农村社会治理现代化篇1
〔关键词〕农村社会阶层分化；乡村治理；成都市
〔中图分类号〕D638〔文献标识码〕a〔文章编号〕2095-8048-（2014）03-0078-05
党的十八届三中全会提出，促进国家治理体系和治理能力现代化。我国是农业大国，乡村治理关系到党在农村的执政基础，关系到中国特色社会主义民主政治的发展，是国家治理体系的基础。在城镇化快速发展的大背景下，乡村治理的重要性更加突出。2014年中央一号文件指出，要改善乡村治理机制，对新形势下的农村社会管理作出重要部署。农村社会阶层分化是指在社会转型期，大量农民由农业劳动者转为非农业劳动者，〔1〕也即农民改变自身身份的过程。乡村治理是以促进乡村发展、维护乡村秩序、保持乡村稳定为目的的公共权力的运用，是乡村多元利益主体协同公共管理乡村的过程。〔2〕改革开放以来，我国农村社会阶层分化加快，农民收入差距拉大，贫富分化加剧，对乡村治理提出了新课题。近年来，成都市在推进城乡一体化发展的背景下对健全乡村治理机制、强化村级公共服务和社会管理改革等作了有益探索。本文结合成都农村改革发展实践探索，对农村社会阶层分化与促进乡村治理现代化作了深入思考。
一、成都市构建新型乡村治理体系的实践与启示2007年成都市获批全国统筹城乡综合配套改革试验区。近年来，成都市适应新型工业化、新型城镇化加速发展的新形势，在统筹城乡改革发展的实践中，大力实施农村“四大基础工程”，推进乡镇政府职能转变，率先在全国推进村级公共服务和社会管理改革，〔3〕全面构建以党组织为核心、居住地为单元的村级治理机制，深入推进基层民主政治建设，形成了共创共享的社会管理新格局。
（一）主要实践
1.转变乡镇政府职能。一是优化乡镇工作目标绩效考核。降低考核办法中乡镇经济指标的权重，强化社会管理和公共服务职能。二是推进撤乡建镇并村。综合考虑产业发展、城镇规划、人口分布、居住规模、公共服务配套、居民认同感等因素，采取就近合并、单独建立等方式，调整乡镇、行政村（社区）区划，实施管理体制改革，理顺区（市）县、乡镇、村（社区）的关系，提高行政效率。三是推行乡镇重大公共建设项目民主管理改革。在首批10个试点乡镇中建立了组织机构，强化公众参与制度、公开公示制度、民主决策制度、民主监督制度、民主评议制度，推动决策公开，扩大群众的参与面。
2.创新村级公共服务和社会管理机制。探索基本公共服务均等化、村民民主参与实现村庄有效共治问题，促进村民生活改善与基层治理结构完善。一是明确政府、村级自治组织、市场的责任。按照“公益政府承担、福利适度补贴、经营推向市场”的思路，明确政府、村级自治组织和市场主体的供给责任。二是建立持续的财政投入机制。建立村级公共服务和社会管理专项资金，纳入市县两级财政预算，并建立随财政收入增长而增长的机制，实现村级公共服务“有钱办事”。三是构建基层民主管理的长效机制。建立村民广泛参与的民主管理机制，实行民主议决村级公共事务项目和专项资金使用事宜，达到“民生促进民主，民主保障民生”的良好效果。四是建立城镇“社区”公共服务和社会管理机制。将农村的这一做法向城镇推广，建立城镇社区公共服务和社会管理专项资金，建立城乡统一的村（社区）基本公共服务和社会管理保障机制。
3.完善新型基层治理机制。一是全面推行乡镇、村（社区）党组织书记公推直选。全市乡镇党委书记以及村（社区）党组织书记全部公推直选，以党内民主带动基层民主。二是理顺村级各种主体的关系。按照决策权与执行权分离、社会职能与经济职能分离、政府职能与自治职能分离的原则，完善农村公共服务和社会管理体系和集体经济组织运行机制，加强和改进农村党组织领导的思路，进一步理顺村（社区）自治组织与政府、基层党组织、集体经济组织、社会组织的关系。三是健全村民自治机制。率先在全国建立村组议事会制度，积极培育农村专业经济协会和农村公益性社会组织，村（社区）党组织领导、村民（代表）会议或村民议事会决策、村民委员会执行、村务监督委员会监督、其他经济社会组织广泛参与的新型村级治理机制基本形成。四是增强村级党组织领导核心地位。促进村党组织领导方式的转变，整合基层党组织、村级自治组织、集体经济组织、社会组织以及党员群众等多方力量，实现基层治理机制与创新社会管理有机结合，提高村（社区）党组织凝聚力、号召力和战斗力。
（二）几点启示
实践证明，在快速城镇化的进程中，充分发挥党组织的领导核心作用，是稳妥推进社会转型、加强社会管理、实现新市民安居乐业的坚强保证。
1.抓好基层党组织工作覆盖和凝聚力覆盖是基础。面对经济转轨、社会转型，基层党建工作必须因势而为，主动变革，迅速跟进。要把服务中心大局的力度和效果作为根本标尺，积极围绕区域发展、民生保障和社会管理，创新基层党组织设置方式和活动载体，在改革发展稳定一线加强党组织建设，夯实党的群众基础和组织基础。
2.强化村级公共管理与有效服务是核心。在体制转换、结构调整和社会变革过程中，要着眼于群众多元化需求，探索建立更加直接、更加贴近群众的联系服务机制，切实解决群众的各种利益问题，在服务群众中凝聚人心。促进公共资源下沉，整合各类社会资源，共同参与村级建设，实现共驻共建。
3.提升基层党组织民主治理能力是关键。要按照坚持党的领导、严格依法办事、扩大直接民主有机结合的思路，不断改进基层党组织领导方式和工作方式，用民主的方法聚民力、集民智，善于发挥群众主体作用，形成共商共建、共创共享的强大合力。要建立党组织、自治组织、经济组织规范有序的运行制度，大力培育社会组织，促进群众自我决策、自我管理、自我服务、自我教育、自我监督。
当前，农民诉求多元化，生产生活方式变迁，流动人口大量增加，部分地方村级公共服务职能和权责不太清晰，农民合作社负责人、家庭农场主等新型农业经营主体在乡村治理中的作用发挥不够充分，进入农业领域的城市工商资本与原有农业生产经营主体的关系需要改善，农村基层管理服务亟待创新。
二、我国农村社会阶层分化的特点与趋势
改革开放以来，我国农村社会结构发生重大变化。特别是现代化转型与经济体制转轨，随着所有制结构、分配方式和经营模式调整，农村社会阶层多向重组，呈现明显的多元化和复杂化趋势。据著名社会学家陆学艺研究，这一时期农村阶层分化为“农业劳动者阶层、农民工阶层、雇工阶层、农民知识分子阶层、个体劳动者和个体工商户阶层、私营企业主阶层、乡镇企业管理者阶层和农村管理者阶层”。〔4〕如今我国农村社会阶层分化出现一些新特点，呈现新的态势。
（一）农村社会阶层分化的特点
当前我国正处于工业化后期、城镇化加速期和社会转型期，农村社会阶层分化还不稳定、不成熟，未能定型化，具有如下特点：
1.不完全性。转移后的绝大多数劳动者还拥有承包经营权的土地（不论流转与否），所从事的非农职业岗位不太稳定。相当部分就地转移的劳动者亦工亦农，与农业劳动、土地都还有一定联系。土地还是大多数农民的“保险箱”，农村劳动力转移还有一个从兼业到专业的过程。
2.不平衡性。农村社会阶层分化与经济发展水平、市场开放程度、非农产业发展状况紧密相连。经济发达地区，农业劳动者阶层所占比例较低；反之则比例较高。
3.自发性。农民选择什么职业或进入哪个阶层由农民自愿决定，并没有制度承认和支持。社会阶层变化是在国家宏观经济政策和经济体制改革的影响下发生的，国家并未运用相应社会政策去调节和引导。〔5〕
4.边界不固定。农村社会阶层之间存在着水平流动、垂直流动和结构流动，农民个体可以在各个阶层之间自由流动，也可以同时进入某几个阶层。由于阶层开放性、流动性大，使得阶层边界模糊不清。
（二）农村社会阶层分化的趋势
在未来较长时期，农业人口会不断由农业领域向非农产业转化，由农村向城镇转移，传统农业劳动者所占比例会下降，新型职业农民会大量涌现。农村社会阶层分化趋向简单化，农村社会结构趋向现代化，〔6〕将呈现如下趋势：
1.农村社会阶层分化规模化、扩大化。一是国民经济转型升级，加快发展二、三产业，尤其是大力发展中小城镇，农村劳动力转移加快，其规模、速度、结构、方式、地域等都影响着农村社会阶层分化；二是大力发展民营经济，个体私营经济、混合经济发展迅速，个体劳动者阶层、私营企业主阶层、雇工阶层等呈扩大态势。
2.农村社会阶层分化在两个层面展开。一是在农业内部转移。在保障国家粮食安全的前提下，积极调整农业产业结构，大力发展优势特色效益农业，这有利于发展高产、优质、高效、生态、安全农业。二是农业向二、三产业转移。主要是中小企业、个体经济、私营企业、农村服务业等的发展，尤其是农业与文化、旅游、创意产业等融合发展催生新业态，农村管理人员、农民知识分子数量大量增加。这有利于扩大农民收入来源，繁荣农村经济文化，发展乡村旅游，改善乡村治理。
3.非农阶层定型化。随着城镇化进程和城乡户籍制度改革，部分中小企业职工及管理者、个体工商户、私营企业主和一些农民工会彻底转换农村居民身份。同时，在大中城市郊区，由于都市现代农业发展和农村产权制度改革推进，一部分非农阶层人员又期望转移成农村居民身份。
三、农村社会阶层分化对乡村治理的积极作用和影响与挑战农村社会阶层分化与农村经济社会发展紧密相连。不同阶层的区别，体现了农村社会结构的巨大变迁。这种变迁，一方面对乡村治理产生了积极影响，另一方面，也给乡村治理提出了许多新课题。
（一）积极作用
1.加快现代农业发展与社会主义新农村建设。农村社会阶层分化使农民有多样的职业选择，进而使收入来源多元化，客观上加快了农业农村经济发展，〔7〕对提高农民整体收入水平，改善农村落后状况起到了积极的推动作用；同时也有利于农村产业结构调整和农村生产要素整合，有利于推进农业适度规模经营，发展现代农业，提高农业比较效益；同时也有利于实现农村乡风文明、村容整洁等，建设幸福美丽新村。
2.推动农村基层民主政治与法治建设。首先，农村社会阶层分化为民主和法制建设创造了现实条件，分化后的农民各阶层，权利意识、法治意识和民主意识不断增强，成为农村民主和法制建设的现实主体。其次，农村社会阶层分化改变了农村干部的经济和社会运行机制，增强了农村社会活力，促进了农村政治制度的完善和发展，〔8〕使农村管理逐步走向法制化轨道。
3.促进城乡交流融合与农民的全面现代化。随着农村体制改革的深入，农民阶层分化促进了农村社会结构的转型，调动了农民参与农业现代化建设的积极性，改变了农民千百年来形成的固化守旧的思维方式，特别是返乡农民工，带回了技术、资金、信息和先进理念，成为农村创新创业的生力军。实践表明，农村社会阶层分化是促进农民提高自身素质的重要动力。农村社会阶层分化促进了新型农民自身价值的实现。〔9〕
4.加快新型工业化、新型城镇化进程。新型城镇化着眼农民，涵盖农村，实现城乡基础设施一体化和公共服务均等化，促进经济社会发展，实现共同富裕。城镇化涉及社会方方面面，关系着从都市到农户的产销、合作、互动、和谐的新型社会关系。农村社会阶层分化过程中产生大批从事非农业生产的劳动力，为工业发展、城镇建设提供了大量劳动力。随着城乡二元体制的逐步破除和城镇内部二元结构矛盾的逐步化解，全体人民将共享现代文明成果，有利于维护社会公平正义、消除社会风险隐患，促进社会和谐进步。
（二）影响与挑战
1.农村贫富差距拉大，各阶层利益矛盾凸现。农村人口职业分化，导致了其收入的明显差距。这在一定程度上反映了农村社会的财富占用率，也体现了农民的社会地位和社会层次。由于贫富差距拉大，农民负担与社会分层呈现逆向关系，损害了农业劳动者阶层的发展能力，带来了农民各群体之间的断裂，影响了社会公正秩序的建立和政府管理社会的公信力，导致各阶层的矛盾增多。
2.农村社会矛盾加剧，不稳定性因素增加。随着农村各阶层收入差距不断增大，个体相对剥夺感滋生，〔10〕平等的社会关系在一定程度上受到扭曲，导致一部分农民产生社会不公平感和心理不平衡，造成农村社会的不稳定性。同时，也动摇了人们的传统价值观念，导致了农民的思想观念和的分化，形成不同的意识群体和阶层，给农村社会稳定带来严重隐患。
3.农村基层组织建设滞后，政治思想工作方式方法创新不够。受比较利益的驱动，农村青壮年劳动者大量转移，这给农村带来一系列社会问题，农村基层组织受到严重影响。同时不少地方乡村债务严重，基层工作开展面临许多困难。〔11〕农村社会阶层分化后农村传统的思想政治工作方式受到考验，要在新的条件下重组优化我们党的执政资源，增强阶层分化后的政治优势，创新思想政治工作方式方法，实施分层分类教育，增强针对性和有效性。
4.新型农业生产经营体系尚未健全完善，新生代农民职业素养不高。按照党的十提出的构建集约化、专业化、组织化、社会化的新型农业经营体系要求，新型农业经营主体的培育还有一个过程，现有新型农业经营主体在乡村治理中的积极作用体现不够。农村劳动者向非农产业持续转移后，一些地方出现结构性、季节性农业劳动者短缺现象，务农劳动者呈现老龄化、低文化等特征，农村留守老人、留守妇女、留守儿童问题突出。农村新生代劳动者绝大部分在结束求学后选择“跳农门”、进城务工，“谁来种地”问题突出，务农农民成了国民素质的“低洼地带”。
四、农村社会阶层分化与促进乡村治理现代化两者良性互动的对策措施思考（一）协调好农村各阶层的利益关系，健全各阶层利益表达机制
随着农村利益分化日益突出，密切干群关系的关键在于整合各阶层的利益。一是维护好广大农民的合法利益，提高实现农民自身利益的能力。二是着眼农村各阶层的共同利益和特殊利益，构建多层次、宽渠道的利益表达机制。畅通各阶层农民的利益表达途径，支持合法、正当的利益诉求，疏导和化解非制度性表达。争取各阶层农民都能找到表达自身利益诉求的渠道，有效管控各阶层的利益冲突，保持农村社会长久稳定。
（二）大力培育新型职业农民，加快构建新型农业经营体系
要立足提升传统农民、引入新型农民、培育骨干农民，制定认定标准，拓宽培养途径，完善扶持政策，推动新型职业农民建设。可优先选择农村种养大户、优秀业主、村组干部、返乡农民工等具备职业农民潜质且急需从生产型向创业型转变的农民作为重点培养对象，同时制定鼓励和支持大学毕业生从事现代农业的政策，〔12〕促进大学生在农村创新创业。
要坚持家庭经营在农业中的基础性地位，推进家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营共同发展，以集约化、专业化、组织化、社会化为基本方向，以保障主要农产品有效供给、促进农民持续增收为基本目标，加快培育种养大户、家庭农场、农民合作社、农业企业等新型农业经营主体，大力发展经营组织，形成多层次、多形式、多元化的农业社会化服务体系。要加强对城市工商资本下乡从事种养业的引导和管理，切实做到带动农民增收。
要引导各类新型农业经营主体在乡村治理中发挥积极作用，尤其是农民合作社通过促进经济发展营造积极向上的良好社会风尚，通过组织运作打牢民主管理的现实基础，通过传播合作思想弘扬诚信友爱的和谐文化，是创新农村社会管理形式、有效开展乡村治理的新型载体。
（三）加强农村基层党的建设，增强党组织的社会治理能力
要把党的建设、基层组织建设和农民增收、农村社会全面发展有效结合起来，提高基层组织人员的待遇，改善工作条件和环境，积极吸引先进分子担任乡村领导，规范乡村干部的行为，努力改善干群关系，增强干部的服务意识和工作能力。〔13〕加强干部的理想信念教育和群众路线教育，把干部推向基层，融入群众，在服务群众中增进感情。坚持寓管理于服务之中，把人民群众满不满意作为检验工作成效的标准。
（四）健全农村基层民主制度，创新基层管理服务
以党内民主带动基层民主，充分调动农村党员群众参与乡村建设的激情，推进农村基层民主建设。村民委员会通过群众意见收集会、议题讨论会、议事决策会和述职评议等制度，引导村民对农村的规划、建设、治理和发展等公共事务事项进行集体讨论和民主决策。创新社会管理模式和机制，充分尊重群众意愿，实现自我教育、自我管理、自我服务。完善村规民约，维护农村和谐有序的管理秩序。
（五）深化农村户籍制度改革，促进人的自由流动和全面发展
破除城乡二元的户籍管理制度，是促进农民有序向城镇转移、构建社会公平的重要途径。要充分尊重城乡居民自由迁徙权利，努力消除隐藏在户籍背后的不平等的身份差异和基本权利，全面建立户籍、居住一元化管理的体制机制。一是消除城乡居民附着在户籍上的权利和待遇不平等。从就业、社保、住房保障、社会救助、计划生育、义务教育、职业教育、民主管理权利、义务兵家庭优待等方面入手，实现城乡居民享有平等的基本公共服务和社会福利。二是实现城乡居民自由迁徙。充分保障农民各项权益，农村进城不以牺牲承包地、宅基地等财产权为代价，建立起户口在居住地登记、随人员流动自由迁徙的统一户籍制度，〔14〕实现户口登记地与实际居住地一致。通过创新农村经济发展机制，把农民的身份定位转变为农业从业者的职业定位。
（六）引导城镇化协调发展，切实维护农民的物质利益
要合理控制大城市规模，注重中小城市特别是小城镇的发展，着力改善基础设施条件，推行“产城一体”模式，增强城镇的综合承载能力，促进农民就地、就近转移就业增收。要大力加强幸福美丽新村建设，坚持产村相融、产业先行，三产联动、农旅结合。要加大农村基础设施建设和公共服务配套，实现城乡基本公共服务均等化；抓好农村人居环境综合整治，强化公共服务设施运行维护管理。在推进农村产权制度改革过程中，要明晰股权或份额，让农民拥有长期而又稳定的财产性收入；要创新农村集体经济管理体制和经营方式，盘活用好存量资产、资金、资源，确保集体经济组织有稳定的收益来源。〔15〕
（七）完善农村社会保障体系，更加重视发展养老服务业
因地制宜地推进社会救助、社会保险、优抚安置等制度建设，重点加强最低生活保障制度、医疗保险制度建设。促进城乡就业和社保制度并轨，建立城乡一体的就业、社会保险、社会救助、住房保障体系。大力构建以最低生活保障为核心，以帮困助学、助医和建房三大救助为配套的综合型社会救助体系，以廉租房、公租房、经济适用房、限价商品房为主的多层次的住房保障体系。
随着城镇化进程加快，越来越多的农村青壮年劳动者离开农村，农村“空巢老人”数量迅速增加，大力培育和发展农村养老服务业刻不容缓。发展农村养老服务业，要着力加强农村养老保障制度和服务体系建设，积极探索建立多元化、社会化兴办农村养老机构的路子，加强和完善农村基本医疗保险和福利制度。〔参考文献〕
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农村社会治理现代化篇2
关键词城镇化农村政治文化
作者简介：张莉，甘肃政法学院马克思主义学院，讲师，研究方向：政治学。
政治文化的现代转型，是我国农村现代化的重要内涵之一，而城镇化则是现代化的必经之路。在城镇化进程中，具有传统特征的农村政治文化也必将随着农村社会的现代转型而实现转型。这种转型，意味着农村“依附型”政治文化将逐渐转变为适应社会主义民主法制建设的现代的、民主的、参与型的政治文化。
一、我国农村政治文化的传统性分析
中国传统政治文化本质上属于农耕文化，它萌芽于夏商周时期，定型于秦汉时期，贯穿于整个封建社会历史的全过程，甚至在今天依然发挥着它的影响力，特别是在象征着传统农业社会的农村地区，这种政治文化依然根深蒂固。
（一）王权主义
在中国传统社会，王权是国家权力的核心，它控制和影响着社会的各个层面。王权的至高无上性和不受制约的性质，使得社会严格按照自上而下的等级制度进行排序，社会资源的分配也是按照等级地位的高低和权力的大小来进行的。在传统农业社会，地位卑微的农民在社会资源分配中自然处于最不利的处境，他们不得不接受来自于上层阶级的统治和剥削，同时也不自觉地形成了对政治权力的崇拜意识和依附观念。在传统政治结构下，这种权力崇拜和权力依附的思想在一定程度上保护了作为弱势群体的农民的利益，从而成为千百年以来根植于中国农民内心深处的坚固的政治意识。近现代以来，中国先后进行了新民主主义革命和社会主义革命，社会政治结构发生了天翻地覆的变化，农业生产条件和农民权利状况都得到了极大的改善，中国正在朝着民主法治社会的目标迈进。但是，由于政治文化具有相对稳定性的特点，传统政治文化中的权力崇拜和权力依附思想依然在我国农村社会普遍存在，影响和制约了农村民主政治文化的成长。
（二）宗法观念
宗法观念起源于家长制。在中国传统社会中，以家长为核心的家庭管理模式，同样适用于家族、乡里、郡县以至于国家。在这种模式中，权力高度集中于一人身上，并且通过血缘或其它古老的形式得以传承，而其他人必须接受和认同家长的权威。家长制的这种等级意识和人治传统，就造成了中国传统社会的宗法观念。宗法观念以儒家经典为依据，主张三纲五常，主张用传统的伦理道德来统治整个社会，实现社会的和谐。长幼有序、贵贱有等，尊卑有别的思想，实际上绘制了一幅礼治的经纬图。宗法观念在以家族为基本构成单位的传统社会是有重要意义的，它是统治阶级进行社会治理的有效工具，对维护整个社会的秩序和稳定发挥了重要的作用。甚至在今天的农村社会，传统伦理道德的继承和发扬，对维护社会风气和构建农村和谐社会而言，也是有一定积极意义的。但是，家族式集权管理的模式却是不适应当前我国农村民主政治发展要求的，因为它忽视甚至抹杀了农民个体的权利和自主意识；同时过分强调血缘关系也会导致农村政治生活中徇私舞弊和裙带腐败的产生，甚至会造就一些横行乡里的“村霸”行为。这些现象在我国部分农村地区的存在，不仅不利于农村民主政治的成长，还直接危害了农村社会的团结和稳定。因此，对传统政治文化中的“宗法观念”，必须秉持“扬弃”的态度，取其精华，去其糟粕。
（三）平均主义
在生产力低下的中国传统社会，平均主义是贫苦百姓最美好的政治理想，也是统治者巩固其王权的政治策略。所谓“民不患寡，而患不均”，就是统治者对社会期望的基本认识。因此，无论从百姓角度看，还是从统治者角度看，平均主义都是中国传统政治文化的一个突出表现。这反映了人对于社会公平和公正的最基本期望。然而，对平均主义过分追求不可避免地导致“大锅饭”现象和对个人利益的否定，这在今天注重生产效率的时代背景下是行不通的，也不符合保护公民个人权利的基本政治原则。因此，必须将“平均主义”的政治文化逐渐塑造为“效率优先，兼顾公平”的社会主义的政治文化。
二、城镇化进程对农村政治文化的影响
（一）城镇化对农村政治文化的积极影响
农村地区是我国传统政治文化最坚固的阵地，农村社会主义民主政治建设不仅要求建立民主的制度，而且要求逐渐消除传统政治文化所带来的不利影响，塑造具有社会主义民主法治特征的政治文化。近些年来，随着我国城镇化进程的不断推进，大量农村劳动力转移至城市，接受了现代城市文化的熏陶，其根深蒂固的传统政治观念逐渐发生转变，政治认知水平有了很大提高，政治行为也显得更加理性。这些劳动力在返乡之后，会对农村政治文化的现代转型发挥一定促进作用，加之农村自身现代化水平也有了一定提升，因此，现代政治观念引入和农村社会经济发展，共同促成了当前我国农村政治文化正在逐步实现现代转型。概括来说，城镇化进程主要在以下方面对农村政治文化产生了积极的影响：
3.激发了农村公民的创新精神和注重效率的意识。社会主义市场经济主张“效率优先，兼顾公平”的原则，而不再是传统的“平均主义”、“大锅饭”。农村公民在城镇化进程中深度参与了社会主义市场经济的建设，培养和锻炼了他们开拓进取、坚忍不拔和与时俱进的精神，同时也获得了在社会生活中注重效率的基本认识。这一观念的形成，使他们能够更好地适应社会经济生活的快节奏，也更加能够积极有效地参与政治生活，并在政治生活中认同他人的才能。
（二）城镇化进程对农村政治文化的消极影响
城镇化进程为农村政治文化的现代转型带来了契机，但同时也不可避免地带来了一些消极的影响。首先，城镇化造成农村劳动力大量转移至城市地区，给农村地区的政治文化建设带来了主体缺失的根本性影响。特别是新生代农民工的大量涌现，使农村地区丧失了政治文化建设的最活跃的生力军，同时也造成了农村空巢老人、留守儿童等一系列社会问题，影响了农村社会的稳定和发展。其次，城镇化进程中随着城乡交流的日益频繁，城市中流行于一小部分人的腐朽堕落的思想也随之影响到了部分农村人口，特别是在城市打工的年轻人，从而对农村政治文化的健康成长产生了不利的影响。这些消极影响都是今后应当着重注意预防和消除的，但总体来说，城镇化给农村政治文化带来的更多是积极和正面的影响，我们应当进行客观全面的评价。
三、农村政治文化现代转型的路径思考
我国农村政治文化现代转型的基本目标，是将传统的依附型政治文化转变为现代的、民主的、参与型的政治文化。在城镇化进城中，要实现这一转型，必须考虑到以下几方面的路径：
（一）完善农村政治参与机制，营造民主政治氛围
村民自治制度是我国农村政治参与和民主政治建设的基本平台，长期以来承担着农村社会自我管理的功能。但由于在许多农村地区，政治参与的制度和实践经常脱节，导致村民自治制度并未能普遍促成农村公民民主习惯的养成。因此，必须进一步完善村民自治的制度建设，更重要的是，真正将村民自治制度下的政治参与落到实处，形成村民参与乡村事务管理的民主政治氛围，从而促进现代民主政治文化的形成。
（二）加强学校教育，提高农村公民的政治认知水平
从现实情况来看，学校教育是当前我国农村政治社会化的主要渠道，也是提高农村公民政治认知水平的最有效的途径。而政治认知水平的提高，是现代公民文化形成的基础。因此，需要进一步加强农村公民的政治法律教育，特别是对青少年的学校教育，培养合格的社会主义公民。这就需要进一步加强对农村中小学教育的人员和资金投入，努力实现教育公平，促进农村教育现代化，为农村社会的现代转型打造良好的基础。
（三）对传统政治文化进行合理“扬弃”，使其融入现代政治文明
我国传统政治文化虽然整体上是一种“依附型”政治文化，与现代民主政治原则不相符，但在某些具体内容上仍然具有一定的现代价值，如对伦理道德和社会秩序的重视等。因此，在农村政治文化建设中，应当注重现代政治文化与传统政治文化的适当结合，塑造具有中国特色的现代民主法治的农村政治文化。
（四）通过城乡一体化建设减少农村劳动力转移，为农村社会的整体转型创造条件
农村社会治理现代化篇3
［关键词］农民政治参与基层民主农村和谐社会
一、现阶段农民政治参与现状分析
构建农村和谐社会就是构建和谐农村经济与和谐农村民主政治。农村经济和谐是指农村不同利益群体能得到恰如其分的、有所差别的、最低能保证其生存和发展的一种状态，是农村和谐社会存在的物质基础；农村民主政治和谐是指农民都能通过合法的渠道，有序的表达自己的政治愿望、社会诉求，达到农村民主法治、公平正义、安定有序的社会状态，是农村和谐社会得以维护的根本保证。我们分析现阶段农民政治参与现状，在充分认识近年来农民积极政治参与对农村社会发展全面推动的同时，重点分析当前农民消极政治参与的大量存在及其不利影响。
（一）农民积极政治参与推动了农村民主政治进程。
农民政治参与是农村民主政治建设得以实施的前提。村民自治是农民政治参与最常见的形式，我国目前绝大多数农村确立了村民自治制度，通过村民自治活动农村民主政治生活秩序得以建立，农民政治参与有了很大发展。村民自治通过在广大农村地区设立群众性自治组织，依法自我管理、自我教育、自我服务，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，为9亿农民提供了一种适宜的民主实践形式。村民自治通过在广大农村地区实行直接民主，使社会主义民主赋予广大群众的民利从基本制度和法律的规定、保障、原则要求和法律条文，变为普通民众可以看得见、摸得着，并且能够实际操作的具体方式，广大农民可以在村委会的民主选举、候选人公开竞选、村级事务的民主决策、民主管理、村级公共权力行使的民主监督等环节中，实际行使公民权利，实现了社会主义民主最广泛的实践，反映了社会主义民主的本质。广大农民通过村民自治的实践，不仅提高了民主管理能力，学会了现代民主技术，认识了现代民主制度，而且逐渐培养了宽容、理性的现代民主精神，民主和法制意识都得到了强化，民主、平等、公正、当家作主的观念开始在基层群众中形成。农民政治参与提高了农村决策的科学化和制度化，推动了农村民主政治建设的发展。
（二）消极政治参与的存在及其不利影响。
消极参与包括政治参与冷淡和非制度化参与两种形式，在我国广大农村民主政治建设中仍大量存在，对农村和谐的民主政治进程有着不容忽视的影响，必须引起高度重视。政治冷淡主要指农民政治参与主动性、自觉性和积极性较低，参与人数较少，频度较低，其特点有主观上的故意性、冷漠性，行为上的消极性、被动性。当前我国大多数农民对属于自己的民利不珍视，对各种民主活动参与冷漠，这种现象还相当普遍。我们把选举权作为考察农民政治参与的一个重要指标，分析当前农民冷淡参与的现状。
基层民主选举活动包括村民直选和基层人大代表选举，是农民政治参与的主渠道之一，相当数量的农民却对此反应冷淡，主观上不愿意或消极参与基层民主政治活动，行动上被动应付，在选举过程中故意使选票作废，或出卖选票等；有些地方为了提高农民参选率，甚至出现了发放补助以吸引农民参选的事情，民主选举流于形式。除了民主选举外，基层民主自治中的民主管理、民主决策和民主监督等都存在着参与不到位的问题，农民对政治生活和公共事务缺乏责任心和兴趣，对于村里的事情不管不问，对村务的管理决策反应冷淡，大多数农民认为这是当官者的事与已无关，对村干部中的违法乱纪行为冷眼观望，听之任之，不采取任何形式的积极行动去制止。对所谓的直接民主不支持，反而认为是浪费时间，即便参与了也不是基于公民的政治责任感，不是出于对权利和义务的认识，而是一种随大流，人云亦云。还有部分农民对自己政治参与权利受损也无所谓，反应相当冷漠。
非制度参与是指突破现有制度规范没有法律依据甚至是违法的政治参与行为。其主要表现形式有蓄意滋事型（越级上访、非法集会、抗议等），暴力型（打击报复、暴力对抗、暴力围攻等），违法操纵型（宗族、派性势力甚至恶势力用违法手段操纵村政）等几种。社会转型引起农村社会结构急剧分化，农村贫富差距扩大，农民负担过重，部分农民相对剥夺感增强，乡村干部作风恶劣，干群关系紧张，同时农村出现的恶势力、宗族教派把持村委会的现象在某些地方不断膨胀更引发了暴力对抗事件不断发生。加之农村民主法制建设的落后，农民政治法律意识不高，传统政治文化（要么顺民要么暴民）的影响，都导致了非制度参与的随时发生。非制度参与具有即时性、爆炸性和破坏性等特点，这种参与尽管只占农民政治参与的很小部分，但其消极影响是显著的。
在构建和谐社会、统筹城乡发展、统筹经济社会发展的特定语境下，农民消极政治参与已经对农村社会和谐发展带来了一系列现实问题，尤其是近年来农村某些地方暴力事件的不断出现，给农村政治稳定和社会发展带来严峻挑战。如何扩大农民有序理性的政治参与，弱化消极参与的不利影响，成为当前构建农村和谐社会的焦点问题。
二、扩大农民有序政治参与，为和谐农村构建提供政治支撑
农村和谐社会需要的是有序的政治参与。所谓有序的政治参与，是指农民以合法的形式，通过制度化的渠道，理性地参与政治生活和影响政治决策的过程。为此必须从以下方面扩大农民有序政治参与，为农村和谐社会构建提供政治支撑：
（一）加强制度建设。健全农民的政治参与机制，为农村和谐社会的构建提供制度保障。和谐社会要求社会按照既定的规则有序运行，反对社会的无序化与无序状态。以人为本，“扩大公民有序的政治参与”，减少农民因制度外政治参与对社会政治稳定和构建农村和谐社会所造成的危害，化冲突为和谐。长期以来，我国政治参与制度化建设停滞不前，原则和口号不少，却未能具体化为可操作的形式和渠道，尤其是农村政治参与制度资源严重短缺，政治参与实施起来困难重重，而消极参与和制度外参与现象频繁发生，政治不稳定因素不断增加，对和谐社会的构建带来巨大压力。我们应通过进一步完善政治制度把当前的参与压力转化成对政治和谐系统的支持。“在处于现代化之中的社会里，扩大政治参与的一个关键就是将乡村群众引入国家政治。”[2]建立满足农民政治参与愿望和利益要求的政治制度，推进农民政治参与的制度化和程序化建设。如进一步完善人民代表大会和村民自治为核心的基层民主制度，减少农民参与的制度，减少参政的中间环节；修改现行不适宜的制度，制定出一系列的有中国特色的制度化参与机制，为农民有序化参与提供制度保障。如上级主管部门对农民基层民主指导不力要负连带责任，减少乡政府的不作为，杜绝行政权力对政治参与活动非法不适当的介入，突出村委会的作用，扩大农民在人民代表大会中的代表比例，制定全国统一性的村委会选举法等等。
（二）强化政治文化建设。创设理性的现代民主政治文化，使农民成为现代民主意义上的理性政治阶层，为农村和谐社会的构建提供强大的内在动力。现代民主政治文化是民主政治得以实践的观念基础，“政治文化构成政治系统成员的内在的心理倾向和主观意识，他们所接受和具备的政治文化指导和决定着他们的行为。”[3]现代民主政治在具备了一套完整的制度设施和基本程序后，其成功实施很大程度上取决于成熟的具备适度政治热情、良好民主素养的参与主体。“一个社会的政治发展在很大程度上取决于人本身的政治发展。”[4]农民是构建农村和谐社会的主体，是农村政治参与的主体，而农民在整体民主素养低的状况下，难以进行理性正确的选择，往往容易产生政治情绪急躁、政治盲从，从而发展为非制度化参与。加之中国乡村社会传统专制主义政治文化的长期影响，使得广大农民缺乏现代民主参与者应有的独立品格，建国后相当长时期里动员式政治参与的实践，都阻碍了中国农民发展成为权利自足的理性公民的进程。建构“稳定和谐的民主”和守法、宽容、恕道、理性论事的多元文化，培养守法、宽容、理性的现代公民，就必须大力发展农村教育事业，提高农民的文化政治素质，向公民传授相关法律知识政治技能，强化农民依法参与、理性参与的观念，提高农民的知政、议政、参政的能力，增加农民政治参与的效能感。
（三）注重民间组织建设。积极发展社会组织，加快政治信息沟通，扩展政治协商与对话，为农民政治参与提供组织依托。由于中国的国家一直具有强势地位，社会中间组织没有充分发育，单个农民没有与庞大的国家机构对话的能力，农民政治参与的成本相当高昂，这也导致了农民的消极参与现象的大量存在。著名农村社会问题学者米格代尔曾提出，分散的农民可能是“革命者”的社会基础。由此可见把分散的农民组织起来，降低政府与农民的对话成本，积极发展社会组织势在必行。为此应创造各种条件发展社区组织（如农民协会）和各种专业协会（如行会、社团），使之成为专门代表农民利益的政治社团，为政府与农民之间利益沟通协调提供平台，使冲突更容易得到调节，更容易达成和谐。另外，通过各种社会组织内部活动的一致性，提高农民组织化程度，让农民这一中国最大的弱势群体有组织地表达自身的利益诉求，在体制内通过协商沟通等合法理性的程序而不是用影响社会安全和稳定的极端对抗方式来解决利益冲突。农民的权利也在这个过程中得以保障，同时锻炼增强了农民的自组织能力，对推进政治参与有序化意义重大。
注释：
［1］S．亨廷顿，丁．纳尔逊．难以抉择［m］．北京：华夏出版社，1989．
［2］亨廷顿．变革社会的政治秩序［m］．北京：华夏出版社，1998．
农村社会治理现代化篇4
关键词：村民自治；发展历程；现代化
村民自治，简而言之就是广大农民群众直接行使民主权利，依法办理自己的事情，创造自己的幸福生活，实行自我管理、自我教育、自我服务的一项基本社会政治制度。它发端于20世纪80年代初期，发展于80年代，普遍推行于90年代，伴随着人民公社体制的解体而迅速普及，其成为具有中国特色社会主义的农村基层民主制度和农村治理的一种有效方式。村民自治的主体是全体农村居民，而不是局限于某一阶层或某一行业的成员；自治的区域是村，即与农村居民生活联系十分紧密的社区；自治的内容为本村的公共事务和公益事业，即村务；自治的目的是使广大农村居民在本村范围内实现自我管理、自我教育和自我服务，处理好与村民利益密切相关的公共事务，保证国家对农村基层社会的有效管理。因此，村民自治至少包含三层含义：一是村民个人的事情由村民个人自主处理；二是村民集体的事情由村民集体商议处理；三是有关村民个人和集体的事务，任何组织或者个人非依法不得进行干预。
中国的村民自治现象历史悠久，从西周开始发展至今，已经有了几千年的发展历程，中间几经曲折，可以说是一部由原始民主向现代民主迈进的历史。
一、村民自治现象的发展历程
中国带有村民自治色彩的“乡里制度”最早发源于西周时代，西周时代出现了“乡里制度”即“邻三为朋，朋三为里”，“国设六乡，乡在郊内”，“乡”的层级相当于现在的省市，而“里”作为“乡”下面的自治组织，对所管辖的村民的重大事务进行管理。不过这一时期村民自治还“名不副实”因为这一时期的村民还没有自主处理事务的权利，权力主要集中在“乡”这一级；到了秦汉和隋唐时期，“乡”的级别有所降低，这一时期确立的乡官制度，由管理向职役的角色转变，“村”制在这一时期得以确立，由“属县于每村定有力人户充村长”[1]负责管理村级事务，这时对村民的管理更加细化，但是这时村民的自治权主要掌握在村官手中，村民只享有推举村官的权利；到宋元明清时期，随着封建专制的加强，中央加强了对“村”级的控制，出现了保甲制度，所有权力收回中央，封建时代的这种原始民主遭到了进一步的弱化，可以说整个封建时期，村民处于“原始民主时期”，村民没有自治的权利，但是“乡里制度”这种自治组织模式的出现，或多或少地推动了中国民主进程的发展。
在近现代社会发展过程中，乡村自治始终没有找到合适的路径。清末新政时期曾推行乡村自治，然而乡村自治只是反动统治阶级稳固其阶级统治的“权宜之计”，“其政治动机和功利目的是相当明确的”[2]。虽然这一制度在实践中流于形式，但其革命精神是值得肯定的。20世纪二三十年代，国民党为树立其政治统治的合法权威，曾发动“乡村建设运动”，农村经济由于帝国主义的侵略，封建统治阶级的掠夺，天灾人祸的打击加速了衰败进程，正如乡村建设运动的倡导者之一梁漱溟所言：“工作了九年的结果是号称乡村运动而乡村不动。”[3]1934年以后，国民党在农村推行保甲制度，编组保甲使南京国民政府建立起一个自上而下的严密的基层网络，提高了政府的“剿共”自卫力量，通过在乡村社会设立行政机构、派驻官员强化了国家权力对地方基层社会的控制。国家政权的下治，给分合离散的乡村社会输入现代性要素，建构了乡村社会新的治理秩序，但这种外部整合往往需要很高的经济和社会成本，迅速扩大的政府机构和增多的官员增加了财政负担。特别是在意识形态和体制不规范的情况下，行政权力扩张带来的效率低下和官员腐败，带来成本的增加，而这些成本主要由农民承担。保甲替代地方自治吞噬了农村原有的建设与自治功能，乡村的经济因原动力不足走向衰败。
与国民党”乡村建设”运动同时进行的是中国共产党在陕甘宁边区实行的地方自治，它是民主政治的最好例证。在这里村民可以选举自己的代表，可以参加村级事务的管理，可以享有言论自由的权利，还可以对干部进行监督和检查。最具代表性的是边区政府的“豆选”现象，虽然村民的文化水平不高，但是他们用黄豆代替选票，实现了他们的自治权，在一定程度上说，民主的形式并不完全决定民主的程度。与国民党正好相反,边区政府的这种做法推动了我国现代化民主进程的发展。
新中国成立后,农村开始实行人民公社制度,农村被纳入了国家政权体系,权力过分集中的人民公社体制与统一分配的计划经济体制,使得农民群众的主体地位“虚置”,窒息了农村发展的活力。家庭联产承包责任制的成功,使得人民公社体制下的生产大队管理委员会作为一种农村管理组织而失去了其存在的合法基础，国家政权逐渐从农村撤出，农村社会出现了制度真空。在此背景下，一些村民自发成立村民委员会以填补国家权力退出农村后社会管理的空白。1982年，中央把村民委员会作为国家农村基础自治组织写入宪法，这部宪法肯定了基层群众自治的民主精神，将村民委员会界定为基层群众性自治组织。从此村民委员会和村民自治获得了合法性，迅速在全国推广。1987年11月24日，全国人大常委会通过《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》，在村民自治的试行阶段，激发了我国广大农民群众的积极性,也进行了许多制度创新，如“村务公开”制度、“海选”制度。1998年4月，中共中央办公厅和国务院办公厅联合发出《关于在农村普遍实行村务公开和民主管理制度的通知》。同年11月4日，第九届全国人大常委会第五次会议修订《村民委员会组织法》。新修订的《村民委员会组织法》标志着农村基层民主和群众政治参与走向法制化轨道。2002年7月，中共中央办公厅、国务院办公厅了《关于进一步做好村民委员会换届选举工作的通知》，保证村民委员会直接选举和村民自治有法可依，奠定了新时期村民用民主方式、程序维护切身利益，行使当家做主权利的制度基础。
二、村民自治与现代化的关系
农村社会治理现代化篇5
关键词：农村政治乡镇体制村治结构公共参与
长期以来，人们对中国农村、农业和农民问题的关注，多侧重于经济和文化方面的探讨，“很少有人关注和深入研究乡村政治问题，尤其是广大农民的政治参与问题”[1]。事实上，农村政治状况不仅决定着国家的政治稳定和现代化的历史进程，而且制约着“三农问题”的最终解决。因为，“如果我们不从政治的高度加以认识和重视农村问题的政治方向，不能根据社会发展的需要理顺农村各种政治关系，那么最终会影响到农村经济体制的深化改革和整个国民经济的发展”[2]。甚至可以说，如果离开农村政治视野，任何有关农村经济改革和文化发展的方案都无法真正有效地实施而导致失败。
本文将对现阶段中国农村政治状况和发展趋势进行研究。这项研究旨在通过对家庭联产承包责任制后中国农村公共权力组织的构成和运作及与农民公共参与之间相互关系进行考察，试图从社会转型的视角来认识市场化进程中农村政治的发展规律。
一
国家主导农村社会的格局没有发生根本性的变化，以代表国家权力为基本特征的乡镇政权掌握着农村社会最主要权力资源，对农村社会的政治、经济和文化的发展起着决定性的作用，农村社会秩序处于相对稳态。但存在乡镇干部行为失范、乡镇政权管理效率低下和社会动员能力减弱等问题。
从20世纪初开始，中国社会总的发展趋势是由传统社会向现代社会的转型。世界各国现代化的历史逻辑表明，对于象中国这样一个后发展的民族国家，现代化是与农村动员紧密联系在一起的。只有将农村社会纳入到国家的体制之中实现全社会的有机整合，才能获得国家现代化的经济和政治资源。事实上，这个历史的逻辑也指导了中国人对现代化的设计。无论是晚清的农村改革，还是时期的农村建设；无论是新中国的集体化运动，还是新时期的村民自治，就其总的历史状况和目标而言，都是民族国家力图将农村社会纳入到国家现代化统一进程之中的努力。也就是说，中国社会没有进行也不可能完成西方社会那样一个由农村社会向工业社会的自然转型，而是在走一条“规划的社会变迁”之路。这就要求以政治发展来推动社会发展，“政府要在农村发展中扮演主导角色，而组织是政府推动农村发展的体制性的力量”[3]。其表现形式就是国家权力体制在农村社会得以建立。自民国期间国家行政体制下沉到乡镇一级之后，在农村社会直接代表国家的就是乡镇政府。时期，实行了高度集权的政社合一体制，国家行政权力冲击甚至取代了传统的社会控制手段，国家及农村干部通过对社会经济生活的统辖而实现了对农村社会政治及其它领域的控制，极大地强化了国家的社会动员能力，也从根本上破坏了传统农村社会秩序的基础。新时期中国农村改革，最直接的目标和最重要的成果是对体制的否定，“这就是实行生产责任制，特别是联产承包制，实行政社分设”[4]。而政社分设后产生的“乡政村治”体制，成为了当代中国农村社会最基本的社会组织方式。
“乡政村治”体制的“乡政”，是指乡级机构的功能运转主要体现在乡政权上，特别是体现在乡政府的职能上，从乡级政治事务、行政事务和经济事务的管理方面，都突出一个“政”字。而“村治”则是指村级组织对村域事务在自治基础上的具体管理。在这一体制中，“乡政”代表着国家权力，具有系统而完整的组织机构，而且掌握了农村社会最主要的政治、经济和文化资源，控制着和主导着农村的发展。这主要表现在：（1）体制废除时，国家政权的基本属性通过新的“乡政”体制顺延了下来，特别是经过近二十年的农村基层政权建设，全国各地的乡镇普遍建立了完备的党委、人大、政府及政协等政权组织。这些组织机构分别从党务、立法、行政和统战等系统强化着国家政权，以保证国家权力自中央到地方的统一性。（2）各乡镇政权配备了大量的国家工作人员，特别是随着公务员制度在乡镇的推行，大批有文化、懂法律的优秀知识分子充实到了乡镇干部队伍，乡镇干部的整体素质有了较大的提高，他们在乡镇政权的各个岗位上，确保了国家法律和政策的实施。（3）普遍建立了乡镇财政制度，乡镇政府具有了一定的财政自，提升了乡镇政权在经济、文化事业和社区发展等领域上的政治能力。（4）乡镇企业有所发展，增加了乡镇政权对经济的影响力。特别是那些由乡镇政府直接管理的具有资源性质的乡镇企业，在很大程度上成为了乡镇政权整合各种社会资源的工具。
但是，目前的“乡政”也存在诸多问题，极大地影响了乡镇政权的施政能力，乡镇政权的社会动员能力呈下降趋势。（1）体制上冲突。乡镇政权体制存在诸如党委一元化领导和一体化运作的现状与党政分开的改革目标及乡镇长负责制之间的冲突；乡镇人民代表大会的法定权力受到一定程度虚置；政府职能部门条块分割，乡镇政府的管理职能受到肢解，政府功能和权力残缺不全等问题。（2）人员臃塞，乡镇财政负债严重。目前我国乡镇政权吃“财政饭”和“事业饭”的人数普遍在100—200人之间，有的甚至超过500人。乡镇政权人员的臃塞，势必增加乡镇财政的负担。据对全国81个农民负担监测县调查，平均债务额1098.6万元，平均净负债708.2万元。乡镇财政濒临破产。[5]（3）乡镇干部整体综合素质较低及激励机制欠缺，工作效能差和制度化程度低，其行为具有明显的短期性和寻租性，现象较为严重。特别是有些地方为了缓解乡财政的负担或乡镇干部自己获利，采取各种名目增加农民负担，并在与民争利时采取许多非法的失范行为，造成干群关系紧张，乡镇政权处于从农村获利和维护农村安定的两难之中。
为了解决乡镇体制存在的问题，各级政府一直在进行积极的探索。目前有两种不同的改革方案：（1）强化乡镇体制。主张者认为，应该继续强化国家对农村社会的主导作用，大力加强乡镇体制建设，其中在规范乡镇各政权机构相互之间的关系同时，采取各种办法提高乡镇干部的素质并努力使其行为制度化，特别是要县级政权要简政放权，下放各部门在乡镇的下设机构，以改变目前乡镇体制上条块分割的状况而提高乡镇政府的工作效率[6]。有研究者认为，要强化乡镇体制，还必须将社会体制的下线伸入到村[7]，即将政府组织延伸至行政村，实行“乡治、村政、社有”[8]，也就是将村级组织的行政功能扩大或制度化，在村一级实行行政化体制，在村民小组一级实行村民自治体制。（2）弱化乡镇体制。持这种观点者认为，乡镇政权建设应该遵循转型期以来中国农村政治发展的历史逻辑，即“随着国家对农村经济依赖性的减弱和农村市场经济的发展，以及传统的权力文化向现代权利文化的转变，国家的行政权力将逐渐退出农村的政治领域，农村社会将最终完成从身份到契约的过渡，实现从传统的专制家族社会向现代民主的个体社会的转型”[9]。其政策性主张是撤乡并镇，在确保国家基本行政职能下沉的同时，逐渐实现国家行政权力体制上移，达到乡镇社区自治。事实上，近几年来，在一些市场经济较发达的地区，开始实行乡镇规模调整，有的地方有1/3的乡镇被撤并，取得了一定的成效[10]。
毫无疑问，现代国家是不可能放弃也不应该放弃对农村社会的管制。因为，如果没有国家强制性的影响，传统农业是不可能走向现代农业的。而且更为重要的是，没有农村的发展，国家的稳定和发展都缺乏基础。问题只是，在市场化进程中，应该建立什么样的管理模式，才能实现农村社会现代化这一目标。在现实的农村政治中，乡镇权力体系往往表现出很强的自我扩张惯性。这是由行政支配主导型和缺少约束制衡的体制特点所决定，其最为根本的原因是利益的驱动。从目前农村社会的基本情况来看，国家对农村社会的管制能力并不完全取决于行政性的“命令—服从”模式如何有效，而应该主要建立一种“法制—遵守”模式。也就是说，国家应该通过一种法制方式，将国家在农村社会的利益和国家对农村社会发展的主要目标，通过强制性的法律预期确定下来。在这种“法制—遵守”模式中，应该将农村社区事务、国家目标进行适当的区分。对于诸如各种税收、计划生育和国土管理等国家目标，则依靠法律手段，进行职能部门的法制管制；对于农村经济的管理，根据市场化的进程，应该从直接管理过渡到利用非行政手段的宏观调节。而对于农村社区性事务，应在国家授权性的法律权威下，实现广泛的自治，在村一级实行村民自治，在乡镇一级实行社区自治。
二
村级治理体制处于结构性转型之中，村民自治正在改变农村政治的性质和运作路径，农村民主建设有了一定的发展。但由于存在各种权力边界不清等深层次的冲突，农村政治制度化建设落后于现实需求，极大地影响了村民自治体制的绩效和发展空间。
目前，中国村级治理体制正在实现以村民自治为核心内容的结构性转型。这种转变是与农村经济改革的历史进程相联系的。如果说，1980年开始实行的家庭联产承包责任制，实际上是在坚持土地的集体所有制基础上通过对土地经营制度的改革，改变了农民与集体经济组织之间的关系；那么，从1984年开始进行的农村第二步改革，通过改农产品统购统销制度为合同制，取消生猪、蛋品派购，实行市场价格，则在改变国家与农民之间的关系。自此之后，市场成为了配置农村社会资源的主要形式之一。农村社会一定程度的市场化最直接和最重要的社会后果，就是促使社会流动增加，并使中国农村社会的分层结构发生变化，即农民职业分化和经济差距的扩大，从而改变了原来的刚性的城乡二元结构，并在此基础上形成了新的利益关系。但是，这种因市场化取向而产生的社会分化，又受到了土地集体所有制的制约和影响。正是在这种多样化的制度性冲击和约束下，决定和形成了目前农村社会利益主体的分化及主体之间的复杂关系，特别是各主体获取利益的手段和方式。具体来说，一方面，由于市场化取向的冲击和土地集体所有制的制约，形成了农村社会不同的利益主体和错综复杂的利益关系；另一方面，由于社会利益主体的分化，特别是“农民阶级的大分化，瓦解了中国社会非民主、非法制的社会根基”[11]，中国农村社会正在进行以经济上的不平等取代政治上的不平等的过程。然而，“分化本身并不足以导致现代化。发展是分化（既有社会的分工）和整合（在一个新的基础上将分化的结构联系起来）互相作用的过程”[12]，为了达到这一整合，国家需要向农村社会输入新的政治制度规则，这就是村民自治体制的逐渐建立。村民自治是农村基础人民群众自治，即村民通过村民自治组织依法办理与村民利益相关的村内事务。其目的是使广大农村居民在本村范围内实现自我管理、自我教育和自我服务，有效地处理与村民利益密切相关的本村公共事务，将社会主义民主落实到最基层，保证国家对农村基层社会的有效治理[13]。这一体制形成和发展的过程，大体分为两个阶段。第一阶段是1982年至1988年，全国各地普遍废除了政社合一的体制，在乡镇以下建立了村委会。尽管还没有实行村干部的民主选举，但村级组织建设开始规范，村级干部也在精简。第二阶段是1988年以后，随着《村组法》的实施，从建立乡政府和村委员进入到了村民自治阶段。在这个阶段，主要开展了民主选举、村务公开、建章立制等自治活动，并在全国建立了一批示范县。到目前为此，全国（除台湾和港奥外）基本上都实行了村民自治体制，并普遍进行四至五届村委会选举，共有9万多个村民委员、38万名村委会干部由村民直接选举产生。各地还在不同程度开展了“村务公开”和“建章立制”等活动。农村民主建设有了一定的发展。
但是，村民自治在实践中普遍存在深层次的体制性冲突：（1）农村基层党组织与村委会在权力关系上的冲突。农村基层党组织作为国家实现对农村社会一体化整合的工具，在村级正式组织中处于领导核心位置。可村委会作为村民自治组织，是以国家法律的授权为依据、以全体村民的民主选举为基础的，在法律上并不具有服从村党组织的义务。两者权力来源和职权不同的客观存在，必然影响到农村政治的统一性。而为了解决这些冲突，有些地方在乡镇党政的支持下，采用控制选举、用党支部会议代替村民会议、以党组织替代村委会行使职权等所谓一元化领导和一体化运作的方式来控制农民自治组织。其结果是改变了村民自治的民主性。（2）国家行政权力与村民的自治权力之间的冲突。从国家立法上来看，村民自治否定了公社体制时国家政权与农村组织特别是乡政府与村委会之间的行政隶属关系，将过去那种领导与被领导关系转变成为国家政权对基层自治组织的指导关系。这种相互关系的变化，最主要表现在，村委会主任、副主任和委员均由村民直接选举产生；农村权力的基础已由上级授权而改变成了村民授权。这种改变必然影响到国家行政权力对村委会的管辖权限及行为习惯等问题，也必然影响到乡镇政权的权威。乡镇政权为了维护自己的施政能力，一方面通过强化对村级党组织的领导，并通过建立村级党组织来控制村民自治组织；另一方面则是实行“村财乡管”等措施来肢解村民自治组织的职权。（3）村委会的自治权与农民的经营自之间的冲突。根据《村组法》的规定，村委会不仅管理着村集体的土地和财产，还具有支持和组织全村发展经济的责任和义务，并需承担本村生产的服务和协调工作。因此，人们按照时期的习惯思维，将村委会视为集体经济组织。有些地方就借发展集体经济为名，将村委会职能扩大，不断强化村委会的经济功能，使之向经济组织方向发展，并以此来剥夺农民的经营自。
这些问题，实际上是有关国家权力与村庄自治权、社区组织与村民个人权利的边界问题。政治组织理论认为，任何权力边界模糊，也就意味着权利和义务关系的不确定性。这样，就会产生组织的不经济性和个人权利的不可预期性。组织的不经济性，不仅包括其运转成本，而且还包括其机会成本的增加，特别是因不必要的职能产生的代价。在一定意义上来说，这种代价就是由于其职能的无限度扩大而自身成本投入又明显不足或过剩所导致的与目标的实现没有内在必要联系的某种损失。为了克服这种不经济性，就必须有效而合理地确定村级组织的权力边界，明确其职能范围。目前最为现实的选择应该是：（1）真正落实村民自治组织的自治性，建立真正意义上的权力契约关系。村民自治作为国家在家庭联产承包责任制后，实行的一种农村政治安排，是在中国自上而下的权威体制内生成的这种“自治制度”，对广大村民来说，其选择空间是十分有限的。特别是有关村级织织的性质、结构和职权这些方面都不是村民自主选择的结果，而只能是在国家法律权威下形成的制度性安排。也就是说，在国家主义的权威导向下，要求广大村民这些“自治主体”完全按照国家的法律规定，建立符合基层政府意志的“自治组织”，因此，在村委会的设置和权力及村党支部的领导地位等方面，并不存在实际意义的约定和更改。要克服这些问题，就必须大力提倡法制权威下的契约精神，将乡镇党政、村基层党组织和村民自治组织真正作为法律上平等的政治主体，并促使其相关规则的制度化，以此来强化村民自治组织职权的刚性。（2）限制村民自治组织的经济功能，通过建立独立的经济合作组织，为农民走向市场提供组织[14]。村民自治解决的是村庄内部的秩序及村庄与国家体制之间的秩序，并没有解决也不可能解决村民与社会，特别是村民与市场的关系。村庄内部的秩序，表明的是社区组织所必需的结构环境，是社区存在的根据和发展的基础，是政治学意义上的秩序，是有关与控制与正义相关的问题；市场秩序是经济学意义上的秩序，是有关交易赖以实现的市场伦理与信用关系问题。市场经济的发展，在一定意义上肯定了国家之外社会的存在。但是，处于市场经济背景下的农村社区并是一个完整意义上的社会，村民进入社会需要许多中间的渠道。村治体制不能够也不必要为村民提供市场化的组织，根本性出路是通过制度创新来满足农业市场化的组织性需要。从目前中国农村社会政治状况和各种组织资源来看，最为现实和有效的市场化组织，就是以平等主体为基础的、通过契约的方式建立的具有明确的权利和义务关系及合理退出机制的会员合作制组织[15]。
三
农民的公共参与意识正在加强，公共参与的主体和形式呈现多样化，农村新的公共领域和公共权力组织正在形成。但是，农民非制度性参与、非法参与和宗族性参与的增加，在一定程度上影响着农村政治权力运作过程和社会秩序的稳定。
公共参与是公众通过自己的政治行为影响和改变政治过程的活动[16]。在传统农村社会，家庭才是法定的基本政治单元，广大农民作为皇权下的“子民”，在村庄事务中，只有通过他们家族或宗族组织进入公共领域，其活动只不过是家庭或宗族组织行为的外化或代表，个人在社区事务中不具有独立的政治身份。民国时期，虽然农民的“国民”身份得到了确认，但在严格的保甲体制中，农民作为“保丁”承担更多的是对国家和社区的义务，而且是一种与社区“连坐”的强制性义务。新中国建立之后，在集体化时代的“集权式农村动员体制”下，农民成为了“社员”，社员对集体经济组织在经济和人身上的依附也就决定了其公共参与权利的有限性，法律规定的“社员”参与集体经济组织决策和管理的一切“权利”是一种虚置的权利。只有在实行家庭联产承包责任制和“乡政村治”体制之后，农民成为了“村民”，获得了经济上的自由，并拥有了参与社区管理的民利。事实上，在国家大力推行村民自治过程中，特别是在近几年进行的第四届和第五届村民选举时，每届选举全国有六亿、占总数90%的农民参加了村委会的民主选举，表现出空前的政治参与热情。在一些村民自治搞得好的地方，村民已在事实上享有了村务的管理权。而当这些选举权和管理权及其它合法权益受到侵犯时，有部分农民已能够拿起法律武器，与各级党政组织或干部对簿公堂。特别是部分农民通过组织或参加新型的经济合作组织，在农村形成了新的公共领域和公共权力。这些都表明，我国农民的民主观念和权利保护意识不断加强，农民的公共参与已经到了新的发展阶段。
但是，我国农民的公共参与还存在许多急需解决的问题：（1）公共参与主体的分化，形成了新的政治上“有权群体”。据调查，目前许多地方虽然进行了形式上的民主选举，并没有建立相应的民主管理体制，村务的管理权在事实上被大约11%的管理者和特权者掌握，大多数村民处于农村政治权力的边缘。（2）农民非制度性参与大量存在，采取集体行动对抗基层党政的事件增多。这其中的主要原因是农村社会的各种利益冲突和农村干部的行为失范。特别是近几年来，农民的增收较为缓慢，而有关农民负担却日益增加，乡镇政权的财政收入以及乡镇干部的工资及福利补贴都直接依赖于农民的税费，而村级组织在国家和乡镇收取上交提留任务时常“搭便车”的行为并有些过激手段和方式，这样在不断积累村民的不满对抗情绪，一旦有动员性力量加入，就可能以非理性的、难以控制的方式发泄出来，农村社会就会处于动乱之中[17]。（3）农民非法参与有扩大的危险。近几年来，农民通过贿赂、暴力威胁和恫吓等手段影响乡村干部决策或村委会选举的事件时有发生。特别是有些地方，黑恶势力侵入到村级政权，出现了恶人治村，地痞村霸气焰嚣张，扰乱了正常的生产和生活秩序，农民的财产和生命权益受到极大的侵害和威胁，民主和法制遭到了无情的践踏。（4）村民通过家族组织参与农村公共事务的现象有所增加。在很长的历史时期内，家族势力作为农村社会的一种自在秩序，得到了国家政权的扶持，家族现象构成了中国社会的外观形态。但自中国进行转型期之后，稳定的家族势力遭到了冲击，特别是随着农村社会的集体化和公社化的开展，宗族组织逐渐瓦解，家族势力受到了前所未有的压制。但随着农村改革的深入，国家对农村政治的高压式的控制有所减弱，家族势力作为一种自成体系的具有完整文化内核的历史悠久的秩序得到了一定程度的复兴。宗族组织的复兴并成为农村政治参与的主体，一方面为目前缺乏社区归属感的农民提供了精神上的依托和经济上的保障，对社会秩序的稳定具有一定的意义；另一方面有些宗族组织通过操纵或暴力破坏村民选举来控制农村基层组织，破坏了民主政治的基本原则。版权所有
如何解决现阶段农民公共参与存在的问题，目前的政策性取向较为复杂。总的来说，对于非法参与这类直接危害社会秩序稳定和发展的行为，都持否定态度，认为必须进行坚决有力的打击。事实上，对于黑恶势力对农村基层政权的侵入，已引起了各级党政的高度重视。许多地方党政在结合国家打黑除恶的专项斗争，运用机器对那些由村痞地霸控制的村进行了集中打击和整治，取得了显著效果。而对如何看待农民制度性参与的发展趋势、解决农民非制度参与及宗族性参与等问题的分歧意见较大。其中主要有两种观点：（1）扩大村民的制度性参与，规范村民的非制度性参与，限制宗族性参与，将村民自治的直接民主往乡镇甚至县市推广。其理由是，村民自治实际上就是村民对村级社区事务的全面参与，其成功经验证明了中国农民能够管理好自己的事务。村民自治所形成的民主可以通过制度传递的方式不断向上层递进，“村民自治的发展必然会推进乡镇民主制度的建设”，其“经验必然会向上引伸，发展到乡镇”[18]，即应该按照村民自治所提供公共参与的经验，进行县、市长的直接竞争性选举[19]，这种传递最终影响到国家民主。而对于农民的非制度参与要进行具体的分析，特别要从农民的利益表达和保护方面来进行规范。为了让农民能够表达和保护自身的利益，需要在国家正式组织之外建立农民的政治组织，应该建立农民利益集团，[20]其中恢复政治性农民协会组织是一种合理的选择[21]。而对于宗族性参与要给予一定的空间，引导其往利益集团方向发展。（2）在严格限制村民的非制度参与和宗族性参与的同时，尽量减少村民的制度性公共参与。其理由是，村民的非制度参与具有目的和手段不可控性，经常会造成社会秩序的混乱；宗族性参与则具有强势群体利用我国农村目前还不成熟的“形式上的民主”来剥夺少数的弱势群体的民利，因此这两者都必须予以严格限制。而对于村民的制度性参与，不仅不能扩大，而应该尽量减少。这不仅因为，现在许多农民并不具有民主参与政治生活的素质，也没有形成民主参与政治生活的习惯，多数农民并没有明确的、自觉的民主意识，没有把民主参与当做是自己的权利和义务。他们的参与仅仅是为维护自己的经济利益而进行的手段性参与，而不是目标性参与，因此他们对农村干部还不能形成有力的民主监督，不能有意识地影响农村、农业政策的制定和监督政策的执行[22]。而且还在于，任何公共参与都是需要成本的，如果在农村社会增加公共领域和公共事务，以求增加村民的公共参与，其成本基本上都需要由村民负担，而为了从农民手中争夺维护公共权力的费用，又需要扩充公共权力机构，这样形成的是一种恶性循环。因此，在目前农村经济不能提供更多经济剩余的情况下，还是尽量减少公共领域和公共事务，减少村民的公共参与，以节约公共权力的运作成本。
公共参与从来都是评价政治现代化的重要标准。但并不是所有的公共参与都能促进社会现代化的历史进程。因而，现代国家，一方面开放政治领域，通过公共参与来解决社会发展问题，满足民主政治的基本需求；另一方面又在公共参与的形式和程度上加以适当的限制，以确保社会秩序处于稳态。特别在有关农民的公共参与问题，因考虑农村社会的利益资源和权威结构等特性和农民的整体素质，一般将农民的社区性公共参与和国家层面的政治参与区分开来。对于农民社区性公共参与的范围和程度，以农村社区公共产品的需求和供给为根据；对于国家层面的政治参与，则赋予农民以公民权，按照国家民主政治的发展需要，来确定农民政治参与的深度和广度。因而，随着我国农村市场化进程的发展和乡镇体制改革的深入，乡镇将在组织形式和职能方面由国家基层政权组织向社区自治组织转变，农村社区性事务的范围将有所扩大，而国家政治层面将往县级政权提升。而为了农村社会秩序的稳定，强化法律权威来规范人们的行为就成为必然。这样也就决定了我国农村社会公共参与的发展基本趋势：（1）农民的社区性参与将会有增加，而国家层面的政治性参与将有所减少；（2）非制度性参与将受到限制和规范，但使其制度化成为政治性的农民利益组织的努力不会实现，有可能的选择是建立新的农民合作经济组织来主张和保护农民的权益；（3）各种非法参与、宗族性组织参与因其复杂的社会根源将继续存在，但会受到不同程度的打击和抑制。
参考文献
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张静：《基层政权：乡村制度诸问题》，浙江人民出版社2000年版。
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注释
[1]王仲田：《乡村政治：中国村民自治的调查与思考》，江西人民出版社1999年版，第1页。
[2]余力：《中国农村政治：一个紧迫的课题——张厚安教授访谈》，载《社会主义研究》1991年第2期。
[3]童庐、吴从环：《组织重构：农村现代化的社会基础》，载《天津社会科学》1998年第4期。
[4]中共中央：《当前农村经济政策的若干问题》，载《人民日报》1983年1月2日。
[5]刘喜堂：《关于乡级民主发展的调查与思考》，载《经济社会体制比较》2000年第2期。
[6]王振耀：《全国乡镇政权的现实结构及立法的基本依据》，载《中国乡镇政权的现状与改革》，中国社会出版社1994年版，第42页。
[7]王沪宁：《当代中国村落家族文化——对中国社会现代化的一项探索》，上海人民出版社1991年版，第274页。
[8]沈延生：《村政的兴衰与重建》，载《战略与管理》，1999年第6期。
[9]参见于建嵘：《岳村政治——转型期中国乡村社会政治结构的变迁》，商务印书馆2001年版，结论部分。
[10]王克群：《市县乡机构改革的意义、重点、难点及对策》，载《资料通讯》（杭州），2001年第5期。
[11]朱光磊等：《当代中国社会各阶层分析》，天津人民出版社1998年版，第43页。
[12]斯梅尔塞：《变迁的机制和适应变迁的机制》，载《国外社会学》，1993年第2期。
[13]徐勇：《中国农村村民自治》，华中师范大学出版社1997年版，第3页。
[14]张晓山：《走向市场：农村的制度变迁与组织创新》，经济管理出版社1996年版，第33—35页。
[15]参见于建嵘：《会员制经济——组合经济的理论和实践》，中国青年出版社1998年版，第5—20页。
[16]张厚安、徐勇、项继权等：《中国农村村级治理》，华中师范大学出版社2000年版，第67页。
[17]于建嵘：《利益、权威和秩序——对村民集体对抗基层党政事件的分析》，载《中国农村观察》2000年第4期。
[18]荣敬本等：《再论从压力型体制向民主合作体制的转变》，中央编译出版社2001年版，第94页。
[19]崔之元：《“混合宪法”与中国政治的三层分析》，载《战略与管理》1998年第3期。
[20]参见高友谦：《建立农民利益集团——突破徘徊的一种政治选择》，载《农村经济与社会》1989年第4期。
农村社会治理现代化篇6
关键词：农村政治乡镇体制村治结构公共参与
长期以来，人们对中国农村、农业和农民问题的关注，多侧重于经济和文化方面的探讨，“很少有人关注和深入研究乡村政治问题，尤其是广大农民的政治参与问题”[1]。事实上，农村政治状况不仅决定着国家的政治稳定和现代化的历史进程，而且制约着“三农问题”的最终解决。因为，“如果我们不从政治的高度加以认识和重视农村问题的政治方向，不能根据社会发展的需要理顺农村各种政治关系，那么最终会影响到农村经济体制的深化改革和整个国民经济的发展”[2]。甚至可以说，如果离开农村政治视野，任何有关农村经济改革和文化发展的方案都无法真正有效地实施而导致失败。
本文将对现阶段中国农村政治状况和发展趋势进行研究。这项研究旨在通过对家庭联产承包责任制后中国农村公共权力组织的构成和运作及与农民公共参与之间相互关系进行考察，试图从社会转型的视角来认识市场化进程中农村政治的发展规律。
一
国家主导农村社会的格局没有发生根本性的变化，以代表国家权力为基本特征的乡镇政权掌握着农村社会最主要权力资源，对农村社会的政治、经济和文化的发展起着决定性的作用，农村社会秩序处于相对稳态。但存在乡镇干部行为失范、乡镇政权管理效率低下和社会动员能力减弱等问题。
从20世纪初开始，中国社会总的发展趋势是由传统社会向现代社会的转型。世界各国现代化的历史逻辑表明，对于象中国这样一个后发展的民族国家，现代化是与农村动员紧密联系在一起的。只有将农村社会纳入到国家的体制之中实现全社会的有机整合，才能获得国家现代化的经济和政治资源。事实上，这个历史的逻辑也指导了中国人对现代化的设计。无论是晚清的农村改革，还是时期的农村建设；无论是新中国的集体化运动，还是新时期的村民自治，就其总的历史状况和目标而言，都是民族国家力图将农村社会纳入到国家现代化统一进程之中的努力。也就是说，中国社会没有进行也不可能完成西方社会那样一个由农村社会向工业社会的自然转型，而是在走一条“规划的社会变迁”之路。这就要求以政治发展来推动社会发展，“政府要在农村发展中扮演主导角色，而组织是政府推动农村发展的体制性的力量”[3]。其表现形式就是国家权力体制在农村社会得以建立。自民国期间国家行政体制下沉到乡镇一级之后，在农村社会直接代表国家的就是乡镇政府。时期，实行了高度集权的政社合一体制，国家行政权力冲击甚至取代了传统的社会控制手段，国家及农村干部通过对社会经济生活的统辖而实现了对农村社会政治及其它领域的控制，极大地强化了国家的社会动员能力，也从根本上破坏了传统农村社会秩序的基础。新时期中国农村改革，最直接的目标和最重要的成果是对体制的否定，“这就是实行生产责任制，特别是联产承包制，实行政社分设”[4]。而政社分设后产生的“乡政村治”体制，成为了当代中国农村社会最基本的社会组织方式。
“乡政村治”体制的“乡政”，是指乡级机构的功能运转主要体现在乡政权上，特别是体现在乡政府的职能上，从乡级政治事务、行政事务和经济事务的管理方面，都突出一个“政”字。而“村治”则是指村级组织对村域事务在自治基础上的具体管理。在这一体制中，“乡政”代表着国家权力，具有系统而完整的组织机构，而且掌握了农村社会最主要的政治、经济和文化资源，控制着和主导着农村的发展。这主要表现在：（1）体制废除时，国家政权的基本属性通过新的“乡政”体制顺延了下来，特别是经过近二十年的农村基层政权建设，全国各地的乡镇普遍建立了完备的党委、人大、政府及政协等政权组织。这些组织机构分别从党务、立法、行政和统战等系统强化着国家政权，以保证国家权力自中央到地方的统一性。（2）各乡镇政权配备了大量的国家工作人员，特别是随着公务员制度在乡镇的推行，大批有文化、懂法律的优秀知识分子充实到了乡镇干部队伍，乡镇干部的整体素质有了较大的提高，他们在乡镇政权的各个岗位上，确保了国家法律和政策的实施。（3）普遍建立了乡镇财政制度，乡镇政府具有了一定的财政自，提升了乡镇政权在经济、文化事业和社区发展等领域上的政治能力。（4）乡镇企业有所发展，增加了乡镇政权对经济的影响力。特别是那些由乡镇政府直接管理的具有资源性质的乡镇企业，在很大程度上成为了乡镇政权整合各种社会资源的工具。
但是，目前的“乡政”也存在诸多问题，极大地影响了乡镇政权的施政能力，乡镇政权的社会动员能力呈下降趋势。（1）体制上冲突。乡镇政权体制存在诸如党委一元化领导和一体化运作的现状与党政分开的改革目标及乡镇长负责制之间的冲突；乡镇人民代表大会的法定权力受到一定程度虚置；政府职能部门条块分割，乡镇政府的管理职能受到肢解，政府功能和权力残缺不全等问题。（2）人员臃塞，乡镇财政负债严重。目前我国乡镇政权吃“财政饭”和“事业饭”的人数普遍在100—200人之间，有的甚至超过500人。乡镇政权人员的臃塞，势必增加乡镇财政的负担。据对全国81个农民负担监测县调查，平均债务额1098.6万元，平均净负债708.2万元。乡镇财政濒临破产。[5]（3）乡镇干部整体综合素质较低及激励机制欠缺，工作效能差和制度化程度低，其行为具有明显的短期性和寻租性，现象较为严重。特别是有些地方为了缓解乡财政的负担或乡镇干部自己获利，采取各种名目增加农民负担，并在与民争利时采取许多非法的失范行为，造成干群关系紧张，乡镇政权处于从农村获利和维护农村安定的两难之中。
为了解决乡镇体制存在的问题，各级政府一直在进行积极的探索。目前有两种不同的改革方案：（1）强化乡镇体制。主张者认为，应该继续强化国家对农村社会的主导作用，大力加强乡镇体制建设，其中在规范乡镇各政权机构相互之间的关系同时，采取各种办法提高乡镇干部的素质并努力使其行为制度化，特别是要县级政权要简政放权，下放各部门在乡镇的下设机构，以改变目前乡镇体制上条块分割的状况而提高乡镇政府的工作效率[6]。有研究者认为，要强化乡镇体制，还必须将社会体制的下线伸入到村[7]，即将政府组织延伸至行政村，实行“乡治、村政、社有”[8]，也就是将村级组织的行政功能扩大或制度化，在村一级实行行政化体制，在村民小组一级实行村民自治体制。（2）弱化乡镇体制。持这种观点者认为，乡镇政权建设应该遵循转型期以来中国农村政治发展的历史逻辑，即“随着国家对农村经济依赖性的减弱和农村市场经济的发展，以及传统的权力文化向现代权利文化的转变，国家的行政权力将逐渐退出农村的政治领域，农村社会将最终完成从身份到契约的过渡，实现从传统的专制家族社会向现代民主的个体社会的转型”[9]。其政策性主张是撤乡并镇，在确保国家基本行政职能下沉的同时，逐渐实现国家行政权力体制上移，达到乡镇社区自治。事实上，近几年来，在一些市场经济较发达的地区，开始实行乡镇规模调整，有的地方有1/3的乡镇被撤并，取得了一定的成效[10]。
毫无疑问，现代国家是不可能放弃也不应该放弃对农村社会的管制。因为，如果没有国家强制性的影响，传统农业是不可能走向现代农业的。而且更为重要的是，没有农村的发展，国家的稳定和发展都缺乏基础。问题只是，在市场化进程中，应该建立什么样的管理模式，才能实现农村社会现代化这一目标。在现实的农村政治中，乡镇权力体系往往表现出很强的自我扩张惯性。这是由行政支配主导型和缺少约束制衡的体制特点所决定，其最为根本的原因是利益的驱动。从目前农村社会的基本情况来看，国家对农村社会的管制能力并不完全取决于行政性的“命令—服从”模式如何有效，而应该主要建立一种“法制—遵守”模式。也就是说，国家应该通过一种法制方式，将国家在农村社会的利益和国家对农村社会发展的主要目标，通过强制性的法律预期确定下来。在这种“法制—遵守”模式中，应该将农村社区事务、国家目标进行适当的区分。对于诸如各种税收、计划生育和国土管理等国家目标，则依靠法律手段，进行职能部门的法制管制；对于农村经济的管理，根据市场化的进程，应该从直接管理过渡到利用非行政手段的宏观调节。而对于农村社区性事务，应在国家授权性的法律权威下，实现广泛的自治，在村一级实行村民自治，在乡镇一级实行社区自治。
二
村级治理体制处于结构性转型之中，村民自治正在改变农村政治的性质和运作路径，农村民主建设有了一定的发展。但由于存在各种权力边界不清等深层次的冲突，农村政治制度化建设落后于现实需求，极大地影响了村民自治体制的绩效和发展空间。
目前，中国村级治理体制正在实现以村民自治为核心内容的结构性转型。这种转变是与农村经济改革的历史进程相联系的。如果说，1980年开始实行的家庭联产承包责任制，实际上是在坚持土地的集体所有制基础上通过对土地经营制度的改革，改变了农民与集体经济组织之间的关系；那么，从1984年开始进行的农村第二步改革，通过改农产品统购统销制度为合同制，取消生猪、蛋品派购，实行市场价格，则在改变国家与农民之间的关系。自此之后，市场成为了配置农村社会资源的主要形式之一。农村社会一定程度的市场化最直接和最重要的社会后果，就是促使社会流动增加，并使中国农村社会的分层结构发生变化，即农民职业分化和经济差距的扩大，从而改变了原来的刚性的城乡二元结构，并在此基础上形成了新的利益关系。但是，这种因市场化取向而产生的社会分化，又受到了土地集体所有制的制约和影响。正是在这种多样化的制度性冲击和约束下，决定和形成了目前农村社会利益主体的分化及主体之间的复杂关系，特别是各主体获取利益的手段和方式。具体来说，一方面，由于市场化取向的冲击和土地集体所有制的制约，形成了农村社会不同的利益主体和错综复杂的利益关系；另一方面，由于社会利益主体的分化，特别是“农民阶级的大分化，瓦解了中国社会非民主、非法制的社会根基”[11]，中国农村社会正在进行以经济上的不平等取代政治上的不平等的过程。然而，“分化本身并不足以导致现代化。发展是分化（既有社会的分工）和整合（在一个新的基础上将分化的结构联系起来）互相作用的过程”[12]，为了达到这一整合，国家需要向农村社会输入新的政治制度规则，这就是村民自治体制的逐渐建立。村民自治是农村基础人民群众自治，即村民通过村民自治组织依法办理与村民利益相关的村内事务。其目的是使广大农村居民在本村范围内实现自我管理、自我教育和自我服务，有效地处理与村民利益密切相关的本村公共事务，将社会主义民主落实到最基层，保证国家对农村基层社会的有效治理[13]。这一体制形成和发展的过程，大体分为两个阶段。第一阶段是1982年至1988年，全国各地普遍废除了政社合一的体制，在乡镇以下建立了村委会。尽管还没有实行村干部的民主选举，但村级组织建设开始规范，村级干部也在精简。第二阶段是1988年以后，随着《村组法》的实施，从建立乡政府和村委员进入到了村民自治阶段。在这个阶段，主要开展了民主选举、村务公开、建章立制等自治活动，并在全国建立了一批示范县。到目前为此，全国（除台湾和港奥外）基本上都实行了村民自治体制，并普遍进行四至五届村委会选举，共有9万多个村民委员、38万名村委会干部由村民直接选举产生。各地还在不同程度开展了“村务公开”和“建章立制”等活动。农村民主建设有了一定的发展。
但是，村民自治在实践中普遍存在深层次的体制性冲突：（1）农村基层党组织与村委会在权力关系上的冲突。农村基层党组织作为国家实现对农村社会一体化整合的工具，在村级正式组织中处于领导核心位置。可村委会作为村民自治组织，是以国家法律的授权为依据、以全体村民的民主选举为基础的，在法律上并不具有服从村党组织的义务。两者权力来源和职权不同的客观存在，必然影响到农村政治的统一性。而为了解决这些冲突，有些地方在乡镇党政的支持下，采用控制选举、用党支部会议代替村民会议、以党组织替代村委会行使职权等所谓一元化领导和一体化运作的方式来控制农民自治组织。其结果是改变了村民自治的民主性。（2）国家行政权力与村民的自治权力之间的冲突。从国家立法上来看，村民自治否定了公社体制时国家政权与农村组织特别是乡政府与村委会之间的行政隶属关系，将过去那种领导与被领导关系转变成为国家政权对基层自治组织的指导关系。这种相互关系的变化，最主要表现在，村委会主任、副主任和委员均由村民直接选举产生；农村权力的基础已由上级授权而改变成了村民授权。这种改变必然影响到国家行政权力对村委会的管辖权限及行为习惯等问题，也必然影响到乡镇政权的权威。乡镇政权为了维护自己的施政能力，一方面通过强化对村级党组织的领导，并通过建立村级党组织来控制村民自治组织；另一方面则是实行“村财乡管”等措施来肢解村民自治组织的职权。（3）村委会的自治权与农民的经营自之间的冲突。根据《村组法》的规定，村委会不仅管理着村集体的土地和财产，还具有支持和组织全村发展经济的责任和义务，并需承担本村生产的服务和协调工作。因此，人们按照时期的习惯思维，将村委会视为集体经济组织。有些地方就借发展集体经济为名，将村委会职能扩大，不断强化村委会的经济功能，使之向经济组织方向发展，并以此来剥夺农民的经营自。
这些问题，实际上是有关国家权力与村庄自治权、社区组织与村民个人权利的边界问题。政治组织理论认为，任何权力边界模糊，也就意味着权利和义务关系的不确定性。这样，就会产生组织的不经济性和个人权利的不可预期性。组织的不经济性，不仅包括其运转成本，而且还包括其机会成本的增加，特别是因不必要的职能产生的代价。在一定意义上来说，这种代价就是由于其职能的无限度扩大而自身成本投入又明显不足或过剩所导致的与目标的实现没有内在必要联系的某种损失。为了克服这种不经济性，就必须有效而合理地确定村级组织的权力边界，明确其职能范围。目前最为现实的选择应该是：（1）真正落实村民自治组织的自治性，建立真正意义上的权力契约关系。村民自治作为国家在家庭联产承包责任制后，实行的一种农村政治安排，是在中国自上而下的权威体制内生成的这种“自治制度”，对广大村民来说，其选择空间是十分有限的。特别是有关村级织织的性质、结构和职权这些方面都不是村民自主选择的结果，而只能是在国家法律权威下形成的制度性安排。也就是说，在国家主义的权威导向下，要求广大村民这些“自治主体”完全按照国家的法律规定，建立符合基层政府意志的“自治组织”，因此，在村委会的设置和权力及村党支部的领导地位等方面，并不存在实际意义的约定和更改。要克服这些问题，就必须大力提倡法制权威下的契约精神，将乡镇党政、村基层党组织和村民自治组织真正作为法律上平等的政治主体，并促使其相关规则的制度化，以此来强化村民自治组织职权的刚性。（2）限制村民自治组织的经济功能，通过建立独立的经济合作组织，为农民走向市场提供组织[14]。村民自治解决的是村庄内部的秩序及村庄与国家体制之间的秩序，并没有解决也不可能解决村民与社会，特别是村民与市场的关系。村庄内部的秩序，表明的是社区组织所必需的结构环境，是社区存在的根据和发展的基础，是政治学意义上的秩序，是有关与控制与正义相关的问题；市场秩序是经济学意义上的秩序，是有关交易赖以实现的市场伦理与信用关系问题。市场经济的发展，在一定意义上肯定了国家之外社会的存在。但是，处于市场经济背景下的农村社区并是一个完整意义上的社会，村民进入社会需要许多中间的渠道。村治体制不能够也不必要为村民提供市场化的组织，根本性出路是通过制度创新来满足农业市场化的组织性需要。从目前中国农村社会政治状况和各种组织资源来看，最为现实和有效的市场化组织，就是以平等主体为基础的、通过契约的方式建立的具有明确的权利和义务关系及合理退出机制的会员合作制组织[15]。
三
农民的公共参与意识正在加强，公共参与的主体和形式呈现多样化，农村新的公共领域和公共权力组织正在形成。但是，农民非制度性参与、非法参与和宗族性参与的增加，在一定程度上影响着农村政治权力运作过程和社会秩序的稳定。
公共参与是公众通过自己的政治行为影响和改变政治过程的活动[16]。在传统农村社会，家庭才是法定的基本政治单元，广大农民作为皇权下的“子民”，在村庄事务中，只有通过他们家族或宗族组织进入公共领域，其活动只不过是家庭或宗族组织行为的外化或代表，个人在社区事务中不具有独立的政治身份。民国时期，虽然农民的“国民”身份得到了确认，但在严格的保甲体制中，农民作为“保丁”承担更多的是对国家和社区的义务，而且是一种与社区“连坐”的强制性义务。新中国建立之后，在集体化时代的“集权式农村动员体制”下，农民成为了“社员”，社员对集体经济组织在经济和人身上的依附也就决定了其公共参与权利的有限性，法律规定的“社员”参与集体经济组织决策和管理的一切“权利”是一种虚置的权利。只有在实行家庭联产承包责任制和“乡政村治”体制之后，农民成为了“村民”，获得了经济上的自由，并拥有了参与社区管理的民利。事实上，在国家大力推行村民自治过程中，特别是在近几年进行的第四届和第五届村民选举时，每届选举全国有六亿、占总数90%的农民参加了村委会的民主选举，表现出空前的政治参与热情。在一些村民自治搞得好的地方，村民已在事实上享有了村务的管理权。而当这些选举权和管理权及其它合法权益受到侵犯时，有部分农民已能够拿起法律武器，与各级党政组织或干部对簿公堂。特别是部分农民通过组织或参加新型的经济合作组织，在农村形成了新的公共领域和公共权力。这些都表明，我国农民的民主观念和权利保护意识不断加强，农民的公共参与已经到了新的发展阶段。
但是，我国农民的公共参与还存在许多急需解决的问题：（1）公共参与主体的分化，形成了新的政治上“有权群体”。据调查，目前许多地方虽然进行了形式上的民主选举，并没有建立相应的民主管理体制，村务的管理权在事实上被大约11%的管理者和特权者掌握，大多数村民处于农村政治权力的边缘。（2）农民非制度性参与大量存在，采取集体行动对抗基层党政的事件增多。这其中的主要原因是农村社会的各种利益冲突和农村干部的行为失范。特别是近几年来，农民的增收较为缓慢，而有关农民负担却日益增加，乡镇政权的财政收入以及乡镇干部的工资及福利补贴都直接依赖于农民的税费，而村级组织在国家和乡镇收取上交提留任务时常“搭便车”的行为并有些过激手段和方式，这样在不断积累村民的不满对抗情绪，一旦有动员性力量加入，就可能以非理性的、难以控制的方式发泄出来，农村社会就会处于动乱之中[17]。（3）农民非法参与有扩大的危险。近几年来，农民通过贿赂、暴力威胁和恫吓等手段影响乡村干部决策或村委会选举的事件时有发生。特别是有些地方，黑恶势力侵入到村级政权，出现了恶人治村，地痞村霸气焰嚣张，扰乱了正常的生产和生活秩序，农民的财产和生命权益受到极大的侵害和威胁，民主和法制遭到了无情的践踏。（4）村民通过家族组织参与农村公共事务的现象有所增加。在很长的历史时期内，家族势力作为农村社会的一种自在秩序，得到了国家政权的扶持，家族现象构成了中国社会的外观形态。但自中国进行转型期之后，稳定的家族势力遭到了冲击，特别是随着农村社会的集体化和公社化的开展，宗族组织逐渐瓦解，家族势力受到了前所未有的压制。但随着农村改革的深入，国家对农村政治的高压式的控制有所减弱，家族势力作为一种自成体系的具有完整文化内核的历史悠久的秩序得到了一定程度的复兴。宗族组织的复兴并成为农村政治参与的主体，一方面为目前缺乏社区归属感的农民提供了精神上的依托和经济上的保障，对社会秩序的稳定具有一定的意义；另一方面有些宗族组织通过操纵或暴力破坏村民选举来控制农村基层组织，破坏了民主政治的基本原则。
如何解决现阶段农民公共参与存在的问题，目前的政策性取向较为复杂。总的来说，对于非法参与这类直接危害社会秩序稳定和发展的行为，都持否定态度，认为必须进行坚决有力的打击。事实上，对于黑恶势力对农村基层政权的侵入，已引起了各级党政的高度重视。许多地方党政在结合国家打黑除恶的专项斗争，运用机器对那些由村痞地霸控制的村进行了集中打击和整治，取得了显著效果。而对如何看待农民制度性参与的发展趋势、解决农民非制度参与及宗族性参与等问题的分歧意见较大。其中主要有两种观点：（1）扩大村民的制度性参与，规范村民的非制度性参与，限制宗族性参与，将村民自治的直接民主往乡镇甚至县市推广。其理由是，村民自治实际上就是村民对村级社区事务的全面参与，其成功经验证明了中国农民能够管理好自己的事务。村民自治所形成的民主可以通过制度传递的方式不断向上层递进，“村民自治的发展必然会推进乡镇民主制度的建设”，其“经验必然会向上引伸，发展到乡镇”[18]，即应该按照村民自治所提供公共参与的经验，进行县、市长的直接竞争性选举[19]，这种传递最终影响到国家民主。而对于农民的非制度参与要进行具体的分析，特别要从农民的利益表达和保护方面来进行规范。为了让农民能够表达和保护自身的利益，需要在国家正式组织之外建立农民的政治组织，应该建立农民利益集团，[20]其中恢复政治性农民协会组织是一种合理的选择[21]。而对于宗族性参与要给予一定的空间，引导其往利益集团方向发展。（2）在严格限制村民的非制度参与和宗族性参与的同时，尽量减少村民的制度性公共参与。其理由是，村民的非制度参与具有目的和手段不可控性，经常会造成社会秩序的混乱；宗族性参与则具有强势群体利用我国农村目前还不成熟的“形式上的民主”来剥夺少数的弱势群体的民利，因此这两者都必须予以严格限制。而对于村民的制度性参与，不仅不能扩大，而应该尽量减少。这不仅因为，现在许多农民并不具有民主参与政治生活的素质，也没有形成民主参与政治生活的习惯，多数农民并没有明确的、自觉的民主意识，没有把民主参与当做是自己的权利和义务。他们的参与仅仅是为维护自己的经济利益而进行的手段性参与，而不是目标性参与，因此他们对农村干部还不能形成有力的民主监督，不能有意识地影响农村、农业政策的制定和监督政策的执行[22]。而且还在于，任何公共参与都是需要成本的，如果在农村社会增加公共领域和公共事务，以求增加村民的公共参与，其成本基本上都需要由村民负担，而为了从农民手中争夺维护公共权力的费用，又需要扩充公共权力机构，这样形成的是一种恶性循环。因此，在目前农村经济不能提供更多经济剩余的情况下，还是尽量减少公共领域和公共事务，减少村民的公共参与，以节约公共权力的运作成本。
公共参与从来都是评价政治现代化的重要标准。但并不是所有的公共参与都能促进社会现代化的历史进程。因而，现代国家，一方面开放政治领域，通过公共参与来解决社会发展问题，满足民主政治的基本需求；另一方面又在公共参与的形式和程度上加以适当的限制，以确保社会秩序处于稳态。特别在有关农民的公共参与问题，因考虑农村社会的利益资源和权威结构等特性和农民的整体素质，一般将农民的社区性公共参与和国家层面的政治参与区分开来。对于农民社区性公共参与的范围和程度，以农村社区公共产品的需求和供给为根据；对于国家层面的政治参与，则赋予农民以公民权，按照国家民主政治的发展需要，来确定农民政治参与的深度和广度。因而，随着我国农村市场化进程的发展和乡镇体制改革的深入，乡镇将在组织形式和职能方面由国家基层政权组织向社区自治组织转变，农村社区性事务的范围将有所扩大，而国家政治层面将往县级政权提升。而为了农村社会秩序的稳定，强化法律权威来规范人们的行为就成为必然。这样也就决定了我国农村社会公共参与的发展基本趋势：（1）农民的社区性参与将会有增加，而国家层面的政治性参与将有所减少；（2）非制度性参与将受到限制和规范，但使其制度化成为政治性的农民利益组织的努力不会实现，有可能的选择是建立新的农民合作经济组织来主张和保护农民的权益；（3）各种非法参与、宗族性组织参与因其复杂的社会根源将继续存在，但会受到不同程度的打击和抑制。
参考文献
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注释
[1]王仲田：《乡村政治：中国村民自治的调查与思考》，江西人民出版社1999年版，第1页。
[2]余力：《中国农村政治：一个紧迫的课题——张厚安教授访谈》，载《社会主义研究》1991年第2期。
[3]童庐、吴从环：《组织重构：农村现代化的社会基础》，载《天津社会科学》1998年第4期。
[4]中共中央：《当前农村经济政策的若干问题》，载《人民日报》1983年1月2日。
[5]刘喜堂：《关于乡级民主发展的调查与思考》，载《经济社会体制比较》2000年第2期。
[6]王振耀：《全国乡镇政权的现实结构及立法的基本依据》，载《中国乡镇政权的现状与改革》，中国社会出版社1994年版，第42页。
[7]王沪宁：《当代中国村落家族文化——对中国社会现代化的一项探索》，上海人民出版社1991年版，第274页。
[8]沈延生：《村政的兴衰与重建》，载《战略与管理》，1999年第6期。
[9]参见于建嵘：《岳村政治——转型期中国乡村社会政治结构的变迁》，商务印书馆2001年版，结论部分。
[10]王克群：《市县乡机构改革的意义、重点、难点及对策》，载《资料通讯》（杭州），2001年第5期。
[11]朱光磊等：《当代中国社会各阶层分析》，天津人民出版社1998年版，第43页。
[12]斯梅尔塞：《变迁的机制和适应变迁的机制》，载《国外社会学》，1993年第2期。
[13]徐勇：《中国农村村民自治》，华中师范大学出版社1997年版，第3页。
[14]张晓山：《走向市场：农村的制度变迁与组织创新》，经济管理出版社1996年版，第33—35页。
[15]参见于建嵘：《会员制经济——组合经济的理论和实践》，中国青年出版社1998年版，第5—20页。
[16]张厚安、徐勇、项继权等：《中国农村村级治理》，华中师范大学出版社2000年版，第67页。
[17]于建嵘：《利益、权威和秩序——对村民集体对抗基层党政事件的分析》，载《中国农村观察》2000年第4期。
[18]荣敬本等：《再论从压力型体制向民主合作体制的转变》，中央编译出版社2001年版，第94页。
[19]崔之元：《“混合宪法”与中国政治的三层分析》，载《战略与管理》1998年第3期。
[20]参见高友谦：《建立农民利益集团——突破徘徊的一种政治选择》，载《农村经济与社会》1989年第4期。
农村社会治理现代化篇7
关键词：乡村振兴；治理有效；治理法治化；农村
党的十八届四中全会明确提出推进基层治理法治化，强调“全国推进依法治国，基础在基层，工作重点在基层。”[①] 党的报告提出了实施乡村振兴战略，要按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化。加强农村基层基础工作，健全自治、德治、法治相结合的乡村治理体系。［1］要让农业成为有奔头的产业，让农民成为有吸引力的职业，让农村成为安居乐业的美丽家园。因此，实现乡村基层治理法治化是我们党站在新时代的历史起点，为解决“三农”这个全党工作重中之重问题提出的新擘画，不仅是实现国家治理现代化的题中应有之义，更是实施乡村振兴战略的必然选择，我们必须从全局性、战略性的高度认真研究并切实推进乡村基层治理法治化。
一、推进乡村治理法治化是实施乡村振兴战略的必然选择
乡村治理法治化是指在坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一前提下，按照法律来治理基层事务，即将乡村基层的经济、文化等一切活动及公民的所有行为都纳入法治化、规范化的轨道，运用法治方式来管理基层事物。［2］乡村振兴战略是事关农业、农村和农民长远发展的根本性战略，涉及农业现代化建设的方方面面，在2018年两会期间，明确提出了实施乡村振兴的具体路径是产业振兴、人才振兴、文化振兴、生态振兴和组织振兴。因此推进乡村治理法治化，就要贯彻落实好乡村振兴战略，运用法治思维和方式来实现产业、人才、文化、生态和组织的振兴，实现农村的有效治理。
二、当前农村社会治理法治化建设存在的主要问题
（一）农村基层干部依法办事能力不足
目前农村村社干部群体中依法行政的能力有待进一步提高。一是少数基层干部盲目追求领导做派，以言代法、以权压法、法随言出，刻意树立个人威信，结果造成与群众关系疏远。二是村干部对依法治村重视不够，由于思想观念、思维习惯僵化，少数村干部法律知识缺失，部分干部工作方法、工作作风仍停留于传统的行政管理模式，民主法治意识不强，依法办事、管理农村事务的能力较差，导致工作方法简单粗暴，群众意见较大。三是部分“村两委”内部工作标准和议事程序不健全，给村干部违纪违法、胆大妄为留下空间，导致基层村干部腐败时有发生，造成群众对基层组织和村干部不信任，村民参与村民大会、院坝会的
积极性较低。
（二）农村社会环境中法律公信力较低
目前在农村基层中普遍存在公信力不足的情况。部分群众对政府的过度依赖，当有问题产生、个人利益得不到解决和维护时，很大一部分群众信“访”不信“法”，认为法律服务、司法手段门槛高，成本大，负担不起，开始责怪政府或基层组织，习惯于依赖政府通过信访等行政手段解决问题。同时受传统熟人社会的影响，农村的法律环境不容乐观，如现阶段在国家大力倡导和实行土地流转过程中，农户与农业企业主之间签订合同，往往由于农民的合同意识和法律素养缺乏，导致农户擅自毁约的情况发生，在一定程度上影响了农村土地的顺利流转和农业产业化发展。与此同时，在农村基层普遍设有司法所、综治办，村有治保委员会和治安联防大队等农村法治建设和宣传机构，但相关机构的职能作用发挥不充分，服务群众的主动性和意识不足。农村部分司法行政执法人员执法不文明、不规范、不
严格等现象时有发生，导致发生群众抗拒执法的情况。
（三）农村基层法律制度有待完善
现有农村相关法律法规原则性强，规范性和可操作性不足，条文较为粗疏，规定过于原则和笼统，地方性法规的地方特色不突出，难以充分发挥指导效果。特别是当前工业化、城镇化和农业产业化建设进程中，涉及农村投融资体制、土地使用、产业调整等方面的法律法规还远远不能适应新形势的需要。同时，在法律不完善的领域缺乏有效的乡规民约、村规民约对干部和群众行为进行约束，使基层工作的制度化、规范化和法治化大打折扣。
（四）农村基层法律服务宣传不到位
现阶段普遍存在农村社会法治宣传教育滞后。一是部分农民的法律意识淡薄，对法律知之甚少，甚至胡搅蛮缠，以身试法，导致纠纷和恶性案件发生。二是基层法制宣传不完善。农村法制宣传过程中过于强调村民知法、守法，而忽略了村民学法、用法，致使群众学法用法积极性和自觉性不够，缺乏用法律知识依法保护自己合法权益的自觉性。三是农村基层法律服务有待提高。农村基层的律师、公证人员、司法鉴定人员等相关执业人员的服务意识不强，发展不平衡，创新性不够，存在对法律当事人敷衍塞责、应付了事等现象。
三、乡村振兴背景下乡村治理法治化面临的新问题
随着新农村建设和美丽乡村建设的不断推进，改革开放40年来的农村社会已经发生了历史性的变革，不仅为乡村振兴奠定了基础，同时也为乡村振兴所要求的治理有效，建立德治、自治、法治相结合的乡村治理体系，带来了许多新情况和新问题。
（一）农民法治观念和民生意识不断增强，但法治方式的运用仍然欠缺
随着农村改革开放的不断深入，农村现代化水平不断提升，在农村社会全面依法治国的进程中，农民的法治观念和民主意识不断增强，农民逐步摆脱小农意识，与现代社会发展相适应的权利观念、秩序观念、自由平等观念、民主观念不断得到强化，这不仅是基层法治可喜的成果，更是基层法治深厚基础。但农民运用法治方式解决处理问题，依然有较大欠缺，人们习惯于“信访不信法”“找政府不找市场”，习惯“拉关系、讲人情、谈势力”等。
（二）现代社会治理工作格局基本形成，但主体缺位现象依然突出
在推进基层治理法治化和乡村振兴过程中，按照中央的统一部署和要求，地方不断深化治理实践，特别是精准扶贫工作的开展，现在农村社会的治理工作格局已经形成，党委领导、政府主导、社会协调、公众参与的乡村社会治理格局基本形成，体现了应有的制度优势，有力激发了不同社会主体在乡村治理中的作用与活力。乡村治理的真空地带逐步形成了“动感地带、生命地带”。尽管如此，乡村治理中主体缺位的现象依然突出，成为亟待解决的突出问题。究其原因不仅有基层党组织的虚化、弱化、边缘化的“三化”问题。也有乡村自治组织、行业组织发育不全，功能不全的问题，还有外部组织管控影响不到位的问题，导致农村社会面临的农村党组织与党员分离，村委会与村民分离，土地发包方与承包方分离等问题难以根除。
（三）乡村治理的法规制度体系不断健全，但立法不完善的问题一时难以解决
基层法治建设经过长期的努力，在法规制度体系建设方面取得了长足进步，村民公约、乡规民约、行业规章、团体章程、行政法规及法律制度共同构建了一个相对完善的乡村治理规范体系，为乡村治理提供了充分的法律依据，有力推进了乡村治理法治化的进程。［3］但不容否认的是，在农村社会治理方面对照法治的要求，我们在立法上的欠缺还是十分明显的。立法冲突现象比较突出，上位法和下位法，或者不同部门法相互抵触、相互矛盾，造成法律适用的困惑；一些立法听取群众意见不够，过多地体现了部门和地方利益，造成群众有意见，甚至不满。
（四）农村社会结构调整深化，公共服务差异化、均衡化要求难以满足
随着党中央对“三农”工作的重视不断加强，农村的改革力度不断加大，使农村社会结构发生了深刻的变化。一方面表现在农村家庭结构的变化，农村普遍出现了“空巢”“留守”“外出”现象，另一方面，撤区并乡和村组合并后，农村新居民组织和新社区出现引起了社会结构调整，引起了利益调整，农村矛盾日益复杂，对乡村治理提出了新要求，农村公共服务因人因地因时而异，服务越来越难，而农村公共服务资源本来就相对有限，更多的集中在村（社区）级行政中心周围，所以围绕提高农村公共服务有效供给，打造乡村治理科学机制，提高治理能力水平，就显得格外迫切。实施乡村振兴战略，乡村治理是关键。我们要按照乡村振兴战略提出的治理有效和自治、德治、法治相结合的要求，不断探索推进乡村治理的新途径，从而实现乡村治理的法治化。
（五）农村信息化趋势日益明显，社会管控难度日益加大
互联网的发展深刻影响和改变了农村社会，电视、电脑、手机、互联网在农村已经普及，不再是奢侈品，一网一世界，一指一价值。新媒体时代来临，信息传播使人们的思想更加复杂多变，价值选择更加困难。因此，在新媒体时代如何管控好信息是当今农村社会治理的一道新的难题。
四、乡村振兴过程中推进乡村治理法治化的新探索
实施乡村振兴战略，关键在乡村治理。我们要按照乡村振兴战略提出的治理有效和自治、德治、法治相结合的要求，不断探索推进乡村治理法治化的新途径。
（一）着眼顶层设计和总体规划，不断健全乡村治理的制度规范体系
法律是法治的基础和前提，良法才能善治。针对当前农村治理中出现的立法问题，我们要加强顶层设计和总体规划，推进治理制度规范体系建设。［4］一方面要运用科学方法，力求完善质量不高、总量不足，不适应农村新形势新变化的制度规范。另一方面突出地方特色，要充分发挥村规民约的作用。村规民约是乡村约定俗成，相守坚持的规范，更多地体现了德治和自治的内在要求。因此，在推进乡村基层法治化过程中要广泛发扬基层民主，听取群众意见，聚纳民众智慧，完善村民自治，突出地方特色，遵循立法规律，不断健全完善村规民约，使之同国家立法相互配套，相互衔接，形成一个结构完备，内容完整的治理法规制度体系。
（二）着眼于激发活力，不断健全乡村治理法治化的组织体系
一个法治的社会应该是一个主体地位平等且充满活力的社会，乡村基层治理法治化必须有效激发社会各类主体的活力，充分发挥其作用。首先，要发挥基层党组织的关键作用，要围绕依法治国的总要求，不断强化基层党组织建设，增强农村基层党组织的凝聚力、创造力和战斗力，把党组织资源转化为乡村治理的法治资源。其次，要推进基层自治和民主协商，扩大公众参与，充分发挥农村各自治组织各社会团体和各行业协会在治理中主体作用。再次，要强化农村基层法治机构和队伍的专门作用，建立以基层法庭、公安派出所、人民调解委员会、司法所为骨干的法治网络，挑起农村法治的大梁。
（三）着眼重心下移，不断健全乡村治理法治化的工作机制
乡村治理法治化的基础在基层，重点在基层。围绕乡村治理法治化，我们要把问题消化在基层，把纠纷调处在基层，把矛盾化解在基层。我们要重点开展送人才下乡、送政策下乡和普法下乡活动，推动调查研究下基层，信访接待下基层，公共服务下基层，把源头管理、动态管理和应急处理结合起来，健全完善基层决策机制、风险评估机制、民意吸纳评估机制、公众利益表达机制、矛盾排查调处机制，及时妥善有效合法解决农村社会苗头性、倾向性问题和显性矛盾，牢牢掌握基层治理法治的主动权。
（四）着眼于约束权力，不断提高乡村治理法治化的能力和水平
乡村基层治理法治化对干部群众的素质提出了新要求。提高党员干部法治思维和依法办事能力，是实现乡村治理法治化的关键所在。首先要在树立法律权威和法律信仰上下功夫。法律只有被信仰才能有力量，乡村治理的基本方式是法治，党员干部要认真学法、用法，树立法律权威、运用法治思维和法治方式解决矛盾问题；其次要在公正执法上下功夫。执法公正最能体现法治，老百姓也最为关心。处理农村发展中的问题就一定要规范执法行为，让老百姓从每一件事情处理中感受到公平正义。
（五）着眼于以民为本，不断创新乡村治理的法治模式
面对农村社会结构深刻变化，利益格局深刻调整的新情况，农村社会治理必须加强法治模式创新。乡村治理法治化要顺应农民对美好生活的向往，关注农民对美丽乡村、平安乡村、法治乡村、幸福乡村建设的诉求，通过网格管理，一站服务等，运用互联网+模式，探索乡村治理法治化的科学模式。
参考文献：
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农村社会治理现代化篇8
一、加强农村法治文化建设已成为当前的紧迫课题
法治文化是法治建设的根本内驱力。当前，在我国加强法治文化建设，不仅具有重大的理论价值，更具有重大的现实意义。
（一）加强农村法治文化建设是建设社会主义法治国家的必然要求。党的十五大确立了依法治国、建设社会主义法治国家的伟大战略目标。十多年来，我国在法治建设进程中取得了巨大成就。但是，也毋庸讳言，在农村现实生活中仍存在大量与法治社会相悖的现象，侵害农民合法权益的事情还时有发生。究其原因是多方面的，但没有在全社会建立起深入人心的法治文化，则是最深层的、最根本的原因。可以说，离开了法治文化，一个国家的法治建设就成了无源之水、无本之木。我国是一个农业大国，13亿人民有9亿生活在农村，要加快依法治国进程，推进农村基层民主法治，加强农村法治文化建设已成为当务之急。
（二）加强农村法治文化建设是基于扬弃中国传统法律文化的现实需要。
产生于小农经济基础上的中国传统法律文化，从根本上来说是“人治”文化，是与现代法治观念相悖的。中国传统法律文化的主要特点是：重礼轻法，重德轻刑；“人治”高于“法治”；重刑轻民，重义务，轻权利等等。这些传统法律思想直到今天仍然具有强大的影响力，仍然在阻碍着我国法治的现代化进程，特别对农村基层民主法治建设产生着阻碍作用。要消除传统法律文化的不良影响，就必须对中国传统法律文化进行扬弃，并借鉴国外现代法治经验和整个人类文明成果，努力建设有中国特色的农村法治文化。
（三）加强农村法治文化建设是构建社会主义和谐社会的根本要求。
和谐社会，从本质上来说必然是法治社会,离开了法治的保障，和谐社会就不可能实现。农村法治文化作为和谐文化的组成部分，是和谐社会的重要基础和内容。首先，法治文化与和谐社会的目标具有一致性。法律是一种行为规范，其价值和目的就在于裁判世间纠纷、惩罚违法犯罪、维护公平正义。和谐社会追求的也是矛盾、冲突得到有效化解，使社会归于和平与安宁，所以两者在目标上具有根本的一致性。其次，法治文化是和谐社会建设的推动力。法治文化有助于社会民主法治、公平正义的实现，有助于营造诚信友爱的社会氛围，有助于保障充满活力的新农村建设，有助于建立人与自然的和谐关系。
二、当前农村法治文化建设的现状
多年来，农村基层经过持续深入开展普法教育，法治观念逐渐深入人心，运用法律手段解决矛盾纷争，维护自身合法权益，正在成为更多农民的首选，农村的法治水平正在向建设较高层次现代法治文化的方向提升。但当前农村有的地方，受自然经济长期形成的传统观念影响，法治文化的建设还相对滞后，农民的法治观念依然比较淡漠，法律在调整和化解社会矛盾、维护公民合法权益方面还未能充分发挥应有的作用，社会法治化的程度不高，在一定程度上制约了农村经济和社会事业的发展。当前，阻碍农村民主法治进程、影响现代法治文化建设的因素主要有：
（一）长期人治历史造成了人们畏法息讼的心理和行为习惯。
由于我国传统人治理念的根深蒂固，农村一些地区至今还缺乏现代商品社会所具有的那种民主政治的传统，有一些农民的权利和平等竞争的意识比较淡漠，重传统礼俗而轻法律规范。有的农民受封建社会“法即刑”观念的影响，片面视法为惩罚的工具，视寻求司法诉讼为畏途，每遇纠纷和冲突，往往依凭“乡下事乡下了”的传统，寻求“私了”或纠缠于行政解决的途径，还不习惯也不善于通过法律途径来维护自身的权益；有的基层干部在处理农村大量的复杂事务时，常漠视法律，依然习惯于用传统的办法息事宁人，一味以不扩大事态为目的，丢弃法治原则，法律调整社会关系的必要性和权威性尚未被人们所接受。
（二）落后的社会文化环境对法治文化建设产生消极影响。
农村地区的法治文化形态是整个社会文化形态的一个重要构成，两者息息相关。作为乡村文化活动中心的乡镇所在地，其社会文化环境对法治氛围的影响十分明显。局部农村地区由于经济和社会文化事业发展相对滞后，造成乡村文化生活贫乏苍白。在一些社会文化环境较差的地方，文化设施还较为缺少，文化活动的品味不高，有的地方赌风盛行，迷信成风，不健康的书刊、音像泛滥，并处于无人过问的状态，因而严重地毒害了社会空气，戕害了青少年的心灵，导致有的青少年因此走上违法犯罪的道路。
（三）少数地方政府的随意行为造成农民对法律信仰的缺失。
有的农村地区，由于农民传统上对地方行政长官的尊从，使得乡镇区域常常是作为一个相对封闭的社会区域而存在的，这就使得乡镇执法主体的行为对区域内法治文化的状态发生重要影响。在一些社会文化落后、法治环境较差的地方，有的乡镇干部因自身文化和法律水平的局限，未能依法正确有效地行使行政权力，有的甚至以言代法，以权压法，区域内依然是传统的人治氛围；有的公款吃喝成风，参与成癖；有的受地方势力、家族利益所左右，利用自己手中的权力想方设法谋取私利；甚至有的干部自身违法乱纪，贪污受贿。其负面效应所及，污染了一方的社会空气，致使部分农民对法律的信仰难以养成，对法律正义的期待难有信心。
三、加快农村法治文化建设的对策
在推进社会主义新农村建设的实践中，如何加强农村法治文化建设，以法律手段来规范、引导、保障农业和农村持续稳定协调发展，逐步把农村经济、政治、文化和社会建设纳入法治化轨道，是当前新农村建设中亟待解决的一个重大课题。如何在新农村建设中同步加强农村法治文化建设，笔者认为可把以下几方面作为着力点：
（一）加强农村法治文化宣传，营造依法办事的社会氛围。
“五五”普法规划首次将农民列为普法的重点对象，为此要通过法制宣传教育培育农民的现代法治意识，引导他们尊重法治的理念和价值取向，营造出崇尚法治的社会氛围，使依法办事成为人们思维和行为的自觉，使法律成为维护自身合法权益不可缺少的武器。法制宣传教育所具有的增强公民法治观念、提高法律素质的功能，在推进法治的过程中正是承担着法治文化建设的重要职能。随着新农村建设的全面启动，村镇规划的土地征用、基础设施建设的招标投标、农村流通体系有序构建、农民工权益的切实保障、社会治安的和谐稳定等，都与法律法规息息相关。因此，在开展“法律六进”活动中，要有效地整合社会资源，构建农村“大普法”的格局，结合当地农村的特色和实际，开展形式多梓、丰富多彩的农村普法，把法律真正交给农民，使农民了解法律，使法律的公平正义原则深入人心，使法律能够在广大农村扎根开花。在普法过程中，首先要满足人的全面自由发展的要求，从“以人为本”的人文精神出发，树立人文的普法理念，从法律对农民的思维、道德、生产和生活方式的影响入手，通过法治文化的传播提高农民的法律文化素质，从而形成一种依法办事、循法而动的行为定势。要以村级“两委会”成员、党员、村民代表为重点，有计划分步骤地进行，注重选择农民身边需要的法律，开展普法互动活动，让农民从被动接受向主动关注转变，把事关农民切实利益的《合同法》、《婚姻法》、《土地管理法》、《土地承包法》、《物权法》、《农业法》、《村民委员会组织法》等法律法规的宣传摆在突出位置。要利用村级服务中心的农民法制学校、法律图书角、法制宣传栏、新闻媒体、法制文艺等平台，大力宣传传统法律文化中的优秀成分，并使之与现代法治精神相融合，逐步形成具有中国特色的农村法治文化，让农民对普法宣传效果看得见、摸的着、记得住，并从中尝到甜头，得到“实惠”。
（二）完善农村民主制度，构筑安定有序的法治屏障。
要深化民主法治村创建，强化村民自治，实现从“人治”向“法治”、“制治”的转变。要切实保障广大农民群众依法享有的民主选举、民主决策、民主管理、民主监督等民利，让广大农民真正成为农村社会管理的主人，成为民主制度的直接受益者，切实体现“以人为本”，从而不断促进广大农民群众民主意识、法治意识的提高，实现农村社会的稳定与进步。做到“民选干部为人民、民选干部受监督”，同时要求村干部主动带头守法，使村级决策管理和财务活动真正走上规范化、制度化、公开化的轨道，还政于民，对村民负责，受村民监督。
（三）加强道德文化建设，构建和谐农村的精神支撑。
构建和谐法治新农村，不仅要从法律制度上维护社会稳定、保障社会的公平正义，还要提供教育和引导，从文化上营造谅解宽容的和谐意识，提供和气、和睦、和谐的精神支撑，为法治和谐农村奠定广泛的群众基础和坚实的社会基础，形成社会进步的凝聚力。要建立起以法律为核心的农村新道德体系，推动法律与道德走向统一。要强化《公民道德建设实施纲要》和“八荣八耻”及新农村建设20字方针的宣传教育，同时，还要依靠广大农民群众在农村开展禁毒、禁赌等专项斗争，消除“黄赌毒”等社会丑恶现象，取缔非法宗教活动和封建迷信活动，以净化农村社会环境，促进村风文明。
（四）加强涉农执法力度，打造依法行政的法治环境。
加强对农民的司法保护，依法切实维护农民的人身权利、财产权利。为此要合理设置基层司法机构，降低农民的诉讼成本。要建立高素质的农村司法队伍和涉农执法队伍，保证其独立、公正，依法行使职权。要坚决打击各种坑农、害农的犯罪活动。加强执法力度，严厉打击制售假种子、假化肥、假农药和非法吸收农民存款、集资诈骗、等犯罪活动。要落实村“两委会“干部职务犯罪预防。建立健全村组干部监督制度，推动村务财务公开。要落实农民群众工作，妥善解决农民群众反映的非诉类问题。强化执法监督，完备执法监督机制，严肃纠正和查处各种执法不严、执法违法行为，定期对执法、司法情况进行监督检查，保证法律法规的正确有效实施，树立法律的权威。
农村社会治理现代化篇9
【关键词】基层协商民主；乡镇善治；“新河实验”
[中图分类号】C91【文献标识码】a【文章编号】1004-4434（2013）09-0033-05
一、乡镇治理困境与基层协商民主的兴起
（一）乡镇治理困境的凸显。20世纪90年代以来，有关乡镇改革的理论研究便引起了学界的高度关注，其中关注点集中于乡镇政府存撤之争，最典型的莫过于“撤消论”、“维持论”、“自治论”和“强化论”，但都没有被高层决策者所用。这表明了中国乡镇治理面临着深层次的制度困境。特别是自2006年中央废除农业税以来，乡镇政权新的危机不期而至，乡镇治理也随之陷入了新的困境。一方面，在压力型体制下，乡镇政府普遍具有“任务型政府”、“经济建设型政府”和“全能型政府”特征。但与此同时，乡镇政府也普遍存在经济危机（经济来源问题和债务问题）和政治危机（政权结构性退化和政权功能性变异）；另一方面，农村社会的矛盾并没有因农业税的取消而下降，相反，农民的抗拒却显得更为激烈，其重要原因就是农民的个体利益及权利意识的增长。可以说，当前我国基层治理结构失衡直接导致了乡镇政权陷入治理困境。
（二）基层协商民主的兴起。正是在此背景下，中共十七届三中全会提出“完善与农民政治参与积极性不断提高相适应的乡镇治理机制”，表明了党中央要在乡镇治理机制中融入更多的农民参与和民主因素，这无疑为深化乡镇体制改革指明了方向。因此，笔者认为目前乡镇改革的主要问题不应该停留在讨论乡镇机构存废上，而是应该通过恰当的形式来解决乡镇政权的合法性危机和有效性问题，实现乡镇善治。就当下而言，中国善政的目标无疑是明确的。而问题的关键是如何在多元利益间达成妥协与平衡从而达致善治。这对乡镇治理亦是如此。协商民主理论在20世纪末被引介人中国，迅即成为学界关注的热点，并在一些乡村治理过程中以不同的形式得以实践。而中共十提出要“积极开展基层民主协商”，这既是对近年来乡村治理创新实践的积极肯定，更为乡村善治指明了新的路径。比如，浙江台州的“民主恳谈会”将协商民主引入基层民众的政治生活之中，经过多年全方位多层次的实验，积累了大量的好经验，是中国基层实践协商民主典范。
（三）样本概况。浙江温岭新河镇是“参与式预算”和“行业工资集体协商”两项民主创新制度的发源地。是浙江省中心镇、中国乡镇综合实力500强、全国百佳历史文化名镇，是一个民主意识强、经济发达、乡风淳朴的乡镇。新河位于温岭市东北方向，区域面积71.4平方公里，人口12万，辖86个村7个居，民营企业近1000家。2012年，全镇规模上工业总产值20.5亿元，财政总收入2.35亿元。农民人均纯收入16930元。10多年来，新河镇积极开展了多种形式的基层民主协商（在此我们称之为“新河实验”），并初步形成了民主协商下的善治式乡镇政府治理模式，在实践中为中国基层协商民主的发展和乡镇治理提供了鲜活的样本借鉴。
二、基层协商民主的“新河实验”及其绩效分析
（一）基层协商民主的“新河实验”。就“新河实验”本质而言。始终秉持以农村社会公共利益为导向，以农村居民平等理性参与协商为基础，着力形成具有民主合法性和集体约束力的公共决策机制。在实践中，它拓展了农村基层民主的内涵及外延，尝试将“党的领导、人民当家作主与人民代表大会制度”紧密结合。是政治民主化、经济民主化、社会民主化“三统一”的民主新形式，在一定程度上推动了国家形态的民主范式向公民形态的民主范式的转型。（1）党内民主恳谈，推动了党内民主。党内民主是党的生命。2004年6月，温岭市探索将本土化的“民主恳谈会”引入到党代会中，这是党内民主受人民民主的启发所进行的创新。2008年1月。中共温岭市委决定在市、镇（街道）两级全面推行党内民主恳谈，从而使党内民主恳谈制度逐步走向规范化、程序化。基本内容包括：明确规定党内民主恳谈的议题；明确规定党内民主恳谈的对象；明确规定党内民主恳谈的时间；明确规定党内民主恳谈的程序；明确规定党内民主恳谈的结果运用。通过制度化的实施纲要，温岭市“党内民主恳谈”已成为该市各级党委在作出重大决策前，广泛征求意见的一个必经程序和惯例做法，得到了广大基层党员干部群众的认可。
新河镇的党内民主恳谈也由此开展起来。在实践中。新河镇从最初的答复代表提案，逐步拓展到党内重要事务的决策、重大事项的讨论、重要事务的征求意见等领域，并针对事前、事中、事后采取不同职能的恳谈会，注重发挥党员参与党内事务的积极性、主动性，重点加强恳谈结果的处理、反馈和监督机制建设。如今，党内民主恳谈已成为新河镇党委决策的前提和基础，通过党代表更多更好地参与事关全局的重大决策，既保障了党员的主体地位。又规范了党委的议事决策行为。使党的权力结构开始从权力本位转向权利本位，党内民主日益成为党的一种执政方式和执政习惯。从而推进了政治民主化进程。（2）参与式财政预算改革。激活了国家民主。新河镇参与式财政预算改革始于2005年，是在人代会的制度框架内，运用民主恳谈的形式来强化农村居民参与镇财政预算的编制、人民代表大会预算草案审查和预算执行与监督的全过程。经过多年的实践，已形成了“会前初审，大会审议，会后监督”的固定程序。这种由农村居民决定部分或全部可支配预算（公共资源）最终用处的民主决策机制。被国内外专家称为“中国公共财政改革的重大突破”，曾高票人选我国“十大地方公共决策实验”。是新河镇基层协商民主的又一典型形式。
财政预算之于现代政府的重要性是毋庸置疑的，对乡镇政府来说亦不例外，且当前乡镇治理困境最为根本的就是乡镇财政危机所引发的。而新河参与式财政预算就是让农村居民对镇政府的“花钱计划”发表意见，完善预算方案，并监督预算的执行情况。试图解决镇政府因提供公共服务时受财源所制的现实困境。在实践中，长期处于“死机”状态的镇人大部分功能被激活了，使乡镇人大更好地履行了国家法定职权，推动了国家民主在基层社会的有效实践。因此，新河镇参与式预算不但关乎经济层面，而且也涉及政治层面，满足了基层群众参与经济生活和政治生活的需要。切合了现代民主理念，从而推进了经济民主化进程。（3）行业工资集体协商，拓展了社会民主。行业工资集体协商制度是新河镇又一典型的基层协商民主实践。2003年，新河镇为有效解决劳资纠纷关系，营造职工增资、企业发展和社会稳定的格局，率先在长屿羊毛衫行业试行行业工资集体协商制度，并走出了一条依托行业协会和行业工会开展集体协商的成功路子。自2006年来，多个行业实现工资纠纷案件“零”投诉，成功创造出一个行业工资集体协商的模式。2007年，时任国务院总理曾对此批示：“温岭的做法可以总结推广。”获（2011—2012年度）“第六届中国地方政府创新奖”提名奖。
新河镇行业工资集体协商是由党委政府主导、企业和职工有序参与的一种协调企业利益关系、构建和谐劳动关系的有效形式。具体步骤为：先由行业工会分别与企业主、员工“背靠背”谈：再由行业协会、行业工会分别代表企业主、工人“面对面”谈；最后经当地劳动部门认可后“拍板”翻。从新河镇10次羊毛衫行业工资协商来看，工资由工人、企业主和行业公开“谈判”决定，使职工的工资从“被动接受”向“主动协商”转变，是基层社会民主的有力体现。镇的党委政府、企业的行业协会、职工的行业工会三方分别体现了政府职能、资本价值和劳动价值在基层协商民主中得到了统一，形成了“政府一企业一员工”三者协调发展的多赢格局，促进了社会关系的和谐稳定，进而推进了社会民主化进程。
（二）“新河实验”对乡镇治理的现代价值。（1）乡镇全面践行党的群众路线的新样本。群众路线是党民主执政的最大实践特色，其最根本的价值就在于有效地维护了党执政的政治合法性地位。“新河实验”无疑是新时期党的群众路线在农村基层社会的深化发展，在实践层面可以解读为“情为民所系，权为民所用，利为民所谋”在乡镇治理中的全面体现，党的全心全意为人民服务的根本宗旨在此得到有力践行。比如，党内民主恳谈、参与式财政预算改革、行业工资集体协商等形式的多维立体运用，使党的群众路线在农村基层民主实践中实现了创造性发展，把协商民主植入农村居民的政治生活和社会生活。这一方面最大程度地保障了农村居民当家作主的权利，体现了党的一切奋斗都是为了人民的理念；另一方面，最大限度地集中了农村居民的意愿，体现了党的一切工作都要依靠人民的理念。应该看到，当下的“新河实验”已把乡镇全面践行党的群众路线的轮廓勾划出来了，假以时日，定能成为样本。（2）乡镇有效整合农村社会多元利益格局的新渠道。哈贝马斯指出，民主的本质在于公民积极的政治参与。传统乡镇治理中较为突出的问题就是农村居民很少主动参与到乡镇的公共事务管理中，这就直接影响了乡镇治理的有效性。而“新河实验”不仅反映了农村居民参与者先前的利益和观点，而且还反映了他们在思考各方观点之后作出的判断，以及应该用来解决分歧的原则和程序。这种有农村居民直接参与乡镇公共政治的决策机制，既增强了乡镇党委政府的自主性和合作治理能力，又实现了农村居民意志的表达偏好，有助于保障其政治权利、经济权利和社会权利。且制度化的协商程序和透明的协商过程也充分保证了协商结果的合法性与合理性，这就自然而然地使农村社会各阶层的利益得到了有效整合，从而为乡镇治理提供更多的合法性资源，国家与农村社会的良性互动格局在新河镇日益显现。（3）乡镇有序化解农村社会矛盾的新方法。一直以来，农村基层社会管理的效果并不十分理想，究其原因是过分注重农村基层的政治性，却忽视其社会性。而“新河实验”则体现了在尊重农村基层社会管理的政治性与社会性的前提下，去影响和动员农村基层社会。经过多年的实践，镇党委政府已逐渐摆脱了用传统的强制性手段来解决农村社会的对抗性问题。开始习惯于通过与农村居民公开平等的对话与协商的方式来处理。镇党委政府执政理念和工作方式开始从“为民作主”转变为“由民作主”。这不仅消除了农村居民对镇党委政府的误解。提高了公信力；而且也避免了一些的发生，维护了农村社会的和谐稳定。亨廷顿认为。如果制度化的速度赶不上社会变迁的速度，政治参与剧增会产生政治动乱。从“新河实验”来看，不但没有引起农村社会的不稳定，反而增进了农村社会和谐。这足以说明，新河镇基层协商民主制度化速度至少与农村社会变迁速度是相吻合的。（4）乡镇积极建设农村基层民主政治的新理念。协商民主理论认为民主政治只有把重点放在解决事务的处理上。才会引起人们的真正关心。就“新河实验”而言，它是在既有框架下对民主方式的改进与创新，是在本土政治资源基础上积极推进农村基层民主政治建设。一方面，通过乡镇民主生活中的广泛参与来发展农村基层民主，使乡镇权力结构得以重构，从而将乡镇治理引导到民主治理上来；另一方面，重构了的乡镇权力结构，又推动了农村居民的有序参与，开拓了农村基层民主发展的新空间。当下，“新河实验”不仅体现了理念上的民主和结果上的民主。而且更注重民主的实效性和过程性。比如，采取制度化的协商程序来决策农村社会公共事务，提升了农村居民对公共事务问题的关注。使民主从原来被认为是抽象和高高在上的。转向到农村居民能够直接参与其中，这就提高了农村居民的民主政治效能感，促进中国基层民主化程度的提升。
（三）基层协商民主对乡镇治理的限度。（1）制度限度，乡镇制度建设的困境。毫无疑问，乡镇治理是不能脱离现有的法律制度框架而独自进行的。在理论上。作为国家最基层的乡镇政权是更能了解农村居民的感受，也深知哪些政策更适合解决农村问题。但在实践中，乡镇治理显然受到了上级政权组织固有制度的制约，即突出表现为条块分割下乡镇政权的责任与权利是绝对离散的，乡镇过多地承担了与之权利明显不对称的职责，因而不可避免地使许多乡镇进行选择性治理。如果上级决策施政契合民意，乡镇则会乐意而为；但如果上级决策执行有偏差，乡镇就只能是被动应付。这就很难保证乡镇政权对农村社会公共管理的有效性。就当下而言，中国现代国家建设任务仍然繁重。国家治理结构尚处于积极探索并不断完善之中，民主法治之路也不可能一蹴而就，这之于乡镇而言，定位上的不确定性将使乡镇治理困境持续存在。因此，“新河实验”有待国家制度建设的进一步检验。（2）认识限度，乡镇民主意识的不足。徐勇认为，民主是跟随利益走的。当今农民的利益已经从家庭、村庄延伸到乡镇，民主也须由村庄扩展到乡镇。但目前乡镇治理仍受到传统政治文化制约，乡镇民主意识普遍比较缺乏，精英治理依然是农村基层社会治理结构的最基本表征。因此，当农村基层社会走向现代化时，不但传统的乡村精英治理受到了史无前例的挑战，而且更导致了乡村精英治理与农村居民治理之间的内在张力。由此也带来了乡镇治理的新困境。应该肯定。“新河实验”的顺利开展是以农村居民充分的理性和良好的妥协协商为基础的。但实际上。由于农村居民在教育状况、财富拥有、社会声望、运用信息资源等客观上的差异，这必然对农村居民的主动参与程度和民主协商能力产生直接影响。比如。从参与主体情况看。参与代表普遍是乡村精英：村干部和“两代表一委员”（各级的党代表、人大代表、政协委员），而普通农村居民参与的主体能动性是较低的，这自然而然地阻碍了普通农村居民有效参与到协商中去。（3）实践限度，乡镇民主行进的挫折。罗伯特·达尔指出，在公民参与问题上，两种民主（直接民主和间接民主）都存在着不可克服的限制：在参与行为所需时间和有资格参与的人数之间存在的相互作用，为双方都设置了无法克服、也无法绕开的限制。这对“新河实验”而言。也是如此。在实践中，由于受体制的制约，某些程序性、技术性等问题很难处理好，也为“新河实验”继续行进设置了障碍。比如，在代表对意见表决时，由于实施环节的不够完善，产生了形式主义的表决，损害了效力。还有，在分组讨论中，如果主持人不给力，讨论就会走样，产生负面效应。再者，恳谈议题由党政决定的，农村居民自发的议题尚未出现。这也说明乡镇党政领导对恳谈议题是谨慎的。这反过来也影响了农村居民参与领域的限度。
三、协商民主下的乡镇善治：乡镇治理机制的现代取向
（一）乡村政治民主化：乡镇善治的合法性基础。乡镇是国家权力在地方治理的成败的关键，以乡村政治民主化来实现国家权力在农村社会治理的合法性是乡镇善治的民主价值所在。传统理论认为，在农村社会治理中，乡镇政权在民主化的进程中大多扮演着消极被动的角色。而在当下。乡镇治理功能的发挥已经不仅仅局限于国家体制层面的压力，而且也开始受制于农村社会内生性因素。如新河镇治理模式所显示的，乡镇政府开始日益重视农村居民的愿望和诉求，在善治的理念和原有制度架构下，主动引导农村居民的政治参与，通过功能调整来缓释农村居民政治参与带来的压力。“新河实验”对农村居民来说，更多地还是适应农村社会变革以寻求自身生存与发展空问的理性选择；而对乡镇政府来说，不仅很好地满足了农民政治参与的现实需要，而且也适应了乡村民主化进程的要求，是乡镇政权运作时代性的内在需求和农村社会民主化进程中的现实诉求产物。
可以肯定，“新河实验”不仅是一个农村基层民主实现的过程。而且还是一个国家权力向农村社会权力回归的善治过程。就当下新河乡镇治理而言，其要旨就要在民主法治轨道上实现乡镇权力与村民自治权力的有效对接和协调运行，这符合了现代分权与分治理念。一方面，在一定程度上实现了农村居民的合法权益。有力地推进了农村基层政治民主化建设，激活了乡镇权力为农村居民提供公共服务的功能；另一方面，也使得国家权力在一定程度上重新控制了农村基层社会，新型的乡村控制机制初步形成，重塑了国家权力在农村基层社会治理的合法性。
（二）乡镇政府有效性：乡镇善治的重要标志。随着农村经济社会不断发展，以乡镇政府主体化来主动回应农村居民现实需求的有效性是乡镇善治的效能价值所在。有效的乡镇政府应该是以农村社会（农村居民权利）为本位的现代服务型政府：一是乡镇政府能提供最优的农村公共产品：二是乡镇政府能维护农村居民的民利。
就当前新河乡镇治理来看，这表面上似乎是削弱了乡镇的权力，而实际上是国家尝试在体制内还权于农民（农村社会），探索实现“国家一乡镇政府一农村社会”三者之间的民主协商合作治理，顺应了农村居民参与到农村治理诸项事务之中以维护自身的经济利益和政治权利的现实要求。从实践来看，农村居民对乡镇的要求是“有所为有所不为”。一方面，农民既不希望乡镇是自利性的“越位”，而成为“赢利型经纪人”；另一方面，农民更不愿意乡镇是选择性的“缺位”，而产生“消极行政”。这实质就要让乡镇实现其功能“归位”，即乡镇要在提供公共物品上“积极行政”、“有所为”，为农民在生产生活和公共活动上提供保障和创造条件。因此，乡镇治理只有主动融人到农民（农村社会）现实生活中去，积极为农民（农村社会）发展提供更多更好的公共产品，从“管治”转向“服务”、从“汲取”（乡村资源）转向“供给”（公共产品）∞。在此，国家就必须要加强顶层设计，真正实现乡镇政府的“事权”与“财权”的统一。使乡镇能够有效地满足农民（农村社会）的需求，实现乡镇治理的有效性。
农村社会治理现代化篇10
关键词：社会资本；农村社会；社会治安
中图分类号：C912 文献标识码：a 文章编号：1003－1502(2012)01－0069－05
邓小平指出：“中国有百分之八十的人口住在农村，中国稳定不稳定，首先要看这百分之八十稳定不稳定。城市搞得再漂亮，没有农村这一稳定的基础是不行的。”农业丰收则基础强，农民富裕则国家兴盛，农村稳定则天下安。可以说，农村的社会治安问题决定了我国社会主义新农村建设目标能否实现，关系着我国和谐社会的建设，影响着我国社会主义现代化事业，必须给予高度重视。只有多角度、多维度地分析和研究农村社会治安问题，才能够清晰、深刻地认识农村，从而找到改善农村社会治安状况的对策。本文拟从社会资本理论这一视角，分析当代中国农村治安问题的根源，以期能够找到农村治安问题的改善之道。
一、农村治安问题日益严重
改革开放以来，中国农村发生了翻天覆地的变化。尤其是在家庭联产承包责任制和社会主义市场经济在我国确立之后，农村的经济状况和社会生活都有了很大改善。然而，农村社会的发展变化，在给农民带来富足的同时，也对中国传统的乡村秩序提出了严峻的挑战。近年来，据有关部门统计，农村各类违法犯罪案件数量不断攀升，暴力化程度急剧增大，农村治安状况日趋严峻，主要表现在：
第一，恶性刑事案件频繁发生。因借贷纠纷、民间积怨、家庭婚姻、干群关系等引发的社会矛盾冲突不断升级，甚至演变成打架斗殴、暴力伤害，甚至致人死亡。以暴力侵财为目的的占山霸路、大肆抢劫、敲诈勒索等活动时有发生，致使一些农村地区的老百姓人心惶惶。
第二，宗族势力和黑恶势力危害农村社会稳定。有些农村宗族势力为了维护自身利益，干预甚至控制基层党政组织，插手民间纠纷，故意扩大事态，使普通民间纠纷向恶性化、暴力化发展。一些农村黑恶势力活动猖獗，并渗透到农村经济领域，他们欺行霸市、横行乡里、作恶多端，危及农村政治经济秩序，对农村社会治安的危害很大，其后果很严重。
第三，农村组织、非法宗教组织活动猖狂，封建迷信活动死灰复燃。在一些经济文化比较落后、农村基层政权组织相对薄弱的地方，“”等组织、非法宗教组织活动仍较嚣张，封建残余思想在农村不断蔓延，对农民思想意识进行隐性渗透，妨害科学文化知识在农村的传播，成为影响农村稳定的一个不可忽视的潜在威胁。
第四，农村地区的各类时有发生。一些地方因土地征用、房屋拆迁、换届选举、干部作风、农民负担、供水供电、环境污染等问题常常发生矛盾冲突，导致集体上访、越级上访的事件时有发生，个别地区愈演愈烈，成为直接影响农村社会稳定的因素。
第五，农村、色情等违法犯罪活动死灰复燃，盗窃案件越来越突出，直接影响了农民正常的生产生活。近些年来，、私彩、麻将等方式的活动在一些农村泛滥。由于农村缺乏文化生活，农民打发农闲时间的主要消遣方式就是，这样就使得活动日趋职业化，还出现了组织严密、分工明确的地下公司。有的村民上瘾，深陷其中不能自拔，诱发了盗窃、抢劫、杀人等犯罪行为，影响社会稳定，成为农村治安的隐患。农村一些地区，低俗表演、等色情活动泛滥，特别是公路沿线、城乡结合部更是重灾区。色情活动的泛滥，不但败坏社会风气，成为各类违法犯罪的诱发因素。
为探讨解决农村严峻的社会治安问题，学者们从不同角度分析了农村治安问题产生的原因。有的学者认为，改革开放以来农村社会在政治、经济、文化等方面所存在的矛盾和冲突不断扩大，致使农村社会产生治安种种问题。比如，农村社会结构变迁导致了基层组织对农村治安的控制力减弱，农村经济发展中的困境，为农村治安问题的产生提供了土壤，职能部门对农村治安秩序的治理不力，也使农村治安问题呈现多发趋势。有的学者认为，农村思想文化落后，精神文明建设跟不上，改革开放后西方腐朽思想的影响，农村封建糟粕沉渣泛起，它们交互影响，是农村治安问题产生的深层次原因。有的学者认为造成农村治安问题的原因还由于农民的法律意识淡薄，司法机关对违法犯罪打击不力，公安局的警员不足、控制能力下降，使犯罪没有受到应有的遏制。还有学者从社会治安防控体系的建立角度分析，认为还有些不利的因素，如，农村地区的治安防控主体控制力不强，农村社会治安情报信息网络不畅通，农村人口流动频繁难以掌控，都是农村社会治安问题产生的重要原因。
但笔者认为，农村社会治安问题是一种极其复杂的社会现象，是政治、经济、思想和文化的综合反映，也是各种社会矛盾和诸多社会消极因素的集中反映。以往有关农村治安问题的研究较多关注政治、经济、文化、人口等因素的影响，很少考虑社会的因素(尤其是人的因素)，有鉴于此，本文从社会资本理论的视角，对农村治安问题原因进行分析。
二、社会资本理论视阈下农村治安问题原因分析
社会资本理论(Socialcapitaltheory)是上世纪晚期，尤其是90年代以来兴起的一种理论分析范式，它横跨社会、政治、经济和行为组织理论等多个学科门类，用来解释经济增长和社会发展问题。
社会资本理论中所使用的社会资本概念，与古典资本理论中由马克思首先提出的作为私人资本的对立面使用的社会资本(或称社会总资本)概念不尽一致。这里的“社会资本”概念最初由经济学的“资本”概念演变而来，是随着资本概念的不断发展出现的。在亚当・斯密(adamSmith)以来的古典主义经济学家眼中“资本”概念仅局限于物质资本，与“土地”“劳动”并列为最基本的生产要素；20世纪50年代，美国经济学家舒尔茨(Schultz)和贝克尔(Becker)最先突破物质资本局限，提出“人力资本”；随着研究深入，为了解释单纯用物质资本和人力资本所不能解释的诸多问题，社会学家们将人们之间的社会互动与联系也纳入了资本范围，提出了“社会资本”概念。最早使用社会资本概念的是经济学家格林・洛瑞(GlennLoury)。第一个对，“社会资本”进行系统分析的是法国社会学家皮埃尔・布迪厄(p.Bourdieu)。使之流行起来并发展成为一个重要的社会科学概念，则要归功于詹姆斯・科尔曼(J.Coleman)和罗伯特・怕特南(Robertputnam)对社会资本概念的继承和发展。此后，加入有关社会资本讨论的
大批学者中，比较有影响的人物主要有林南、福山、奥斯特罗姆等。
关于何为“社会资本”，中外学者众说纷纭，随着学者们的争论和研究的深入，“社会资本”的内涵经历了由“微观社会资本”到“宏观社会资本”的发展。“微观社会资本”主要是科尔曼(J.Coleman)以前的学者们对“社会资本”的阐述，概括起来，主要是将社会资本理解为个人通过拥有的社会网络关系获得资源达到预期收益。比如皮埃尔・布迪厄(p.Bourdieu)认为社会资本以关系网络的形式存在，“社会成员和社会团体因占有不同的位置而获得不同的社会资源和权利”，个人在社会结构中的社会网络联系以及成员资格身份有助于个人目标的达成。科尔曼也认为社会资本是一种存在于人际关系结构中，能为个人拥有并带来利益的资源。但科尔曼把社会资本定义为“社会结构性资源”，并指出它由社会结构要素组成，具有“公共物品”的特征，为“社会资本”从“微观”向“宏观”的提升提供了可能。随着“社会资本”的研究范围拓展到社会学、经济学、政治学等不同领域，研究者们不满足于在个人层面上探讨社会资本的作用，而从更为宏观的视角研究和分析社会资本。从“宏观”视角对“社会资本”进行阐述，最早始于美国政治学家罗伯特・帕特南(Robertputnam)。他在《使民主运转起来》一书中指出：“社会资本是指社会组织的特征，诸如信任、规范以及网络，它们能够通过促进合作行为来提高社会的效率。”并通过解释意大利上世纪70年代以来不同地区政治制度改革成败来说明这一观点。帕特南发现在意大利地区政治制度改革中，有些地区改革成效显著，有些地区则收效甚微，这些地区公民参与公众生活的程度(如投票)、参与社会组织和自愿组织的情况都有很大差异，而这种差异与这些地区的政府绩效和社会经济水平却保持了高度的一致性。因此，他认为“表现为公民参与规范和网络的社会资本可能是保持经济发展和政府效能的一个基本前提”。日裔美国学者福山(Fukuyama)认为社会成员之间的信任程度是一种社会资本。他认为，社会成员之间的互信程度与经济发展有着密切关系，互信程度高的社会，经济运行的交易成本将会大大降低，某些制度缺陷也能够得以弥补，反之，社会大型经济组织难以自发形成，社会经济效率很难进一步提高。
进一步而言，社会资本主要是由公民的信任、互惠和合作有关的一系列态度和价值观构成的。可见，社会资本是社会和政治文化的主观表象，是人们关于他人的集体态度，是人们之间相互关联的一种方式。社会资本的要义在于它要求人们相互合作、相互信任和理解、相互同情和救助。这表现为他们不拿共同体之内的人当外人来看待，大家都会具有强烈的社会责任感，且对公共利益和集体荣誉表现出极大的热情。这是社会中最重要的凝聚力量，是维持社会稳定最重要的基础。
社会资本理论的提出，特别是宏观社会资本理论的观点，使我们可以从一个新的视角分析我国农村治安问题。
首先，从农村社会人与人之间的信任上看，传统熟人社会的关系网被打破，以彼此相互信任为纽带的联系被中断。传统的乡村中国是一个熟人社会，大家都相互熟悉，并因熟悉而产生信任。可以说，中国传统文化中感情胜过理智，与西方人强烈的契约精神不同，乡村社会的信用并不是对契约的重视，总是凭借自己感觉，相信感情的可靠性。然而，随着我国市场经济的发展和外来文化的影响，传统农民的价值理念、思维模式、行为方式和生活习惯发生了巨大变化，原本单纯的社会交往方式和社会关系网络发生裂变，人与人之间的感情隔阂加深。因此，中国农村社会出现了各种失范现象，主要表现为原有的社会网络关系淡化、思想道德水平滑坡、传统规范失效、互助互信水平降低、合作能力趋弱等。另外，随着社会的发展，市场经济的法则不断深入人心，农民的平等、民主意识不断增强，他们的依赖感正在逐渐丧失，同时给他们带来了一种强烈的孤独感和无助感。正如弗洛姆所说，“自由虽然给他带来了独立与理性，但也使他孤立，并感到焦虑和无能为力。”在没有强有力的道德约束的基础上，市场所要求的效率意识和竞争意识使农民之间的关系发生了质的变化。人们之间的信任和互惠已被利益和金钱所取代，当今社会中出现的在亲人和朋友之间，只要能够赚钱、对自己有利，一切亲情都不顾忌，什么手段都敢使用，这种现象在一些人身上表现得十分突出。
其次，从农村社会人与组织的信任上看，“传统与现代的抵牾使农村社会治安处于窘境”之中。传统中国农村解决村民之间的纠纷，往往依靠乡村内部形成的乡规民约和有威望的人主持公道。而在现代社会，一部分农民开始拿起法律武器。当代农民虽已具有一定的法律意识，但是他们运用法律主要是对他人，很少用来自律。法律知识的普及，未必能改变农民心中固有的“善有善报、恶有恶报”这种报应观念，而这又往往造成农民对司法的不信任。合法的未必是农民心中认为合理的，农民心中认为合理的却又未必为现代法治精神所容。传统乡规民约与现代法律体系相互冲突，传统社会资本正在逐渐消失，而新的社会资本又尚未培养起来，这种情况必然造成社会规范的缺失。
再次，从农村社会人们的价值观念变化上看，20世纪70年代末，随着家庭联产承包责任制的实行，农民的自越来越大，农村原有的基层组织逐渐削弱，又没有新的社会基层组织代替。正是这个原因，一些非法的宗教组织趁虚而人，农村宗族势力抬头，带有黑社会性质的犯罪团伙也趁火打劫，农民的人身安全得不到保证，严重损害了党和国家在农民心目中的形象。另外，受经济市场化的影响，农民价值观念多元化，一些农民不再看重未来的长远收益，行为短期化，亲人、邻里之间缺乏合作互助，社区的凝聚力急剧下降。在新的乡村社会规范尚未形成的情况下，农村道德评判标准模糊、社会规范严重缺失、失范行为越来越多，以至社会治安状况的日益恶化。
最后，从农村的社会网络关系上看，传统农村稳定的网络关系被流动性所取代。正如费孝通在《乡土中国》一书中所说，传统中国是“孤立、隔膜”的，“这种孤立和隔膜是就村和村之间的关系而说的。”专统中国农村农民流动性很小，一个农民甚至一辈子也不曾出乡。新中国建立后，实行严格的户籍管理制度，农民被限制在土地上。改革开放之后，农民在市场规律的引导下，为了生存的需要，他们在更大范围内自由流动，寻找工作的机会。市场经济条件下的一个直接后果，就是农民群体的分化，农村贫富差距拉大。从原来的封闭到现在的开放和自由流动，从原来的互利互惠、相互信任到现在的各奔东西、各凭本事挣钱，传统农村人们之间的信任、亲情和联系逐渐被陌生、攀比和分化所替代，原有的温和、亲情的社会网络被打破。
三、农村治安问题的改善：传统社会资本的重构与新型社会资本的培育
上述分析表明，社会资本的存量决定了社会稳定的程度，社会资本存量丰富且分布均衡，人们的归属
感就强，相互之间也就越容易信任，参与合作就更容易，各种组织和社团的发展就越繁荣，农村社会治安就会越好。因此，农村的社会治安问题，归根结底是由于传统乡村丰富的社会资本的流失与新的社会资本尚未完全发育，这样就形成了行为规范的缺失。而要解决当下中国农村社会治安之困境，就必须对传统的流失殆尽的农村社会资本进行重构，同时还必须更加注重对适应社会主义市场经济发展与现代化建设的新的社会资本的培育。
首先，重构传统中国农村的社会资本。在当前中国农村，传统社会资本有些并没有消失，有的则伴随着改革开放的春风，又恢复和发展起来。例如，一些农村自治组织和自我管理组织，“村民议事会”、“红白事理事会”、“老年人协会”和“禁赌协会”等。还有一些自我服务和娱乐组织，如农民专业协会、各类研究会和业余文化团体等。除了这些农民自治组织，一些传统的乡规民约、民风民俗和传统礼仪等在中老年人之间很有市场，一些地方还保持着淳朴的乡亲感情，大家相互信任、愉快合作。对于这些丰富的传统农村社会资本，我们的正确态度应该是本着尊重农村习俗和农民习惯的原则，结合时代要求进行合理的扬弃。首先要从现代法治的视角对这些传统的农村社会组织和风俗习惯、乡规民约进行规范化，有的甚至可以制度化，那些对农村社会治安有积极作用的农村基层社会组织，我们要尽力扶持它们发展壮大。我们的最终目标是通过大力提倡文明科学的乡规民约，重建淳朴善良的民风民俗，重塑乡村信任关系网络，促进村民之间的合作互助，增强农村社区的凝聚力，最终达到农村良好治理和良好社会治安的局面。
其次，培育符合社会主义市场经济要求的新型农村社会资本。近年来，中国社会阶层的贫富差距持续拉大，已成为影响我国社会治安问题的最重要的因素之一。其中城镇居民收入与农民的收入差距不断加大。作为我们党执政的基础，作为社会主义新农村建设主体的广大农民还处于弱势地位。如果不改变我国的收入分配制度，就不能改变农民的弱势地位。此外，农民的分散和无组织的特点，也使得他们在市场经济的竞争中处于弱势地位。农民要致富，必须积极发展农村社会组织，将农民组织起来，提高其凝聚力，提高他们市场主体地位，只有这样社会主义新农村才能获得快速的发展，才能切实增加农民的实际收益。农村中绝大多数农民富裕起来，农村的社会治安问题才能够得到根本上的改观。
在这方面，有学者指出农民协会是一种可行的组织形式。通过农民协会这一组织形式，建立了一个农民与市场进行充分有效联系的中介，最重要的是提高了农民自我发展和参与竞争的能力。而且，从政治过程的角度来考虑，农民协会的成立也形成了一个能在政府决策中反映自己的利益和诉求的渠道。另外，一些农村新型的企业化组织的崛起也对农民的组织化产生了一定的影响，比如，一些城市里的企业与农民共同组成某种农特产品生产加工合作组织。这类组织现在在一些地区已经逐渐发展起来，一方面改变了农民分散、弱势的处境，改善了农民的市场地位，另一方面还会降低生产成本，是一种双赢的战略举措。把农民组织起来进行生产，这才是社会稳定的坚实基础。但在积极发展经济组织的同时，我们还要注意多发展农村的政治和文化组织，以丰富农民的精神生活，并提高其主人公意识和责任意识，增强其参与社会管理和各种社会组织的兴趣。
总之，当代中国农村社会治安形势恶化是有着深刻的社会根源的。笔者认为，作为稳定社会最重要因素的社会资本要充分发挥作用，使农村社会治安形势得到好转。因此，必须通过政府、社会和农民自身采取各种措施重构传统农村的社会资本，并且不断探索和培育新型社会资本，使之与社会主义市场经济相适应，才能使我国农村社会治安的形势实现根本好转，从而推动社会主义新农村建设。
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