乡镇社会治理现代化十篇

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乡镇社会治理现代化篇1

关键词：农村；乡镇治理；改革

中图分类号：F320文献标志码：a文章编号：1673-291X（2016）11-0022-03

随着一系列农村政治、经济和社会改革，特别是城镇化的推进，农民阶层逐渐发生了分化，形成了各种新的利益主体，乡村社会的流动性和异质性也不断增强。农村基层治理需要更加开放、公平、多元的利益表达、沟通和反馈渠道。建立和扩大乡镇政权与乡村社会的多元的民主合作机制，扩展农民民主参与乡镇政治的渠道，使之有足够的政治权力参与到乡镇政权的选举、决策、监督、治理等诸多事务当中，使国家与乡村社会在乡镇治理中达成积极、全面和有效的合作。

中国共产党十八届三中全会提出要推进国家治理体系和治理能力现代化。对于农村基层治理来说，乡镇治理如何改革和完善，是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要保证。一直以来，农村基层治理主要有两种基本力量，一是乡镇政权为代表的行政力量，一是村民自治为代表的社会力量。在新的时代条件下，乡村治理应该把行政力量和自治力量有效整合，形成乡镇政权领导下的多元合作治理的新型乡镇治理模式。

事实上，农民以及农村社会组织对于乡镇事务的参与意识、参与热情也在逐渐增强。20世纪80年代以来，随着农村改革的推进，逐渐形成了“乡政村治”的基层治理格局。这种格局之下，我国农村实行集体所有制，农村的土地关系、村集体资产的经营、农民的负担、政府任务的落实、村庄治安、村民福利等利益关系，都发生于村民委员会与村民之间[1]。农民的利益关系主要限于农村内部，由利益引起的矛盾也主要存在于村庄。20世纪90年代后期以来，农民、农村社会组织与乡镇政权的利益关联性越来越强，农民的利益范围已由家庭、村庄延伸至乡镇。基于公共服务的问题、土地问题、乡镇政权对村民自治的行政干预等等问题，农民以及农村社会组织对于参与乡镇政权有着直接的利益诉求，政治参与不能再仅仅局限于村民自治。随着农村社会政治经济的深入改革，市场化、城镇化进程的推进，农民对于乡级事务的民主意识、权利意识、参与意识都逐步增强，这就要求农村基层治理要有新局面和新的探索，这种新局面笔者认为就是乡镇多元合作治理。

乡镇多元合作治理的内涵包括治理主体多样化和治理方式的多元化，其核心问题就是如何把农村社会中多元的独立行为主体要素组织起来，对公共资源进行共同自主治理，实现共同利益最大化。这种治理相对于传统的乡镇政权的管理来说，有着巨大的变化。它要求变革乡镇政权对乡村事务的单向行政和管理，充分调动乡镇内部各个利益群体、社会组织和农民的自主性力量，通过合作、协商、协调等方式，共同解决在乡镇民主政治参与、社会秩序维持、社会矛盾化解以及公共产品供给等领域存在的问题。

乡镇政府是承担乡镇公共治理过程中政府功能的组织设施和结构实体。政府机构的存在和发展客观上取决于政府职能的消长，而政府职能是在公共治理过程中由政府承担的功能性范畴的总称。因此，从上述意义上而言，政府机构的存在和发展实质上受制于特定阶段公共治理过程中的公权力配置与运行格局[2]。

尽管目前社会上对乡镇机构改革有一些不同的看法，但有一点是可以达到共识的，那就是乡镇机构改革的前提在于转换职能。其争议在于，乡镇政权职能是要强化还是弱化。主张乡镇职能需要强化的认为，在市场经济条件下，政府的作用应当逐步增强，才能规范市场，组织弱者，保护弱者，维护社会稳定，最终维持市场机制，因此改革中应当强化乡镇政府的职能[3]。主张弱化的认为，目前乡镇政府管了许多不该管、管不了、也管不好的事，现在应该把市场经济下不属于乡镇政府的职能剥离出去、转移出去。乡镇政府主要承担社会管理的职能，不属于政府管的坚决不管，建立起政府管理与企业管理、与市场管理、与社会自主管理的新型关系[4]。

笔者认为，随着农村改革的深入推进，农村与外部世界的各种联系越来越多，需要国家提供的公共服务越来越多，农民的社会化服务需求也相应增多。乡镇政府职能转变要与市场化、城镇化进程和政府治理改革进程相适应，并且要和乡镇政权机构改革结合起来，依法行政、规范市场、扶持中介组织和自治组织的发展，为农村社会稳定、经济发展创造有序的法制环境和社会条件，建立廉洁自律、求真务实、办事高效、运转协调、行为规范的适应社会主义生市场经济的乡镇政权管理体制。简而言之，乡镇的要由管治型向服务型转变，建立服务型政府。

首先，在执政理念上，要把农民的利益放在首位。这是乡镇政府一切工作的出发点和立足点。在高效、透明和廉洁的原则下，要切实满足农民的多方面需求，促进农民的全面发展，保障农民的政治、经济、文化和社会权利。乡镇政府要依法治国，坚持政务信息公开透明，阳光操作，保证执政环节的有效监督。其次，在公共服务上，做到公平公正。在乡镇财政范围内，不仅要公平公正地为辖区农民提供公共基础设施建设、公共安全服务等纯公共产品，而且要公平公正地提供公共医疗卫生、农业技术和信息服务、农村金融服务等准公共产品。乡镇政府还要积极吸引企业、社会团体和个人等多元主体投资公共服务项目，努力开辟公共服务投资新渠道，创新公共服务方式，发挥其应有作用。再次，在机构设置上，要精简高效。乡镇机构的设置要有利于国家对乡村社会的有效的治理，构建服务型机构，向农民群众提供有效的服务，行为规范，运转协调，管理统一。一方面，要对乡镇机构进行精简合并“瘦身”，把乡镇大量管理型机构转换为服务型机构，乡镇直属的事业站所按照职能行政的归政府，市场的归企业，社会的归中介组织的思路进行改制；另一方面，要对乡镇机构的管理权限和管理方式进行改革和规范，尤其是对隶属于“条条”管理的上级派出机构的管理进行改革，使乡镇政府对这些机构有一定的监督和管理权，使其真正为乡镇发展服务。另外，建立服务型政府，也要建立和完善乡镇政务公开机制。不仅要完善乡镇政务公开的内容，规范乡镇政务公开程序和方式，而且要健全乡镇政务公开的监督约束机制，要为农民参与乡镇事务管理和监督提供制度化的渠道，而且也要建构乡镇政府与农民互惠信任关系。总之，要创新乡镇政府工作机制，拓宽服务渠道，提升服务质量。

毋庸置疑，在乡镇多元合作治理体系中，乡镇政权是乡镇治理的领导者和引导者。乡镇政权在农村基层政权中承担着指导乡村行动的共同准则及方向的任务，兼顾公平与公正、效率与民主。乡镇政权需要规范和完全自身的权责体系，保证政府行政的合法、权威和有效。

随着城镇化、市场化的发展，乡村社会的多元化趋势已经是不争的事实，农村出现了多样化的治理主体，农村的经济合作组织、公益服务组织和村民互助组织纷纷涌现。这些组织的出现，使现阶段的乡村治理既面临巨大的挑战，同时也蕴涵深刻的机遇。要实现农村基层治理体系和治理能力的现代化，就应顺应多元合作治理的趋势，积极吸纳农村社会和市场的力量，用法治化、制度化来规范和促进农村各种社会组织的发展，构筑多元合作的治理机制与渠道，与农村各种社会组织进行平等沟通与协商，使农村社会组织成为乡镇多元合作治理的重要参与者。

要真正实现乡镇多元合作治理，首先要对乡村社会组织的内涵、特征及其在乡村治理和社会发展中的作用有清楚的认识。农村社会组织是广大农民实现自我管理的重要组织形式，是参与和推动农村合作治理的一股重要力量。农村社会组织的出现有利于进一步理顺“政府-社会-市场”三者之间的关系，促进社会资源的高效整合。新兴的农村社会组织在多元合作治理中能够发挥重要的积极作用。首先，农村社会组织能够整合乡村社会中各利益群体，争取更多的社会资源，保证农民在政治上、经济上、文化上和社会资源配置上的公平性。其次，这些组织是广大农民进行政治参与的组织基础和社会基础，他们对于民主决策、民主选举、民主管理和民主监督有着积极性和主动性，愿意在政府引导下发挥自身优势投身于兴建农村基本公共设施、兴办教育和养老机构、提供市场信息和法律援助等农村公共产品和公共服务。再次，在维护农村社会稳定方面，农村社会组织通过乡规民约或规章制度，维护乡村治安，打击违法犯罪方面起到积极作用。最后，在解决社会矛盾和纠纷方面，比如农村土地流转问题、农地征用问题，农村中的社会组织也积极承担起调节和维权的功能。农村社会组织作为一种新的治理力量参与到乡村治理中，有助于进一步促进基层治理的现代化转型。

“中国行政体制改革的目标是在实现政府向社会分权。在建设‘大社会’和‘强社会’的同时也建设一个‘好社会’，而上述目标的实现至少有赖于三方面内容的实现，其一是培植新的社会组织；其二是改革现存社会组织；其三是实现社会对政府事务的参与。”[5]乡镇政权要加强对农村社会组织的政策扶持和引导，从法律的层面明确其性质、地位与职能。农村社会组织是广大农民自我设计、自我计划、自我管理、自我约束的组织。它不仅具有组织性、民间性、非营利性、志愿性等特点，更具有自治性特征[6]。在实践中，乡镇政权要消除对农村各类社会组织的行政干预，将农村社会组织视为重要的合作伙伴，保证他们在农村社会治理中发挥积极的作用。要尊重农村社会组织的知情权、参与权、表达权和监督权，有效调动农村各类社会组织的积极性。

首先，要改革和完善乡镇人大的选举机制。要提高乡镇人大代表选举的竞争性和差额力度，让更多的农村社会组织的领导者通过公平公开公正的竞争，有机会担任人大代表，真正代表和反映农民利益。在乡镇主要干部的选举上，充分落实乡镇人大的人事权和监督权，真正做到由乡镇人大选举和监督乡镇政府主要领导。有条件的地方，各个社会组织的领导者也可以通过个人自荐、群众举荐和组织推荐等多种形式积极参与乡镇领导的公推选举工作。这样在制度上，将体制内的乡镇政权与体制外的农村社会组织有机结合在一起，在乡村公共事务管理过程中充分发挥多元治理主体的整体优势。

其次，建立和完善乡镇议事协商民主机制，推进有序政治参与。选举民主与协商民主是我国社会主义民主的两种重要形式。改革引发的中国农村的巨大变革，要求从多层面推进协商民主机制，达到各种利益与价值的协调与平衡。2012年，党的十提出健全社会主义民主协商制度，尤其指出基层协商民主建设的重要性。对于乡镇来说，推进乡镇协商民主，首先要建立健全乡镇协商组织，形成协商会议。在实践中，从中央到地方各级政权都设有政协机构，但乡镇一级很长时间以来没有设立。县级政协是人民政协的基层组织，在县以下，设立了政协乡镇联络组作为县级政协的派出机构。在改革日新月异的今天，在农村建立和完全乡镇协商民主机制，对于大大提升农民参与农村基层民主治理的广度与深度，推动乡村治理由行政管治向协商共治转变有着重要意义。当前，在协商民主的制度化建设方面，最紧迫的是组织和机制创新，尤其是监督制度和实施机制创新。建议在乡镇一级设立政协联络处，除完成上级政协交办的事项外，参与乡镇党政中心工作，列席乡镇党委、政府班子会议；积极组织活动，搭建议政平台，密切与社会各界人士的联系，特别是与新的社会阶层人士和基层社会组织的联系；积极反映民意，促进民生改善，做好上情下达、下情上达，理顺情绪、化解矛盾，维护稳定、促进和谐等工作。在制度上，建议将信息公开列为协商民主程序的必需环节，加强协商前、协商中和协商后信息公开力度，及时向公众公布协商的议题。时间和协商意见建议的办理情况，充分保障广大群众的知情权和监督权[7]。

再次，改革和完善乡镇考核评价机制，多元主体参与，上下联动考评。乡镇考核评价机制对于乡镇治理能力和治理体系现代化有着重要意义。从考核内容上来说，一般侧重经济发展、社会发展、可持续发展、民生改善、社会和谐、党风政风这几个方面。然而在实际考核中，考核指标往往重经济建设轻社会事业发展，重管治轻服务，重责任轻权利。在传统的压力型绩效考核体系约束下，乡镇政权承受着来自上级行政机关的巨大压力，对上负责是指挥棒。乡镇政府绩效考核评价主要以上级考核为主，自我评估为辅，评估主体相对单一。乡镇政府是人民政府，政府的一切工作都是为人民谋利益。乡镇政府绩效的优劣，根本指标是看人民群众的满意程度。具体而言，评价考核体系应该包括民众对政府决策的支持和拥护程度，对政府行政能力的评价情况、对乡镇干部政绩的评价状况、对政风和廉政建设的满意度、对行政机关服务质量和工作效率的评价、对政治文明发展和社会道德状况的评价等[8]。在新的多元协商治理中，多元基层治理主体纳入考核评价机制之中，规范并完善考核评价指标体系，从而调动各方面的积极性和创造性，实现考核效益的最大化。

参考文献：

[1]徐勇.延伸与扩展：乡镇民主的启动与突破[J].探索与争鸣，2009，（4）.

[2]周金恋，陈亚蕾.乡镇机构改革与乡镇治理转型[J].郑州大学学报，2011，（6）.

[3]潘维.农民与市场：中国基层政权与乡镇企业[m].北京：商务印书馆，2003.

[4]詹成付.乡村政治若干问题研究[m].西安：西北大学出版社，2004.

[5]郑永年.如何建设中国大社会[n].联合早报，2013-03-05.

[6]覃杏花.我国农村社会组织自治现状及其完善路径[J].江西社会科学，2015，（9）.

乡镇社会治理现代化篇2

关键词：城镇化；乡愁

2013年12月召开的中央城镇化工作会议，提出城镇建设“要体现尊重自然、顺应自然、天人合一的理念，依托现有山水脉络等独特风光，让城市融入大自然，让居民望得见山、看得见水、记得住乡愁”。这段表述与传统的官方语体颇有差异，感性而诗意。此表述一出台即引起广泛关注，随之引发了各界关于乡愁的讨论，这种关注的背后实际上折射出对城镇化道路的反思。

一、乡愁的涵义及意象

历史上，乡愁总是和社会变迁、远离故土、漂泊异乡等联系在一起，充满了无奈、哀愁和怀旧的思绪。“父母在、不远游”的古训、落后的交通条件使那个时代任何远离故乡的行为都显得极不寻常，不到万不得已，人们不愿背井离乡，漂泊异乡，即便是在外功成名就，总是要衣锦还乡，叶落归根，才能体现自身的价值。

伴随着城镇化的进程，当今的农民已经习惯了南征北战，东拼西杀，或半工半耕候鸟般在城乡之间迁移，或家庭分工，老幼在家，青壮在外已经成为当今农民的生活常态。精彩的外部世界，引得无数农村人主动或被动地离开故土，不断扩大的城乡差异、日渐萧条的农村似乎难以唤起农民特别是青年一代农民对故乡的留恋。“儿不嫌母丑，狗不嫌家贫”的价值取向被冰冷的现实消解，传统村落被各种小区取代，熟人社会被陌生人社会取代，乡风民俗被各种城市文化取代，传统有机的宗法社会和礼俗社会被法理社会取代，乡愁似乎只是文人墨客对土地的黄昏唱的最后的一曲恋歌。

2014年中央城镇化工作会议后，对乡愁的讨论骤然升温，归纳起来，大概有三种说法最能概括乡愁的意象。

1.乡愁诞生于传统社会，和中国传统文化密切相连。从“天人合一“的哲学思想到农业社会的规章制度、生态农业技术、乡风民俗等无不蕴藏在乡间，城镇化必然使乡愁无处安放（周国平2014；刘奇2014）。从这个角度看，乡愁其实也是一种乡恋，所谓“树高千尺也忘不了根”、“礼失求诸野”体现的是对生命源头的眺望和对文化母体的挂念。田园庐墓、小河炊烟、牧童短笛、乡规民约、熟人社会、崇尚自然、勤劳朴实等是我们对传统社会的表述，也是传统社会留给我们的最具浪漫色彩的想象，然而这一切都已随着城镇化的推进而渐行渐远。

2.“乡愁”其实是“城愁”。这些研究者从关注城镇化进程中一个既回不去又留不下的群体的精神困惑，进一步延伸到让农民真正立足城市，共享改革发展的成果，做好社会认同的现实层面（刘奇2014；田思思2014）。

3.乡愁是一种社会文化焦虑，体现了人们在内心深处对于那个最真实自我的眷恋，对它失去的忧伤，对寻找它的一种焦虑，对企图用它来疗伤，来关怀自己的一种渴望。“乡愁是浪漫主义的一个重要内容，是现代性的产物，是现代化生产出来的一种情绪”（旷新年2014）从这个意义上说，乡愁是我们每个人的乡愁。

二、留住乡愁之于城镇化建设的意义

《国家新型城镇化规划（2014―2020年）》指出，城镇化是伴随工业化发展，非农产业在城镇集聚、农村人口向城镇集中的自然历史过程，是人类社会发展的客观趋势，是国家现代化的重要标志。城镇化一方面意味着原有城镇规模的扩大和升级，另一方面，意味着传统村落的大量消失，这不能不引起社会学者、人文学者、历史文化学者的深深忧虑。

从感情上看，乡愁是一种高贵的情感，人类不能只有物质的生活，更要有诗意的栖居。乡愁既包括对过往的追忆，也包括对未来的向往。乡愁的存在会使人们更加理解生活的意义，存在的价值。大多数人认同乡愁的存在意义，认为没有乡愁的城镇化是断根的城镇化（张孝德2014）。同样，没有获取在家乡外安身的资本，“距离”彼岸的故乡于他而言只有“乡悲”而无“乡愁”（耿波2014）。

比较有代表性的可能要属叶一剑的《乡愁里的中国》、熊培云的《一个村庄里的中国》、梁鸿的《中国在梁庄》、贺雪峰主编的《回乡记》等，这些著作的特点都是作者亲身体验城镇化给乡村带来的变化，特别是文化层面、价值观层面的影响，对传统文化的消失、无法回去的故乡表达了深深的忧虑。

还有学者从丰富城镇化的内涵角度看留住乡愁的价值，认为不能留在乡愁的城镇化是缺乏内涵的。城市的发展不限于扩张和更新，如果一座城市在日新月异的改造和更新中将城市文化与历史清理出城市，城市将失去记忆的城市，从此也淡漠了乡愁。熊培云说，没有对历史宽厚的接纳和对前人智慧劳动的尊重，忽视人类生活在文化与记忆之中，忽视人对过去与未来的高贵怀想，那么现代化就会淘空意义，沦落为了一种庸俗的拜物教。

其实，对乡愁的讨论也是对传统现代化模式的再反思。近代以来，资本以无与伦比的能量把众多乡村卷入其中，城市文化与乡村文化碰撞的结果往往是乡村消亡，传统湮灭。荷尔德林说过，“人类充满劳绩，但还诗意地栖居于大地之上。”乡村的终结不但使众多现代人产生一种乡愁无处安放的哀怨，而且使大量传统村落物质与非物质形态的文化遗产归于湮灭，这对一个有着悠久历史的文明大国，对一个正在致力于实现中华民族复兴的中国梦的大国来说是不可接受的。“乡愁”一词的运用，既有浓厚的传统文化的特色，更有对现代化必须烙上中国特色的自信。党的十以来，站在实现中华民族伟大复兴中国梦的战略高度，相继在国际国内不同场合就推动中华优秀传统文化传承和创新，发表了一系列重要论述，提出了一系列新思想、新观点、新要求，深刻阐述了中华优秀传统文化的历史地位和时代价值，总书记强调，传承历史文脉，处理好城市改造开发和历史文化遗产保护利用的关系。发展有历史记忆、地域特色、民族特点的美丽城镇。因此，中国的现代化必须是具有中国民族特色的现代化，城镇化建设必须留住乡愁。

那么，城镇化建设如何留得住乡愁？

其一，如何看待传统村落。现代城市化在根本上是一种“城进农退”城市化，以与自然对立和对乡村排斥为理论基础，因此，乡村的消亡是必然的。调查显示，“我国每天大约有300个村落消失，从改革开放到现在，已经有500多万个村落消失了”。费孝通、贺雪峰等人的研究表明，传统的中国社会是熟人社会，中国人的价值在于衣锦还乡，多数农民的人生价值不在城市，而是在乡村得到认可承认。在可以预见的未来，中国仍将有几亿人生活在乡村，都市对他们来说仅仅是个挣钱的场所，他们的生活价值和人生意义仍然需要返回村庄来获取。没有了村庄，乡愁便无处寄放，中国的城镇化必须尊重数亿农民的生活选择。

民风民俗、村规民约、古道家风都是和村落共生的，载体变了，优秀文化如何传承是必须正视的问题。城镇化建设中要为乡村发展留出空间，尊重亿万民众对生活方式的选择，让一些有故事的村庄继续留存，让乡风民谣代代传唱。城乡发展本应并行不悖，没有了乡村的映衬，城市也会失去生机。

其二，城镇化是谁的城镇化？党的十八届三中全会《决定》里提出，要让市场在资源配置中起决定性作用。这句话能否实现，对中国的城镇化太重要了。行政权力决定下的城镇化必然造成优质资源向特大城市、大城市集中，并形成一种马太效应。所以，新型城镇化应该实现资源的均衡配置，因地制宜，使大、中、小城镇各放异彩，各美其美，美美与共。

其三，新型城镇化应该能够安放乡愁。所谓新型城镇化，最重要的是要跳出以往那种片面靠权力意志推动和高资源投入的城镇化思路，避免千城一面、千村一面，避免大拆大建，避免见物不见人的发展模式，强化软环境建设，打造人尽其才，物尽其用、货畅其流的和谐环境，否则，再繁华的城市也无法安放人们的乡愁。协调城乡冲突，重建美丽乡愁，实际上是能否走一条包容式发展道路的问题。

三、以留着乡愁为契机，推进国家治理能力现代化

党的十八届三中全会提出国家治理能力现代化的建设目标，这个目标的实现需要整个社会共同参与。如果能以留住乡愁为契机，动员各方力量参与城镇化建设，参与乡村建设，无疑将是一举多得的良政。

二十世纪八十年代开始的乡村改革确实给农民带来了好处，但同时也埋下了乡村治理危机的种子，在城镇化潮流的激荡下，多地乡村处于离散状态。一是由于乡村集体经济瓦解和农业税取消带来的国家与村民关系松散；二是由于人口流动带来的村庄基础结构离散；三是由于生产方式生活方式的改变带来的传统价值坍塌，价值离散。乡村离散带来的问题是多方面的，大到乡村党政建设、公共事务的管理，中到乡村环境治理、村容村貌，小到家庭是否和睦、老人赡养、儿童教育都会受到影响，因此，对于乡村如何治理也是政府和学界高度关注的问题。徐勇、郑凤田、姚洋等学者主张把村民自治看作是国家政权建构逻辑的必然走向，认为它是国家权力主导的现代治理体系的建构过程，提出“县政、乡派、村治”结构治理模式；温铁军、党国英、李昌平、吴理财、于建嵘、李凡、素颜臣和周绍金等学者则主张实行乡镇自治，构筑以农民自治体和农民组织为基本架构的乡村农民组织制度；曹锦清、贺雪峰等学者注重从乡村内部机制研究乡村治理结构。但归结到一点，没有村民的参与，任何治理都会大打折扣。因此，能否动员起民众参与是乡村治理成败的关键。

之所以可以把留住乡愁作为乡村治理的契机，是因为，其一，乡愁是人所共有的，也是一种复杂的情绪，留住乡愁的城镇化建设诉求可以打动许多人；其二，留住乡愁是最容易切入的，它不需要大拆大建，只需要对原有的风土故物保持必要的谨慎和敬畏即可。中国自古是一个世俗化的国家，没有彼岸观念，但祖先情结、乡愁情结是所有中国人的精神皈依。迅速发展的城镇化使现代人离家越来越远，人际关系的紧张与疏离、日益功利化的价值取向让现代人越来越找不到自己的精神家园。从这个意义上看，乡愁不仅仅是农村人的，更是我们所有人的乡愁，留住乡愁就是留住我们的精神家园。

参考文献：

[1]徐勇.县政、乡派、村治：乡村治理的结构性转换[J].江苏社会科学，2002（02）.

[2]郑风田，李明.新农村建设视角下中国基层县乡村治理结构[J].中国人民大学学报，2006（05）.

[3]温铁军.如何进行新一轮农村改革[J].山东农业，2003（03）.

[4]曹锦清.黄河边的中国[m].上海文艺出版社，2002.

[5]贺雪峰.乡村治理研究的进展[J].贵州社会科学，2007（06）.

乡镇社会治理现代化篇3

论文摘要：本文立足现代国家建构理论，对村民自治实践中的“乡村关系”问题进行了剖析，认为“乡村关系”问题的实质是行政权与自治权的对立与冲突，其深层根源在于现代国家建构的内在紧张。

20余年来，在村民自治实践稳步推进的同时，有关村民自治的争论也一直相伴始终。由于缺乏必要的学理背景和基础，研究者对村民自治的争论往往就事论事“各自言说”，没有多少知识增量。在异常热闹的村民自治研究领域，尽管不乏“标新立异”的观点，但鲜见经得起推敲的学问，整个研究呈现低水平重复的现状。近年来，为打破这种研究局面，建构起学理性讨论的平台，有学者将“现代国家建构”范式引入到这一论域，促进了村民自治研究的深化。循着这一路径，本文将立足于现代国家建构理论，尝试求解村民自治实践中“乡村关系”问题的深层根源。

一、国家整合：“控制”与“放权”的悖论

依“冲击－回应”现代化理论范式来看，中国的现代化缘起于对西方现代化挑战的回应。相对西方早发现代化国家而言，中国乃是世界现代化浪潮的后来者。后发现代化的中国，自19世纪中后期起，就“一直面临两大政治任务的挑战：一是‘国家建构’，一是‘民主建构’”，亦即现代国家建构的双重任务。中国的现代化，最为重要和紧迫的任务，就是实现从传统国家向现代国家的转型，完成现代国家的建构任务。

中国的现代国家建构，是一个从“传统国家”向“现代国家”转型的历史进程，包含民族－国家建构和民主－国家的双重任务。对于中国这类后发国家而言，现代国家建构呈现非均衡性的特性，往往是先实现国家的一体化、完成民族－国家的建构，然后再逐步推进民主－国家的建构、实现国家的民主化。中国现代国家建构的首要任务是获得国家独立、民族解放，实现国家的一体化；只有在实现国家一体化后，才为国家的民主化创造了基本的前提条件。也就是说，中国的现代国家建构，首先要完成的是民族－国家建构任务。从中国近现代史来看，中国的民族－国家建构包含两个方面，亦即对外争取国家、赢得民族独立，对内完成国家整合、实现一体化。

中国的现代国家建构，首先进行的是从“传统国家”向“民族－国家”过渡的国家转型。这个历史进程，始自清朝末年，展开于民国时期，及至中华人民共和国时期。自19世纪中叶始，面对西方列强的蚕食鲸吞，中国的国家逐步沦丧，成为了任由西方列强宰割的半殖民地半封建社会。面对风雨飘摇的大好河山，无数中华儿女奋起抗争，在经过资产阶级民主革命和新民主主义革命后，我们最终赢得国家的独立和民族解放，建立起独立自主的人民共和国。新中国的成立，标志着我们完成了民族－国家建构的第一个方面的任务，即“对外争取国家、赢得民族独立”的任务。

民族－国家建构的第二方面的任务，是对内完成国家整合、实现一体化。“所谓国家整合，又称国家的一体化，即通过国家的经济、政治、文化等力量将国家内部的各个部分和要素结合为一个有机的整体。”中国的国家整合面对的是一个松散的农民国家，其重要内容就是要实现对乡村社会的一体化整合，通过国家权力的向下渗透，将农民和乡村社会组织到国家体系中，从纵向上建立起农民与国家沟通的治理体制。自清末“新政”始，国家通过“政权下乡”、“政党下乡”等途径，逐步实现了国家政权向乡村社会的渗透，完成了国家对内的一体化整合。

在对外争得国家、赢得民族独立，对内完成国家整合、实现一体化后，中国也就实现了从“传统国家”向“民族－国家”过渡的国家转型。这个转型的完成，标志着我们实现了现代化的阶段性目标，但还不是终极目标。我们建立现代民族－国家，是希望通过它来主导和推进国家的现代化进程，实现民族振兴和国家富强。应该说，现代国家的建立为推进中国的现代化进程、实现由传统农业社会向现代工业社会的转变创造了基础条件。新中国建立后，有着强烈振兴中华使命感的共和国领袖们，迅速启动了国家的工业化进程。为加速推进工业化，国家实行了以工业为主导，以农业为基础的发展战略。面对“一穷二白”百废待兴的基础条件，为了推动以赶超欧美先进国家为目标的工业化，国家只能做出以牺牲农村和农民利益来换取城市工业化的政策选择。为推动这种建立在“向内积累”基础上的工业化，国家需要从农村汲取资源。而要做到这一点，国家需要加强对乡村社会的控制，以增强对乡村社会的资源提取能力。从这个意义上讲，正是由于工业优先的发展战略强化了国家对乡村社会的控制，也强化了国家的一体化。

由此可见，无论是实现一体化，还是推进工业化，都需要国家强化对乡村社会的控制。根源于此，建国后，国家政权也似乎一直在努力维持并强化着自己对乡村社会的超强控制。建国后，通过“政权下乡”和“政党下乡”等途径，国家逐步实现了对乡村社会强制性行政整合。直至“政社合一”的体制确立后，国家对乡村社会的一体化整合达到了极致。

体制因其存在着制窒息乡村社会生机、抑制生产力发展的弊端，最终难逃被抛弃的历史宿命。1970年代末期，体制开始逐渐走向衰落，至1980年代初渐渐退出了历史舞台。为填补体制解体后乡村社会出现的组织“真空”、化解乡村社会治理危机，村民自治制度应运而生。发端于“草根”的村民自治，在国家的行政推动下，逐渐上升为国家制度并在全国普遍推行开来。那么，在后时期国家为何要实行村民自治这一替代性制度呢?笔者以为，村民自治之所以引起国家的高度重视并得以在国家的主导下强力推行，包含着两个方面的原因。一方面是来自于乡村社会内部的需求，另一方面则是国家为适应农村经济体制改革后重建乡村秩序、重构乡村治理机制的现实考量。

农村改革后，国家在农村实行了家庭联产承包责任制，使农民重新获得了生产经营的自主性空间，农民群众的生产积极性有力较大提高，农村的生产力水平有了明显发展。改革后的乡村社会，呈现出一派生机盎然欣欣向荣的景象。但是，由于家庭联产承包责任制的推行，摧毁了时期统一有序的农村政治经济关系，使得农村的经济社会结构发生了根本性变化。这一阶段，农村正式组织在日益分化的社会结构里逐渐衰落，致使乡村社会出现了一定程度的“失序”与“混乱”的局面，最明显地表现是公共设施被分割，公众事宜无人关心，社会治安恶化，人们的道德水平与合作精神降低等。这种局面，不仅影响了农民群众的生产生活秩序，也不利于农村社会的稳定与发展。此时的乡村社会孕育着一股强烈的变革这种混乱局面的内在冲动。村民委员会在广西合寨村的“横空出世”就印证了这一点。

改革后的乡村社会，已不再是时期的“铁板一块”、高度同质化了，而是处于日益趋于分化和异质化的态势。体制解体后，国家对乡村社会的强力控制也渐趋松弛。伴随着“放权式”改革的推进，国家对乡村的控制力呈日益减弱之势。与此同时，国家在推动农村改革后不仅，又启动了城市的改革。在缺乏积累和外部资源的形势下，城市改革的推动仍然离不开来自农村和农业的支持。这就需要国家一方面能够维持农村社会的稳定以为城市改革创造安定的内部环境，另一方面能够保持对农村社会的控制力以便于从农村汲取资源，支持城市改革。要实现这两个目标，国家只能是选择再次强化对乡村社会的控制。但要强化对乡村社会的控制，必需建立在一定的治理体制之上。选择什么样的治理机制，成为摆在国家面前的一道难题。能否重拾“体制”，走回过去的老路上呢?显然是不可能的，毕竟“覆水难收”啊。而且，由于农村改革的推行以及国家意识形态的转换，体制已经丧失其赖以存在的经济制度基础和合法性依据。能否将国家政权下层到村这一级呢?但如此一来，需要大量的财力支持，就会增加国家的治理成本。那么，究竟该如何既减少治理成本又能重新组织分散化的农民，重建乡村秩序，重构乡村治理机制呢?“人民群众的智慧是无穷的”，由人民群众创造的村民委员会，无疑为国家破解难题提供了一条行之有效的途径。盖缘于此，萌生于广西山村的村民自治，受到了国家的高度重视，并最终成为了一项国家制度。

在这里似乎存在着逻辑悖论：国家为实现“控制”乡村社会的目标，却采取了“放权”于乡村社会的途径，建立了具有社会民主色彩的乡村治理机制。其实，如果我们运用国家建构的分析范式，是可以解释这一悖论的。

在中国视阈下，现代国家具有双重特性，即包含着民族－国家与民主－国家两重含义。相应地，现代国家的建构也是一个民族－国家和民主－国家双重建构的过程。在欧美国家，民族－国家和民主－国家的建构是同步的；而在中国这类后发国家，民族－国家的建构与民主－国家的建构具有非均衡性和非协同性的特点。这种非均衡性和非协同性，决定了在着重于国家的一体化时，要强调国家对社会的“控制”；而在侧重于国家的民主化时，又要强调国家给予社会一定的“自主性”。如果从“社会”的角度来看，国家就会摇摆于对“社会”的“控制”与“放权”之间，形成内在的紧张关系。这种内在紧张关系的缓解，有赖于民主－国家建构任务完成后，确立起国家一社会之间的良性互动关系。在当下民主－国家建构任务尚未完成的情形下，摇摆于“控制”与“放权”之间的两难境地，是国家尚难从根本上摆脱的。

现代国家建构的内在紧张关系，是当前村民自治面临“成长烦恼”的重要根源之一。村民自治实践中，由国家对乡村社会的控制而引发的村民自治“行政化”的问题、由行政权与自治权冲突引发的“乡村关系”冲突问题、由领导权与自治权冲突引发的“两委关系”对立问题，其深层次根源即在于此。

二、乡村博弈：行政权与自治权的冲突

农村改革后，中国农村基层的治理体制发生了重大变化，即由“政社合一”的体制转变为政经分开的“乡政村治”的治理格局。在“乡政村治”的治理格局下，国家行政权上收至乡镇，乡镇政府成为基层政权组织，对本辖区行使行政管理职能，但不直接具体管理农村基层社会事务；在乡镇政府以下建立基层群众性自治组织——村民委员会，实行村民自治，对村域范围内的事务行使自治权。这样，在中国农村基层社会管理中，就形成了乡政管理与村民自治的二元格局，存在着两种相对独立的权力：一是自上而下的国家权力，具体表现为在党的政治领导下的乡政府行政管理权，其功能是将国家行政管理传递到农村社会；二是蕴含于农村社会中的村民自治权，其功能是在国家有关法律法规范围内，对社区进行自我管理。

乡镇政权是国家为治理农村社会而设立的直接面对民众的政权组织，是乡政权、民族乡政权、镇政权的统称，“主要由乡、镇人民代表大会和乡、镇人民政府两大部分组成。”乡镇政权处于国家政权序列的最底层，是国家权力在乡村社会的支点，也是国家意志在乡村社会的输出终端。作为国家权力在农村的基础和末梢，乡镇政权依照国家法律法规管理农村基层社会，行使行政权。行政权是国家行政机关依照宪法和法律，对国家公共事务进行管理的权力。国家行政权的主体是国家行政机关，或换言之是国家政府机构；国家行政权的内容，是组织和管理国家事务的资格和能力，包括行政立法权；强制执行权；说服、教育、协调、指挥、命令等权力。国家行政权的基本特征：一是这种权力行使的主体必须是依法设立的国家行政机关或它委托、派出的机关；二是这种权力的行使具有强制性的特征；三是这种权力行使的范围，是国家的公共事务。

村民委员会是乡村社会的群众性自治组织，是乡村社会组织和权力的代表。作为乡村社会的自组织，村民委员会依据国家法律法规，自我管理村庄社区的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，维护社会治安等，行使自治权。与国家行政权不同，村民自治权是一种社会性公共权力。它是通过一定形式组织起来的区域性群众自治组织依据国家立法对一定范围内的公共事务进行管理的权力。这种权力来源于国家的授予，是国家通过立法，将一些可以由群众办好的事情交给群众自己去办理，这些事务不需要国家强制力介入，它可以通过群众性的公共契约解决。村民自治权的特征是：第一，村民自治权的主体是一定区域范围内的村民。第二，村民自治权的行使依靠的是群众的自觉性、公众的舆论，其权力行使的手段主要是说服教育，缺乏强制性手段。第三，村民自治权的行使范围，是一定区域范围的公共事务。从法理层面讲，村民自治权是特定区域内的居民享有的社会自治权，在实际的运作中通常是通过村民自治组织——村民委员会来行使的。在“乡政村治”体制下，在乡村社会管理中，事实上存在着由乡镇政权行使的行政权和由村民自治组织行使的自治权的二元权力格局。这两种权力作用于乡村社会时，由于诸多原因往往会产生一定的矛盾甚至冲突，由此而形成了村民自治实践中的一个突出难题——“乡村关系”问题。所谓“乡村关系”，简单地说，就是乡镇政权与村民委员会的关系。“乡村关系”是国家与社会关系的集中表现，实质上是国家行政权与村民自治权的关系。“乡村关系”问题，是转型时期中国国家与社会矛盾的表现，是国家行政权与村民自治权在乡村“场域”紧张关系的反映。

实行村民自治后，包括宪法和《中华人民共和国村民委员会组织法》在内的一系列成文法律法规都已确认了村民委员会的自治性质，并规定了乡镇政权与村民委员会之间是“指导与被指导”、“协助与被协助”的关系。如1982年《宪法》规定“村民委员会是基层群众性自治组织”，不具有政权组织的属性，不是乡镇政权的“下级”组织。1987年的《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》第三条规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作”。1998年修订后的《中华人民共和国村民委员会组织法》第四条则规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助。但不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”从这些法律条文来看，乡村之间的规范关系，被界定为“指导与被指导、协助与被协助”的关系，而不是“领导与被领导、命令与服从”的关系，即村民委员会作为自治组织，并不隶属于乡镇政府，对乡镇政府只负有协助的义务而不是下级对上级的服从义务。这种关系的规定和维持，无疑是村民自治能够正常、规范运作的基本前提和根本保障。

然而，在实际的运作中，乡镇政权与村民委员会之间的关系，存在着不规范、不协调甚至冲突的一面。由于受诸多因素的影响和制约，“乡村关系”的现实状况，离法律法规的“文本规范”还有一定的偏差，存在着一定的张力和矛盾。“乡村关系”的失范，制约了村民自治的健康发展和乡镇职能的正常履行。具体表现为：

第一，村民委员会的“行政化”。“乡村关系”失范的突出表现是，在乡镇政权的行政权与村民委员会的自治权博弈的过程中，强势的行政权往往占据支配地位，致使村民委员会“行政化”。具体来讲，村民委员会的“行政化”有两种类型。一种类型是“被动行政化”，就是村民委员会迫于来自于乡镇政权的行政权强势压力，而被动地被“行政化”。在乡村治理过程中，由于受时期治理模式的影响，乡镇政权仍然习惯于传统的命令指挥式管理方式，将村民委员会视为自己的行政下级或派出机构，对村民委员会的自治事务进行行政干预。在处理“乡村关系”上，乡镇政权以“领导”代替“指导”，或在“指导”的名义下“领导”、“替代”、“包办”甚至干预村民委员会的工作，致使村民委员会丧失对村务的自主管理权，沦为事实上的乡镇政权的下级机构。第二种类型是“主动行政化”，是指在资源不对称的格局下，处于弱势地位的村民委员会主动屈从于乡镇政权的行政主控。相较于村民委员会，作为国家政权组织的乡镇政权拥有更多的治理资源，在与村民委员会的博弈过程中，往往会处于优势地位。作为势弱的一方，村民委员会只能做出服从甚至迎合乡镇政权的“理性选择”。“主动行政化”的后果，是作为自治组织的村民委员会丧失“自主性”，难以有效履行自治功能。“行政化”的村民委员会，是有悖于其“群众性自治组织”的本质属性，也背离了村民自治的基本原则和精神。

第二，村民委员会的“自治化”。“乡村关系”失范还表现在村民委员脱离乡镇政权的约束，呈现过度“自治化”倾向。村民委员会的“自治化”也有两种类型。第一种类型，为便于分析，我们不妨将之称为“松散型自治化”。在这种类型中，由于乡镇政权忽视对村民委员会的“指导、支持和帮助”，两者之间的联系较为松散，致使村民委员会高度“自治化”。从理论上讲，可能存在着这种类型的“乡村关系”，但似乎鲜见于现实生活中。第二种类型，我们将之称为“无政府主义的自治化”。在这种类型中，村民委员会假“自治”之名，拒绝来自于乡镇政权的“合法”指导，将村庄社区变为不受基层政权约束的“土围子”和“独立王国”。“无政府主义的自治化”，不仅阻碍了乡镇政权职能的正常履行，而且是一种违法行为，严重背离了村民自治的原则精神。这种类型的“乡村关系”尽管不多见，但也存在着少数极端的个案。

在当前的村民自治实践中，尽管不乏“乡村关系”规范运作的典型案例，但总的来看，“乡村关系”的现状离“文本规范”还有较大的差距。这也是为什么“乡村关系”问题被视为村民自治实践中的一大难题，引起广泛关注和热烈讨论的重要原因。当然，“乡村关系”问题的成因是错综复杂的，学界对这一问题也进行了广泛而深入的讨论，不少观点颇有洞见。在此，我们想换一种视角，尝试将“乡村关系”置于“国家－社会”的分析范式下，运用国家建构理论来重新阐释这一问题。

从根本上讲，“乡村关系”是国家与社会关系的集中表现，实质上是国家行政权与村民自治权的关系。“乡村关系”问题，是转型时期中国国家与社会矛盾的表现，是国家行政权与村民自治权在乡村“场域”紧张关系的反映。从问题的表象来看，“乡村关系”问题缘于国家行政权与村民自治权两种不同属性的公共权力在乡村“场域”的冲突与博弈；但是，如果我们深入问题的实质，就会发现“乡村关系”问题的深层根源在于国家与社会之间的张力。

如前文所述，现代国家建构是自19世纪中叶以来中国政治发展的重大任务，直至当下，这一任务仍然尚未完成。中国的现代国家建构具有双重性，是一个民族－国家和民主－国家双重建构的过程。而且，中国的民族－国家的建构与民主－国家的建构具有非均衡性和非协同性的特点。这种非均衡性和非协同性，决定了在着重于国家的一体化时，要强调国家对社会的“控制”；而在侧重于国家的民主化时，又要强调国家给予社会一定的“自主性”。如果从“社会”的角度来看，国家就会摇摆于对“社会”的“控制”与“放权”之间，形成内在的紧张关系。在当下民主－国家建构任务尚未完成的情形下，摇摆于“控制”与“放权”之间的两难境地，是国家尚难从根本上摆脱的。

乡镇社会治理现代化篇4

题的原因，并非否认其它原因的存在与作用，而是想把握其背后的深层根源。  2.研究现状  国内学术界自1998年以来就开始探究乡村关系的诸多问题，并形成了数十篇论文和几部专着，而且专门召开过"村民自治进程中的乡村关系"学术研讨会。这是因为人们逐渐认识到，尽管村民自治是政府层层推动的，整个过程无不体现政府的作用和主动性，但事实上乡镇政府对于村庄的控制并没有减弱，村民自治落到实处的不多，基层政府似乎成了村民自治的"绊脚石"，因而有必要从乡村关系这一更为宏观的层面来认识村民自治的政治生态环境。  从研究角度的选择上，绝大多数学者倾向于用"国家与社会"关系的视角来解读当下的乡村关系。（贺雪峰，2001；项继权，2002；金太军，2002；等等）[1]也有少数学者从"权威-利益"的关联来理解乡村关系诸问题。（张静，2000；徐湘林，2003）有的研究者将村庄选举置于乡村关系这一更大的背景中，从而获得更多关于村民选举的认识。（仝志辉，2002）但有一个共性是，基本上所有的学者都以《村委会组织法》所构建的"乡政村治"格局为标尺来衡量目前的乡村关系水平。  至于乡村关系的类型，有的学者认为乡镇政府与村民委员会的关系目前存在三种类型：健康型的乡村关系，行政化的乡村关系和放任型的乡村关系。也有的学者发现在现实的政治生活中，乡村之间并非简单的"领导关系"或"指导关系"，而是存在多重互动关系，乡政村治至少存在"上下分治"与"并立分治"两种结构形态。尽管在实践中存在多种类型的乡村关系，但行政化的乡村关系成为学者们探讨最多的。对于乡村关系不协调的原因，众多学者也从不同的角度提出了许多成因，有：传统格局的影响；村委会角色的失衡、相关法律制度不具体；乡村拥有资源的不对称；乡村干部素质的制约；认识上的误区等等，并在此基础上提出了他们的政策建议。  尽管研究者所探讨的内容十分广泛，包括乡村关系的现状、存在的问题、原因、危害、相关对策等。然而，经由检索和梳理之后，笔者发现专门从我国的宏观体制因素去解读当下乡村关系问题的成果甚为罕见；即便是有所论及，也是流于表面，未作深入研究。（毛飞，2003）尽管荣敬本等人开启了从体制研究农村政治的新思路，但压力型体制的研究还有待于向下深化，注意压力产生的阻力，关注农村社会的经济结构、利益关系以及现时代农民的行为。因此，有必要也有意义从宏观体制的角度来探讨乡村关系失范的原因，以期填补学界的空白点，全面深入认识乡村关系的宏观生态环境，并藉以提出相关的政策建议。  3.概念的界定  乡村关系。是指乡镇政府（包括乡镇党委、人大在内）与村民自治组织之间相互作用、相互影响的状态。按照郭正林先生的说法，乡镇政府与村民自治组织之间存在复杂的三重关系：乡镇党委与村党支部之间是领导与被领导关系，体现的是党的领导原则；乡镇政府与村委会在村民自治事务范围内是指导与被指导关系，体现的是村民自治原则；乡镇党政机关与村级组织之间在贯彻执行党的方针政策、国家法律、政府公共政策等事务方面是行政管理与被管理的关系，体现的是依法行政原则。[1]虽然乡村关系所包含的内容十分广泛，然而从以往的实践经验和当前的现实状况看，在乡村关系中最重要的最难处理的是乡镇政府与村委会之间的关系。而本文所涉及的乡村关系的内涵，是指村民自治所规定的村民委员会的权力是否受到政府的侵蚀，村庄事务是否受到来自行政力量的干涉；其外延，就是《村委会组织法》所规定的乡镇政府与村民委员会的关系。  村民自治与村民委员会。我国现行的宪法与法律中，没有关于村民自治的定义，只有村民委员会的定义。《村委会组织法》第二条规定："村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。"目前的学术着作，对于村民自治定义多是从关于"村民委员会"的界定中推导出来的。笔者在此采用徐勇的定义。他指出，中国农村的村民自治是农村居民根据法律自主管理本村事务的基层民主制度，是有中国特色社会主义民主的一种重要形式，亦是在新的历史条件下农村治理的一种有效方式。它包括以下内容：自治的主体是农村居民；自治的范围是村；自治的内容是本村的公共事务和公益事业；自治的目的是使广大农村居民在本村范围内实现自我管理、自我教育和自我服务，有效地处理与村民利益密切相关的本村公共事务，将社会主义民主落实到最基层，保证国家对农村基层社会的有效治理。  乡镇政府。指乡、民族乡和镇的政府，它是我国政权体系中最基层的政权机关，是包括乡镇党委、人大在内的广义政府。  4.研究方法的使用  国家与社会的关系是政治学和社会学的一种重要分析视角。该学说认为："社会决定国家，社会的发展使国家形态不断发生变化；国家又作用于社会，社会必须接受国家的引导和治理。"这种分析视角关注建立在国家与社会之间相对应的关系结构，探讨权力的界定、分化、平衡和规范秩序的社会法则的变化。在此视野里的国家，主要指国家和政府组织机构，而社会则指国家以外的个人和组织，包括经济组织、教育组织、宗教组织和其它社会组织。持"国家与社会"视野的研究者把国家与社会视为某种意义上的两个平行体，认为"作为统治机构的国家和构成被统治对象的社会之间反复出现某种形态的制衡关系，并由此产生政治发展和社会变化的核心力学。"中国学者运用这一框架来解释乡村政治时，除了承认国家对村民自治的介入和巨大影响外，还看到了村庄作为一支独立的力量，与国家进行着一种独立的搏弈与对话。（景跃进，1998；徐勇，2000；吴重庆，2000；等等）  从类型学的意义来看，根据对各种资源（政治资源、经济资源、文化资源）占有状况的不同，国家与社会从逻辑上可以分为四种组合：（1）强国家对强社会；（2）强国家对弱社会；（3）弱国家对强社会；（4）弱国家对弱社会。在我国，由于国家支配着大部分资源，国家的组织化水平远比社会高，市民社会尚未充分形成，政府对社会实行着强控制。就目前的乡村关系而言，无论是资源配置方面，还是组织化水平方面，乡镇政府明显优于村委会，并且这种格局将长期存在，这是我们研究乡村关系所必须面对的一个基本事实。  基于以上认识，本文运用"国家与社会"关系的分析范式，以规范研究和实证研究相结合为主要方法，对中国目前乡村治理体系中的乡村关系进行分析，试图找出乡村关系失范的宏观体制根源。

二、过度干预和附属行政化：乡村关系失范的主要表现  尽管《村委会组织法》第四条对乡村关系作了原则规定："乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。"也就是说，乡镇政府与村委会之间在法律上不再是行政上的上下级和直接的"领导关系"，而是"指导-协助"关系。  但是在村民自治的实际运行中，乡镇政府与村委会之间的关系远不像法律规定得那样简单划一，而是存在着各种不同的复杂情况。程同顺先生根据村民委员会在村级事务中的自主程度以及协助乡镇政府完成任务的情况，把乡镇政府与村委会关系的现状分为三种类型：（1）村民委员会在村级事务中保持较高的自主性，同时能很好地协助乡镇政府完成国家任务，乡镇政府能对村民委员会提供适当的支持、指导和帮助，即健康型的乡村关系；（2）乡镇政府对村民委员会以"命令"代替"指导"，村民委员会在村级事务中缺乏应有的自主性，主要完成乡镇布置的任务，即行政化的    

乡村关系；（3）村民委员会在村级事务中保持着过高的自主性，或者乡镇政府的指导和帮助不到位，或者村民委员会拒绝接受乡镇政府的指导，同时村民委员会也不能很好地协助乡镇政府完成国家任务，即放任型的乡村关系。第一类情况是我们所期望的关系，第二、三类情况则是我们所不愿看到，但又不能完全回避的客观存在。[1]  根据王振耀、白钢等人给乡村关系协调所确立的具体指标：a.  乡镇政权组织不能侵犯村民和村民自治组织依法享有的独立自治权；不能越权包揽和插手村民自治事务，把村民自治事务行政化；B.  村民及其自治组织依法行使自治权，不能把自治权绝对化和无限放大；不能用自治的口号来免除必要的国家负担和义务。我们可以分别从乡镇的视角和村委会的视角来审视现行的乡村关系。结合程同顺先生的分类，我们发现行政化的乡村关系是最多最普遍的一类，其具体展开为乡镇政府对村委会的过度干预和村委会的附属行政化两种主要表现形式。下面，笔者就对这两个问题进行分析。  （一）乡镇政府的过度干预  具体地说，乡镇政府的过度干预主要集中在对村委会的人事权、决策权、财政权以及生产经营自主权的非法干预上，体现在村民自治的民主选举、民主决策、民主管理、民主监督等多个环节之中。  1.对村委会选举的干预。村委会由村民依法直接选举产生，这使得传统的乡村行政隶属关系丧失其合法依据。也正因为如此，一些乡镇总是力图通过种种手段操纵选举，使他们认为"听话的"、"有能力"的人当选。乡镇介入村委会选举的主要环节包括选举发动；产生村民选举委员会；提名候选人；确定正式候选人；组织选举；解释投票结果等等。有的学者认为，在村民自治现阶段，乡镇政府对村委会选举的不适当干预以及随意撤换村干部是乡村关系中最为突出的问题。如1998年12月，浙江省上虞市某镇仍然用红头文件任免村委会干部，文件大意说：经镇党委研究决定，提名林某等16人为林岙村等村的村委会主任，建议卢某等人不再担任村委会主任职务等。而同年海南省琼海市某镇党委的做法更为荒唐，只因该镇某村16名党员联名推举的村委会主任候选人与镇领导心目中的人选不一致，镇党委便动用警力，以党委书记挂帅，将签名推荐候选人的部分村民连夜带走，并以"企图****村委会"的罪名对他们实施了变相拘禁。[1]据江苏省民政厅统计，在全省第五届村委会换届选举中，他们收到160多份群众来信，其中有60%是反映乡镇领导干部干预选举的。有关研究资料和学者们的调查表明，现阶段，乡镇政府在村委会选举中往往能实现自己的目标，而且这种干预一般不会激起村民与政府的冲突。在某些情况下，政府的干预（如取消贿选所产生的村委会）通常被认为是合理的。  2.不尊重村民会议（或村民代表会议）的民主决策权利，利用行政命令代替村庄决定社区自身的事务。村里的经济工作、公益事业和公共事务等原本都是属于村民自治范围的事项，如乡统筹的收缴办法，村提留的收缴及使用，村干部的工资待遇或误工补贴，村集体经济收益及使用、分配，村办学校、村建道路等公益事业的经费等等，村集体经济项目的立项、承包方案及村公益事业的建设承包方案、村民的承包经营方案以及宅基地的使用等涉及村民利益的事项，都必须提请村民会议决定方可办理。但在不少地方，村提留、乡统筹都是由乡镇政府决定征缴，统一管理和使用的；村干部的工资待遇也由乡镇政府统一规定；有些乡镇政府还直接插手村集体经济事务，从中牟利；在村公益事业建设上，大多数也是乡镇政府向农民集资，由乡镇政府出面组织。近些年来，有些地方为了搞教育"双基"达标，有些乡镇政府为了追求政绩，搞形象工程，强迫村里举债、农民集资，激化了乡村和干群冲突。  3.对村委会的财政监控。为了保持对村干部的有效控制，乡镇常常利用一切尽可能的机会和条件加强对村委会的财务控制。一是乡镇对村干部的报酬和奖励标准提出指导性的意见，进行间接监控；二是由乡镇统一收取税费后，向村干部发放工资或奖金，进行直接监控；三是实行"村财乡管"制度，对村委会的财务收支进行全面监控。这种做法的典型是在一些地方兴起的"2528"工程，即要求每月25日由村民会议或村委会讨论本村财务事项，28日上报乡镇政府批准。项继权等人调查的30多个乡镇，绝大多数乡镇实行了"村财乡管"制度。根据金太军等人对江苏12个县40多个乡镇的调查，"村财乡管"也极为普遍。尤其值得注意的是，在当前有些乡镇以清理、整顿村级财务，加强村级财务监督为名，强化对村委会财务的控制，并使"村财乡管"或"村账乡理"合法化和制度化。  4.干涉农民的生产经营自主权。乡镇政府以下达生产任务指标、签订经济发展计划责任书或者通过行政命令的形式，强制村委会和农民如何生产、生产什幺以及达到什幺样的指标要求。我们不否认乡镇政府在引导村级经济发展中的重要作用，也不否认有些地方在这样的做法下取得了一定的成效；但是，更多的地方则是一种出于分解任务指标的需要，而这恰恰又忽视了市场经济的规律和市场供需状况，具有很强的盲目性。结果，严重地损害了农民的利益与生产的积极性，造成干群关系的紧张与对立。如湖南省永江县某镇要求全镇农民都种香柚，建立全县的香柚基地，但有个村有24户农民不愿种香柚，插秧种了水稻。结果镇干部就组织了40多个劳动力，把这些农民的秧苗全部拔掉。2000年春，湖北房县桥上乡强迫东蒿管理区公路两侧农田全部改种辣椒，引起数百农户与乡政府的严重对立，其中有个名叫陈龙菊的农民因为乡干部把他家农田种植的玉米强行毁掉而服毒自尽。  5.对村委会的诱致性控制。乡镇作为村级以上的正式的国家基层政权，掌握的治理资源远多于村，与此同时，由于农民的组织化程度较低，也由于转型期社会问题的复杂多变，村委会在遇到诸多棘手问题（如"钉子户"拒交提留款、计划生育等问题）时，自己实在难以解决。因此，村级治理在许多方面仍需要以乡镇的公共权威为后盾，[1]而乡镇政府则通过支持和协助村的工作来影响村级治理：一是对村级权力的认可和支持，可以增强村干部工作的合法性和权威地位。村干部的权威地位在相当程度上来源于乡镇政府的支持，特别是农村实行家庭联产承包责任制后村干部行政权的虚化，使得村干部的很多工作更加需要取得国家正式权力的支持。二是为村的社会经济发展提供服务，如争取贷款、减免税收、开发市场等，特别是村委会希望能从乡镇多得到一些贷款。三是直接参与村级治理，协助村干部工作。乡镇政府往往直接派人支持和协助村干部解决问题，以免村干部采取强硬措施与村民直接发生冲突，从而使得今后更难办事。因此，村委会一般来说总是尽量地贯彻乡镇的意图，有的甚至有讨好乡镇的倾向。这样乡镇政府利用自己的资源优势，在很大程度上弱化了村委会的权力，实现了对村委会的诱致性控制。  （二）村委会的附属行政化  与村委会过度干预相对应的则是村委会的附属行政化，亦即村委会的行政职能侵蚀自身的自治功能（自我管理、自我教育和自我服务），成为乡镇政府的一个下属办事机构或一级"准政权组织"。  尽管有的学者认为村委会对乡镇过度干预有两种典型回应，即"附属行政化"和"过度自治化"。但笔者认为，后者在全国范围内不具有普遍性，因而不在本文讨论之列；而村委会的附属行政化则是目前乡村社会的基本特征之一。  村委会的功能大致可以分为两类：一是自治功能，即村务。作为群众性自治组织，村委会负责办理经济工作、公益事业和公共事务等自治事务，如负责集体土地的发包、    

集体财产的管理与使用、集体经济项目的立项、提留的收缴和使用、筹集经费兴办公益事业、为农业生产提供服务等。二是协助行政功能，即政务。作为政府与村民的之间的中介，村委会协助乡镇政府进行行政管理，完成各种任务。如征收税费、发放救灾救济款物、计划生育、征兵等。理想模型的村委会，应当谋求自治职能与行政职能之间的平衡，用徐勇教授的话说，既要做好政府的"人"，又要当好自治组织的"当家人"。但在村民自治的实际运行中，村委会的自治职能往往让位于行政职能，使村委会附属行政化。不少地方的村委会把完成乡镇政府的行政任务放在首要的地位，它们只是一味执行或迎合乡镇政府的要求，完全听命于乡镇政府，忙于"收粮、催款、刮宫、引产"，而置村民的意见和利益不顾。客观地讲，直到现在许多村委会仍然没有从"行政化"中摆脱出来，它们的主要精力基本上还是纠缠于乡镇政府所交给的行政事务之中，作为村民自治组织的村委会只有极少数将主要精力投入到村庄的民主化治理，自主地开展村民自治活动。  村委会的附属行政化是一个涉及乡镇政府与村委会关系的问题，反映的是国家与社会的关系，其实质就是强国家弱社会的模式。当年彭真同志无不忧虑地指出："村委会头上压的任务太多，‘上面千条线，底下一根针‘，这样就会把它压垮。"村委会的附属行政化，不仅疏远了普通村民与村干部的关系，成为当前农村干群冲突的一个主要原因，更为重要的是它使村委会变质，破坏了村民自治的本质精神，阻碍了农村基层民主的健康发展。

三、宏观体制困境：乡村关系失范的根源  对于乡村关系失范的原因，学者们从多个角度进行了研究。笔者认为其深层次原因在于宏观体制的困境，具体来说，有如下六个方面：  （一）国家的农村发展战略及其矛盾  我国作为一个发展中国家，政府在现代化中一直发挥着主导作用，中国现代化建设中具有关键性意义的一个环节就是农村经济与社会的发展。在中国，经济的超常规发展和现代化目标的尽快实现，需要国家开发农村社会的创造力，培育社会自组织力量。而现代化进程又要求国家对农村社会进行有效的控制，维护社会稳定，合理地抽取资源。改革开放以来国家在农村"放权让利"的做法，一方面使农村经济体制产生深刻的变革，形成新的经济关系格局；另一方面导致农村社会结构与利益的高度分化，从而出现诸多新的社会问题。目前，在整个国民经济战略性调整的过程中，农业始终承担着支撑经济、社会发展的任务，处于基础地位。除此之外，当前国家仍然需要让农村继续为城市和整个国家的现代化提供粮食作物、部分工业品和工业原料以及限量的廉价劳动力。与此同时，在全球化和中国加入wto的背景下，农民能否自主地完成从传统农业向现代农业的转变亦是个大问题。从当前我国农村经济社会发展的任务来看，无论是农业产业结构面向市场的战略性调整，还是发展二、三产业，推进小城镇建设，实现农业现代化，增加农民收入，靠村民群众自己"依法办理"是实现不了的。因此，为了达到这些目的，国家必须加强在农村的影响和对农村的控制。那幺，如何保持国家对农村的控制？如何保障农民的合法权益？原来的"政社合一"体制已失去基础；把正式的政府延伸至村一级，显然又是不可能的，因为国家实在不堪重负。剩下的可能性选择便是实行村民自治。国家希望通过这种方式把农民组织起来，由村民自己管理自己的事务，发展群众性自治组织。同时，国家仍需要通过正式的政权组织渠道，特别是乡镇政权来引导和规约村民自治及其组织形式--村委会的活动。因此，村民自治是国家在新的历史时期，为了维护农村乃至全社会的稳定，保障农民的合法权益，保证能较顺利地从农村社会提取资源，在政治上采用的一种新的控制方法。从某种意义上讲，村民自治进程中乡村关系出现的失范现象，正是在这种控制方式下国家艰难地寻求"放权"与"控制"两者平衡的外在表现。  （二）压力型行政体制  如前所述，为了加快经济的发展和现代化目标的实现，国家和政府力求将权力渗入到社会的多个角落，以尽可能多地动员一切社会经济和政治资源。这种后发的赶超型发展战略的实施，往往都是以压力型行政体制作为制度支撑的。压力型体制一般指的是"一级政治组织为了实现经济赶超，完成上级下达的各项指标而采取的数量化任务分解的管理方式和物质化的评价体系。"[1]压力型行政体制中，上级行政机关制定各项经济社会发展目标，并加以具体化和数字化，以指标和任务的形式分派给各个下级行政组织，并以这些指标、任务的完成情况作为评价、考核的主要依据，对下级行政机关进行政治和经济方面的奖惩考核，有的甚至采取"一票否决制"（如目前县对乡镇领导的工作考核普遍实行"三个一票否决制"，即计划生育一票否决制、信访社会治安一票否决制、发展经济一票否决制）；下级行政机关官员的升迁、工资福利、荣辱和完成上级下达指标的情况挂钩，承受着来自上级行政机关的巨大压力。乡镇政府在国家政权体系中居于基础和末梢地位，处于整个科层组织的最底端，所承受的压力往往最大。国家在农村的各项发展目标、计划和任务，最终需要乡镇加以贯彻、落实，即人们通常所说的"上面千条线，下面一根针"。在体制性的压力下，乡镇政府没有动力和精力指导和支持村委会运作。同时，出于完成指标和追求政绩的动机，乡镇政府及乡镇主要领导往往倾向于把指标分解，下派到各村，用行政命令的方式指派村委会完成任务。压力型行政体制驱使乡镇政府控制村委会，也是村委会附属行政化的外在原因，这一体制是乡村关系失范的压力源。  （三）权力和利益的自我膨胀  当前乡镇政府对村委会的过度干预也是权力和利益自我膨胀的产物。权力和利益都有一个显着特点，这就是自我扩张性--不断地追求更大的权力和更多的利益，直到受到约束和抵制为主。正如霍布斯所说的那样，"我把永无休止地谋求权力的欲望，至死方休，作为一切人类的普遍倾向"，这是"因为他不能保证如果不再获得更多的权力和手段却仍可像目前一样安稳的生活。"[1]对于任何政府来说，权力和财政需求都有自我扩张的趋势。政府的财政需求和压力不仅来源于社会和公共的需要，也来源于政府自身利益的膨胀和扩张。在我国现代化过程中，乡镇权力和利益的自我膨胀最突出地表现在乡镇职能的扩大和机构、人员的膨胀，管了许多管不好也不应该管的事。并且这种趋势被中国后发外生型的现代化模式不断加以强化，因为政府在现代化进程中起着主导作用，承担着许多原本属于社会的职能和任务。这不仅降低了行政效率，也增大了管理成本，加剧了财政短缺的矛盾。河南省许昌县1994年全县各乡镇财政供养人员为7986人，1999年达到11241人，年均增长651人，按年人均工资4800元计算，1999年仅财政供养人员工资支出就达4650万元，高于同年财政收入的4384万元。由此，我们不难看出建国以来政府机构膨胀给财政带来的巨大压力和负担。为了缓解自身的财政压力，确保自身的财政收入，乡镇政府也竭力维持和加强对乡村社会的控制和干预。  （四）制度供给短缺  现阶段，《村委会组织法》作为村民自治的一个基本制度安排，立法精神是十分明确的，但由于缺乏具体的执行制度安排的有效支撑，乡村关系存在着制度短缺的现象，集中表现在两个方面：  现行的成文法律过于原则化。《村委会组织法》第四条规定："乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。"这虽然从原则上规定了乡镇政府和村委会的    

"指导-协助"关系，而不是领导与被领导关系。但总的说来，这些规定都过于原则，难以操作，既没有明确规定指导、支持、帮助的内容、方式与方法，也没有明确规定协助的范围和形式。在全国各省人大制定的《村委会组织法》实施办法中，只有辽宁、黑龙江、湖北和新疆四个省、自治区明确列举了乡镇政府的具体指导事项，其它省、自治区和直辖市只是对《村委会组织法》第四条规定的简单重复或略作补充，甚至有的省出台的实施办法中根本没有规定乡镇政府与村委会关系的专门条款。模糊不清的法律规定客观上给予了乡镇政府巨大的自由裁量权，使乡镇政府能够以指导为名对村委会的正常工作加以干涉，损害村委会的自治权益。另外，从和乡村关系密切相关的村委会与村党支部的关系来看，现有法律制度同样也未能明确划分村委会与村党支部的职权范围，有关规定多是模糊、定性的规定。  成文制度规定与制裁手段相脱节。从制度层面讲，乡镇要求加强对农村的行政管理与村民要求扩大自治之间的矛盾，是由现行的法律没有明确规定乡镇政府与村委会的权利义务及其违反后应承担的责任所造成的。任何一项完整的制度都应该由规范性制度安排和惩戒性制度安排两部分构成。《村委会组织法》第四条只粗略地规定了乡村的"指导-协助"关系。它虽然确定了乡镇政府对村委会的指导地位，却只规定了行为模式，而没有规定哪些是"村民自治范围内的事项"；它虽然规定了村委会应协助乡镇开展工作，但没有规定协助的范围与形式，也没有规定村委会不履行义务应受到何种制裁；它也没有规定乡镇政府侵犯村民的自治权，应承担什幺责任，村民应当向哪个部门寻求保护和救济。成文制度安排在逻辑结构上存在着这种规范性制度与制裁手段相脱节的缺陷，往往会导致实际中的两种现象：一是乡镇政府侵害村民对村委会的制度决定权；二是村民及村委会干部搞狭隘的地方主义。  （五）现行财税制度的缺陷  政治体制和行政体系中出现的病症往往可以在经济领域中找到病原体。乡村关系的失范现象与现存的财税制度有着密切的关系。1984年乡镇财政体制建立，乡镇政府的财政收入一般由税收和上级政府的转移支付构成，前者主要以农业税、农业特产税、增值税等税种组成，后者以县政府的财政拨款为主要形式。1994年分税制实行之后，中央与地方财税制度的变化使乡镇财政陷入困境之中。中央政府通过控制能够带来更多财政收入的税种与制定有利于中央政府的税收分享比例，使中央政府的财政状况得到了巨大好转，这种利益上收的做法得到了地方各级政府的相继效仿，而作为行政体系最末梢的乡镇政府就成了最大的受害者。然而，在压力型体制的影响下，乡镇政府承担了大量的经济发展任务和社会公共事务，而乡镇政府机构膨胀、人员膨胀使得乡镇财政状况更是雪上加霜，结果通常是入不敷出。诚如项继权教授所说的，财权的中央集中化与事权的地方化之间的矛盾是乡镇财政危机的体制性根源。[1]随着税费改革的推进，乡镇财政收入将进一步减少，从而导致乡镇面临更大的财政压力。在现有的体制下，巨大的财政压力迫使乡镇政府将权力的触角延伸到村委会，从村庄汲取财政资源。扩大和提高"三提五统"的标准、罚款、集资、摊派甚至乱收费都成为乡镇政府弥补财政收入不足的办法，这就与村委会的自治原则相冲突，自然会受到村委会的抵制，乡村关系必然走向紧张。  （六）党政关系下的"两委"体制  如果说压力型行政体制和不平衡的财税制度激发了乡镇政府控制村委会的动机，而现行规范性制度的供给短缺又给这种行为留有空间和余地的话，那幺党政关系下的村委会与村党支部的"两委"体制则为乡镇政府控制村委会提供了便利条件。《村委会组织法》明确规定：  "中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用。"这就明确了"两委"中村党支部与村委会是领导与被领导的关系。村党支部直接接受乡镇党委的领导，而乡镇政府的最高行政首长--乡镇长一般都是乡镇党委的副书记。这种合法的权力格局为乡镇党委和政府（即广义上的乡镇政府）控制村委会提供了合法合理又便利的条件。乡镇政府常常通过党的组织领导体系来完成行政任务的下派，乡镇党委书记与乡镇长利用与村党支部书记的直接领导关系间接形成了对村委会事实上的领导关系。乡镇政府对村委会的这种间接控制不仅加深了乡村之间的矛盾，也进一步扩大了村委会与村党支部已有的矛盾，使"两委"冲突激化。更加值得忧虑的是，为了化解"两委"矛盾，相当一部分村庄开始推行"两票制"或"两选联动机制"，实现村支书与村主任"一肩挑"。"一肩挑"虽然能够暂时缓解"两委"冲突，但却为乡镇政府支配村委会创造了更加有利的条件：乡镇政府可以利用村委会主任的"双重身份"对其发号施令，以符合法律和组织程序的方式直接干预村庄事务，村委会的独立地位很难得到保证，从而陷入"附属行政化"的泥潭之中。

四、结论与思考  综上所述，本文运用了"国家与社会"互动的分析框架，以规范研究和实证研究相结合为主要的研究方法，着重从理论的层面探讨了村民自治背景下乡村关系失范的宏观体制根源。通过上述分析，笔者得出以下几点结论：  1.乡镇政府与村委会之间的关系问题，是国家与社会、政府与农民之间关系的一个缩影。从这一层面上讲，村民自治背景下乡镇政府与村委会的关系根本上要受国家宏观体制的影响。"矛盾在下面，问题在上面"，乡镇政府与村委会关系失范的根源在于宏观体制中存在问题，乡村之间的矛盾与冲突往往只是"宏观体制困境在基层的映像"。  换而言之，是我国"强国家-弱社会"模式在基层社会的现实体现。国家的农村发展战略、压力型行政体制、立法与司法体制、中央与地方的财税制度、党政关系与党的基层组织制度等宏观体制中的问题得不到解决，乡镇政府与村委会关系中的种种弊病也不会得到化解，乡村关系的失范现象仍然会存在。  2.协调乡村关系，不能仅仅将目光局限于乡村，不能"头痛医头，脚病医脚"，应从全局的角度审视乡村关系的体制病灶，最终通过积极推进宏观体制的改革从根本上解决问题。也正因为如此，我们可以简单评论学术界关于理顺乡村关系的一些意见。无论是程同顺的"修改、完善相关法律法规"，"建设具有现代民主政治素质的乡镇干部队伍"[1]；还是金太军的"健全村民自治制度体系"，"将村委会与乡镇人大衔接起来"，"改革乡镇政绩考核机制"，"明确村委会和村党支部各自的权限和职责"。这种在既有的"乡政村治"治理模式内进行改革与完善的努力，无疑忽视了乡村关系的政治生态环境和国家宏观体制的影响。而沉延生"乡治、村政、社有"的主张和徐勇教授"县政、乡派、村治"的构想，则从更为宏观的行政体制上提出了改革的方案，姑且不论这种方案的合理性与可行性。然而，笔者认为单纯的行政体制改革尚不足以解决现行的乡村关系问题。所幸，项继权则从法律制度，行政和财政政策，乡镇管理体制，党的组织、领导及活动方式等四个方面提出了相应的改革和调整措施。这种颇为全面的宏观体制改革当然比前述两类意见更为全面。然而，由于作者没有认识到党和国家对农业、农村的定位及发展战略，并在此基础上提出相应的设想，所以这种意见无异于"空中楼阁"，最终会因缺乏相应的基础而无法付诸于实施。笔者认为，只有国家转变农村发展战略，并相应地从宏观上改革现行法律、行政体制、财税制度、党的领导方式，并辅之以具体而富有实效的微观变革与发展，才能最终理顺乡村关系。  3.从更为广阔的视野来看，乡村关系是改革开放以来农村发展过程中出现的问题，归根结底是一个发展的问题    

，其最终解决离不开政治、经济、社会和教育的发展，离不开公民社会的充分发育和成熟。在转型时期，建构一种既能解决国家意志在乡村社会有效贯彻，又能实现社会力量对国家权力制约的民主合作型乡村关系，实现国家与社会的良性互动，是关系到我国农村现代化建设和民主政治建设的一项关键性因素。而民主合作型乡村关系的构建仅仅局限于乡村层面的微观改革与发展是不够的，它需要我们在更为宏观的国家层面上进行制度创新，就当前我国"强国家-弱社会"的现状来说，后者显得更为重要。

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注释:

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这里的"乡镇政府"是指包括乡镇党委、人大在内的广义政府，这样比较切合我国的政治现实。本文的"乡镇政府"这一概念都是在这种意义上使用的。

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同上。

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[1]项继权在华中师范大学中国农村问题研究中心主办的"乡镇体制改革"研讨会（2004年2月）上所提交的题为《乡村治理体系的改革与重建》论文中提出这一观点，笔者在此加以引用。

毛飞：《宏观体制困境的基层映射：村民自治背景下的乡、村关系问题》，《中国政治》，2003年第7期。

[1]程同顺：《村民自治中的乡村关系及其出路》，《调研世界》，2001年第7期。

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乡镇社会治理现代化篇5

关键词：农村政治乡镇体制村治结构公共参与

长期以来，人们对中国农村、农业和农民问题的关注，多侧重于经济和文化方面的探讨，“很少有人关注和深入研究乡村政治问题，尤其是广大农民的政治参与问题”[1]。事实上，农村政治状况不仅决定着国家的政治稳定和现代化的历史进程，而且制约着“三农问题”的最终解决。因为，“如果我们不从政治的高度加以认识和重视农村问题的政治方向，不能根据社会发展的需要理顺农村各种政治关系，那么最终会影响到农村经济体制的深化改革和整个国民经济的发展”[2]。甚至可以说，如果离开农村政治视野，任何有关农村经济改革和文化发展的方案都无法真正有效地实施而导致失败。

本文将对现阶段中国农村政治状况和发展趋势进行研究。这项研究旨在通过对家庭联产承包责任制后中国农村公共权力组织的构成和运作及与农民公共参与之间相互关系进行考察，试图从社会转型的视角来认识市场化进程中农村政治的发展规律。

一

国家主导农村社会的格局没有发生根本性的变化，以代表国家权力为基本特征的乡镇政权掌握着农村社会最主要权力资源，对农村社会的政治、经济和文化的发展起着决定性的作用，农村社会秩序处于相对稳态。但存在乡镇干部行为失范、乡镇政权管理效率低下和社会动员能力减弱等问题。

从20世纪初开始，中国社会总的发展趋势是由传统社会向现代社会的转型。世界各国现代化的历史逻辑表明，对于象中国这样一个后发展的民族国家，现代化是与农村动员紧密联系在一起的。只有将农村社会纳入到国家的体制之中实现全社会的有机整合，才能获得国家现代化的经济和政治资源。事实上，这个历史的逻辑也指导了中国人对现代化的设计。无论是晚清的农村改革，还是国民党时期的农村建设；无论是新中国的集体化运动，还是新时期的村民自治，就其总的历史状况和目标而言，都是民族国家力图将农村社会纳入到国家现代化统一进程之中的努力。也就是说，中国社会没有进行也不可能完成西方社会那样一个由农村社会向工业社会的自然转型，而是在走一条“规划的社会变迁”之路。这就要求以政治发展来推动社会发展，“政府要在农村发展中扮演主导角色，而组织是政府推动农村发展的体制性的力量”[3]。其表现形式就是国家权力体制在农村社会得以建立。自民国期间国家行政体制下沉到乡镇一级之后，在农村社会直接代表国家的就是乡镇政府。人民公社时期，实行了高度集权的政社合一体制，国家行政权力冲击甚至取代了传统的社会控制手段，国家及农村干部通过对社会经济生活的统辖而实现了对农村社会政治及其它领域的控制，极大地强化了国家的社会动员能力，也从根本上破坏了传统农村社会秩序的基础。新时期中国农村改革，最直接的目标和最重要的成果是对人民公社体制的否定，“这就是实行生产责任制，特别是联产承包制，实行政社分设”[4]。而政社分设后产生的“乡政村治”体制，成为了当代中国农村社会最基本的社会组织方式。

“乡政村治”体制的“乡政”，是指乡级机构的功能运转主要体现在乡政权上，特别是体现在乡政府的职能上，从乡级政治事务、行政事务和经济事务的管理方面，都突出一个“政”字。而“村治”则是指村级组织对村域事务在自治基础上的具体管理。在这一体制中，“乡政”代表着国家权力，具有系统而完整的组织机构，而且掌握了农村社会最主要的政治、经济和文化资源，控制着和主导着农村的发展。这主要表现在：（1）人民公社体制废除时，国家政权的基本属性通过新的“乡政”体制顺延了下来，特别是经过近二十年的农村基层政权建设，全国各地的乡镇普遍建立了完备的党委、人大、政府及政协等政权组织。这些组织机构分别从党务、立法、行政和统战等系统强化着国家政权，以保证国家权力自中央到地方的统一性。（2）各乡镇政权配备了大量的国家工作人员，特别是随着公务员制度在乡镇的推行，大批有文化、懂法律的优秀知识分子充实到了乡镇干部队伍，乡镇干部的整体素质有了较大的提高，他们在乡镇政权的各个岗位上，确保了国家法律和政策的实施。（3）普遍建立了乡镇财政制度，乡镇政府具有了一定的财政自主权，提升了乡镇政权在经济、文化事业和社区发展等领域上的政治能力。（4）乡镇企业有所发展，增加了乡镇政权对经济的影响力。特别是那些由乡镇政府直接管理的具有资源性质的乡镇企业，在很大程度上成为了乡镇政权整合各种社会资源的工具。

但是，目前的“乡政”也存在诸多问题，极大地影响了乡镇政权的施政能力，乡镇政权的社会动员能力呈下降趋势。（1）体制上冲突。乡镇政权体制存在诸如党委一元化领导和一体化运作的现状与党政分开的改革目标及乡镇长负责制之间的冲突；乡镇人民代表大会的法定权力受到一定程度虚置；政府职能部门条块分割，乡镇政府的管理职能受到肢解，政府功能和权力残缺不全等问题。（2）人员臃塞，乡镇财政负债严重。目前我国乡镇政权吃“财政饭”和“事业饭”的人数普遍在100—200人之间，有的甚至超过500人。乡镇政权人员的臃塞，势必增加乡镇财政的负担。据对全国81个农民负担监测县调查，平均债务额1098.6万元，平均净负债708.2万元。乡镇财政濒临破产。[5]（3）乡镇干部整体综合素质较低及激励机制欠缺，工作效能差和制度化程度低，其行为具有明显的短期性和寻租性，贪污腐败现象较为严重。特别是有些地方为了缓解乡财政的负担或乡镇干部自己获利，采取各种名目增加农民负担，并在与民争利时采取许多非法的失范行为，造成干群关系紧张，乡镇政权处于从农村获利和维护农村安定的两难之中。

为了解决乡镇体制存在的问题，各级政府一直在进行积极的探索。目前有两种不同的改革方案：（1）强化乡镇体制。主张者认为，应该继续强化国家对农村社会的主导作用，大力加强乡镇体制建设，其中在规范乡镇各政权机构相互之间的关系同时，采取各种办法提高乡镇干部的素质并努力使其行为制度化，特别是要县级政权要简政放权，下放各部门在乡镇的下设机构，以改变目前乡镇体制上条块分割的状况而提高乡镇政府的工作效率[6]。有研究者认为，要强化乡镇体制，还必须将社会体制的下线伸入到村[7]，即将政府组织延伸至行政村，实行“乡治、村政、社有”[8]，也就是将村级组织的行政功能扩大或制度化，在村一级实行行政化体制，在村民小组一级实行村民自治体制。（2）弱化乡镇体制。持这种观点者认为，乡镇政权建设应该遵循转型期以来中国农村政治发展的历史逻辑，即“随着国家对农村经济依赖性的减弱和农村市场经济的发展，以及传统的权力文化向现代权利文化的转变，国家的行政权力将逐渐退出农村的政治领域，农村社会将最终完成从身份到契约的过渡，实现从传统的专制家族社会向现代民主的个体社会的转型”[9]。其政策性主张是撤乡并镇，在确保国家基本行政职能下沉的同时，逐渐实现国家行政权力体制上移，达到乡镇社区自治。事实上，近几年来，在一些市场经济较发达的地区，开始实行乡镇规模调整，有的地方有1/3的乡镇被撤并，取得了一定的成效[10]。

毫无疑问，现代国家是不可能放弃也不应该放弃对农村社会的管制。因为，如果没有国家强制性的影响，传统农业是不可能走向现代农业的。而且更为重要的是，没有农村的发展，国家的稳定和发展都缺乏基础。问题只是，在市场化进程中，应该建立什么样的管理模式，才能实现农村社会现代化这一目标。在现实的农村政治中，乡镇权力体系往往表现出很强的自我扩张惯性。这是由行政支配主导型和缺少约束制衡的体制特点所决定，其最为根本的原因是利益的驱动。从目前农村社会的基本情况来看，国家对农村社会的管制能力并不完全取决于行政性的“命令—服从”模式如何有效，而应该主要建立一种“法制—遵守”模式。也就是说，国家应该通过一种法制方式，将国家在农村社会的利益和国家对农村社会发展的主要目标，通过强制性的法律预期确定下来。在这种“法制—遵守”模式中，应该将农村社区事务、国家目标进行适当的区分。对于诸如各种税收、计划生育和国土管理等国家目标，则依靠法律手段，进行职能部门的法制管制；对于农村经济的管理，根据市场化的进程，应该从直接管理过渡到利用非行政手段的宏观调节。而对于农村社区性事务，应在国家授权性的法律权威下，实现广泛的自治，在村一级实行村民自治，在乡镇一级实行社区自治。

二

村级治理体制处于结构性转型之中，村民自治正在改变农村政治的性质和运作路径，农村民主建设有了一定的发展。但由于存在各种权力边界不清等深层次的冲突，农村政治制度化建设落后于现实需求，极大地影响了村民自治体制的绩效和发展空间。

目前，中国村级治理体制正在实现以村民自治为核心内容的结构性转型。这种转变是与农村经济改革的历史进程相联系的。如果说，1980年开始实行的家庭联产承包责任制，实际上是在坚持土地的集体所有制基础上通过对土地经营制度的改革，改变了农民与集体经济组织之间的关系；那么，从1984年开始进行的农村第二步改革，通过改农产品统购统销制度为合同制，取消生猪、蛋品派购，实行市场价格，则在改变国家与农民之间的关系。自此之后，市场成为了配置农村社会资源的主要形式之一。农村社会一定程度的市场化最直接和最重要的社会后果，就是促使社会流动增加，并使中国农村社会的分层结构发生变化，即农民职业分化和经济差距的扩大，从而改变了原来的刚性的城乡二元结构，并在此基础上形成了新的利益关系。但是，这种因市场化取向而产生的社会分化，又受到了土地集体所有制的制约和影响。正是在这种多样化的制度性冲击和约束下，决定和形成了目前农村社会利益主体的分化及主体之间的复杂关系，特别是各主体获取利益的手段和方式。具体来说，一方面，由于市场化取向的冲击和土地集体所有制的制约，形成了农村社会不同的利益主体和错综复杂的利益关系；另一方面，由于社会利益主体的分化，特别是“农民阶级的大分化，瓦解了中国社会非民主、非法制的社会根基”[11]，中国农村社会正在进行以经济上的不平等取代政治上的不平等的过程。然而，“分化本身并不足以导致现代化。发展是分化（既有社会的分工）和整合（在一个新的基础上将分化的结构联系起来）互相作用的过程”[12]，为了达到这一整合，国家需要向农村社会输入新的政治制度规则，这就是村民自治体制的逐渐建立。村民自治是农村基础人民群众自治，即村民通过村民自治组织依法办理与村民利益相关的村内事务。其目的是使广大农村居民在本村范围内实现自我管理、自我教育和自我服务，有效地处理与村民利益密切相关的本村公共事务，将社会主义民主落实到最基层，保证国家对农村基层社会的有效治理[13]。这一体制形成和发展的过程，大体分为两个阶段。第一阶段是1982年至1988年，全国各地普遍废除了政社合一的人民公社体制，在乡镇以下建立了村委会。尽管还没有实行村干部的民主选举，但村级组织建设开始规范，村级干部也在精简。第二阶段是1988年以后，随着《村组法》的实施，从建立乡政府和村委员进入到了村民自治阶段。在这个阶段，主要开展了民主选举、村务公开、建章立制等自治活动，并在全国建立了一批示范县。到目前为此，全国（除台湾和港奥外）基本上都实行了村民自治体制，并普遍进行四至五届村委会选举，共有9万多个村民委员、38万名村委会干部由村民直接选举产生。各地还在不同程度开展了“村务公开”和“建章立制”等活动。农村民主建设有了一定的发展。

但是，村民自治在实践中普遍存在深层次的体制性冲突：（1）农村基层党组织与村委会在权力关系上的冲突。农村基层党组织作为国家实现对农村社会一体化整合的工具，在村级正式组织中处于领导核心位置。可村委会作为村民自治组织，是以国家法律的授权为依据、以全体村民的民主选举为基础的，在法律上并不具有服从村党组织的义务。两者权力来源和职权不同的客观存在，必然影响到农村政治的统一性。而为了解决这些冲突，有些地方在乡镇党政的支持下，采用控制选举、用党支部会议代替村民会议、以党组织替代村委会行使职权等所谓一元化领导和一体化运作的方式来控制农民自治组织。其结果是改变了村民自治的民主性。（2）国家行政权力与村民的自治权力之间的冲突。从国家立法上来看，村民自治否定了公社体制时国家政权与农村组织特别是乡政府与村委会之间的行政隶属关系，将过去那种领导与被领导关系转变成为国家政权对基层自治组织的指导关系。这种相互关系的变化，最主要表现在，村委会主任、副主任和委员均由村民直接选举产生；农村权力的基础已由上级授权而改变成了村民授权。这种改变必然影响到国家行政权力对村委会的管辖权限及行为习惯等问题，也必然影响到乡镇政权的权威。乡镇政权为了维护自己的施政能力，一方面通过强化对村级党组织的领导，并通过建立村级党组织来控制村民自治组织；另一方面则是实行“村财乡管”等措施来肢解村民自治组织的职权。（3）村委会的自治权与农民的经营自主权之间的冲突。根据《村组法》的规定，村委会不仅管理着村集体的土地和财产，还具有支持和组织全村发展经济的责任和义务，并需承担本村生产的服务和协调工作。因此，人们按照人民公社时期的习惯思维，将村委会视为集体经济组织。有些地方就借发展集体经济为名，将村委会职能扩大，不断强化村委会的经济功能，使之向经济组织方向发展，并以此来剥夺农民的经营自主权。

这些问题，实际上是有关国家权力与村庄自治权、社区组织与村民个人权利的边界问题。政治组织理论认为，任何权力边界模糊，也就意味着权利和义务关系的不确定性。这样，就会产生组织的不经济性和个人权利的不可预期性。组织的不经济性，不仅包括其运转成本，而且还包括其机会成本的增加，特别是因不必要的职能产生的代价。在一定意义上来说，这种代价就是由于其职能的无限度扩大而自身成本投入又明显不足或过剩所导致的与目标的实现没有内在必要联系的某种损失。为了克服这种不经济性，就必须有效而合理地确定村级组织的权力边界，明确其职能范围。目前最为现实的选择应该是：（1）真正落实村民自治组织的自治性，建立真正意义上的权力契约关系。村民自治作为国家在家庭联产承包责任制后，实行的一种农村政治安排，是在中国自上而下的权威体制内生成的这种“自治制度”，对广大村民来说，其选择空间是十分有限的。特别是有关村级织织的性质、结构和职权这些方面都不是村民自主选择的结果，而只能是在国家法律权威下形成的制度性安排。也就是说，在国家主义的权威导向下，要求广大村民这些“自治主体”完全按照国家的法律规定，建立符合基层政府意志的“自治组织”，因此，在村委会的设置和权力及村党支部的领导地位等方面，并不存在实际意义的约定和更改。要克服这些问题，就必须大力提倡法制权威下的契约精神，将乡镇党政、村基层党组织和村民自治组织真正作为法律上平等的政治主体，并促使其相关规则的制度化，以此来强化村民自治组织职权的刚性。（2）限制村民自治组织的经济功能，通过建立独立的经济合作组织，为农民走向市场提供组织性服务[14]。村民自治解决的是村庄内部的秩序及村庄与国家体制之间的秩序，并没有解决也不可能解决村民与社会，特别是村民与市场的关系。村庄内部的秩序，表明的是社区组织所必需的结构环境，是社区存在的根据和发展的基础，是政治学意义上的秩序，是有关与控制与正义相关的问题；市场秩序是经济学意义上的秩序，是有关交易赖以实现的市场伦理与信用关系问题。市场经济的发展，在一定意义上肯定了国家之外社会的存在。但是，处于市场经济背景下的农村社区并是一个完整意义上的社会，村民进入社会需要许多中间的渠道。村治体制不能够也不必要为村民提供市场化的组织，根本性出路是通过制度创新来满足农业市场化的组织性需要。从目前中国农村社会政治状况和各种组织资源来看，最为现实和有效的市场化组织，就是以平等主体为基础的、通过契约的方式建立的具有明确的权利和义务关系及合理退出机制的会员合作制组织[15]。

三

农民的公共参与意识正在加强，公共参与的主体和形式呈现多样化，农村新的公共领域和公共权力组织正在形成。但是，农民非制度性参与、非法参与和宗族性参与的增加，在一定程度上影响着农村政治权力运作过程和社会秩序的稳定。

公共参与是公众通过自己的政治行为影响和改变政治过程的活动[16]。在传统农村社会，家庭才是法定的基本政治单元，广大农民作为皇权下的“子民”，在村庄事务中，只有通过他们家族或宗族组织进入公共领域，其活动只不过是家庭或宗族组织行为的外化或代表，个人在社区事务中不具有独立的政治身份。民国时期，虽然农民的“国民”身份得到了确认，但在严格的保甲体制中，农民作为“保丁”承担更多的是对国家和社区的义务，而且是一种与社区“连坐”的强制性义务。新中国建立之后，在集体化时代的“集权式农村动员体制”下，农民成为了“社员”，社员对集体经济组织在经济和人身上的依附也就决定了其公共参与权利的有限性，法律规定的“社员”参与集体经济组织决策和管理的一切“权利”是一种虚置的权利。只有在实行家庭联产承包责任制和“乡政村治”体制之后，农民成为了“村民”，获得了经济上的自由，并拥有了参与社区管理的民主权利。事实上，在国家大力推行村民自治过程中，特别是在近几年进行的第四届和第五届村民选举时，每届选举全国有六亿、占总数90%的农民参加了村委会的民主选举，表现出空前的政治参与热情。在一些村民自治搞得好的地方，村民已在事实上享有了村务的管理权。而当这些选举权和管理权及其它合法权益受到侵犯时，有部分农民已能够拿起法律武器，与各级党政组织或干部对簿公堂。特别是部分农民通过组织或参加新型的经济合作组织，在农村形成了新的公共领域和公共权力。这些都表明，我国农民的民主观念和权利保护意识不断加强，农民的公共参与已经到了新的发展阶段。

但是，我国农民的公共参与还存在许多急需解决的问题：（1）公共参与主体的分化，形成了新的政治上“有权群体”。据调查，目前许多地方虽然进行了形式上的民主选举，并没有建立相应的民主管理体制，村务的管理权在事实上被大约11%的管理者和特权者掌握，大多数村民处于农村政治权力的边缘。（2）农民非制度性参与大量存在，采取集体行动对抗基层党政的事件增多。这其中的主要原因是农村社会的各种利益冲突和农村干部的行为失范。特别是近几年来，农民的增收较为缓慢，而有关农民负担却日益增加，乡镇政权的财政收入以及乡镇干部的工资及福利补贴都直接依赖于农民的税费，而村级组织在国家和乡镇收取上交提留任务时常“搭便车”的行为并有些过激手段和方式，这样在不断积累村民的不满对抗情绪，一旦有动员性力量加入，就可能以非理性的、难以控制的方式发泄出来，农村社会就会处于动乱之中[17]。（3）农民非法参与有扩大的危险。近几年来，农民通过贿赂、暴力威胁和恫吓等手段影响乡村干部决策或村委会选举的事件时有发生。特别是有些地方，黑恶势力侵入到村级政权，出现了恶人治村，地痞村霸气焰嚣张，扰乱了正常的生产和生活秩序，农民的财产和生命权益受到极大的侵害和威胁，民主和法制遭到了无情的践踏。（4）村民通过家族组织参与农村公共事务的现象有所增加。在很长的历史时期内，家族势力作为农村社会的一种自在秩序，得到了国家政权的扶持，家族现象构成了中国社会的外观形态。但自中国进行转型期之后，稳定的家族势力遭到了冲击，特别是随着农村社会的集体化和公社化的开展，宗族组织逐渐瓦解，家族势力受到了前所未有的压制。但随着农村改革的深入，国家对农村政治的高压式的控制有所减弱，家族势力作为一种自成体系的具有完整文化内核的历史悠久的秩序得到了一定程度的复兴。宗族组织的复兴并成为农村政治参与的主体，一方面为目前缺乏社区归属感的农民提供了精神上的依托和经济上的保障，对社会秩序的稳定具有一定的意义；另一方面有些宗族组织通过操纵或暴力破坏村民选举来控制农村基层组织，破坏了民主政治的基本原则。

如何解决现阶段农民公共参与存在的问题，目前的政策性取向较为复杂。总的来说，对于非法参与这类直接危害社会秩序稳定和发展的行为，都持否定态度，认为必须进行坚决有力的打击。事实上，对于黑恶势力对农村基层政权的侵入，已引起了各级党政的高度重视。许多地方党政在结合国家打黑除恶的专项斗争，运用专政机器对那些由村痞地霸控制的村进行了集中打击和整治，取得了显著效果。而对如何看待农民制度性参与的发展趋势、解决农民非制度参与及宗族性参与等问题的分歧意见较大。其中主要有两种观点：（1）扩大村民的制度性参与，规范村民的非制度性参与，限制宗族性参与，将村民自治的直接民主往乡镇甚至县市推广。其理由是，村民自治实际上就是村民对村级社区事务的全面参与，其成功经验证明了中国农民能够管理好自己的事务。村民自治所形成的民主可以通过制度传递的方式不断向上层递进，“村民自治的发展必然会推进乡镇民主制度的建设”，其“经验必然会向上引伸，发展到乡镇”[18]，即应该按照村民自治所提供公共参与的经验，进行县、市长的直接竞争性选举[19]，这种传递最终影响到国家民主。而对于农民的非制度参与要进行具体的分析，特别要从农民的利益表达和保护方面来进行规范。为了让农民能够表达和保护自身的利益，需要在国家正式组织之外建立农民的政治组织，应该建立农民利益集团，[20]其中恢复政治性农民协会组织是一种合理的选择[21]。而对于宗族性参与要给予一定的空间，引导其往利益集团方向发展。（2）在严格限制村民的非制度参与和宗族性参与的同时，尽量减少村民的制度性公共参与。其理由是，村民的非制度参与具有目的和手段不可控性，经常会造成社会秩序的混乱；宗族性参与则具有强势群体利用我国农村目前还不成熟的“形式上的民主”来剥夺少数的弱势群体的民主权利，因此这两者都必须予以严格限制。而对于村民的制度性参与，不仅不能扩大，而应该尽量减少。这不仅因为，现在许多农民并不具有民主参与政治生活的素质，也没有形成民主参与政治生活的习惯，多数农民并没有明确的、自觉的民主意识，没有把民主参与当做是自己的权利和义务。他们的参与仅仅是为维护自己的经济利益而进行的手段性参与，而不是目标性参与，因此他们对农村干部还不能形成有力的民主监督，不能有意识地影响农村、农业政策的制定和监督政策的执行[22]。而且还在于，任何公共参与都是需要成本的，如果在农村社会增加公共领域和公共事务，以求增加村民的公共参与，其成本基本上都需要由村民负担，而为了从农民手中争夺维护公共权力的费用，又需要扩充公共权力机构，这样形成的是一种恶性循环。因此，在目前农村经济不能提供更多经济剩余的情况下，还是尽量减少公共领域和公共事务，减少村民的公共参与，以节约公共权力的运作成本。

公共参与从来都是评价政治现代化的重要标准。但并不是所有的公共参与都能促进社会现代化的历史进程。因而，现代国家，一方面开放政治领域，通过公共参与来解决社会发展问题，满足民主政治的基本需求；另一方面又在公共参与的形式和程度上加以适当的限制，以确保社会秩序处于稳态。特别在有关农民的公共参与问题，因考虑农村社会的利益资源和权威结构等特性和农民的整体素质，一般将农民的社区性公共参与和国家层面的政治参与区分开来。对于农民社区性公共参与的范围和程度，以农村社区公共产品的需求和供给为根据；对于国家层面的政治参与，则赋予农民以公民权，按照国家民主政治的发展需要，来确定农民政治参与的深度和广度。因而，随着我国农村市场化进程的发展和乡镇体制改革的深入，乡镇将在组织形式和职能方面由国家基层政权组织向社区自治组织转变，农村社区性事务的范围将有所扩大，而国家政治层面将往县级政权提升。而为了农村社会秩序的稳定，强化法律权威来规范人们的行为就成为必然。这样也就决定了我国农村社会公共参与的发展基本趋势：（1）农民的社区性参与将会有增加，而国家层面的政治性参与将有所减少；（2）非制度性参与将受到限制和规范，但使其制度化成为政治性的农民利益组织的努力不会实现，有可能的选择是建立新的农民合作经济组织来主张和保护农民的权益；（3）各种非法参与、宗族性组织参与因其复杂的社会根源将继续存在，但会受到不同程度的打击和抑制。

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注释

[1]王仲田：《乡村政治：中国村民自治的调查与思考》，江西人民出版社1999年版，第1页。

[2]余力：《中国农村政治：一个紧迫的课题——张厚安教授访谈》，载《社会主义研究》1991年第2期。

[3]童庐、吴从环：《组织重构：农村现代化的社会基础》，载《天津社会科学》1998年第4期。

[4]中共中央：《当前农村经济政策的若干问题》，载《人民日报》1983年1月2日。

[5]刘喜堂：《关于乡级民主发展的调查与思考》，载《经济社会体制比较》2000年第2期。

[6]王振耀：《全国乡镇政权的现实结构及立法的基本依据》，载《中国乡镇政权的现状与改革》，中国社会出版社1994年版，第42页。

[7]王沪宁：《当代中国村落家族文化——对中国社会现代化的一项探索》，上海人民出版社1991年版，第274页。

[8]沈延生：《村政的兴衰与重建》，载《战略与管理》，1999年第6期。

[9]参见于建嵘：《岳村政治——转型期中国乡村社会政治结构的变迁》，商务印书馆2001年版，结论部分。

[10]王克群：《市县乡机构改革的意义、重点、难点及对策》，载《资料通讯》（杭州），2001年第5期。

[11]朱光磊等：《当代中国社会各阶层分析》，天津人民出版社1998年版，第43页。

[12]斯梅尔塞：《变迁的机制和适应变迁的机制》，载《国外社会学》，1993年第2期。

[13]徐勇：《中国农村村民自治》，华中师范大学出版社1997年版，第3页。

[14]张晓山：《走向市场：农村的制度变迁与组织创新》，经济管理出版社1996年版，第33—35页。

[15]参见于建嵘：《会员制经济——组合经济的理论和实践》，中国青年出版社1998年版，第5—20页。

[16]张厚安、徐勇、项继权等：《中国农村村级治理》，华中师范大学出版社2000年版，第67页。

[17]于建嵘：《利益、权威和秩序——对村民集体对抗基层党政事件的分析》，载《中国农村观察》2000年第4期。

[18]荣敬本等：《再论从压力型体制向民主合作体制的转变》，中央编译出版社2001年版，第94页。

[19]崔之元：《“混合宪法”与中国政治的三层分析》，载《战略与管理》1998年第3期。

[20]参见高友谦：《建立农民利益集团——突破徘徊的一种政治选择》，载《农村经济与社会》1989年第4期。

乡镇社会治理现代化篇6

关键词：农村政治乡镇体制村治结构公共参与

长期以来，人们对中国农村、农业和农民问题的关注，多侧重于经济和文化方面的探讨，“很少有人关注和深入研究乡村政治问题，尤其是广大农民的政治参与问题”[1]。事实上，农村政治状况不仅决定着国家的政治稳定和现代化的历史进程，而且制约着“三农问题”的最终解决。因为，“如果我们不从政治的高度加以认识和重视农村问题的政治方向，不能根据社会发展的需要理顺农村各种政治关系，那么最终会影响到农村经济体制的深化改革和整个国民经济的发展”[2]。甚至可以说，如果离开农村政治视野，任何有关农村经济改革和文化发展的方案都无法真正有效地实施而导致失败。

本文将对现阶段中国农村政治状况和发展趋势进行研究。这项研究旨在通过对家庭联产承包责任制后中国农村公共权力组织的构成和运作及与农民公共参与之间相互关系进行考察，试图从社会转型的视角来认识市场化进程中农村政治的发展规律。

一

国家主导农村社会的格局没有发生根本性的变化，以代表国家权力为基本特征的乡镇政权掌握着农村社会最主要权力资源，对农村社会的政治、经济和文化的发展起着决定性的作用，农村社会秩序处于相对稳态。但存在乡镇干部行为失范、乡镇政权管理效率低下和社会动员能力减弱等问题。

从20世纪初开始，中国社会总的发展趋势是由传统社会向现代社会的转型。世界各国现代化的历史逻辑表明，对于象中国这样一个后发展的民族国家，现代化是与农村动员紧密联系在一起的。只有将农村社会纳入到国家的体制之中实现全社会的有机整合，才能获得国家现代化的经济和政治资源。事实上，这个历史的逻辑也指导了中国人对现代化的设计。无论是晚清的农村改革，还是时期的农村建设；无论是新中国的集体化运动，还是新时期的村民自治，就其总的历史状况和目标而言，都是民族国家力图将农村社会纳入到国家现代化统一进程之中的努力。也就是说，中国社会没有进行也不可能完成西方社会那样一个由农村社会向工业社会的自然转型，而是在走一条“规划的社会变迁”之路。这就要求以政治发展来推动社会发展，“政府要在农村发展中扮演主导角色，而组织是政府推动农村发展的体制性的力量”[3]。其表现形式就是国家权力体制在农村社会得以建立。自民国期间国家行政体制下沉到乡镇一级之后，在农村社会直接代表国家的就是乡镇政府。时期，实行了高度集权的政社合一体制，国家行政权力冲击甚至取代了传统的社会控制手段，国家及农村干部通过对社会经济生活的统辖而实现了对农村社会政治及其它领域的控制，极大地强化了国家的社会动员能力，也从根本上破坏了传统农村社会秩序的基础。新时期中国农村改革，最直接的目标和最重要的成果是对体制的否定，“这就是实行生产责任制，特别是联产承包制，实行政社分设”[4]。而政社分设后产生的“乡政村治”体制，成为了当代中国农村社会最基本的社会组织方式。

“乡政村治”体制的“乡政”，是指乡级机构的功能运转主要体现在乡政权上，特别是体现在乡政府的职能上，从乡级政治事务、行政事务和经济事务的管理方面，都突出一个“政”字。而“村治”则是指村级组织对村域事务在自治基础上的具体管理。在这一体制中，“乡政”代表着国家权力，具有系统而完整的组织机构，而且掌握了农村社会最主要的政治、经济和文化资源，控制着和主导着农村的发展。这主要表现在：（1）体制废除时，国家政权的基本属性通过新的“乡政”体制顺延了下来，特别是经过近二十年的农村基层政权建设，全国各地的乡镇普遍建立了完备的党委、人大、政府及政协等政权组织。这些组织机构分别从党务、立法、行政和统战等系统强化着国家政权，以保证国家权力自中央到地方的统一性。（2）各乡镇政权配备了大量的国家工作人员，特别是随着公务员制度在乡镇的推行，大批有文化、懂法律的优秀知识分子充实到了乡镇干部队伍，乡镇干部的整体素质有了较大的提高，他们在乡镇政权的各个岗位上，确保了国家法律和政策的实施。（3）普遍建立了乡镇财政制度，乡镇政府具有了一定的财政自，提升了乡镇政权在经济、文化事业和社区发展等领域上的政治能力。（4）乡镇企业有所发展，增加了乡镇政权对经济的影响力。特别是那些由乡镇政府直接管理的具有资源性质的乡镇企业，在很大程度上成为了乡镇政权整合各种社会资源的工具。

但是，目前的“乡政”也存在诸多问题，极大地影响了乡镇政权的施政能力，乡镇政权的社会动员能力呈下降趋势。（1）体制上冲突。乡镇政权体制存在诸如党委一元化领导和一体化运作的现状与党政分开的改革目标及乡镇长负责制之间的冲突；乡镇人民代表大会的法定权力受到一定程度虚置；政府职能部门条块分割，乡镇政府的管理职能受到肢解，政府功能和权力残缺不全等问题。（2）人员臃塞，乡镇财政负债严重。目前我国乡镇政权吃“财政饭”和“事业饭”的人数普遍在100—200人之间，有的甚至超过500人。乡镇政权人员的臃塞，势必增加乡镇财政的负担。据对全国81个农民负担监测县调查，平均债务额1098.6万元，平均净负债708.2万元。乡镇财政濒临破产。[5]（3）乡镇干部整体综合素质较低及激励机制欠缺，工作效能差和制度化程度低，其行为具有明显的短期性和寻租性，现象较为严重。特别是有些地方为了缓解乡财政的负担或乡镇干部自己获利，采取各种名目增加农民负担，并在与民争利时采取许多非法的失范行为，造成干群关系紧张，乡镇政权处于从农村获利和维护农村安定的两难之中。

为了解决乡镇体制存在的问题，各级政府一直在进行积极的探索。目前有两种不同的改革方案：（1）强化乡镇体制。主张者认为，应该继续强化国家对农村社会的主导作用，大力加强乡镇体制建设，其中在规范乡镇各政权机构相互之间的关系同时，采取各种办法提高乡镇干部的素质并努力使其行为制度化，特别是要县级政权要简政放权，下放各部门在乡镇的下设机构，以改变目前乡镇体制上条块分割的状况而提高乡镇政府的工作效率[6]。有研究者认为，要强化乡镇体制，还必须将社会体制的下线伸入到村[7]，即将政府组织延伸至行政村，实行“乡治、村政、社有”[8]，也就是将村级组织的行政功能扩大或制度化，在村一级实行行政化体制，在村民小组一级实行村民自治体制。（2）弱化乡镇体制。持这种观点者认为，乡镇政权建设应该遵循转型期以来中国农村政治发展的历史逻辑，即“随着国家对农村经济依赖性的减弱和农村市场经济的发展，以及传统的权力文化向现代权利文化的转变，国家的行政权力将逐渐退出农村的政治领域，农村社会将最终完成从身份到契约的过渡，实现从传统的专制家族社会向现代民主的个体社会的转型”[9]。其政策性主张是撤乡并镇，在确保国家基本行政职能下沉的同时，逐渐实现国家行政权力体制上移，达到乡镇社区自治。事实上，近几年来，在一些市场经济较发达的地区，开始实行乡镇规模调整，有的地方有1/3的乡镇被撤并，取得了一定的成效[10]。

毫无疑问，现代国家是不可能放弃也不应该放弃对农村社会的管制。因为，如果没有国家强制性的影响，传统农业是不可能走向现代农业的。而且更为重要的是，没有农村的发展，国家的稳定和发展都缺乏基础。问题只是，在市场化进程中，应该建立什么样的管理模式，才能实现农村社会现代化这一目标。在现实的农村政治中，乡镇权力体系往往表现出很强的自我扩张惯性。这是由行政支配主导型和缺少约束制衡的体制特点所决定，其最为根本的原因是利益的驱动。从目前农村社会的基本情况来看，国家对农村社会的管制能力并不完全取决于行政性的“命令—服从”模式如何有效，而应该主要建立一种“法制—遵守”模式。也就是说，国家应该通过一种法制方式，将国家在农村社会的利益和国家对农村社会发展的主要目标，通过强制性的法律预期确定下来。在这种“法制—遵守”模式中，应该将农村社区事务、国家目标进行适当的区分。对于诸如各种税收、计划生育和国土管理等国家目标，则依靠法律手段，进行职能部门的法制管制；对于农村经济的管理，根据市场化的进程，应该从直接管理过渡到利用非行政手段的宏观调节。而对于农村社区性事务，应在国家授权性的法律权威下，实现广泛的自治，在村一级实行村民自治，在乡镇一级实行社区自治。

二

村级治理体制处于结构性转型之中，村民自治正在改变农村政治的性质和运作路径，农村民主建设有了一定的发展。但由于存在各种权力边界不清等深层次的冲突，农村政治制度化建设落后于现实需求，极大地影响了村民自治体制的绩效和发展空间。

目前，中国村级治理体制正在实现以村民自治为核心内容的结构性转型。这种转变是与农村经济改革的历史进程相联系的。如果说，1980年开始实行的家庭联产承包责任制，实际上是在坚持土地的集体所有制基础上通过对土地经营制度的改革，改变了农民与集体经济组织之间的关系；那么，从1984年开始进行的农村第二步改革，通过改农产品统购统销制度为合同制，取消生猪、蛋品派购，实行市场价格，则在改变国家与农民之间的关系。自此之后，市场成为了配置农村社会资源的主要形式之一。农村社会一定程度的市场化最直接和最重要的社会后果，就是促使社会流动增加，并使中国农村社会的分层结构发生变化，即农民职业分化和经济差距的扩大，从而改变了原来的刚性的城乡二元结构，并在此基础上形成了新的利益关系。但是，这种因市场化取向而产生的社会分化，又受到了土地集体所有制的制约和影响。正是在这种多样化的制度性冲击和约束下，决定和形成了目前农村社会利益主体的分化及主体之间的复杂关系，特别是各主体获取利益的手段和方式。具体来说，一方面，由于市场化取向的冲击和土地集体所有制的制约，形成了农村社会不同的利益主体和错综复杂的利益关系；另一方面，由于社会利益主体的分化，特别是“农民阶级的大分化，瓦解了中国社会非民主、非法制的社会根基”[11]，中国农村社会正在进行以经济上的不平等取代政治上的不平等的过程。然而，“分化本身并不足以导致现代化。发展是分化（既有社会的分工）和整合（在一个新的基础上将分化的结构联系起来）互相作用的过程”[12]，为了达到这一整合，国家需要向农村社会输入新的政治制度规则，这就是村民自治体制的逐渐建立。村民自治是农村基础人民群众自治，即村民通过村民自治组织依法办理与村民利益相关的村内事务。其目的是使广大农村居民在本村范围内实现自我管理、自我教育和自我服务，有效地处理与村民利益密切相关的本村公共事务，将社会主义民主落实到最基层，保证国家对农村基层社会的有效治理[13]。这一体制形成和发展的过程，大体分为两个阶段。第一阶段是1982年至1988年，全国各地普遍废除了政社合一的体制，在乡镇以下建立了村委会。尽管还没有实行村干部的民主选举，但村级组织建设开始规范，村级干部也在精简。第二阶段是1988年以后，随着《村组法》的实施，从建立乡政府和村委员进入到了村民自治阶段。在这个阶段，主要开展了民主选举、村务公开、建章立制等自治活动，并在全国建立了一批示范县。到目前为此，全国（除台湾和港奥外）基本上都实行了村民自治体制，并普遍进行四至五届村委会选举，共有9万多个村民委员、38万名村委会干部由村民直接选举产生。各地还在不同程度开展了“村务公开”和“建章立制”等活动。农村民主建设有了一定的发展。

但是，村民自治在实践中普遍存在深层次的体制性冲突：（1）农村基层党组织与村委会在权力关系上的冲突。农村基层党组织作为国家实现对农村社会一体化整合的工具，在村级正式组织中处于领导核心位置。可村委会作为村民自治组织，是以国家法律的授权为依据、以全体村民的民主选举为基础的，在法律上并不具有服从村党组织的义务。两者权力来源和职权不同的客观存在，必然影响到农村政治的统一性。而为了解决这些冲突，有些地方在乡镇党政的支持下，采用控制选举、用党支部会议代替村民会议、以党组织替代村委会行使职权等所谓一元化领导和一体化运作的方式来控制农民自治组织。其结果是改变了村民自治的民主性。（2）国家行政权力与村民的自治权力之间的冲突。从国家立法上来看，村民自治否定了公社体制时国家政权与农村组织特别是乡政府与村委会之间的行政隶属关系，将过去那种领导与被领导关系转变成为国家政权对基层自治组织的指导关系。这种相互关系的变化，最主要表现在，村委会主任、副主任和委员均由村民直接选举产生；农村权力的基础已由上级授权而改变成了村民授权。这种改变必然影响到国家行政权力对村委会的管辖权限及行为习惯等问题，也必然影响到乡镇政权的权威。乡镇政权为了维护自己的施政能力，一方面通过强化对村级党组织的领导，并通过建立村级党组织来控制村民自治组织；另一方面则是实行“村财乡管”等措施来肢解村民自治组织的职权。（3）村委会的自治权与农民的经营自之间的冲突。根据《村组法》的规定，村委会不仅管理着村集体的土地和财产，还具有支持和组织全村发展经济的责任和义务，并需承担本村生产的服务和协调工作。因此，人们按照时期的习惯思维，将村委会视为集体经济组织。有些地方就借发展集体经济为名，将村委会职能扩大，不断强化村委会的经济功能，使之向经济组织方向发展，并以此来剥夺农民的经营自。

这些问题，实际上是有关国家权力与村庄自治权、社区组织与村民个人权利的边界问题。政治组织理论认为，任何权力边界模糊，也就意味着权利和义务关系的不确定性。这样，就会产生组织的不经济性和个人权利的不可预期性。组织的不经济性，不仅包括其运转成本，而且还包括其机会成本的增加，特别是因不必要的职能产生的代价。在一定意义上来说，这种代价就是由于其职能的无限度扩大而自身成本投入又明显不足或过剩所导致的与目标的实现没有内在必要联系的某种损失。为了克服这种不经济性，就必须有效而合理地确定村级组织的权力边界，明确其职能范围。目前最为现实的选择应该是：（1）真正落实村民自治组织的自治性，建立真正意义上的权力契约关系。村民自治作为国家在家庭联产承包责任制后，实行的一种农村政治安排，是在中国自上而下的权威体制内生成的这种“自治制度”，对广大村民来说，其选择空间是十分有限的。特别是有关村级织织的性质、结构和职权这些方面都不是村民自主选择的结果，而只能是在国家法律权威下形成的制度性安排。也就是说，在国家主义的权威导向下，要求广大村民这些“自治主体”完全按照国家的法律规定，建立符合基层政府意志的“自治组织”，因此，在村委会的设置和权力及村党支部的领导地位等方面，并不存在实际意义的约定和更改。要克服这些问题，就必须大力提倡法制权威下的契约精神，将乡镇党政、村基层党组织和村民自治组织真正作为法律上平等的政治主体，并促使其相关规则的制度化，以此来强化村民自治组织职权的刚性。（2）限制村民自治组织的经济功能，通过建立独立的经济合作组织，为农民走向市场提供组织[14]。村民自治解决的是村庄内部的秩序及村庄与国家体制之间的秩序，并没有解决也不可能解决村民与社会，特别是村民与市场的关系。村庄内部的秩序，表明的是社区组织所必需的结构环境，是社区存在的根据和发展的基础，是政治学意义上的秩序，是有关与控制与正义相关的问题；市场秩序是经济学意义上的秩序，是有关交易赖以实现的市场伦理与信用关系问题。市场经济的发展，在一定意义上肯定了国家之外社会的存在。但是，处于市场经济背景下的农村社区并是一个完整意义上的社会，村民进入社会需要许多中间的渠道。村治体制不能够也不必要为村民提供市场化的组织，根本性出路是通过制度创新来满足农业市场化的组织性需要。从目前中国农村社会政治状况和各种组织资源来看，最为现实和有效的市场化组织，就是以平等主体为基础的、通过契约的方式建立的具有明确的权利和义务关系及合理退出机制的会员合作制组织[15]。

三

农民的公共参与意识正在加强，公共参与的主体和形式呈现多样化，农村新的公共领域和公共权力组织正在形成。但是，农民非制度性参与、非法参与和宗族性参与的增加，在一定程度上影响着农村政治权力运作过程和社会秩序的稳定。

公共参与是公众通过自己的政治行为影响和改变政治过程的活动[16]。在传统农村社会，家庭才是法定的基本政治单元，广大农民作为皇权下的“子民”，在村庄事务中，只有通过他们家族或宗族组织进入公共领域，其活动只不过是家庭或宗族组织行为的外化或代表，个人在社区事务中不具有独立的政治身份。民国时期，虽然农民的“国民”身份得到了确认，但在严格的保甲体制中，农民作为“保丁”承担更多的是对国家和社区的义务，而且是一种与社区“连坐”的强制性义务。新中国建立之后，在集体化时代的“集权式农村动员体制”下，农民成为了“社员”，社员对集体经济组织在经济和人身上的依附也就决定了其公共参与权利的有限性，法律规定的“社员”参与集体经济组织决策和管理的一切“权利”是一种虚置的权利。只有在实行家庭联产承包责任制和“乡政村治”体制之后，农民成为了“村民”，获得了经济上的自由，并拥有了参与社区管理的民利。事实上，在国家大力推行村民自治过程中，特别是在近几年进行的第四届和第五届村民选举时，每届选举全国有六亿、占总数90%的农民参加了村委会的民主选举，表现出空前的政治参与热情。在一些村民自治搞得好的地方，村民已在事实上享有了村务的管理权。而当这些选举权和管理权及其它合法权益受到侵犯时，有部分农民已能够拿起法律武器，与各级党政组织或干部对簿公堂。特别是部分农民通过组织或参加新型的经济合作组织，在农村形成了新的公共领域和公共权力。这些都表明，我国农民的民主观念和权利保护意识不断加强，农民的公共参与已经到了新的发展阶段。

但是，我国农民的公共参与还存在许多急需解决的问题：（1）公共参与主体的分化，形成了新的政治上“有权群体”。据调查，目前许多地方虽然进行了形式上的民主选举，并没有建立相应的民主管理体制，村务的管理权在事实上被大约11%的管理者和特权者掌握，大多数村民处于农村政治权力的边缘。（2）农民非制度性参与大量存在，采取集体行动对抗基层党政的事件增多。这其中的主要原因是农村社会的各种利益冲突和农村干部的行为失范。特别是近几年来，农民的增收较为缓慢，而有关农民负担却日益增加，乡镇政权的财政收入以及乡镇干部的工资及福利补贴都直接依赖于农民的税费，而村级组织在国家和乡镇收取上交提留任务时常“搭便车”的行为并有些过激手段和方式，这样在不断积累村民的不满对抗情绪，一旦有动员性力量加入，就可能以非理性的、难以控制的方式发泄出来，农村社会就会处于动乱之中[17]。（3）农民非法参与有扩大的危险。近几年来，农民通过贿赂、暴力威胁和恫吓等手段影响乡村干部决策或村委会选举的事件时有发生。特别是有些地方，黑恶势力侵入到村级政权，出现了恶人治村，地痞村霸气焰嚣张，扰乱了正常的生产和生活秩序，农民的财产和生命权益受到极大的侵害和威胁，民主和法制遭到了无情的践踏。（4）村民通过家族组织参与农村公共事务的现象有所增加。在很长的历史时期内，家族势力作为农村社会的一种自在秩序，得到了国家政权的扶持，家族现象构成了中国社会的外观形态。但自中国进行转型期之后，稳定的家族势力遭到了冲击，特别是随着农村社会的集体化和公社化的开展，宗族组织逐渐瓦解，家族势力受到了前所未有的压制。但随着农村改革的深入，国家对农村政治的高压式的控制有所减弱，家族势力作为一种自成体系的具有完整文化内核的历史悠久的秩序得到了一定程度的复兴。宗族组织的复兴并成为农村政治参与的主体，一方面为目前缺乏社区归属感的农民提供了精神上的依托和经济上的保障，对社会秩序的稳定具有一定的意义；另一方面有些宗族组织通过操纵或暴力破坏村民选举来控制农村基层组织，破坏了民主政治的基本原则。

如何解决现阶段农民公共参与存在的问题，目前的政策性取向较为复杂。总的来说，对于非法参与这类直接危害社会秩序稳定和发展的行为，都持否定态度，认为必须进行坚决有力的打击。事实上，对于黑恶势力对农村基层政权的侵入，已引起了各级党政的高度重视。许多地方党政在结合国家打黑除恶的专项斗争，运用机器对那些由村痞地霸控制的村进行了集中打击和整治，取得了显著效果。而对如何看待农民制度性参与的发展趋势、解决农民非制度参与及宗族性参与等问题的分歧意见较大。其中主要有两种观点：（1）扩大村民的制度性参与，规范村民的非制度性参与，限制宗族性参与，将村民自治的直接民主往乡镇甚至县市推广。其理由是，村民自治实际上就是村民对村级社区事务的全面参与，其成功经验证明了中国农民能够管理好自己的事务。村民自治所形成的民主可以通过制度传递的方式不断向上层递进，“村民自治的发展必然会推进乡镇民主制度的建设”，其“经验必然会向上引伸，发展到乡镇”[18]，即应该按照村民自治所提供公共参与的经验，进行县、市长的直接竞争性选举[19]，这种传递最终影响到国家民主。而对于农民的非制度参与要进行具体的分析，特别要从农民的利益表达和保护方面来进行规范。为了让农民能够表达和保护自身的利益，需要在国家正式组织之外建立农民的政治组织，应该建立农民利益集团，[20]其中恢复政治性农民协会组织是一种合理的选择[21]。而对于宗族性参与要给予一定的空间，引导其往利益集团方向发展。（2）在严格限制村民的非制度参与和宗族性参与的同时，尽量减少村民的制度性公共参与。其理由是，村民的非制度参与具有目的和手段不可控性，经常会造成社会秩序的混乱；宗族性参与则具有强势群体利用我国农村目前还不成熟的“形式上的民主”来剥夺少数的弱势群体的民利，因此这两者都必须予以严格限制。而对于村民的制度性参与，不仅不能扩大，而应该尽量减少。这不仅因为，现在许多农民并不具有民主参与政治生活的素质，也没有形成民主参与政治生活的习惯，多数农民并没有明确的、自觉的民主意识，没有把民主参与当做是自己的权利和义务。他们的参与仅仅是为维护自己的经济利益而进行的手段性参与，而不是目标性参与，因此他们对农村干部还不能形成有力的民主监督，不能有意识地影响农村、农业政策的制定和监督政策的执行[22]。而且还在于，任何公共参与都是需要成本的，如果在农村社会增加公共领域和公共事务，以求增加村民的公共参与，其成本基本上都需要由村民负担，而为了从农民手中争夺维护公共权力的费用，又需要扩充公共权力机构，这样形成的是一种恶性循环。因此，在目前农村经济不能提供更多经济剩余的情况下，还是尽量减少公共领域和公共事务，减少村民的公共参与，以节约公共权力的运作成本。

公共参与从来都是评价政治现代化的重要标准。但并不是所有的公共参与都能促进社会现代化的历史进程。因而，现代国家，一方面开放政治领域，通过公共参与来解决社会发展问题，满足民主政治的基本需求；另一方面又在公共参与的形式和程度上加以适当的限制，以确保社会秩序处于稳态。特别在有关农民的公共参与问题，因考虑农村社会的利益资源和权威结构等特性和农民的整体素质，一般将农民的社区性公共参与和国家层面的政治参与区分开来。对于农民社区性公共参与的范围和程度，以农村社区公共产品的需求和供给为根据；对于国家层面的政治参与，则赋予农民以公民权，按照国家民主政治的发展需要，来确定农民政治参与的深度和广度。因而，随着我国农村市场化进程的发展和乡镇体制改革的深入，乡镇将在组织形式和职能方面由国家基层政权组织向社区自治组织转变，农村社区性事务的范围将有所扩大，而国家政治层面将往县级政权提升。而为了农村社会秩序的稳定，强化法律权威来规范人们的行为就成为必然。这样也就决定了我国农村社会公共参与的发展基本趋势：（1）农民的社区性参与将会有增加，而国家层面的政治性参与将有所减少；（2）非制度性参与将受到限制和规范，但使其制度化成为政治性的农民利益组织的努力不会实现，有可能的选择是建立新的农民合作经济组织来主张和保护农民的权益；（3）各种非法参与、宗族性组织参与因其复杂的社会根源将继续存在，但会受到不同程度的打击和抑制。

参考文献

徐勇：《非均衡的中国政治：城市与乡村比较》，中央广播电视出版社1992年版。

辛秋水：《中国村民自治》，黄山书社1999年版。

张静：《基层政权：乡村制度诸问题》，浙江人民出版社2000年版。

马戎、刘世定、邱泽奇：《中国乡镇组织变迁研究》，华夏出版社2000年版。

注释

[1]王仲田：《乡村政治：中国村民自治的调查与思考》，江西人民出版社1999年版，第1页。

[2]余力：《中国农村政治：一个紧迫的课题——张厚安教授访谈》，载《社会主义研究》1991年第2期。

[3]童庐、吴从环：《组织重构：农村现代化的社会基础》，载《天津社会科学》1998年第4期。

[4]中共中央：《当前农村经济政策的若干问题》，载《人民日报》1983年1月2日。

[5]刘喜堂：《关于乡级民主发展的调查与思考》，载《经济社会体制比较》2000年第2期。

[6]王振耀：《全国乡镇政权的现实结构及立法的基本依据》，载《中国乡镇政权的现状与改革》，中国社会出版社1994年版，第42页。

[7]王沪宁：《当代中国村落家族文化——对中国社会现代化的一项探索》，上海人民出版社1991年版，第274页。

[8]沈延生：《村政的兴衰与重建》，载《战略与管理》，1999年第6期。

[9]参见于建嵘：《岳村政治——转型期中国乡村社会政治结构的变迁》，商务印书馆2001年版，结论部分。

[10]王克群：《市县乡机构改革的意义、重点、难点及对策》，载《资料通讯》（杭州），2001年第5期。

[11]朱光磊等：《当代中国社会各阶层分析》，天津人民出版社1998年版，第43页。

[12]斯梅尔塞：《变迁的机制和适应变迁的机制》，载《国外社会学》，1993年第2期。

[13]徐勇：《中国农村村民自治》，华中师范大学出版社1997年版，第3页。

[14]张晓山：《走向市场：农村的制度变迁与组织创新》，经济管理出版社1996年版，第33—35页。

[15]参见于建嵘：《会员制经济——组合经济的理论和实践》，中国青年出版社1998年版，第5—20页。

[16]张厚安、徐勇、项继权等：《中国农村村级治理》，华中师范大学出版社2000年版，第67页。

[17]于建嵘：《利益、权威和秩序——对村民集体对抗基层党政事件的分析》，载《中国农村观察》2000年第4期。

[18]荣敬本等：《再论从压力型体制向民主合作体制的转变》，中央编译出版社2001年版，第94页。

[19]崔之元：《“混合宪法”与中国政治的三层分析》，载《战略与管理》1998年第3期。

[20]参见高友谦：《建立农民利益集团——突破徘徊的一种政治选择》，载《农村经济与社会》1989年第4期。

乡镇社会治理现代化篇7

关键词：弊端改革方案有限自治法律分权直选民主合作制

自建国以来，我国的基层政权的设置历经多次变化，在1954年9月通过的我国第一部宪法中，规定了农村的基层政权为乡、民族乡、镇。从此，乡镇政权作为农村基层政权的建制正式确立。但不久后由于实行人民公社制度，再加之文革十年动乱，因此在1958年以后的20多年间乡镇政权体制一度被取消，由“政社合一”的人民公社体制所代替。轮回，1982年所修订的宪法又重新确立乡镇作为中国农村基层政权的地位。自上世纪80年代至今，随着我国由计划向市场经济体制的转变以及农村民主法制的，乡镇政权组织弊端不断暴露出来，时至今日，已严重阻碍了农村经济的发展和我国基层民主法制的进程，亟需改进。

一，当前乡镇政权的弊端及评析：

当前乡镇政权的弊端归结起来，可以说有内外两大方面：

（一）内部结构存在弊端：

首先，党政不分，权力结构不合理。当前多数乡镇政权的权力结构是一种党一元化领导、乡镇长负责制有名无实、乡镇人大职能严重虚化的以党代政、不合理的基层政权体制。

其次，乡镇机构臃肿，人浮于事，财政赤字严重。全国大部份乡镇基本属于“吃饭型财政”甚至“要饭型财政”，负债现象普遍①。相应的乱摊派、乱收费现象时有发生。

再者，乡镇领导唯上不唯民。在现行干部体制下，乡镇领导干部的任免实际上均为上级所决定，怎样迎合上级、做出政绩就当然是乡镇领导的优先考虑的，因此也就不难理解在大多数地方出现“政绩工程”、“形象工程”，甚至“欺上瞒下”“虚报数字”，“上有政策，下有对策”等现象了。由此造成干群关系紧张、国家的威信受损、乡镇政权存在潜在危机。

（二）外部关系不协调：

这首先表现在乡(镇)村关系紧张。自我国农村实行村民自治制度后，乡镇政府与村委会不再是领导与被领导、服从与被服从的关系，而是指导与被指导、协助与被协助的关系。但是乡镇政府为了确保国家治理任务的落实，普遍仍然通过干预村委会职权范围的事务，实现对村庄的行政主控来予以实现。因此，两者关系普遍比较紧张，村委会主任被乡政府罢免的现象时有发生，这严重阻碍了村民自治制度的发展，制约了村民自治权的成长。

其次，县乡关系不畅、“条块分割”严重。由于县乡两级政权的设立是按照“县政权建设取实，乡政权建设取虚”，因而使乡镇往往无法履行一级政权的职能，而县政府为了履行其区域范围内的综合管理职能，则建立起自己的垂直控制系统，在乡镇设置了不少派出机构，肢解了乡镇政府的职能，造成了县乡之间的矛盾和摩擦。

乡镇政权上述问题的产生主要有两大原因，一是当前的乡镇组织制度是在计划经济和高度集权的体制下形成的，在当时强调的是行政干预至上，因此形成了机构庞大、无所不能的政府。而在市场经济已基本建立、民主法制建设迅速发展的今天，原有体制已不能适应形势发展的需要。在现阶段，要确保市场经济的有效运行、社会的良性发展，适应民主法制化潮流，要求的是服务性的弱政府结构，亦即强调政府职能和角色的转变，应该变微观管理为宏观管理，变管理者转为服务者。二是压力型体制①的作用。乡镇政权是我国农村的基层政权，在国家政权体系中居于基础和末梢地位。国家在农村的各项方针、计划和任务，都要由乡镇政府加以贯彻落实。但乡镇政府本身拥有的公共权力很小，掌握的公共资源也很少，在压力型体制下，乡镇为了完成上级指派的超出其本身能力范围的任务，就只好通过各种手段向上要权，向下要钱(资/源)，甚至瞒上欺下，这可以说是国家行政权力对乡村社会事务介入过深的必然结果②。

二，乡镇体制改革的主要方案及评析

（一）针对上述乡镇政权的现存问题，理论界提出了以下三种主要的改革方案：

（1）强化乡镇体制。观点是要在维持目前乡镇政府作为国家基层政权单位的前提下，整合乡镇现有的“七站八所”，包括将现有的县派驻机构等变成乡镇政府的职能部门，使乡镇政府真正成为一级实体政府。

其依据主要是：在情况下，乡镇政府是国家实现对广大控制与统治的重要基层政权，承担大量的任务，在国家治理结构中其作用十分重要。另外，乡镇政府拥有了独立的财权，就可以避免乱收费现象，并且有更多的精力去组织当地。

（2）改乡政府为县级政府的派出机构，即改乡政府为乡公所。乡公所不是一级政权，也没有独立的财政权，而是县级政府为解决行政事务而在乡镇一级设置的派出机构。其主要职能一是完成政府任务，二是指导村民自治活动。

持这种观点的学者认为产生乡镇政权面临困境的主要原因是乡镇政府的权、责、能不一致。与其他层级的政府相比，乡级政府在治理结构上突出表现为权小、责大、能弱③。

（3）乡镇自治。乡镇自治就是使乡镇和村两级都成为名副其实的地方自治体，它们两者成为平等的主体。与之相关，实行乡村民众对乡官和村官的直接选举。

主张乡镇自治的学者认为，目前的乡镇政权基层政权实际上成为了国家吸取农村资源的工具。实行乡村自治，减少了国家权力与农民利益的冲突，让农民从根本上摆脱压力型体制的困境，这样可以理顺乡镇与国家，以及与村委会及村民之间的关系。同时乡镇自治也是未来民主发展的方向。

（二）对上述方案的评析

强化乡镇体制的观点，将乡镇作为一级完备的实体政权，它将带来更加严重的机构和人员的膨胀，施政成本将更高。有学者从的角度认为，在国家主义极度扩张和政治无所不能的前改革时期，乡镇尚且没有建成一级完备的政权组织，在现今更不可能，而且会打破国家与乡村在乡镇层次上已有的均衡格局④。

对于第二种观点，笔者认为“乡派”的改革方式将使得乡镇基层的行政化程度以及对乡村社会的控制亦将更甚于今，这将加剧国家与农村社会的冲突。同时，此种观点片面强调“治民”而忽视“民治”和“民富”，治标不治本，忽视城乡社会的严重分化①。

乡镇自治的观点，虽然吻合了民主政治的发展方向，但笔者认为此种改革方式改革程度大、涉及面广，带来的波动过大，无异于一次农村社会革命，不利“稳定压倒一切”的现行政治要求。而且目前农民文化程度及自治意识不高，尚且缺乏完全自治的土壤。因此此种观点操之过急，不太现实。

三、笔者对乡镇改革的路径选择

通过对上述三种观点评析可知，三者多少均存在不尽人意之处。在黄宗智提出的国家与社会间的“第三领域”的范式②，借鉴西方地方自治制度以及结合当前具体国情的基础上，笔者认为当前乡镇改革应该采取“乡镇有限自治”的模式进行。

何谓“乡镇有限自治”，就是在不改变乡镇政权作为农村基层政权组织的现有的宪政体制下，推进基层政治民主进程，采用分权制厘清国家与地方的各自的权职范围，使得乡镇政权对本辖区享有相对独立的决策权、人事权和财权;同时通过乡镇人大权威的确立、乡镇长直选、党委领导规范化三者结合重置乡镇权力结构；另外，采用民主合作制理顺乡镇与上级政府、村级组织及民众的关系。

乡镇有限自治的关键词在于“自治”，从字义上理解，自治就是自己处理自己的事务，而毋庸他人过问与管理。在学理上，有学者这样定义地方自治：国家特定区域的人民，由于国家授权或依据国家法令，在国家监督下自行组织法人团体，用地方的人力财力物力自行处理自己的事务的政治制度③。可以说地方自治的核心即在于地方对于人事权、事权和财权的掌握。乡镇有限自治就是在合乎法律规定的情形下由乡镇有限度地掌握当地的人、财、事权。

在这里有必要对乡镇“有限自治”与“完全自治”进行区分，这两者的性质截然不同。前者是在不改变现有宪政模式和政权组织制度的前提下，增强乡镇的自主性，改变它完全依附于上一级政权的状况，使之真正成为乡镇有效治理的主体；后者则是取消乡镇的国家政权的属性，将它变成完全的社会自治组织。

四、制度设计

（一）分权制

要推行乡镇的有限自治制度，首先就必须从法律上确立乡镇政权的相对独立的法律地位，否则则又难免又陷入控制依赖关系，因此必须在法律上赋予乡镇的相对独立的法律地位。接着的一个重要就是必须解决乡镇政府与上级政府之间的权力划分问题，只有明确了国家与乡镇各自的事权、财权，才能在实质上推行有限自治制度。然而，权力划分的标准是什么？如何确保双方均能自觉遵守，特别是上级政府不违规？还有如何实现权利救济？

笔者认为有学者所主张的法律分权制④是解决上述问题的最佳途径，法律分权制在乡镇一级的即是通过制定法律把乡镇的公共事务分成三类，一类是国家专有事务，如税收、征兵、计划生育等，由国家执行；第二类是乡镇地方专有事务，涉及地方自身的问题交由乡镇自己处理；第三类是国家与乡镇地方共有事务。如果乡镇政府与上级政府因权力行使发生争议，可以通过行政诉讼程序由法院裁决。当然，在分权制实施之初，对国家的权力范围的规定应比较宽泛，如第三类事务可规定由国家所有，同时压缩乡镇专有事务的范围。

（二）乡镇人大的改革

乡镇人大作为乡镇国家权力机关也是民意机构，确立乡镇人大作为当地决策的实体议决中心，是推行乡镇有限自治的关键环节。从的情况来看，虽然我国《地方组织法》第四条规定“地方各级人民代表大会是地方的国家权力机关”，但实际上乡镇人大的职能严重虚化，几成摆设。因此必须规范党与人大的关系，切实提高人大权威，使得乡镇人大成为乡镇的中心舞台。

（三）乡镇长直选

人事权是实现自治的核心之一，因此乡镇长直接选举是实行乡镇有限自治制度的重要环节。同时它对于调动广大群众的民主参与热情，推动我国的民主政治进程将起重要作用。目前实行的政务公开、村委会的“海选”、干部制度改革以及公民权利意识的提高都为乡镇长直选创造了较为充足的条件。同时近年来在四川、广东等省的部分乡镇，在不同程度上进行了乡镇长选举方式的改革，为乡镇长直选积累了不少经验，提供了借鉴的意义。

笔者认为，乡镇有限自治制度下的乡镇长选举可以揉合直接选举与间接选举，即正式候选人由本辖区所有选民直接选举产生，而正式选举则在乡镇人大举行，由人大代表投票产生。这样既可保证乡镇长受人民的监督，增强选举的民主性与透明性；而且乡镇长最终由乡镇人大选举产生又遵循了我国《地方组织法》第九条第七款的规定，同时也确保了乡镇长及政府对人大负责。

（四）党委的民主化改革及领导方式的转变

由于共产党作为执政党的特殊地位，党委在乡镇有限自治制度的实际实施上，起了相当大的作用。为保证新制度的推行，必须扭转当前乡镇党政不分、以党代政的格局，推动党内民主化和法制化。党的十五大确立了依法治国的方略，十六大又确立了我国推进政治体制改革，促进民主政治建设，必须把“坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来”的根本方针，由此可见党中央明确的要将党的活动切实纳入法治的轨道，尊重法律和倚靠法律，以更好的加强和改善党的领导。

笔者认为在当前可以通过实行乡镇党委书记在党员中的直选，推进党内的民主以及党委领导方式的转变①，推进执政党法法制化以实现改革目的。同时在条件成熟时，可以制定《党政关系法》进一步规范党的领导。

（五）民主合作制②

本文所提的民主合作制是构建在乡镇有限自治制度之下，其核心包括民主听证制度和民主议事制度。此制度有利于理顺乡镇政权与县级政权、村级组织及民众关系。

首先，对于乡镇与县级政权的关系，上文在法律分权制已讲到，双方的职责范围由法律规定。但要实现国家和乡村的良性互动，两者仍应建立良好的沟通合作渠道。最重要的莫过于建立制度化的民主听证会，规定县级政权在作重大决策时以及在行使分权制所规定的第三类事务（国家与乡镇地方共有事务）涉及到所辖乡镇的重大利益时，应该召开民主听证会听取乡镇政权的意见③。

其次，乡镇与村委会及民众的关系，浙江温岭市实行的“民主恳谈会”①，是一个很好的借鉴模式，笔者认为应规定：一是凡乡镇做出的有关本乡镇的重大事宜，如修路、建学校、建市场等重大事情均应召开民主听证会，听取民众意见，再提交乡镇人大表决；二是各村应实行村级民主议事机制，将本村的重大事情交由本村村民会议产生的民主议事会决定，此举将有利于落实村民自治制度，另外也有利于解决当前普便存在的“两委矛盾”。

五、乡镇有限自治的实施依据及意义：

（一）从的角度而言，古代的乡村就存在行政与自治两种权力体系，乡镇组织始终都不是纯粹的官方机构或民间组织。从王安石变法至清代，在县以下实行以代表皇权的保甲制度为载体，以体现族权的宗族组织为基础，以拥有绅权的士绅为纽带而建立了乡村②。这种皇权与绅权结合的“亦官亦民”制度，笔者认为具备某些在国家权力有限干涉下的自治的特征。因此实行乡镇有限自治具有某种历史的传承性。

（二）从现实的角度出发，乡镇的有限自治模式是在现有宪政模式下对现存乡镇政权运行制度所做的局部改良，对现有的政治体制冲击不大，因此阻力较小易于实行；同时目前已运行的村民自治制度也为乡镇有限自治的推行作了铺垫。

（三）乡镇有限自治模式是针对上述乡镇现有弊端而对症下药，能够有力解决不顺畅的政权组织结构，消除压力型体制、乡村关系不畅等弊端对乡村社会的阻碍。

（四）实行乡镇有限自治有利于提高农民的自治意识和法律意识，推动我国社会的民主政治建设进程和依法治国方略的实施；而且符合了乡村的发展方向，为最终向自治社会转变提供了基础。

（五）乡镇有限自治模式将是一个中央与地方分权的一个实验模式，它的实施为我国中央与地方关系的解决探寻一个新的模式，推进地方分权的发展。

注释：

①“据专家估计：乡镇将近5万个，平均每个乡镇负债400余万元，计2200亿元左右”，参见章青松：“两千亿债务困扰中国乡镇，财政危机埋下腐败伏笔”，《中国改革报》，2001.6.19

①所谓“压力型体制”，指的是一级政治组织为了实现赶超，完成上级下达的各项指标而采取的数量化任务分解的管理方式和物质化的评价体系。为了完成经济赶超任务和各项指标，该级政治组织把这些任务和指标，层层量化分解，下派给下级组织和个人，责令其在规定的时间内完成。然后根据完成的情况进行政治和经济方面的奖惩。由于这些任务和指标中一些主要部分采取的评价方式是“一票否决”制，所以各级组织实际上是在这种评价体系的压力下运行的。引自荣敬本等著《新密市县乡两级人民代表大会制度运作机制的调查报告》载《经济社会体制比较》1997年第4期83页。

②杨君：《乡镇政府的再造设想》载《中共四川省委党校学报》2003年12月第4期

③徐勇：《县政、乡派、村治：乡村治理的结构性转换》载《江苏社会》，2002年第2期

④吴理财：《乡政新论》载《开放》，2002年第5期

①杨君：《乡镇政府的再造设想》载《中共四川省委党校学报》2003年12月第4期

②参见吴理财在《乡政新论》中对黄宗智的“第三领域”的理解为：第三领域是国家与社会共同作用并且双方都参与其间的一个中间地带的特殊领域

③高秉雄，李广平：“论地方自治”《山东大学学报(社会科学版)》2003年6月第5卷第2期

④所谓法律分权制，在形式上是通过法律来规定中央和地方的关系，明确地方的法律地位、事权和权限范围；在上要扩大地方的自主权，同时加强国家对地方的控制；在保障机制上要确立法院作为最后的保障机关。参见应松年薛刚凌合著《行政组织法研究》第220--221页，法律出版社

①也即中国共产党作为执政党要实现对乡镇的领导，应尊重人大的职能，不得直接做出任何决定和命令来实现其意志，而应通过在人大大表达会中的党员的先锋模范作用、通过政治思想工作，使党的各方面的政策和主张上身为国家意志，由人大通过正式决议的方式实现。

②“民主合作制是一种地方政府对上负责和对下相结合的体制。基本特征是政府将受到人民的民主监督，人民的事由人民自己来办，地方的事由各地人民来办，以实现政府和人民的合作及中央和地方的合作”。参见荣敬本等著《从压力型体制向民主合作体制的转变---县乡体制改革》中央编译出版社第83页

③为了确保听证程序不走过场，必须用手段予以规范，同时确立案卷排他原则。所谓案卷排他性原则，是指行政机关的裁决只能以案卷作为根据，不能在案卷以外，以当事人所未知悉和未论证的事实作为根据。参见王名扬:《美国行政法》，法制出版社1995年版，493页。刚实行的《行政许可法》第48条第2款规定“行政机关应当根据听证笔录，作出行政许可决定”，这意味着我国在听证程序中确立了案卷排他性原则

①“民主恳谈会”是由镇、村组织主持的，由广大群众或相关代表人员参加的，领导和群众之间的民主议事活动和沟通交流活动。其实质是政府决策的公开听证会，官员和公民的平等对话会，也是不同利益群体之间的协调沟通会。参见李锦鹏《建立民主恳谈和民主决策的新机制》载《浙江》2003年第1期

②于建嵘：《乡村自治：皇权、族权和绅权的联结---清末乡村社会政治特征的诠释》载“中国选举与治理网”

〈资料〉

1应松年薛刚凌合著《行政组织法》----北京：法律出版社2002.9

2蔡定剑主编《中国选举状况的报告》---北京：法律出版社2002.9

3王名扬:《美国行政法》，中国法制出版社1995年版

4杨君《乡镇政府的再造设想》引自《中共四川省委党校学报》2003年12月第4期

5徐勇《县政、乡派、村治：乡村治理的结构性转换》，载《江苏社会科学》2002年第2期

6吴理财《乡政新论》，载《开放》，2002年第5期

7张文山《论自治权的法理基础》，载《西南民族学院.社会科学版》2002年7月

8徐勇《变乡级政府为派出机构》载《决策咨询》2003年第5期

9于建嵘：《岳村政治-----转型期中国乡村社会政治结构的变迁》，商务印书馆2001年

乡镇社会治理现代化篇8

当前关于乡镇政府改革思路的探讨，我认为主要存在三个方面的不足：一是将研究的视野局限于乡镇（层次）本身，忽视了上下级政府间的体制性因素的影响作用；二是鲜有从历史的角度来分析当下的乡镇问题，因故难以认清当下乡镇问题的历史根源；三是在方法论上，没有突破“国家－社会”的分析框架，要么将乡镇简单地视为国家（机器）的一个部分，不能认识到乡镇政府与其上任何一级政府组织都大相迥异的特性；要么从所谓的“乡村自治”的历史传统来推断乡镇“应有的”民间属性，以此来规划未来的乡镇政府改革前途[1].如果不能克服前述三个方面的不足，我们提出的有关改革意见就难免会流于偏颇，甚至是有害的。

本文将首先摆出困扰我国乡镇政府的一些问题，并尝试从政府间体制上进行分析，找出它们的体制性原因；然后对乡镇政府的历史发展轨迹进行简单的梳理，探寻乡镇组织的发展规律；文章还试图从“国家”与“民间社会”之外的“第三领域”（thirdrealm）[2]维度来探讨乡镇政府的独特属性。在这些分析中，还将穿插对当前的一些乡镇改革思路的评论。在这样的基础上，作者会提出自己的改革思路和具体的政策建议。

一、困扰乡镇政府的一些问题

乡镇政府似乎是因为农民负担、村民自治和乡镇债务等问题才成为近年来社会和各级政府关注的一个焦点，其实，它自80年代初重建以来[3]，就一直被一些问题所困扰着。最初主要是“条块分割”问题，随后是乡镇机构膨胀问题，以及村民自治对乡镇政府传统权威的挑战问题，接下来是加重农民负担问题，与之相随的是农村税费改革及乡镇财政困境等问题[4].这些问题的相继出现，实际上亦从另一个方面说明，对于乡镇政府如何建设（或改革）至今都没有找到一条切实可行的路径。

（一）“条块分割”问题。所谓“条块分割”问题，实际上是乡镇政府与县级政府职能部门设在乡镇的“七站八所”之间的“管理”关系不顺的问题。尽管在不同的时期设在乡镇的站所名称、形式、数量不尽相同，但基本上都是这样的，即：有利可图的站所一般都是由县直部门直接管理或者以其为主导、乡镇政府辅助管理，而一些无利可图的站所则被视为“包袱”甩给乡镇政府管理，并由乡镇财政供养。例如，财政、工商、税务、公安、司法、土地、水电、信用社、交通等站所基本上由“条条”管理；文化、广播、卫生院、中小学、农技等事业单位基本上下放给乡镇政府管理[5].如此一来，那些设在乡镇、由上级主管部门直接管理的站所，势必会在相当程度上瓜分和肢解乡镇政府的大部分权能，同时，又与乡镇政府争夺乡村资源特别是财税资源，使乡镇政府在“权、能、利”三个方面皆不能成为一级完备、统

一、效能的政府，以致乡镇政府无法有效领导和管理本区域内政治、经济、教育、科学、文化和社会等各项事业。[6]

（二）乡镇机构膨胀问题。乡镇机构的膨胀，主要发生在1980年代中后期。随着农村家庭责任制的推行以及体制的瓦解，那时候的村级组织趋于瘫痪和半瘫痪，习惯于行政控制的乡镇政府组织，为了因应乡村基层组织的这一变化，以及出于实际的社会管理、征收税费、计划生产和实施家庭计划生育的需要，最初的反映（无论是自觉或者不自觉的）几乎无一例外是增加人员、扩充机构。在这种情况下，这一时期的乡镇出现了机构和人员的膨胀现象。乡镇政府从最初“政社分开”时的党委、政府“两套班子”很快扩大为“五套班子”甚至六套班子，它们分别是乡镇党委、政府、人大（主席团）、纪委、人武部和一些地区成立的乡镇政协（联络组），以及一些经济发达地区成立的乡镇经济组织。同时，乡镇政府原来的一些部门助理员设置到此时也分别演化为相应的专门机构，它们要么成为乡镇政府的内设机构，即专职办公室（如民政、计生、企业办公室等）、委员会（如农经委、教委等）或站、所（如统计站、经管站、财政所等），要么成为乡镇政府的下属单位，属于所谓的“七站八所”之类机构（如公安派出所、司法所、土管所、税务所、工商所、城建所、电管站、计划生育服务站等站所），改由上级主管部门管理[7]，这些新设的机构不少为自收自支单位，其工作人员也相应增加，大多为乡镇自行聘用（非国家编制人员）。据国家统计局等11个部委对全国1020个有代表性乡镇的抽样调查，平均每个乡镇党政内设机构为16个，其人员平均158人，超过正常编制的2-3倍；平均每个乡镇下属单位为19个，其人员达290余人，严重超编。依靠收费度日或直接向农民摊派、榨取，往往是确保这些新增机构日常运转的主要手段。

（三）村民自治对乡镇政府传统权威的挑战。1988年以后，“村民自治”渐次在中国大陆村一级得以推行。[8]众所周知，在村民自治实行之前，传统的乡村关系是一种行政隶属关系。在这种关系中，村级组织无论是最初的“村政府”、时期的“生产大队”或是后来的“村公所”乃至“村委会”，都是乡镇政权向下延伸、对乡村社会进行行政控制的一级政权或准政权组织，在功能上，它主要地代表“国家”对乡村社会进行管理，是自上而下国家机器的最基础的组成部分[9].然而，村民自治制度却赋予了“村委会”组织一种全新的内容和规范，在村民自治制度中，村委会不再是隶属于乡镇政权的下级组织，而是“村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”，同时，法律还明确规定乡镇政府“对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项”。这样一来，单从制度、结构而言，乡镇政权成为了国家政权在乡村社会的行政“末梢”，乡村关系在一定程度上反映了国家与乡村社会关系。从这个意义上而言，村民自治制度重新界定了国家与乡村社会的关系，从而形成了所谓的“乡政村治”的政治格局。由于“乡政”的权力来源、权力结构和管理体制并没有随着村民自治的推行、发展而进行适应性改革，使“乡政”与“村治”之间关系处于一种体制性紧张乃至冲突状态（关于这一点，后文将展开论述）；尤其是村级直接民主选举，内在地激发了乡村人民的民主意识和民主诉求，他们基于自身经济利益、政治权利等方面的考量，要求改变乡镇政府传统的权威来源方式，将民主直选扩大到乡镇一级，进一步开放乡镇政治，并实际地参与到乡村治理的诸项事务之中。

（四）农民负担问题。“撤社建乡”以后，农民负担问题日渐暴露出来。到了1990年，各种向农民征收的项目已达149项之多。1991年农民负担约占上年人均纯收入的13%，已经远远超过了5%的控制线。此后，虽然国家加大了对农民负担的治理、整顿力度，但是农民负担问题不但未有明显好转，相反地却愈演愈烈，成为我国农村地区最注目的焦点问题之一[10].在对加重农民负担的挞伐中，乡镇政府一时成为加重农民负担的众矢之的。客观地说，乡镇政府对于加重农民负担的确负有一定的责任，但是乡镇政府未必就是加重农民负担的“罪魁祸首”。正如前面所述，在“条块分割”体制下，其实有相当一部分从农民身上汲取的经济资源（包括各种税费、摊派）通过“条条”被上级政府部门所拿走。另一方面，则通过所谓的逐级“财政包干”以及随后实行的偏重失衡的分税制（加之政府间自上而下的压力型支配式政治体制的配合），从乡镇财政直接进行抽取，自下而上地流向上级政府[11].事实上，乡镇政府的实际所得非常少，特别是分税制以后，真正留给乡镇政府的法定税收都是一些分散、小额、难收的税种，乡镇政府为了征收这些税收不但耗费了它大量的精力，而且极容易与农民产生直接的利益冲突。

虽然我国自上而下地实行了财政体制的分税制改革，但是各级政府并未同步地进行相应的分权改革，上下级政府间的权力关系仍然是一种绝对的支配关系，上级政府可以凭借下级政府无法干预的权力，不但可以制定有利于自己的分税规则，甚至可以任意平调下级政府的资源，而且同时还可以将一些事务和原本由本级生产的公共品任务分配给下级政府。以致最终形成这样一种状况，即：财税资源自下而上逐级向上集中，各种任务、指标却自上而下地逐级分解、落实给基层政府。处在最基层的乡镇政府境遇最糟，他们在完成上级的财税征缴任务之后，乡镇财政的制度内收入已所剩无几。可怜的乡镇财政制度内收入在乡村公共品生产和供给方面尚且付之阙如，还要承担大量自上而下交办的各项事务（其中有不少事务本不属于乡镇政府），这就迫使乡镇政府不得不在制度外“另辟蹊径”、自谋财路，而这些最终势必转化为农民负担，由此也就不难理解农民负担问题何以愈演愈烈了。

（四）农村税费改革与乡镇财政困境问题。农村税费改革2000年首先在安徽全省进行试点，随后又先后在江苏、湖北和浙江等20个省份全面展开。据最新报道，目前试点地区的农业人口已达6.2亿，约占全国农业人口总数的3/4；试点地区减负幅度一般在30％以上（个别地区达到40%以上），农民得到的好处预计在300亿元以上[12].由此可以反观，过去农民被剥夺的情况。

农村税费改革表面上似乎是为了整治日益泛滥的农村“三乱”问题而进行的减轻农民负担、让民休养生息之举，实则是挽救1980年代中后期以来“国家”在乡村社会日渐加深的治理性危机。从这个意义上来说，与其说农村税费改革是农村分配关系和经济利益的调整，毋宁说是国家合法性在乡村社会重建的一种尝试和努力（能否取得实际的效果，有待观察）。这种努力，主要是通过这样两个途径达成的：一是取消一些不合理收费项目，将另一些收费项目并入农业税收中合并征收，从而将农民负担降低并控制（或固定）在某一可以接受的范围之内，农民由于获得实际的经济利益（实惠）对“国家”增进了信任和拥护；二是取消乡镇财政的非预算收入，将乡镇财政的收支纳入预算管理。在随后的改革中，又将乡村教师的工资收归县财政统一发放，并对乡镇财政实行“统管”。这些措施的良苦用心显而易见，说白了就是规范和约束乡镇政府的行为，以免他们向农民乱收费、乱集资和乱摊派。很显然，乡镇政府沦为这场改革的一个牺牲品或代罪羔羊——因为无论是基层民众还是某些上层政府官员乃至一些学者都将农民负担问题归咎于乡镇政府。

其实，在农村地区推行村民自治，也是一种国家重建的目的。实行村民自治以后，国家通过赋予农民一定的自治权，即通过所谓的民主选举、民主管理、民主决策和民主监督以及村务公开，重新赢得了农民对国家政策的服从和对国家义务的遵守。国家在农民的心目中树立了权威，农民则把不满和愤懑撒在一些“粗暴”的乡村干部身上，常常指责他们违背了国家的政策和法律。[13]在推行村民自治中，国家同样地将乡镇政府推向了农民的反对者一边。从目前的村民自治的发展来看，乡村之间的支配性关系的确是村民自治发展的主要障碍。从今年媒体大肆炒作的“潜江事件”来看，也反映了这一点[14].但是，乡村关系实际上只是自上而下支配式政府间关系链条的一个环节而已，换言之，这种支配式政府间体制决定了乡村之间的冲突的必然性，只要乡镇政府仍然是支配性政治体系的一部分。

再回到农村税费改革这个问题上来。农村税费改革在减轻农民负担的同时，势必会减少乡村财政的收入特别是乡镇财政的收入，并因此导致乡镇财政收支的缺口问题。与此同时，乡镇财政原来遗留下来的巨大债务问题也将无法化解。换言之，乡镇财政面临严重的收支缺口和债务压力，并将长期化。农村税费改革以后（2000年），安徽省农业两税（农业税和农业特产税）及附加是37.61亿元，比改革前49.25亿元（包括改革前的农业税、特产税、乡统筹和村提留中的公益金、管理费）减少了11.64亿元，再加上被取消的屠宰税和农村教育集资5.26，全省乡村两级政策内减少财力就达16.90亿元。其中，乡镇财政减收13.96亿元，平均每个乡镇减少收入75.46万元。虽然目前的转移支付填补了乡镇85%的政策内减收，但是，在税费改革之前，乡镇财政除了政策内的收入以外，还有政策外的收入。农村税费改革几乎完全取消了乡镇财政的政策外收入，因此，安徽省乡镇实际减少收入远远大于75.46万元。有人估计，安徽省平均每个乡镇因为农村税费改革减收至少有90万元。而在农村税费改革之前，根据安徽省财政部门的调查，全省乡镇一级财政原来就平均负债达303万元。这也就是说，农村税费改革对乡镇财政而言不啻为“雪上加霜”。

根据国家农业部1999年的一项全面清查，截至1998年底，全国乡村两级的实际债务达到3259亿元，其中乡级债务高达1776亿元，平均每个乡镇负债为408万元。而且，最近几年这一负债情况有增无减。[15]背负如此的高额债务，在农村税费改革的刚性约束下，乡镇财政的困境（或危机）势必又会引发对乡镇政府新的合法性危机。实际上，乡镇政府始终处在“两难”的困境之中。即：为了生产和供给乡村公共品，就不得不加重农民负担，因为依据现有的分税制和县乡财政体制，乡镇财政的制度内收入十分有限，而且其主体税源都是一些数额小、分散的和难以征收的税种；如果不加重农民负担，就不能生产、供给基本的乡村公共品，满足广大乡村人民日益增长的公共需求。在这两难之中，乡镇政府面临着双重的合法性挑战：一方面，如果不能满足乡村人民基本的公共需求，生产和供给最起码的乡村公共品，乡镇政府的存在价值就被置疑；另一方面，如果为了生产和供给基本的乡村公共品而加重农民负担超出了农民接受的界限，乡镇政府的合法性同样会大打折扣。农村税费改革虽然减轻了农民负担，但是同时却又将乡镇政府推向了另一种合法性危机之中，由于他受财力所限和规范化财政的刚性束缚，他不可能有效生产和供给乡村公共品而满足乡村人民日益增长的公共需要。[16]

二、针对这些问题人们提出的改革思路

针对这些问题，人们提出了种种改革思路，这些思路不外乎是：（1）要么主张加强乡镇政府的建设，将它建设为一级完备（或完全）的农村基层政府组织；（2）要么主张虚化乡镇政府，将之改为县级政府的派出机构，实行“县政、乡派”；（3）要么主张撤销乡镇政府，实行（类似于村民自治那样的）社区性“乡镇自治”。

起初，人们基于“条块分割”体制瓜分或肢解了乡镇政府的权能，有不少人主张，应该加强乡镇政府的建设，将县级政府设在乡镇的机构下放给乡镇政府管理，使之成为一个完备的政府组织。后来，另有一些学者认为，乡镇政府与其不能成为一级完全的政府组织，倒不如将之改为县级政府的派出机构，在乡镇设立“乡公所”或“镇公所”。甚至有个别人因此主张干脆撤销乡镇政府，实行“乡镇自治”。

实行村民自治以后，基于村民自治的发展对乡镇政府传统权威的挑战，人们对于乡镇政府的建设或改革又是歧见纷纭：有人认为，“乡政村治”是中国特色的农村政治模式，它是新的历史时期治理农村的最好的政治模式[17]，主张“加强乡政，完善村治”；有人则认为“乡政村治”这一治理结构随着市场化、现代化和民主化的发展，其不适应性愈来愈明显，而主张“县政、乡派与村治”，以实现乡村治理的结构性转换[18]；有的主张将“乡政”下沉到原行政村一级，将“村治”局限在自然村之内[19]；有的主张实行“乡治、村政、社有”[20]；也有人主张村委会准政权化，赋予村委会一定的行政强制权，使村委会具有一定程度的政权性质和地位[21]；同时，也有人主张从“乡镇长直选”开始，实行“乡镇自治式民主”改革[22]；还有人主张在村民自治的基础上，实行“乡镇自治”或“乡（镇）民自治”，将国家的基层政权单位进一步收缩到县一级[23].如此众多的歧见，也不外乎加强农村政权建设、实行“乡派”或“乡镇自治”三种改革路径。

然而，在乡镇机构膨胀、农民负担和乡镇财政危机等问题上，人们对于乡镇政府何去何从似乎又趋向一致，即实行“乡派”或者“乡镇自治”，几乎没有人主张要加强乡镇政府的建设，因为他们基本上都是将乡镇机构膨胀、农民负担和乡镇财政等问题归咎于乡镇政府本身，认定乡镇政府是这些问题（特别是农民负担问题）的始作俑者。例如，有人就认为，乡镇政府形同“三要政府”[24]，“养了不少不该养的人，收了不少不该收的钱，做了不少不该做的事”，已经没有必要再设立为一级政府，因而主张撤销乡镇政府。

事实上，农民负担问题，（历史地来看）并非简单的是乡镇政府与农民之间的利益分配不公的问题，从更深层次上反映了我国二元社会结构的不平衡关系。即使撤销了乡镇政府，未必就能从根本上改变这种关系。根据有关资料，自1950－1978年间，国家通过工农业产品剪刀差从农民身上隐蔽性获取5100亿元，通过农业税收从农民身上直接征收978亿元，而同期国家财政对农业的支出为1577亿元，也就是说，国家从农民身上净提取4500亿元；1979－1994年间，国家通过工农业产品剪刀差又取得收入15000亿元，通过农业税收获取1755亿元，同期对农业的各项支出为3769亿元，国家净提取12986亿元；1994－2000年间，农民交纳的税金和各项费用为9733亿元，国家向农业投入5986亿元[25].从农民负担这一角度，主张撤销乡镇政府或实行“乡派”者，其潜在的前提似乎是：乡镇政府是加重农民负担的“万恶之源”，只要撤销了乡镇政府就能从根本上解决农民负担问题。——这种想法，未免过于简单！

同样地，针对乡镇财政问题，有许多学者认为撤销乡镇政府、实行“乡派”或者撤销乡镇财政，就能解决问题。他们开出的“药方”仍然没有摆脱这种简单的思维方式和“头痛医头”的窠臼。客观而言，乡镇财政之所以陷入困境，固然与乡镇政府有关，特别是在发展乡镇企业上形成的债务，与乡镇政府不无关系，但是在相当程度上，乡镇财政的问题是由于现有的偏重失衡的政府间财税体制造成的。[26]一些人之所以在农民负担、乡镇财政这样的问题上出现简单的思维定式，主要是由于他们将分析问题的视阈局限于乡镇政府本身，而忽视了上下级政府间权力结构、财税体制等制度性因素更为根本的影响作用。因而，其改革思路难免有诸多疏漏之处。

三、县、乡、村关系：体制性冲突

接下来，我们不妨具体地考察一下县乡之间的关系。一方面，县级政府直接通过财政、人事、考核等直接控制乡镇政府，另一方面则通过县级政府职能部门设在乡镇的“七站八所”肢解乡镇政府的权力和财政（如前文所述）。这样一来，乡镇政府不但不是一级责权利相统一的政府，而且由于它的决策权甚至相当一部分行政权掌握在县级政府及其部门手中，它成了县级政府事实上的派出机构，主要地执行县级政府的指令。这种县乡关系，由于法律规定乡镇政府除了执行本级人民代表大会的决议以外还要执行上级政府的决定和命令[27]，而具有一定的“合法性”。

县乡之间的这种关系，在总体性支配型政治社会中，原本是没有什么问题的。例如，在制度中，不单县与乡之间是这种行政支配关系，乡与村之间也是这种行政支配体制。而且在体制中，“公社”本身并非这一体制的重心，体制的重心在生产大队和生产队——即所谓“三级所有、队为基础”。当时的“公社”实际上只起到国家“代言人”的角色，起“上传下达”之作用，因而，它在这种体制中似乎不存在什么问题。虽然在那时农民负担并不比现今轻许多，甚至有研究指出时期农民负担与上年农民纯收入的比例最高达35.2%（1970年），最低也有20%（1962年），一般在25%左右，而且，这些数据尚未将那一时期极为严重的工农业产品“剪刀差”和大量无偿调用农业劳动力计入在内[28].然而当时并没有人将农民负担问题归咎于乡镇（或“公社”），甚至根本就没有意识到农民负担问题的存在及其严重性（当然这与当时的隐蔽性征收方式有关，更主要的还是由于这种上下一贯的支配性体制起着作用）。

撤社建乡以后，农民负担问题才逐渐跟乡镇政府联系起来。乡镇政府重建不到两年，中共中央、国务院就发出了《关于制止向农民乱派款、乱收费的通知》。该通知说，“近几年来，党中央、国务院三令五申，要求切实减轻农民负担，但是大部分地方农民负担仍然不断增加。农民依法纳税和合理上交集体提留是必要的，现在的问题是，除此以外，还要交纳各种摊派款项。有些地方摊派项目达几十种，人均负担十几元、几十元。同时还有各种名目的乱收费、乱罚款、乱集资，远远超过农民的负担能力”[29].虽然这份文件没有明确所指，但是很明显乡镇政府是难逃其咎的。

但是，自从实行村民自治以后，乡村之间的行政支配关系不再具有合法性，乡镇政府成为了自上而下支配性行政体系的末稍，于是，农民负担等“三农”问题才渐次归咎到乡镇政府身上。

目前的农村基层管理体制存在着严重的结构性冲突。一方面，县与乡之间继续维持着原来的行政支配关系，乡镇政府承受着自上而下的行政“压力”；另一方面，乡镇政府又面临着自下而上乡村自治力量发展的挑战，两种不同的力量同时在乡镇层次交汇，不但暴露和激化了乡镇本身的体制性矛盾，而且还将农村的其它一些问题（例如农民负担问题）也聚集到乡镇一级。因而，乡镇政府成为当前“三农”问题的一个主要矛盾集结体，这也从一个方面凸现了乡镇政府改革的重要性。

很显然，在这种情况下，将乡级政府改为县级政府的派出机构，虽然一时可以缓解乡镇政府的体制性矛盾，但是作为派出机构的“乡（镇）公所”仍然不能从根本上解决这一结构性冲突，甚至还会将这一冲突进一步延伸到县级政府。实行“乡派”，对于县级政府而言无疑于“引火烧身”。

或许有人认为，实行“乡镇自治”顺应了农村基层自治性民主发展的需要，是顺理成章的首选改革之策。因为实行“乡镇自治”以后，乡与村之间的权力冲突必然消失；由于撤销了乡级政府，又在相当程度上减轻了农民负担，化解了原有乡镇体制的矛盾。但是，只要县级政府仍然是支配性行政体系的一部分，这同样会将原来发生在乡镇一级的体制性矛盾上延至（或上交给）县级政府，势必导致“国家”与乡村社会在更大的范围内发生冲突，加剧农村社会的震荡。由此可见，乡镇政府的改革，势必还会牵涉到县、乡、村（乃至地、市[30]）整个政治体制的整体性设计和重新安排（关于这一方面，徐勇有独到的见解[31]，不再赘述）。

四、对当前几种流行的改革思路的简单评价

尽管村民自治对乡镇政府的传统权威提出了挑战，乡镇本身的问题也已成堆，但是这并不意味着乡镇政府体制会发生诱致性自行变迁。乡镇政府的改革，在相当程度上是一种政府自身的改革，更主要地依赖政府的制度安排或外在的强制性制度变革[32].很显然，乡镇政府的改革，首先必须符合“国家”的利益，有利于“国家”对乡村社会的治理。

从“国家”这一角度而言，是否设立乡镇政府，主要取决于两个因素：（1）是否有利于政权的稳定、维护“国家”对乡村社会的管理；（2）是否有利于“国家”从乡村社会汲取资源。首先，保留乡镇这一层级政府有利于政权的稳定。由于乡镇政府处于“国家”与乡村民间社会的居间地位，它在国家与基层民众之间扮演着其他组织无可替代的作用——它是调整二者力量的一个极其重要的平衡器，亦是二者博弈的一个主要场域，甚至是二者冲突的一个不可置换的缓冲区间。一旦实行“乡派”或者撤销乡镇政府，“国家”与基层民众之间就缺少必要的调节、缓冲和磨合的“中介”组织（机制），二者之间不可避免的矛盾或冲突势必会处于“短兵相接”的状态之中。一旦发生这种情况，就比较难以解决彼此之间的矛盾或冲突。然而，乡镇政府却能在一定意义上扮演着介于“国家”与基层民众之间的一种“中介”角色，对于缓解、调节国家与基层民众的关系起着不可忽视的作用。

其次，撤销乡镇政府不便于乡村管理。建国初期，我国农村主要实行“小乡制”，由于不便“管理”，于是又在县、乡之间设立了“区”的建制；后来，“撤区并乡”以后，有些地方（如湖北、广东等地农村）发现乡镇的规模过大，“管不过来”，于是又在乡镇以下（乡、村之间）设立“管理区”、“片”等非正式的管理层级。而这些非正式组织往往更容易偏离“国家”的性质，蜕变为一种“赢利型经纪人”（entrepreneurialbrokerage），它们不但加剧对农民的剥夺，侵害农民的利益，而且由于它们通常借用国家的权威，干些损公肥私的事，也会损害国家的利益和形象。与其设置一些非正式组织，毋宁保留乡镇政府这一正式组织。乡镇政府的改革，不在于撤销与否，关键在于它是一个什么样的政府。

更为重要的是，现有的乡镇政府体制，便于“国家”从乡村社会提取资源。我国的经济建设和现代化只能倚赖于自身的资源，不可能走西方发达资本主义国家那种殖民式发展道路。农村改革以后，虽然国家从乡村社会汲取的资源有逐渐减少的趋向，但是乡村资源至今仍然是我国经济发展的主要资源。

最好的改革思路应该是，既有利于国家对乡村社会的治理，又有利于农村基层民主和农村社会的发展。

如果从乡村民主这一视角来看，实行“乡派”显然不利于农村基层民主的发展，因为，作为县政府的派出机构，乡镇公所更加具有“官僚化”的性格。由于乡镇公所与村民自治组织的权力来源、权力结构的不同，乡村之间既有的体制性紧张不但不能舒解甚至会进一步激化、升级；甚至还会将这一体制性紧张关系进一步扩展到县级政府——实行“乡派”，对于县级政府而言无疑于“引火烧身”。况且，一旦实行“乡派”也就不存在所谓的乡镇民主选举问题，派出机构的负责人从法理上而言理应由上级组织指定或直接任命；而从村级民选直接过渡到县级民选似乎更加困难，农村基层民主的发展由于缺少乡镇层次的必要过渡而将阻滞不前。

在这一点上，我们可以从台湾农村基层民主化进程中汲取经验。台湾的民主化进程是从村到乡再到县逐级向上发展的，只有在上级政府普遍实行民选以后，再可以反过来推行“乡派”或者乡镇长“官派”。

另外，它也不利于生产或提供乡村社区地方性公共品或公共服务，因为从公共品的生产和供给角度而言，政府的层级越低，越符合社区地方性需要。一旦实行“乡派”，县级政府往往只会考虑全县的“平衡”而不会顾及乡村社区地方性特别的公共需求。而且，更糟糕的可能是，在目前的体制下，县级政府更有兴趣将公共资源投入到“县城”（或市政）的建设上来和一些“形象工程”、“政绩工程”上面，根本不顾及人民的公共需求。

而“乡镇自治”在现阶段更不可能推行，因为它既不便于国家对乡村社会的行政管理和社会整合，也不利于从乡村社会提取资源。更为重要的是，它本身缺乏自治的基础条件：一是当前的村民自治还不足以发展为更高层级的社区自治形式，即便村民自治本身也还存在不少问题没有解决好；二是在一个范围较大的乡镇范围内实行“自治”，具有许多难以克服的实际困难，首先是乡村人民之间不甚了解，因为乡镇社会不同于村庄社会，村庄社会是一个“熟人社会”，大家彼此“心肝也了然”[33].有许多人以美国“乡镇自治”为例，认为在中国也可以推行“乡镇自治”。其实，美国的乡镇规模相当小，其人口也不过于我国的一个村庄。因此，“乡镇自治”至少在目前而言是一个可爱的想法而已。

虽然“乡镇自治”不可行，但是我国的乡镇政府改革则完全可以借鉴“乡镇自治”的一些做法，将“乡镇自治”的某些民主机制引进到我国的乡镇政府体制中，通过“引进”、“嫁接”来改良现有的乡镇政府体制，优化乡镇权力结构，实现国家权力与乡村民间权力、国家民主与基层社区性民主的“对接”，形成可欲的良性互动关系。——这实际上就是笔者主张的“乡政自治”式改革。

五、“第三领域”中的乡镇政府

目前对于乡镇问题的讨论，仍然没有走出“国家”（state）或“社会”（civilsociety）两个极端的分析范式，要么从“国家”的角度来规划乡镇政权的建设，要么从所谓的乡村民间社会“自治”的传统来设计“乡镇自治”（或“乡民自治”）的蓝图。实际上，这些“国家化”或“去国家化”（de-stateification）的改革思路，都没有看到乡镇组织处于“国家”和乡村社会之间的“第三领域”的特性。

“第三领域”（thirdrealm）这一概念，是由黄宗智（philipC.C.Huang）提出来的。他认为：“第三领域”是“国家”与“社会”共同作用并且双方都参与其间的一个特殊领域。在这个领域中，“单纯从社会组织或国家权能出发，都无法领会其内涵”：“我们可以讨论国家或者社会或者两者一起对第三领域的影响，但却不会造成这一区域会消融到国家里或社会里或者同时消融到国家与社会里的错觉。我们将把第三领域看作具有超出国家与社会之影响的自身特性和自身逻辑的存在”[34].诚如黄宗智所言：“如果就清代与民国而言，用社会自主与国家权力的理想型对立来描绘中国是一种误导，那么对于国家权力比先前任何时候都更具渗透性和覆盖性的当代中国，这就更会引人误入歧途了。从社会整合与国家政权建构两过程的并行来衡量，共产党革命导致国家政权建构剧烈加速与推展，使得两方面的关系更不平衡。虽然整个社会组织的范围急剧缩小，但正式国家机构的规模却成倍增大，其结果是……传统第三领域大幅度的国家化。更有甚者，除了正式国家机构的控制范围在扩大外，党与国家还把第三领域的剩余部分大片地彻底制度化，以尽量扩大其影响力。”尽管如此，这种“第三领域”仍然“不完全属于正式政府，也不完全属于民间社会，依其结构，它同时包括了两方面的影响因素”。如果说集体时期发生的主要是第三领域的国家化，那么在改革时期则是大幅度的社会化与“去国家化”。[35]依据这个分析范式，我们大致可以将当代中国农村的政治社会划分为三个部分：乡镇以上属于国家部分，行政村以下属于民间社会部分，而乡镇和行政村主要（但也不完全）处在“第三领域”。在第一部分，主要是由正式的制度规约的，受国家权力的直接支配；在第二部分，主要是由民间传统或习俗规范的，受血缘和地缘等自然权力的支配；在第三部分，通常是受国家权力和自然权力的共同作用，并由正式的制度和非正式的乡规民约所制约。由此，我们可以比较容易理解：为什么行政村一级（即使是在实行村民自治以后）总是带有准政权的性质。正如一些学者所论述的，在自然村以下是“熟人社会”，而在行政村一级却不再完全是“熟人社会”，只能称之为“半熟人社会”。而且，自然村和行政村的权力来源、结构形态和运作方式也不尽相同。以至有人提出以准政权的形式来建构村民委员会[36].其实，不仅在自然村和行政村之间有差异，乡镇与其上的任何层级政府也不尽相同。这也从另一方面说明了乡镇政府不可以简单地仿照上级政府模式进行建设，换言之，乡镇政府根本不必要建设成为组织功能完备的一级官僚化组织；作为最基层的一级政府组织，它必须建构在中国乡村社会的具体实际以及国家在农村基层政权建设的历史传统的基础之上。

首先，乡镇政府处于国家正式权力组织序列的最末稍，上接国家而下联农民，这种特殊的居间地位使它在实际的权力运作中受到国家和乡村民间社会双重力量的交互作用。

其次，它直接面对乡民而治，这种面对面的治理形式决定了它必须摆脱科层制一贯的“官僚”作风和冷峻的政权面孔，保持较高的亲民性。换言之，像乡镇政府这样的基层组织的权威必须建构在国家与乡村社会双重的合法性认同的基础上。如果它只得到国家的合法性，得不到乡村基层社会的认同的话，它很难在乡村社会真正立足，并达致国家对乡村社会治理的目的；只有它融入到乡村社会中去，才会真正实现国家在乡村社会的善治。

第三，尽管它是一种国家机构，但是它的组成人员却主要地来自乡村社会。在实行公务员制度之前，乡村干部队伍基本上是由乡村社会供给的，许多乡镇干部在招聘之前他们本身就是农民，直到转为国家正式干部之前他们还保留着农民身份；实行公务员制度以后，这种状况渐次有了变化，但是进入乡镇公务员队伍的毕业学生、退伍安置的军人基本上也是出身于农村，他们的父母、亲人都是农民，无论是在天然的情感上还是在实际的日常交往中，他们都与农民结成了纷繁复杂的亲密关系，这就决定了他们在实际执行国家的政策和法令时，往往会考虑农民的切身利益（当然也不排除自身利益的考量）。即使在高度国家化的体制中，国家也不得不倚赖经常性政治运动来排除乡村干部队伍中的“异己”分子，以便于国家政策的在乡村社会的贯彻和推行[37].再从经济基础来看，乡镇政府也不同于其上的任何一级政府组织。农村改革以后恢复重建的乡镇政府，在相当程度上仍然继承了体制“政社合一”的遗产，这些遗产显然包括公社的各种集体经济形式，其中有相当一部分直接演变为后来的“乡镇企业”，它们组成了“乡政”的主要经济基础。“从经济上看，这些集体当然与国家单位不同。它们在理论上属于集体所有，而非国家所有”：“从政治方面，这些集体被认为既非官僚国家的组织部分，亦非民间的组成部分，而是介于两者之间的事物”[38].与这种经济基础相适应的还有我国乡镇特殊的财税体制，这种财税体制的本质是由乡镇社区（农民）直接供养乡级政府人员。这些特性都决定了乡镇政府不应当简单地套用上级政府的模式来建构，也不可能依靠自上而下的机构改革来解决当前的乡镇问题，当前的乡镇问题在相当程度上正是由于忽视了乡镇政府的这些特性而一味强调了国家政权建设的后果。

由此可见，处在“第三领域”中的乡镇政府并不是一级完全的政权组织，也不应成为纯粹的国家机器，它的理想角色定位是“官民合作”组织——既是国家设在乡村最基层的政权组织机构，同时又是乡镇社区治理的主体单位，代表乡镇人民进行自我治理。

六、“官民合作”：历史根据与现代治理的要求

我认为，乡镇政府目前的困境，除了没有认清它处于“第三领域”的特性以外，还与以下两个方面的原因不无关系：一是它没有与历史上中国乡村社会基层组织的发展很好地衔接上；二是它没有与时俱进地适应农村改革以来乡村社会、经济和政治转型和发展的需要，进行适应性改革。

首先，乡镇政府的建设不能简单地割断历史，应该遵从历史发展的内在规律（或“潜规则”）。目前的乡镇政府困局，在一定程度上应该归咎于1949年以后中国大陆乡镇政权建设粗暴地打断了历史本来的既有发展脉络。在历史上，乡镇组织始终在“官”、“民”两个极端构成的谱系之间变换，无论在任何皇权制度下，乡镇组织始终都不是纯粹的“官僚”组织或“民间组织”，那种认为皇权在乡村社会“是挂名的，是无为的”或者乡村社会是自治的想法都是虚妄的，这样的社会在历史上从来都不曾有过。虽然近代以降，“国家”权力加剧了对乡村社会的扩张，但是，在1949年以前，各种近代“国家”政权基本上都没有改变乡镇组织“半官半民”或“亦官亦民”的性质。直到1949年以后，才在乡镇一级正式设立了国家政权组织，甚至将政权组织直接延伸到村庄社会之中，彻底摧毁了乡镇组织的“官”“民”两重性。这种情况，在体制下达到了它的极至状态。

制度最终还是坍塌了。1980年代初期虽然撤销了并恢复重建了乡镇政府，但是其基本的建设思路仍然没有改变，在相当程度上承续了体制一贯的国家主义路线，没有主动适应大陆乡村社会、经济和政治转型的要求。

我国乡村社会、经济和政治的转型主要肇始于农村家庭责任制的推行。家庭责任制的实行，不仅是经营方式的改变，它首先促进了非农经济的发展和农民的分化，形成新的利益主体和阶层结构，同时，乡村社会的流动性和异质性也逐渐增强。这些经济、社会的变化，必然促使乡村政治随之变迁，一是有多种利益要求通过政治渠道进行表达，相应地就必须建构多元的、参与式乡村政治，而不是通过自上而下的任命单向地建构农村基层政府；二是要求乡村政治更加开放、平等；三是在社会、经济和政治之间建立一种民主合作的关系，而不是政治单方面控制或吸纳社会、经济的关系。随后的市场化改革更进一步地推动和加剧了乡村政治民主化转型的进程——他不但要求政治与社会之间进行分权，而且要求政治从经济中退出，主要由市场对资源进行配置。乡村社会、经济和政治的这一系列变迁，势必要求新时期的乡镇政府进行相应的改革。

顺便说一句，乡镇政府的改革，不在于“建设”（statebuilding）与“改革”之间的区别，也不在于“强化”或“撤消”与否，而在于它的性质、职能的根本性转换和结构性优化，即建构一个什么样的政权组织——是威权式还是民主式，是支配性还是合作性，是传统的管理（控制）型还是现代的治理型？

正如前文所说，当前的一些改革思路，要么不能跳出“国家化”的思维定式，主张加强乡镇政权建设；要么基于“乡村自治”的美好理想，主张乡镇组织“去国家化”或“民间化”。这些改革思想，实际上在相当程度上还没有认识到当前乡镇政府建设或改革的实质，是改造乡镇政府的性质（即建立一个什么样性质的基层政府），而不是乡镇政府的去留问题。

“国家化”改革或“去国家化”改革，这两个极端的想法，既不符合中国乡村社会组织传统的发展逻辑，也不符合当今社会基层政府治理变迁的要求。与传统的政府统治（或管理）（government）不同，现代治理（governance）指的是一种由共同的目标支持的活动，这些管理活动的主体未必是政府，也无须依靠国家的强制力量来实现[39]：“治理”更加强调政府与社会、市场之间的分权乃至与私人之间的合作，总而言之，“治理是各种公共的或私人的个人、机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程”[40].正是基于中国乡村组织历史发展的这种逻辑要求和现实的治理需要，笔者才提出了“国家”与乡村社会相融合作的改革思路——即，实行“乡政自治”，将乡镇政府改造为“官民合作”组织。

需要进一步说明的是，我们虽然主张将乡级政府改造为“官民合作”组织，却不是简单地要回复到传统乡村社会中去，但是也不能简单地、粗暴地割断历史，也就是说，一方面要合理汲取传统社会的基层管理资源，另一方面，要顺应现代社会、经济和政治发展的要求有所创新和进步。

从本质上而言，“官民合作”与“亦官亦民”（或“半官半民”）还是有着根本性的分野：“亦官亦民”或“半官半民”究其实质是一种“绅治”方式，他之所以呈现出“亦官亦民”或“半官半民”的特征，主要的是由“绅权”的两面性决定的；而“官民合作”则是一种现代政府治理形式，他主张政府与社会全面的、积极的、多元的民主合作，主张乡村人民民主参与社区治理，而不是由政府单方面的控制、管理和支配乡村人民。

七、“乡政自治”：最好的改革选择

基于乡村组织历史的发展逻辑、现实的乡村治理要求和对乡镇政府“第三领域”特性的认识，笔者认为“乡政自治”是当前乡镇政府改革最好的选择。所谓“乡政自治”，就是及时开放乡镇领导人的竞争性选举、重新配置乡镇的权力，建立和扩大乡镇政府与乡村社会新型的多元的民主合作机制，扩展乡村人民民主参与乡镇政治的管道，使之有足够的政治权力参与到乡镇政府的选举、决策、监督、治理等诸多层面和各种事务当中，使国家与乡村民间社会在乡镇社区治理中达成全面、积极和有效的合作。简言之，实行“乡政自治”，就是将乡镇政府改革为“官民合作”组织。

“乡政自治”与“乡镇自治”虽然只有一字之差，却是两种完全不同的概念。前者是在乡镇政府维持国家政权组织的基本前提下，增强乡镇政府的自主性，彻底改变它依附于县级政府的状况，使之真正成为乡镇社区有效治理的主体单位；后者则是取消乡镇政府的国家（政权）的属性，将他变成完全的社会自治组织。前者是一种制度内的增量民主改革；后者则是一种制度外的改革方式。前者重在国家与社会的相融和合作；后者则是对国家主义（准确的说是全能国家主义）的一种反动，主张社会自治力量的扩张。因此，对于前者而言，国家与社会可以实现可欲的双赢或互强；对于后者而言，国家与社会之间只能存在“你进我退、彼强此弱”式零和博弈格局。

实行“乡政自治”，首先必须“解构”和“重置”县乡政府间体制。“解构”现有的支配性政府体制最关键的是改变县对乡的人事决定权，乡镇领导人应该由乡镇人民直接选举产生，乡镇政府部门负责人由乡镇人大直接任命。其次，还要在县乡之间进行适当的分权改革，规范县乡各自的权力范围和限度，乡镇政府有权拒绝执行县级政府不合理的指令和分派的任务。原来设在乡镇的“七站八所”经过优化重组以后尽量放给乡镇政府直接管理，以增强乡镇政府的统一权能；这些“站所”的财务应纳入乡镇财政实行统一管理，使乡镇政府成为一级责权利相统一的政府。

实行“乡政自治”，最主要的是将乡镇政府改造为“官民合作”组织，建立民主合作的乡镇权力运行机制。仅仅“解构”县乡之间的支配式体制是不够的，如果没有建立有效的民主机制，“乡政自治”有可能异化为乡镇政府的恶性自治而肆意侵犯农民的权益；仅仅建立民主机制仍然是不够的，如果没有积极的合作机制加以配合，乡镇政府很难在乡镇社区治理中发挥主导性作用。只有在乡镇真正建立起民主合作式运行机制，使乡村人民有足够的政治权力参与到乡镇政府的选举、决策、监督、治理等诸多层面和各种事务当中，在乡镇社区治理中达成全面、积极和有效的合作，才能切实解决当前的乡镇问题、破解“三农”问题的症结，实现国家在乡村社会的“善治”。

当前的许多乡镇问题乃至“三农”问题之所以发生并日趋严重，可以说在相当程度上是由于缺乏真正有效的民主合作机制引起的。在没有建立有效的民主机制（特别是基层民众对政府的民主制衡机制）之前，乡镇政府的权力运行主要依靠上级政府自上而下的监督和约束，虽然上级政府对下级政府具有绝对的支配权力，但是下级政府由于具有上级政府无法比拟的信息优势，往往可以凭借这种信息的不对称来扩张权力或不恰当的运用权力。“在中央政策本身具有相当权威性的情况下，基层政府无论是对上级政府，还是对农民，都具有充分理由来扩大管制政策的实施范围和力度，并巧立名目、从中渔利”[41]，这就不难理解为什么中央的政策会在基层政府的实际执行中会走样，农民负担为什么在“三令五申”的情况下有增无减！问题的严重性还不仅如此，如果没有自下而上的民主监督机制，由于利益的一致性，上级政府不但可以包容、纵容下级政府的不当行为，甚至还会为了某种利益而“合谋”，共同侵害农民的合法权益。正是由于这个原因，笔者才认为不但要改变县乡政府间的“支配－依附”式关系，还要使乡村人民切实有效地参与乡镇政治，建立自下而上的民主制衡机制，规范乡镇政府的行为；至于乡镇社区性公益事业（如乡村道路建设、区域性水利工程等），不应（也不可能）完全指望国家或上级政府来投资建设，而应该在民主的机制上由政府与农民合作办理。

实行“乡政自治”，还必须重新配置乡镇权力，切实优化乡镇权力结构。如何改善乡镇党委的领导，充分发挥乡镇党委、乡镇政府和乡镇人大的各自职能，使乡镇政府和乡镇人大依法自主性地开展工作，是乡镇改革的一个主要问题。其中，最重要的还是切实转变乡镇党委的领导方式，依据宪法和有关法律，进一步具体明确乡镇党委、乡镇政府和乡镇人大权力的合法性限度、范围，将乡镇党委的领导纳入法制化、制度化轨道，防止乡镇党委权力的扩张和滥用。乡镇党委应在加强对乡镇政府、乡镇人大的政治领导与组织协调上，重新建构法理化权威。

同时，要切实提升乡镇人大在乡镇权力结构中的基础性地位，在乡镇人事任免和社区民主决策、以及对乡镇行政行为的民主监督等方面发挥主导性作用。这里的人事任免对象主要是乡镇部门负责人，实行“乡政自治”以后，乡镇长应由乡镇人大选举改为乡镇人民直接选举产生。有人担心会因此削弱乡镇人大的权能，认为乡镇领导人的民选与提高乡镇人大权威有矛盾[42].其实不然，在一贯的做法中，将民主选举视为基层人大的一个主要权能，表面上看似乎是提高了基层人大的地位，实质上却使之沦为一种表决仪式；乡镇人大的主要权能应该体现在“议”上，而不是所谓有其名无其实的“选举”上。所谓“议”就是对乡镇社区范围内重大事项进行“议论”，并做出“决议”；同时，对乡镇政府的行政行为进行“评议”，发挥民主监督的作用。简而言之，加强乡镇人大的建设主要是加大乡镇人大的民主决策和民主监督作用，将决策权真正交给乡镇人大，将监督权切实落实到位。为此，乡镇人大制度应进行相应的改革，其一，有必要建立乡镇人大的日常办事机构或常设机构；其二，乡镇人大代表应实行专任制，人数不要太多，以便于经常性开展活动，提升工作效率；其三，逐步实行“开放式会议制度”（opentownmeeting）[43]，不断扩大普通民众参与公共事务的运行机制。

除了改善乡镇党委的领导方式、提升乡镇人大权能以外，还要进一步规范和调适乡镇党、政关系。实行“乡政自治”以后，乡镇党、政组织由于权力来源和组织原则的不同，势将面临类似于村民自治背景下村、支两委那样的体制性紧张与冲突问题[44].这个问题如果解决不好，势必影响“乡政自治”的运行质量。当前一些地方进行的乡镇选举制度改革（如四川的乡镇“公选”或“公推直选”、湖北杨集的“海推直选”等），在这个方面进行了尝试性探索——由于乡镇党委和乡镇政府领导人同时实行了一定范围的民主选举，在相当程度上改善了二者之间的体制性权力紧张关系[45]；然而，即便二者都同时进行了一定形式的民主选举，但是却并不意味着同时建诸于民主机制上的两种不同的组织会自觉消除冲突。因此，在民主的机制中有必要引进“协调”或“合作”机制（然而这个方面常常被人所忽视，至今还没有这个方面的试验和探索），以进一步调适二者的关系。为此，我建议乡镇党政领导人选举采用“联合竞选制”（或称之为“联选制”）方式[46].所谓“联合竞选制”，简单地说，就是乡镇党委书记候选人和乡镇长候选人联合起来竞选[47]，这样做不但可以协调乡镇党委书记和乡镇长之间的关系，而且有利于乡镇党委和乡镇政府的团结合作，促进“乡政自治”的良性运行。

结语

总而言之，当前的乡镇问题不能简单地归咎于乡镇政府，从目前的组织体制而言，它是支配性政府间体制造成的；从历史上来看，它是革命后国家权力强制性植入（嵌入）乡村社会打破乡村社会原生权力运行逻辑的结果。现实的治理需要和历史的发展逻辑，都认为只有将乡镇政府改造为“官民合作”组织，实行“乡政自治”，才能从根本上破解目前的乡镇难题，最终达致国家在乡村社会的善治。

但是，很显然“乡政自治”是不可能在支配性政府间体制环境中得以有效运行，单单“解构”县乡之间的压力型体制是不够的，乡镇问题乃至“三农”问题的最终解决端赖我国政府间体制从支配式向民主合作式全面转型。

注释:

[1]可参见拙作：“乡政新论”，《开放时代》2002年第5期。

[2]黄宗智（philipC.C.Huang）：“中国的‘公共领域’与‘市民社会’？——国家与社会间的第三领域”，载邓正来、J.C.亚历山大编：《国家与社会：一种社会理论的研究路径》，中央编译出版社，2002年1月第1版，第429-430页。

[3]1983年10月12日，中共中央、国务院联合发出《关于实行政社分开建立乡政府的通知》，要求“把政社分开，建立乡政府。同时，按乡建立乡党委，并根据生产的需要和群众的意愿逐步建立经济组织。要尽快改变党不管党、政不管政和政企不分的状况”。自此以后，全国普遍恢复重建了乡镇政府。

[4]除了这些问题，萧唐镖还胪列了农产品卖难与农民收入增长停滞问题、农村劳动力转移与农民就业问题、农村人才外流与枯竭问题、小城镇建设与农村城市化问题、土地问题、稳定问题等（参见萧唐镖：“二十余年来大陆的乡村建设与治理：观察与反思”，《二十一世纪》双月刊2003年8月号）。我认为萧先生指出的问题固然重要，也在一定程度上与乡镇有关，但主要不是困扰乡镇政府的问题。

[5]各个乡镇站所的具体管理方式在不同的地区和不同的时期都不尽相同。仅以乡镇财政所为例，有的地方由乡镇政府直接管理，县财政部门仅有业务指导权；大部分地区，则以县财政部门管理为主，其人、财、物均由县财政部门实际控制。又如安徽省，在农村税费改革之前，乡镇财政所基本上由县财政部门直接管理；农村税费改革以后，省里要求将乡镇财政所下放给乡镇政府管理，但是直到目前还有近1/3的乡镇财政所仍然没有改变“条条”管理的体制。到2001年以后，安徽省的农村中小学统一收归县教育部门管理。

[6]在“条块分割”中，几乎每一个站所与乡镇政府的具体关系都不尽相同，这些具体关系主要体现在这些乡镇站所的设置、组织、人财物的管理、财政来源、运行机制、规范性职能以及实际发挥的作用、历史兴衰等方面。为了说清这一问题，作者准备选择一个乡镇进行实证调查，具体分析它们之间的关系。关于“条块分割”问题，有兴趣者还可以进一步参见曹锦清著：《黄河边的中国——一个学者对乡村社会的观察与思考》，上海文艺出版社，2000年9月第1版。

[7]安徽省乡镇的这些机构大致是在1992年“撤区并乡”时成立的。例如，在此之前，乡镇政府一般设置司法助理员，撤区并乡后，这一职位分别演化为公安派出所、司法所，甚至在有些规模较大的乡镇还成立“法庭”组织；与此同时，在乡镇党委内，则设立“政法委员”或“政法干事”等职位。而在“撤区并乡”之前，有关政法、司法、公安乃至法院、检察院等方面的日常事务基本上是由乡镇司法助理员具体承担的。

[8]早在1980年底广西宜山、罗城两县农村就出现了“村民委员会”组织。1982年12月五届全国人大五次会议通过的新宪法（第111条）确认了“村委会”的法律地位；1983年10月12日，中共中央、国务院联合发出的《关于实行政社分开建立乡政府的通知》第七项内容专门论及“村民委员会”，对村委会的性质、设立和职能作了明确规定；经过反复讨论、酝酿，1987年11月24日六届全国人大常委会第二十三次会议终于制定了《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》，该法于1988年6月1日起在全国试行；直到1998年11月4日九届全国人大常委会第五次会议才正式通过修订后的《村民委员会组织法》，结束该法长达10年的试行历史。

[9]最典型的莫过于“队为基础，三级所有”的体制。在这种体制中，生产大队和生产队实际上都是高度集中的农村政权体系的一部分。

[10]关于农民负担问题的详细分析，建议参见俞德鹏：“农民负担问题的社会和法律分析”，《二十一世纪》2001年2月号（总第六十三期）。

[11]关于乡镇财政与农民负担之间关系的讨论，请进一步参见拙作：“农村税费改革与‘乡政’角色转换”，《经济社会体制比较》2001年第5期。

[12]参见中国农村研究网（.[25]参见陈光焱：“论农村税费改革的定律约束和取向选择——兼评所谓‘黄宗羲定律’”，《财政研究》2002年第8期。

[26]关于乡镇财税体制的分析，可进一步参见拙作：“农村税费改革对乡镇财政的影响及其后果”，载《二十一世纪》网络版第5期。

[27]请参阅宪法第107条规定和地方组织法的相关规定。奇怪的是这些法律仅仅规定乡镇政府不但要执行本级人大的决议以外还要执行上级政府的决定和命令，而县级以上的政府都只规定执行本级人大的决议，对本级人大负责。

[28]参见林万龙：“乡村社区公共产品的制度外筹资：历史、现状及改革”，《中国农村经济》2002年第7期。

[29]中共中央、国务院：《关于制止向农民乱派款、乱收费的通知》（中发〔1985〕21号），1985年10月31日。

[30]关于市县体制的改革，可参见拙作：“三农视野下的市管县体制”，《决策咨询》2003年第10期。

[31]参阅徐勇：“乡村治理结构改革的走向——强村、精乡、简县”，《战略与管理》2003年第4期。

[32]请进一步参见林毅夫关于强制性制度变迁的论述：“诱致性变迁与强制性变迁：关于制度变迁的经济学理论”，载R.科斯、a.阿尔钦、D.诺斯等著：《财产权利与制度变迁》，第397页。

[33]关于“熟人社会”、“半熟人社会”和“公共社会”的讨论，可以参见贺雪峰的有关作品。

[34]黄宗智：“中国的‘公共领域’与‘市民社会’？——国家与社会间的第三领域”，载邓正来、J.C.亚历山大编：《国家与社会：一种社会理论的研究路径》，中央编译出版社，2002年1月第1版，第429-430页。

[35]参见黄宗智，前揭文，第436-437、439页。

[36]参见曾军，前揭文。

[37]参见黄树民：《林村的故事——1949年后的中国农村变革》，素兰、纳日碧力戈译，生活·读书·新知三联书店2002年3月北京第1版。

[38]参见黄宗智，前揭文，第438页。

[39]参见〔美〕詹姆斯·n·罗西瑙（Jamesn.Rosenau）主编：《没有政府的治理》（GovernancewithoutGovernment：orderandChangeinworldpolitics），张胜军、刘小林等译，江西人民出版社2001年9月第1版，第5页。

[40]全球治理委员会：《我们的全球伙伴关系》，牛津大学出版社，1995年版，第23页；转引自俞可平主编：《治理与善治》，第4页。

[41]参见陶然、刘明兴、章奇：“农民负担、政府管制与财政体制改革”，《经济研究》2003年第4期。

[42]参见中共四川省委组织部课题组：“关于公选、直选乡镇领导干部与党的领导问题的调查与思考”，《马克思主义与现实》（双月刊）2003年第2期。

[43]所谓“开放式会议”制度，是指居民可以自由出席并参与关于切身利益方面的社区性事务的讨论、决策。详尽论述可以参见高新军：“美国地方政府治理概览——对美国麻萨诸塞州两个地方政府的调查”，未刊稿。

[44]例如在四川省，由于乡镇长“公选”的普遍推行，“公选”出来的乡镇长与乡镇党委之间的利益冲突问题一下子凸现出来。据四川省委组织部最近的一份问卷调查表明，“公选”干部（主要是乡镇长）与基层组织（主要指乡镇党委）的利益冲突“明显”和“比较明显”的分别占20.74%和40.43%；另外冲突“不明显”的为24.60%；只有14.23%“不存在”冲突。这份调查报告指出：“如果实行严格意义上的直选或人大代表差额选举乡镇长，党委、政府的利益冲突可能变得比较尖锐。在曾经进行过乡镇长直选‘试验’的步云乡和实行乡镇长‘公推公选’的地方，党委、政府的关系已经出现了一些微妙的变化。例如，这些乡镇政府主要是按照乡镇长竞选中提出的施政措施，而不是执照党委决策开展工作，而且在很大程度上主导本乡镇工作，乡镇党委不得不做出某些让步。调查同时发现，也有少数乡镇党政关系紧张，争权夺利严重。这部分乡镇约占3－5%左右。”参见中共四川省委组织部课题组：“推进农村基层民主过程中的利益冲突与协调问题研究”，《马克思主义与现实》2003年第2期。

[45]郭正林、景跃进详尽分析了村一级党支部运用“两票制”组织技术调适与村民自治组织之间关系的情况，这种情况可以上移到乡镇一级，乡镇党委的“两推一选”（或“公选”、“海推”）也可以看作乡镇长民主选举制度改革后的一种调适性机制。参见郭正林：“村民直选后的村委会与党支部：现状与调适”，载李凡主编《中国基层民主发展报告2000－2001》东方出版社2002年版；景跃进：“两票制：组织技术与选举模式——‘两委关系’与农村基层政权建设”，《中国人民大学学报》2003年第3期。

乡镇社会治理现代化篇9

〔关键词〕乡镇管理，特点，作用，原则

乡镇管理是整个国家管理体系中的一个重要组成部分。建国50多年的实践表明，乡镇管理在整个国家管理中占有极其重要的地位。进入新世纪后，实现农村全面建设小康社会的奋斗目标是摆在乡镇管理面前的历史重任。要完成这一艰巨任务，迫切需要从理论上重新认识现阶段乡镇管理的特点、作用及原则，为乡镇管理实践提供理论指导，以提高乡镇管理的有效性。

一、乡镇管理的特点

乡镇管理是以乡镇政府为核心的乡镇组织依法管理乡镇范围内的社会公共事务的活动。作为一种公共管理活动，乡镇管理具有如下特点:(1)管理主体的多元性。乡镇管理的管理者不一定完全是乡镇政府。在乡镇管理中，乡镇政府是主要管理者，除此之外还有一些非政府组织，如基层群众组织、农民合作组织等。(2)执行决策的直接操作性。作为我国乡镇管理的主要管理者，乡镇政府的主要任务在于执行党和国家的方针政策，落实上级的各项指示、决定、命令、决议等，同上级行政机关相比，其单独决策少，执行决策多，且这种执行是非常具体的、直接操作性的执行。(3)组织运作的综合性。与上级行政机关相比，乡镇政府没有设置那么多专门的业务部门和机构，一般只设有经济发展、社会服务和社会保障等几个综合性办事机构，对辖区内的社会公共事务实行综合管理。(4)管理环境的中间性。乡镇处于大中城市和乡村居民点之间，是“城市之尾，农村之首”，其经济、社会文化环境兼有城乡两个方面的特点，它既不同于传统意义上的农村环境，又不同于现代意义上的城市环境。这使得现行的乡镇管理在某种程度上表现出非城非乡又亦城亦乡管理的特点。(5)管理对象的涉“农”性。笼统地说，乡镇管理的对象是乡镇范围内的社会公共事务，而这些事务无不涉及农村、农民、农业，即“三农”。这是因为，从行政区划角度看，乡镇建制是在农村(又称乡村，泛指城市以外的区域)地区设置的基层行政区域单位;从人口构成看，到2000年末，农民在全国12亿人口中占8亿，其中绝大多数人生活在农村;从经济结构看，农业在乡镇经济中仍占有相当的比例，2002年我国乡村劳动力中从事农业的劳动力占64.2%。

二、乡镇管理的作用

党的十六大明确提出，“统筹城乡经济社会发展，建设现代农业，发展农村经济，增加农民收入，是全面建设小康社会的重大任务。”今后能否建成现代农业、推动农村经济发展以及促进农民增收，对乡镇管理是一个严峻的考验。乡镇管理好，可以推动农村经济社会全面进步，有助于“三农”问题的解决，否则就有可能延缓农村现代化进程和全面建设小康社会目标的实现。由此可见，搞好乡镇管理具有十分重要的意义。具体来说，其作用主要有:

(一)在农村物质文明建设中的作用。发展农村经济是农村物质文明建设的一个重要内容。搞好乡镇管理有利于促进农村经济的发展。自农村实行家庭联产承包责任制以后，农民拥有了生产经营自主权，使农村经济的发展充满生机和活力。但与此同时，在传统农业向现代农业，小农经济向市场经济转轨过程中出现了诸多问题、困难和矛盾。如，农业增产不增收、生产与销售脱节、农产品销路不畅、支农资金短缺、土地流转失范、农村社会化服务体系缺失、单个农户的小生产与大市场的矛盾等等。这些问题、困难和矛盾单靠个体农户家庭是无法解决的，需要以乡镇政府为核心的乡镇组织进行有效管理和服务才可能解决。比如，农用资金短缺问题，需要乡镇政府积极引导农村金融部门改进农村信贷服务，在保障资金安全的前提下，加大对农业结构调整的支持力度，通过小额贷款等形式，支持农户自主地调整生产结构，发展高效农业;对乡镇企业结构调整和农业产业化龙头企业所需资金也积极给予支持。又比如，要解决单个农户的小生产适应大市场的问题，需要乡镇管理积极推进农业产业化经营，提高农民进入市场的组织化程度;需要乡镇管理加强市场信息服务体系建设，因地制宜地采取多种形式向农民及时传播市场供求信息。

(二)在农村精神文明建设中的作用。提高广大农民群众的思想道德素质、科学文化素质和健康素质，是农村精神文明建设的重要内容。乡镇管理在这些方面责无旁贷。改革开放20多年来，农村的精神文化生活发生了明显的变化，农民的文化水平有了显著的提高，精神面貌大为改观。但与城市相比，农村的精神文明建设还比较落后。从教育事业看，根据2001年人口变动情况抽样调查，农村的粗文盲率为17.4%，城市为4.8%;小学文化程度占总人口的比重农村为66.1%，城市为19.7%。从卫生保健事业看，2001年，全国平均每千人拥有的病床数达到2.4张，而农村只有0.79张;全国平均每千人拥有卫生技术人员3.6个，而农村仅有1.3个;城市居民人均消费自来水31.4吨，在广大农村地区，仅有67%的农户使用的是安全饮用水。2001年，全国乡镇卫生院比上年减少1139个，乡村医生和卫生员减少3万人，而城市社区卫生服务网络得到进一步加强。(1)因此，乡镇管理在农村精神文明建设方面任重而道远。在乡村管理中，既要提高农民的思想道德水平，又要加强文化基础设施建设，如学校、文化馆、图书馆、卫生院等，还要开展普及科学文化知识，教育和引导农民移风易俗、破除迷信、革除陋习的活动，使其逐步形成适应农村城镇化要求的生活方式和生育观念，用社会主义精神文明占领广大农村的思想文化阵地。

(三)在农村政治文明建设中的作用。发展农村基层民主政治是农村政治文明建设的重要内容。江泽民同志在党的十六大报告中指出:“发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明，是全面建设小康社会的重要目标。”农村政治文明建设是社会主义政治文明建设的重要组成部分，其建设发展状况在很大程度上影响和制约着当代中国政治文明的发展态势。作为乡镇管理的主要管理者，其在农村基层民主政治建设中的作用是:首先，负责指导村民委员会的工作。《村民委员会组织法》(1998年11月4日修订)第四条规定:“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。”其次，负责查处违规选举案件。《村民委员会组织法》第十五条对此做了详细规定:“以威胁、贿赂、伪造选票等不正当手段，妨害村民行使选举权、被选举权，破坏村民委员会选举的，村民有权向乡、民族乡、镇的人民代表大会和人民政府或者县级人民代表大会常务委员会和人民政府及其有关主管部门举报，有关机关应当负责调查并依法处理。”再次，负责监督村务公开制度的执行情况。《村民委员会组织法》第二十二条规定:“村民委员会实行村务公开制度”，“村民委员会不及时公布应当公布的事项或者公布的事项不真实的，村民有权向乡、民族乡、镇人民政府或者县级人民政府及其有关主管部门反映，有关政府机关应当负责调查核实，责令公布;经查证确有违法行为的，有关人员应当依法承担责任。”最后，负责开展政治教育，提高公民的政治素质，使其正确行使政治权利;创新制度安排，为农村政治文明建设不断注入新的活力。

三、乡镇管理的原则

乡镇管理的上述特点决定了它的运行必须遵循一定的原则，而乡镇管理的上述作用能否充分实现，则在很大程度上取决于这些原则是否被切实遵行。乡镇管理原则是在乡镇管理实践中形成的反映管理活动内在规律、受制于一定社会意识形态下的价值观念的具有指导意义的准则。乡镇管理原则可分为如下三个层次:

(一)政治原则。乡镇管理作为国家管理的重要组成部分，其主要任务是执行党和国家的方针政策，落实上级的各项指示、决定、命令、决议等，因此，它具有鲜明的政治性，要遵循国家管理的政治原则。乡镇管理的政治原则就是以乡镇政府为核心的乡镇组织在实施管理时应当遵循的一种政治价值取向。它涉及的是乡镇管理的根本宗旨和活动的基本方向;它是从一定社会意识形态的价值观念出发，其解决的中心问题是乡镇管理的终极目的问题。因此，它属于乡镇管理原则的最高层次。其具体有:1.服务原则。乡镇管理必须树立为人民服务和为整个政治系统服务的观念，并以服务的方式积极主动地开展工作。2.公正原则。乡镇管理必须坚持法律面前人人平等，给予社会公众以平等的竞争和发展的条件与机会，促使社会的分配公平合理。3.廉洁原则。以乡镇政府为核心的乡镇组织及其工作人员必须廉洁奉公，不得利用其职权谋求非法利益，并在开展公务活动过程中做到清廉节俭，不得奢侈浪费。4.民主原则。乡镇管理要健全民主管理制度，保证人民群众依法行使民主选举、民主决策和民主监督的权利，管理基层公共事务和公益事业。5.责任原则。乡镇管理必须对社会和民众的要求做出及时的和负责的回应并加以满足，必须积极地履行其职能和义务，真正承担起政治、行政、法律和道德责任。

(二)一般原则。乡镇管理的一般原则就是以乡镇政府为核心的乡镇组织在实施管理时应当遵循的一种科学原则。它是从乡镇管理的科学性、技术性出发，其解决的中心问题是乡镇管理的效率问题。它属于乡镇管理原则的中间层次。其具体有:1.系统原则。以乡镇政府为核心的乡镇组织要运用现代系统理论和方法对乡镇区域范围内的社会公共事务和自身内部事务进行全面系统分析，树立全局观点，正确处理全局和局部的关系，寻求解决问题的最优方案。2.“封闭”原则。以乡镇政府为核心的乡镇组织的管理活动要构成连续封闭的回路，形成螺旋式上升的循环，周而复始地进行。即做到决策、执行、监督、反馈等管理职能活动相互连接、迭传继起。3.激励原则。乡镇管理应当通过一定的方式手段，激发其内部公众和外部公众的动机，使其产生一股内在的动力，朝向乡镇组织所期望的目标前进。4.效率原则。乡镇管理应树立效率观念，强化行政成本意识，注重成本效益关系;将竞争机制引入管理中;合理设置机构，简化办事程序，转变管理方式。5.法制原则。以乡镇政府为核心的乡镇组织必须依照法律和一定的规章制度实施管理，使各项管理活动步入制度化、规范化、程序化的轨道。

(三)特殊原则。乡镇管理的特殊原则是以乡镇政府为核心的乡镇组织在实施管理时应当遵循的一种因地制宜原则。它是从乡镇管理的特定情境出发的，其解决的中心问题是乡镇管理的实效问题。它属于乡镇管理原则的最低层次。

1.权变原则。以乡镇政府为核心的乡镇组织应当运用权变理论和方法对乡镇区域范围内的社会公共事务和自身内部事务实施权变管理。权变管理就是依据环境自变量和管理因变量之间的函数关系确定的一种最有效的管理方式。其主要内容是:

(1)适应环境。作为开放系统的乡镇组织，其管理方式要与组织特定的内外环境相适应，不能生硬地照搬理论上或实践中成功的管理模式。乡镇管理方式要适应乡镇环境，就要“诊断”乡镇组织环境的特点，根据乡镇组织所处环境的特点来确定管理方式。目前，我国乡镇管理环境具有中间性特点，即乡镇经济、社会和文化环境都兼有城乡两个方面的特点，它既不同于传统意义上的农村环境，又不同于现代意义上的城市环境。因此，就现阶段而言，乡镇管理方式必须适应这种非城非乡又亦城亦乡的特点。

(2)动态管理。乡镇管理环境复杂而多变，要求乡镇管理实施动态管理。即深刻把握乡镇管理在复杂多变的条件下和特殊环境中的运行情况，根据乡镇环境变化来寻求最佳的组织设计和管理行为方式，并通过采取有效的协调、控制和反馈手段，保证管理活动沿着既定目标前进。目前，我国乡镇管理在管理技术、方式和方法上存在粗糙、简单、僵化的问题，遇事和处事仍然习惯于运用传统计划经济体制下的一套管理方式，如下文件、定指标、层层包干、签订责任状等。不是说这些具体的管理方式和方法不能用，而是说我们把这些方式方法当成了包治百病的灵丹妙药，而不管环境条件发生了怎样的变化。由于缺乏权变管理的思想和方法，我们经常看到乡镇管理在实践中出现事倍功半的低效现象。因此，乡镇管理的观念、形式、技术、方式和方法，即乡镇管理模式必须根据乡镇组织的外部环境和自身内部条件的具体情况而灵活选用，并随着环境和条件的发展变化而适时地调整和改变。

2.创造性原则。如果说在改革开放前我国乡镇各自所拥有的环境条件大同小异的话，那么，在改革开放后特别是进入21世纪后，各乡镇所面临的具体环境条件的相同或相似性已大大减少。因此，各地都要从各自的环境条件出发，进行管理创新，不能互相照搬乡镇管理经验或做法。其主要内容是:

(1)求实。求实是乡镇管理创造性活动的基础。作为国家管理的基层部分，乡镇管理的首要任务是执行中央的路线、方针、政策和上级的决策、指令，而这些大政方针和决策指令主要是针对全局而定的，带有极强的原则性。因此，乡镇管理就不能机械地、刻板地照抄照搬，必须根据当时当地的具体情况采取适用的管理方法和措施来贯彻执行。由于执行处于决策指令与管理对象之间，属于中间环节，乡镇管理也只有结合自己所处的实际环境，才能把上级决策指令转变为具体的执行活动。

(2)创新。创新是乡镇管理创造性活动的灵魂。由前述可知，乡镇管理承担着实现农村全面建设小康社会的历史重任。要顺利完成这一历史重任，以乡镇政府为核心的乡镇组织就必须提高其管理成效，这在很大程度上取决于其创新的程度如何。乡镇管理的创新主要表现在:第一，乡镇经济和社会发展有新思路;第二，乡镇改革有新突破;第三，乡镇开放有新局面;第四，乡镇管理的各项工作有新举措。

创造性原则对乡镇管理的具体要求是:首先，解放思想，创新观念。摆脱传统观念的束缚，打破习惯性思维的枷锁。其次，深入基层，调查研究。透彻了解乡情、镇情、村情和民情，彻底改变对极其复杂的乡镇环境的极其简单的认识。再次，具有企业家精神，勇于创新。企业家精神就是运用新的方式使用资源，以最大限度地提高政府生产率和效能。最后，要相信和依靠广大农民群众，广泛吸收其智慧和力量，尊重其首创精神。

3.治理原则。作为乡镇管理的主要管理者，乡镇政府应当学会和运用治理理论、方法对乡镇范围内的社会公共事务实行治理。治理理论的基本思想是，主张建立政府与社会、公民合作的公共管理模式，主张各种公共的和私人的机构或部门与政府一起提供公共产品与公共服务。治理原则包括的主要内容是:

(1)合作管理。乡镇管理的主要对象是乡镇区域范围内的社会公共事务，其管理主体除了乡镇政府这一核心管理者之外，还有基层群众组织(如村民委员会、居民委员会、乡镇工会、共青团、妇联等)、事业单位(如文化站、水利站、兽医站等)和农民合作组织(如专业合作社、专业协会、股份合作社等)。乡镇政府要与这些非政府组织通过协商、建立伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式实施对乡镇公共事务的管理。这种管理的实质是建立在市场原则、公共利益和认同之上的合作，其管理机制主要不依靠政府的权威，而依靠合作网络的权威。目前，乡镇政府可以在一些特定的领域与有关组织开展合作管理。如，农业产业化经营、乡村道路、卫生防疫、农田水利、环境保护等。

(2)共同服务。为农村公众提供多种服务，满足其多方面的需求，这是乡镇政府义不容辞的责任。但是，为农村公众提供公共服务并不一定要由乡镇政府及其公务员独家亲自提供，可以采取乡镇政府负责、社会与乡镇企业或乡镇政府与民营企业合作提供等多种方式。进入21世纪后，农村市场化取向改革进一步深入，农村经济社会获得新的发展，农村公众对公共服务的需求与日俱增，农村公共服务领域不断延伸，而乡镇政府的公共服务供应能力却增长缓慢，出现强劲的社会公共需求与落后的乡镇政府管理模式之间的矛盾。要解决这一矛盾，就必须打破乡镇政府垄断提供服务的局面，与乡镇企业、社会紧密合作，充分发挥非政府组织在公共服务提供中的作用。如，在文化教育、医疗卫生、公共工程、农业社会化服务等领域，引入市场竞争机制，开展竞争服务。

治理原则对乡镇政府的具体要求是:第一，转变观念和角色。乡镇政府及其公务员必须切实把自己的观念转变到有限责任政府上来，担当起治理者的基本角色。第二，创新管理方法与技术，提高政府治理能力。治理是一个专业性较强、管理难度较大的领域，需要培训公务员，提高其治理能力。如战略管理能力、决断能力、绩效监测能力、组织协调能力等。第三，加强农村社会组织建设，提高农村社会自组织能力。主要是健全基层自治组织，完善村民自治;加快乡镇事业单位的改革步伐，实现政事组织真正分开;推进行政化社团组织的社会化，实现政社组织真正分开;大力培育农民合作组织，提高农村社会的组织化程度;继续深化农村经济体制改革，实现政企真正分开，等等。

乡镇社会治理现代化篇10

【关键词】村民自治乡村冲突解决机制

乡村关系是我国乡村治理中的一个非常重要的问题。1978年十一届三中全会后，解体，乡镇政权建立，由此建立了“乡镇村治”的新型治理模式，中国的乡村治理由此进入一个新的历史时期。在广大的农村，村民自治制度兴起并全面推广，1998年通过的《中华人民共和国村民委员会组织法》的正式颁布，标志着中国广大的农村进入了以村民自治为核心理念的社会主义民主政治建设的历史进程。广大村民通过民主选举、民主管理、民主决策和民主监督这四个民主来体现广大农民在农村地区的基层事务中当家作主的政治权利，最终实现农民群众自我管理、自我教育、自我服务的目的，而乡镇政府成为国家政权在乡村社会的最低级行政单位，依法执行国家最重要的基层政治治理。

《中华人民共和国宪法》和《村民自治委员会组织法》等法律体系都明确了村委会的自治性质，规定了乡镇政府与村委会在工作上是指导与被指导、协助和被协助的关系，这些都在法律上为村民自治的正常运作提供了保障。“乡政村治”是我国社会主义的上层建筑活动为经济基础服务而形成的一种新的政治模式，乡政的实现需要国家非常强大的强制力作为重要后盾，乡政具有高度的行政实践性，而村治则是主要以农村村民的内生规则和强大的村庄舆论为后盾，因而具有非常高的自治性和民主的特点。

实践证明，村民自治制度中的民主理念的执行有利于调动中国广大农民的积极性，有利于农村社会中各种现实问题的顺利解决，而且有利于促进经济的发展。新中国的乡村治理已经有了一个全新的发展理念和表现形式。尽管如此，乡镇政权和村民自治制度在现实层面上，依然存在许多矛盾和冲突：中国广大农村中普遍存在着乡镇政权的行政命令和村委会的自治实践之间的不规范、不协调的关系，这些现象严重制约了村民自治制度在广大农村的良性运行和健康发展。

不同的经济文化背景下对于不同地域的治理及其治理模式是非常不同的，因此在中国农村这个经济社会发展非常不平衡的社会中，乡镇政权与村委会关系的矛盾冲突普遍存在，最突出的矛盾表现在乡镇政府在多年传统治理模式的影响下，还是习惯于将村委会作为自己的行政下级，习惯于采用命令指挥式的方式进行管理，这种传统治理理念指导下的具体治理实践活动，必然存在大量对农村村委会的直接或间接影响；而村民自治制度的理念以极快的外部传导力和内部认可度而被广大村民所熟知和接受，两者对治理的不同理解必然使乡镇政权对村委会的日常事务的行政干预加深并加剧二者之间的矛盾冲突。

乡村关系的主要矛盾冲突

乡镇政府直接或间接干预村委会的选举。在实现村民自治以前，中国传统的乡村治理模式是一种乡与村的行政隶属关系，伴随着的解体和普遍的村民自治的兴起，村委会不再是隶属于乡镇政权的下级组织，而是“村民自我管理、自我教育、自我服务”的群众性自治组织。而民主选举是村民自治制度民主选举、民主决策、民主管理和民主监督四个环节中最能体现政治民主化的一个环节，民主选举应严格按照《村民委员会组织法》条例展开，村民委员会成员及党支部成员分别由村民群众经过章程规定民主选举产生。而尽管乡镇政府的治理在形式和内容上都有了许多重大的改变，特别是在中国政治体制改革朝着民主化进程发展的大趋势下，国家在广大农村确立了乡政村治的制度模式，但毋庸置疑，广大乡镇政权作为国家权力最低层次的一环，作为连接国家和农村社会的重要枢纽，在贯彻《村民委员会组织法》的过程中，部分乡镇政权因害怕随着村民自治的推进而产生完全村民选举的村干部会削弱乡镇政权的控制力，从而阻碍乡镇工作在广大农村的顺利开展和实施，因此，一些地方乡镇政府直接或间接通过选配和干预村支部和村委会的选举来控制村村委会组织的人员配备，在村党支部及村委会干部的候选人提名、候选人竞选和候选人投票等各个环节来不同程度的操纵选举，以此来达到能够使自己满意的村党支部和村委会候选人入选的结果，乡镇政府的这种行为势必会使广大农民在选举的整个过程中产生极大的不满，怀疑村民自治制度的真正意义是否是让广大农民当家作主，享有普遍的政治权利，从而造成广大农民和村委会与乡镇政府间的矛盾冲突。

村级自治组织和村党支部之间的党政不分冲突。《村民委员会组织法》明确规定：“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”，在1988年《村民委员会组织法》颁布后，中央又相继颁布了《中国共产党农村基层组织工作条例》，该条例明确规定：“村党支部领导村民委员会、村集体经济组织和共青团、妇代会、民兵等群众组织。”于是，乡镇政府的行政命令，可以通过村支部这一中介传达给村委会，从而达到对村委会继续支配和控制的目的。而村党支部到底该如何合理正确的领导村委会、通过何种具体方式来领导、领导程度的具体界限在哪里等问题又缺乏明确的法律规定，这就为乡镇政府通过村党支部来间接领导村委会，为乡镇政权对村民自治进程的不合理干预提供了很大的空间，这样势必会造成村里的党支部和村委会之间的矛盾和冲突，进而形成党政不分的冲突。

乡镇政权与村委会的财政监控间存在巨大的冲突。拥有一定的财政资源是一个政权和组织赖以存在和得以正常运作的必要基础，乡镇政府在日常运作中要担负非常沉重的社会事务和发展村镇经济的重要发展任务，而村委会作为群众自治组织，本身在维护群众合法权益，提供基本村委会职责的过程中也需要财力支持。因此，乡镇政府和村委会的正常运作必然需要一定的资源支撑，从全国基本情况来看，我国广大农村的经济发展较城市缓慢，经济结构不合理、服务业发展相对滞后，工业产量和效益普遍不高，而且广大农民在农村种地所获得的实际效益低下，乡镇政权和广大村委会的职责任重而道远。相对而言，乡镇政权作为国家政权组织的最低一级，在资源的占有和掌握上因有相应的自上而下的国家资源供给，所以他们所掌握的各种资源远比村委会更多，为了能够顺利的完成国家安排的行政事务，对村级事务有更直接的决定权，支配村委会最好的办法就是控制村级的财务支出。在一些地方，乡镇政府以加强村级财务监督和管理为由，干涉甚至控制村级财务，以达到支配村委会的目的。本应通过村民自治制度的逐步推行来让广大的村民对政治民主化的新型政治理念有更深入的体验，而这种村级财务由乡镇管的方法却严重弱化了新型民主理念，反而强化了传统的上下级领导和被领导的关系，长此以往，村委会就会逐渐产生对乡镇政府的依附性，在村级事务的管理中失去自治的地位，而村民的民主选举、民主决策、民主管理和民主监督也将失去对广大村民的政治权利行使所带来的吸引力而使得村民自治制度逐渐流于形式。

乡村资源拥有量的不对称冲突。乡镇政府作为正式的国家基层政权，所掌握的治理资源要远远多于村委会。而村委会各成员的工作任务完成的好坏和完成的目标确定以及村委会成员的工资待遇主要有乡政府来决定，而且村委会在处理村庄事务时往往需要依靠乡镇权力的力量来实现村委会正常且稳定的村级治理。在这种村治资源拥有量相对不对称的情况下，村委会虽然由村民在村民选举中通过民主的方式选出，但村委会的合法性并不是由广大村民决定，而是国家权力和村民权利的双重体现，因为村委会的这种双重职能，在具体处理村务时，村委会必然要有所偏向而不能很好的发挥自治功能，尤其是不能有效的代表和维护广大村民的合法利益，而是靠近具有更多利益考量的乡镇政权，尽量执行乡镇政权的治理理念，相对忽视村民对村委会村务的需求方向，而乡镇政权便会利用自己的相对资源优势来逐渐弱化村委会的自治权力，实现对村委会的上下级控制。

在乡村治理中逐渐推进村民自治制度，实践证明是符合中国广大农村经济发展、政治完善和社会进步的整体趋势的。它促进了中国农村基层民主政治建设的发展，这是中国政治体制改革在广大农村的发展趋势。而中国农村中乡镇政权和村委会间存在现实而普遍的矛盾和冲突，对此寻找两者矛盾冲突的主要原因，是解决乡村矛盾冲突的一个非常重要的环节。

乡村关系矛盾冲突的原因

《村民委员会组织法》明确规定，乡镇政府和村委会间是指导和被指导、协商和被协商的关系。而在现实的治理过程中，在村级事务的管理中，确实存在乡政管理和村民自治两种权力治理所带来的共同影响。但两种权力的运作必然带来不可避免的矛盾。究其原因主要有以下几点：

村民自治制度的制定在具体性上存在供给短缺。乡镇政府和村委会只有工作上的指导和被指导的关系，而在《村民委员会组织法》中并没有明确地规定两者间的具体指导的内容、指导的方法和需要知道的范围。这些具体制度的缺失为乡镇政府与村委会间的关系提供了大量的制度空隙，由此产生出了种种的乡镇政府和村委会间的矛盾冲突。

乡村政权内部既得利益群体对村民自治制度的不信任。政府官员作为公共政策的执行者，在寻求公共利益最大化的同时，因个个又有自己特殊利益的需求，也有谋求利益最大化的倾向，所以在村民自治制度的框架内，基于国家在地区非均衡发展的大前提下希望各地因地制宜的进行制度创新的基本理念，并没有明确设计出具体、详细的村民自治法律框架，在客观上造成了制度空隙过大，而乡镇政权自身所拥有的绝对优势性的各类资源使得他们更容易对广大村民进行干涉和侵权而谋求自己的利益，而这势必导致乡村关系的矛盾冲突。

村委会双重角色的失衡。村委会一方面是村民民主选举产生的代表村民意愿的自治组织，另一方面又承担着一些行政职能，执行乡镇政府对村级事务的一切活动，于是在村民中间村委会要扮演代表乡镇政府和代表本村群众的双重角色。要做到两者兼顾在现实条件下有一定的难度，所以在实践中执行村务时势必要偏重某种角色，而这必然会使村委会的双重角色发生失衡而引发矛盾冲突。

乡镇政权和村级组织各自所拥有的各种资源存在现实的不对称。乡镇政府作为国家最低一层次的国家政权，拥有较多的政治、经济、组织和文化资源，而资源的不对称使得村级组织在乡镇政权和村民自治的格局中处于弱势地位。而乡镇政权也会凭借资源优势对村级组织进行渗透控制以占有有利地位，这一原因势必引发乡村关系的矛盾冲突。

建立和完善乡村关系良性发展的运行机制

第一，对村民自治制度有正确的理解是乡村关系良性发展的重要前提。中国政治体制改革的核心是推进政治民主化进程，而村民自治是在广大农村推进基层社会主义民主政治建设的必然趋势，而且村民自治的实践也促进了中国农村的稳定和发展。中国传统的乡镇管理模式已经不能再适应当前中国政治改革的发展形势。在民主政治作为时代主流模式的政治改革进程中，乡镇政府必须改变过去用行政命令去管理村庄的做法，乡镇政府的基本职能是要确保广大农村地区的社会主义现代化的建设道路和方向的正确性，有效执行上级行政机关对乡政府的有关任务和指令。

应该逐步完善对农村地区的经济发展的宏观调控和微观的整合规划，为广大农民提供更高质量的基础设施，加强教育制度的具体实施和医疗卫生事业的具体执行，为广大农民提供最基本的社会保障体系和更多的安全、舒适的环境。应该在尊重广大村民的民利的基础上，从经济、法律、教育等方面对村民自治行为进行正确的引导，只有这样，中国农村的普遍乡村关系才能有一个良性的发展，中国新时期的乡村治理才能取得良好的治理效果。

第二，继续优化自治组织的内在结构，不断完善自治组织的良是乡村关系良性发展的关键。政治民主化进程的核心理念是培育具有高度组织化的社会自治组织。自治是广大市民和非政府组织的最本质要求，国家是一种外在的治理力量，在乡村社会组织化程度不断提高的同时，国家力量的引导势必会起到良性的互动作用。

而村民按照经济要求和政治利益的共同性等要素自发成立的自组织，由于更能代表广大村民的利益而起到有效维护农村公共秩序的效果，村民自治组织的有序壮大必然能调动广大农民的政治兴趣，激发村民参与村民事务的管理、决策和监督的积极性，从而使村民自治制度朝良性道路发展。只有具备高度民主理念和意识的自治组织，才能真正扩大社会主义民主，才是从根本上促进乡村关系良性发展的有效途径。

第三，用法律来规制和保障村民自治制度的实现，继续贯彻实施《村民委员会组织法》，推进村民自治制度的实施，全面扩大基层民主是乡村关系良性发展的重要保障。乡镇政府对广大村民的管理应依据法律的规定有序进行，政府要合理发挥自己的权威，积极引导村民自治制度在村务中的合理推进，加强对农村社会积极健康发展的宏观调控。

要进一步完善法律制度体系，从制度上合理划分乡镇管理和村民自治的各自的权限范围，在不同区域和地方因地制宜的具体完善《村民委员会组织法》的实施细则，使乡镇政府和村委会能更明确自己的责任义务，做到各司其职，为村民自治制度的更好推进做好法律保障。

总之，村民自治制度是我国政治体制改革的必然产物，是基层社会主义政治建设的客观要求，具有强大的生命力和发展前途。乡镇政府需要转变治理理念，只在涉及全乡镇的公共事务和公益性事务上发挥组织和协助的作用，而村委会一方面要协助乡镇政府推行国家在广大农村的各项政策和任务，另一方面要积极领导和培育农村中的公众自治组织的发展壮大，从而更自主的来从事村民自治的各项活动。

乡镇政府和村委会只有转变治理理念，创新治理体制，完善法律体系，建立起一种平等互助民主合作的关系，使乡镇政权和村委会成为良性的互动体，在政治意义上实现“善治”，才能促进我国广大农民真正享有民利所带来的实惠，创造自己的幸福生活。

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