政权力腐败的趋向，即建立起一种以公共利益为中心的管理体制。此外，新公共管理还力图从根本上解决管理行政公平与效率不可兼得的矛盾。新公共管理可能代表着走向一种全新的公共行政模式的方向，是政府变迁中一个新的时代的开始。而宁骚认为，官僚制模式在西方发达国家具有顽强的生命力，它不可能完全被新公共管理模式所替代。在政府行政体系及其运行机制中可以引进“企业家精神”，但却绝对不能使政府等同于企业。当代西方发达国家进行的行政改革，只不过是要消除政府行政体系的官僚制过度发展带来的弊病，而根本谈不上废除或准备废除官僚制。张成福则从反思批判的角度指出公共行政的管理主义存在着许多缺陷，认为其可能引发公共利益和公共伦理的危机。不恰当的“顾客”隐喻。将政府服务的对象比作顾客，可能无法全面理解公民的角色，使公民与政府之间的关系不健全、角色错乱。
2.新公共管理理论对我国公共管理改革的借鉴意义
公共管理是由政府、非政府公共组织和民众组织组成的管理体系，共同管理社会公共事务的活动。从政府、非政府公共组织和民众这三大主体间关系以及主体所承担的角色、作用看，可以把公共管理分为以政府为本位，民众和非政府公共组织依附于政府的三种政府管理模式。在我国，政府一直是社会公共事务管理的主角，在社会各类公共事务的管理中起着主导性作用。非政府的公共组织无论是数量还是质量都难以与政府部门相比，并且存在一定程度的行政隶属性。纵观西方新公共管理思想的理论和实践，至少在如下几个方面对我国公共行政管理体制的改革具有借鉴意义：第一，有利于明确权责，提高行政效率。在我国由于受计划经济体制的影响，权力过分集中，机构设置不合理，机构臃肿、人浮于事。新公共管理强调政府的企业化管理，强调管理的高效率。第二，有利于科学地衡量公务员的工作业绩，建立科学的人事制度。尽管完全采用企业管理特别是私营企业的管理方法来管理公共事务是不合适的，但是新公共管理把一些科学的企业管理方法，如目标管理、绩效评估、成本核算等引入公共行政领域，可以提高政府行政人员的责任感，可以更为科学地衡量其工作业绩。第三，有利于提高公共服务的有效供给，同时缓解政府的财政压力。新公共管理将竞争机制引入政府公共服务领域，打破了政府在公共服务提供中的垄断地位，在公共服务供给中引入竞争机制可以提高公共服务的效率和质量，特别是基础设施行业的管理效率和水平，改变我国长期以来在基础设施建设中存在的“瓶颈”现象。第四，有利于提高行政人员的政治责任感，促使其忠实地履行行政职责。在一个缺乏政治权威和政治责任的体制里，政府制定政策和执行政策的质量难以得到制度保障。新公共管理重视政治对行政、对公务员的影响，引入新公共管理理论有利于将政府机构改革与政治体制改革相结合。
新公共管理理论的引入有利于建设服务型政府，规范政府职能；同时强调社会治理多元主体，有利于第三部门的培养与发展；企业管理方法的引入切实提高了行政效率。但是，对西方国家新公共管理理论的学习和借鉴，应充分考虑我国的国情，必须加以分析、选择，取其精华去其糟粕后再加以吸收和借鉴。
3.浅谈新公共管理与我国政府网站绩效评估
所谓政府门户网站绩效评估，就是由专门的机构和人员依据大量的客观事实和数据，按照专门的规范、程序，遵循统一的标准和特定的指标体系，通过定量定性对比分析，运用科学的方法，对政府门户网站建设的投入和产效（产出和效益）所做出的客观、公正和准确的评判。结合我国行政管理体制特点和政府网站建设实际情况，绩效评估工作主体及模式可概括为“四类主体、三种模式。”四类主体是指政府信息化主管部门、行政业务主管部门/效能监察部门、第三方机构及网民用户。三种模式是指根据评估主体的不同可分为内部评估、外部评估和内外结合型。在我国很少采用对立的外部评估模式进行政府网站绩效评估。
2005年，我国各级政府网站建设取得突破性进展，中央政府门户网站的试开通填补了我国政府网站层级体系中国家门户的空白。在2011年同样设有四个一级指标分别是信息公开、在线服务、公众参与和用户体验。两次指标体系设计呈现出巨大差异，有着明显不同。首先，与2005年相比，2011年指标体系寓繁于简，且指标体系设计不再强调信息的有无，而是更强调信息的完整性、有效性和时效性。其次，2011年的指标体系设计将在线办事改为在线服务。强调政府网站作为服务提供者的角色，深化服务内涵，不再局限于表格下载。强调服务深度与效率。公众参与不再强调栏目设置有无，回复有无，而是更加强调回复的质量与速度。最后，将网站设计指标改为用户体验指标。由对栏目设置的侧重转为为用户服务的便捷性。此外，2011年政府网站绩效评估指标体系设计中，进一步强化对教育、社保、就业、医疗、住房、交通、证件办理、企业开办、资质认定、政府信息公开、互动交流等11个领域的评估要点，并新增了婚育收养、公用事业、经营纳税等3个领域服务能力的评估内容。指标进一步强化了日常保障能力的评估内容，并细化明确了对省级政府工程建设领域专项评估的要点。
3.1从新公共管理视角对我国政府网站绩效评估特点及其变化进行原因分析
首先，新公共管理运动将公民视为顾客，奉行顾客至上的价值理念。2005年我国政府网站建设还处于起步阶段，这一时期的评估工作以网站技术和内容为导向，而2011年我国政府网站建设处于服务导向阶段，这一时期的评估工作更侧重于网站的公开、服务和民主性。其次，新公共管理理论以经济/效率和效能为基本价值，注重强调政府的行政效率。互联网技术的发展和互联网在中国的普及，在线用户（个人和企业）增加，在线办事量增加，对政府网站的服务能力要求提高。政府网站评估指标体系设置也体现出对完整、规范、安全、有效、便捷的侧重。
3.2新公共管理理论对我国政府网站绩效评估工作的启示
首先，重新审视政府网站的社会角色，充分发挥第三方机构和网民用户的评估主体作用。政府网站在提供服务的同时，亦应该接受作为服务接受方的评估，畅通公民及第三方机构参与政府网站绩效评估工作的渠道。其次，优化政府网站绩效评估模式。新公共管理理论提倡授权，授权于第三方机构和网民用户，可以有效提高政府网站绩效评估工作的信度与效度，我国现行的政府网站绩效评估模式中，内外评估和外部评估模式的应用明显不足。最后，新公共管理运动提倡从私营管理方法中汲取营养。企业绩效评估技术的发展，为公共组织评估技术提供了借鉴，在2011年政府网站的绩效评估中采用了标杆法、模拟用户、倒扣法和排队法等评估方式。
4.结语
我国的具体国情与西方国家存在着很大的区别，公共管理的水平和行政改革所面临的问题与西方国家也有很大差别，但是西方国家行政改革的一些思想和操作方法对我国的行政改革仍然具有启发和借鉴作用。文章通过总结新公共管理理论，结合我国政府网站评估实际，提出新公共管理对我国政府网站绩效评估管理的启示。
参考文献
[1]陈振明.评西方的“新公共管理”范式[D].中国社会科学，2000（6）.
[2]张康之.论政府的非管理化——关于“新公共管理”的趋势预测[J].教学与研究，2000（7）.
[3]宁骚.行政改革与行政范式[J].新视野，1998（3）.
[4]张成福.公共行政的管理主义：反思与批判[J].中国人民大学学报，2001（1）.
公共管理主体理论篇5
内容摘要：文章指出，要吸收西方理论元素，但又与国情之间出现断层，因此需寻找公共管理理论本土化在价值观、主体、客体、理论、路径方面的逻辑基点，以四点一径的逻辑基点为起点，在社会主义现代化建设的实践中不断发展和完善公共管理理论。我国的公共管理理论来源于儒家、法家和道家等传统的管理思想及马列主义的政府管理思想和西方公共行政学三部分，但我国的国情却呈现出一元化的治理格局、“崇尚科学”的思想、市场发育不足、第三部门力量缺乏等特征。
作为理论体系的公共管理，它的核心价值肯定是普适的，但是作为一个引进的应用学科，理论的实用性要考虑到国家的国情、发展阶段、特有的制度架构。这就是说，一个理论体系不仅要符合逻辑过程，而且要在逻辑基点上具有同质性。西方国家公共管理理论是以政治与行政的分离为逻辑基点的，在理论的建构上以效率作为追求，以提倡“价值中立”和张扬“工具理性”作为学科发展方向。而英美等具有西方文化传统的国家，之所以在公共管理领域提倡使用“价值中立”、“工具理性”，是为了适应政治与党派斗争过程中，多元政治交接时公共事务不受或少受影响。因此，其理论的逻辑基点是建立在多元政治的情境下的。而我国与西方国家不同，是发展中的社会主义国家，共产党是唯一执政党，“一元化的治理格局”是最为特殊的国情。这就决定了西方的公共管理理论不可能提供解决我国公共管理的现成答案。因此，将公共管理理论引入我国以后，如果不能进行公共管理理论的本土化，没有建立理论逻辑基点的本土化，就犹如用一个社会的架构去匹配完美的理论模型，其结果当然是适得其反。
我国公共管理的发展过程
从历史的角度看，公共管理是在公共行政的基础上提出并发展起来的，而公共行政是指政府依法对社会公共事务和自身事务进行管理的活动。因此，公共行政是与国家和政府联系在一起的，也就是说，公共行政伴随着国家和政府的产生而产生。按照马克思主义的观点，公共行政是“国家的组织活动”，国家和政府除了阶级统治职能外，其另一个基本职能就是社会管理或公共事务管理。
在我国数千年的历史发展过程中，已经形成了堪称完备的行政管理制度，如等级森严的官僚制度和中央集权体制，严格的选拔、考试、考核的科举制度，完善的监察制度以及严密的行政管理法规等。同时也出现了各种治国之道，其中儒家的“仁政”、“德治”思想，法家的“法治”、“术治”理论，道家的“无为而治”说，墨家的“兼爱”、“尚同”说和管子的“轻重论”等构成了我国传统政府管理理论的主要来源，对中国传统的政府管理实践产生了深刻的影响。
从近代起，我国开始逐渐吸收、借鉴西方各国的行政学理论。19世纪末20世纪初，中国翻译了美国的《行海要术》、《行政纲目》，日本的《行政学总论》、《行政法撮要》等著作。辛亥革命时期，孙中山提出了三民主义和四政权、五治权说。在时代，形成了一种以革命作为内驱力的革命型行政体制模式。1978年后，邓小平确立以“市场经济体制”的方式来实现“以经济建设为中心”的发展战略，使得我国的公共行政取得了长足的发展，整个社会也出现了根本性的变化：由于生产力的迅速发展，社会公共事务日益增加，政府的管理任务越来越重，政府机构日益膨胀。其实质是政府代替市场、公民社会等本应相互独立的服务主体参与公共事物供给和治理的表现。市场经济的发展也带来了诸多社会问题：都市化问题、贫富差距问题、社会治安问题、失业问题、环境问题、健康问题等。面对日益复杂的社会，传统的政府功能已感力不从心，导致政府不可治理性的增加。市场经济的发展使人们要求进一步参与对社会、经济、政治事务的管理，整个社会呈现出公共管理的态势。
20世纪80年代，西方开始了“重塑政府”、“再造公共部门”的公共管理运动。由于科技革命，特别是信息技术革命的影响，我国政府乃至整个社会都迫切需要建立一种灵活、高效，具有应变能力和创新能力的管理新模式，以增强国家的竞争力。基于上述情况，公共管理迅速在我国被接受并获得发展。
我国公共管理的社会基本条件
任何理论都是有限的理论，公共管理理论同样如此，并不能穷尽和包容公共领域的所有事物。西方公共管理理论的发展是20世纪西方社会进步的结果，初期的发展是以外部环境推动为背景，后期发展则表现为双重背景的支持：一是理论自身成熟与自我发育的需要以及学者们的推动；二是民主政治的成熟、经济秩序的整合与经济水平的提高、文化更新和社会制度的变迁与完善。两者共同促使公共管理理论不断发展，并在公共领域显示出指导效应。西方的公共管理理论是西方发达国家特定政治、经济、文化条件下的产物，它的存在与发展是以西方发达国家所提供的前提条件为依托的。在我国实现公共管理理论的本土化，就必须首先厘清中国特色的社会主义市场经济在公共管理的政治体制、思想认识、市场发育程度、社会自治能力等方面的基本条件。
（一）政治体制
在我国实行的是以中国共产党领导的人民民主的政治制度，马克思列宁主义为主导的社会意识形态制度和以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度。在国家权力架构方面，中国是一个代议制国家，虽也把国家权力划分为立法权、行政权和司法权，但三者之间并不是相互制约与平衡关系，而是分工与合作的关系，且呈现出“强行政、弱司法、弱人大”特征。在我国改革开放后所实行的一系列渐进式改革中，政府权力向社会、向市场、向基层的移动，构筑了公共管理主体多元化的雏形。但这些多元化的主体缺少完整横向分权框架，尤其社会中间力量薄弱，政府没有充分分权给市场和社会，依然保持着其固有的强权。
（二）思想认识
在我国20世纪上半叶，还被视为经济增长外生变量的科学技术逐步演变成为内生变量，科学技术知识本身也成了直接参与生产过程中一个可交易的重要生产因素。再加之，在西方政治与管理二分法即完全理性原则的指导下，对管理过程理性技术的认可及对经济与效率的追求，成为科学管理的模型，有学者曾相信公共管理学可以发展成一门精致的科学，只要足够努力并摒弃政治热情与个人价值观的偏见，普适的类似自然法则的公共管理理论便会被总结出来。这就使我国的公共管理理论深受西方价值中立、工具理性等现代科学技术思想的影响。
（三）市场发育程度
西方的公共管理是在市场经济已经发育很完善、成熟的前提下，减少政府干预，让经济主体充分利用市场机制去配置资源，在公共服务的供给领域引进市场机制的结果。而我国各地市场发育程度悬殊，既有发达的市场经济，又有极其落后的自给自足的自然、半自然经济，且后者比重较大。公共管理的前提条件是成熟的、高度完善的市场经济体制，而目前我国是从非市场体制的计划经济经过转型走向市场经济。正如休斯所说，“发展中国家常常缺少市场运作的经验。市场在具备许多因素之后才能有效地运转”。所以必须以审慎的态度引入公共管理。
（四）社会自治能力
公共管理主张把政府的部分职能转移给市场和第三部门，这就需要有一批发育成熟的、自我管理能力和自治能力较强的第三部门。而目前我国的现实是：尽管有一定的社会组织，但大多数发育不良，缺少独立性、专门性、正规性，还存在着经费不足、能力不足、法制不健全等问题，不能发挥承担职能的重任。“按照美国约翰•霍普金斯大学公共政策研究所所长莱斯特•萨拉蒙的提法，中国并不存在典型意义的第三部门。即使有少量的组织符合要求，也不会成为与政府部门等量齐观的一个部门。因此政府放权、授权缺乏依托”。
我国公共管理理论的逻辑基点
全球化背景下，中国要紧跟时代不至于落后，必须借用西方先进的技术及科学的管理方法，在现有的基础上跨越式发展。但现有的国情又要求中国必须沿袭传统，这是一个难解的悖论。那么公共管理理论到底如何本土化，笔者以为应找到本土化在价值观、主体、客体、理论等方面的逻辑基点以及路径选择，以四点一径的逻辑基点为起点，构建真正内生的本土化理论。因此，我国公共管理理论的逻辑基点构成包括以下方面：
（一）价值观基点
以往人们认为政府和公共利益是一体的，管理集中在政府内，是以权力配置为中心的。以马克思•韦伯为代表的官僚制度的科层化管理理论，强调权威、分工、法令、控制等，管理实质是以权力为中心的设计体系。公共管理是一种社会治理模式，它的权力应移至政府外，它的特点是管理主体的内控，强调管理行为的道德化及对自身的修养和约束。根据目前和今后中国社会发展状况，中国公共管理理论建设过程中必须解决市场化、非政府中介组织、绩效、廉洁等问题，价值观基点就是以权力为中心转向以道德为核心，实现和谐、民主、法制等社会愿景。
（二）主体基点
公共管理的主体是公共组织，政府是典型的公共组织，又由于政府组织是通过法定的公共程序产生的，其权力是得到社会公众认同的，因此政府组织的管理具有典型的合法性和强制性。除政府组织之外，能够提供公共物品或服务的还包括非政府的公共组织，由于该类组织是政府组织授权而进行公共管理的，因此其管理不具有最终强制性。十一届三中全会后，虽进行了市场经济体制改革，但新中国成立后一直实行的计划经济体制，使得政府组织成了百姓的精神支柱，再加之我国第三部门组织力量薄弱，因此，在我国实行公共管理的主体基点就成了政府组织。但政府组织的理念应该是实现“由全面转向适度，由微观转向宏观，由直接转向间接，由人治转向法治”的转变。
（三）客体基点
公共管理的客体是社会公共事务，在这样的目标下，公共管理理论要解决的是外部社会约束条件的实现：即政府的定位与重新认知、政府与市场的关系、公共领域与私人领域的协调、公共物品提供的方式、政府与公民等诸多关系存在的依据、发展变化的动力等；还需要构筑内部关系的架构：即基本利益分享、制度与规则的建立、公共权力的分享、效益的最大化等。这是中国目前当务之急，只有建立与市场经济发展相适应的管理模式，即“小政府、大社会、强市场”的三元架构，才能“内生”出本土化的中国公共管理理论。
（四）路径选择
中国公共管理实践是落后的，因此，本土化基点下的中国公共管理必须从实证分析入手，并以此为重心展开理论研究，其中理论模型与数据模型建立、案例库的建立与经典案例的分析，将有效的实证研究与有限的理论选择相统一，并以此形成本土的研究性质、研究领域、理论模型、理论批评等方面的创新，才是中国公共管理理论发展的必经之路。
（五）理论基点
从历史发生学的角度来审视，传统的儒家、法家和道家的思想，公平与民本的价值观等，对中国公共管理的理论和实践产生了深远的影响。、邓小平等人在对资本主义进行批判的基础上，提出一系列切合中国国情的政府管理思想，这些思想构成了当前中国公共管理理论的一个重要来源。此后，我国开始逐渐引进、吸收外国的公共管理理论，翻译出版了一系列西方政治学、经济学、法学、行政学、管理学、公共管理学方面的著作。因此，我国公共管理的理论基点就是：传统的政府管理思想、马列主义的政府管理思想和西方公共管理学。
参考文献：
1.黄达强，刘怡昌.行政学[m].中国人民大学出版社，1988
2.宋全喜.中国行政体制改革的理论定位.公共行政，2001（1）
公共管理主体理论篇6
云南师范大学650500
[摘要]新公共服务理论产生于20世纪80年代，它是当代公共行政改革的新模式。在对新公共服务理论研究的过程中，它被当作是一种理论工具，以全新的视角透视现实。在这些研究视角中，以与新公共管理理论的比较研究、探究服务型政府的构建、公共部门人力资源管理研究、政府绩效管理研究、公民参与研究、行政伦理价值研究以及该理论的贫困研究等，本文将综述以上视角的研究现状。
[
关键词]新公共服务理论；服务型政府；绩效管理；公民参与；行政伦理
新公共服务理论是在比较公共行政学管理主义研究途径特别是对新公共管理理论进行反思和批判的基础提出来的，[1]是一种更加关注民主价值与公共利益，更加适合现代公共社会和公共管理实践需要的新的理论选择。具体来说，是建立在民主公民权理论、社区和公民社会的模型，组织人本主义和组织对话理论基础之上的，其主要内容涉及政府职能、公共利益、战略性思考与民主性行动、服务对象是公民、行政责任复杂、人的价值、公民权与公民服务等内容，注重社区的重要性，构建公民-社区-政府三者互动沟通、协商发展的有效公共管理模式。新公共服务理论是一种前言理论，也是学者们探究与研究的新热点，他更是一种工具，指导人们用更新的视角透视现代公共管理的发展趋势。
1、视角一：与新公共管理理论的比较研究
1.1对新公共管理理论的批判
随着经济与社会的变迁，人们对于新公共管理理论的批判声音越来越大。有些学者对于“新公共管理”的模式和具体内容提出了十分尖锐的批评。例如,美国学者格林和哈伯尔在《论治理和重塑政府》一文中对“企业化政府”模式提出了五点批评；另一位美国学者查尔斯·古德塞尔则提出与“企业化政府”模式十条原则针锋相对的十条原则。有些批评强调新公共管理对公共价值观的削弱,认为“新公共管理”追求“三e”(效率、效益、经济)标准,其基于经济人假设的理论基础和对绩效的重视都与公共价值观相冲突。还有人对新公共管理的普适性进行了批判。[2]
新公共服务所批判的，是新公共管理通过推行“一套大部分从私人部门引入的价值观来寻求管理变革”,这种把商业的价值迅速转移到公共部门的做法给公共行政及其人员带来了一些棘手的问题[3]。批判的内容主要是对新公共管理应用市场模型的分析、对强调顾客关系的批判以及对提倡企业家式政府和精神的批判[4]。
1.2对新公共管理理论的传承与超越
新公共服务理论并不是对新公共管理理论的替代，经过对比可以发现，二者的关系应界定为传承与超越。这两种理论范式都很重视理性，只不过，新公共管理理论关注的是工具理性，而新公共服务理论关注的是价值理性；这两种范式都关注参与，承认公共组织的开放性和参与的重要性，并将参与的重点放在外部参与上；这两种范式都强调放松管制和弹性化，认为应该对政府松绑,解除内部繁文缛节和限制,以提高政府行动的水平,使政府的活动更具有创造力、回应性[5]。
新公共服务的创新在于，服务于公民而不是服务于顾客，是管理价值的变迁；追求公共利益，是管理目标的变化；重视公民权胜过重视企业家精神，是公民精神的“复活”；在决策制定与执行中注重民主价值；突破传统公共行政和新公共管理的责任观，强调责任的复杂性；击碎新公共管理的“控制”狂想，强调服务的角色；注重以人为本，而不是以生产率为本。
2.视角二：探究服务型政府的构建
2.1我国构建服务型政府的问题、理论诉求及路径选择
我国在推进服务型政府建设方面进行了一系列探索，取得了明显的成绩。但按照新公共服务的要求，还存在一些亟须解决的问题，突出体现在服务行政意识低与民主行政意识不强两个方面：服务行政意识较低表现为政府定位不准、服务效率较低和公务人员服务意识薄弱；民主行政意识不强表现为行政过程公民参与机会少和公民利益表达不均衡。[6]“人本、服务”是当前我国建设服务型政府的两大理念诉求。[7]构建我国服务型政府的路径选择，是要更新行政理念、转变政府职能、优化管理体制、改进服务方式。[8]
2.2新公共服务理论对我国构建服务型政府的启示
在新公共服务理论的主要观点中，有很多内容是可以给予我国构建服务型政府以启示的。有学者认为这些启示包括，公民本位的核心治理价值、公共官僚的职责转型、协商式的治理机制。[9]有学者认为，这些启示为确立民主行政和服务行政的理念、强化政府社会管理和公共服务职能、正确定位政府与公民的关系、进一步提高公务员的整体素质以及大力培育和发展公民社会组织。[10]也有学者认为，借鉴价值在于关于政府的价值理念、关于责任意识、关于政府的作用以及关于社会治理结构等方面。[11]
3.视角三：公共部门人力资源管理研究
3.1公共部门人力资源管理的价值取向的启示
新公共服务理论中人力资源管理的价值取向涉及以公共利益为目标、注重民主参与、强调责任多维以及重视人。对于我国公共部门人力资源管理的启示在于，融公共利益与个人价值相统一，以人为本取代成本理念，以民主、参与取代集权、专制，以多样责任观替代狭隘责任观。[12]还有学者认为，强调战略理性[13]同等重要。
3.2我国公务员管理相关启示
对于我国公务员激励机制的创新，新公共服务理论的人性假设基础成为公务员激励机制创新的出发点，新公共服务理论的核心理念成为公务员激励机制创新的重要指导思想，因此，新公共服务理论要求公务员激励机制从观念上、模式上以及制度上进行创新。[14]
对于提升公务员的服务能力，新公共服务理论的主要观点也给予了一定的启示。如公务员招选应贯彻“服务理念为本”，建立健全的甄别人才机制；对公务员的管理应更具人性化；建立与公务员公共服务相配套的制度[15]等。
对于公务员角色的重塑，有学者认为公务员角色重塑的选择路径有三个：培育和提升公务员公共行政精神；提高公务员的整体素质；建立与公民合作模式。[16]
4.视角四：行政伦理价值研究
新公共服务理论的七个主要内容映射出了七种行政价值理念，这七种价值理念对我国对行政伦理价值的建设有很大启示。有学者总结为：以满足公共利益为最核心的价值追求，推动公民社会的形成，转变政府职能和规范公共管理者的责任。[17]有学者总结为：对行政主体的要求,树立公共利益至上的信仰、确立公共行政的多重责任、强化公共权力的公共性；对行政相对人的要求，加强行政相对人配合和参与行政活动的意识、权利意识和政府责任意识,促进公民对政策制定和执行的干预和参与，同时还要应当履行社会义务；行政制度伦理的建设，以制度道德化实现一切人的道德化，同时强调行政伦理立法；行政伦理环境的建设，构造行政价值观充分有效发挥作用的宽松、民主环境使行政主体、行政相对人和行政制度三者的互动得以顺利进行，增加社会对行政主体的社会期待，通过各种宣示途径营造良好之社会风气。[18]
5.视角五：理论的贫困研究
每一种理论都不是完美的，新公共服务理论也有它的贫困之处。有学者认为该理论研究选题所引发的研究目标存在低层次性，“研究更多地停留在行动研究层次,难以实现理论内容的创新,更多地只是用‘新公共服务’这个‘新瓶’装某一群学者的‘旧酒’而已”，不仅从理论选题到理论内容缺乏一定的创新型，其理论论证的不充分性、不严密性以及在美学意义上的简洁性方面也有不足，并在一定程度上对企业家政府理论存在诸多偏见或误解。[19]还有学者认为这些贫困表现在理论贫困和现实贫困两方面。理论贫困表现在，新公共服务理论只是一种价值转向，没有实现政治价值与效率价值的统一；自然人与组织人的角色冲突挑战新公共服务理论的人性假设；有意忽略政府政务官和公务员的区别，导致一种责任的悖论。现实贫困表现在，程序性的最小政府只是一种想象，政府不可能退出实体性事务；公民社会内部的博弈缺乏有效的规约，会出现“丛林状态”，陷入自私的泥沼；缺乏一个可以操作的组织结构和运作方式，新公共服务理论的现实指导意义十分有限。[20]
新公共服务理论受到很多学者的推崇，对当代各国的行政改革也产生了很多影响，对于新公共服务理论的研究视角主要就是上文中总结的七个视角，由于本人的学识以及资料查阅有限，可能还有遗漏的研究视角，有待于后续的继续研究。综上所述，新公共服务理论虽然是“站在巨人肩膀上的巨人”，但它还是避免不了自身所固有的缺陷与不足，因此，我们在看待任何理论时，都必须全面、深刻并且要理论与实际相结合，才能正确的运用该理论为现实行为做指导。
参考文献
[1]王曦阳,胡去非.新公共服务理论述评[J].教科文汇,2006,(4)(下半月刊).
[2]王丽莉,田凯.新公共服务:对新公共管理的批判与超越[J].中国人民大学学报,2004,(5)
[3]罗伯特·B·登哈特.公共组织理论[m].北京:中国人民大学出版社,2003:162-163
[4]王丽莉,田凯.新公共服务:对新公共管理的批判与超越[J].中国人民大学学报,2004,(5)
[5]李彦娅.论新公共服务理论对新公共管理理论的传承与超越[J].四川行政学院学报,2006,(4)
[6]郑远菊.新公共服务及对我国服务型政府建设的启示[J].管理观察,2009,(5)
[7]李蕾.论“新公共服务”理论与服务型政府建设[J].商洛学院学报,2007,(3)
[8]甘黎黎.服务型政府构建的路径选择—基于新公共服务理论的视角[J].黑河学刊,2010,(7)
[9]唐晓阳,王巍.对我国建设服务型政府的启示[J].岭南学刊,2009,(1)
[10]郑远菊.新公共服务及对我国服务型政府建设的启示[J].管理观察,2009,(5)
[11]朱纯华.基于新公共服务理论的政府治理模式变革[J].黑龙江对外经贸,2008,(11)
[12]李竹宇,徐美珠.论我国公共部门人力资源管理价值取向与制度设计—基于新公共服务理论思考[J].理论与改革,2007,(2)
[13]尤津,姚西龙.基于新公共服务理论的公共人力资源管理价值理念探析[J].中国商界,2008,(5)
[14]王艳.新公共服务视野下我国公务员激励机制创新[J].江西行政学院学报,2006,(7)
[15]潘劼,杨晓锋.基于新公共服务理论视域下公务员服务能力提升研究[J].企业导报,2009,(5)
[16]李坤.新公共服务理论下公务员角色变革[J].人文社会科学专辑,2009,(35)
[17]许源源,雷平.新公共服务理论中的伦理价值理念[J].求索,2007,(8)
[18]张治忠.新公共服务理论视野下的当代中国行政价值观建构[J].伦理学研究,2009,(2)
公共管理主体理论篇7
一、科学主义维度:公共管理的工具理性
在实践中，公共管理行为生产出有形的公共物品,如公共交通设施、水电设施、公园、通讯设施等;或者其产出可以通过有形的公共物品来衡量，如教育（可通过受教育人数衡量）、环境（可通过新增绿化面积、空气质量、污水处理吨数、污染企业关停并转数量等衡量）等。
如果公共利益仅体现为有形的物品或可以通过有形物品来衡量,公共管理者的职责、公共管理行为等就相对容易理解了。在这种情况下，公共部门与企业相似，其运行可以概括为如下四方面:一是投人或输人，即人财物等资源的募集与整合;二是生成与运作过程,即资源的使用过程，内部的运作程序以及产品的生成、输送等过程;三是产出或输出，即组织运作而实现的具体活动、服务、物品等;四是结果，即产出生成的影响（如需求的满足、问题的解决）。这一过程遵循的基本逻辑就是“成本”和“收益”衡量。因此，可以通过经济、效率、效果等“3e”指标来衡量。经济关注的是投入，理想状态是在最少投人和最低成本前提下提供或维持既定数量的公共物品。效率关注的是投入和产出的比例,理想状态是“产出/投入”的值最大，生产某种公共物品的单位成本最小。效果关注的是“情况是否得到了改善”，通过产出与结果之间的关系来加以判断，理想状态是通过公共物品的提供最大程度地满足了需求。
这一思维秉持的是科学主义方法论，追求公共管理实践的规范化、科学化和高效化，用“两害相权取其轻,两利相权取其重”的理性思维来判断是否采取行动以及采取何种行动。这种方法论秉持的是工具理性，通过精确计算、科学谋划的方法选择最有效的手段、使用最有效的工具来实现既定目标。在公共管理理论发展史上,有很多学者持有此种态度,威尔逊、法约尔、古利克等传统公共行政学者就尝试构建一些科学化的行政原则,使公共组织能够有效地完成负责的任务;泰勒等倡导的科学管理理论就尝试利用科学研究和理性计划以快速、高效地实现公共目标;韦伯的官僚制理论则尝试发现并利用有助于提升行政效率的组织结构;休哈特、费根鲍姆等主张的质量管理理论尝试通过将持续改进和使顾客满意的承诺“制度化”来提高管理质量和绩效？的确，如果公共管理的产出都是有形的公共物品，并可以完全通过“货币化”的方式衡量投人和产出的话，上述理论的主张无疑是有效的，在这种情况下，公共管理行动也是容易塑造和型构的。
但是，上述理论流派似乎更主张公共管理组织本身运行的科学化，而对于科学化运行的产出属性并不十分关注。或者说，基于科学主义方法论的理论似乎有个先验的假定:公共部门天然指向公共事务，产出具有公共性的物品，而并未刻意区别私人物品和公共物品。
公共物品理论则进一步提出，市场组织在供给私人物品时是有效的，而在供给公共物品方面存在严重缺憾。因此，公共物品应该由公共部门供给。由于公共物品具有非排他性和非竞争性这两个内在属性，理性个体在不付费、不担负成本的情况下就可以享有，故而“搭便车”行为极易发生。正因如此，市场机制无法有效供给此类物品，只好由公共部门供给。
但是,这一逻辑也存在问题。其一,公共物品和私人物品的界限并不清晰,这使得公共部门的行动出现偏差。“大概现实中没有哪种物品会满足纯公共物品的严格定义，甚至国防和制止犯罪也不是谁都可以同等得到的（公共物品）。边远的阿拉斯加村民并不能得到华盛顿特区或奥马哈（omaha)、尼布卡斯卡同等的防务。”在此意义上,戈尔丁指出：没有什么物品可以通过其内在性质决定它是否属于公共物品，存在的只是不同的供给方式:不必付费的普惠制还是付费的“选择性进人”。在这种情况下,公共部门感兴趣的、有能力涉足的领域就可以以“公共物品”的名义投人公共资源;没兴趣的、信心不足的领域则以“这是市场的责任”为由而撒手不管。
其二,公共物品理论依据公共物品的内在属性采取普惠制的方式来配置资源——无差别供给以及低价或免费供给公共物品,这将导致公共资源的浪费。因为，物品的价值源于人们的需求，而需求的种类、层次差异很大。同样的公共物品既可能是‘‘雪中送炭”，也可能是“锦上添花”，还可能是“不屑一顾”。比如，免费“疫苗”对有些人而言是“低质”的，他们宁愿出钱购买进口的或者他们认为是优质的。显然，“一刀切”的供给方式在“不屑一顾”的情况下是无效的。w另外，这种“一刀切”的做法以供给方为核心和主导,并没有将民众的利益诉求以及民众本身作为中心，自然也就忽视了民主管理、公共参与以及回应性等。
综上所述，公共管理作为“管理行为”应该具备科学的一面,也需要在工具理性的基础上按照“3e”的标准来型塑、评估公共管理。但这仅仅是公共管理的一个维度。
二、人文主义维度:公共管理的价值意蕴
竺乾威教授在登哈特《公共组织理论》一书的“译校者前言”中指出：“在美国的行政思想史上，历来存在着宪政主义和管理主义两种倾向。前者关注社会公正、平等、民主、回应性等;后者则关注效率。”这段话精确地概括了公共管理理论的发展脉络:在宪政主义和管理主义两种方法论上摇来摆去。在某一阶段,宪政主义理论流派占主导地位;而随着经济社会的发展，宪政主义理论范式在解释力方面出现了困境，管理主义理论流派作为弥补宪政主义不足的新流派而占据主导地位;但随着经济社会的进一步发展,这种新理论流派又面临困境，宪政主义理论范式又开始应运而生。公共管理发展史在很大程度上可以被视为宪政主义和管理主义两种理论范式的“螺旋式交互”发展。也有学者将这两种方法论视为公共管理学(乃至管理学）的两种方法论:科学主义方法论(对应管理主义）和人文主义方法论（对应宪政主义，也称人本主义）。公共管理是人类社会治理发展的必然结果，这产生于工业社会的治理危机,表现为人类“寻求”超越科学主义的不断努力。所以，在科学主义之外，还需要在人文主义的基础上型塑公共管理。
人文主义方法论强调管理实践的人性化、伦理化和价值化,是否采取行动和采取何种行动取决于该行动蕴含的价值意义是否合适，是否与伦理需求相协调。这种方法论追求的是价以伦理的、美学的、宗教的或作任何其他阐释的——无条件的固有价值的纯粹信仰，不管是否取得成就”w(p6U。换言之，人文主义方法论强调公共管理本身具有价值意义和伦理取向，而不单纯是生产有形公共物品的手段。型塑、评价公共管理不仅要考量其经济、效率和效益维度，还要考量其伦理契合度、价值意蕴维度。第一，公平。以沃尔多、弗里德里克森等为代表的新公共行政理论十分强调公共管理领域的公平问题。认为型构、评价公共管理时，必须思考如下问题：“接受服务的团体或个人都受到公平的待遇吗？需要特别照顾的弱势群体是否能够享受更多的服务?”弗里德里克森具体指出，公平包括如下维度:单纯的个人公平、分部化的公平、集团性的公平、机会公平和代际间的公平。m(_当然,至于“公平”本身的内涵和要求十分复杂，公平作为一种“指标”本身也很难被操作化和衡量。这里只是强调，公共管理的型构、评估都必须兼顾“公平”维度。
第二，人权。人权是“人因其为人而享有的权利”也就是说，人权是敬重、维护人的生命与尊严的最基本的正义准则，保障和维护人权因此而成为一种被普遍认可的基本准则。“当这一准则被肆意践踏的时候，人类生活就会陷入可怖的灾难状态。”公共管理的重要维度之一便是对人权的保障和维护，这是公共管理最起码的价值体现。无视、不承认甚至践踏人权的公共管理无论如何都应该被视为“公共性”的反叛与悖离。
第三，民主。在全钟燮看来,公共管理中的民主意蕴应该体现为:公共利益的表达;代表性;开放性;超越党派利益;严防专业主义对民主原则的伤害;公共参与。[12]具体而言，民主对于公共管理有两方面的意义:一是工具性的，民主的原则有助于民众表达利益诉求，提升公共管理的回应性，使公共管理更能体现“问题导向”，产生公共性效果;民主原则也有助于提升民众对于公共管理的认同感，提升公共部门及其行动的合法性；民主原则促成多元主体参与公共管理过程，使他们在共同学习、平等互动的过程中，学会放弃“吃独食”策略，转向合作互惠，实现多元共治、共享与共贏。二是本位性的，民主原则体现了以民众为中心的公共性本质,通过公共参与、利益表达等民主途径实现了民众对公共管理过程的最终控制,并在此基础上使民众及其正当权利成为解释公共管理起源、评价公共管理过程、研判公共管理绩效的终极合法性来源。公共管理的公共性先验地要求公共管理过程是开放的、民主的。
第四，自由。人权更多从内涵和行动取向上对公共管理提出要求,民主则在运行过程和运行原则上对公共管理提出要求，而自由则在责任领域、行动范围方面对公共管理提出要求。自由这一政治哲学概念更多是在界定政府与社会、个人的行动边界，“强调个人拥有免于种种无理干预而自主选择和行动的正当权利”。“自由”并不反对政府等强制机构的存在，也不否认法律等强制措施的意义，只是“自由”对这些强制性的要素持有谨慎性的看法，认为政府、法律可能会对个体的正当权利带来威胁甚至可怖的侵害。所以，自由主义者为政府、法律体系等强制性要素的作用边界给予了严格的限定。自由原则也为个体权利建构了一个不受公共权力无端限制和干预的“堡垒”，“它排除了国家的干预，在那里，个人和集体能够选择自己的行为方式,表达他们对生活的意义与价值的理解”。因此，公共管理的自由意蕴要求公共管理行为需要对公共利益担负责任,但是公共部门在履责过程中不能逾越“红线”——对自由视阈下的正当权利构成损害;同时，鼓励、支持个体在自治领域内，与政府平等互动、自主治理，按照自己的意志选择行动方向。
三、管理文化主义维度：公共管理主体的角色期待
以沙因、斯默西奇等为代表的组织文化学派强调管理的载体——组织（含公共组织）具有一种“潜藏的假定”,该“假定”代表了组织的共有意义和精神气质，是内蕴于组织当中的文化系统，对组织的运行产生重要影响,是不应该被忽视的重要一维。
组织文化理论秉持的是管理文化主义，强调组织管理行为和组织运行所表现出来的文化形态，认为组织文化是组织成员在长期互动过程中形成的共同的价值观体系和共有意义。组织文化内隐于组织制度、组织结构和组织行动之中,通过组织文化的形成，组织成员对基本的、有意义的行为有了共同的理解，就逐渐形成一种确定的行为模式和组织气质。从微观的角度看，组织文化反复“告诫”和“提醒”组织成员应该怎么做和不应该怎么做;从宏观的角度看，组织文化也是组织的一种精神气质,是组织运转过程中表现出的一种精神状态和组织品格，对组织的凝聚力、执行力等有着重要影响。
显然，科学主义和人文主义关注的是公共管理的手段以及管理过程和实践中蕴含的价值意义。管理文化主义则关注公共管理主体本身的属性与文化特征。波兹曼等学者认为,有效的公共管理者应具备如下属性:是一个良好的自我评价者、是不令人厌恶的、有追求真善美以及周全的政治知觉、有相当的毅力和耐心、具有多样化的经历、有服务民众的意识、有善于分析与思考的能力与态度。《黑堡宣言》对公共管理者的角色期待包括:扮演执行与捍卫宪法的角色，人民受托者的角色，贤明少数的角色，平衡轮的角色，扮演分析者和教育者的角色。简言之，由于现时代对于公共管理者的角色及其责任担当给予了较高的期待,因此对其组织品性和气质提出了较高要求。
概括而言，公共管理主体最起码应该具有如下基础性的文化特质：
第一，廉洁。公共管理行动需要一个个、活生生的个体行动为支撑,而这些个体有着自己的利益偏好和价值预期,视公共管理为自己的职业，是一种谋生手段。然而，公共管理部门中的个体从事的却是“公共”管理活动,通过公共资源的配置和使用来实现公共问题的解决和公共福利的提升。因此，促成公共管理者的私人性和公共管理的公共性之间的有机协调,是保证公共管理服务于公共利益的前提。这要求公共管理者具有“廉洁”属性，拥有公共使命感和责任感,服务并捍卫公共利益。
第二，守法。公共管理者应该具有依法行事的意识，在法律规定和允许的范围开展公共管理。换言之,法律不是公共管理者实施管理的工具，而是公共管理者实施管理的依据,也是公共管理行动的“限制性规则”。
第三,服务。服务意识要求公共管理者在内心深处摒弃“管理”思维和以政府为中心的思维,而将自己视为回应公众需求、追求公益、提升社会福利的“受托者”。简言之，公共管理者不是实施管理和控制的“官老爷”，而是服务民众、满足需求的“服务者”。
第四，发展。公共管理者应该具有服务发展、追求卓越的意识，能够扮演贤明少数的角色，积极主动且有效地辨识公共问题，解读和预测未来，实施前瞻性的对策;能够持续学习、鼓励创新,不固步自封，积极探索创新与发展的新路径;能够有耐心地、持之以恒地应对公共问题，迎难而上;保持弹性，以开放性心态面对变革与环境变化;具有战略意识和长远发展的思维，并通过沟通、协调而将多元主体整合进合作情境中，就未来愿景达成共识。
公共管理主体理论篇8
一、新公共管理理论在乡村民主建设中的境遇
所谓新公共管理(newpublicmanagement)，严格来说，并不是一个理论或一种学说，而是一种思潮在公共管理领域里的体现。用它的原始命名者胡德的话来说，是一个为方便起见而做的标签。［1］其理论渊源主要有两个:一是以极端自由主义为代表的当代西方社会思潮，其主张是以保障个人权利并限制政府权力，片面强调个人自由和市场本位。二是以布坎南创立的公共选择理论为代表的西方经济学理论，其特点是用经济学的方法和工具研究政治和政府管理问题。这两种理论思潮在西方20世纪80年代产生了巨大影响，引发了欧美国家广泛的“民营化”改革，90年代后逐渐掀起整个世界公共领域的改革浪潮并成为改革的核心内容，作为西方理论界广泛使用的热门概念，新公共管理已成为指导越来越多国家公共管理实践的新理论和新理念。
然而，作为一种外来的公共行政理论，新公共管理对于解决中国的问题究竟是否适用仍需考验。一般来说，多数学者赞同新公共管理理论对中国的乡村民主建设具有借鉴意义，并且已有学者正尝试用其分析中国的实践，尤其是在公民社会建设和村民自治方面。但也有学者认为，新公共管理理论在发展中国家仍然面临适用性问题。新公共管理理论自身对传统官僚制的态度也不一致:一方面批判传统的科层制，另一方面又将其作为新公共管理体系的核心和唯一稳定部分。新公共管理主张管理主体的多元化，但是多元参与式民主的不足可能是，“少数有特殊利益需要的公民在某些主题中的参与行为可能被政策制定者误解为大众的共同意见，并且更糟糕的是，这会给公众留下政策议程被特殊利益所左右的印象。”［2］因此，多元参与式的民主能否冲破传统科层制的桎梏还是一个疑问，若不能，则传统的公共行政模式仍会是公共管理的主要模式，指望新公共管理较为彻底地改变既定制度安排就尚需时日。
尽管如此，对新公共管理的批判并不意味着对其进行全盘否定。作为公共管理的一种工具或机制，新公共管理理论没有因其宏观理论层面的困境而失去效力。具体到我国的新公共管理研究，我们可暂时放弃其某些宏观关怀，“在微观意义上(尤其在地方层面上)说明我们正面临何种不可治理性，是什么导致了必须用政府、社会和市场的某种新组合来克服这些不可治理性，哪些组合方式(在何种条件下)是可复制、可模仿的，进而在此基础上形成本土化的分析理论模式。”［3］所以，中国的公共管理不能照搬西方的新公共管理理论与实践，必须对其像“马克思主义中国化”这样的本土式改造，才能与我国的实际相契合。
二、当前乡村民主建设对新公共管理理论的本土化诉求
从以上论述可看出，虽然西方的新公共管理在理论上和实践中还存在这样或那样的缺陷、虽然新公共管理运用到中国的乡村治理中进行民主建设时会遇到一些理论和实践困境，但其包含着诸多值得借鉴的理论价值和政策资源，无疑已成为指导中国公共管理实践的一种新理论和新理念。因此，我们可以谨慎地对其加以吸收和运用。首先，从意识形态来看，新公共管理理论虽然主要是一种公共管理理论，但却具有较强的资产阶级意识形态色彩，这就要求我们在借鉴新公共管理理论时，必须有所选择，“取其精华，去其糟粕”。因为新公共管理的理论渊源之一是极端自由主义，这一渊源在国家与社会的关系上主张社会中心主义，反对政府干预。许多国家的实践(如现在的希腊、意大利等)已经表明，这种政治倾向有时会带来灾难性的后果。
其次，从经济发展来看，新公共管理理论是对传统大政府的福利国家的经济困境与财政危机的一种纠正与挽救。它从西方发达国家的国情基础出发，主张限制政府的职能和作用，主张管理主体的多元化、权力的多中心、管理主体与社会的互动等，其“所勾画的现实社会具有很大的虚构性。这种虚构性在分析全球化对第三世界国家的影响时尤为明显”［4］。所以，对处于世界发达与落后之间的中国而言，这一理论并不能很好地解决发展中所面临的所有问题。最后，从文化土壤来看，新公共管理理论的真正精神是以公民素质较高并形成的个人主义为基础的契约合作理念，这一理念深深地蕴藏于以西方资产阶级的自由、民主、平等为核心的公民社会文化之中。对中国这个具有不同文化土壤的国家来说，若不切实际地在缺乏作为制度基础的现代社会政治秩序的前提下，过分夸大新公共管理理论的效用，实施西方所追崇的模式，就可能会遇到挫折，从而破坏正在进行的中国特色社会主义事业。因此，在运用新公共管理理论来分析和解决中国问题时，应明确认识该理论的适用性。当前是全面建设小康社会的关键时期，无论是乡村民主建设的理论研究还是实践层面都面临着现有管理体制机制的瓶颈束缚，而西方的新公共管理理论对消除这些瓶颈束缚大有裨益。因此，在理论上，就存在着如何将新公共管理理论同中国乡村的实际有效衔接的问题，即如何使新公共管理理论变成具有中国民族特色和文化特征的理论从而指导中国的乡村改革与发展。在实践上，表现为如何将新公共管理理论与我国的乡村民主建设实践实现创造性结合。对这两个问题的研究与解决，关键是抓住整个初级阶段尤其是当前中国乡村的实际。
执政者理应更加注重目光下移，将顶层设计与基层实施对接起来。这固然有赖于基层自身的创新和努力，但更为重要和迫切的是改革创新基层治理模式，理顺治理格局，优化制度设计，处理好管理与服务、经济与民生、发展与稳定等关系。只有这样，才能在公共服务最优化、公共利益最大化的过程中，走出“选择性治理”误区，实现基层善治，从而达到在社会主义现代化进程中推动乡村民主不断发展的目的。而要达到这个目的，就必须对我国乡村社会的管理体制与运行机制情况进行全面、客观的调查与研究，找出当前我国的乡村民主建设究竟存在哪些问题，产生这些问题的根源是什么，如何使顶层的关注变成普遍的关切，使顶层的设计变成全民的自觉，真正把握一个真实的“微观中国”，从而对这些问题标本兼治，实现政府管理与基层群众自治的有效衔接与良性互动，最终引导乡村社会走向中央提出的“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理新格局”。［5］
三、新公共管理理论与乡村民主建设实践的创造性结合
由于传统乡村管理体制与机制的弊端导致乡村治理面临诸多困境，无疑对乡村民主建设产生了巨大影响。在全面建设小康社会的新阶段，应努力破解这些困境，寻求符合我国乡村实情的乡村民主建设新路径。在此过程中，应始终坚持两个基本原则:一是乡村民主建设的整个过程必须接受党和政府的领导;二是乡村民主建设必须坚持生产资料集体所有制，重塑村民对村庄的认同。而目前，最关键的问题是如何利用好社会主义新农村建设所提供的历史契机，实现新公共管理理论与乡村民主建设实践的创造性结合。这是社会主义新农村建设面临的重大理论与实践课题。新公共管理理论对我们解决这一课题具有启发和借鉴意义。新公共管理理论反对传统的政府中心论，主张管理主体的多元化，不仅包括政府，还包括公共组织、私人机构和个人等;主张从政府、市场、企业、公民和社会等多维度、多层面去观察问题、分析问题，克服市场缺陷和政府失灵;强调管理过程、管理方式与手段的合法性(legitimacy)、透明性(transparency)、责任性(accountability)、法治(ruleoflaw)、回应性(responsiveness)、有效性(ef-fectiveness);强调“善治”应对公民的权利和地位给与更多的重视，应有更多的民主要素。当前，我们应该创造性地实现新公共管理理论与乡村民主建设实践的结合，筑牢干群关系的信任基石，走出“选择性治理”误区，真正把握一个真实的“微观中国”，进而保持政令畅通、实现科学发展。其实，中央决策层已经注意到这个问题。总书记在党的十七大报告中指出:“深化乡镇机构改革，加强基层政权建设，完善政务公开、村务公开等制度，实现政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动。发挥社会组织在扩大群众参与、反映群众诉求方面的积极作用，增强社会自治功能。”［6］
这为我们实现新公共管理理论与乡村民主建设实践的有机结合提供了方向和思路。为有效解决新世纪新阶段我国乡村民主建设实践中存在的问题，就必须恰当运用新公共管理理论，实现其与社会主义新农村建设实践的创造性结合。就我们当前需要迫切解决的现实问题来说，应主要从以下三个方面着手:
首先，努力协调基层政权与乡村自治的关系，实现政府管理与基层群众自治的有机结合和良性互动。要发展乡村基层民主，促进社会主义新农村建设，引导乡村社会走向“自我管理、自我教育、自我服务”的轨道，实行“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”，［7］就必须结合新公共管理理论管理主体多元化的主张，充分发挥地方政府、乡村自治组织、乡村社会中介以及广大农民群众的积极性、主动性和创造性，改革、完善现行的“乡政村治”模式，就必须使基层政权在农村地区提取的资源能够有助于乡村基础设施的建设、能够促进整个乡村地区的发展。就乡镇政权来说，应在坚持生产资料公有制的前提下，合理利用乡村公共资源，大力发展集体经济，促进乡村经济与社会的全面发展。唯有如此，才能实现政府管理与基层群众自治的有效衔接和良性互动。
其次，着力理顺乡村关系，促进基层民主发展。基层民主发展的核心是“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”的协调发展。只有这四个民主协调运转，乡村公共权力格局均衡合理，才能保证乡村民主建设的顺利进行。因此，必须认真贯彻执行2010年10月28日新修订的《中华人民共和国村民委员会组织法》，理顺乡镇政权、村党支部、村民委员会以及村民之间的关系，加强彼此之间的信任与合作。在乡镇层面上，要突破乡镇政权对传统集权模式的依赖，构建“乡(镇)村一体化”的地方民主自治结构，以减缓政府职能扩张与市场秩序、长期发展与短期利益等多重矛盾和冲突。在村庄层面上，应正确认识和处理村党支部与村民委员会的关系，构建民主合作的村庄治理结构。一方面，村党支部应按照中国共产程进行工作，发挥领导核心作用，领导和支持村民委员会行使职权;依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民利;另一方面，村民委员会应当宣传宪法、法律、法规和国家的政策，向村民会议、村民代表会议负责并报告工作，支持和组织村民依法发展各种形式的合作经济和其他经济，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产，引导村民合理利用自然资源，保护和改善生态环境。由此，推动基层民主实践取得突破性进展，为实现乡村治理结构转型奠定基础。
公共管理主体理论篇9
［关键词］公共政策研究政治系统理论公共选择理论管理主义理论
公共政策学是一个跨学科、综合性的研究领域，人们从不同的立场和角度出发，必然会在有关公共政策的理论上形成不同的观点和学派。在西方公共政策科学的发展中，不同的学者从不同的社会科学的框架中加以研究，形成了几种较有影响的学科研究路径，即政治学路径、经济学路径、管理学路径等。从不同的研究路径出发，导致对公共政策的性质、原因和结果以及公共决策系统及其运行作出不同的描述和解释，从而形成不同的公共政策学研究理论，这些理论主要包括功能过程理论、政治制度理论、政治系统理论、公共选择理论、交易成本理论、管理主义理论等。
功能过程理论
功能过程理论（FunctionalCoursetheory）是由公共政策科学的创始人拉斯韦尔（H.D.Lasswell）提出来的。这种理论的要点是将公共政策看作一种政治行为或政治行动，通过政治与政策的关系对公共政策的政治行为进行阶段性或程序化的研究。
拉斯韦尔认为，在整个公共政策的过程中，需要完成七项重要环节或功能：（1）情报。它包括与政策有关的问题是怎样引起决策者注意的？决策者是怎样收集和处理该方面的信息的？（2）建议。处理某一特定的政策问题的建议或那些解决政策问题的可供选择的政策方案是怎样形成和提出的？（3）规定。是谁制订和颁布了那些对社会具有普遍约束力的规则？他们是怎样制定和颁布这些规则的？（4）援引。谁拥有合法的权威，可以决定特定的行为是否违法，并要求人们遵守这些规则和法则？（5）实施。规则和法则在实际社会生活中是怎样运用和实施的？（6）评估。怎样去评估政策的实施情况？怎样去评估政策的成功与失败？（7）终止。最初的规则和法则是怎样被终止的？或者这些规则和法则是怎样从被改变了的形式继续存在的？[1]
功能过程理论按照公共政策的动态过程，确定了公共政策的参与者在这个过程中的基本功能，概括了公共政策过程的基本问题。尽管一项实际的公共政策过程并非一定要把每一个环节或每一种功能包含无遗，但这一理论对公共政策过程中各种行为的把握，有利于对公共政策进行动态分析和研究实际的公共政策过程提供了较好的概念框架。这是行为主义政治学观点在公共政策研究上的反映。一些政治学家力图通过各种政治活动与公共政策的关系对公共政策加以界定，于是公共政策过程被视为由一系列的政治活动所构成。然而，必然注意这一理论蕴涵着这样一个假定，即公共政策制定过程的变化必定引起公共政策内容的变化。实际的情况并非总是如此。政治的、社会的或技术的约束对政策内容影响非常之大，以至于有时政策过程对政策内容显得微不足道。因而不能片面夸大过程因素，而必须考虑其他的因素对公共政策的影响。
政治制度理论
政治制度理论（politicalinstitutiontheory）是将公共政策看作政府机构或体制的产出。这种理论认为，不论在什么样的国家中，政府都是公共政策的主要决定者和实施者，一项公共政策若不被政府所采纳和执行，就不能成为政策。
制度或体制是个人或组织的结构化行为方式，或者说，一个制度是一整套长期存在的人类行为的规范化模式。正是各机构在行为模式上的不同，才能为立法、行政和司法这些广义政府机关区别开来。政府机构赋予公共政策合法性、普遍性和强制性［2］，这是公共政策区别于其他社会团体或组织的规章制度或个人决策的根本之点。那些规定了政府行为模式的各种政府制度如政府机构的性质和组织形式，不同政府部门拥有的合法权力，政府机构的活动程序等，都影响着政府机构决策的方式，影响着政策的内容，影响着政府的实施政策的活动。规则和制度安排所产生的影响往往并不是中立的，相反，它们经常对一部分团体有利，对另一部分团体不利；对一部分人有利，而对另一部分不利；对某些政策结果有利，而对另一些结果不利。总之，不同的政府制度结构或体制产生非常不同的政策后果。因此，我们可以研究制度安排及机构设置和公共政策内容之间的关系，并将这些关系放到可以比较的系统的规范中加以调查研究。
政治制度是政治学传统阶段研究的内容，公共政策科学研究中的政治制度理论也可以看作是对国家政治制度研究的延伸。在一般情况下，政治制度的性质、特点和形式能够从总体上规定政策的基本过程。不同性质和不同形式的政治制度在政策过程中势必存在着不同的特点，因而公共政策学科就体现出了国际化（规范化）与本土化（个性化）的双重特点。反过来，不同性质和特点的政策也在一定程度上反映了不同政治制度的性质、特点和形式，反映着不同的意识形态、价值观念和伦理取向。
政治制度理论突出制度安排及机构设置与公共政策之间的关系，要求人们重视制度或体制对公共政策可能产生重要的影响，这显然是公共政策研究的一个不可忽视的方面。但是，这种理论往往导致只分析制度结构，而忽视公共政策的政治过程；只注重静态研究，而忽视动态研究；片面强调制度的作用，忽视其他社会、经济因素对公共政策影响的倾向。
政治系统理论
政治系统理论（politicalSystemtheory）是美国政治学家戴维·伊斯顿（Davideaston）在政治学研究中运用系统分析方法提出的一种理论。这一理论认为，公共政策是政治系统的产出，是对周围环境所提出的要求的反应。政治系统按照动力学的术语进行分析，把政治过程阐释为持续不断且相互关联的一连串行为，形成系统的流（flow），并建构了动力反应模式［3］。
政治系统是一个开放的系统，它容易受到环境的影响。环境是由社会大系统中除政治系统之外的各种状况和条件所构成的其他子系统组成，包括社会内部环境（生态系统、生物系统、个人系统、社会系统）和社会外部环境（国际政治系统、国际生态系统、国际社会系统）。环境对政治系统的影响叫输入，主要指环境的干扰或压力，要求或支持。干扰（disturbances）用来特指一个系统总体环境作用于该系统，在作出刺激之后，改变该系统本身，有些干扰是有益的，另一些干扰可能造成压力；要求是指个人或团体为了满足自己的需要和利益向政治系统提出的采取行动的主张；支持是指个人或团体接受选举结果、遵守法则、纳税并赞同政府采取的干预行动；要求过多或支持这少都会给政治系统造成压力。政治系统为了维持自己的生存和发展，必须对压力作出反应。要求和支持输入政治系统后，经过转换过程成为政治系统的输出，从而对社会作出权威性的价值分配，即公共政策。随着政治系统的输出和政策的实施，政治系统又反馈于环境。反馈这一个概念则意味着公共政策（输出）可能改变环境，改变环境提出的要求，以及改变政治系统的自身特点。政策输出可能会产生新的要求，而这种新的要求将进一步导致政治系统的政策输出。在政治系统循环往复、不断变化的运动过程，公共政策源源不断地产生。
政治系统理论对政策科学的影响很大。这不仅仅因为伊斯顿本人对公共政策科学进行了大力倡导，也由于系统分析方法本身就是一种科学的决策分析方法，是现代管理和政策研究中的一种比较通行的方法。政治系统理论告诉我们，公共政策过程就是一种输入——转换——输出的系统过程，这有助于我们探求公共政策的形成，提醒我们注意公共政策与环境的相互作用，政治系统如何影响公共政策的内容等方面的问题。但这一理论忽视了政治系统本身所有的价值观念和系统理念的重要性，难以说明公共政策是如何在政治系统这一“暗箱”（blackbox）中操作并作具体权威性分配的。
公共选择理论
公共选择理论（publicChoicetheory）是当代西方经济学的一个分支，同时也是现代政治学的一个重要研究领域。它是诺贝尔经济学奖获得者美国学者詹姆斯·布坎南（J.m.Buchanan）创建的。它运用现代经济学的逻辑和方法，分析现实生活中政治个体的行为特点和政府的行为特点；研究非市场决策的集体决策；并以人的自利作为出发点，分析个人在政治市场上对不同的决策规则和集体制度的反应（即公共选择问题），以期阐明并构造一种真正能把个人的自利行为导向公共利益的政治秩序［4］。
公共选择理论将政治市场上的集体决策作为主要研究内容，核心问题是要阐明把个人偏好转化为社会决策的机制或程序的选择。该理论认为，公共物品的选择包括公共政策的产生多在“政治市场”中完成的。与一般经济市场不同，政治市场具有三个特点，即选择结果有间断性、政治选择是一次性和不完全的、政治消费者不完全清楚自己选择的最终结果的特点。集体决策也不同于市场决策，它包含三层涵义，即集体性、规则性和非市场性。在政治领域，重要的命题并不是政府、党派、社会团体自己的选择行为和选择过程，而是这些集团之间与组成集团的个体之间，出于自利动机而进行的一系列交易的过程。有效率的政策结果并不是出于某个政治领袖的头脑，而是产生于集团或组织集团的个体之间相互讨价还价、妥协与调整的政治过程。
政治市场也是由供求双方组成的。需求者是选民和纳税人，供给者是政治家和政府官员。政治家和政府官员负责向社会提供一定数量和质量的公共物品，选民和纳税人获得公共物品并支付一定的税收款项，至于具体的公共物品种类、数量、税收额等内容的确定，则是通过选举过程“讨价还价”完成的。每一个政治市场的参与者，无论是选民还是政治家，在进行选择时，都如同“经济人”一样，先要对个人的成本与收益进行计算，如果一项集体决策给他带来的收益大于他投赞成票时所承担的实际成本，那么，他就会支持这项决策；否则，就不支持甚至反对。但政治市场也存在不完全性，即信息的不完全性、公共物品组合的不完全性、选民权力的不平衡性、投票的“短见效应”，由此在政治选择过程中，政治家是理性的自利者，投票人是理性的、短视的甚至无知的，这种选择机制预先造就了政府的优先地位。政府行为缺乏内在刺激与约束机制，依据自身利益偏好行事，以“预算最大化”为工作目标，最终机构膨胀、“寻租”(RentSeeking)泛滥，政策失败，最终“政府失效”。
公共选择理论明确提出，在一个体制下产生了不好的政策或不好的结果，原因要么是现存的政治体制所对应的规则产生了错误的领导人，要么是在政治决策与执行过程中缺乏有效率的制约机制。因此，唯一的决定因素是规则——产生领导人与约束领导人的规则。其中产生领导人的规则，就是人们常说的投票规则，具体有一致同意规则、多数票规则、加权投票规则、否决投票规则等。
公共选择理论分析和研究了公共政策产生的原由、规则和运行及其结果，采用经济学的假设理论和方法研究非市场的决策，详尽地告诉我们政策系统的“暗箱”运作过程，公共政策实质上是公共选择的过程。瑞典皇家科学院在为布坎南颁发诺贝尔奖的公告中指出，公共选择理论弥补了传统经济理论缺乏独立的政治决策分析的缺陷，有助于解释政府预算赤字为何难以消除的原因。同样，它在政策科学上产生了相当大的影响，从而推动公共政策学的不断发展。但是现实政治生活中也并非人人都是理性的自利者，并非人人都是“经济人”；而且集体决策也并非全都公正，多数人决策有可能造成集体行动的困境以及“多数人暴政”的后果；此外改变不好的公共政策，也并非仅仅改变产生领导人和约束领导人的规则所能做到的，它还包含许多自然的、社会的复杂因素。交易成本理论
交易成本理论（transactionCosttheory）是用比较制度分析方法研究经济组织制度的理论。它是英国经济学家罗纳德·哈里·科斯（R·H·Coase）在其重要论文“论企业的性质”中提出来的。它的基本思路是：围绕交易费用节约这一中心，把交易作为分析单位，找出区分不同交易的特征因素，然后分析什么样的交易应该用什么样的体制组织来协调。
科斯认为，交易成本是获得准确市场信息所需要的费用，以及谈判和经常性契约的费用。也就是说，交易成本由信息搜寻成本、谈判成本、缔约成本、监督履约情况的成本、可能发生的处理违约行为的成本所构成。［5］科斯在尝试解释企业何以存在时为经济理论“发现”的就是这种反复发生的交易成本。他的结论是，通过建立一种无限期的、半永久性的层级性关系，或者说通过将资源结合起来形成像企业那样的组织，可以减少在市场中转包某些投入的成本。一种多少具有持久性的组织关系，如一个雇员与企业的关系，对企业来说，能节省每天去市场上招聘雇员的成本；对于雇员来说，能减少每天去市场应聘的成本和失业风险成本。这种“持久性的组织关系”就是制度，包括契约，也包括政策等。因此，依靠体制组织、契约以及其上的政策等制度，采纳和利用标准化的度量衡，能降低交易成本的水平。
交易成本理论中的制度在经济分析中的重要性，使许多经济学者重构了制度经济学，并把它19世纪末20世纪初德国“历史学派”和美国制度主义理论家的那种注重对制度作描述性分析的研究区分开来，冠之以“新制度经济学”（newinstitutionaleconomics），但我们仍然习惯地称之为制度经济学或制度分析学派。制度经济学研究经济生活与制度之间的双向关系，关心的是分析各种具有协调功能的规则和规则集等。制度经济学家也普遍关注公共政策与制度之间的互动关系。公共政策意味着通过政治的和集体的手段系统地追求某些目标。公共政策不仅由政府主体（议会、政治家、行政官员）来实施，它还由有组织集团的代表，像工会、行业协会、消费者和福利方面的院外集团、官僚和某些个人来实施。这些集团的代表左右着集体行动。集体行动涉及两个以上伙伴之间的协议，并往往涉及隐含于一共同体内千万人当中的协议。这种“协议”就是规则，而制度被定义为由人制定的规则，那么“这种协议”就是制度。它抑制着人际效中可能出现的任意行为和机会主义行为；它为一个共同体所共有并总是依靠某种惩罚而得以贯彻。由此可知，公共政策也是一种制度。同时，公共政策知识有助根据特定目标在现实世界中形成各种制度。经济学家可以就如何才能在不同制度集的基础上更有效率地追求特定目标提出政策建议。公共政策——在追求某些目标上对政治手段的系统应用——通常是在既定的制度约束中展开的，但它也可以靠努力改变制度的方式来实施。制度变革既可以通过明确的直接方式来实现，也可以表现为公共政策行动的一种副效应。
交易成本理论对于公共政策学的发展产生了重大的影响。它告诉我们，政策或制度的产生源于交易成本的降低，能够协调组织行为，走向公正、秩序和安全，使我们从另一处角度去了解公共政策的特征性及其必要性。在此基础上形成的制度分析学派，对于公共政策的研究和分析发挥着越来越重要的作用。但由于过分强调“成本”或“制度”概念，往往也使公共政策的合理性和价值性受到怀疑。
管理主义理论
管理主义理论（managerialismtheory）以称为新公共管理理论（newpublicmanagenenttheory）。“以市场为基础的公共行政”、“后官僚制度典范”、“企业型政府”等都是对管理主义或新公共管理的众多称呼。它是一种国际性思潮，它起源于英国、美国、新西兰和澳大利亚，并迅速扩展到其他西方国家。管理主义运动的兴起意味着公共部门管理尤其是政府管理研究领域范式的转变。
管理主义的兴起，是由于政府规模的扩大与政府角色的膨胀以及社会对政府的不满、经济与财政压力、社会问题与政府不可治理性增加等因素导致的。它所要解决的问题是使政府走出财政危机、管理危机和信任危机的困境。英国学者胡德（C.C.Hood）在其担任伦敦经济学院院长的就职演说中将“管理主义”的过程，也就是他所说的“新公共管理”（npm）概括为七个要点：（1）公共政策领域中的专业化管理；（2）绩效的明确标准和测量；（3）格外重视产出控制；（4）公共部门内由聚合趋向分化；（5）公共部门向更具竞争性的方向发展；（6）对私营部门管理方式的重视；（7）强调资源利用要具有更大的强制性和节约性。［6］这些要点，胡德认为，是政府走出危机的对策性措施。这些措施在实践的运用中包含着政府公共政策化和公共管理社会化的趋势。
所谓政府公共政策化取决于公共政策职能与管理职能的分化。根据管理主义的理论设计，政府虽然还是专门的公共管理机构，但却不是唯一的机构，在政府之外，也应当有一些准自治、半自治和自治的机构去承担公共管理的职能。政府可以部分地甚至完全地从日常公共管理中解脱出来，专心致力于公共政策的制定和监督执行。管理主义理论认为，公共组织有政策组织、规制组织、服务提供组织和服从型组织，而政策组织应当完全属于政府意义上的组织。政府严守公共政策制定的职能，运用公共政策的引导来保证政府外公共组织有效承担公共管理职能。由于政府的公共管理部分职能“外移”，政府自然达到消肿减肥的目的，自身可以彻底告别，并以旁观者身分审视公共政策与公共管理的质量。政府的公共政策化本身就包含着公共管理社会化的内容。因为政府成为专门的公共政策制定和监督执行的领域是以公共管理转移给政府外的社会性公共管理组织为前提的。公共管理的社会化意味着政府的“非管理化”，它预示着行政模式的变革，是政府职能定位的根本性转变。
管理主义理论或新公共管理运动是一种正在成长着的新理论范式及实践模式，为公共政策和公共管理研究奠定了更为广泛的理论基础，开创了理论视野，建立了一个更加全面、综合的知识框架，它被人们称为“以经济学为基础的新政策管理论”或“市场导向的公共行政学”。管理主义理论或新公共管理运动对传统的政策科学提出了严峻的挑战，它大大改变了公共部门管理尤其是政府管理学科的研究范围、主题、研究方法、学科结构以及实践模式，是公共管理学科和公共政策学科的又一次范式转变。然而，正因为“管理主义”并非一种成熟的范式，遭到各方面对它的理论基础、意识形态倾向、管理原则、管理方法与技术以及实践模式等的批评。批评者认为它的规定不明确、责任减少、过于“政治化”，是一种“新泰勒主义”和保守的意识形态。但无论如何，这种范式正逐步取代传统的政策科学范式而成为当代西方公共政策科学研究的主流。
简短结语
功能过程理论、政治制度理论、政治系统理论、公共选择理论、交易成本理论和管理主义理论等理论，在不同时期影响着公共政策学的发展。在20世纪70年代以前，公共政策学发展主要受到来自政治学途径的功能过程理论、政治制度理论、政治系统理论以及集团理论（Grouptheory）、精英理论（elitetheory）的影响；到了70年代以后，经济学途径逐渐居于主导地位，公共政策学发展明显受到公共选择理论、交易成本理论、委托——理论（principalagenttheory）、新古典经济学理论（theneoclassicaltheory）等影响；到了90年代以后，融合各门学科的管理学途径渐渐地引领公共政策学的发展，如治理理论（Governancetheory）、新公共管理理论等。此外，在同一时期内，公共政策学的发展也同时受到几种理论的影响。由于各种学术理论的支撑和各种学科方法的滋养，西方公共政策研究呈现的一幅美妙的狂欢景象。目前，中国的公共政策研究还处于“婴幼儿时期”、处于孩童时代的模仿和童稚状态，西方公共政策研究的繁荣和公共政策学科的发展对于中国公共政策本土化研究和学科建制乃至于对中国学术的整体进步都提供了很好的启示和范例。
参考文献：
［1］［美］J．e．安德森：公共决策［m］，唐亮译，北京：华夏出版社1990年版，第27页。
［2］t.R.Dye,Understandingpublicpolicy,n.J.:prentice-Hall,inc.,1975,p.18.
［3］［美］D．伊斯顿：政治生活的系统分析［m］，王浦劬译，北京：华夏出版社1999年版，第35页。
［4］［美］D．C．缪勒：公共选择理论［m］，杨春学等译，北京：中国社会科学出版社1999年版，第3页。
公共管理主体理论篇10
论文摘要:目前，我国在区域公共竹理的研究上有几个问题必须要解决:区域公共管理与区域行政有没有区别?如果有，什么是区域公共管理?为什么区域行政会向区域公共管理发展?区域行政就是在一个区域内的政府(两个或两个以上)，为了促进区域的发展而相互协调关系，才求合作，对公共事务进行综合治理，以便实现社会资源的合理配置与利用，提供更优质的公共服务。而区域公共竹理是区域内的多元体为了解决在政治、经济或社会其它领域的一面或多面的公共问题，实现共同利益，运用协商和调解的手段和方式对区域以及区域内横向部分和纵向层级之问交义重叠关系进行的管理。
区域公共管理是现代公共管理学与区域科学在新的时期和新的实践中有机结合的一个新的理论和实践课题，然而理论的发展始终落后于实践的步伐，区域公共管理理论还处于起步的阶段，基本概念的界定、理论的基本框架以及理论所具有的意义等基本问题都还没有形成统一的认识。为了更好的反映实践和服务实践，对区域公共管理理论进行深入的研究具有重要的理论和现实意义。
正如任何理论的提出都来源于积累一样，区域公共管理理论的产生也同样经历了一个发展的历程。20世纪80年代，区域的空间有限性与经济发展的一体化趋势之间的矛盾催生了区域经济概念的提出，此后许多来自不同领域的学者如地理学家、理论经济学家、发展经济学家等从不同的角度对区域经济这一实践领域进行分析和研究，最终主要发展成为两大不同的学科群：一是区域经济学；一是经济地理学和政区地理学。理论研究的焦点都在于区域经济的发展与地方政府间的关系。然而由于国家学科设置等历史原因，政治学和行政科学一直没有能在区域发展领域内开辟自己有特色的研究路径。虽然在20世纪90年代国内经济地理学和政区地理学涉及到“区域行政”，但该领域学者侧重的是从行政区划改革的角度来研究区域设置与区域经济发展的适应问题，这里的“区域行政”并不是实际意义上从行政学科角度对区域发展进行研究的新的途径，主要是从管理学的管理幅度与管理层次适度的原则出发考察中国行政区划存在的种种问题。随着理论研究的深入以及政治学和行政学的发展，政治学和行政学在区域发展中逐渐形成了自己的研究途径：一是区域政治研究；一是从行政科学角度出发的区域行政。区域公共管理正是在区域公共行政基础上发展起来的，对区域行政的一种深化。本文试从我国区域行政研究已有理论成果基础上，通过对区域和区域内关系的研究提出区域公共管理的一般概念，并对区域公共管理研究中的一些基本问题作一分析。
一、我国区域公共管理的研究现状
理论的发展总是反映现实和服务于现实，而我国区域公共管理的研究还处于理论滞后现实的阶段。在学界，使用过区域公共管理概念的只有清华大学公共管理学院的刘锋和中山大学行政管理研究中心的陈瑞莲教授，两位学者从不同的角度，本着不同的目的对区域公共管理有不同的见解。刘锋教授运用新公共管理、区域创新系统、区域核心竞争力、支持系统等理论对区域管理进行创新，在某种程度上说，这一研究与本文所关注的区域公共管理研究有很大的差别，它并不是真正从公共行政学角度对区域公共管理的研究，而是从区域地理学的角度将创新理论引入到区域发展中去。中山大学的陈瑞莲教授是我国研究区域行政的典型代表，也是实质意义上从行政学科角度对我国区域行政进行研究的开创者。她在对区域行政深厚知识积淀的基础上对我国区域公共管理的一些问题作了述评，认为任何一门学科和一种理论的产生都是社会需要和时代呼唤的产物，区域公共管理研究也不例外，我国区域公共管理研究的提出主要是因为经济全球化下的区域主义与区域竞争的崛起、经济市场化下的区域政区间竞争加剧以及区域公共问题的大量兴起；而国外的区域公共管理研究主要集中在政府间竞争理论、地区竞争力与区域创新研究、政府间关系与地方治理研究以及流域治理的实证研究。同时，她也对我国区域公共管理研究所具有重要意义做了阐释，仅从理论创新角度看，一方面是推动区域科学研究的创新，另一方面，区域公共管理研究的全面展开，也能从研究方法和研究内容上对现代公共管理学学科创新。这些认识是深刻并富有创新意义的，然而，这些认识是在区域行政研究的基础上对区域公共管理的一个简约性的概括并没有对区域公共管理的基本概念和内涵以及其实质进行分析。毫无疑问，有几个问题必须要解决：区域公共管理与区域行政有没有区别？如果有，什么是区域公共管理？为什么区域行政会向区域公共管理发展？要解决以上的问题，有必要对区域公共管理进行更深入的分析。
二、区域与区域行政
区域，是一个客观存在的，又是抽象的观念上的空间概念，但不纯粹是一个空洞的概念，它往往没有严格的范畴和边界以及确切的方位，地球表面上的任何一部分，一个地区，一个国家或几个国家都可以被看作是一个区域。对区域的含义不同的学科有不同的理解：地理学把区域定义为地球表面的地域单元，这种地域单元一般按其自然地理特征，即内部组成物质的连续性特征与均质性特征来划分的；政治学把区域看成是国家管理的行政单元，与国界或一国内的省界、县界重合；社会学把区域看作为相同语言、相同信仰和民族特征的人类社会聚落。区域经济学对区域没有完全统一的认识，有学者认为要对经济区域下一个比较确切的、同时人们普遍接受的定义是比较困难的，可以概括出其所包含的基本的内涵：首先，区域是一个有限的空间概念；其次，经济区域必须有相应的公共管理层级以提供公共服务；第三，区域在经济上尽可能是一个完整的地区；第四，任一区域在全国或更高一级的区域系统中担当某种专业化分工的职能。区域划分，常采取两种基本的方法，由此可以把区域分成不同的两种类型，一是同质区域，二是极化区域（也叫集聚区域、结节区域、功能区域）。
区域发展的行政学科研究途径是基于其它学科对区域发展已有成果之上的新兴的研究方法和研究内容，对区域的界定应该借鉴其它学科的研究，但行政学科作为一门独立的科学有自己研究的侧重和偏向，因而我们在吸取已有研究成果的基础上还必须界定一个适合行政学科研究的区域概念。美国区域经济学家胡佛把区域定义为“是基于描述、分析、管理、计划或制定政策等目的而作为一个应用性整体加以考虑的一片地区”对我们有很好的启示。区域本身并不是目的，它更多的是一种载体，体现各种关系和利益。在区域发展的行政学科研究途径中，中山大学的两位学者“从地理学或经济学的研究中受到启发，认为区域是按照一定的标准划分的连续的有限空间范围，是具有自然、经济或社会特征的某一个方面或几个方面的同质性的地域单元”。本文支持这样的界定，但笔者以为，既然区域是按照一定的标准划分的，而这一定的标准可能是自然、经济或社会特征的一个或多个方面，那对区域的理解我们必须突破从地理学或行政区划研究出发的关注角度，从对其范围的关注转向对其内部实质内涵的关注。如果我们将区域内的主体按照较普遍的三分法划分为国家、市民社会和私人领域的话，可以发现，区域内各主体在不同的利益领域内形成各种交错重叠的复杂关系。区域作为区域发展中行政学科研究途径的基础性的概念，它更实质的东西在于它所蕴涵的多元主体和多领域利益之间复杂的关系，这是由行政学科的学科性质决定的。
基于对区域的认识，中山大学的两位学者认为区域行政就是在一定的区域内的政府（两个或两个以上），为了促进区域的发展而相互间协调关系，寻求合作，对公共事务进行综合治理，以便实现社会资源的合理配置与利用，提供更优质的公共服务。根据这一理解，区域行政的行为主体应该是政府，强调的是政府间（同级政府之间与上下级政府之间）的相互关系，并通过对政府的协调来达致区域内优质公共服务的提供。这是区域行政的基本内涵，那么区域行政与区域公共管理是否有差别？如果有，什么是区域公共管理？区域行政为什么向区域公共管理发展？
三、区域公共管理
要界定什么是区域公共管理，首先必须弄清楚什么是公共管理，公共行政与公共管理具有什么样的区别国外自从20世纪70年代以来，各种冠以公共管理的研究著述层出不穷，但什么是公共管理，众说纷纭没有一个统一的认识。我国有学者在综合国内外各种观点的基础上认为现代公共管理即是“是以政府为核心的公共部门整合社会的各种力量，广泛运用政治的、经济的、管理的、法律的方法，强化政府的治理能力，提升政府绩效和公共服务品质，从而实现公共的福祉与公共利益”。公共管理与行政管理不同，公共管理的主体不仅包括行政管理中的政府还包括其它的组织和第三部门组织等。在公共管理与传统公共行政的比较分析上也存在许多不同的观点。不同的观点具有不同的研究角度和研究的依据，但一个普遍认同的观点便是在公共管理和传统公共行政比较中，公共管理的行为主体不仅包括政府还包括其他各种的社会力量，是以政府为核心的多元行政主体；在公共管理的性质方面，公共管理要体现公共性，即指公共管理主体应着眼于社会发展长期、根本的利益和公民普遍、共同的利益来开展其基本活动；在行为方式上，公共管理更多采取的是多元化和复合型的集体行动，以共同的目标基础，通过协商的方式达成。#$%不可否认，现代公共管理是公共行政发展的一个新趋势，是公共行政领域不断扩展、研究范式走向成熟的重要体现。转贴于
区域行政走向区域公共管理是有其理论基础的，除了现代公共管理理论的发展，还有市民社会理论和治理与善治的理论。我国学者在考察我国现代化进程时认为，“要摆脱中国现代化进程中的两难境地，首先必须从认识上实现一种思维的转向，不能像以往的学者那样，把目光的聚焦点只放在政治权威的转型上，因为中国现代化两难的症结真正的和根本的要害，在于国家与社会之间没有形成适宜现代化发展的良性结构，确切地说，在于社会一直没有形成独立的，自治的结构性领域”，为此，他们引进了西方的市民社会理论，并依据中国现代化的现实进行改造，“中国的市民社会乃是指社会成员按照契约性规则，以自愿为前提和以自治为基础进行经济活动，社会活动的私域，以及进行参政议政的非官方公域”。#!&%就西方学者已有的共识的观点来看，市民社会的结构性要素及其特征主要有以下的几个方面：（1）私人领域；（2）志愿性社团；（3）公共领域。哈贝马斯认为公共领域是介于私人领域和公共权威之间的一个领域，是一种非官方的公共领域，它是各种公众聚会场所的总称，公众在这一领域对公共权威及其政策和共同关心的问题作出评判，自由的、理性的、批判性的讨论构成这一领域的基本特征；（4）社会运动。市民社会概念于20世纪80年代后在全球范围内的再度兴起，与当代世界各国所发生的深刻的社会变革及对此的理论反思有密切的关系，面对现实，理论家们对国家在社会发展中所起的作用及其地位重新思考。市民社会理论的发展，引发治理和善治理论的产生。什么是治理？在关于治理的各种定义中，全球治理委员会的定义具有很大的代表性和权威性。该委员会在1995年发表了一份题为《我们的全球伙伴关系》的研究报告，认为：治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和，它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行政的持续的过程。这既包括有权迫使人们服从的正式的制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。它有四个特征：治理不是一整套的规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，也包括私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。治理的实质在于建立在市场原则、公共利益和认同之上的合作，它所拥有的管理机制主要不依靠政府的权威，而是合作网络的权威，其权力向度是多元的、相互的，而不是单一的和自上而下的。由于治理本身也只是一种实践的科学，毫无疑问也会存在失效的问题，为了完善治理理论，理论家们提出了善治的概念。概括地说，善治就是使公共利益最大化的社会管理过程，善治的本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种最佳关系。善治具有五个基本要素：合法性、透明性、责任性、法治、回应和有效。分析以上的各种理论，我们可以发现它们有几个基本的共同点：一是它们都强调管理主体的多元性，不仅包括了政府还包括私人领域和市民领域；二是在管理的目标上，更多的突出多元利益主体之间利益协调的达成并达致最佳；三是在管理的方式和手段上，注重合作，通过协商和调整，在认同的基础上统一行动。
综合对区域和以上理论的认识，本文认为区域公共管理是与区域行政有本质性区别的概念，可以将其界定为：区域内的多元主体为了解决在政治、经济或社会其它领域的一面或多面的公共问题，实现共同利益，运用协商和调解的手段和方式对区域以及区域内横向部分和纵向层级之间交叉重叠关系进行的管理。这一概念包含以下几个内涵：（1）区域公共管理的主体是多元主体，包括政府组织、私域组织和第三部门；（2）目的是解决由经济、政治或社会其它领域构成的复杂的交错性问题，实现最优的共同利益；（3）区域公共管理采用的方式和手段与经济市场领域和政府公共领域的管理不同，不是竞争和压制而是基于平等地位之上的协商和调解；（4）对象是区域内个体和共体之间相互形成的交叉重叠的关系。
参考文献：
[1]陈瑞莲，论区域公共管理研究的缘起与发展[J]政治学研究，2004(1)
[2]王诤，区域管理与发展[m]北京：科学出版社，2000，58-61
[3]杨龙，我国的区域发展与区域政治研究[J]学习与探索，2003(4)
[4]刘锋，新时期公共管理创新[J]，中国行政管理2002(5)
[5]艾德加·胡佛，弗兰克·杰莱塔尼，区域经济学导论[m]上海：上海远东出版社，1992，239
[6]陈瑞莲，张紧跟，试论我国区域行政研究[J]广州大学学报（社会科学版）2002(4)
[7]张成福，党秀云，公共管理学[m]，北京：中国人民大学出版社，2001，5-12，
[8]陈庆云，我国公共管理的基本内容及其重点[J]公共行政，2003(1)