土地利用规划特性篇1
关键词：土地利用规划；环境影响评价；综述
一、土地利用规划环境影响评价内涵与意义
土地利用规划环境影响评价是对土地利用规划方案实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评价，并在此基础上从生态环境角度提出规划的最佳方案及其调整建议，同时提出消除或减缓方案实施后可能产生不利生态环境影响的对策与措施，进行跟踪监测的方法与制度。近年来，我国土地利用的环境问题日益突出，土地利用规划环境影响评价研究成为当前土地资源可持续利用研究的前沿课题。土地利用规划环境影响评价的最终结果是通过把对环境的考虑纳入到规划的制定过程中去，建立一种环境、经济和社会综合的决策机制。研究土地利用规划环境影响评价，对我国建立生态环境保护的环境友好型和资源节约型的土地利用模式具有重要意义。
二、我国土地利用规划环境影响评价制度的发展
我国土地利用规划环境影响评价制度的发展历程分为三个阶段：
第一，初步探索阶段。1979年，我国第一次颁布了《中华人民共和国环境保护法（试行）》，其中规定扩建、改建、新建工程必须提出环境影响报告书，从此我国开始正式实施环境影响评价制度。
第二，全面发展阶段。1993年，国家环保总局在《关于进一步做好建设项目环境保护管理工作的几点建议》中，提出了区域环境影响评价的基本原则和管理程序。1998年，国务院颁布《建设项目环境保护管理条例》，规定开展区域性环境影响评价。2003年9月1日正实施的《中华人民共和国环境影响评价法》的颁布标志着我国规划环境影响评价的研究将进入一个新的发展阶段。
第三，逐步完善阶段。2005年12月，国土资源部下发了《省级土地利用总体规划环境影响评价技术指引》。省级土地利用规划环境影响评价是对省域范围内土地资源的开发、利用、整治和保护进行的综合性、整体性和长期性的安排，是体现国家经济发展、社会进步、资源和环境保护大政方针的战略性规划。2009年8月12日，国务院通过《规划环境影响评价》条例，并于10月1日起开始实施。2009年9月30日，国土资源部办公厅印发了《市级土地利用总体规划环境影响评价技术规范》（试行），与省级技术指引不同的是：它兼具宏观战略性和空间实施性的双重特点，注重空间变化，以定性和定量评价相结合、定量为主的原则，提出更为完善的调整建议。
三、我国土地利用规划环境影响评价主要内容及研究进展
（一）评价内容
土地利用规划环境影响评价内容主要包括：分析区域内环境、资源状况和土地利用现状，分析预测土地利用结构与规模调整以及土地利用空间布局调整对环境影响，提出预防和减轻不良环境影响的对策措施。在实际的土地利用规划环境影响评价过程中，受土地利用规划的区域性、层次性和产生的环境问题的特殊性以及管理需求等因素的影响，土地利用规划环境影响评价内容差异很大。
张妍等以长春经济技术开发区的土地利用规划为例，在探讨土地利用变化与环境关系的基础上，论述了土地利用规划对环境的影响。蔡玉梅等认为土地利用规划重点在于由土地利用规划导致的直接或潜在的土地生态环境问题。余振国将规划区的环境系统分为风景名胜环境系统、水环境系统、土壤环境系统、地质环境系统、生态环境系统等5个子系统，根据土地利用规划对各个子系统的影响特征、影响因子、影响机理，进而分析土地利用规划对各子环境系统的影响。王敏根据土地利用规划的社会环境目标、自然环境目标、生态环境目标，按照过渡期国家土地利用分类标准，分析了农用地、建设用地和未利用地3种不同土地利用类型对环境的影响。
（二）指标选取与评价指标体系的建立
土地利用规划环境影响评价的指标选取和指标体系设置是当前研究的重点。土地利用规划环境影响评价应选取最科学、最灵敏、最适于度量的主要指标，从而反映区域土地利用规划环境影响的状态和问题。指标体系的设置应主要考虑土地利用总体规划环评的环境目标，根据各地环境不同，从生态、资源、社会、经济，土地利用结构、规模等对环境的影响中选取。土地利用规划环境影响评价范围大，应尽量选择相对指标，采用统计数据，以反映宏观尺度上的影响。
1、环境影响因素识别因子的选取。在评价过程中根据土地利用活动的特点和规划区域的环境状况，结合环境法律法规、规章及指标等，分析并识别土地利用可能对规划区域环境影响的因素，并在此基础上选择因子，以减少环境预测的盲目性，增加环境影响综合分析的可靠性，使污染防治对策具有针对性。土地利用系统具有多系统复合、多层次结构、多目标导向、多功能协调、多地域差异以及多因素约束的特点，是一个复杂的人地复合系统，涉及到自然、经济和社会等多个方面。对开发利用土地资源的环境影响做出切实和准确的评价，必须全面分析对环境要素究竟产生哪些影响。
2、指标选取与评价指标体系的建立。现有的指标体系主要从生态、资源、社会、经济，及土地利用结构、规模对环境的影响等角度选取大量指标，针对土地利用规模与结构方面的指标比较多，分别衡量各种用地类型的环境合理度。贾克敬等将指标体系分为环境要素（或环境主题）层、准则层（可持续发展目标层）、指标层3个层次，并将指标分为状态指标和影响指标，分别用来反映某区域生态环境质量状况和衡量环境影响。刘瑞亮从声、大气、水、土壤、生态、人居、社会经济发展等七个方面构建指标体系。葛丽颖以广东省阳江市为例，基于DpSR（驱动力-压力-状态-影响-响应）理论模型，构建评价指标体系。吕昌河等从生态保护、土地退化防治、耕地资源保障、建设用地增长的适度性与后效、耕地占补平衡的生态风险等5个方面构建了用于预测和评估土地利用规划对环境、生态和土地资源的可能影响程度的指标体系。赖力等提出土地利用规划战略环评指标体系包括资源、环境、经济、社会指标4个层次，并依照区域性特点将指标分为全球性指标、区域环境状况指标和当地环境质量指标。
（三）评价方法
目前比较常用的方法有专家判断法、核查表法、矩阵法、叠图法、情景分析法、地理信息系统和遥感技术、驱动力-压力-状态-响应（DpSR）的概念模型方法、生态服务价值的方法以及累积影响的分析方法等定性和定量多种方法。
王广洪、黄贤金对江苏省1997-2010年土地利用总体规划实施环境影响评价采用了指标法进行了研究。赵柯利用土地生态适宜性分析法，划分土地生态适宜利用类型区，提出相应的土地生态开发措施。冉圣宏等运用了生态服务功能法计算上一轮土地利用规划实施以来中国不同省市土地利用变化。唐等利用生态系统服务功能价值对武汉市土地利用总体规划环境影响进行评价。赖力、符海月等分别采用生态足迹方法对全国土地利用总体规划的目标和廊坊市土地利用总体规划的生态成效进行定量分析。这些方法通过不同角度以不同的方式度量土地利用规划产生的环境影响效应。
由于土地利用规划的生态环境效应存在难以衡量等原因，在研究方法上目前还没有非常有效的方法。生态系统服务价值法中对建设用地的服务功能价值的核算尚未有统一、广泛认可的评价方法，而且估算结果在不同区域之间的可比性较小，且只能够评价出土地利用结构变化的环境影响。生态适宜度分析法对土地利用结构变化的环境影响评价不足。生态功能服务价值等方法从不同角度度量土地的生态环境质量，针对性、适用性、可行性比较强，但也存在由于从某一角度进行评价而难以综合度量等问题。生态足迹方法需要收集大量的基础数据。
四、结论与建议
由于目前土地利用规划环评没有全面开展，缺乏实践经验以及中国的土地利用情况比较复杂，因此对土地利用规划环评的研究对于基础的理论意义、内涵等已比较透彻，但对具体的方法、指标体系等还处于探讨阶段，不够深入系统，更重要的是可操作性有待加强。因此，建议采取以下措施：
第一，开展土地利用规划环境影响评价的理论方法研究，建立规范的评价方法与指标体系。科学的评价方法与指标体系是进行土地利用规划环境影响评价的核心技术支撑。目前我国土地利用规划环境影响评价方法多是借鉴国际，其中所依据的标准多针对环境污染问题，涉及生态环境保护的评价标准不足，还没有形成公认的土地利用规划环境影响评价的范例。开展土地利用规划环境影响评价的方法及理论研究，构建评价规范是当务之急。
第二，合理界定土地利用规划与土地利用规划环境影响评价的内容。明确土地利用规划和土地利用规划环境影响评价的界限，规范土地利用规划环境影响评价的内容是合理定位土地利用规划环评内容的基础。
第三，建立基于区域特点的土地利用规划环境影响评价。由于在不同国家间制度差异、规划差异形成的规划环境影响评价方法存在差异。从中国的国情出发，建立“本土化”的规划环境影响评价体系，解决我国土地利用规划忽视环境效益的局限，进而推动土地利用效益的全面、协调和可持续发展。
第四，加强多学科的合作。以土地利用规划环境影响评价问题为核心，整合多学科人才，凝聚多学科知识，集成多学科的方法，尤其是规划学、环境科学和技术科学。
参考文献：
1、徐慧,林涛,张云鹏.我国土地利用规划环境影响评价研究进展及展望[J].水土保持研究,2009(6).
2、叶苓.土地利用规划环境影响评价初步研究[J].科技资讯,2008(28).
3、余振国.土地利用规划环境影响评价及其经济学分析[D].浙江大学,2004.
4、王敏.土地规划环境影响评价及实证研究[D].山东师范大学,2007.
5、贾克敬,谢俊奇,郑伟元等.土地利用规划环境影响评价若干问题探讨[J].中国土地科学,2003(3).
6、刘瑞亮.土地利用规划环境影响评价研究――以黄冈市为例[J].池州师专学报,2007(3).
7、葛丽颖,任向宁.土地利用规划环境影响评价建立与案例[J].广东土地科学,2009(3).
8、吕昌河,贾克敬,冉圣宏等.土地利用规划环境影响评价指标与案例[J].地理研究,2007(2).
9、王广洪,黄贤金.江苏省1997-2010年土地利用总体规划实施环境影响评价研究[J].中国人口・资源与环境,2008(2).
土地利用规划特性篇2
关键词：土地利用规划；理论；运用
中国的规划事业发展在新中国成立以后经历了曲折的过程，仅在最近三十年间才迎来了大发展的黄金期。新中国成立初期全面引进、学习前苏联的规划理论和技术，土地利用规划与城市规划成为分立的学科、实践中开始分属不同的部门管理，其影响和使用一直沿用至今，即分属于土地管理部门和建设管理部门。
现代土地利用规划作为一个新兴的学科，其理论和方法是在与众多自然科学和社会科学的相互交流、借鉴、融合中逐步得到发展的。其中对现代土地利用规划影响最大的系统学、经济学、管理学、政治学、生态学等学科理论在不断渗透、交融中逐渐构建起具有学科特色的理论基础，主要有土地利用系统论和非均衡经济下的土地资源配置理论。
一、土地利用规划理论研究背景
土地资源合理有效的规划利用，在经济发展的同时实现耕地总量动态平衡，对于实施人类的可持续发展战略，实现经济和社会发展的战略目标有着极其重大的意义。土地利用规划的根本目的是满足人们日益增长的物质文化需要对用地的需求，而且协调人与土地的关系始终是土地利用规划研究的核心，也是土地利用规划产生的前提和发展的动力。改革开放以来，我国先后开展了两轮土地利用总体规划的编制工作(1986年-2000年，1997年-2010年)。无论从规划的理论、规划的内容、体系、实践以及规划的手段都有了较大的进步。但是从规划的实践来看，尚有许多问题有待改善。主要表现为：规划方案难以承受未来不确定因素的冲击；规划方案编制的对象是区域内各类土地，忽视了对用地主要矛盾及其解决途径的研究：重视指标分配，缺乏对利益的协调：缺乏与其他规划的充分协调：各级规划分工不明确等等。
随着社会主义市场经济的建立，现有的规划理论和模式已不能适应市场经济发展的需要。虽然基于各种理念的规划方法和模式的研究已经有一定的积累，特别是近几年，正在进行的第三轮土地利用总体规划修编(2006-2020)的促进，有大量的学者进行了大大小小的研究，并取得了一定的成果，然而他们更多地是从规划涉及的技术，以及人与地之间的用地关系层面分析和解决规划问题，很少从规划涉及的主体的利益及其关系方面考虑。我们知道土地利用规划不仅是一项技术活动，而且是社会公共决策过程。现阶段，土地利用规划在很多情况下，没能充分考虑对各个主体的利益进行有效地配置和协调，只是一味地追求在技术层面上的可行性，最终导致规划与实际需要不符或规划跟不上变化等情况，进而导致规划频繁调整或修改。
二、土地利用系统控制论
随着科学技术的进步，特别是系统科学的产生和发展，系统思维方式和系统方法已广泛渗透到各个学科，成为最普遍和最基本的研究方法。土地利用规划的研究对象毫无例外地都是土地利用系统，它是一个过程，在这个过程的各个环节，都应该按照系统工程方法进行组织。因此，董祚继先生指出“对于具有跨学科性质，特别是人文学色彩浓厚的土地利用规划学而言，没有十全十美的理论和方法，相对而言，系统控制论更有可能成为土地利用规划的理论基础。”
20世纪60年代，布瑞?麦克劳林和乔治?查德威克提出系统规划理论，其核心是将城市看做与区域相互作用的综合体，规划寻求对个人和集体行为的规划和控制，达到坏效益的最小化，按照规划的广泛目标和特殊目标，促进良好物质环境的实现。成为了土地利用系统论在区域规划中应用的开端。随后陆续在美国、日本、法国等国家也得到了应用和发展。
从系统科学角度看，可持续土地利用规划代表了系统理论应用于土地利用规划的最新进展。土地利用系统具有一般复杂系统的共同特征即综合性、系统性和动态性。可持续土地利用系统研究需要系统理论特别是开放的复杂巨系统理论及其方法论的指导。作为开放的复杂巨系统问题，可持续土地利用规划的方法论基础是“从定性到定量综合集成方法”和“从定性到定量综合集成体系"，研究需要自然科学、社会科学和工程学科的知识，同时，还要综合、整体、系统地考虑社会、经济、资源、环境多方面的相互关系和协调发展。
三、非均衡经济下的土地资源配置理论
土地利用规划是约束和调控土地利用行为，促进人类经济活动在空间上合理布局与分工协作，优化土地资源配置，提高土地资源综合利用效益，保障公共利益实现的重要公共管理手段。土地资源数量有限与其需求之间存在差距，在客观上产生部门间、用途间合理分配土地资源的问题。土地供需矛盾的解决有赖于提高土地资源综合利用效益。土地利用规划对土地利用行为的约束和调控就主要表现在对土地需求与土地供给的综合平衡与管理上。
在非均衡经济条件下，土地总供给与土地总需求之间的不平衡性是经常发生的，由于土地资源数量的有限性约束和土地需求的无限性，常常表现为土地的供不应求。如何使有限的土地资源能够满足社会发展对土地的需求，日益成为经济社会发展中的突出矛盾。只要经济处于非均衡状况，在市场调节之下，通过优先原则或垄断原则所实现的配额均衡总是同不完全竞争下的交易联系在一起的。在这种情况下需要政府调节。政府调节可以按照平均原则、目标原则和历史原则来达到配额均衡。所有这些都是在不完全竞争下的土地交易。政府调节与市场调节的互补均表现为各种不完全竞争条件下的土地交易互补，而不是不完全竞争形式对完全新形式的补充。
值得我们关注的是，在市场调节与政府调节并存的土地资源配置下，已经显现出对利益相关者的关注，即在“不管人们愿意与否，随着土地资源供需缺口的增大，表现为市场调节的地位必将降低，而政府调节的地位愈显重要"的情况下，政府能够按照平均原则、历史原则对土地利用以及土地利用规划中的利益相关者进行调节，充分考虑利益相关者的利益诉求。■
参考文献
[1]张春南．土地利用总体规划的理论体系研究[J]．行政与法，2011．20(1)：76-77．
土地利用规划特性篇3
1.1理性发展
上一轮土地利用规划在规划理念上过分强调对农用地，特别是耕地的保护，没有将土地利用规划作为促进国民经济健康发展，保护生态环境，协调社会关系，贯彻土地可持续利用的基本手段。新一轮土地利用总体规划应该充分借鉴国际上的“理性发展”理念，按照“五个统筹”的要求，在确定规划指导思想、原则、规划目标、建设用地指标分配时，妥善处理好“经济、社会发展与资源保护”、“人与自然和谐发展”等方面的关系，在规划修编的操作过程中，立全局观念、弹性观念和动态观念，真正实现经济发展目标、社会进步目标和生态环境改善目标的高度协调统一。
1.2空间规划、可持续发展
1.2.1空间规划理论。土地利用规划，是综合协调资源供需矛盾，统筹土地利用结构、布局和区域协调发展的中长期空间规划。空间规划最基本的特征是地域性。我国上轮土地利用总体规划采用的基本模式为“用地指标调控与规划分区相结合”，其着重强调的是规划对用地数量的指标要求，而缺乏空间布局约束，在规划的分区方案中，对分区内部土地利用的要求过于笼统，不能承担起有效地控制分区内部用地的功能。
1.2.2可持续发展理论。可持续发展是指一种既满足当代人的需要，又不损害后代满足其未来需求能力的发展。其中最本质的问题是不损及我们所依赖的资源与环境。而土地是人类赖以生存的宝贵资源，在正确的管理下，可以不断更新和利用。反之，它会退化、耗竭。故对土地的开发利用，要限制在土地人口承载力的限度内，同时采用人工生态措施(包括邻域或更大的区域)，确保土地持续利用。土地是一切社会、经济活动的基础和资源，同时也是生态系统的重要组成部分。任何土地利用规划的目标无非是建设发达的经济、健康的环境和高质量的生活.因此强调人与环境“和谐相处”、“不可再生资源永续利用”的可持续发展也就应当成为当前我国土地利用规划的主题。在制定土地利用规划过程中把土地可持续利用的思想和理念贯彻进去，实现土地生产力的持续增长和稳定性，保证土地资源潜力和防止土地退化，并具有良好的经济效益和社会效益，即达到生态合理性、经济有效性和社会可接受性。
2土地规划创新方法
2.1评价方法
①规划实施评价：按照国土资源部的要求，在新一轮土地利用总体规划修编前，各地必须对上轮规划的实施效果进行评价，做出是否进行规划修编的结论性意见。②环境影响评价：按照我国2012年颁布实施的《中华人民共和国环境影响评价法》的要求，土地利用总体规划也要进行环境影响评价。但如何进行土地利用总体规划的环境影响评价目前还缺乏具体的规程和办法，各地也是各行其是，迫切需要进行统一和规范。
2.2系统工程方法
土地利用总体规划是着眼于调控宏观经济运行和经济社会可持续发展的高层次、综合性的规划。土地是经济社会发展的基本物质载体，是国家最主要、可调控的资源，这一特点决定了土地利用规划在更高层次、更宽领域发挥作用的必要性和有效性。土地利用总体规划编制的过程是多目标的统筹协调过程。因此，在规划过程中，采用以数学模型为主要手段的系统优化方法就成为必然。可以运用不同的规划方法来解决，如线性规划、灰色线性规划、模糊线性规划、非线性规划、动态规划、参数规划和多目标规划等。如按这样的思路，规划的适用性会大大提高，规划对地方社会经济的发展一定会有很好的保障和促进作用。
2.3应用3S技术
按照国士资源部《国土资源部关于开展县级土地利用总体规划修编试点工作的通知》(土资发[20021189号)、《县(市)级土地利用规划管理信息系统建设措南(试行)》和《县(市)级土地利用规划数据库标准(试行)》的要求，本轮规划修编要在地籍数据库的基础上，建立土地利用规划数据库和土地利用规划管理信息系统，作为修订规划成果的主要载体，使规划修编与规划管理信息系统建设同步进行，提高规划管理水平。这是本轮规划修编最突出、最严格的技术要求，对提升整体规划的技术水平具有重要意义。这两个数据库和规划管理信息系统的建设应当以地理信息技术为基础，重点普及遥感技术、GiS技术、GpS技术等现代化手段，使土地规划从野外调查、资料搜集、信息处理、计算模拟、规划成图到监督实施全过程实现信息化。同时，基于土地规划中需要解决的许多问题(如资源优化配置、地区经济社会同人口、资源、环境协调发展等)具有半结构化的特点(即对所需解决的问题虽有一定的了解，但又难以精确把握其发展演化的规律)，因此要特别重视将决策支持系统(DSS)技术引入土地规划，通过人―机交互系统，为决策者对半结构化问题进行有效决策支持，提高决策的透明度与决策的科学性。
2.4吸收公众参与
土地利用总体规划作为国家的宏观规划，其编制应该是各级人民政府的事情，而不是国土资源管理部门的部门规划，因此，规划的编制应由政府主导，各有关部门、有关专家和相关社会群体共同参与，规划的主体要由以政府各职能部门和规划管理部门为主，向以政府规划部门和社会重要研究机构为主转变。公众参与不仅是像上轮规划一样为了提供信息资料，而是要参与规划目标、指标的分配和确定，规划方案的拟定、协商和协调。
3结语
未来的土地利用规划将会以各种不同途径沿着可预见的方向发展，规划必须更加有效地协调人地关系，解决人地纠纷。规划理念的创新势必会引发规划工作的全新发展，但同时，只有规划中各环节的进一步完善，规划理念的新成果才能得以体现。
（收稿：2013-11-12）
参考文献
[1]王敏,董金玮,郑新奇.土地规划环境影响评价指标体系的构建[J].水土保持研究,2008.
[2]王永生,环评.新一轮土地规划修编的重要举措[J].中国国土资源报,2006.
土地利用规划特性篇4
土地用途管制制度出现于19世纪末的德国。目前它是世界上大多数国家和地区为了保证土地资源的合理利用，而广泛采用的土地管理制度［1］，主要分为城市土地用途管制和农用地用途管制两类。其中，城市土地用途管制以控制土地使用性质、密度、容积率，控制城市规模和空间发展布局为核心。从发达国家及地区的实践经验看，良好的土地用途管制对维持城市有序发展，激发城市再开发活力起到了良好的推动作用。但目前我国城市土地用途管制制度，特别是土地的用途变更管理仍面临相关法律法规不健全，局部地区规划管理过于刚性，土地用途变更通道不畅等问题，不仅不利于城市活力的提升，而且不利于城市的转型升级和可持续发展，客观上造成了大量擅自改变土地用途行为的发生。本文试图梳理国际城市土地用途管制制度的发展轨迹及趋势，为完善和健全我国城市土地用途管制制度和用途变更制度提供参考。
1城市土地用途管制制度演变的阶段性特征
总结发达国家及地区城市土地用途管制制度的发展历程，大致可划分为零星管制、严格管制和局部弹性管制三个阶段。
1.1零星管制阶段(20世纪初期以前)19世纪中叶前，欧美国家很少对私人的土地利用进行管制，土地所有权被认为是神圣不可侵犯的，土地所有权人拥有排除他人干涉土地的完全权利。政府对土地利用的管制仅限于土地所有权的行使不能给他人或邻居造成损害。19世纪中叶以后，随着产业革命的到来，世界各地的城市迅速形成并发展，城市人口快速增加，市内住宅出现不足，住宅大量兴建。但由于缺乏相应的计划和管理，许多城市开始出现住宅拥挤、环境脏乱、贫民窟蔓延等问题。即使在土地资源相对充裕的城郊，由于道路设施的不齐备和对“建筑自由”的尊重，住宅建筑显得毫无秩序。在此背景下，出于对安全、卫生、道德的考虑，一些国家开始尝试规范私人的用地行为，特别是对住宅用地的使用进行规范，重点是对基本的道路线、建筑线进行管制或针对个别地块进行零星管制。
1.1.1针对基本的道路线和建筑线进行的管制在19世纪中叶的德国，德国普鲁士革命的结果使得不动产所有权与动产所有权毫无区别，个人享有“建筑的自由”的权利被大幅放大，但是伴随产业革命带来的工业污染、住宅拥挤、环境脏乱等城市问题，德国国内开始意识到应该对土地的所有权加以限制，以保障市民良好的居住环境，因此产生了应制定土地利用“周详计划”的观念，并开始对基本的道路线和建筑线进行管制(所谓道路线是指各地区内道路的位置，建筑线是指各地区内建筑物的位置)，这种管理制度成为了德国地方政府都市计划的基本要求。英国、日本和我国台湾地区早期出于改善居住环境、公共卫生和道路布置的原因，均开始拟定最初的建筑管理法规或土地使用规划方案。比如1858年英国制定地方政府法案，授权地方政府制定建筑管理法规;1888年，日本了《东京市区改正条例》，拟定了以建筑物为主的都市计划。1900年，日据时期的我国台湾地区公布了《台湾家屋建筑规则》及其《施行细则》，对传统中国式的台湾都市进行改造。
1.1.2针对个别地块进行的零星管制美国早在殖民地时期就以保护毗邻地区土地所有者和使用者的权利为目的，要求一些殖民村的火药生产和贮藏必须远离住宅与商业区。马萨诸塞州湾的一个法令还禁止家禽在小岛上过度吃草以保护当地的草地和灌木，防止给公众造成损害。总的来说，这一时期的零星管制只针对某些妨碍公共或他人利益的特殊问题，或是简单地指定部分地区的道路线和建筑线，并没有覆盖整个城市范围。对公众来说比较容易接受，也容易通过协商达成共识。但在管制的性质上，由于多数没有相应的法律保障，在实施时有很大的局限性，只短暂地满足了当时城市部分地区发展的需要。
1.2严格管制阶段(20世纪前期至20世纪中期)19世纪末20世纪初，大规模的工业污染使城市环境急剧恶化，工业生产的负外部性进一步凸显，出现大量与居住、商业活动相冲突的现象，影响了城市土地整体的最高最佳使用。但由于大多数发达国家和地区实行土地私有制，要求保护土地所有权人的私利，因此地方政府无法对土地利用做出过多干涉。在此背景下，出于对城市整体环境与公共利益的考虑，一些国家开始实施较为严格的土地使用管制，限制土地的开发，即试图通过政府管制来消除因土地混合利用带来的负外部性，纠正“市场失灵”。在当时的生产、生活条件下，不少专家认为，严格的用途管制有利于维护城市公共安全、卫生和公共福利，促进各种土地使用的有效运作，促进居民生活环境的改善，增加城市生活的丰富性，促进资源的公平分配等效果。因此，1933年，现代建筑国际会议(Ciam)拟订并通过了《雅典》，该提出，工业污染、城市拥挤以及由此产生的问题是缺乏分区规划造成的，而通过把城市分为居住、工作、休憩和交通四类功能区，并结合现有的交通和建筑技术可以解决城市面临的问题，实现城市的有序发展，该对全面推行严格分区管制制度具有重要意义。该时期的管制方式包括简单实行土地使用分区管制制度，在规划的基础上实行分区管制制度和在规划的基础上实行开发许可制三类。
1.2.1简单实行土地使用分区管制制度土地使用分区管制制度是指将管制范围内的土地，依使用目的与需要的不同，划定为各种不同的使用分区(如住宅区、商业区、工业区等)，各分区再视需要，依使用强度的不同，划设若干细分的使用区，并限制有妨碍各分区用途的其他使用。其内容包括两部分:一是编绘土地使用分区图，指派各种经济活动在空间上的区位;二是制定管制规则，规范各种分区的建筑行为与活动行为。1916年，第一个土地分区管制条例在美国纽约通过，并以治安权①为依据，规范建筑物的密度、高度、容积率与空地面积等，规范土地作为住宅、工业、商业或其他目的的使用。此后，分区管制条例在全美范围大量出现。1926年，美国最高法院在欧几里得案中作出判决，认为土地使用分区管制是一种维护公共卫生、公共安全、公共道德与公共福利的治安权，确定了分区管制的合宪性。1928年，美国了《城市规划标准授权法案》，为各州和地方政府制定分区管制条例奠定了法律基础，但该法案未对规划与分区管制制度做明确的界定，使得美国许多城市只采用了分区管制制度，并没有制定相应的规划作为基础。美国这个时期的土地使用管制是僵化没有弹性的，排外性的分区管制便是典型代表。
1.2.2在规划的基础上实行土地分区管制制度德国擅长统一的规划管理，其对土地用途的管制通过在规划基础上实行分区管制实现。具体来说，这一时期德国的规划体系自上而下包括覆盖全国的“国土计划”、超越地方政府范围的“空间计划”，以及从基本道路线和建筑线发展起来的地方政府的“都市计划”。都市计划的核心是建设指导规划制度，主要对市镇内的土地建设和使用进行准备和引导，其又分为准备性建设指导规划(土地利用规划)和约束性建设指导规划(营建规划)两类。土地利用规划根据城市发展的需要，对整个市镇内的土地框架性地确定预计的土地用途，营建规划则确定了市镇部分土地将用于建设并且明确了适用范围内允许土地使用的种类和规模。所有对于土地用途的规定随着营建规划具体落实到市镇的土地上，形成了土地使用的限制，土地利用行为得到严格管制。日本参照德国，在该时期也采用在规划基础上实施分区管制的方法。1919年，日本公布了《都市计划法》，按照土地使用分区管制的理念，将城市划分为工业区、商业区和居住区，确定了最初的土地用途管制制度。
1.2.3在规划的基础上实行开发许可制这一时期，英国的土地用途管制实现了从土地用途分区管制向开发许可制的转变。1909年，英国颁布了《住宅与城市规划法》，该法授权地方政府拟定土地利用规划方案，并对将要或可能要开发地区的土地实施分区管制，以确保土地的布局和利用能符合卫生、舒适和便利的要求。到了1947年，英国重新修订并公布了《城乡规划法》，建立起了英国现代城乡规划制度，确立了发展权国有制度和开发许可制，强调所有土地均需纳入计划管制，任何开发行为包括建筑、工程或有关土地和建筑实质使用的改变，均需事先获得地方规划部门的许可。由此，开发控制和规划控制成为英国城乡规划体系中的重要元素，英国政府利用这些方法对土地利用和新建建筑加以严格规制。总的来说，严格的用途管制在一定程度上有效地隔离了不兼容的土地、减少了工业污染对居住环境、商业办公等活动的影响，通过牺牲小部分人的私利来增进社会整体的公共利益，大大改善了城市以往杂乱无序的面貌。
1.3局部弹性管制阶段(20世纪中后期)传统严格的管制虽然有助于隔离不兼容的土地，消除负外部性，保障了公民的财产权，但也产生了很多弊病。具体来说，一是造成城市空间结构及活动的过于单调;二是妨害了市场竞争，造成社会不公平。对于城市的商业区与非商业区，其区位和数量应该由市场竞争而产生，但在分区管制划定各种使用分区的界线后，就人为地决定了土地用途而抹杀了市场竞争的可能性。此外，分区管制透过土地使用性质及使用密度的规定，造成了私人权益间的“暴损或暴利”的不公平现象。三是造成了社会的隔离。由于土地使用分区管制通过种种政策，限制低收入人群享受地方政府所提供的公共服务的机会，造成各种社会隔离问题。四是引发交通拥堵、环境污染等问题。严格的分区产生了许多不必要的交通出行，造成资源浪费、交通拥堵、环境污染等城市问题。因此，虽然传统严格管制的目标是美好的，但事实证明它并没有实现预期效果，也无法继续对城市发展做积极的诱导。因此对传统土地分区管制的改良和创新逐渐兴起。1977年出台的《马丘比丘》在《雅典》的基础上也有了新发展。该认为，城市职能是多样的，需要用整体性的思维来分析;城市规划是动态的，需要突破把规划作为静态终极蓝图的传统观念，应进行过程性规划。一味地强调分区，会忽略城市的有机组成，忽略人与人之间的关系与互动交往，使城市失去生机和活力。《马丘比丘》为世界各国陆续采用弹性化的用途管制制度提供了依据。20世纪中后期，发达国家和地区开始出现各种弹性管制措施，比较典型的有英国的规划协议及精简规划分区、美国的弹性分区管制、日本的分区管制与开发许可制并重、新加坡和我国台湾地区的在特定区域内实行土地用途弹性变更制度等。
1.3.1实行规划协议及精简规划分区制在土地用途弹性管制的多种手段中，开发许可制基础上的规划协议制在英国备受推崇。由于严格管制阶段建立起来的开发许可制要求所有的开发行为前均需申请规划许可，在许可过程中，规划是实质性的考量依据，规划部门会严格按照规划来授予或拒绝规划许可。除了取得规划许可外，开发土地还需要缴纳100%的“开发捐”。这些前提条件严重地妨碍了英国土地开发和城市发展的活力。因此，为增加规划许可的弹性，地方政府开始引入规划协议，即由土地开发者与地方政府协议确定土地开发许可的有关权益，这个协议可能是要求开发商开发土地时附带配建公共设施，可能是限制土地的开发或使用，也可能是要求开发商给地方政府一笔钱，具体必须在地方政府和土地所有权人同意的情况下执行，这种方式的引入给予地方规划部门很大的自由裁量权，也大大增加了用途管制的弹性。此后，为了解决诸如“内城退化”、开发许可制的审议拖延、效率低下等问题，1986年，英国政府颁布了《住宅及规划法》，确立精简规划分区制。精简规划分区是指在指定区域内直接予以规划许可的一种管制方式，主要有两种表现形式:一是针对特别的开发项目，在予以详细展列后直接予以开发许可，其他开发行为仍遵循正常程序;二是广泛地授予开发许可，只针对少数的、特别的项目采取开发管制。精简规划分区移除了部分国家管制，使得经济活动有更大的自由度。
1.3.2实行弹性分区管制20世纪50年代以后，美国越来越重视规划的制定，比如1954年实施的《住宅法》规定，地方政府若想要获得联邦政府对都市更新、住宅或其他方案的补助，必须准备综合开发计划，美国因此进入综合规划时期，对土地使用的介入有强化的趋势。但分区管制制度在美国仍然流行，并逐步引入弹性分区管制的手段。这个时期，美国各地的管制工具在传统严格分区管制中增加了环境管理(划定敏感区、特别保护区等)。60年代后期，管制的目标除了实质和环境层面外更增加了社会和经济层面，管制工具更趋多样，如采用浮动式分区、契约式分区和土地开发权转移等。具体来说，浮动式分区是指土地规划时，不事先划定全部的分区界限，而是只将有把握的地方先行划定，待时机成熟时，配合城市发展的需要再作变动性的划定。契约式分区是指分区管制在法律上有限制性，契约期满日就可以变更不合宜的土地用途和开发强度。开发权转移是指将受开发控制的土地的开发权通过开发权的买卖市场转移给他人或转移至其他土地的行为。70年代起，美国地方政府开始逐步结合英国开发许可制的精神，将规划协议的方式引入土地用途管制。80年代末期，美国政府在土地用途管制方面由直接介入逐步转变成引导角色，市场则发挥主要作用，公私合营的管理模式成为这个时期的主要特点。比如，在公私合营组织的操作下，弃置的港口和荒芜的工业区重新被作为住宅、办公、游憩用地使用。这个时期美国的土地用途管制制度呈现管制工具愈趋多样，规划重视协商程序，参与规划的角色更多元等趋势。
1.3.3同时实行土地使用分区管制与开发许可制20世纪60年代末，日本也参考英国开发许可制的精神，对土地用途管制实行分区管制与开发许可制并重的方法。一方面，在严格管制阶段的基础上，通过重新修订《都市计划法》，进一步完善全国性的规划体系，把城市土地划区分为市街化区域和市街化调整区，并进一步决定功能区和用途区，有计划有步骤地发展城市。另一方面，在土地分区管制中引入开发许可制，要求市街化区域内在一定面积以上的土地开发行为均需申请开发许可;而市街化调整区域因抑制其市街化，原则上禁止开发，以此来确保都市土地利用的秩序及环境品质。此外，日本设置了特定街区制，它类似于美国的开发权转移，在被指定的街区之间允许容积率的转移，以此推进城市再开发，也增加了分区管制的弹性。总的来说，日本的土地利用管制效仿德国，相较于英美，弹性管制的力度不大。
1.3.4在特定区域内实行土地用途弹性变更制度新加坡和我国台湾地区的弹性管制措施在土地用途变更管理方面较上述国家有了更大的突破，即在特定区域允许土地的混合利用或一定比例的用途变更弹性。如新加坡为促进产业转型升级，允许在“白色地带”和“商务地带”内，随时变更土地用途，更好地适应市场需要。“白色地带”计划规定，在政府划定的特定地块，允许包括商业、居住、旅馆业或其他无污染用途的项目在该地带内混合发展，发展商也可以改变混合的比例以适应市场的需要，在项目周期内改变用途时，无需交纳额外费用。“商务地带”是指将园区内原工业、电信和市政设施用途的地带重新规划为新的商务地带，是“以影响为基础”的规划方式，允许商务落户于不同用途的建筑内，改变用途无须重新申请，并且同一栋建筑内也允许具有不同的用途，以增加土地用途变更的灵活性。21世纪初，我国台湾地区公布了《工业区用地变更规划办法》，其核心思想是增加工业区内土地使用的弹性和规划调整的适应性。具体来说，为促进产业升级，允许工业区内的土地有一定比例的用途变更弹性。比如，工业区内原生产事业用地可以变更为相关产业用地，做批发零售、运输仓储、餐饮、通讯、工商服务、社会与个人服务、金融、保险，以及不动产业使用。但是，用途变更的比例受到严格控制，规定生产事业用地所占面积不得低于全区土地总面积扣除公共设施用地后的50%;社区用地不得超过全区土地总面积的10%;公共设施用地不得低于全区土地总面积的30%;相关产业用地不得超过全区土地总面积扣除前二款公共设施用地及社区用地面积后的50%。以上措施在严格用途管制的基础上，增加了局部土地用途的弹性，有效地促进了产业的转型升级和城市的可持续发展。
2土地用途管制制度的发展趋势
进入21世纪，随着人们生产、生活方式的改变，城市职能也顺势发生转变，城市空间发展由以生产性空间为主导向以生活性空间为主导的模式转变，这些转变对城市土地用途管制制度提出了新的要求。在土地利用方面具体表现为，对综合的、多样的、多变的、界限相对模糊的土地需求愈加强烈，以满足人们对交往、休闲、游憩、生活便利、知识创新的需求。在此背景下，城市土地用途管制制度的发展呈现以下几个趋势:
2.1土地用途管制的基本要求仍要坚持虽然城市发展对综合多样、界限相对模糊的土地需求日趋强烈，但不同用途土地之间的负外部性仍可能存在，负外部性可能会导致“市场失灵”的情况。因此，出于消除负外部性和对城市整体环境与公共利益的考虑，土地用途管制的基本制度仍要坚持，政府应通过直接干预或管制的方式来实现城市土地整体的最高最佳使用。发达国家和地区的经验也说明，以规划为基础，进行土地用途分区管制是行之有效的方法。同时，对于擅自变更土地用途的行为，要坚决实施严厉的处罚措施。
2.2规划编制上更加注重弹性，增加混合用地的供给当今世界，城市向生态化、人文化、区域一体化的发展态势明显，要求城市规划坚持以人为本、坚持可持续发展，坚持一切从实际出发，“产城融合”的理念日益深入人心。产城融合强调功能上的融合，功能单一的产业园区已失去竞争力，今后产业发展不会再像以往那样让产业区、生活区明显割裂，社区的作用会越来越大，特别是复合型的产业社区，商业社区的概念会强化。因此，在规划编制上，要更加注重土地用途的弹性，科学制定城市规划和土地利用规划，使规划的编制不落后于土地利用性质改变或产业融合发展的需要。特别地，可参考新加坡的做法，在特定区域(如:自贸区)增加综合用地这一类型土地的供给，允许土地的适当混合使用和一定比例的用途变更弹性。此外，基于对城市未来发展不确定性的考虑，也应重视弹性发展空间的预留，做好多情景应对。
土地利用规划特性篇5
关键词社会转型；土地利用总体规划；公共治理；职能
中图分类号F301.2文献标识码a文章编号1002-2104(2011)09-0051-06doi:10.3969/j.issn.1002-2104.2011.09.009
中国自1978年经济体制改革以来，当前经济社会正向市场经济体制、现代化工业社会、社会主义民主政治、开放多元的文化、主动加入经济全球化的转型。土地利用总体规划制度是中央政府为指导各地方政府开展土地利用规划工作的方针、依据、战略等方法论的集合。此背景下将“治理”（本文中，公共治理与治理的涵义一样，可以通用）理论引入到土地利用总体规划中，探讨“土地利用总体规划公共治理职能”涵义，分析我国社会转型特定时期土地利用总体规划发展历程与存在问题，提出实现与完善土地利用总体规划公共治理职能的对策建议，为构建中国特色的土地利用总体规划编制实施模式奠定理论基础。
1“治理”视域下的土地利用总体规划职能1.1“治理”（Governance）理论的内涵
“治理”英文单词为Governance，也可称为“公共治理”，原义为“控制”、“统治”或“操纵”，国外多用于与国家公共事务相关的管理活动和政治活动。1990年以来，“治理”成为非常流行的概念、思潮和理念。联合国全球治理委员会1995年报告提出：“治理”是或公或私的个人和机构经营管理相同事务的诸多方式总和，是使相互冲突或不同的利益得以调和并采取联合行动的持续过程。
我国学者对“Governance”翻译不尽相同，如“管治”、“治理”、“协同治理”等。俞可平教授提出“治理”含义：指在一个既定范围内运用权威维持秩序，满足公众需要。“治理”强调的是合作，认为政府不是合法权力的唯一源泉，公民社会也同样是合法权力的来源［1］。现在，更多公共管理研究者认同“治理”概念的新解释:治理是包括政府和各种非政府组织乃至私人机构在内的多个主体，协同处理公共事务，以满足公众需求，实现最大化公共利益的过程［2］。
从以上对“治理”(Governance)概念的理解可以看出三个共同内涵：第一，认为社会公共资源与事务管理的权力主体不是唯一的，而是包括政府、公共部门和私营机构等，强调在政府与市场之间权力和利益的平衡再分配理念；第二，治理是对公共资源与事务的网络状的合作管理，是“多中心”的，目标是多元的，最终目标是以最小的成本最大程度地满足社会公众需求；第三，主张社会公共资源与事务管理是上下互动的管理过程，以补充市场机制失灵和政府自上而下管制两方面的不足，最终达到“双赢”管理格局。
1.2土地利用总体规划公共政策属性分析
在私有制的西方国家没有“土地利用总体规划”称谓，与之功能和作用大体相似的有“土地规划”、“国土规划”、“土地利用计划”，可称之为“土地利用规划”，是国家（政府）干预社会经济的基本手段。从1960年后Dvidoff的“倡导性规划理论（advocacyplanning）”至现今在规划领域中提及的“公众参与”，都是针对土地利用规划的复杂性、政策性和社会性而采取的一种Governance思维。所不同的是，Governance已愈来愈成为国外规划过程中明确的理念得以确立，并成为主动的过程和不可替代的工作方式。
我国改革开放以来，随着规划编制与实施的实践，对土地利用利用总体规划逐步形成了相对统一的概念：即对一定区域未来土地利用超前的计划和安排，是依据区域社会经济发展和土地的自然历史特性在时空上进行土地资源分配与合理组织土地利用的综合性的技术经济措施，其特征表现为政策性、整体性、兼容性、折衷性和动态性。
实质上，国内、国外的土地利用规划方案是一个土地利用的决策，也是一定时期内土地利用管理政策，其根本目标是公平、有效配置土地资源，以提高社会整体福利和公共利益。各国土地利用规划权力制度化进程虽然不同，但是土地利用规划己逐渐成为各国政府控制和参与区域社会经济活动（土地利用）的重要方式，所以土地利用规划过程己成为政府行政的一个组成部分。基于这一认识，土地利用总体规划更是技术支撑的国家（公共权力）政策制定和实施过程，具有对未来土地利用的导向性，有限理性和社会公共性的特征［3］。
根据治理理论内涵与土地利用规划公共政策属性，可以理解土地利用总体规划公共治理职能是指政府、各种公共部门和私营机构以及社会公众利用与管理土地资源所做出的智慧的集体选择，通过这种选择来确定稀缺土地资源（在中国尤其是耕地资源）的配置，以使其符合实现公共目标的战略方向［4］。既包括政府有权迫使人们服从的正式土地政策和规则，也包括人们同意或以符合其利益的非正式土地制度安排。土地利用总体规划公共治理职能的功效、主要表现、基本特征如下：
第一，功效方面。土地利用总体规划公共治理职能不仅是描绘未来变化的图景，更重要的是通过土地利用管理的共同行动纲领和政策的制订，调整社会经济关系的变化，引导社会经济和环境的发展方向、行动步骤，促进社会经济在客观规律和规划的综合作用下，公平、有效配置土地资源，并为各种公益性土地利用活动安排合适的用地数量与用地范围，使土地利用符合未来发展和战略的要求。
第二，主要表现。土地利用总体规划通过协调和调节土地使用关系，包括不同利害关系人的文化理念、政治观点和经济利益等的综合协调，从而建立社会经济和环境要素在土地使用上的关系以及共同行动的行为准则（政策制度），为社会经济和环境发展提供空间支持［5］，避免区域内土地权益者产生相互的干扰和由此而带来的利益的抵触和损耗。
第三，基本特征。为充分实现土地利用总体规划公共治理职能，其编制实施过程中是公共权力和社会的互动过程，此过程中，政府的公共权力居主导地位，通过协商和谈判，与市民社会（非政府组织）共同构建土地资源配置的协同纲领，并为社会和业主（土地使用者、所有者、权利者）的经济活动提供高效服务。
2转型期土地利用总体规划发展历程述评
2.1“第一轮”（1986-2000年）土地利用总体规划
第一轮土地利用总体规划（1986-2000年）是在党的十一届三中全会以后，依据《土地管理法》和实现社会主义现代化建设第二步战略目标的要求编写的。1993年2月国务院正式批准实施了《全国土地利用总体规划纲要》，先后编制完成了19个省级规划，9个经国务院批准实施，全国的县级规划也大部分完成。《全国土地利用总体规划纲要》基本方针是“切实保护耕地；保障必要的建设用地”。基本上体现了当时处在社会主义计划商品经济下的服务型土地利用规划特点。初步建立了国家、省、市、县和乡的五级土地利用规划体系和符合中国国情的规划方法。这一时期土地利用总体规划公共治理职能具有较强的计划指令性质，具体情况如下：
第一，规划治理职能与市场经济体制发展不相适应。我国土地利用规划尚处于起步阶段，规划研究能与科学的规划理论相联系的十分鲜见，规划编制缺少技术指导和规范。规划编制实施过程中政府是唯一的主体，严重缺少社会公众和部门组织的参与（因为假设公众利益是一致的，下级政府只须提供信息、执行上级下达的指令性规划指标），致使土地利用总体规划依然带有较为浓重的计划经济色彩，公共治理职能不适应社会主义市场经济体制的改革与发展。
第二，规划公共治理职能是严格保护耕地的单一职能。注重土地自然资源利用规划，强调保护耕地，从而导致许多人把土地利用总体规划看成是保护耕地规划，这种观念束缚了规划公共治理职能内涵进一步的发展；同时，随着市场经济的发展和城镇化战略的推进，规划缺乏有效的建设用地调控机制和农用地非农化的约束机制，限制了土地利用总体规划公共治理职能和作用发挥。
第三，缺乏相关法规条例使规划没有得到良好实施。作为一个新生事物，土地利用总体规划的社会地位和市场经济下的法律约束都没有达到应有的高度，尽管有《土地管理法》作依据，但是没有制定规划实施具体法规条例，致使规划没有得到很好的实施，其公共治理职能未起到应有的作用，导致在市场经济冲击下，建设占用耕地现象越演越烈。至1992、1993年“开发区热”、“房地产热”等经济过热现象出现时，耕地减少速度达到高峰。
2.2“第二轮”（1997-2010年）土地利用总体规划
1997年，国务院了11号文件，即《关于进一步加强土地管理、切实保护耕地的通知》。根据此通知，新的以耕地保护为重点的土地利用总体规划（1997-2010年）在全国蓬勃开展起来，1999年l月实施修改后的《土地管理法》更是对土地利用总体规划作了详细规定，同年3月，国土资源部颁布了《土地利用年度计划管理办法》。到2000年底，全国各地普遍完成了五级规划并开始正式实施。
第二轮土地利用总体规划公共治职能是实现耕地总量动态平衡，确立社会主义市场经济体制时期以耕地保护为主的目标，并以一套高度集权的、复杂的行政审批制度保证这套指标的实施。这轮规划对我国市场经济制度的确立和发展、土地资源的合理配置与利用等都起到重要作用。但由于社会转型、经济发展迅猛及加入wto、地方政府对于“土地财政”的热衷以及规划本体和政策环境等因素的影响，规划的公共治理职能实现效果也有诸多不足之处。例如，指标常有突破，一些地方擅自或变相修改规划，使其权威性和严肃性受到了挑战。原因如下：
第一，规划治公共理职能制定主体单一。土地利用总体规划治理职能制定主体是政府（包括公务员）和国家职能部门，公众参与和市民力量未被充分发挥。这种自上而下、缺少足够“回应性”（Responsiveness）的单向规划制定流程一方面缺乏程序上的公正，无法做到实体上的公正；另一方面，也不利于政府自身的发展和管理人员业务素质的提高，从而影响土地利用总体规划的科学性。
第二，规划公共治理目标不够全面。在规划治理目标上过分强调对农用地，特别是耕地和基本农田的保护，以“严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量”、“确保耕地总量不减少”为目标。各类用地指标层层分解下达，各级政府都按指标制定规划，致使对国民经济发展必须的建设用地需求保障不够，对生态环境变化影响和需求研究不多，使得规划在实际操作过程中缺乏合理性。
第三，实现规划治理职能过程中存在上下级政府间的博弈。土地归国家（政治抽象物）所有，所有权由国务院（行政机构）通过各级政府层层（科层制）方式来实现，导致土地利用总体规划主要是从中央及地方两个层面进行。例如，中央通过部级规划对一定时期土地利用进行规范，规范的主要是地方政府行为；土地制度市场化转型过程中的利与弊也是在规划的调控与反调控间产生的，这就涉及到了两个主体间的博弈［6］，发生中央与地方政府之间的利益冲突及较高的成本。
第四，法缺乏多种规划综合运用的协调配合。社会经济发展规划、城市（乡）规划、土地利用规划、专项规划之间如何协调没有成熟的理论和经验可循。发展规划侧重于经济社会发展领域，城市（乡）规划侧重于城市（乡）空间布局，土地利用总体规划侧重各类用地平衡，要求后两个规划协调一致，存在较大难度。专项规划间的协调，实质是部门利益的协调；专项规划与地方规划的协调，实质是条块利益的协调。部门条块利益的协调，是我国经济社会发展和管理中的难点［7］。
3社会转型期对土地利用总体规划公共治理职能影响3.1社会经济发展对土地利用总体规划公共治理职能的内在要求第一，规划治理内容随市场经济体制的完善而转变。当前，我国社会主义市场经济体制已经初步建立，市场在资源配置中的基础作用显著增强，宏观调控体系日趋完善；以公有制经济为主体的个体和私营等非公有制经济共同发展的格局基本形成。到2020年，我国将建立起比较成熟的社会主义市场经济体制。与此相适应，土地利用总体规划的治理内容将相应逐步由大而全的控制模式转变为以土地利用的外部效应控制和实现公共利益为主导的模式［8］。
第二，全球化背景要求规划治理职能的市场化程度提升。2001年我国加入wto，意味着开始全面加入经济全球化行列，逐步形成与全球统一的、网络化的市场体系，以保证生产要素在全球范围内自由流动和优化配置。在经济全球化进程中，要求我国各地区的土地利用总体规划逐步运用价格规律的独立性，从开放的国际市场中选择土地开发的机遇，将土地利用结构调整积极融入到国际经济竞争进程中去，以市场为基础引导土地资源的合理配置。
第三，市场经济下规划治理职能地域边界的弱化。市场经济促进了生产要素优化配置，我国社会转型期土地利用系统的各种要素在经济全球化和国家经济高速发展中以“源”和“流”的空间存在形式，对现行土地利用总体规划尺度产生空前超越，并且系统内各要素之间复杂的非线性相互作用效应表现为不平行的空间拓展［9］，致使规划治理职能地域边界日益弱化。同时，市场机制中，供求信息横向传播和市场横向调节资源分配，但是，目前土地供需信息是政府通过规划纵向集中和下达的，土地面临着两种不同质的配置方式运转，磨擦成本是很高的。
第四，城市化发展对土地规划治理职能有特殊要求。转型期城市经济的快速发展，户籍对人口迁移限制作用力的减弱和大量农村剩余劳动力向城市的涌入，城市规模不断扩大并向农村地区延伸。在这一过程中，城乡空间结构将不断整合，土地利用也会随之而调整和改变。这样一种与土地利用有关的“二元”结构变化，对规划治理职能有着特殊的需求：即应有利于“二元”结构转变过程中土地的再配置和再利用，并且降低这种结构转变过程中土地再配置的交易成本［10］。
3.2社会转型期实现土地利用总体规划公共治理职能的条件分析社会转型时期，市场经济体制的建立与完善、政府管理内在矛盾的运动与发展、经济全球化与加入wto促进了公共管理范式的转变。“实现土地利用总体规划公共治理职能”正是市场化条件下政府和市民社会加强土地资源与资产管理的新理念。因此，这一时期有以下条件有利于实现土地利用总体规划公共治理职能：
第一，市场化经济奠定社会基础。经济体制改革后，各级政府职能逐步转变，经营性用地由原来的政府行政与计划管理模式向市场机制与政府服务监管模式转变，国家把本应属于社会的权力重新归还给社会；同时，市场经济的运行使社会利益主体和要求趋于多元化，促进了相关企业和非政府组织及社会公众平等权利的实现，使其在土地利用总体规划过程中发挥所应具有的决策和参与作用，表达自身的利益要求。因此，逐步建立起公民社会自我管理、服务的意识和社会中介组织体系，为实现规划公共治理职能奠定了社会基础。
第二，民主化进程奠定政治基础。伴随经济改革的是政治改革。对原有的政府集权政治结构进行调整，大大推动社会民主化进程。政府行政观念与模式由“政府中心”、“全能政府”向“公民中心”、“有限政府”转变，表现为政府权力的稀释与下放，非政府组织、民间精英对土地利用决策和行政过程的直接参与［11］。现阶段一些大、中型城市在土地利用总体规划编制实施过程中逐步建立公众参与制度，创建了电子网络信息流动渠道与信息反馈机制，集中民智以保证政府决策的科学性和民主性。这种以政府为主体的多元化的规划过程，有利于国土行政部门职能行使的最优化，为实现土地利用总体规划公共治理职能奠定政治基础。
第三，全球化背景提供动力源泉。加入wto意味着我国开始全面加入经济全球化行列，参与国际竞争。转型时期，我国国土行政管理部门、土地相关的公共部门与私营机构、土地权益者能够根据wto规则和市场分工，通过沟通交流、合作与伙伴关系，与世界土地资源与资产管理方式的接轨，并参与全球土地资源的优化配置，增强了国家制度供给和土地利用总体规划创新能力。因此，全球化背景为中国实现土地利用总体规划公共治理职能提供了外部条件，同时也是实现土地利用总体规划公共治理职能的动力源泉和压力所在。
4实现与完善土地利用规划治理职能的对策建议在我国社会转型时期，土地利用总体规划单一的行政管理和技术管理正逐步走向以人为本的公共治理，成为国家公共治理的一种重要手段。根据上述分析，为了更好地实现与完善土地利用总体规划公共治理职能，应从如下方面着手：
4.1科学确定土地利用总体规划的公共治理目标
土地利用总体规划公共治理目标的确定应充分考虑本区域社会概况、经济发展、生态环境等各种因素，在科学的制度和规则安排下，允许并鼓励非政府行为主体以多种方式和途径，与政府分享政治权威和公共权力，共同决定规划的目标与战略方向；政府应从土地“经营管理”理念向土地“公共治理”理念转变，并将这种理念作为土地利用总体规划编制实施基本理念。土地利用总体规划是配置全部土地资源的公共规划，不是保护耕地与城乡经营性用地供给的专项规划，它要满足社会发展和加入wto等各方面的要求，要按“统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展与对外开放”的发展观来确定规划公共治理目标，从而实现土地利用总体规划的良好治理职能。
4.2规划编制实施中树立市场经济和全球化理念
我国社会转型期，市场经济体制不断完善，土地利用方式和结构要求适应市场供求变化进行调整，同时经济全球化也会影响国家和个人的土地利用决策行为。因此，要求规划决策者站在国内、国际两个市场的高度，考虑规划地区的资源优势和产业优势，分析规划实施状况，以利确定规划地区适宜的土地利用发展战略和土地利用调整的原则。应在遵循“供给制约、引导需求”指导思想的基础上，跳出规划地区本身，从区域经济的比较优势、从市场的角度等考虑经济发展与土地调配的协调问题。避免主要用地指标采用平均或均衡分配方法，造成一些地区规划指标明显偏离实际的问题［12］；在土地利用总体规划实施情况动态评价的基础上，根据国内、国际（wto规则）两个市场对规划公共治理职能进行结构调整和不断优化。
4.3构建与经济体制发展阶段相适应的规划内容
在社会主义市场经济条件下，土地利用总体规划是对地区发展实行调控和管理的重要手段。转型期为适应社会主义经济体制发展与完善，规划内容和职能应从政府管制走向公共治理。在构建和完善与经济体制改革相适应的土地利用总体规划内容与治理职能方面，要在服从于经济发展为主导走向的同时，更要满足自然条件适宜、经济有效、社会接受、环境可持续的土地利用总体规划方向。注重社会经济发展“公平”与“效率”的统一，统筹协调工业化和城市化快速发展时期保障发展、保护资源和保护环境的各类用地矛盾，从致力于“物”的物质建设规划转向更注重于“人”的社会全面发展规划，实现经济与社会相互协调和可持续发展。
4.4规划编制中发挥公民社会的网络治理作用
所谓公民社会介入，首先是各种社会力量和公民个人以多种形式直接举办与土地相关的社会中介组织或资助公益事业；其次，从法理上讲，每个社会集体或公民都对土地享有一份所有权，以适当方式参与土地公共治理与监管应是其本分［13］；最后，市场经济型的土地利用总体规划则要特别强调公民社会的广泛参与。规划编制中，公民社会网络治理就是要政府部门、社会中介组织、私营部门和公众等多元共同行动主体通过彼此合作，共同编制与协商规划方案的互动过程，在协商过程中充分反映和协调他们的利益，从而，因地制宜、富有灵活性和创造性地制定适合本地的土地利用总体规划，为社会普遍接受的并愿意贯彻执行。
4.5规划实施中加强市场对土地资源配置功能
土地利用总体规划作为一种引导地区发展的规划形式之一，其实施过程实质上是要通过规划的宏观引导和调控保证市场运作的长期有效，即在政府必要的干预下（纠正市场失灵）让市场机制对土地资源配置的调节作用得到自觉发挥。这就要求在规划的实施中，变革简单的行政实施方式，借鉴西方国家市场机制对土地公共治理作用，改变政府作为建设用地的“地主”和土地经营者的角色，提高市场配置土地资源竞争性；改革征地制度，让农民直接参与土地一级市场谈判，确保农民主体地位和不同主体之间是平等、自愿和协商的利益关系。从而降低城市化过程中城乡“二元”结构转变过程中土地配置交易成本，即被征地农民有一个合理补偿与安置，例如，将征地与开发通过资本运作联结起来，走政府、失地农民和企业共赢的新型土地开发之路，保证农地所有者分享城市化带来的收益。
4.6完善规划法律法规，加强对微观主体规制
依法建立规划体系并编制土地利用规划是发达国家的共同特点，土地利用规划的发展总是伴随着相关法律法规的改进。我国社会转型时期，为了强化土地利用总体规划的“龙头”地位，应尽早出台《土地利用规划法》或《土地利用规划条例》，进一步肯定土地利用总体规划的重要性。同时，在多方主体参与、践行土地利用总体规划的过程中，即放松进入规制的同时，更要加强对这些微观主体的质量规制和约束规制。需要对政府、企业、非营利组织和社会公众对土地利用总体规划的作用、职能等做出法律条文上的规定，约束和监督规划审批与土地利用主体的行为。最后，“违法必究”是实现土地利用规划目标的重要保障，加大执法力度严格依法行政。
4.7实现土地利用总体规划与其它类规划的协调
土地利用总体规划与其它类规划的协调是指与国民经济发展规划、专项规划及空间规划之间的协调。可以将主体功能区规划作为协调国民经济发展规划与城乡规划和土地利用规划关系的主要载体。国民经济发展规划与主体功能区规划的关系较为明确，而且编制的部门是一致的，协调难度较小；主体功能区规划与城乡规划、土地利用总体规划，由于有共同的空间载体，协调难度相对较小。因此，通过主体功能区规划的连接，使土地利用总体规划与国民经济发展规划和城乡规划及空间规划的协调更加科学，也更加具有实际意义。一方面，它使国家空间规划体系变得更加密实；另一方面它也是针对我国现行规划相互割裂的现实状况的一种尝试性统筹与策略性完善，更是由政府出面干预“空间规划体系割裂”窘境的重要举措之一［14］。
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analysisonpublicGovernanceFunctionsofLandUseplanningDuringChina'sSocietaltransformation
wanGYubotanGYing
（SchoolofHumanitiesandLaw,northeastUniversity,ShenyangLiaoning110819,China）
土地利用规划特性篇6
关键词：城市土地规划可持续发展
一、土地利用规划与城市规划的关系
几十年的社会主义建设中，土地利用总体规划中的城市用地显得很重要，现代化城市的建设和发展需要很多的土地，国家相关部门虽然严格控制城市的建设用地，但是城市土地规划往往只是从城市的建设和发展出发，不把全局的土地资源供需考虑在内，土地利用总体规划对城市用地规划没有起到限制作用，城市建设的用地不合理地扩张，侵占了耕地，给生态环境造成了破坏。
1.土地利用规划与城市规划
城市用地包括两个方面，一是城市区域内已经被建设、被利用的土地资源，二是已经被有关部门批准，列入了城市规划的区域范围之内，有待于开发、建设的土地资源。另外，需要指出的一点就是，按照我国城市规划法中所规定的城市区域内的所有非建设的用地，象山石、树林、池水等占用的那部分土地资源，也属于广泛意义上的城市用地。
改革开放以来，我国社会主义建设高速发展，土地利用的总体规划与城市规划的关键性和重要性日益凸显。土地利用规划和城市规划既有兼容性，互有侧重又互为弥补，同时还具有矛盾性。它们在规划法律依据、指导思想、理论依据上有矛盾之处，给社会主义建设的发展带来了一些困难。
2.矛盾性：供需矛盾、过分扩张
现在我国建设用地规划把人均建设用地指数作为标准，好像很合理，实际上忽略了很多因素，比如区域与城市之间的关系、城市中建设用地急剧扩张的原因等等，从而直接或者间接地影响了建设用地规划管理的效果。
3.兼容性：互有侧重、互为弥补
从社会主义建设的全局来看，土地利用的总体规划与城市规划都是区域规划的组成部分之一，二者虽然侧重点不同，但是它们是互相补充、缺一不可的两部分。
土地利用总体规划的立足点是一个地区乃至一个国家的远景发展和统筹发展，侧重点不仅是科学分析城市用地的范围和规模，还有保证城市用地和其他用地的平衡、保护地球自然资源，注重整体性原则和坚持可持续发展。
二、发达国家城市土地利用规划的启示
西欧各国的城市化水平较高，极大地带动了国民经济和社会各项事业的发展，这当中，土地利用规划的作用功不可没。通过借鉴国外先进的土地利用规划理念，对我国传统的城市土地利用总体规划在研究方法上产生了一定程度的影响。具体体现在以下几个方面：
1.强调生态优先的发展策略
针对城市生态环境质量不断下降的状况，应进行城市的合理容量和城镇建设的生态适宜性研究，在建设和保护的地区之间，建立起土地要素合理流动的市场化配置资源的机制，从而达到控制环境容量小的城市，发展环境容量大的城市的战略目的；同时应将城市土地利用规划区范围内的用地划分为城市化发展促进地区、城市化发展控制地区及非城市化发展地区三部分，通过生态限制因素的分析，确定不可建设区及控制发展区的范围。在编制土地利用规划中，必须分析各种土地利用结构对环境影响，并提出相应的改善措施，以求将土地利用对环境的破环减少到最低限度。
2.强调区域观念
城市的土地利用不能就城市论城市，随着经济全球化进程的加速，城市不再是孤立的封闭单元，而是处于区域的循环甚至国际交流圈中。土地利用规划的编制应着眼于本地区、更大的区域甚至全世界，从区域经济、大型基础设施等方面来分析城市土地利用的重要性及土地利用发展的优势和制约条件。规划编制中应包含以下几个方面的内容：应提出基于区域合作精神，超越行政区划的土地空间发展模式；针对城市社会经济高速发展这―特征，从国家发展战略的高度，结合区域经济的发展，对城市的土地利用的规模、发展方向、区域基础设施布局等提出相关建议；通过研究当前国际国内背景下区域关系格局，分析城市发展的优势及存在问题，将区域合作的组合城市作为城市发展的目标之一，并提出相应的土地利用空间结构重整策略。
3.强调与社会、政治、经济的紧密结合
城市发展的内在动力是社会、经济的发展。城市土地利用规划必须进行城市社会、经济发展的研究，才能保证其科学性。以新经济时代的到来、全球经济一体化和中国加入wto对城市社会经济发展的影响为研究的切入点，紧密结合宏观区域经济竞争的要求，对城市经济发展与城市发展战略选择关系的历史、现状与未来进行分析和展望，从社会、政治、经济等各个方面（特别是从城市高速成长这一特征出发）对城市的土地利用进行分析，提出构造适应知识经济的未来发展的土地利用规划新理念，以求在区域合作、中心城市建设、居住适宜性、历史传统保护等方面及相应的土地利用空间重整策略的编制上注重与城市社会、经济发展的紧密结合。
4.强调理论与实践的结合
土地利用规划特性篇7
1.1编制土地利用总体规划应考虑的因素
1.1.1自然条件。自然条件是任何区域内规划土地利用时必然考虑的基本因素，比如区域的地势、水流、气候。土地利用规划是一种宏观调控，应从整体区域层面给区域一个明确恰当的定位。特定区域内的资源环境承载力总是有限，对于城市生态用地应有效保护和建设用地集约高效利用，走可持续绿色发展之路。对于农村土地，应加快综合整治，加强城乡建设用地之间的联系和实行增减挂钩，推进土地利用的集约与高效性。
1.1.2社会经济发展水平。规划土地利用加强土地利用的科学性是为促进区域经济水平更科学地向前发展，而当地的社会经济发展水平又会反过来影响土地利用的结构与布局。编制者不能纯粹只从自己的专业知识出发，规划必然是符合当地实际需求的才能得到贯彻落实，区域内第一、二、三大产业的布局以及产业发展规划，区域在近期的建设规划和社会经济发展速度，政府规划控制和市场真实诉求之间的矛盾，都是规划编制应考虑的因素。对于经济特别发达又拥挤的城市，可以建立多中心城市体系，但是也不能为增进区域短期的经济利益而放纵新增建设用地的管理，造成泡沫经济，而应提升各业各类用地标准，积极盘活存量建设用地，提高存量用地利用强度。
1.2影响土地利用总体规划执行的因素
1.2.1规划到执行存在不确定性。任何一个纸质上的规划到实际的执行落实必然存在许多不确定的因素，导致规划预期设定的看似合理的目标与实际落实的效果产生偏差，如行政区划的调整、上层次相关规划的修编、国家政策的支持以及重大基础设施对区域的影响等都是影响规划执行的不确定因素。
1.2.2规划管理体制不健全。城市管理出现多元主体，而各主体之间缺乏同一级政府机构的组织与协调，土地规划布局的空间结构是以组团为特征的形式出现，从而导致土地管理规划的编制不能从一个战略上的宏观长远的角度出发。规划执行时的多方管理并且政府职能部门之间管理不清职责不明，也会扰乱规划实行时步调的一致性。
1.2.3公众话语权不受尊重。发展规划是为更好地服务于社会，归根结底是为更好地服务于人民，并且公民实实在在的生活感受会在更大程度影响规划编制与执行的科学性与可行性。公众积极并且科学地参与土地总体规划能给编制者带来更多可行的建议，土地编制管理者应尊重公众参与的话语权，准确采纳公众的合理建议。
1.2.4相关政策的变动性。政府政策能在某种程度上决定一项土地规划的生死存亡，所以土地总体规划应正确理解政府政策合理根据政府政策来编制，当然政府政策的制定也必然是以促进区域的长远发展为目标的。同时，在必要条件下应推动相应政策的及时出台以保障城市土地规划的执行。
2土地利用总体规划执行评价的内容及方法
2.1土地利用总体规划执行评价的内容
土地利用总体规划执行评价是指对该相关规划指标和实施实际完成情况之间的差距进行分析，并结合规划带来的效益对实施情况做总体评价。主要应包括三个方面的内容：土地利用总体规划结果评价，即对规划执行后的结果是否实现其目标及实现程度的评价；效益评价，即规划结果和规划投入之间的关系的评价；经济效益评价、社会效益评价和生态效益评价，包括投入产出率、劳动生产提高率、环境改善率。
2.2土地利用总体规划执行评价的方法
常用的土地利用总体规划执行评价的方法主要包括定量评价和模糊评价。定量评价通常以规划指标、效益和土地利用变化程度为评价因素，结合专家意见确定评价因子和权重系数。模糊评价主要基于评价因素与土地利用现状数据间的关系复杂，通常以优良中差的满意度来进行等级评价，并且操作简单易行，但模糊评价并未对评价标准准确界定，参入的主观因素比较多，评价结果只是一个抽象的表达，模棱两可的数据分析缺乏足够的说服力。
2.3进行土地利用总体规划执行评价的步骤
首先选取评价因素。评价结果是由所选取的评价指标决定的，正确选择评价因素对评价结果至关重要，主要基于规划编制与执行的核心特征和影响因素进行分析，然后科学筛选确定。
其次建立评价数据库。准确科学的数据库是评价的前提和必要条件，包括地学信息类型的确立、各类地学实体属性范畴的确立及各类地学实体间基本关系的建立。
最后进行空间分析。根据已建立的空间数据库，将规划期的土地利用图与评价期的土地利用现状图叠置对照，分析出在规划执行后土地利用在数量、布局结构上的空间变化，然后根据分析出来的数据进行评价。
3对土地利用总体规划执行评价的展望
一个好的土地利用总体规划评价一方面是对政府部门对规划编制的科学性与执行的落实性的监测，更重要的是通过对规划进行严格的评价，指出规划的不足，然后加以调整和修编，达到为新一轮土地利用总体规划修编提供科学依据的评价宗旨，最终实现土地资源的合理有效管理与利用。
利用GiS技术进行评价是指将各种形式的空间数据与属性数据结合，将土地利用规划图和土地利用现状图进行对照作出评价。利用GiS技术具有传统的评价不可比拟的优越性：极大的提高土地管理人员的工作效率，资料可靠、方案合理的评价结果可用于土地总体规划修编等；加强规划评价的科学性与准确性，GiS技术可以动态地对数据进行更新，动态地反映土地利用的空间结构变化，然后对规划进行适时动态评价，使评价结果更接近事实。
4结语
科学准确地对土地利用总体规划执行进行评价，能及时反映出规划存在的不足及执行过程中可能出现的问题，为调整和修编规划提供依据，从而完善规划的执行效果。利用新科技新技术等现代技术更能动态反映地理空间数据，具有传统评价不可比拟的优越性，在今后的规划评价中将会被越来越多的采纳。
参考文献：
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土地利用规划特性篇8
关键词土地利用规划；关系协调；国外
中图分类号F301.2文献标识码a文章编号1002-2104(2007)05-0043-05
进入20世纪后半叶后，国际社会开始提倡可持续的人类发展战略目标，土地资源的可持续利用是经济与社会可持续发展的重要保障。为此，以统筹安排各项用地、优化土地资源配置为研究内容的土地利用规划，成为各国各级政府为实现当地社会经济可持续发展的一个重要社会实践［1］。虽然各国的国情不同，土地利用存在的问题和规划目标不一样，但如何协调社会经济活动中各土地利用主体在土地资源利用中的利益关系，却是每个国家土地利用规划中的一个基本内涵，而社会经济活动中的各利益集团或个体之间的协调，在土地利用规划编制中又主要集中体现为三对矛盾的协调：一是市场调节与宏观调控的关系；二是不同行政级别之间的关系；三是私有财产权（发展权）与公共利益的关系。本文分别以这几个重要关系的协调为主线，对当前国际土地利用规划中各方利益协调的研究现状进行了综述与总结，以期为我国即将开展的新一轮土地利用总体规划的编制提供借鉴。
1市场调节与宏观调控
土地资源配置的政府管制与市场调节的矛盾，一直是土地利用规划中讨论的热点，不少经济学主张充分运用市场的杠杆作用，推动土地与资金、劳动力等其它社会生产要素的优化组合，实现社会生产效益最大，而社会学者却呼吁加强政府对土地这种特殊商品的宏观调控，从全社会的福利最大化来配置土地资源。土地利用规划的实质是通过制定各种土地利用规则，对人们利用土地行为作出相关的约束，从而在区域整体上实现土地资源的可持续利用。但是，土地利用规划并不是意味着对市场机制的全盘否定，鉴于市场规律在土地资源配置中的重要作用，不少专家强调要正确处理好市场调节与宏观调控的关系，呼吁推行基于市场的土地利用规划［2～3］。
从理论分析，二者关系的协调取决于规划区域市场经济的发育程度和政府的宏观调控能力。一般认为，区域市场经济越发育，其自我调节能力越强，在土地资源配置中的协调潜在能力也就越大，在土地利用规划中要考虑市场机制的影响也就越大。一个区域的市场经济发育程度，主要表现在对经济活动的自我调节和自组织功能实现能力，而这种能力又取决于市场的组成和结构的完善程度，具体表现为各个市场参与主体市场行为的自由度，市场交易物品产权界定的清晰度，以及市场上的交易物品和参与主体组成上的完备度。一个完备的市场结构包括价格机制、竞争机制、供求机制、工资机制、利率机制、风险机制等一系列完整的内容，其中任何一种机制的不健全，都表明市场经济不完备。因此，衡量区域市场经济发育程度，可通过其各种机制的表现能力来体现。土地资源作为一种特别的商品，产权是否完整和能否自由流转是衡量市场发育程度的主要因素。而政府对土地利用规划的调控能力，主要取决于政府具有的制定规划能力、长期决策能力和实现规划的财政能力。Hans则进一步分解为政府决定城镇的未来发展、政府对于特别地段的发展结构有很清楚的计划、政府拥有强有力的法律能力（特别是土地征用权）、政府是占主导地位的土地所有者、政府拥有自己的不动产公司、政府能调控相关市场（如信用市场、土地供应市场）等方面，并指出在政府调控占主导的土地利用规划中，私有不动产开发商，仅仅是作为规划的执行者，他们要生存就必须按政府制定的规划来做。虽然在市场经济条件下，私有企业可以自己选择不同的城市进行投资，但土地开发商、不动产投资商和基础设施建造商，和制造商不一样，他们和土地密不可分［4］。
Hans还对国际上土地利用规划实践进行了归纳总结，从政府对土地资源宏观调控能力的大小，提出了五种宏观调控与市场调节关系的土地利用规划类型：新北欧型、thatcher型、美国类型、Coasian型和全球化类型。新北欧型，人们通常也称为项目导向性规划。重点项目用地或基础性项目可根据企业用地的要求，对规划进行调整。地方政府财政越紧张，企业用地的主动性越强。thatcher型，基本上完全由市场来配置，地方政府能力很弱，这种模型不可能长久，因为当每一批投资者按照他们的愿意进行建设后，他们就会影响当地政府，支持政府使政府的权力增大，从而阻挠新的投资者瓜分他们已形成的利益。不少专家认为这种规划是政府对土地利用调控能力的丧失［5］。美国类型是指现在经济利益集团主导着规划方案的编制，旨在强化当前不动产的价值，与新北欧型比较，其最大的不同之处在于规划的编制是由于企业界发动，而新北欧型是由地方政府发起，不动产商只能在个别项目选址上影响规划，与thatcher型比较，地方政府发挥着重要作用，例如：在高收入群体为主的社区，某开发商发现建造一个针对中、低收入人群的大型购物中心，能获较大利润。在thatcher型下，这个项目很可能得到实施，而在美国类型中这是不可能的，因为大多数的现有的财产所有者认为这样会损害他们已有的利益。Coasian型，是假设财产权非常完善和明晰，且市场信息很透明，交易成本为零，则企业界可以不需要公共的土地利用规划。土地所有者要改变土地用途，只要和相关的财产所有者进行公开透明的交易就可行了，基础设施也由私有企业承建，然后向使用基础设施者收费。在这理想的市场经济环境中，似乎唯一要做的就是确定和保护财产权。显然在实践中不存在这种理想的市场经济，所以就需要规划来协调，来最大限度地降低实践中各种交易成本，即利用规划来提高资源的配置效率。为此，各个体或利益集团之间如何通过合同条文来相互规定就显得非常重要，规划就是强调土地利用各种规章制度的建立。与美国类型比较，最大的区别是追求的总价值最大化，而美国类型是面向现有财产的最大化（不是全部居民）。全球化类型，是指随着经济全球化的推进，土地利用不仅限制于本地的竞争，还受到外部的影响。因此，应引入区域间的合作机制，每个地区都想形成自己的特色，从而提高区域的发展竞争力。
价格是市场经济的灵魂，市场调节离不开价格这个核心因素，因此，在规划编制中充分考虑价格因素，是协调宏观调控与市场调节关系的基本要求。但要利用价格因素把宏观调控与市场调节结合在一起，有三个基本问题需要解决［6］：一是对现行各种用途的土地价格进行估算。分析确定目前不同地段、不同区位的土地不同利用方式之间的价格差距。二是确定规划中不同土地用途之间转变的价格合理门槛。这个门槛的确定，既要考虑整个区域甚至一个国家的相对平衡，具有可比性，又要考虑现状的影响。土地利用方式的转变，有二类成本要区分，一是与用地直接相关的基础设施建设，如“七通一平”；二是与外部的连接成本，如主干道、学校、公共交通等配套建设成本。一般情况下，用地内部建设由开发商承担，而配套建设是否需要社区承担，值得讨论。一方面，进行配套建设，需要开发商与地方政府谈判，谈判结果与双方的谈判技巧及集团利益密切相关，常常是现有的利益集团具有优势，而且规模越大优势越明显，而对于新的、小规模的开发商不利。另一方面，配套设施建设成本在社区之间也存在区别，取决于现有的交通网络、学校等基础建设。因此，不同土地用途之间转变的价格合理门槛要根据地区具体情况来定。三是明确规划实施后的公共利益估算。由于规划所追求的并不是单纯的土地利用经济效益，必须考虑土地利用的公共利益。由于公共利益难以量化，这成为规划中价格信号运用的难点之一。
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2不同行政级别之间关系的协调
在讨论土地利用规划编制模式时，其焦点往往会集中在是“自上而下”还是“自下而上”？其实质就是土地利用规划在不同级别行政区划的协调问题。这在行政能力越强大的国家，相互影响就越大。一般认为，“自上而下”的模式有利于强化宏观调控，而“自下而上”有利于发挥各地的地域特点。
在大多数西方国家，由于实行高度自治的政治制度，联邦政府、州政府、地方政府，甚至各社区之间，并没有很强的行政约束能力，在全国层面、全省层面进行土地利用调控，主要是通过一系列的法律法规来约束，除了土地利用规划，更主要的是诸如资源、环境部门的相关法制。
如在加拿大的alberta省，根据社区政府条例，地方社区在土地利用规划上拥有广泛权力来管制私有土地的开发、保证经济社会的有序发展，社区规划的主要目的是追求有序的、经济的和有效的发展、土地利用、居民生活，以及维持和改善人们生活的环境质量。社区土地利用规划是由一系列的规划组成，分为各社区必须编制的正式法律规划和可自行选择编制的非正式法律规划二类，其中正式的法律规划主要包括社区发展规划、区域建设规划和区域再开发规划，非正式法律规划涉及交通规划、休闲规划、社区规划、商业开发规划及相关的土地利用研究专题［7］。省级土地利用规划主要从生态环境保护角色来对全省的土地利用进行约束，鼓励各社区制定具体的环境敏感区、水源及流域保护区、重要鱼类及野生动植物的保护，要求保护重要的农业用地，强调不能分割土地利用，要协调好农用地与其它用地的冲突、社区间的用地布局，但直接对土地利用进行规定的政策并不多，主要是通过对社区服务设施及基础的建设投资来进行调控。除省级土地利用规划外，社区的土地利用规划还受相关法规的约束，很多可能损害环境或人类健康的土地利用行为，都在省有关部门的监管之下。alberta省对湿地、湖泊、江河等自然资源作出统一的规定，特别是省环境部门制定一系列有关政策，对地方的土地利用在环境保护上作出规定，另外，alberta省能源与利用委员会和自然资源保护委员会是独立的部门，对社区土地利用规划也具有约束力，关系着对石油、天然气、煤和电能的开发利用，以及设定禁止狩猎和旅游区、造纸厂及采矿项目的审批。而联邦政府对社区土地利用规划主要是间接和宏观的控制作用，主要侧重于对鱼类保护或通航的考虑，通过提供财政支持和税收优惠来发挥作用。
在技术上，土地利用规划的简单分区（SpZ）的提出，较好地处理了一直存在的中央与地方、宏观与微观之间的关系，即上下规划之间的冲突，使以往上级是下级规划的“提供者”，变成了“战略指导者”［8］。顾名思义，SpZ是指只是规定简单的用途管制条例，较为宏观，规定特别要强调的用途，为基层的土地利用规划提供了较大的空间，是突出了上一层对下一层规划的宏观指导性，既保证了规划质量，也节省了不少相互之间的谈判成本。澳大利亚维多利亚的Vpps就是一个成功的运用例子。
维多利亚的规划体系，源于英国的城镇规划实践，并融入了美国经验，其特色是既强化州的调控能力，又保证了地方政府的实施及管理能力［9］。1996年，通过了《规划与环境条例1996》，提出了《维多利亚规划条款》（Vpps），确定了规划的目标是促进全州的发展、自然资源的保护、生活水平的提高、造福于全维多利亚人的资源可持续利用。条例要求维多利亚所有区域要按规划方案实施。规划方案是在条例指导下由规划大臣组织编制的关于土地利用与开发的法律规范，包括战略目标和相关条文二部分，其中战略目标包含土地利用的简明陈述、评价和确定，开发与保护政策，以及政策的实施，所有的土地利用变化都要符合州和地方的发展战略，在表述上，州土地利用政策更加广泛、宏观和长远；而地方土地利用政策则具体、微观，甚至与特定的地段相联系［10］。明确要编制《社区战略报告》（mSS）作为各地编制规划的依据，从而形成了一个全新的规划思路：全州统一规范、格式与要求，地方在统一要求下，可充分考虑各地的特色进行规划编制。在Vpps中，明确了对全州适用的标准，这些标准条款包括州政策、32个用途分区、22个覆盖层、60个特定条款、12个一般条款［11］。而mSS必须在《地方规划政策框架》（LppF）编制，LppF则在《州规划政策框架》（SppF）的指导下完成。Vpps明确规定SppF确定全州土地利用和开发的基本原则，叙述重要的州发展战略，从居民点、环境、住房、经济发展、基础设施、特定用途与开发六个方面罗列了相关政策，这些政策对全州规划方案编制提出统一要求。LppF立足于自身的特色，制定社区发展战略和地方规划政策，明确了社区土地利用与开发的主导方向。mSS则包括社区发展战略计划、土地利用与开发目标、发展战略与土地开发利用之间关系的简要介绍、土地开发利用机会相关限制的总体说明、明确与SppL及区域内其它社区的战略发展关系等等。
用途分区比较灵活，更多的是允许使用，只规定少量的限制使用，采取二级分类：一类用途包括居住用地（进一步细分为五个二级类）、工业用地区（进一步分为三个二级类）、商业用地区（进一步分为五个二级类）、农村用地区（进一步分为三个二级类）、公共用地区（进一步分为十一种二级类）、特种用地区（进一步分为五个二级类）。用途分区控制着土地的利用与开发，每种用途分区包括本区的目的及利用中相关要求，并罗列了三种利用说明（不含开发，开发的要求另外规定）：一是不需要批准的用途，二是要求得到批准才可使用的用途，三是禁止使用的用途。
Vpps只是为规划提供了标准规范和模板，不是规划方案，更不是对全州土地利用结构的具体要求，各地还是要制定规划方案。Vpps对各地的规划方案作出了严格的规定：各地编制具体的规划方案时，只允许在Vpps中选择适用的用途分区和覆盖层，不允许自己设计或对现有的进行分割；规定了规划方案的内容结构（包括目录、使用指南、SppF、LppF、用途分区、覆盖层、特定条款、一般条款、解释、综合文件、修改说明），并对每个部分的内容进行了明确，甚至对排版格式、文字使用、标点符号都作出了统一的规定，如规定不能使用古词、法语单词、不确定的同义词，用“must”或“will”，而不用“shall”，用“show”而不用“demonstrate”。
3土地发展权与公共利益关系的协调
早在19世纪中期英国因工业化带动的城镇化发展时期，考虑到公共的健康和利益，政府提出对私有土地使用的控制和监督，首次提出了土地利用规划的思想，就出现了政府对土地公共利益调控与土地私有权力保护之间的冲突［12］。
为了更加地处理好土地利用公共利益与私有财产权保护的问题，公共参与应运而生，且成为了一条最基本的土地利用规划原则，使规划不只是公务员的事，平衡了公众利益与私有财产权益的关系，且让规划在实施中有了良好的基础［12］。
德国的技术合作公司(GtZ)把土地利用规划直接就定义为是基于土地可持续利用的不同土地使用者的对话与谈判，是一个相互充分交流与合作的过程［13］。把公众参与视为土地利用规划的核心，并通过多个规划实践，总结出规划中公众参与的经验，如事先了解要解决的问题和参与者的兴趣、适当考虑讨论项目之外的因素和政府服务功能、具体参与方式要考虑当地的文化与传统、尽量采用直观可视的工具（如航片、地图、三维立体图）、根据规划的工作步骤，一步一步地推进。由英国考古委员会组织编制基于保护历史遗产的土地利用规划时，同样离不开公众参与，除了吸收相关土地所有者参加外，还邀请多个国家非政府组织参与，相互讨论形成统一意见［14］。
在美国的加利福尼亚，对一个规划委员会的工作好坏评价，不只是规划决策是否明智，还要看吸纳民众参与的多少。公众参与积极性也高，他们以能为社区发展发表意见感到自豪。在参加具体讨论之前，他们常常和邻居、朋友沟通，了解大家的想法，甚至会开一个小型的讨论会，就大家关心的问题形成一个共同建议，并确定向规划委员会反映的具体方式［15］。在加利福尼亚政府法规布朗条例中［16］，明确规定公众有权参加各种公开的会议，特别是涉及多数人利益的会议，公众有权旁听和评价相关规划事项，有权得到相应的会议材料，可以对会议进行录音录像，参会人员没有登记的义务，即使要作登记，也是自愿性的。规划委员会在重要会议召开之前，也必须在72小时之前把会议时间、地点和议题通告相关人员（特别重要的听证会需要提前10天）。为了保证会议的有序进行，对公众发言的时间规定了一定的限定，并不允许发表重复或与会议主题无关的意见。条例甚至还详细说明如果会议争议太大无法继续进行时，要进行清场，但新闻界的人员和有关的部门工作人员可以留下，会议主席无权制止发言者发表自己的观点和对规划委员会的评价［17］。在加拿大的Saskatoon市，为了提高公众参与的积极性，社区服务部开展四项工作［18］：一是在地方社区协会的指导下，在每个街区成立了地方公民委员会；二是对每个地方公民委员会的成员进行规划方面知识的免费教育与培训；三是对重要的街区制定地方区域规划，分析街区社会经济发展面临的挑战及反映在土地利用上的问题；四是对每个街区逐年的主要指标进行分析评估，如人口数量与结构变化及分析、家庭收入、就业水平、私有财产、犯罪记录、社会救济人口比例。让人们对现状有一定客观的认识，并取得了明显的效果，在各种规划决策的讨论会上，反对的声音比以前少多了，而且由于公众对规划有了充分的了解，土地利用的申请者也能非常规范地办理有关手续。
韩国的“限制发展区政策（RDZ）”，由20世纪70年代提出之初，受到土地所有者和开发商的普遍反对，到现在被公众普遍接受的转变，也充分说明了公众参与的重要性［19］。在1971年，韩国官方引入了限制发展区政策来防止城市之间发展连成一体及城市的无序发展，由于这个政策影响了私有财产权，受到土地所有者和开发商的普遍反对。从20世纪90年代后期开始了由中央政府推行的RDZ政策的改革，提出了环境友好型土地利用规划，认为公众参与的土地利用规划是解决私有利益与公共利益、国家利益与地方利益矛盾冲突的最好办法。为了让公众了解规划的重要性，政府加大了可持续发展的宣传，并在分析可持续发展、财产权和公众参与基本原理的基础上，归纳了规划中可持续发展的五个原则：自然环境的保护、经济增长中不可再生资源的利用最小化及减少废物产出量、地方经济充满活力和多样化、满足人类的需要和社会公正、社会公平（含代际公平）。强调私有财产权的使用，不能破坏环境，在追求最大经济效益的同时，对社会的负面影响也应最小。从2000年9月开始，RDZ改革进入了国家与公民相互协商的新的阶段，人们普遍对限制发展区政策持支持态度。
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土地利用规划特性篇9
【关键词】土地规划；土地私权；干预；正当性
一、土地规划干预土地私权的背景分析
土地作为民法上的不动产，曾经是个人财产的最主要形式，土地权利的确认是法律上所有权制度的起源，长期以来一直受到私法（主要是民法）的有力保护。政府的基本职能是保护私人财产，包括私人拥有的土地，因此政府对土地的使用不加限制。即使有对个人土地所有权或其它土地上权利的限制，也纯粹是出于私法上的权利相互性要求，因为权利从来就不是绝对的。这让人们相信私法对土地权利的一定限制是正当而合法的，而政府则不得限制私人土地权利。
但自19世纪末以来，公法不断侵入传统的私法领域，几个世纪以来法律确认的不受公法干涉的私人权利无一例外地都受到公法上的限制，尤以财产权最为显著。反映到立法上的变迁是土地法从民法中独立出来成为公私交融的特别法。此时，施于土地上的限制不再只是为了其它私人利益，而且还包括国家为了社会公共利益甚至国家利益，通过权力的强行介入和干预来限制土地权利，土地规划就是这种国家权力干预土地私权的体现。
到20世纪60年代，情况又发生了变化。接二连三的大规模的公害事件在许多国家发生，环境保护运动开始风起云涌。人们开始认识到土地不仅仅是财产，更是人类赖以生存和发展的自然资源和环境要素，并且它不可再生。为了保护环境和自然资源，政府开始对土地开发利用活动实施进一步规范和控制，土地规划已经具有新的政策目标：保护有限的土地资源特别是耕地资源，保护生态环境；80年代以来它又注入了“可持续发展”的理念，从而成为实现社会、经济和环境协调发展的政策工具。
二、土地规划对土地私权的具体影响
（一）对权利取得的影响
在城市市区及其它土地属于国有的地区，由于土地完全属于国家所有，而我国由于禁止土地买卖，因此个人（包括自然人、法人或其它组织）只能取得国有土地的使用权。要取得这种权利必须经过土地规划部门以及其它相关部门的审批。在实体上，申请还必须符合政府部门的土地规划，否则就不能获得批准，从而不能取得国有土地使用权。
（二）对权利内容及其行使的影响
由于国家土地规划的对象包括集体土地，因此集体的土地所有权不再具有传统意义上完整的所有权权能，它的所有权自由已经受到土地规划的限制：它不能只占有而不使用或不授予他人使用；它的使用必须符合相关规划要求；不得随意变化其土地用途；更不得将所有权移转个人或其它集体经济组织。个人同样如此，个人取得了国有土地或集体土地的使用权后，必须按照政府规划部门批准的土地位置、面积、用途以及其它规定使用。
（三）对权利处分的影响
土地使用权人不仅失去了权利行使上的完全自由，在权利处分方面更是举步惟艰。土地所有权不得处分自不必说（集体土地变为国家所有的土地除外），土地使用权的流转亦受到极为严格的限制。
（四）对土地收回或征收的影响
对出让或划拨的国有土地，国家可以为了国家利益或社会公共利益或其它原因而随时收回。收回程序也没有明确的法律规定。实体上除了法律规定的少数情形以外，国家并不给权利人适当的补偿。
三、土地规划干预私权的正当性反思
（一）土地规划的制定：抽象行为还是具体行为
将行政行为区分为抽象行为和具体行为具有多方面的法律意义，其中很重要的一点在于确认它们不同的法律效力并进而对其设计不同的法律规制方式包括私权受害的救济方式。
一般看来，抽象行为是指针对不特定对象作出的具有普遍约束力的法律一般法律行为，主要是行政立法行为；具体行为是指针对特定对象作出的只对该对象具有约束力的个别法律行为，如行政处罚等。按我国《土地管理法》的规定，土地规划是行政行为当属无疑。但该法没有明确它是抽象行为还是具体行为。从土地规划的效力范围来看，国家、省级、市级、县级、乡镇、城市和村庄都有自己的土地规划，不同级别的土地规划，其效力范围大小不一。一方面土地规划在各处区域内具有普遍的执行力，（该法第21条第五款），另一方面一些局部土地规划如城市、村庄等规划它所约束的对象又是非常狭小而明确的。土地规划的不同层次很容易模糊其法律定位。
本人以为，由于政府制定土地规划的初衷在于为整个社会的土地开发利用活动提供规范，因而它具有广泛而深刻的社会影响，故而应将土地规划的制定定位于抽象行为，以与其广泛的效力范围相符。至于有些土地规划涉及的地域非常狭小，但政府制定它时并非直接针对该地域内的特定人，故它仍然是该地区内的“普遍”规范。实际上，大陆法系的许多国家包括德国正是把政府的规划行为作为抽象行政行为看待，它不具有可诉性。
（二）土地规划内容的科学性与公正性
土地利用规划特性篇10
关键词:土地利用;环境;评价
中图分类号:F301文献标识码:a文章编号:16723198(2009)23004302
土地是人类懒以生存的环境,是一切生产生活活动的载体,土地利用过程中对环境产生的影响越来越大,在构建和谐社会过程中对环境的保护管理和评价也越来越重要,人类逐渐认识到了环境对生产生活的作用,也更重视环境对人类活动的影响,由于人口的快速增长,生态环境恶化的趋势逐渐加快,在对环境管理过程中环境的土地利用规划作为配置和合理利用土地资源的重要手段,与生态环境保护与建设息息相关。
1土地利用环境影响评价的重要性
我国在经济飞速发展的同时却面临着水土流失,土地荒漠化、盐碱化、贫瘠化加剧的生态环境问题。我国生态环境总体上呈恶化趋势是由于我国过去没有一个完整的、系统的、科学的土地资源可持续利用规划,人们的生态环境意识淡薄。土地利用总体规划作为土地资源保护和利用的统领,是对一定区域未来土地利用超前的计划和安排;是依据区域社会经济发展和土地的自然历史特性,在时空进行土地资源分配和组织的综合技术经济措施;是实现国家和各级政府对区域土地利用进行总体规划、引导、调控和管理的重要手段。进行环境影响评价是确保土地利用总体规划的生态环境导向性的最有效的方法之一。开展土地利用总体规划环境评价的一个基本原则就是评价与规划过程的紧密结合,即两者要同步进行、滚动发展、互为反馈。这样在土地利用总体规划设计过程中,通过研究规划对环境的有利和不利影响,研究环境的自净能力和环境容量,从环境保护的角度提出土地利用的规模、空间布局等方面的战略关系;并分析预测规划实施后产生的生态效益、社会效益、经济效益及规划实施后会产生的不良环境后果。可见,在编制土地利用规划时,应将规划对象看成是一个完整的环境生态系统,进行土地利用总体规划环境影响评价,从而提高土地利用总体规划对土地利用和生态环境协调的统领能力,保证自然、经济、社会的和谐发展。
土地利用规划是对土地资源及其利用方式的再组织和再优化过程。土地利用规划方案的实施,必然会打破区域内土地资源的原位状态,对区域内的水资源、土壤、植被、生物等环境要素产生许多直接或间接、有利或有害的影响,从而使得土地生态系统对人类的生产、生活条件产生正向的或负面的环境效应。为了预防有缺陷的土地利用规划的出台和实施对环境造成不良影响,迫切需要在编制土地利用规划时对规划区与土地利用有关的环境影响进行科学研究,为土地利用方式选择和土地利用分区布局提供科学的依据,同时为环境保护和经济发展综合决策提供有效的技术支持,促进地区土地资源持续、协调的利用
1.1土地利用规划对生态环境有着深远的影响
土地利用规划是一种综合性的用地规划,涵盖各业用地,是合理配置和利用土地资源的重要手段,与生态环境保护与建设息息相关。不合理地开发利用土地资源可能会引发消极的环境影响,如陡坡地开垦可引发或加剧水土流失,从而引发泥石流、滑坡等地质灾害;围湖造田缩小湖面面积会增加洪涝灾害发生机率和程度;对某些水面、荒草地的开垦会破坏湿地或野生动物栖息地,对保护生物多样性造成负面影响;在水资源紧缺的地区,城镇用地、耕地和园地面积的增加,导致生活用水、工业用水和农业用水的激增,加速了水资源的耗竭;非农建设会导致高质量农地的损失;大面积的城市化可能会降低景观的异质化程度,降低景观的抗干扰能力。而合理的土地利用规划会对环境产生积极的影响,如土地整理复垦可以增加农地数量,提高植被覆盖率,从而改善生态环境;增加生态建设用地的供应,可以促进生态系统的保护与建设等。
1.2中国严峻生态环境问题多与土地利用有关
多年以来,国家和政府为改善生态环境做出了巨大努力,取得了很大成绩。但是,中国的生态环境保护的形势依然严峻,生态建设的任务依然繁重。主要表现在:(1)水土流失面积仍在不断扩大;(2)土地荒漠化面积继续呈扩展趋势;(3)水资源紧缺且开发利用不合理;(4)湿地保护力度不够;(5)生物多样性受到严重威胁,区域生态能值下降;(6)不合理开发利用导致耕地质量退化,数量减少等等。这些问题与我国的土地利用有着十分密切的关系。规划中做环境影响评价的重视程度不足,同时缺少规划实施过程中的环境跟踪影响评价,在一些重要工程中环境问题最突出的阶段就是在实施过程中,如土地平整过程中对优质表层土壤的保护,对区域内原生态环境的破坏能否恢复的问题;对绿化破坏的问题,对空气环境和水环境的影响的科学合理的跟踪评价。
1.3土地利用规划对生态环境的保护与建设考虑不够
近几十年中国的经济发展实践证明,相对于具体的建设项目来说,政府及有关部门制定的政策和规划实施后对环境的影响更加巨大和持久,范围更加广泛。土地作为一切人类活动的载体,在整个生态系统中起着举足轻重的作用。土地利用在很大程度上决定了施加于环境的压力。它与环境的脆弱程度一道,决定了环境的质量。
土地利用结构与布局调整、土地整理复垦开发等土地利用活动对环境的影响是长期性的,累积性的,有时是不可逆转的。不合理的土地资源开发利用可能会引发消极环境影响。比如:(1)陡坡地开垦为耕地可能会引发或加剧水土流失,或引发泥石流、滑坡等地质灾害;(2)围湖造田缩小湖面面积可能会增加洪涝灾害发生几率和程度;(3)对某些水面、荒草地的开垦可能会破坏湿地或野生动物栖息地,进而对保护生物多样性造成负面影响;(4)在水资源紧缺的地区,增加城镇用地(生活用水和工业用水增加)、扩大耕地和园地面积(农业用水增加)可能加速水资源的耗竭;(5)非农建设可能会导致高质量农地的损失;(6)土地利用的空间布局不当可能会导致生物群落生境的破碎化和岛屿化;(7)大面积的城市化可能会降低景观的异质化程度,从而降低景观的抗干扰能力和稳定性,等等。
当然,合理的土地利用规划也会对环境产生积极的影响,例如:(1)土地整理复垦可以增加农地数量和植被覆盖,改善生态环境;(2)生态建设用地的供应可以促进生态系统的保护与建设,等等。
开展土地利用规划环境影响评价的意义在于为国家和各级人民政府的环境保护和经济发展综合决策提供技术支持,提高土地利用规划的科学性和合理性,使之成为真正的为可持续发展服务的规划。
2我国土地利用环境影响评价中存在的问题
2.1土地利用变化对环境效应的研究需要加强
土地利用变化对环境效应的研究主要集中在微观和小流域尺度上,考虑较多的是土地利用、土地覆盖变化对气候、土壤、水量和水质等不同尺度生态系统的影响。但这些成果较难应用于大尺度区域。
2.2现行的土地规划环境影响评价有待完善
现行的土地规划环境影响评价存在很多问题,亟需改善:
(1)土地利用规划的环境影响评价及其经济学分析研究的内容、范围、程度和体系有待廓清。
(2)土地利用规划的环境影响机理,环境影响主体、环境影响源、环境影响受体,规划内容及其控制系统与环境之间的作用机制等基础性问题需要做深入的研究和阐释,否则,土地利用规划与其他规划、其他战略的环境影响评价就会没有区别,因而也就失去独特的涵、失去评价的意义。
(3)土地利用规划环境影响的评价主要应评价的环境要素构成及其评价的重点需要科分析。
(4)土地利用规划环境影响的评价理论和评价方法体系如土地规划环境影响识别理论方法、土地规划环境影响预测理论方法、土地规划环境影响评价的分析综合理论方法、土利用规划环境影响评价指标体系构成、土地利用规划的内容体系构成等需要系统研究。
(5)各种尺度的土地利用规划、土地利用总体规划、土地利用专项规划的环境影响评内容、评价要求、评价原则、评价方法、评价程度如何都待解决。
(6)土地利用规划环境影响评价的工作方法、工作程序、土地利用规划环境影响评价技术要求、土地利用规划环境影响评价的标准规范、土地利用规划的管理体系等也都需尽快探讨。
另外,需要注意的是,我国的规划体系与国外的规划体系是极其不同的,我国以部门或者行业为主,从全国到省(市)、地区(市)、县(市)、乡镇,按行政级别层层分解制定,级级审定和同步执行,规划除了技术性外,行政性很强,在国外,特别是西方发达国家很难找到对应物。而且,目前国内外土地规划环境影响评价研究成果大多是对其中的个别问题的理论探讨,结合土地利用规划实际内容的理论研究不多,实践研究的案例更属凤毛麟角,可以说土地利用规划环境影响评价理论尚未成形、方法尚很粗糙。针对我国独特的土地利用规划体系内涵的环境影响评价理论方法体系尚处于探索阶段,研究成果非常少。
2.3对有关预防和减轻不良环境影响的对策和措施研究非常少
“根据预测和评估结果,针对规划的具体情况,提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施”,这是环评法规定的开展战略环评的主要内容之一。但是纵观国内外有关战略环评的研究报道,只有在环评结果中要求有此内容,具体通过什么方法来生成要求目标所需的策略,目前缺乏这方面的专门研究。
此外,我国土地开发规划资源环境评价的调控机制,评价方法指标体系也有待于进一步深入完善。土地利用规划环境影响评价面对的问题非常复杂,需要我们针对土地可持续利用,熟悉土地利用规划理论方法,评价分析土地利用规划影响的环境质量变化。基于这样的认识,在研究过程中,针对土地利用规划环境影响问题,充分吸收环境科学、自然环境保护、可持续理论、土壤科学、森林资源学、旅游资源学、地质环境学、生态学、景观生态学、水资源水环境学、经济学等相关学科的研究成果,进行细致地分析和综合。
3结语
到目前为止,规划环评的评价方法及评价指标体系还没形成统一、广泛的认识,缺乏系统性,因此,对规划环评展开深入及广泛的研究、构建科学的土地利用规划环境影响评价体系显得十分必要且尤为迫切。然而,不同尺度的土地利用规划功能和所针对的问题不同,在构建土地利用规划环境影响评价体系时,我们更应根据不同类型、不同层次的土地利用规划,采用不同的评价程序、指标体系及技术方法,这将是今后进行规划环评时,更应注意研究的问题。
参考文献
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