城市应急管理能力篇1
关键词：城市社区应急管能力安全保障
中图分类号：D669文献标识码：a文章编号：1009-5349（2017）14-0086-02
近年来，城市中各种应急事件屡见不鲜，一方面是自然灾害猝不及防，一方面是群体突发事件频繁发生。城市应急事件存在复杂性、多样性特征，由于大量突l事件源于基层或社区组织，对于一系列的预警、防范，相关政府部门往往无法第一时间发现并及时处理，以至于为突发事件的处理效率、处理成本带来极大的负面影响。
一、提升城市社区应急管理能力的意义
（一）强化应急准备针对性
提升城市社区应急管理能力可促进社区对周围环境一系列不确定因素开展科学有效分析，经由实施科学有针对性的应急知识宣传教育，组织应急培训、演习等活动，以强化城市社区应急预警防范能力。
（二）确保第一时间应急响应
提升城市社区应急管理能力与突发事件可否及时有序处理存在密切联系。突发事件发生后，在政府组织的相关援救队伍到达事发地前，城市社区可先期开展应对工作，第一时间对各项信息开展采集、传递，及时组织事发地周边居民开展自救互救，实现对事态发展的有效控制，进而尽可能降低人身财产损失。
（三）促进重建措施高效实施
突发事件引发后，灾后重建是应急管理工作中十分重要的一环，由于灾后恢复工作牵涉诸多方面内容，再加上政府资金投入有限，倘若所有事宜均要政府一手操办，无疑会延缓重建计划进程。积极参与重建计划是城市社区的职责所在，以城市社区为单位开展物资援助、心理疏导，可迅速将应对政策落实到个人，促进重建措施高效实施，极大限度减轻突发事件造成的影响。[3]
二、城市社区应急管理能力提升工作方案设计
全面城市社区在时展新形势下，要紧随社会发展脚步，强化改革创新，引入先进科技理念、成功发展经验逐步提高城市社区应急管理能力，为进一步促进社区应急管理有序开展，可以自以下相关策略着手：
（一）调整城市社区与政府的关系
众所周知，政府在公共突发事件处理中占据着核心主导地位，然而由于应急管理存在复杂性、时效性特征，使得政府还要扮演促进者、协调者的角色。如今我们一方面已经认识到城市社区在应急管理中所具备的优势，一方面又顾及丧失对城市社区的控制力，使得对城市社区管理依旧保有一种矛盾心理。新公共管理理论指出，突发事件应急管理工作能否有序进行，并不取决于政府权力的大小，或是政府指令的权威性，政府应当更新思路，依托新型管理技术手段，实现对社会力量的优化整合，这也是政府的最终责任和工作目的。
地方政府要建立科学的领导和合作关系，对社会环境及自然环境开展管理保护，为每一社会主体提供充足的参与空间。[4]面对不断发展转变的社会环境，政府务必要优化运行模式。鉴于此，我们应当明确认识基层组织在社会管理尤其是应急管理中的重要性。首先，政府应当开展好城市社区应急管理指导工作，为城市社区应急管理指明发展方向，对城市社区在应急管理中的权力、义务予以充分明确，强化城市社区应急管理队伍建设，推进城市社区应急管理的规范化、制度化进程。其次，政府应赋予基层社区以权力和责任，引导城市社区开展自主创新。最后，积极引导城市社区参与突发事件预案的讨论和应对措施制定，进而提高突发事件应急预案的科学实用性。
（二）建设多元主体协同治理机制
近年来，多元主体协同机制在众多发达国家应急管理中得到广泛推广，而在我国则依旧处在初级发展阶段。我国传统应急管理系统注重系统的稳定性以及系统原则的延续性。新形势下，应急管理特征发生了极大转变，由此很大限度上提升了应急管理的难度。
作为一种以多中心治理理论为前提的机制，多元主体协同机制在应急管理中可实现对社区、企事业单位以及民间组织的优化整合，促进城市社区在应急管理中的功能得以有效凸显。在组织结构方面，多元主体协同机制的偏平化、弹性化的组织结构可取代以往官僚制组织机构中僵化式和机械式的层级模式；在权力构成方面，除去政府部门之外，无论是社区居民还是企事业单位均具有管理的权力及义务；在决策机制方面，依托集权、民主相互结合的手段，在社区应急规划、法规建立、政策制定等阶段，主张民主参与第一、强制第二，从而强化决策规划的科学可靠性。在城市社区应急管理多元主体协同治理机制建立过程中，应当秉承公共危机治理理念，提高对资源、信息各方共享的重视度，积极吸引企事业单位、志愿者、社区居民，开展群防群治。
（三）城市社区参与城市应急管理保障体系建设
（1）强化城市社区应急文化建设。城市社区应急管理能力高低，受其是否具备良好的应急管理文化、素质很大程度影响。应当加强对城市社区居民的危机教育，推行不同形式的危机教育。其中，政府可借助电视、报纸、互联网平台开展应急知识宣传教育，城市社区可定期组织应急知识宣传、座谈讨论活动。同时应当开展应急演习活动，结合不同地区实际情况，城市社区、街道办应积极组织该地区针对其易发的突发事件进行预防、演习活动，从而提高城市社区居民突发事件应对能力。
（2）强化城市社区应急管理基础设施建设。政府应强化对城市社区基础设施的投入，尤其是一些经济相对发达的地区，应当强化在卫生、消防、抗震等方面的基础设施投入。对于经济较为落后的地区，政府应加大补贴，从而减轻城市社区的经济负担。另外，对于城市社区应急设施的建设，不同地区应结合自身实际情况引导当地企事业单位、学校等共同参与。
（四）强化城市社区应急管理工作法制建设
城市社区应急管理同样离不开法律的保障。
（1）加强法律制度建设，为城市社区应急管理有序开展提供科学可靠的制度环境。现阶段，我国即便已出台了以《突发事件应对法》为特定规范的突发事件防治法规及相关紧急预案，然而该项法律法规针对次生灾害的防治、灾害造成的连锁反应等相关工作未做针对性立法，同时各种应急预案在时效性、预见性等方面依旧存在极大的缺失。[5]基本法相关内容的制定、完善迫在眉睫。
（2）依托部t法的修订，推进城市社区应急管理每一主体相互间的协同效应。借助法律的形式促进突发事件下权责调适机制的有序运转，对每一组织乃至个人在应急管理中的权力、义务予以明确，实现对他们的有效监督、约束。
（五）强化城市社区应急管理队伍建设
单一主体力量极为有限，这在突发事件应急管理中显得特别明显。因此，城市社区应当对自身蕴藏的资源开展优化整合，推进应急管理人力、物力、财力等资源的统一协调，强化队伍建设，积极促进城市社区应急管理能力的有效提升。
城市社区应急管理队伍除去社区组织、上级职能部门、专业技术人员等组成的专业队伍以外，还应当强化社区居民、物业公司人员、辖区企事业单位工作人员等组成的非专业性志愿服务队伍的建设。有序推进城市社区应急管理队伍的协同管理、指挥，构建健全的培训教育制度，强化对应急管理队伍的基础知识、技能培训，开展实地演练，切实执行组织绩效评估，提高城市社区应急管理队伍综合素质。与此同时，城市社区应当强化志愿者队伍建设，对人员进行妥善安排，保证优势功能的有效发挥。依据规范流程对志愿者进行招募、资格认证、培训考核等，提高城市社区志愿者队伍的综合素质。在应急管理期间，对志愿者队伍给予指导、帮助，促进城市社区应急管理工作有序进行。
（六）开展城市社区应急管理能力建设与评估
科学完备的应急管理评估，可对全面应急管理过程有效性开展检测、反馈，找出其中存在的问题，有助于经验总结、提供发展依据，改善城市社区应急管理能力，促进城市社区应急管理工作的有序开展。
应急管理全面环节开展的评估应当包括：突发事件引发前脆弱性及风险源评估与预警、突发事件引发时实时检测与快速评估、突发事件引发后损失与能力评估等内容。城市社区应急管理能力评估是对城市社区处理突发事件过程中的实时评估、事后评估，是从资源设置、应急设计等多个方面，对城市社区应急管理全面阶段开展能力评估。经由能力评估，可获取针对应急组织自身、应急行动及项目水平的评估结论，进而为提高城市社区应急管理能力提供有力依据。城市社区可自主或者邀请第三方组织对自身应急管理能力开展评估。首先，要对城市社区应急管理能力评估主体、内容予以确定，然后，应用科学有效的评估方法，建立科学完备的城市社区应急管理能力评估体系，结合评估模型，开展好模型数据分析，从而获取能力评估结论。城市社区应当提高对应急管理能力评估的重视，对应急管理每一阶段的影响因素进行分析，实行科学的措施，积极促进城市社区应急管理能力的有效提升。
三、结语总而言之，城市社区是社会必不可少的一个元素，城市社区应急管理是社区居民生活、生产安全的重要前提，是城市社区安全、和谐、稳定的重要基础。公共事件频发且导致严重损失的一大原因是全社会安全意识不足，城市社区居民自救互救能力缺失，城市社区安全基础差。因此，政府务必要不断钻研、总结经验，清楚认识城市社区应急管理能力内涵，全面分析城市社区在应急管理中的特点与优势以及提升城市社区应急管理能力的意义，结合城市社区应急管理工作实际情况，积极促进社区应急管理能力有效提升，推动城市社区的有序健康发展。
参考文献：
[1]岳静.城市社区应急管理现状分析与对策研究[J].理论建设，2013，13（6）：96-98.
[2]高英.浅谈强化社区应急能力建设的探索――以成都市天府新区应急示范社区建设为例[J].商，2015，7（19）：67.
城市应急管理能力篇2
一、树立城市危机意识，实现灾害管理理念的全方位转型
树立城市危机意识，是民本思想和人本思想的体现，是城市政府具有保护居民公共安全责任感的体现。凡事预则立，不预则废。只有树立城市危机意识，才能把城市居民的生命和财产的安全当作头等大事来抓；才能居安思危，对城市灾害保持高度的敏感性，清醒认识城市灾害的破坏性，从可持续发展战略的高度及时制定、调整、更新应对城市灾害的计划。只有树立城市危机意识，认真贯彻落实科学的发展观，才能精心设计，建立起具有预防功能、应急功能和修复功能的城市灾害管理体系，把非常态的城市灾害纳入政府的常态管理中去，把完善城市灾害应急管理体系纳入发展规划中去，做到对城市灾害先知先觉，有备无患。
二、成立一元化的城市灾害综合管理机构
当前，城市灾害管理主要以部门为界实施管理。对于一些规模大、范围广的灾害，仅仅依靠某一部门进行处置则显得极为不足，需要集中跨部门、跨地区不同部门的专业优势，尤其是在统一指挥调度方面，各部门、各地区之间的相互协调指挥。世界上防灾领域的发达国家相继成立了灾害综合管理机构。如美国的联邦紧急事务管理局，日本的中央防灾会议，俄罗斯的紧急事务部，澳大利亚的联邦紧急事务管理局等。尽管这些国家的灾害综合管理机构名称各异，功能也未必相同，但都力求通过组织与功能的整合、重组，实现各级政府灾害管理的联系与整合。我国应当吸取国外灾害综合管理的经验教训，把健全城市灾害组织管理机构作为我国城市灾害管理的重要基础工作。整合国家各部委的抗灾救灾机构及其职能，结合我国国情建立常设的国家城市灾害综合管理的专门机构，各省、直辖市、自治区以及所属的市、县设立相应的机构，形成纵向的各级领导机构，综合管理各种城市灾害。只有建立国家城市灾害综合管理的专门机构，才能整合所涉及部门的职能，整合灾害管理的各个环节，从而使经费集中使用，数据充分共享，城市防灾减灾活动更加系统的进行。
三、加强城市灾害管理法制建设
在城市灾害管理中必须有明确的法律基础，法律的保障是城市灾害管理体系有效运行的前提，也是城市可持续发展的法律保证。我们要迅速开展城市灾害管理的立法研究，完善《突发事件应对法》，构建我国应对和处理城市灾害事件的法律、法规体系，强化政府的职能作用，明确责任，规范政府行为，将防灾、减灾的一切行为纳入法治轨道，包括信息报告、预防、控制、救助、税收等方面，做到依法行事。这是强化城市灾害管理能力建设的根本措施。从我国的实际情况来看，城市灾害管理的法律体系应对包括国家层次的灾害管理基本法、部门层次的灾害管理行政法以及地方性的灾害管理法规和条例三个层次。当务之急，迫切需要制定综合性、基础性的“灾害管理基本法”，并以此作为建立其他防灾减灾法规的基础和指导减灾活动的纲领。一旦发生重大灾害事件，政府就可依据“灾害管理基本法”采取应急措施，发挥综合救灾的优势，整合和利用各种资源，从而有效的组织救灾工作，把灾害造成的损失减到最低。
四、建立科学的城市灾害预警系统
“凡事预则立，不预则废”。在当前的科学技术水平下，灾害虽不能通过预防来规避其发生，但建立灾前预警机制是有效减少损失的关键。“有预见的政府作两件根本性的事情。它们使用少量钱预防，而不是花大量钱治疗；他们在做出决定时，尽一切可能考虑到未来。”这是因为及时、准确的预警能够在灾害发生之前向社会公众灾情信息，从而及早消除灾害隐患，尽可能的减少灾害损失。灾害预警是指以先进的信息技术平台，通过预测和仿真等技术对灾害态势进行有效的动态监测，做出前瞻性分析和判断，及时评估各种灾害的危险程度，并给出参考性对策建议，提高政府应急管理的科学性和高效性。建立科学合理的城市灾害预警系统，可以至少实现两大目的：一是及时收集和发现灾害信息，对收集到的信息进行快速分析处理，然后根据科学的信息判断标准和信息确认程序对灾害爆发的可能性作出准确的预测和判断；二是及时向公众灾害可能爆发或即将爆发的信息，以引起有关人员或全社会的警惕。
我国的许多城市长期以来对灾害重救轻防，以致在减灾的物质和人力资源投入上出现不协调的局面。从近些年的实际情况看，许多城市的灾害监测和预警预报能力已经不能适应危机处置工作进一步发展的需要，监测手段、预测预报的准确度都有待增强和提高，某些新灾种的监测预报还是空白，即灾害的预防环节亟待加强。对于能够比较准确预测预报的自然灾害，预防环节带来的效益很大。而在人为灾害的减灾工作中，预防就更为重要。像火灾、交通事故、化学事故等，绝大部分都可以通过技术和管理途径使其发生频率大大降低，在一定范围内可以完全避免。对于不可避免的那部分，由于这些人为灾害的危害机制十分清楚，也完全可以通过周密的准备工作在救援过程中将其危害降到尽可能低的程度。所以，灾害的预防在整个危机管理中居于十分重要的地位。
五、建立合理的城市灾害教育体系
近几年来的一些重大城市灾害应急事件，如2003年重庆“l2?23”特大井喷事故、2004年北京密云游园踩踏事件、2004年吉林中百商厦特大火灾的教训告诉我们：如果事故现场周围的群众具有起码的自救、互救知识，绝大部分人的伤亡都是可以避免的。再比如，南方雪灾事件中社会整体警觉性不够灵敏，受灾民众的心理承受能力、自救意识和能力都明显不足，这是我国突发事件管理中存在的一个重要问题。反观西方发达国家经常搞一些应对自然灾害的演习和应急预案的演练，一方面能够提高公共体系在极端环境下的应变和处置能力；另一方面能够提高全民的防灾意识和应对知识。因此，各级政府既要把灾害管理教育纳入国民教育体系开展应对重大突发事件的培训，广泛宣传相关法律法规和应急预案，尤其是预防、避险、自救、互救、减灾等知识，提高自救、互救能力。城市灾害教育不能只针对在校学生，更不能流于形式，而是要建立公共灾害教育体系，面向全社会开展灾害教育。要设立城市灾害管理的专门教育机构，提供专业训练，培养专业人才。选择条件适当的院校开设灾害管理专业，加紧创办灾害管理学院。做好全民性的灾害应对常识教育和常规演练，提高群众应对灾变的心理素质和实际能力，为城市灾害管理提供专业人力资源和群众基础。
六、建构城市灾害应急能力评价体系
城市灾害应急能力在很大程度上取决于该城市的自然状况与成灾条件下的人民与体制的能力,具体说，应急能力指的是一个城市在人力、科技、组织、机构和资源等方面防灾减灾能力的培养与增强。应急能力建设的基本目标是提高城市对发展模式与防灾减灾政策进行评价、选择的能力，这个提高能力的过程取决于该城市的政府和人民是否对灾害约束与发展需求之间的关系有正确认识和决策。城市灾害应急能力，是一个涵盖自然要素与社会要素、硬件条件与软件条件、人力资源与体制资源、工程能力与组织能力等多方面要素的复合概念，是现代城市综合发展能力的重要体现。
目前我国城市灾害应急能力普遍较为薄弱，且很多城市都还没有注重对城市灾害应急能力评价体系的建设，想从根本上解决城市灾害应急能力的薄弱问题，目前急需的就是要制定出一套科学、规范、合理、高效、系统的城市灾害应急能力评价体系作为行动的基础，具体内容应包括：第一，城市灾害危险性评价指标集。我们选择的评价内容：地震灾害危险性评价；台风危险性评价；洪灾危险性评价；火灾危险性评价；矿山灾害危险性评价；技术灾害的危险性评价以及历史上曾经发生过的大规模自然灾害和技术灾害。第二，城市易损性评价指标集。易损性评价指标包括：城市行政级别分类；城市人口密度；城市经济密度；城市交通运输状况；城市通信状况；城市的供水系统状况；城市的供电系统状况；城市的供气系统状况等。第三，城市灾害应急管理能力的评价指标集。根据国内外城市灾害管理的经验，城市灾害应急管理能力的内容大致包括六个方面，即灾害预测与预警能力、社会控制效能、居民行为反应能力、工程防御能力、灾害救援能力和资源保障能力。实施城市灾害应急评价活动是一项涉及面广、操作性很强的工作，要摒弃以往各个单灾种应急评价研究中的不足，确保通过评价实现城市灾害应急能力的全面提升。评价是手段，开发建设才是目的，城市灾害应急管理能力的评价模型只要将评价功能与开发建设功能有机结合在一起，才能真正发挥强化城市应急管理能力的作用。
七、构建城市灾害管理的社会整体联动机制
城市灾害管理是一个系统工程，需要各职能部门协同配合和共同努力。实施城市灾害管理联动机制应从加强政府各灾害管理主体之间的联动、政府与市民及民间组织之间的联动、政府与媒体以及与灾害管理研究机构的联系等几个方面入手，达到协调一致、动态管理、化危为机的目的。（1）构建政府各灾害管理主体之间的联动机制。一是，组建统一的城市灾害管理专门机构；二是，城市灾害应实行属地化管理；三是，加强与其他城市的交流与合作。（2）构建政府与非政府组织组织（nGo)之间的灾害管理联动机制。城市是非政府组织的主要所在地，城市中非政府组织数量繁多，类型多样，蕴涵着大量丰富的应急资源，并且非政府组织作为一种社会自治组织，其组织结构灵活，具有独立的决策与行为能力，在城市灾害发生时能迅速及时地做出反应，协助政府广泛调动社会力量，快速有效地共同应对灾害，弥补政府行为的不足。具体来看，非政府组织作为城市灾害管理的独特力量，在灾害信息传播、弥补政府应急资源的不足、协助政府部门应急行动以及联络各地区进行协同应急方面发挥着重要作用。因此，我们应加强非政府组织建设，要调动民间力量完善城市灾害的管理结构，整合政府与非政府组织的资源和力量，加强两者之间的合作与协调，促使其在维护社会稳定中发挥更大的作用。（3）政府与媒体之间应实现灾害管理的良性互动。政府和媒体的联合互动，不仅可以使政府及时准确地掌握信息，增加管理的透明度，稳定局势，还可以树立政府在市民中的威信与良好形象。（4）要加强政府与灾害管理研究力量的交流与合作。有效地应对城市灾害需要依靠科学，需要科学的理论指导和科研人员的辛勤劳动，因此，城市政府必须加强与城市灾害管理研究力量的交流与合作。
八、构造“社区为根”的城市灾害管理基层网络
社区具有自我管理、自我教育、自我完善的特征。社区是组成现代城市的基本社会群众组织，一个城市在遭受灾害侵袭时，社区居民不但是灾害的直接受体，同时也是抗击灾害的主体。社区是实施城市灾害管理实务的组织细胞，是城市灾害应急管理工作真正落到实处的支点。2001年国际减灾日的行动口号是“发展以社区为核心的减灾战略”，就是依靠社区组织，在政府和非政府组织的帮助下，动员所有居民参与社区防灾减灾建设，完善城乡社区灾害应急预案，组织社区居民演练。
城市应急管理能力篇3
关键词：城市公共安全；增进；战略
中图分类号：D523文献标识码：a文章编号：1008-7168(2010)01-0057-10
城市公共安全在整个社会公共安全中占有绝对的比重，具有风向性和指标性的意义。这是因为城市是一个社会的集中反映和代表，无论是发展指数、幸福指数还是保障指数、安全指数，都直接反映出一个社会的发展程度和文明程度，直接显示出一个社会的基本状态。城市公共安全水平如何，直接反映着一个社会的稳定水平和最基本发展条件，关系到一个社会是走向兴盛还是衰微。我国城市发展要找到并走出一条能够不断促使经济与社会和谐协调、繁荣发展的道路，首先就是城市公共安全保障与增进之路。这对当前正处在社会转型期的中国社会来说，具有极其重要的现实意义。
我国的城市首先为中国特色的行政区划所决定，具有与世界其他城市所不同的行政管辖范围、职能、职权和责任；核心一条就是要保证城市本身及其管辖范围内整个社会的基本公共安全，为本辖区经济社会和谐协调、又好又快发展提供先决保障。然而，随着经济社会的加速发展，引起危及公共安全、特别是城市公共安全的各种风险正日益加大。这些风险通常演变成各种各样的突发事件和严重危机，不断地涌向和集中在城市，给城市的公共管理带来巨大压力。因此，加强我国的城市公共安全管理就成了迫切需要抓紧抓好的一项工作。
一、城市公共安全的基本理论问题
(一)城市公共安全的实质与构成
城市是人口、财富、文化的富集区，同时也是政治、经济、文化、教育、科研、交通、通讯等公共生活的枢纽和平台，是人类生产、生活活动和社会关系最密集、最需要秩序和安全加以保证的集中地和中心区，是一个地方、一个社会及其主要生产、生活方式的创造所和代表地，有时甚至就是一个时代、一个国家、一个文明的标志和象征。
很明显，在整个现实社会生活中城市是具有巨大实际影响的空间性社会因素。城市的一切均能按其自身条件和规律正常而健康地运行与发展，那么城市周围的其他社会空间，如广大农村、厂矿、林区、水域等，都将得到积极的带动，以城市为中心的完整社会空间就将因此而整体地发展、成长和文明起来。
但是，如果城市的生产、生活或者运行、发展遭到扰乱或威胁、危害或破坏，那么不仅城市本身将直接遭受巨大的损失和损害，并有可能因此走向衰落、破败而消失，而且还将间接导致那些紧密关联、依靠和依赖城市的其他社会空间遭受重创，以至于也可能跟着一起衰落、退化而荒废萧疏。总之，与城市紧密相关的一个时代、一个文明、一个历史都将消失，而生活在其中的人们则将成为最直接和最大的受害者。
这就是说，城市能否保证安全事关人民是否幸福生活、社会是否繁荣昌盛、国家是否安全强大，是一个牵一发而动全身的重大公共安全问题。事实上，城市是一种最为复杂、脆弱、易受损害的特定社会系统。在这个系统内，几乎每一个方面、每一个具体领域都有安全问题和安全需要。城市安全直接成为城市这种系统的增强剂和绝对保障。没有城市安全，便没有城市的一切。只不过，城市公共安全远非城市自有并自行负责的重大公共事务，而是整个社会安全和国家安全的最重要组成部分。
确切而言，城市公共安全的实质就是城市生产生活、运行发展和功能作用的一种无风险状态，是一个能反映城市健康正常、稳定和谐的决定性指标，也是确保城市繁荣与发展、国家稳定与发展、社会和谐与进步的关键指标和基本保证。
可以说，城市活动面有多大、程度有多深、领域有多少，那么城市安全就在多大范围和程度上存在，并有多少种具体安全。一般来说，作为一个立体的复杂系统，城市由三维构成：第一维是主导，即城市领导与管理；第二维是空间，就是城市横向排列的各个具体领域；第三维是时间，这是城市纵向运行的脉络和轨迹。这些不同维度既独自存在与发生作用，又交叉结合在一起而后构成一个完整立体的城市系统。城市安全其实就是依此三维而内生成相对成套的专门性系列安全，又随它们的交合而形成更复杂的综合性系列安全。这些不同维度下的系列安全就构成一个完整的城市公共安全体系。具体而言，这个体系大致如下：
主导上，城市公共安全包括规划安全、决策安全、政策安全、机制安全、制度安全、体制安全、政治安全、人事安全、财政安全、廉政安全、法制安全、权力运行安全，等等。这些安全实质就是领导和管理层面上的各种具体安全。其中任何一个安全发生问题，都将在政权内部首先发生影响、造成后果，进而会刺激或放大实际领域中的某一安全问题，在全社会造成大面积、综合性的严重影响及后果。这一切都直接显示或反映着执政能力的高低强弱、执政地位是巩固还是动摇。
空间上，城市公共安全包括人身安全、财产安全、群体安全、法人安全、机关安全、社区安全、场所安全、外事安全、国防安全、国土安全、环境安全、生态安全、森林安全、动物安全、工业安全、农业安全、水利安全、资源安全、能源安全、交通安全、建筑安全、生产安全、流通安全、金融安全、就业安全、社保安全、生活安全、用水安全、食品安全、卫生安全、科技安全、文化安全、教育安全、人口素质安全、人力资源安全、知识产权安全、基础设施安全、信息网络安全、公共利益安全，等等。这些安全实质就是实际领域与具体内容上的各种具体安全，是与某一具体的能动与利益主体直接相关并为其所看得见、摸得着的实在安全。其中任何一个安全发生问题，都将在该安全领域引起一系列的专门影响与后果。
时间上，城市公共安全有短期安全、中期安全和长期安全三种。这些安全都是涵盖前面诸维具体安全的概念，既体现又贯穿到不同内容的微观安全中，也覆盖和承载所有跨领域的重大安全。
上述城市公共安全体系表明，城市安全的方面、层次和具体内容是极其广泛和丰富的。要真正管理好、建设好一座城市，就要始终从整个城市安全体系着眼，全面系统地理解、把握和增进城市安全，而不能只注意到或只关注某几个重要的或表现更活跃的具体安全。这应该是城市公共安全增进战略在理论认识上必须首先做到的基本保证。
(二)城市公共安全问题及其处理
城市公共安全问题是指城市安全在某一局部或某一层面上自行失衡恶化或者遭受威胁、扰乱、侵害、破坏的状态，实质就是城市不安全，或曰城市风险。
在任何城市，虽然说城市安全总是主要的，但一般而言，城市安全问题总是有很多，城市风险总是层出不穷，人们总是为城市不安全付出高昂的代价。城市安全问题就是因此而总是受到高度关注。
由于城市是一个多因素组成的复杂系统，而系统内各因素及其相互间关系在质、量和特征上存在差异和矛盾，所以城市就很可能、甚至是不可避免地要发生各种影响和谐稳定、造成冲突混乱、带来严重危害的安全问题。有时，单个城市系统外的某种有害因素也会导致城市系统局部或整体的混乱或瘫痪，形成城市安全问题。
事实上，当城市安全是一个系统或者成系列地被提出时，城市安全问题也几乎是对等同步地发生或出现，因而也是成系列、成系统地存在和发生影响的。只不过，在实际过程当中，有的城市风险出现频繁、危害累深，而有的城市风险则出现较少或者潜在活跃。但无论如何，城市安全问题都是多种多样的，都会给城市的和谐稳定、成长发展带来严重干扰、冲击和危害。要全面实现城市安全，就一定要全面认识把握和有效处理各种城市安全问题。
人们对城市安全问题的划分或系统把握是很不相同的。有学者把它分为城市工业危险源、城市公共场所、城市公共基础设施、城市自然灾害、城市道路交通、恐怖袭击与破坏和城市突发公共卫生事件七方面；也有学者把它分为风灾、水灾、火灾、震灾、地质灾害、潜在城市环境灾害、化学事故灾害、通信信息灾害、建筑结构老化致灾、地下空间与浅埋生命线工程中的灾害十方面；有的学者为了简便，干脆就把它界定为灾害、灾难、事故、事件等四个方面。美国国土安全部则把它划分为恐怖主义、自然灾害和其他紧急事态三类；北京市则把它划分为自然灾害、事故灾难、突发公共卫生事件、社会安全事件四类。如此等等，不一而足。
上述这些既有的划分虽然也注意了系统化，但仍是各有短长，各有到位和不足之处。譬如，北京市提出的四类城市风险，虽然非常实际地归纳得相当精简，但如果对照城市安全体系，就会发现这四类风险远未涵盖全部城市安全问题。另外，这种四分法还有维度不齐和相互交错的问题。如突发公共卫生事件强调的是紧急状态下的公共卫生事件，而非紧急状态下的公共卫生事件是否就不重要、不危险了呢？显然不是，但这里就被忽略了；而另外三项就没有突发、不突发这类时间维度。这样，在认识、把握、应对和处理城市公共安全问题上就很难做到真正的全面、系统，因而还需要再进行深入、系统、科学的探究。
应该说，从城市风险原因来划分城市公共安全问题应是最具涵盖力的，能够充分照顾到整个城市的公共管理，更能充分满足城市公共安全管理系统化、全面化的需要。我们知道，城市公共安全问题的存在或发生是有多种原因的。根据这些原因来划分城市风险，就能够更贴近问题的原貌和实质，从而能够从根本上做得更系统、更全面而又更切实。
就既有的城市风险史来看，导致城市公共安全问题的原因主要有如下“双维四种”：
第一维：实质性原因，包括社会原因和自然原因两种。其中，社会原因是指由某一具体的能动主体，如个人、团体、组织、国家有意识发动或造成而致的原因，如挑战、竞争、勾心斗角、仇恨、恐怖主义、污蔑、干扰、陷害、摩擦、纵火、偷窃、杀越、欺凌、霸道、侵犯、侵略等，实际就是一种人为因素，所有社会事件都缘此而发。而自然原因则是指由大自然引发、非人力所能控能为的原因，诸如雷电引发火灾、地震、海啸、冰雹、旱涝等，实际就是一种非人为原因，所有自然事件均因此而至。当然，这两大原因有时是单独起作用的，这时其危害有限但也严重；有时则是交合在一起发生作用，这时的危害一般都会增长、放大。
第二维：形态性原因，包括突发因素和渐发因素两种。其中，突发因素引起紧急情况、紧急事件或严重危机；所有这些危急事态统称为突发事件，其实质就是急性危机。而渐发因素则给公共安全带来逐渐加深、扩大的侵蚀与伤害，制造出各种日常矛盾，产生着各种巨大隐患，引发出各种严重事件，孕育出各种潜在危机，所有这些日常事态统称为常规事件，其实质就是慢性危机。以上这些事件或危机其实仅仅是形式化的，其内容完全取决于两个实质性原因，具体表现为某种安全领域的某种具体问题。这在区分是否要采取紧急措施方面具有现实意义。所以，这一维度是全面认识和把握城市风险所必依循的一条脉络。
这两维四种原因其实是交叉在一起的。在自然原因里存在突发因素和渐发因素，从而总是有各种各样的自然性突发事件和常规事件。在社会原因里也存在突发因素和渐发因素，因而总是有各种各样的社会性突发事件和渐发事件。据此，城市公共安全问题就可以确切划分为如下四类：自然性突发事件、自然性渐发事件、社会性突发事件和社会性渐发事件。
其中，自然性突发事件和社会性突发事件都是紧急情况，或称紧急事件、紧急事态，通称突发公共事件。它囊括了在所有空间维度下的各种突发事件，包括群体性突发事件、社区突发事件、外交突发事件、防务突发事件、金融突发事件、卫生突发事件、食品突发事件、能源突发事件等；以及在主导维度下发生的突发事件，诸如政策性突发事件、政治性突发事件等。这些突发事件直接构成应急处置的具体对象与范围，其中多数事件可以称为“危机”，而有些事件却不构成危机，只是非危机紧急情况。因此，应急处置要区别对待，既侧重于危机处治，也还要有非危机性紧急应对和处理。所有这些应急处置构成完整的应急管理，也覆盖完备的应急服务。应急处置必须有预案，紧急情况一发生就能立即启动、及时到位、高效有力地化解危急势头、稳住事态、舒缓紧张并尽速解决问题，这些过程和做法构成应急安全机制。
而自然性渐发事件和社会性渐发事件则都是常规情况，或称常规事件、常规事态，通称常规公共事务。它涵盖了在所有公共安全领域里逐渐发生的各种具体事件，直接构成常规处置或日常处置的具体对象与范围。其中，大部分内容都构成现实隐患或潜在危机，但有些内容则不会是危机。因此，常规处置也应当侧重于隐患处治和危机管理，要同其他大量的日常管理结合起来，进行科学化、系统化、规范化和高效化的管理，即常规管理或日常管理；同时，还要最充分覆盖和突出强化在处理这些事务时的公共服务即常规服务或日常服务。事实上，在平常的城市运作过程中，在普通的日常公共生活中，这一常规处置就是要科学严谨，细致缜密，充分准备，长效强力，及早发现潜藏的问题或隐患，及早处理完毕，这些过程和做法构成常规安全机制。
总之，城市公共安全问题如果按此双维四种来划分，那么就可以把所有城市风险都纳入这个不会产生错落分歧的系统之内，有利于更方便地找到基本的共同点和不同点，在城市公共安全预案的制定、演练、启动、实施和评估上，在实施具体的应急管理和常规管理上，在强调危机管理和整个公共管理上，都将变得更加清晰明确和简便易行。尤其重要的是，这样系统地看待、把握和处理城市公共安全问题，就既能及时处理好紧急情况，又能做到防微杜渐，不会造成重大疏漏或者酿成大祸，为城市安全带来具有战略价值的重大保障。
二、城市公共安全增进战略的基本问题
(一)城市公共安全面临的挑战和问题
城市公共安全是众多公共产品之一，原本就未被忽略过，但一直就没有作为一项重大课题或重要学问来对待过。所以，对于许多城市来说，要确保城市公共安全，要给市民和社会提供一个优质的城市安全产品，就不那么容易，特别是在城市环境、社会时代都在急剧发生重大变化的今天就更是面临许多新的挑战和实际问题。这些挑战和问题大致有以下方面：
第一，城市安全管理本身不能满足城市安全需要。应急管理框架体系还存在缺陷和不足，包括应急预案体系不够健全，应急管理体系不够完善，应急管理法制建设滞后，技术支撑体系比较薄弱，应急队伍建设亟待整合，宣教动员工作有待加强，综合治理、协调治理、应急管理与常规管理相结合的意识淡薄。在实际管理过程中，往往是“头痛医头，脚痛医脚”，哪里出现安全问题，就往哪里用点力；哪里出现同样问题多一点，就把那里当作城市安全主战场，而似乎就没有了其他需要重视的安全问题。这在实际运作上就已经出现了东奔西突、疲于应付、片面努力、被动窘迫的状态，更不用说是否能在全局上确保安然无恙和主动有力了。这是一种战略缺失，既缺乏战略思维、战略眼光和战略能力，也没有把城市安全管理摆上城市发展应有的战略地位。这从根本上制约着城市安全管理力度和成效的提升，当然就不能满足不断增长的公共安全需要了。
第二，城市管理体制、管理结构和管理方式还不能充分满足城市安全管理的需要。纵向上，城市的决策、执行、反馈和监督存在脱节之处，特别是决策的科学化民主化还很不充分，政策的制定与执行的公众参与还很少，于是在领导与管理的源头上就出现了或者开始引发不安全的社会问题，如群发性事件。横向上，部门分割、各自为战、重复建设、职能交叉、职责不清、监管盲区、官僚主义、素质低下、推诿扯皮、不负责任等问题，导致力量分散、内耗浪费、效率不高、贻误时机、坐看风险，无法为安全管理提供有力的配套支持。这又从根本上制约着城市安全管理的有效性和实际潜力，使城市风险获得更大的肆虐空间。
第三，经济大发展带来社会大变革、人口大流动、城市大膨胀、公共设施大增加，进而引起更多的“城市病”、“社会病”和安全隐患。这时，老矛盾未解决，新问题即发生，直接或间接引发大量城市风险，形成一个来自城市社会自身的大规模风险源。在没有综合、高效的现代城市管理保证下，这个风险源就肆意扩大和持续，从而积累和诱导出越来越多、越来越大的紧急事件和常规事件，不仅大肆消耗和蚕食既已取得的发展成果，而且还将不断深化地威胁着整个城市安全和执政地位。这个时候，如果只把城市安全问题定位为应急管理或危机管理的范畴，那就会误上加误，而使城市安全面临着更大的威胁和挑战。
第四，城市化速度过快、定位不当、功能不善、发展偏颇，譬如盲目扩大工业，不断增加重大危险源等。这导致城市系统的诸要素之间搭配比例失衡，调配机制失灵，修复能力不足，新生动力不强；致使城市问题百出、拙陋丛生、功能下降、没有后劲、不可持续，直接产生大量的现实危机和潜在危机，直接重创城市的机能和生命，直接形成来自城市自身的又一个风险源。这给城市安全直接带来巨大的威胁和破坏，给城市安全管理乃至城市管理和领导都直接带来重大挑战。本质上，这一挑战已经超越城市安全范畴，事实上是完全需要在更高层面上才能寻求解决的问题，主要取决于现代城市管理和领导的能力与水平。
第五，国际环境和社会环境变化巨大，加上现代的信息机制和条件以及各种各样的途径和手段，犯罪团伙、邪教势力、敌对势力、分裂势力、极端主义、恐怖主义等邪恶力量总是蠢蠢欲动，且能比较方便地暗串、联合在一起，日益活跃地进行渗透和作恶，直接威胁着重要的城市或者城市的重要区位，直接造成紧急的和常规的严重事件，直接构成潜在的或现实的安全危机。
第六，各种严重危害人体健康乃至生命的流行病、传染病、疫病、动物疫病、假药废药、有害有毒食品等在人烟稠密的城市里传播迅速、危害迅猛，直接威胁和破坏人口安全、卫生安全、食品安全，直接导致严重的突发公共卫生事件，容易导致大范围的紧急或潜在危机，直接挑战卫生、食品方面的专项安全管理机制和管理能力。
第七，全球气候变暖导致气象性自然灾害日益增多加重，天文地理自身要素的活动周期导致更多更大的自然灾害频繁发生，直接带来一系列巨大的灾难和损失，直接形成源于自然因素的各种危机或严重事件。城市管理系统在面对这些挑战时常常显得脆弱无力，很难确保城市的公共安全。
总之，公共安全形势严峻，城市安全问题严重。据统计，中国每年因安全事故、自然灾害以及社会治安等公共安全问题造成GDp损失高达6%，并有约20万人被夺去生命。可以说，经济社会急速发展、自然环境变化迅速的今天，正是各种矛盾的凸显期和突发公共事件的高发期，正给现代城市带来越来越大的安全压力。
(二)增进城市公共安全的战略共识与战略框架
面对急遽增加的城市公共安全问题及其带来的安全压力和挑战，从城市管理者和领导者到公共安全专家再到广大社会公众，都逐渐形成一个明确的共识，即必须加强城市公共安全的建设和管理，既要突出增强城市应急管理能力，更要加强全面风险管理以全面确保城市安全。这反映了正在全社会达成普遍的战略共识，更反映了全社会对于急切加强城市公共安全的战略期待和战略需要。这一期待与需要将形成不断推进和强化城市公共安全的主要动力。
事实上，对于所有的城市管理者和领导者乃至国家管理者和领导者来说，给城市提供全面、切实、及时、高效的安全，确保城市繁荣昌盛，不仅是一项最主要、最基本的职责与任务，更是确保所有城市乃至整个国家安全、稳定和发展的战略需要。
这就是说，确保城市公共安全其实是一个战略问题。在实际的城市管理与领导过程中，尽管需要对已发生的各种紧急情况或突发事件切实应对并处理好，解决燃眉之急；但是，真正的安全目光和重大安全措施却应该放在战略层面上，从长计议，整体下手，综合治理，全面防范，从根本上提高城市安全保障的能力和成效。这就是说，为了城市安全而加强城市公共管理、特别是城市危机管理，必须首先从战略层面加以充分的考虑和认真的对待。
就目前的城市安全保障来看，应该客观地说，每座城市都是有一定基础的，有的城市甚至还有相当大的关注与投入。只是这样的基础和这样的投入不仅在不同城市之间厚薄多少还差异很大，而且与现代条件下的城市安全要求也相差很远，难以最充分有效地保证和实现城市公共安全。这既有理论上的原因――譬如城市风险种类和机理亦未完全认知，也因为现实生活中的各种危机诱因层出不穷、复杂多样，既有的安全认识和措施还远不能胜任于有效应对，有点穷于应付、捉襟见肘的情状。因而，城市公共安全一般均面临更新更大的困境与难题。对现代城市来说，目前处理城市公共安全问题，最主要的是要在既有投入的基础上，从战略上着眼，大幅度改善和增强城市安全能力，不断增进城市公共安全。
在整个城市安全战略上，加强城市应急管理应该成为重点。这是因为，城市却偏偏是紧急情况或突发事件频发或高发地区，非常需要有一个快速反应、准确高效的应急管理和应急服务机制来确保城市安全。因而，构建优良的应急处置系统、提高政府应急处治能力就变得十分重要，而且也事实上成为每一座现代城市、每一个城市政府所共同面临的重大课题。与此同时，建立健全城市公共安全体系是社会城市化发展的必然趋势。
可以说，城市应急管理是整个城市安全管理的关键；不过，城市常规管理也是城市安全不可忽视的重要组成部分。这两个部分组成的城市公共安全管理才是完整的和全面有力的，才是能够充分胜任整个危机管理的需要。
具体来说，上述的战略共识需要转化成这样一个增进城市安全的战略框架。第一战略：综治与联动战略，包括横向综治与联动战略、纵向综治与联动战略。第二战略：分治与分动战略，包括横向分治与分动战略、纵向分治与分动战略。第三战略：立体保障战略，包括核心保障战略、前提保障战略和基础保障战略等。
总之，要增进城市公共安全，就不仅要在问题发生时加以及时有效的处理，而且要在问题发生前、甚至问题萌芽之初就及早加以防范或避免。更重要的是，为此还必须通过全面、科学、优质、高效的综合管理战略来事先消除可能孕育风险的土壤，事先排除诱发风险的各种因子。这样，城市公共安全才是最有保障的，才能长期安稳无忧、赢得战略成功。
三、增进城市公共安全的具体战略对策
(一)第一战略：综治与联动战略
增进城市公共安全的第一战略应是综治与联动战略。这是因为，城市安全问题一般都不是孤立出现的，而是在城市系统诸多因素的综合作用下孕育和发生的，这就决定该问题一般都是跨维度、跨领域乃至跨层级的，必须综合动用整个安全管理系统或者该系统的多部门联合行动而后才能实施有效治理。
所谓综治与联动战略，就是指在处理城市安全问题时总是首先从总体安全考虑上着手设计和启动综合治理措施、联合行动机制的整体性城市安全管理模式。它具有城市安全管理的总平台、总盘子的地位与功能。它既是处理安全问题的第一线，又是一个连接各级政府管理系统实施综合治理的关节点。这一战略的制定与实施将从根本上决定城市安全管理的可能结果和实际成效，也将基本上决定城市安全的实际水平和质量。它分为两个部分：
第一，横向综治与联动战略。这是专指以城市安全管理系统自身及其运作为安全问题处理主体的一种管理选择与定位。当一个城市发生了某种安全问题时，该市安全管理系统即行调动本市范围内的相关力量，首先在系统范围内实现横向的系统运作，目标是多种力量尽速尽好地联动以综合解决问题、获得综合成效。当该安全问题在本系统内不能充分完成时，还将超越本市范围，横向扩大邻近或相关的其他城市安全管理系统进行合作，以更大范围的横向联动来达成综治目标。为此，不仅要制作最适合本市的综合治理方案，形成完备、灵活、高效和特适于本市的联动机制，而且还要制定和形成与毗邻或相关城市安全管理系统合作联动的计划和机制。只是其中还必须把应急管理和常规管理既充分区别开来，又充分兼顾起来，还必须覆盖空间维度下的所有安全领域，不应仅针对某些突发事件或仅限于某些安全领域。
第二，纵向综治与联动战略。这是专指以城市安全管理系统自身及其运作为启动各级政府管理系统的关节点的一种管理选择与定位。当一个城市发生了超越其自身管辖范围、能力范围的重大安全问题时，该市安全管理系统就应当在首先实施临时控制措施的同时，迅速启动上传机制和下达机制，及时促成各级政府系统的惊觉和重视，并在上级政府及时做出反应并主持具体运作的情况下发挥基础信息中心和第一线协调联动中心的作用，集成一个立体、强大的政府安全管理系统和力量来综合施治、达成目标。这里也要同时注意和重视应急管理及常规管理的问题，但可以更侧重于重大的应急安全管理领域。
以上两个部分是完全可以明确分开的，但其内在联系也同时是非常紧密的，在制定和实施这两个部分的战略时，要注意这两者的一体化，只不过可以把重点放在第一部分。
(二)第二战略：分治与分动战略
分治与分动战略实质是增进城市公共安全的第二战略。它要求，城市安全管理系统必须在综治联动和相互支持的基础上，主辅分明、职责分明、精专高效地实施安全防范与治理。它实质是一种分门别类、分项实施、分层实施、专职专责地处置安全问题的分进式城市安全管理模式。它总是着眼于最大限度地发挥专门安全领域管理部门和人员的专门优势，以及专门安全管理层级和力量的积极性和创造性，使每个安全问题都能得到具体、良好的解决。它将具体影响着城市安全管理的可能结果和实际成效，将在很大程度上影响到城市安全的实际水平和质量，分为两个部分：
第一，横向分治与分动战略。这是专指根据城市安全管理系统内设诸领域、诸部门、诸职能的基本情况而形成的一种并列分动、各自负责的管理选择与定位。一般来说，城市安全管理系统都根据反恐、治安、消防、民防、社群、民政、城管、交通、通讯、物流、金融、卫生、防疫、食品、饮水、餐饮、住房、粮食、教育、就业、分配、社保、能源、资源、人口、环境、安全生产、地下管线、地铁、施工、地震、水利、气象等众多领域设置了专门的管理部门和职能职责，以便对各种专门的安全问题实施精专优质的治理。
事实上，其中每一个领域都有突发事件和常规事件，都同时需要施加相应的应急管理或常规管理。为此，各职能部门或责任主体必须以精专到位的标准制定，实质是在履行职能职责的有效管理措施。这个过程中，特别要做好专项应急管理措施的制订与实施工作，特别要建立专项应急指挥中心、紧急预警中心和应急服务中心，这是因为应急管理以往并未与常规管理一起成为职能履行的“两条腿”而受到削弱甚至忽略。这一战略将能确保城市安全管理是两条腿走路。此外，要优化和强化安全管理质量与责任的评估和监督，确保安全管理真正到位，这样就能形成一个完整、专业、高效的专项安全管理体系。
第二，纵向分治与分动战略。这是指根据行政层级来建立一套分级施治、分级负责的公共安全管理系统的一种管理选择与定位。通常而言，城市安全问题在城市辖区解决，因而在城市范围内就可以首先建立起“市-区(县)-街道(镇)-基层”四级安全管理系统，每级分别承担一定的安全职能和安全职责，各自在职责范围内履行安全职能、达成公共安全。另外，为有效应对和处理大型安全问题，还必须建立市以上地、省、中央三级安全管理系统，根据安全问题的重要程度来确定安全职能职责的主要承担者，由其专门负责完成整个风险处理任务。这七级安全管理系统中，以市县为轴心，侧重加强应急管理，建立完善的市县级应急体系，在具体应对安全问题时分级担责、分别行动。不过，前四级侧重于最前沿执行决策，深入细节地处理问题；后三级侧重于责任范围内进行决策、实施领导。
这两部分运行时要选择重点，以便用好资源、提高成效。为此，要把在本地最容易发生、且危害最大的那些安全问题以及新的安全热点问题确定为安全管理重点，如地震、地质灾害、重大气象灾害、火灾、工业灾害、生命线事故、传染病疫情、危险性有害生物疫情和动物疫病、群体性事件、信息安全事件、重大刑事案件、恐怖主义及新的危险源就可确定为重点。一旦确定重点，就要在领导、投入和监督上以更大的力度来加强相关职能部门的专门行动。
(三)第三战略：立体保障战略
立体保障战略是指根据并紧切以城市为中心的双重安全管理战略，即综治与联动战略和分治与分动战略，建立一整套纵横架构、科学完善的保障体系，为第一、二战略的实施提供全方位的和灵敏高效的前提、支持与服务。可以说，第一、二战略完全在安全第一线直接处置安全问题，而此战略则在安全第二线备战和辅助解决安全问题。此战略包括如下三部分：
第一，核心保障战略。此即紧扣第一、二战略，构建起一套完整的核心保障体系，对第一、二战略的实施随时随刻提供最直接高效的支持和服务。具体而言，包含以下要义：
首先，以电子政务建设和发展为基础，建立、完善城市公共管理和公共服务电子平台。
其次，在此平台上，突出建设一个灵敏高效的应急管理与应急服务联动中心。由它整体掌控该市的应急处置事务，成为该市集中统一、高效有力的应急处置总部，其功能包括监测、预测、预警、接警、发警、以信息和技术支持应急决策、直接参与应急决策、实施具体的应急指挥和协调(指挥调度各相关部门、力量或资源)、实时应急反馈、迅捷追踪决策、附加应急调度、应急善后评估、应急总结、应急信息、应急总数据库、应急总体规划和政策措施起草人等。因而，此中心实质是一个应急处置平台与总部的复合体。
再次，与应急平台相配对，在同一电子平台上还要明确建立一个高效优质的常规管理和常规服务联动中心。由它确保在履行正常的公共管理和公共服务职能时能够最充分地履行安全管理职能，就是在平时大量的日常社会生活中灵敏发现和处置任何一个风险信号、危机信息，与广大市民进行及时沟通，对矛盾问题、潜在危机和现实隐患都能及时、负责和恰到好处地进行处理，把问题消灭在萌芽状态。此外，它还是该城市常规安全的信息中心、决策支持中心、具体指挥与协调中心(对各相关部门、力量或资源进行指挥调度)、常规安全规划与政策起草人等。因而，此中心实质是一个常规处置平台与总部的复合体。
最后，确保上述两个安全处置联动中心高度数字化、信息化、网络化(安全管理系统内部畅达通联，及时沟通协调，共保安全)、独立化(两个安全中心必须物理独立，整个安全系统与大众网络之间进行物理隔离，确保自身安全)、备份化(整套系统和内容都有一个备份以防不测)、关联化(在物理隔离下，在两个安全中心之间及其与整个安全系统间另设安全通道，相互联系)、窗口化和便民化(在关联化和自我安全化的基础上，设置工作窗口，直接进行有效管理和便民服务)、枢纽化(在完全物理隔离的基础上，与其他城市、与上级和下级进行安全工作的横向和纵向联系)。由此形成最周密安全、快捷迅猛的两个安全支柱，由其构成一个安全核心，支撑起一个强大、高效的城市安全保障，也成为城市公共管理和公共服务平台的一个中心和主力。
第二，前提保障战略。这是指在其他所有安全战略实施之前或期间应该提早做到、做好前期准备工作，亦叫安全预备。这是成功确保安全的前提。有无此前提，安全保障的质量和结果就大不一样。该前提好而充分，即使情况再突然、再紧急、再严重，都是可以很好地控制局面、解决问题的，后果不会严重，这就叫做有备无患。该前提不好或者没有，那就后果严重了，即使是原本很小的事情，都会带来巨大的被动和代价，这叫无备患大。其要义如下：
首先，建立完善的安全预案。这有两类：一是应急安全预案，亦即应急预案；二是常规安全预案，简称常规预案。这两类实际是两种安全管理的预备方案，特点不同，做法也不一样。过去，城市安全管理是一类预案都没有，在诸如911、SaRS之后，才开始注意搞预案，而且只搞应急预案，只强调应急预案体系的建立和完善。另一类预案就基本忽略了。而这本身就从战略上埋下了隐患――只有一条腿走路，不够安全。这两类预案在编制的原理和要求上都是相同的，即都要针对安全形势和具体风险源(即安全问题)分别制定总预案和分预案，形成应急预案体系和常规预案体系，并由此构成完备的城市安全预案体系。预案应在区分根据安全严重度或预警级别的基础上，针对某一具体形势、领域或问题，设定事前、事发、事中、事后四个环节的工作流程、运行机制、标准、要求、时限、责任、方法和要点，覆盖安全管理和安全服务，确保成为很有针对性和操作性、非常精当管用的预设行动方案。
其次，建立完善的安全机制。这个安全机制是根据安全预案及其实施、特别是有效安全处置实践的真实需要而明确建立起来的安全运作基本流程、基本方式和基本做法的总和，其实质就是安全工作机制。它内容上覆盖安全管理和安全服务，形态上覆盖应急处置和常规处置，在过程上覆盖领导和管理各环节，目标上就是最有效、最低耗、最低风险地解决任何安全问题。这四点是安全机制建设和完善的四个维度与标准，不与之符合或者对应有限，就表明该机制不善或不够完善。为此，完善的安全机制应既有管理机制，又有服务机制；既有应急机制(含危机与非危机应急处置机制)，又有常规机制；既有总机制，即以市政府主导、组织和动员基层政权组织和社会组织以及志愿者队伍共同参与的安全问题预防和应对机制，又有分机制，包括教育宣传机制、公共参与机制、训练机制、预备机制、信息机制、预警机制、决策机制、组织机制、动员机制、指挥机制、执行机制(含联动机制)、沟通机制、协调机制、激励机制、反馈机制、追踪决策机制、心理干预机制、评估机制、监督机制和责任机制等。这些机制由四维决定，既单独负责地运作，又相互组合、一体化运作，形成庞大的安全工作机制群。而安全机制建设就要全面搞好这些机制，而后才能形成真正完备的安全机制体系。目前因紧急事件频发而只聚焦于应急机制建设显然是很不够的。
再次，建立完善的安全体制。安全体制是根据核心保障战略、安全机制的需要和主要状态形成的一整套制度化安全运作基本模式。它涉及公共权威主体的内部结构、职能设置、权力分配、资源配备、主辅设定、程序设定、协同设定、关系设定、工作内容、工作要求、工作标准、工作责任等重大要素。其实质是核心保障战略和主要机制的制度化与定型化。其价值就在于有助于安全机制得到最大限度的保障、巩固和支持，使之最有效地发挥出安全保障作用；进而使得机制和体制都能同时充分胜任对安全职能的履行。其内容完全覆盖安全管理和安全服务、应急处置和常规处置、领导与管理以及最基本的城市安全保障模式。从现实情况看，不符合上述情况的城市公共管理和公共服务体制就必须进行调整或改革，直到理顺关系、便于高效达成城市安全为止。为此，必须建立一个集中统一、协调配合、灵敏高效的城市安全保障最高权威――城市安全保障委员会，实行市长负责制，在直属应急联动中心和常规联动中心之外，承担起对本市的整个应急与常规安全责任与工作，进行统筹安排和具体的整合、协调、实施、指导、监督和推动。这样，那些临时的、无权威的、随机设立的各形各色安全机构、安全运作模式和资源启用模式都将废弃，那些应急延误、危机疏忽、内耗浪费及由此而来的危险后果都将避免，进而是真正从体制上做到最充分确保城市公共安全。
最后，建立完善的安全法制保障。这是前提保障战略的锁定性措施。对上述各项保障措施以及整个城市公共安全所涉及到的各个方面，都以强化安全成效为标准来加以规范化、制度化和法制化。其核心是为保障城市安全，针对需要硬性限制或强化的安全管理各方面，建立完善的法律法规和规章制度。这既包括综合性和专门性公共安全法律法规，也包括有效规范安全管理和安全服务的各种具体制度，诸如安全管理制度、安全服务制度、应急处置制度、常规处置制度、信息公开制度、媒体管理制度、公共参与制度、检查监督制度、绩效管理制度、责任追究制度等，最终形成一整套完善的安全类法律法规和制度政策体系。
第三，基础保障战略。这是为落实前面所有战略措施而在最基本保障上采取全面配合、提供良好而充分的必要条件、物质支持和技术支持。这里主要包括以下一系列措施：
其一，建立完善的安全力量保障。这是整个前提保障战略中最基本、也最重要的安全保证，它包括两个层面。第一层面是具体解决安全问题的人力资源，包括四个部分：一是训练有素的专业安全队伍，包括安全工作队伍、紧急救援队伍和其他安全辅助队伍；可以将这些队伍分成相对稳定的各种专职行动小组，如信息小组、救治小组、支援小组、运输小组、宣传小组、维稳小组、医疗小组等；安全机制一旦启动，所有这些队伍都能立即各就各位，成为安全预案的实施主体、具体解决安全问题的主力军。二是专家队伍，包括管理专家队伍、技术专家队伍和其他相关专家队伍。三是警力、军力和国防后备力；其中的军力和国防后备力要专门化，专门履行城市应急安全保障职能；要避免随意动用直接处于国防第一线的精锐战斗部队来担负地方应急与常规安全任务。四是志愿者队伍和广大群众。第二层面是对这些安全力量进行专门训练、优化和提高，增强这些力量全面应对和处置安全问题的能力和水平，既要依总预案进行综合配套的模拟演练，又要依分预案或专项预案分门别类地专门培训、模拟和演练。这样就能从整体上确保足够强大和专业的安全实力来应对和化解安全问题。
其二，建立充分而完善的专门物质保障。一是，要根据城市人口数量、安保范围、安全问题(特别是灾难性事件)最大危害概率来确定救急需要的物资储备，在种类、质量、数量和应急新增生产潜力上都有一个科学的推定和投入，由此为可能的应急救助提供充分的物资保障。此外，对储备物资要实行统筹规划、统一管理、明确分工、责任到人、优势互补、协同配合的管理制度。二是，要建立以公共财政专项资金为主、以各种社会资金渠道为辅的公共安全资金保障体系，以法定的形式、透明的机制和集中统一调拨的方式来确保种类安全特用资金能够得到完全的专款专用，即使风险偏低年份的安全特用资金未用或所用不多，也不能挪作他用，而必须积累待用。三是，对于储备范围以外所特需的各种物资、设备(特别是专用大型设备)和特别工具系统，要由政府统一采购、专业部门统一管理维护。
其三，要在现有的城市电子政务平台上加强和推进城市数字化建设，把城市的人口、区块、街路、管线、机场、车站、河湖、桥梁、公园、社区、商场、馆所、银行、学校、机关、企事业单位、交通设施、交通工具、体育设施、文化设施、市政设施、绿化设施及其他公共设施等等诸城市硬件要素加以网格化和数字化，统一标准，全面缜密，全部纳入“城市数字”之中，建成“数字城市”，为城市公共安全管理提供优良的信息化基础和最基本保障。
其四，要为城市应急管理与应急服务中心、常规管理和常规服务中心提供最优良、最先进的信息技术装备和完整的办公条件与备份条件，建成两个安全信息系统中心，与“城市数字”直接相连，直接充当“数字城市”的两个“心房”，构成整座“数字城市”的完整心脏。复杂而先进的预警预测系统、信息处理系统、决策支持系统、指挥系统、调度系统、协调系统、联络系统等等均安装在这个心脏里。此外，要从当前现有条件和原有基础出发，建设全市统一的应急信息共享交换服务平台，解决各单位现有信息系统和业务系统数据库标准不一等问题。这是信息时代最重要的城市基础保障。
其五，要对整个城市安全管理与服务系统的办公条件与资源进行最科学合理的整合和优化，为此要不惜进行一场深刻的城市体制变革；并配套给予更多的专项投入，保证各级安全指挥场所建设以及其他全局性项目为重点，逐步扩展到整个系统，搞好专门的基础设施建设。
另外，要抓好后备安全基地建设：一是建设具有足量容纳力的救助系统、救助设施、救助物品和救助工具等完整、配套的救助基地。这要以现有的医院和救助院为主体，发现和整合其他医疗保健基地，以学校、教堂、体育场馆等为准后备救助基地。这样一套救助基地是在关键时刻能够发挥最重要作用的基本安全救助条件。二是建设应急避难所、疏散通道和紧急容纳机制。这主要通过战略规划来设定并建设好真正具有避难所功能的广场、操场、公园、大街、高地、医院、大型场馆等，要确保这些避难所的容纳量适合本市人口在紧急情况下避难的需要。三是建设能够满足本市按人口计算和安全问题概率所需要的安全培训和演练基地、科普和宣教基地。为此，要整合本市现有的教育培训基础设施并加以充分利用，并新建、扩建一批功能更齐全、容纳量和更大运作质量与功率的此类基地。
其六，建立充裕而适当的救助性社会保障。这主要是指为减轻安全问题、特别是百年一遇或千年一遇大灾难带来的巨大损害，要设立社会保险基金，为公民、公众和法人提供保险性社会保障，把安全问题带来的物质损失尽量降低，把原本独自承担的物质压力和风险尽量分散。这样就便于全社会尽快稳住阵势，尽快抹平创伤，尽快恢复信心，尽早获得必要的物质基础。此外，要积极吸收来自国内外企业、非政府组织、个人和国际组织的赞助和捐助，完善社会保障、医疗保险、商业保险等的投资与管理机制，培育和发展社会共同参与的公共安全管理财力保障机制。最重要的是，要从国家层面着眼，积极推动、配合，探索建立巨灾保险体系，最终形成具备抵御巨灾的能力。
四、结语
从战略上增进城市公共安全，就是要以全面、系统的思维和理论视角来探析城市安全问题及其解决方案，避免就安全论安全、就灾害论灾害的简单性和片面性；此外还要从战略层面整体考虑如何正确处理城市公共安全与城市环境的关系、安全管理与整个公共管理的关系，从整体上考虑如何增进城市公共安全，并由此建立城市公共安全的战略规划。
城市应急管理能力篇4
一、城市应急问题：一个绕不开的话题
城市应急问题，既是一个早已引起人类关注的老问题，也是一个具有崭新社会内涵的新问题。说是“老问题”，就中国而言，至少可以追溯到唐代以前。唐朝已有关于火灾报告的规定，《唐律疏议》云：“诸见火起，应告不告，应救不救，不救减失火罪二等（谓从本失火罪减）”。即凡发现起火者，均应报警并与火场附近人员共同扑救；如果发现起火而不报告不扑救，则应治罪，其刑罚比照失火罪减去二分之一。宋代还出现了“潜火队”这种相当于今天的消防警察的专门力量和“军巡辅”这类专司消防的机构。以后，在洪灾、地震等灾害应急方面，都有大量探索。说是“新问题”，意谓现代意义上的城市应急管理，是在现代科学技术特别是核电技术、生物技术出现之后的事情。一方面，在科学技术推动下，人类防范灾害的措施、手段日益进步，对火灾、洪水、地震、台风这样一些灾害，采取了许多防范和应急处理的新对策和新的技术手段；另一方面，科学技术事故的发生，诸如核辐射、有毒化学物质泄漏、新病（毒）种扩散、危险物种侵入等等，可能造成不仅是大面积而且是新的未曾认识的人类危害甚至生命威胁，从而成为城市应急的新领域。对此，包括中国在内的世界许多国家，都在积极探索新的应对措施。比如，在核辐射事故应急方面，由于1979年美国的三哩岛核事故和1986年前苏联的切尔诺贝列核事故震惊了世界，各国际组织，特别是iaea，采取了有力措施援助前苏联；各核电国家积极地吸取教训，检讨并改善自己的应急计划和应急准备；和其他国家一样，中国也对自己的核设施和核电站的应急计划和应急准备作了全面检查，采取很多措施加强和改进应急工作，如中国核工业集团公司在中国核辐射防护研究院设立了辐射事故应急技术支援中心，作为中国核工业集团公司的辐射事故应急技术后援组织。1993年国务院出台了《核电厂核事故应急管理条例》。在化学事故应急方面，近年来，我国也逐步采取了一些措施，化工部于1997年发出《关于实施化学事故应急救援预案，加强重大化学危险源管理的通知》，国家化学品登记注册中心和国际化学品制造商协会会员企业已于2002年7月15日在北京举行了化学事故应急响应服务协议签字议式。在病（毒）疫应急方面，我国已于1989年颁布了《中华人民共和国传染病防治法》和《突发公共卫生事件应急条例》，在当前抗击非典的斗争中起着十分重要的作用。一些地方政府，如江西省于2003年3月着手组建反恐医学应急系统，组织开展反恐培训，加强传染病菌（毒）种管理，防止因菌（毒）种扩散或遗失，引起传染病发生和传播，防止生物恐怖活动；建立各部门协调机制，提高对突发公共卫生事件、暴发疫情、新发传染病、不明原因疾病和反恐斗争的快速反应和处理能力。
尽管如此，在大力推进城市化的进程中，城市应急管理仍然滞后于灾害事故的应急需求。在一些城市，由于人口膨胀迅速，城市扩容较快，人们对城市管理、城市经营等各项工作还比较陌生，一些决策者，首先注意的是城市经济发展和社会秩序以及市民生活质量，对于尚未看见的市民可能遭遇的自然灾害和重大突发事件带来的生命安全的应急问题，注意不够，研究不够。有的城市行政上虽然“升级”，但其应急管理系统还是老“版本”，并未“升级”。我们常常看到，一些城市的应急网络不健全，应急机制不完善，应急手段比较落后，一旦灾害事故突如其来，“应急神经”就显得反应迟顿，决策者不能快速、高效地作出以救生为核心的减灾决策。特别是对新的灾害事故由于缺乏科学预测和先期预案，往往不能使灾害损失降到最低程度。
大量灾害事实和应急实践，特别是当前许多国家正在遭遇的这场非典型性肺炎（SaRS）病疫，使许多领导者特别是城市领导者寝食难安。严酷的现实表明：城市应急问题，是一个无法绕开、不可小视的问题。应当说，它是摆在世人面前的一个非常现实又非常紧迫的重大问题。一个城市是否具备现代意义上的应急功能，不仅关系到城市本身的发展或城市化进程，更关系到广大市民甚至全社会的生命安全、人身健康和财产安全，还将对整个经济社会发展产生广泛而持续的影响。作为城市领导者、决策者，不能不以强烈的社会责任感和自身智慧与能力，深谋远虑，在大力推进城市经济、社会、生态协调发展的进程中，切实抓好城市应急管理工作，增强灾害事故应急处理能力，确保作为区域中心的城市成为名副其实的“宜人化”生存生活空间。
二、每个城市都应建立灵敏高效的应急系统
所谓城市应急系统，就是能适用于城市灾害事故和重大突发事件应急处理的一个比较稳定的组织网络。建立这种网络是加强城市应急工作的重要内容。美国早在20世纪70年代，就组建了国家层面的专门应急机制──联邦应急管理局（Fema）。它为整个美国的应急管理设定全部操作标准和指导纲要，开展各种应急培训，为各州及灾害发生地提供财政支持，协助联邦划分州和地方各级政府及部门的职责，明确灾害事故发生时，人们应该与谁联系，怎样联系等等。韩国针对水灾、火灾频繁，还时有家畜口蹄疫发生的现实，建立了中央灾害对策部，作为常设机构，它的主要任务是，有效地推进各种防灾对策，审议国家防灾基本计划，协调各地的防灾工作，制定年度防灾计划等。英国也于2001年设立了非军事意外事件秘书处，负责协调政府部门、非政府部门和志愿人员的紧急救援活动。该秘书处下设3个具体职能部门，包括评估部、行动部和政策部。分别负责全部评估可能和已经发生的灾难的进程和规模以及影响范围，信息；制定和审议应急计划，确保中央政府作好充分准备有效应对各类意外事件和危机；参与制定后果管理政策，起草有关法规等。日本建立了全国危机管理中心，指挥应对包括战争在内的所有危机。国外的经验对国家应急体系和城市区域的应急体系建设无不具有借鉴意义。应当说，外国的这些应急机构实际上是一个综合性很强的应急管理部门，它把所有级别和所有类型的应急工作总揽起来，统筹研究和分析，然后作出各种预案。在中国，目前虽然已出现多种专业性应急组织，包括消防、防汛、防震与抗震、疾病防控以及前面所提到的核事故应急技术支援组织等等。但是，它们都不属于综合性应急管理机构，仅从一个方面履行应急职责，无法突破部门限制，而且这些机构大都担负着应急处理以外的其他职责，所以，每当灾害事故发生，它们的协调组织能力和应急处理权力都显得非常有限。平时，它们很难拿出跨越自身业务范围的灾害应急处理预案。这是一方面。另一方面，从中央到地方，虽然建立了多种从某一方面履行应急职能的机构，但是，这些机构之间往往缺乏纵向和横向的贯通，即不能在运作层面上形成联系密切的网状系统。如果说，此种状况，对于像洪灾、火灾、地震以及空难、火车巅覆等不易扩散或蔓延的灾害来说，还能勉强应付的话，那么，对于像非典之类传染性很强的病疫和有毒物质遗失、危险物种侵入等灾害，就难以适应了。从非典出现到蔓延的过程，我们看到了在一个城市发现首例患者，其他城市不能作出迅速反应的现象。这是传染病应急系统横向贯通不够、灵敏度不高的表现。同时，我们还看到，在抗击非典的斗争中，各级政府都成立防治非典领导小组或指挥中心，并由政府主要领导兼任“小组”或“中心”负责人。这既说明政府对人民群众的身体健康和生命安全的高度重视与负责，也说明现有的专业机构──疾病预防控制中心缺乏组织协调各方面力量的权威，成立这种“小组”可以对已有应急处理系统的缺陷起到弥补作用，也能更好地发挥已有应急处理系统的作用。这样，实际上形成了一个“临时应急指挥系统+专业应急处理系统”的专门网络。这种网络的效力是不可否认的。但是，它仍然存在明显的缺陷。因为它是在灾害发生时临时组建，所以，许多应在灾害发生前做好的日常准备工作，诸如应急资金筹措、应急人力资源管理、应急人才培养、应急演练、应急知识普及、灾害保险以及跨部门行业的应急预案的制定，都难以保证。实践告诉我们，真正灵敏、高效的应急系统必须具备以下条件：有组织协调、业务指导和现场处理的权威和能力；网络是环环相扣、纵横贯通的；不是临时搭建而是常设性的。按照这些要求建设应急网络，可以有三种模式：一种是，“综合性应急管理系统+各专业应急处理系统”，即：由政府设立一个综合性应急职能机构，像美国的联邦应急管理局和韩国的中央灾害对策部那样的常设性机构，直接领导和协调各部门的应急工作；各专业应急系统负责现场应急处理事宜。另一种是，“应急指挥系统（常设）+各专业应急处理系统”，即政府常设一个灾害应急处理领导小组，由政府主要领导或分管领导任组长，相关单位负责人为成员，统一领导应急救助和突发灾害处理工作，下设办公室，负责日常工作，平时与各部门及应急事件顾问团（可以由各行业专家兼职）保持密切联系，收集信息，研究制定预案；一旦灾害发生，迅速与相关部门的专业应急处理机构共同拿出可供领导小组讨论的参考意见。还可在灾害发生时，设立应急指挥中心，与办公室合署办公，但指挥长应由政府领导担任。现在广州、上海的城市应急中心大体属于这种模式。第三种是，把上述模式结合起来，形成“应急指挥系统+综合性应急管理系统+各专业应急处理系统”的模式。不管选择何种模式，都要以快捷反应、高效运作为目标。
三、还须建立和完善城市公共应急机制
城市应急管理的一项重要内容，就是应急机制建设。科学的社会公共应急机制，不但能使应急系统更好地发挥作用，而且能使公众应急行为更加自觉和有序，从而产生巨大的协同效应。建立和完善公共应急机制，应突出以下几个重点：
首先，要建立和完善城市公共应急的法治机制。经过20多年的法制改革和发展，我国公共应急法制已有一定基础，但还远不完善，还存在许多薄弱环节。以这次抗击非典为例，疫情暴发后，党中央、国务院果断决策，沉着应对，采取一系列积极有效的措施遏制疫情蔓延，中央领导亲临抗击非典一线，国家将非典列为法定传染病，并纳入《中华人民共和国传染病防治法》进行规范和管理，同时公布施行《突发公共卫生事件应急条例》；政府各部门也根据法律授权，采取了一系列相应措施，使抗击非典的战斗举国展开。但是，由于非典是新发传染病，过去未曾经历，有关公共卫生紧急法律制度就凸显缺陷：一方面现行法律尚不健全，需要充实完善的地方颇多；另一方面，已有法制在一些地方执行不到位。因此，必须建立政府应急事件处理的法律机制，提高政府应急处置能力；尤其对加大政府部门协调、组织机制落实、人财物调拨的力度等，要有明确的法律规定。要通过完善公共应急法律规范来维护我国经济社会发展和人权保障所需的法律秩序，明确公民在紧急状态下应当承担的相应权利和义务，使公民权利如生存权、健康权、知情权获得更有效的法律保护，使公共权力特别是行政权力能够更有效的依法行使，一句话，要使应急举措遵循法制，且得到法律保障。
其次，要建立和完善城市公共应急的政策机制。这是政府加强应急管理、健全应急机制的重要内容。20世纪90年代是“国际减灾十年”，防灾与减灾已成为世界各国应急政策的主要内容，所以，这些年各国虽然遭受过如此多的自然灾害和重大突发事件，但世界还是保持了总体平稳。总结中国和世界应急政策的经验，有几个要点应当把握：一是要着眼于事发前的准备。俗话说“有备无患”，虽然对于难以预料自然灾害和重大突发事件，很难做到完全“无患”，但“有备”或“无备”结果大不一样。防范于未然，往往可以使灾害减缓，使重大突发事件可能带来的危害减轻，可以减少或消除因灾害、事故带来的人身、财产和经济发展的损失。在应急政策上，美国特别注重对灾害与突发事件的预防。二是要体现政府救助、社会救助和受灾者自救的相结合的原则。在美国等经济发达国家，应急政策主要体现为政府救助为主的原则，但中国国情不同，我们国家不仅财力有限，而且有“一方有难，八方支援”的优良传统和民族精神。长期以来，依靠这种伟大的精神，已经战胜和正在战胜诸如特大火灾、洪灾、地震、非典等一次又一次自然灾害和重大突发事件。所以，政策原则不能丢。三是要有激励和约束力度。在这方面，我们国家积累了丰富经验，比如，对抗洪英雄、抗击非典的白衣战士，不仅大力宣传表彰他们可歌可泣的事迹，还在政策上明确规定，其子女招工、参军、上学等优先录取，而对于在应急工作中有违纪行为者，都要从重从严从速查处。在这次抗非斗争中，对个别工作马虎、的领导干部就果断地进行了严肃处理。这种奖惩分明的政策对于增强国家公职人员特别是领导干部的责任感，很有作用。
城市应急管理能力篇5
关键词：突发事件；应急管理体制；城市
加强城市应急管理体制建设，是提高城市预防和处置公共突发事件能力、最大程度地预防和降低城市公共突发事件危害的基础。当前，西方国家在城市公共突发事件应急管理体制建设、应急能力提升等方面取得了积极进展。在城市经济社会发展转型不断加速、公共突发事件日渐频繁的情况下，亟待比较并学习西方国家在改进城市应急管理体制方面的经验，逐步推进中国城市政府公共突发事件应急管理体制改革。
1、国外城市公共应急管理的体制安排及其特点
为了有效应对各种灾害事故，减轻灾害可能造成的人员伤亡和财产损失，国外发达城市在应对突发事件的实践过程中逐步建立了灵活高效的综合应急管理体系。
1.1纽约市公共应急管理体制
纽约市危机管理办公室（oem）是纽约进行危机管理的常设机构，也是最高指挥协调机构。纽约市有效对各种危机事态，正是依赖于以危机管理办公室为核心组织网络。首先，危机管理办公室与纽约市警察局、纽约市消防局以及纽约市医疗服务机构随时为应对突发公共紧急事件进行合作。其次，纽约市危机管理办公室与许多州和联邦一级的政府机构，如联邦危机管理署、国家气象服务中心、公平和正义部以及能源部等，彼此互通信息，协调规划方案。最后，危机管理办公室还与美国一些私营部门以及非营利机构通力合作，最大程度的保证纽约市商业活动和居民生活能够在突发公共危急中恢复正常。
1.2东京公共应急管理体制
为了应对突发事件对城市应急管理的挑战，东京市政府在过去半个多世纪的时间里，发展出一套完备有效的应急管理体制。2003年东京都建立了知事直管型危机管理体制，设置局长级的"危机管理总监"，改组"灾害对策部"，成立"综合防灾部"，建立一个面对各种危机的全政府机构统一应对的危机管理体制。日本综合防灾部由信息统管部门和实际行动指令部门组成。信息统管部门主要负责信息收集、信息分析、战略判断。实际行动指令部门主要负责灾害发生时的指挥调整。这两个部门在危机管理总监的指挥下，与有关各局进行协调，进行全政府型的应急管理。
1.3伦敦应急管理体制
伦敦应急管理体制发展已比较完善，目前已形成了立体化、网络状的应急指挥协调体系。在突发事件处理过程中，一般应对以地方政府为主，实行属地管理；重大灾害则有中央政府直接进行应急处置和管理。伦敦市应急管理体制框架分为三个层面，分别是国家、地方和地区层面。国家层面上，在英国内阁中，设立了专门的伦敦应急事务大臣，监督伦敦重大违纪事项的准备工作和危机应对工作。地区层面上，伦敦市应急体制的主要组成部分包括伦敦应急小组、应急论坛、市长办公室和大伦敦议会、以及伦敦政府办公室。
2、国外应急管理体制的借鉴和启示
国外发达城市在应对突发事件的实践过程中逐渐建立了灵活高效的综合性应急管理体制，强调政府在整个应急管理过程中的核心地位。借鉴国外应急管理体制的模式和具体措施，对于加强我国应急管理建设具有深远意义。
2.1构建了完善的应急管理组织机构和社会整体联动系统
各个发达国家的大城市都以不同形式建立了应急管理职能部门，负责城市应急管理规划、应急指挥和应急救援，并且在应急管理体系中强化了应急管理的领导权威，以此构建了强有力的指挥协调中枢。在应急管理实践中，突发性公共事件应急能力建设是一项系统工程。应急能力的建设并不是某一个具体部门的事情，也不是一个单纯的投入问题，而是由政府应急职能、应急体制、应急投入等构成的一个系统。因此，应急能力的建设需要各大城市努力实现政府和社会、公共部门和私人部门之间的良好合作，实现普通公民、社会组织、工商企业组织在应急管理中的高度参与，构建全社会型应急管理系统。
2.2建立了比较完善的应急法律法规
日本有关方面制定了《防灾基本计划》、《地区防灾计划》、《灾难对策基本法》等，明确了信息处理要求。并在1959年专门颁布了《灾害对策基本法》，以法律形式确立了应对突发事件的防灾体系，并以法律的形式确定了应急管理的财政资金保障。美国主要以联邦应急计划为法律基础，并于1976年专门制定了《紧急状态法》，这一法律针对所有在美国发生的重大事件进行总得应急管理规定，应用范围广，涉及机关较多，是美国应对突发事件一个总的法律。2002年，美国总统签署了《美国防备生物恐怖及突发性公共卫生事件法案》，这些为及时、准确地开展信息处理提供了有力的法律保障。
3、优化我国应急管理体制的对策和建议
与美国、英国、日本等应急管理效率较高的国家相比，我国的应急管理系统尚未完善。我国政府需要全面加强应急管理体制建设，从而最大限度地避免或限制突发公共事件给社会带来的危害。
3.1建立应急管理的统一指挥体制
应急管理面对的是突发性的紧急事件，需要迅速做出决策，同时也需要调配大量的人力物力来进行应对，因此要求有一个统一高效的指挥体制来快速反应与调动资源，提高管理效率。集中统一指挥体制要求以一定的行政区域为单位，凡在此地范围内发生的应急事件都应由当地政府同意管理。在管理实践中，每一类的突发事件应由相应的部门负责管理应对。如火灾就由消防部门全权管理，而重大的决策则必须由政府行政主要领导做出。在统一的突发事件指挥体制中，实行首长负责制。根据授权，政府最高长官在公共应急事件中有权指挥个各部门和力量同意行动，对应急管理进行全权负责。
3.2建立健全应急管理的责任和监督机制
切实有效的应急管理问责制，是突发公共事件应急管理体制能够高效运作的重要保障。建立健全应急管理问责制，首先要制订明确、详细的责任对应制。明确相关岗位和人员和法律责任，深入分析每个环节、步骤和岗位应承担的责任。其次是进行责任分类。责任的落实需要建立相对应的监督机制，以监督机制来促进突发公共事件应急管理工作的顺利开展。需要建立长效的应急管理监督机制，实行制度化的监督工作体系。通过多种形式的监督使政府应急管理职责真正落到实处，使责任制发挥应有的作用。
3.3建立和完善社会参与型的应急管理体制
建立健全城市社会参与型的应急管理体制是应急管理的必要保障。国外发达国家在这方面有比较丰富的经验，如日本东京提倡多元化、应急应对网络化、合作区域化。美国则建立了学校、社区、企事业单位为一体的全覆盖公共安全教育网络体系。相对于发达国家，我国非政府组织和社区民众仍然是应急管理中的薄弱环节。因此，首先应明确非政府组织在应急管理中的权责，并在有关应急管理政策法规中予以体现。其次是赋予其在应急管理中一定的权限，提高其自主应对能力，以责任制规范其行为，使非政府组织真正成为应急管理体制建设的组成部分。最后应特别重视基层应急管理工作，提高基层应对突发公共事件的处置能力。广泛宣传和普及公共安全知识，提高公众参与应急管理能力和自救能力。
参考文献：
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[2]张智新，周萌.北京与三大世界城市应急管理体制比较[J].行政管理改革，2011（2）.
城市应急管理能力篇6
城市作为区域的政治、经济、科技、文化的活动中心，已经成为人类社会发展的重要标志。随着城市规模的不断扩大、现代化程度的提高、人口大量向城市聚集
、城市对现代技术的空前依赖等导致城市日益处于一个既十分复杂又异常脆弱的人工系统中。各种社会不安全因素急剧上升，一旦不可预料的突发事件出现，可能会给社会造成灾难性的破坏。对人类生活安全和正常的社会秩序造成极大的威胁和挑战。所以，当代城市突发事件的应急管理必须在更高的层次上进行多部门协同应对，多部门的统一指挥以及相互之间的沟通、交流和协作便需要依赖有效的信息管理提供信息服务。要减少或避免这类事件所造成的损失。就要加强社会突发事件应急机制建设．主要包括突发事件应急指挥系统、预防控制体系、医疗救治体系等，其中最为关键的是加强突发事件应急信息管理，建立一套高效、科学的社会突发事件应急信息系统。
1城市突发事件应急信息管理的定义、特点
1．1城市突发事件应急信息管理的定义
城市突发事件应急信息管理是指以突发事件应急管理的全过程为基础，利用相关信息技术和方法．进行应急管理和决策所需信息的需求定义、收集、传递、处理、存储、传播和利用，从而为城市应急指挥决策机构、政府职能部门和广大公众提供足够、高质量的信息服务，以便有效地开展应急管理，合理规划城市突发事件应急管理体系和应急管理平台的建设。
1．2城市突发事件应急信息管理的特点
应急管理的目的是阻止或降低突发事件的危害，因此需要对突发事件的原因、过程及后果进行分析，以便对突发事件进行有效预警、控制和处理。所以，城市突发事件应急信息管理呈现出至少如下几个特点。
(1)数据量大：应急管理不仅受灾害和紧急事件的复杂性、多样性的影响，还与灾害发生地的人口、社会经济状况、当地的警力、医疗等应急人员和物资量有密切关系。
(2)覆盖面广：涉及公安、消防、卫生、交通、环保、市政、安全生产、工商、气象、地质、防汛等众多部门和行业以及多层次、多元化的信息；在应急中，需要做出关于人员疏散、交通管制、物资调度和通讯指挥等影响整个城市的决策和行动。
(3)时效性强：由于突发事件的突然性和严峻性，必须在有限的时间内对突发事件迅速做出反应。才能阻止或降低突发事件的勉害。因此，它比其他信息资源更具有时效性。
2城市突发事件应急信息管理模式
因此．基于城市较为完善电子政务网络基础设施，笔者提出建立以政府应急指挥中心和应急信息系统为枢纽，以各专业应急指挥中心和应急信息系统为协同、相关政务信息资源为支撑的集成分布式城市突发事件应急信息管理模式。如图1所示。其中，政府网络是指电子政务专网或外网：政务资源库群是指人口、法人机构、宏观经济和资源环境地理信息电子政务四大公共基础信息库以及煤、电、水、气、道路、公交、电信等城市基础设施数据库；应急中心元数据库是指链向各专项应急信息库的指示库，为应急指挥系统提供应急信息资源目录服务；城市应急信息库是指应急指挥中心为实现对突发事件的协同管理而建立的全局性信息数据库．如统一接处警信息、统一指挥调度信息等：专项应急信息系统是指有关职能部门已经建立的单一灾种应急指挥系统，如公安l10指挥系统、消防119指挥系统等；专项虚急信息库是指围绕专项应急指挥系统建立的专门数据库，如公安系统的犯罪数据库、卫生系统城市医疗急救数据库等：电子信息交换是指根据专项应急信息系统与统一应急信息系统之间的信息交换标准和规范。利用数据交换中问件自动实现系统之问的数据交换和共享；信息提取是指利用程序自动从政务信息资源库中搜索和获取所需要的各种信息。
图1城市突发事件应急信息管理集成分布式模式
3城市突发事件应急信息管理过程
美国著名信息管理学家霍顿提出由人类信息活动中的需求定义、收集、传递、处理、储存、传播、利用等7个阶段构成了一个信息生命周期，即由“信息需求”出发，经过“收集”、
“传递”等信息流程环节，再到3期论城市突发事件的应急信息管理353“信息利用”，满足信息需求，但是，就某一种现实的信息所经历的生命历程来说，这只是满足了用户某一个阶段的信息需求。随着新问题的出现和新任务的来临，用户必然会产生新的信息需求，从而又开始了新一轮的信息生命历程。因此。人类城市突发事件应急信息管理活动之中会包含多次连续的信息生命周期循环，一方面，在每一次应急信息生命周期过程的循环中。从需求定义到利用的各个环节之伺的界限有时并不是十分明显，会交织在一起，但就一次循环来说。每个环节肯定都会出现的，只是明显程度不同而已；另一方面，这种循环不是简单重复式循环，而是一种类似螺旋式的循环，每次循环中随着应急
管理新问题的出现和新任务的来临。各项信息工作都有新的内容。在同一时间内可能有多个循环在同时进行．但目的都是为了推动突发事件应急信息管理工作向前发展。最终成功地预防或化解危机。
3．1需求定义
在进行信息收集之前要进行需求定义．明确收集目标。它是整个城市突发事件应急信息管理的起点，也是每次信息生命周期循环的起点。包括以下内容：
3．1．1信息服务的对象
突发事件应急信息管理主要为应急指挥中心、相关职能部门、应急专业人员和公众提供信息服务。可以分为以下五类：
(1)危机事件信息：危机形成的原因、前兆、开始时间、持续时间、发生地点、影响范围、破坏强度、传播速度、动态变化情况等信息。
(2)受灾对象信息：受灾区域、受灾地人员、物资、财产等信息。
(3)救灾资源信息：救灾可调用的人力、物力、财力等信息。
(4)受灾损失信息：受灾地人员、物资、财产损失等信息。
(5)其他相关信息：相关法律法规、安全教育知识、应急预案和案例、模型和方法等信息。
3．1．3信息收集的范围
应急信息包括突发事件事态信息、环境信息、应急资源信息和应急知识等，这些信息来源于各种信息载体，根据前面的分析可知，一方面需要从电子政务资源库提取辅助决策所需要的基础信息：另一方面，还需要通过各专业应急信息系统收集突发事件在其形成、发展过程中产生的内在信息，如监测信息、发生征兆信息、暴发标志信息、影响数据信息等；最后．还需要收集为进行统一指挥和协同应对所需要的全局性管理信息。
3.2信息收集
信息收集应遵循针对性、及时性、准确性等原则。按一定的方式进行收集。信息收集的方式除了信息系统、民众报告、公文传递、预测推算、评估计算、学结等以外。最重要的就是实地调查。实地调查是政府应急相关职能部门和应急专业人员到突发事件可能发生或已发生的地区进行现场调查分析，获取应急管理和决策所需要的实时信息。这些信息可以是危机事件信息。也可以是当地人财物信息、救灾资源信息、受灾损失信息等。实地调查可以弥补那些目前无法从信息系统中获取的信息，并可以对通过其他手段获得的信息进行验证。所以实地调查是城市突发事件应急管理获取信息的重要手段。
3．3信息传递
城市突发事件应急管理信息的传递有三条主线：
(1)为应急指挥中心决策和管理提供信息保障的信息传递。传输为政府应急管理和决策所收集的各种信息，这其中还包括应急指挥中心将采集的有关专业信息提交给各专业应急指挥系统进行加工并收集处理结果的信息：
(2应急指挥中心决策、管理和服务信息的下达和反馈。应急指挥中心向相关职能部门下达各种决策、管理和服务信息，同时各应急联动单位将应急处理的反馈信息返回给应急指挥中心；
(3)应急指挥中心和公众双向互动的信息传递，可称为信息传播。应急信息传递对于应急信息管理来说非常重要，是连接决策者与收集者、利用者之间的桥梁和纽带。所以，应急信息的传递应尽量采用蜘蛛网式的优化传输模型tsi。一方面保证健壮性。通过纵横交错、四通八达的信息网络防止应急信息传递的瘫痪；另一方面保证准确性，通过优化传输路径、缩短传递渠道，从而避免应急信息传递过程中的失真或被过滤，保证应急信息传递的准确、高效。
3．4信息处理
突发事件应急管理信息高度的分散性和无序性与应急管理所需要信息的高选择性和针对性形成了尖锐矛盾。必须经过信息处理，才能解决应急管理和决策中的信息需求。
(1)信息组织，亦称信息整序，是利用一定的规则、方法和技术对信息的外部特征和内容特征进行揭示和描述．并按给定的参数和序列公式排列。使信息从无序集合转换为有序集合的过程。应急指挥中心的元数据库便是信息组织成果的体现。为便于信息组织，不同类型的应急信息系统应具有以下基本功能：第一，描述并记录收集到的新的突发事件息的性质和内涵；第二。评估收集到的新的突发事件信息的价值；第三，帮助应急决策者、应急管理者、应急处置者决定是否使用收集到的突发事件信息：第四，确定所需突发事件信息的位置和存取方式。通过上述功能，使得应急信息系统能够自动监测最新出现的有用信息并进行自动分类以及对重复和相关度低的信息进行自动过滤。大大提高信息组织的自动化和智能化水平。
(2)信息分析是一种典型的信息深~jn-r活动。通过运用科学的理论、方法和手段，产生具有决策支持作用的增值信息。突发事件应急信息只有在经过加工、分析后，才能使信息从不可用变为可用、从低可用变为高可用、直至使信息转换为应急决策的知识。一般来说，应急信息研究者都是某个领域的专家，具备较强的相关专业知识以及信息分析、处理能力．可以说是危机决策者的智囊团．他们对应急信息进行深度加工提炼，经过分析、评价、研究、综合和推理，形成针对性强、可靠性高并带有预测性的判断、建议、方案或背景。应急信息分析研究要围绕热点、难点、焦点问题进行，注意带有倾向性、苗头性问题，深入挖掘信息内涵，坚持实事求是，喜忧兼报，为政府应急管理及时提供预警。专家们通过对汇聚的应急信息进行统计分析、数据挖掘以及模拟仿真等，可以得出能够辅助决策者进行决策的信息．比如对于毒气扩散突发事件，他们可以利用数学模型模拟得出毒气扩散的范围和危害程度以及疏散人员最优路径等信息。
3.5信息存储
经过收集和处理的基础或关键性信息应该存储在磁盘数据库中，以保证它们的高可用状态。城市应急指挥中心为存储突发事件应急管理所需要的基础和关键性信息应至少建立以下数据库：
(1)政策法规信息库：存储国家、地方、行业各种应急管理法律、法规和规章，如《国家安全法》、《中华人民共和国传染病防治法》、《中华人民共和国防震减灾法》等。
(2)应急预案信息库：存储各种总体应急预案、专项应急预案、部门应急预案、地方应急预案和基层应急预案以及相应的紧急救助标准化流程。
(3)应
急组织体系数据库：存储领导机构、指挥机构、管理机构、工作机构与专家组的设置．以及人员配备和通信联络等方面的信息。
(4)应急调度资源数据库：存储应急物资储备、应急财力分配、应急反应队伍、应急器材装备等方面的信息。
(5)统一接处警数据库：存储报警类型、报警电话、报警地址、报警事由、警情性质以及处警等方面信息。
(6)应急地理信息数据库：存储城市基础设施如水、电、煤、气等地下管线数据，重大危险源。重点保护目标，公安局，派出所，治安卡，消防队，医院，公交路线等地理空问数据。以便利用地理信息系统、以地图的方式可视化的展现突发事件现场的地理、地貌、建筑、道路、交通、人口分布，以及周围可供调用的救急资源等方面的信息。
(7)案例库和知识库：存储国内外历史上发生的类似突发事件信息以及应对的经验和教训、使用的模型与方法、专家知识等信息。
以上数据库是从逻辑上进行的分类，但实质上它们可以存储于同一个物理实体数据库中。
3．6信息传播3．7信息利用
突发事件应急信息利用就是指应急指挥决策者有目的地运用应急信息去快速、有效地进行应急决策以预防、化解突发事件所造成危机的过程．应急信息管理的根本目的就是利用应急信息来成功地应对或化解危机。具体地。应急信息的利用体现在以下几个方面。
(1)预警：利用对应急信息的评估分析结果判断可能出现的事件并采取一定的预控应对措施，如煤矿生产中瓦斯浓度的增加可能导致爆炸．一旦瓦斯的浓度超过某一阈值就可以事先报警。并迅速采取通风手段降低瓦斯的浓度来避免可能的爆炸。
(2)响应决策：当突发事件一旦不可避免的发生，政府应急决策层即需要利用收集、传递、处理、存储的应急信息进入决策、执行、再决策、再执行的信息管理和信息利用循环周期。
(3)学结：在突发事件的应急处理和事后恢复工作完成以后，应急指挥中心还需要从管理的角度对突发事件应对指挥和救助措施中的成功与失误进行分析、总结，评估其应对能力和薄弱环节、以及预案和工作流程设置的合理性等，并把总结、分析和评估结果补充或更新至预案库、知识库和案例库等信息资源库中，以便积累知识和经验，不断提高突发事件应急管理的能力和水乎。
从以上的分析可以看出，应急信息生命周期过程循环贯穿于整个城市突发事件应急信息管理之中。并将信息生命周期过程中的收集、传递、处理、存储、传播、利用各环节紧密地结合在一起，为不断改善和满足城市突发事件应急管理信息需服务。
城市应急管理能力篇7
关键词:城市危机管理决策指挥系统演化阶段
中图分类号:C93文献标识码:a文章编号:1007-3973(2010)01-146-02
从国际的视野来看,欧美在城市危机管理方面积累了丰富的经验教训,探讨一下它们在理论与实践方面的演变过程及处理各类危机方面的决策模式,值得我们学习和借鉴,这些经验对我国建立城市危机管理体制具有重要的启示作用。
欧美的城市危机管理特别是美国形成了比较完整的系统,在理论研究方面大致可以划分为以下三个阶段:
1早期实践阶段(19世纪初～20世纪60年代中期)
1666年伦敦发生了一场大火,伦敦大火刺激了人们对建筑规范和保险的逐渐采用,可以说这是人们最早发明的、最重要的非结构性城市突发事件应对形式。1803年,美国的新罕布什尔州的朴茨茅斯发生了一场大火,受灾社区和州的恢复面临巨大的困难。此事传到国会,国会决定用联邦的财力来帮助州和地方政府。1803年的关于新罕布什尔(newHampshire)城市的火灾法案被认为是第一个灾害法规,这是城市参与危机反应的开始。1950年8月,美国明尼苏达州的众议员哈罗德•哈根向公共工程用房委员会提出他统计归纳的128项法令的一览表,这些法令都是自1803年以来通过的,每一个都是在一次特定的灾害之后制定的。按照哈根的观点,这些法令已经建立了联邦政府对州和地方政府进行灾害支援的先例。就在这一年,美国制定了联邦救灾法,这是城市危机管理走向法制化的开始。
2理论探索和综合管理部门的建立阶段(1966年～2001年)
第二次世界大战结束以后,危机管理成为一门学科,形成了企业危机管理和公共危机管理两个既独立发展又相互融合的学科分支,前者的代表人物如巴顿(Barton)、福斯特(Fostor)、格林(Green)、米卓夫(michof)等,后者的代表人物是罗森塔尔(Rosenthal)、罗伯特•吉尔(Robert-Gill)、科塞(Gose)等,大量的研究著作出版,危机管理成为大学的学科和专业。
1966年大西洋学会出版的《大西洋论丛(ii)》上发表了巴肯(alastairBuchan,1966)的《危机管理:新的外交》(Crisismanagement:thenewDiplomacy),被认为是目前见之于文献中最早的有关危机管理方面的专著,成为危机管理由初步探索向理论研究过渡的重要标志。20世纪后期,越来越多的国家开始重视并研究应急管理系统。拜松和克鲁拜(Johnm.Bryson,BarbaraC.Crosby,1992)认为,城市在灾难发生后能否迅速做出适当的反应体现了一座城市的管理能力,而城市管理能力是由可得资源和资本的多少,以及有效发挥这些资源最大效用的能力决定的。迪比克和荷默(Drabek,thomase,GerardJ.Hoetmer,1992)认为应急管理能力体现在预警、撤退、公共安全和保护等方面。欧盟于2000年建成的erisk系统是一个基于卫星通信的网络基础架构,为其成员国实现跨国、跨专业、跨警种、高效及时地处理突发公共事件和自然灾害并提供支持服务。1979年,卡特总统总统令,建立了联邦紧急事务管理局(Fema),将分散在整个联邦官僚体制下的有关灾害应急管理的计划和人员集中起来,这标志着综合城市危机管理的开始。
3体系和标准构建阶段(2001以后)
2001年“9.11事件”后,为了防止恐怖主义袭击,布什总统合并了20多个政府机构,成立了一个新的国土安全部Fema被并入该部成为“突发事件准备局(BpR)”。迄今该体系不仅面对自然灾害也面对工业化环境和复杂社会结构所产生的突发事件。2003年布什总统颁布了国土安全方面的总统指令HSpD-5,指示国土安全部长根据此指令的要求建立国家突发事件管理系统(nimS,thenationalincidentmanagementSystem)。
从2004年开始实施的美国国家突发事件管理系统是一个从国家层面出发进行响应和管理的框架。该系统为联邦、州以及地方等各级政府高效地处理各类突发事件提供了一套普遍适用的方法。它包含了应急指挥系统(incidentCommandsystem)、多部门协调系统(multi-agencycoordinationsystems)和公众信息系统(publicinformationSystems)这三个核心系统,以及和应急指挥、培训、认证、资源管理等方面相关的一系列重要概念、原则、协议和标准。美国应急管理突出城市功能。一旦当地社区发生突发公共事件,地方政府具有第一时间的反应和第一位的责任,因此,地方也注重发展和维护应急管理方案以履行向公众提供安全的责任,因为第一时间的灾难处理将决定整个行动的失败与成功,并决定恢复阶段的成本。
从以上三个阶段可以得出美国城市危机管理的发展呈螺旋上升,对城市突发事件管理的认识则经历了一个从事后救灾转变到事前防灾而且不断深化的渐进过程;从对突发事件的零星反应应急到对突发事件的集中有序管理;从事后应急到事前预防;从综合管理部门建立到体系和标准构建阶段的发展过程。在这一过程中,产生了一个“完善法律、预防在先、适度集中”的危机管理机制。
城市危机管理决策支持系统模式是危机管理机制最重要的要素,综合而言欧美城市可分为分部门、分灾种的危机管理决策支持系统和综合性的城市危机管理决策支持系统。
(1)分部门、分灾种的危机管理决策支持系统
城市危机管理是一项复杂的系统工程,涉及众多方面和层次。广泛的应用范围和系统的复杂性,使危机管理研究形式多样、内容复杂。从近年国外相关文献可以看出,分部门、分灾种的危机管理决策支持系统是城市危机管理研究的最主要内容之一,美国、日本等国家的一些研究机构已经开始利用地理信息系统(GiS)、全球定位系统(GpS)、遥感(RS)等信息技术,对发生在城市的地震、火灾和洪灾等灾害进行监测、控制以及应急救援研究。
防震减灾信息和辅助决策系统的发展是与计算机技术,主要是GiS技术的发展相辅相成的。美国Fema在Utah地震演习中研制的ReSponSe93,将GiS、专家系统(eS)与地震动模型相结合,评估人员及相关震害的损失。2001年,东京大学和东北大学的研究人员成立了地震灾害预报组(earthquake-Disasterpredictionteam),利用GiS,CaD等先进技术,构筑一个名为CaSt的地震灾害模拟系统(earthquake-DisasterSimulator)。对于强地震动模拟下,建筑物性能评价、建筑物损害过程和程度都可以进行推定。日本建筑署建设研究所、naSDa(thenationalSpaceDevelopmentagencyofJapan)等政府机构在联合国区域发展项目支持下,建立防震减灾应急系统,选用arc/info对阪神大地震的震后影响作出评估,建立各类数字地图库,如地质断层、倒塌建筑等图库。把各类图层进行叠加分析得出对应急有价值的信息。该系统的建成使有关机构可以对发生在神户这样的城市的大地震作出快速响应。
近年来,在防洪方面,决策支持系统在国外发展迅速,人们普遍认为从实时洪水预报、调度系统过度到防洪决策支持系统是当前的发展趋势。欧美发达国家竞相开展这类研究和开发工作,但目前仍处于针对系统开发中的关键技术进行探讨,在中小河流域试验开发的阶段。并已在水资源系统规划,设计和管理中得到了成功的应用。
在火灾应急领域,弗朗西斯(HamitFrancis,1997)发展了用于城市火灾扑救和医疗急救调度的GpS/GiS系统,可在GiS平台上给出事故发生地点及其环境信息,应急力量的状态和相对位置,并采用GpS实时显示应急力量的调度情况。詹姆斯(tSaiYichangJames,2002)对美国911城市报警应急系统进行分析,提出缩短应急响应时间的三个关键环节,建立了基于GpS/GiS的应急响应系统,给出了最短路径分析方法。
(2)城市危机管理决策支持系统
美国和日本在城市危机管理应急系统的建设方面一直处于国际领先的地位,所以非常有必要借鉴和学习美国和日本典型城市的经验。
洛杉机市应急管理组织系统是一个多层次的网络结构。主要由洛杉机市市长、洛杉机市应急处理理事会(eoB)、洛杉机市应急处理组织(eoo)、洛杉机市应急预备局(epD)、洛杉机市应急处理中心(eoC)、洛杉机市应急管理委员会组成(emC)。洛杉机市市长能够随时了解和监控整个系统的运作。eoB作为一个高层领导的联席会议,确保了洛杉机市应急管理工作在市高层领导之间能够有效沟通与协调;eoo作为一个虚拟的、跨部门的应急协调性网络,集中指挥和控制应急准备、响应、恢复工作的规划协调和管理;epD作为洛杉机市应急管理的常设部门,在洛杉机市政府和其他部门的协助下,准备全市范围内的应急响应计划;eoC作为应急管理系统的“战时指挥中心”,该中心的主要任务是应急信息和资源管理,其应急处理中心由七大部分构成:主管、运作部、规划/情报部、后勤部、财务/财务部、信息/公共事务部和联络部;洛杉机市应急管理委员会(emC)为应急管理过程提供了决策辅助。
东京于2003年4月确立了“知事直管型应急管理体制”,设置局长级的“危机管理总监”,改组灾害对策部和成立城市综合防灾部,综合防灾部由信息统管部门和实际行动指令部门组成。信息统管部门主要负责信息收集、信息分析、战略判断。实际行动指令部门主要负责灾害发生时的指挥调整。综合防灾部主要实现三大功能:(l)强化信息统管功能;(2)提高突发公共事件的应对能力;(3)加强首都圈大范围的区域合作。东京都防灾中心作为应急管理系统的“指挥中心”,中心的具体功能有:(l)对灾害信息进行收集、传达、处理和分析;(2)对灾害对策进行审议、决定和协调;(3)向各防灾机构发出各种指示和请求。中心配有防灾信息系统DiS(DisasterinformationSystem)DiS分为四个主要的子系统,即灾害信息管理、地图信息管理、对策制定、系统基础管理子系统。
(本文获得南京工程学院科研基金项目突发事件决策支持研究(YKJ200903)资助)
参考文献:
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[3]金波.分布式防震减灾信息和辅助决策系统[D].中国地震局工程力学研究所博士学位论文,2005.
城市应急管理能力篇8
智慧城市建设大环境已基本齐备
国家顶层设计已全面完成。2015年7月，国务院了《国务院关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》，从国家层面明确了积极推进“互联网+”的重要意义，也明确了未来几年在“智慧城市”建设方面的工作目标和要求。12月，中共中央国务院印发《关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指б饧》，提出要基于城市公共信息平台，综合运用物联网、云计算、大数据等现代信息技术，整合人口、交通、能源、建设等公共设施信息和公共基础服务，同时要加快数字化城市管理向智慧化升级，实现感知、分析、服务、指挥、监察“五位一体”，《指导意见》还强调要综合利用各类监测监控手段，强化视频监控、环境监测、交通运行、供水供气供电、防洪防涝、生命线保障等城市运行数据的综合采集和管理分析，形成综合性城市管理数据库。
省市配套政策已陆续出台。2016年1月份，浙江省人民政府印发了《浙江省“互联网+”行动计划》（以下简称《行动计划》），明确要加强城市智能化管理，充分运用新一代信息技术，整合完善城市地理信息、交通通信、社会治安、环境管理、市容管理、灾害应急处理等智能化信息系统，全面实现“智慧城市”管理。2015年，杭州市也出台了《中共杭州市委办公厅关于印发的通知》（市委办发[2015]32号），智慧城市综合管理平台建设作为重要内容纳入其中。
杭城建设基础已基本具备。近年来，杭城围绕智慧城市建设目标，持续加大投入力度，已建成并投用使用了智慧环保、智慧城管、智慧医疗、智慧公安等一系列智慧项目，有力提升了社会管理、城市管理和公共服务水平，为杭城及各区开展智慧城市综合管理平台建设奠定了坚实基础。同时，还率先在杭州经济技术开发区和高新区（滨江）开展试点工作，通过一年的建设，已取得了初步的成果，积累了较为丰富的综合管理平台建设经验。
加快平台建设，实施城市综合管理的四大重要意义
加快智慧城市综合管理平台建设，实施城市综合管理是创新社会治理方式、深化“美丽杭州”建设的新路径。社会治理的根基在基层，重点在基层，难点也在基层，通过建设智慧城市综合管理平台，切实加强创新社会治理方式，深化基层组织和技术保障，能够确保各项工作“接地气”，是推进“美丽杭州”建设的重大举措。
加快智慧城市综合管理平台建设，实施城市综合管理是践行党的群众路线、回应群众期盼的新要求。通过建设智慧城市综合管理平台，巩固密切党群干群关系的“连心桥”，切实做到“民有所呼、我有所应”，真正体现党密切联系群众的优良传统和独特优势。
加快智慧城市综合管理平台建设，实施城市综合管理是推动政府职能转变、提升服务水平的新举措。通过建设智慧城市综合管理平台，推动政府由过去多级多头管理转变为市、区、街、社四级联动运行，优化流程、减少环节、减少扯皮，使民意诉求直达政府，服务效能不断提升，能够有效促进政府行政管理和公共服务方式的变革，提供优质高效的公共服务。
加快智慧城市综合管理平台建设，实施城市综合管理是落实创新驱动战略、适应科技变革的新课题。当前，科技手段已成为创新发展的首要选项，通过建设智慧城市综合管理平台，让信息在平台上高速运行，让信息社会的优势充分体现在服务基层上面，为社会治理注入新的活力。
多措并举，共同推进智慧城市综合管理建设
组建高位管理机构
明确承担智慧城市综合管理的相关机构，该机构应作为城区政府的直属单位，并根据工作需要配置合理的人员力量，赋予高位的监管和协调职能，其主要任务是：智慧城市综合管理平台的规划、建设和维护，智慧城市综合管理指挥模式的探索与完善，运行标准的制定与实施，运行过程的监督与指导，运行结果的分析和评价，区级各部门存量和新建信息化资源的集约化管理，区级各部门数据资源共享整合的组织和协调等职能。该机构应下辖三大分中心，具体功能如下：
城市运行管理中心。以精准化、智能化、科学化为目标，及时、全面了解城市运营管理各个环节的关键指标，实现智慧决策。以智能分析预测等手段，提高管理、应急和服务的响应速度，逐步实现被动式管理向主动式响应的转型。完善社会网格化综合管理体系，以高效率的跨部门、多领域、智能协同办公，提升城市管理和服务的水平。
应急指挥中心。包括应急值守、指挥调度、应急数据库、应急评估、移动应急等功能在内的政府应急综合管理平台，联动公安、消防、交警、城管、执法、环保、安监等应急联动部门的应急分平台，确保实现多部门协同作战，提升城市综合管理水平和应急处置效率，充分展现智能高效的应急能力。
民生管理服务中心。建立智慧社区服务体系，整合已有的社区信息系统，建立经开区民生服务信息平台，实现多屏的社区民生服务。完善智慧城市综合管理平台成果数据推送，对公众、企业开放，提供政务类咨询服务、大数据分析推送等便民信息服务。
建设综合管理平台
智慧城市综合管理平台总体框架应为“1+7+n”，即在一个统一的智慧城市综合管理平台基础上，构建公安、交警、交通、环保、市场监管、应急、城管等7个应用系统，“n”为城区根据各自实际自行拓展的系统。具体平台的构建主要从以下四个方向切入：
提升城市日常运行管理水平。充分运用智能视频、传感器等技术，提升各类城市运行基础设施和动态事件的实时感知能力，准确获知城市体征，不断提升城市日常运行管理能力。
提升公共服务与互动水平。通过整合现有交通、旅游、环保、气象、城管等便民服务资源，建设面向市民和游客的便民服务及互动平台，实现市民与政府的双向互动，引导社会管理向社会治理的方向转变。
提升城市应急处置水平。在城市内涝、重大公共事件等应急状态下，借助视频监控及融合通讯等技术，通过部门间高效联动，实施统一指挥和调度，实现城市应急处置水平的提升。
提升科学决策分析水平。探索引入“大数据”技术，深入分析城市各类信息资源，挖掘城市运行的内在规律和特征，推进经济社会发展，推进“治堵、治水、治气、治废”等难题破解，为政府科学决策提供支撑。
开展机制体制创新
建立和完善城市日常管理、应急指挥、公共服务和辅助决策机制，探索城市管理“高位监管和基层自治互动”的模式，应实现“三个统一”。
统一受理接入。实现智慧城市综合管理平台作为对外的统一门户窗口，建立面向全体市民的服务机制，通过整合城区各类热线，如政务服务热线、各类终端app和新媒体、各类视频监控探头和智能视频传感应用，建立多渠道资源的对外接入体系，形成一个服务号码、一个终端app、一个城市公众号的智慧城市受理门户，引导市民积极参与城市管理、优化为民服务手段、及时解决市民关心问题，提高市民对城市综合管理工作的满意度。
统一工作协同。实现相关信息的及时移送和任务的快速派遣，确保城市管理各业务部门的协调有力、高效运作。提升城市运行管理者的全面监督以及各部门间的联动办公效率，从而整体提升城市的综合管理水平。强化“网格化”管理，搭建基层智慧管理平台，建立市、区、街、社、网格五级管理体系，充分发挥基层在城市综合管理中的主体作用。
统一考核评价。基于统一受理介入、统一工作协同和城市管理地理信息系统，运用综合评价模型，将监督评价的工作模式应用到城市综合管理中，实现对历史数据按期或实时的统计，提供强大的决策支撑体系。通过系统建设，实现完善的城市管理评价体系，形成良好的城市管理监督机制。
强化资源整合力度
解决信息“碎片化”和“信息孤岛”现象，实现区域内各行业信息资源共享和融合，是智慧城市综合管理的基础，因此城区要充分整合和利用现有的存储、计算等资源，探索构建市、区统一的云计算平台，作为承载智慧城市综合管理平台的基础设施，同时最大化发挥原有信息化硬件的效用。要基于人口、法人、GiS、经济运行等数据库，建立区级智慧城市综合管理数据中心，作为智慧城市综合管理平台的数据源，并构建配套的行业数据共享、更新及使用机制，建立信息安全管理机制，促进数据顺畅安全流动，保证智慧城市综合管理平台信息的准确性和实时性。重点要建立视频、GiS、人口、企业四大数据库。
视频：建设统一的视频资源共享平台，建立规范的接入及共享服务规范，并在原有已整合的大量视频资源基础上，增加高清监控视频覆盖面和智能分析视频探头，全面整合各部门及社会面视频资源，实现全智能、全方位、全时段监控，对预设事件的预警和报警等功能。
GiS：在充分共享城管、公安等基础地理信息数据图层的基础上，建设1：500矢量数据，数据包括道路、绿地、水系、建筑物等，进行违章建筑、视频监控、违章停车点、积水点、地下管网、城市家居等信息采集更新，按照业务需求，进行采集数据的分类、分层和编码。
人口：人口库的构建以公安部门的人口基础信息为基础，主要汇集民政、人保、卫生、计生等部门的人口关联信息为补充，并将居民身份证号作为唯一标识。整合人口要素全生命周期内的信息资源。建设人口信息共享交换平_，实现实时查询、对比、引用、核实。可在“一张图”中检索定位、查询阅览经开区人口信息。
企业：以工商、国地税的企业信息为基础，主要汇集质检、国税、地税部门的企业法人信息，以工信、人保部门的企业法人信息为补充，并将质检部门组织机构代码作为唯一标识。建设开发区企业法人信息数据库、规范标准体系，对本地区的法人信息进行统一管理和维护。
推广新兴科学技术
在智慧城市综合管理平台建设中，要充分运用物联网、云计算、大数据等新兴信息技术，强化对城市的综合管理和对市民的综合服务，提升管理和服务的效率。通过应用智能感知设备以及智能视频等技术手段，不断提升桥梁、路灯、井盖等城市管理基础设施以及城市运行状态的实时感知能力。要在市政府统一电子政务云的基础上，充分运用云计算理念和技术，逐步实现传统技术架构向云计算技术架构的过渡和升级。要充分运用大数据技术，整合城市管理相关信息资源，建立“统一管理”和“分类共享”的数据中心。
发挥综合管理绩效
智慧城市综合管理平台的建设要按照“实际、实用、实效”的原则，在具体项目建设中，要积极树立标杆，充分学习借鉴兄弟城市的先进经验，结合地区实际合理安排项目，确保建设完成一个、投入使用一个、发挥实效一个。发改、经信和财政部门要在项目立项审批、资金保障和技术指导上给予支持与配合；在智慧项目建成后，市、区要按照“先试点后推广”的原则开展项目应用，并根据试点情况继续完善功能，成熟后全面推广。相关行业的智慧项目要确保在所属领域全面应用，并落实相关工作机制，确保发挥实效；公共服务性质的智慧项目要引导全体市民主动应用，并不断拓展服务范围，优化政府为民服务质量，提高市民对城市管理工作的满意度。
拓宽建设融资渠道
根据国家发改委和财政部《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》和《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》及省发改委和省财政厅《关于进一步加强浙江省政府性投资项目融资建设管理指导意见》（浙发改法规〔2014〕570号），主动引导社会主体参与杭州市智慧城市综合管理平台建设，通过ppp（公私合营）模式，在政府与社会主体之间建立起“利益共享、风险共担、全程合作”的共同体关系，逐步减轻政府的财政负担，降低社会主体的投资风险。在具体执行过程中，各城区（县、市）政府（管委会）要严格按照现行财务政策，制定具有切实可行性的实施细则，规范社会资金的参与方式和参与范围，强化过程监管，确保ppp模式在推进杭州市智慧城市综合管理工作中取得新的成效。
平台项目建成后，将实现五大成效
实现“大监管、大服务”。通过智慧城市综合管理平台项目建设，实现城区对辖区内各类问题及案卷的统一监管，考评统计各部门的问题处置情况，确保各部门各个业务问题处置工作的有序开展。同时，面向区内群众提供高效便捷的服务，不断提升政府服务水平。
实现部门协同联动。通过智慧城市综合管理平台项目建设，实现多个部门协同办公，及时处置问题，以高效率的跨部门智能协同提升城市管理和服务的水平。
实现城市前置管理。通过智慧城市综合管理平台项目建设，及时全面了解城市运营管理各个环节的关键指标，以智能分析预测等手段，提高管理、应急和服务的响应速度，实现被动式管理向主动式响应的转型。
实现应急水平提升。通过智慧城市综合管理平台项目建设，可以完善城区政府对突发公共应急事件的应急联动体系，提升对专业部门协同处置应急事件的指挥调度效率。
城市应急管理能力篇9
Doi:10.3969/j.issn.1674-7739.2012.06.007
一、高速发展中的中国城市安全状态堪忧
(一)全球巨灾的客观性与难预见性
城市巨灾是大城市发展必须关注的。巨灾是一类大概念,迄今国际上尚未给出严格定义。如2008年初春席卷全国近20个省市的冰雪灾害就是一次巨灾,其特点有如下表现:(1)发生较为罕见;(2)持续时间长;(3)事发突然,演化快;(4)覆盖地域广,受灾人口多;(5)直接损失巨大;(6)多种因素呈灾变链式反应;(7)关键基础设施不能正常运营;(8)时间压力大,抢险救灾很快进入极限期;(9)防灾减灾明显具有跨部门、跨行业、跨地域的特征;(10)地方或部门应对能力有限,只有中央政府投入才可扭转灾情,等等。无疑,2008年“5?12”四川汶川大地震是一次威胁大、损失严重、迟滞时间长的巨灾。据此试给出巨灾的定义:死亡5000人以上,直接经济损失100亿元(以1990年价格标准),只要符合一条,即成巨灾。
中国巨灾发展的特点是:(1)1900年至2004年,中国巨灾发生55次,平均1.9年发生1次。其中1900年至1949年发生36次,平均1.4年发生1次;1950年至2004年发生19次,平均2.9年发生1次。(2)1950年至2004年期间,以1976年为明显标志,1950年至1976年,死亡人数巨大;1977年至2004年,直接经济损失巨大。这说明,中国通过几十年的减灾工作,自然灾害已从以死亡人数为标志,转入以直接经济损失为标志。
虽迄今综合的城市巨灾管理体系仍在研讨,但其共性,是要对风险有识别、认知能力,它涉及专业知识和技术准备的方方面面。华盛顿大学应急管理专家戴克?斯塔拉说:“减损”的关键是准备,而准备的质量决定了救援的质量。美国的应急管理系统可借鉴之处是,它不是以“反应”为导向,而是以“筹备”为导向的。城市中的建筑、交通、能源、通讯、饮用水供应、下水道系统等关键基础设施的应急筹备质量,直接表现了该城市对灾难的应对能力及最终效果。
(二)中国城市高速发展欠安全的“乱象”
城市化建设的乱象不仅有来自管理者的盲目发展,更有规划师、建筑师对灾难的无知而设计的诸多酿灾空间或称无救援能力的空间。如北京“7?21”暴雨之灾,虽有自然灾害的属性,但如果我们的城市不存在先天劣势,我们的城市具有防洪排涝的空间设计,灾害后果肯定不会如此惨痛。
不仅北京,任何城市均处于一定质量下的生态环境中,其发展不仅应满足经济规律,也要符合自然规律;其进步不能脱离环境容量与安全容量的限制,城市自然地理(如气候、水温、大气等)与城市社会发展经济地理、城市人文地理等要素相互交叉组合,从而构成了城市空间发展的背景,一旦城市为发展过大的规模而占用、使用的空间未作保障与稳定用途,一旦城市的安全缺少了最适宜的安全区域与最佳的安全路径,城市怎能不进入无序发展的怪圈呢?中国诸多大城市正是由于扩张速度快、强度大,最终导致空间表现不均衡,致使在突发事件下安全格局失去了保障点,无反馈调整的振荡事件常有发生。
城市化对于一个国家现代化的重要意义是毋庸置疑的,问题是并非首都也要同其他直辖市一样狠抓工业化与金融化。一定要使首都背离“政治中心、文化中心”的定位,而成为全驾“马车”,到头来必定为全面出击而无法喘气,无法真正发展。因此,我们有责任要问:城市是谁的城市?北京建设世界城市的目标如果已定,就要真正敲响已呈“乱象”的警钟,就该真正告诫城市管理者、建设者(规划师、建筑师、工程师)认真对待城市安全发展的每个项目,减少脆弱性,不可让灾难再发生在规划设计者手中。
(三)北京“7·21”暴雨之灾的迷思
2012年7月21日,在16个小时中,暴雨横扫北京1.68万平方公里,受灾人口达200万人,生命线系统全面瘫痪。最让人无法接受的是,截止8月初已有79名蒙难者,创下新中国城市洪涝灾害城市死亡人数之最。痛定思痛,我们发现在整个“7·21”事件的全过程中,不仅该昭示城市文明及生命本真的价值,更该反思北京“7·21”暴雨致灾后的诸多深层含义。
北京“7·21”暴雨之灾有“61年一遇”的说法,它试图告知社会这是一场自然灾难,但这有难解的迷思。现代的高速摊大饼式的城市规划建设在给城市带来繁荣的同时,更为城市安全保障留下了难以跨越的危机。因此,更有说服力的说法应该是,北京的不堪一击缘于自然之灾,而其脆弱的应对能力与突发事件的无序化是综合减灾应急管理缺失造成的。
二、中国城市安全减灾管理面临的现实问题
(一)面向弱势群体的防灾设计
防灾减灾的弱势群体,一般指残障人、老人、妇幼人群,还包括外国人。中国建设世界城市遭遇人口老龄化问题,如上海老年人口比例18.48%,位居全国第一,北京老龄化人口占13.66%,居全国第四。世界城市必须是可持续的、具有效率的、安全健康的、具有人性的,因此要科学布局城市老年人安居问题,创造一个优越、舒适、宜居、安全的环境。校园安全虽有教育部的各种制度及应急方案,但对校园建筑环境而言,2012年元月实施的含有安全设计内容的《中小学校设计规范》是重要的可遵循的依据。
(二)应急避险场所安全设计
如果说,大城市的灾害应对中要以最大、“最坏”的场景出现作为制定预案前提,那么加快城市应急避险场所建设,是体现对人的生命尊重和生命至上理念的。2002年北京规划委员会与北京地质局共同编制《北京中心城地震及其他灾害应急避难场所(室外)规划纲要》,成为我国第一个有关城市防灾减灾应急避难方面的规划纲要。
避难场所是保障城市安全的一项重要公共服务设施,因此其可达性与公平性十分必要。可达性指从城市空间中任一点到达目的地的难易程度,反映人们到达目的地过程所克服的空间阻力大小;公共服务公平性的本质是资源空间配置的合理性及带有补偿性质的分布公平性。据我国《城市抗震防灾规划标准》的规定,避难场所的服务半径宜为2-3km,这是可达性与公平性配置时的遵循要素。调研发现,应急避难场所布局除存在服务重叠率高、设计容量过剩的情况外,还存在少量布点的“盲区”,避难人群缺少必要的“保障”分析,即年龄、性别、步行速度等,因此系统化安全规划城市避难场所任重道远。
(三)城市应急预案须与防灾规划相结合
由于现代城市灾害的不确定性,找出其规律,采取周密的管理措施,变应急管理为规划为先的常态管理极为重要。常态化的应急管理既要遵循通常的行政管理规则,更要考虑到应急工作的自身特点。这里的自身特点就是要使管理方法适应应急处置的高度不确定性,重点把握最关键的要素(如指挥中心),加强最薄弱环节(如棚户区防范、人员密集场所防灾),防范最危险的风险(如各类生命线系统、工业化事故及泄漏危险源等),将有限的资源按重要度集中到最主要的方面上。
常态化应急管理重在使城市防灾规划与应急预案集成化。虽然我国不少大中城市已制定了防灾规划和应急预案,但由于管理部门的自行其事,应急预案及管理仅局限于政府或法规的程序方面,大多与常态化城市防灾规划不符,导致受灾时,由于应急机制中的抗灾资源分布无法与城市公共安全规划中的空间概念相统一,从而致使防救灾延误、效率不高的事件每每发生。
常态化应急管理集成化原则下的应急管理涵盖灾害背景及各种自然和社会的致灾因子,包括从政策法规的设计到规划的实施,从资源配置到居民疏散组织,从社会力量动员再到外部救援等一系列要素,不能缺少城市减灾规划的作用。常态化应急管理集成化原则下的城市减灾规划,旨在从根源上分析灾害发生机理,用规划措施强化预防和主动性,用规划对策减轻灾害的后果。防灾规划与应急管理的关联性就在于灾中响应过程中的城市防灾抗灾设防,任何只注重防救灾硬件建设而忽略同时考虑集成化思想的应急管理都是无效的。
三、“安全北京论”与《城市安全设计大纲》的编研思路
20世纪末在中国科协组织的“2020年中国城市发展与建设科学和技术研究”报告中,笔者担当“城市防灾减灾”专项研究,曾提交了四个方面的分析,即中国城市减灾科技与管理问题现状、中外大城市综合减灾战略对比分析、城市灾害学及其研究领域、2020年中国城市减灾科技发展战略。结合北京世界城市建设的安全布局,笔者还在领衔的“十二五”北京应急规划中强调:北京市综合应急管理建设的总体思路是,要把世界城市建设同综合减灾工作一起抓,努力推进北京市作为世界城市的综合应急各项能力建设;健全和完善现代化城市综合防灾减灾体系,全面提高城市整体防灾抗毁和救援保障能力,特别是巨灾应对能力;建设“安全北京”,为“人文北京、科技北京、绿色北京”建设提供安全保障;在北京综合防灾减灾能力和世界城市建设发展同上一个新台阶的基础上,按步骤分阶段强化世界城市目标下的安全应急建设。面对事故灾难不断增长,自然灾害防范能力不足,公共卫生事件频繁出现,社会危机事件不少的客观性,北京全球化视野的“世界城市”安全标准应充分考虑城市民生的安全利益、安全权利及安全制度的实际。
(一)“安全北京论”的基本涵义
首先,安全北京应是一个全面且本质安全的城市,其自然灾害、人为灾害、公共卫生事件、社会事件四大类危机事件时刻处于顶层设计安全状态的监控之中。
其次,安全北京应是一个有综合应急管理能力的城市,要有综合减灾立法为前提保障的综合应急管理及处置能力,在这方面要有与中央政府相协调的、区别其一般直辖市的特殊的“属地管理”的职能。
第三,安全北京对各类灾变应有综合“跨界”的控制力、指挥力,决策力、具有国内外灾害防御及协调救援的快速反应能力及认知水平。
第四,安全北京要求自身具备一流的生命线系统及高可靠指挥体系,不仅保障系统安全可靠还应快速自修复,还要有较充分的备灾容量以及快速疏导拓展能力。
第五,安全北京要求市民的国际化水准,不仅市民要具备安全文化养成化教育的素质与技能,同时要求至少城市人口有60%以上接受过防灾教育且有达到世界卫生组织要求的安全社区标准的必要数量。
第六,安全北京要具备极强的应对巨灾的抗毁能力,面对各类巨灾要能保障60%以上的市民安全有能力参加自救互救,使城市重要设施能良好运行。尤其要有应对巨灾下处于良好的稳定应变的状态。
第七,安全北京要使政府及公务员成为安全应急监管的“先行者”,即北京公共安全建设无论在理论与实践上,文化与演练上,工程与非工程策略上都要成为全国的榜样。
最后,安全北京更要具备世界城市之观念,要具备跨国减灾的能力,要具备融入国际社会并确立新的灾害区划及“警戒线”的保障能力等。
(二)《城市安全设计大纲》的编研思路与建议
2011年12月国家颁布了《国家综合防灾减灾规划(2011-2015年)》,国家安监总局也了《安全生产科技“十二五”规划》,住建部《城乡建设防灾减灾“十二五”规划》,同时全国四大直辖市也都了“十二五”期间城市综合应急管理规划。如果从固本培元层面讲,这些规划已经依法为城市安全建设奠定了基础。但从城市规划设计的可操作层面讲,不仅设计人员缺少安全减灾设计的规范与标准,也难真正落实安全责任,面对城市大建设的局面,想不造成安全减灾设计的失控局面都难。为了真正赢得安全减灾的好局面,切实防止安全设计的走过场,在城市防灾规范、控制尚不齐全的现实下,编制《城市安全设计大纲》极有必要。
城市设计师关注城市规划布局、面貌、功能、空间的学科,相对于城市规划的抽象性,它更具体及图形化。而《城市安全设计大纲》的核心是强化城市的本质安全设计,它追求安全设计与城市设计的交叉与再组合。以“9?11”事件后的反恐安全设计为例,美国就特别强化了从供水厂到电厂的重要生命线系统的安全度。2002年5月《pittsburghtribure—Review》杂志的分析显示,美国陆军军医总署的研究估计,在针对某一化工厂的恐怖袭击中将有240万人死于它的风险之中,从城市整体安全出发,美国特别提出针对城市政府恐怖活动的应对规划设计策略,即“恐怖防御生态学”的理念,其内容是如何组织成功的安全设计应对预期的恐怖袭击,这种安全规划与传统安全设计不同,它更强调设施特征分析、威胁评价、脆弱性分析、防范对策的空间设计评价等。
通过对城市安全设计的多维审视,我们不能不说,现有的城市项目设计,尤其是城市综合体及巨型工程,仅仅是城市经济发展的产物与符号,是政治与经济空间的工具与对象。由于其依托的增长模式的非安全性,因此它十分脆弱,不少耀眼的工程隐藏着巨大的经济风险与社会危机。所以,靠《城市安全设计大纲》不仅可以冷静思考大项目的盲目及冲动,更可以提供城市项目安全设计的标准化模式,使城市建设的宏图落到实处。
《城市安全设计大纲》是一个有高度层面而务实的规划师、建筑师都应遵循的设计准则,是城市总体规划减灾篇之下的细则或称某些新层面上再整合的标准化条文,所以要求它的规范化与可操作性,应是一种防灾设计规划“法规”,这里还仅仅是个建议,提供一种编制思路及要点:
1.大纲应立足城市总体防灾减灾规划的体系化,强调从大格局上把控住城市安全的用地结构与布局,最大限度地隔离城市的安全隐患。
2.大纲要立足于城市的全灾种,并强调综合减灾的大安全观,强调城市在防灾减灾中加大对人为致灾规律的专门化研究。
3.大纲要在城市功能化安全设计的同时,加强避难应急场所设计与规划,调动拓展、防洪、消防、民防及地质灾害防护,安全生产诸领域的专业规划及招标,提出有所综合的规划原则、标准及措施。
4.大纲要在城市防灾与建筑整体安全设计的构造化建设上有突破,即如何构建安全可靠的城市生命线系统并与关键建筑相联合,如何使大城市总体上不蚀化、建筑物可耐震化、建筑物及其机电系统的可修复化等。
5.大纲要全面安排城市防灾绿化系统,建设功能齐全的城市防灾公园。不仅要建设不同功能的防灾公园以及其它防灾公共设施,使之与城市各主体建筑、构筑物(含全方位交通)相互连接、补充,同时要提供更多的没有限定功能要求的城市可发展的柔性空间。
6.大纲要全面布局建筑安全的防灾减灾设计。一方面要对现有城市建筑物(尤其是老旧住区、学校与医院、养老院及妇幼场所等)进行多灾种防御的“补强设计”与再评估;另一方面要加大到新建建筑,尤其是超高地下空间、超大建筑的综合安全设计评估,克服仅消防建审、抗震设计的局限性。
7.大纲要求安全设计一方面要与现有城市防灾法规相衔接,另一方面要调动市民的参与,因为城市空间的营造不仅仅是为了城市,更为了广大公众,要真正为公众营造一个安心型、安全型、多样型、舒适型、文化型的社会。
8.大纲不仅仅是规划设计的安全措施,更是一个安全设计标准化指南和工具;它不仅仅是对技术人员的单一的安全应急服务系统,更是对规划师、建筑师的公共安全空间上综合性的应急响应支持体系。因此,大纲不仅要有多学科重点危险源的判断,还要有连锁式灾难发生时风险区域的判定与分级管理的空间设计。从城市安全空间设计的分层分级看,城市安全管理的权限都要求所构建的空间设计要以明确的城市安全分区为前提。最基本的划分是:城市安全的划分应以城市性质与特征,以城市重大风险源(巨灾、重灾等)的分布、危险行为依据;城市安全的划分首先要满足居民安全生活与城市安全生产的基本要求,尤其关注其潜在风险;城市安全区划要以城市不同区域所承担的不同安全服务为准绳,力求满足安全第一的功能定位;城市安全区划强调宏观与微观的结合,宜粗宜细,防止安全的“死角”及细节关注不够的缺陷,提升安全规划设计的可操作性;城市安全区划要有可行性,要使为安全应急管理员建设的内容与《城市总体规划》中的防灾篇相结合,反对相互不通气的重复建设等。
参考文献:
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城市应急管理能力篇10
关键词：燃气安全；运营管理
abstract:inthispaper,themainproblemsexistingincityGasCosecurityoperationmanagementasthebreakthroughpoint.inordertosolvetheseproblems,improvethecityGasCosecurityoperationmanagementlevel,proposedthecorrespondingcountermeasuregassafetymanagement.
Keywords:gassafety;management
中图分类号：F279.23
一、城市燃气公司安全运营管理中存在的问题
1.缺乏完备的应急救援预案
城市液化石油气、燃气和人们的生产、生活息息相关，并且城市燃气有易燃易爆的特点，因此，加强城市燃气的安全管理，制定相应的应急救援预案措施是非常必要的。应急救援预防是为了提高在燃气事故发生后，燃气应急体系和应急部门的反应速度与处理能力，通过反应快速、职责明确、处理有力、统一指挥的应急体系，把燃气事故导致的损失降到最低。然而，一些城市燃气公司的燃气应急救援预案措施在体系、机制等方面仍然欠缺系统性、协调性。一些城市燃气应急救援预案缺乏实用性，片面强调事故类型、救援队伍、领导组织等，忽视了应急救援的资源协调、外部力量、救援细节等，导致在应急救援中各自为战，无法形成有效的燃气应急救援综合体系。在实际的城市燃气安全事故应急救援工作中，存在着救援力量分散，组织不协调，缺乏相应的应急预案启动、运作机制，难以在第一时间快速有效的反应。
2.过于繁琐的安全运营管理流程
城市燃气公司安全运营管理需要公司中全体员工共同协作完成。在具体的工作中，一个步骤处理到下一个工作处理的连续步骤，就是工作流。将全部的工作环节整合在一起就形成了一个工作流程。在流程管理中，基本的流程与流程规范主要包括：岗位说明书、作业指引、业务运作流程、人力资源管理体系等。流程管理的目的是为了运用现代化手段对具体的工作任务进行有效的管理，进而提高公司运作效率，提高公司运营的标准化与规范化。然而，一些城市燃气公司的安全运营管理流程过于繁琐，组织机构庞大，官僚化程度加大，部门间合作不畅，决策时间长，流程执行不到位。这导致了有时即使发生的燃气事故较小，也会兴师动众，按照既定的流程将全部人员召集起来，导致权责不明，不利于及时处理事故。
3.人员配备不合理
城市燃气公司安全运营管理中，存在着人员配备不合理的问题。燃气公司缺乏燃气安全管理的专业人才，有时有燃气专业的人才，却被安排在了公司的其他岗位，没有从事燃气工作。不合理的人员配备给城市燃气安全运营管理带来了较大的弊端。人力资源配置的宗旨是人事相宜、人尽其才、才尽其用。有效合理地配置人力资源，调整人力资源结构，改善人力资源浪费和人力资源短缺的局面，实现人才、岗位、事情之间的合理安排，充分调动人才的积极主动性，让员工在合适的岗位上发光发热，是城市燃气公司安全运营管理应当重视的问题。
4.缺乏完善的信息化管理系统
为了更加有效地预防发生城市燃气事故，一些城市燃气公司开始在燃气管网运营和安全监控中使用现代化的科学技术，以高城市燃气公司的安全运营管理水平。例如，利用GiS系统、防腐层检测系统、客户服务中心系统、SCaDa系统等，能够有效地降低城市燃气运营过程中的事故隐患。在引入信息化管理系统后，城市燃气公司在一定程度上实现了事前预防、事中保障的安全运营，并且提高了燃气事故处理的有效性和及时性，提高了燃气运营管理的总体水平。但是，目前城市燃气公司的信息化系统仍然不够完善，存在着一些缺陷。在实际运行过程中，信息化管理系统难以充分发挥应有的作用，相关部分和管理人员仍然凭借经验预防、判断和处理燃气事故。城市燃气公司没有综合信息决策管理系统，不能有效地汇总来自各个信息化管理系统的信息，从而制约了数据信息的准确性、全面性，不利于及时、准确地制定决策。
二、城市燃气公司安全运营公理的对策
1.应急救援预案完善
安全性、系统性、戒备性、长期性、紧急性是城市燃气应急预案的特点，在制定燃气应急预案时应考虑以下几个方面的内容。(1)明确目的。应急反应需要准备充分，尽量降低燃气事故损失，避免燃气事故扩大，防止事故给环境和公众健康带来不利影响。(2)城市燃气事故预案应包括救援设备检查、维修计划以及实施程序等。(3)城市燃气应急预救援预案的有效性应以良好的应急组织协调、指挥为基础，应急救援预案需要涉及预案的演练、修正、检查等，涉及应急救援人员的培训、训练、考核等。燃气公司在供气区域、供气规模、燃气输配设施等出现变化时，应当及时地调整燃气事故应急预案。在应急救援程序制定时，需要分析区域资源的可用性，综合考虑地域管理，不断地完善城市燃气应急救援预案。
2.安全运营管理流程优化
优化城市燃气公司安全运营管理流程，能够提高公司运营效率，提高公司运营的适应性和灵活性，提高公司资源的利用率，能够集中精力处理燃气运营的核心业务，进而降低成本，提高公司利润。城市燃气公司通过优化工作流程，改善不合理的内外部流程，缩短公司运营周期，降低人为延误预差错，更加合理地利用现有资源。针对存在的流程问题，适当地简化燃气安全运营管理流程，明确权责，确保城市燃气的安全运营，预防发生燃气事故，有效、及时地处理燃气事故。例如，可以将城市燃气的带气焊接流程简化为：带气申请、查看现场、制定方案、方案审批、方案下达、现场指挥以及整理档案。流程中的各个环节均有相应的部门人员负责，做到了权责明确，各个部门的工作清晰明了，从而提高了城市燃气日常运营效率，提高了城市燃气事故预防、处理的效率。
3.人员配备优化
城市燃气公司在安排岗位人员时，应当尽量做到专业对口，尤其是对燃气专业知识有着较高要求的岗位。如果难以做到专业对口，就需要对相关人员进行燃气知识、工作内容、燃气安全等培训。由于城市燃气公司安全运营管理的特殊性，员工需要掌握燃气安全使用检查、燃气储存配送、燃气管道安装、燃气经营等知识，避免应欠缺必要的燃气知识而导致发生燃气安全事故。通常，城市燃气公司可以从以下几个方面对不同岗位的员工进行培训：燃气管道岗位、燃气检修岗位、燃气用具修理工岗位、燃气用具安装岗位、燃气输送工岗位、燃气化验工岗位、燃气运行工岗位、燃气调压工岗位等。定期的培训是优化城市燃气公司人才配备的重要措施。在具体的工作中，城市燃气公式可以现将一些员工安排到基层锻炼，从中选拔技术掌握熟练、有责任心的员工安排到燃气运营、管理的一线重要岗位。
4.信息化管理系统健全
为了改善缺乏完善的信息化管理系统的情况，城市燃气公司可以选用综合信息决策管理系统，将eRp系统、客户服务中心系统、防腐层检测分析软件、地理信息系统、微机监控和数据采集调度管理系统的数据信息进行汇总，生成燃气安全运营管理所需的分析报表，及时准确地制定决策。其中，eRp系统主要用于经营计划、设备管理、档案管理、工程管理、物料供应管理、人力资源管理、财务管理等；客户服务中心系统主要用于用户服务热线、业务投诉受力、业务申报受理、信息查询、业务咨询等；地理信息系统主要用于燃气管网的围护和运行管理；微机监控和数据采集调度管理系统主要用于供气调度、质量管理、燃气运营管理等。建立完善的信息化管理系统，能够为燃气公司的安全运营管理提供基础保障。
三、结束语
城市燃气和人们的生产、生活密切相关，城市燃气公司不仅要关注经济效益，还需要加强燃气安全运营管理。为了解决安全运营管理中的一些问题，城市燃气公司应当完善应急救援预案，优化安全运营管理流程，优化人员配备，健全信息化管理系统。
参考文献：