公共经济与政策篇1
关键词：村民自治；公共政策；经济发展；政治稳定
中图分类号：D638文献标识码：a文章编号：1004-1494（2011）05-0054-05
引言
20世纪80年代初在广西宜山、罗城两县的一些农民自发组建了一个全新的组织――村民委员会，这是我国当代农村基层民主自治组织的最早萌芽。作为农村基层民主政治发展产物的中国村民自治，在国家制度供给和农民自发创造双重动因推动下，基层村民自治不仅建立了基本的理论与实践框架，而且民主之风日渐深入乡村田野，成为亿万农民群众的政治实践和日常行为。村民自治的实践场域，被人视为一场“静悄悄的革命”[1]，其作为基层直接民主的有效形式，从根本上改变了我国传统自上而下的授权模式，被誉为世界上最大的“民主训练班”，也是现阶段中国民主政治建设提升的原点[2]。近年来，学界由村民自治而诱发的学术争论也从未停止：既然村民自治有利于保护农民的利益，为什么实践中村民自治发展整体缓慢？为什么经济发达地区民主程度较高？在民主发展过程中政府应该如何通过公共政策进行自我重塑？文章试图运用村民自治这样的“草根”民主方式来揭示我国基层民主30年的发展逻辑。
一、公共政策制定：村民自治的运行基础
（一）村民自治为公共政策制定树立科学的价值导向
对民主价值的诉求是公共利益得以变现的归属，也是转型期我国政府民生观的必然追求之一。因此，保障基层民众利益的实现是公共政策制定的本质内核。纵观全球公共行政的发展，有专家认为出现了如下新的特点：“如今的时代不仅是反官僚的时代，也是一个反政府、抗税、反制度的时代。当代政治学的一些信条和术语反映、放大或夸大了当今时代的‘反抗’特征。因而，对于公共行政来说，这是个艰辛的时代。尽管环境如此，公共行政已经表现出相当的适应能力和创造力”[3]。在中国的农村地区，如果说以“家庭联产承包制度”为出发点的公共政策制定是民主自生的惯性使然，那么，农村免除两千多年的“皇粮国税”、全国范围内农村义务教育的实现、新型农村养老保险制度（简称“新农保”）的逐渐实施等一系列社会公共惠农政策无一不是在民主的基础上产生的。不难看出，农村公共政策是现代国家的一根敏感神经。基层农民各方面的利益诉求在公共政策实施过程中不断予以调整与分配，最终形成能为公众所满意的政策运行后果。因此，没有基层民主自治，业已形成的利益结构和财富就不能得到根本保障，村民自治为基层组织公共政策的制定和执行提供了科学导向。
（二）村民自治制度为公共政策制定提供制度保障
“民主方法就是那种为作出政治决定而实行的制度安排，在这种安排下，某些人通过争取人民的选票取得作出决定的权力。”[4]公共政策的科学化、合理化离不开制度的支撑。公共政策的价值目标和实际效用的达成需要相应的制度设计与之契合，以去除公共政策决策过程中人为和随意因素的不良影响。正如亨廷顿所言：“在政治意识和政治参与正在拓宽的制度内，农民就成了决定性团体。……如果农民默许并认同现存制度，他们就为该制度提供了一个稳定的基础。如果它积极反对这个制度，它就会成为革命的载体。”[5]19我国农村基层民主的核心内容是村民自治，指在农村基层由群众按照法律规定设立村民委员会，自己管理自己的基层事务，以实现自我管理、自我教育、自我服务为目标的一项基本民主制度。农村基层民主的具体内容就是稳步推进村级的“四个民主”（民主选举、民主决策、民主管理和民主监督）。“四个民主”体现了农民群众在基层社会公共事务中当家作利的完整性、统一性和直接性，它们相互衔接，相互渗透，相互促进，统一于农村基层民主政治建设的实践之中。鉴于此，我们应当将工作重点放在调整国家与社会、政府力量与民间力量的关系上，依照公共表达、公共协商、公共选择、公共管理的逻辑，本着“公共事务公共治理”的原则，着力打造一种“民主治理”的公共制度平台。
（三）村民自治为公共政策完善建构规范程序
公共政策制定都是按照既定模式来开展，国外针对公共政策运行范式做了深入的研究。比如HogwoodandGunn曾经在吸收前人研究理论的基础上，提出了七种公共政策研究范式，即公共政策的内容、程序、输出、评估、决策、模拟与倡导[6]。今天的中国似乎也面临着与欧洲早年相似的境遇。公众的政治参与和大众的民主诉求已超出了口头和言论表达的范围，与具体的人物、事件和政策以及特定利益要求相联系，演化为“上访”、“静坐”、“抗议”、“散步”、“”、网络“公审”和“拍砖”等行动。在局部农村当基层民众利益受到损害，或者正当的民利无法得到彰显时，他们会采取极端的方式对自己的权利进行捍卫。既有的体制和制度安排不仅不能有效化解这些诉求和情绪化的行动，而且恰恰是这种既有的体制和制度安排成了问题的“症结”所在。因此，越是依赖既有体制和制度安排来化解问题，越是加深民众和政府之间的积怨。具体个案式的解决办法和“救火队”式的工作方法，让政府决策虽然部门政令批文不断，“预警方案”层出不穷，但依然不能摆脱疲于应对的局面。因此，基层政府的民主制度必然朝着透明、规范的方向迈进。
（四）村民自治的法制进程为公共政策执行奠定基础
公共政策是政治实体为了实现社会价值而进行的权威性分配，民主与公共政策息息相关。基层“自生”的村民自治反映了最大多数人的利益，政治民主在基层包含民主选举、民主决策、民主管理和民主监督（简称“四个民主”）四个相互联结、不同性质指向的制度。同时，村民自治的运行改变了以往中央政府政策的行政执行方式，我国在1987年制定的《村民委员会组织法》（试行）中明确规定，乡级的基础政府应对村民自治的工作给予引导和协作，因而明确了乡镇政府的依法行政、村民委员会依照法律规定开展自治活动。该规定虽然削弱了基层政府的领导地位，但却为基层公众所拥护。在以后村民自治的实践中，依然凸显出了乡级政府的指导而非领导地位。中央政府在2002年和2006年相继出台了《关于进一步做好村委会换届选举工作的通知》、《关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见》两部文件，在选举程序和内容上对村民自治的运行实践做了较为明晰的规定。在以后的政治实践中，中央政府针对村民选举过程中出现的贿选等新问题，2009年审议通过了《关于认真解决村级组织换届选举中“贿选”问题的通知》。2010年全国人大常委会通过了修改后的《村组法》，完善了村民委员会成员的选举和罢免程序。中央政府下发的一系列基层民主治理的文件，寓意我国村级民主法制进程的提升，为中央惠农政策在农村的开展扫清了障碍。
二、农村经济发展：民主能力提升的动力源泉
（一）经济发展是村民自治发育的基础
政治学家都倾向于认为，在没有明显不公平的前提下，经济发展与民主发展是紧密相连的。随着更多乡村居民富裕程度的提高，其对民主程序及更广泛政治参与的要求会提高[7]。在政治学的文本中，一种最为普遍的观点是，经济发展导致民主化[8]，解决好农村和农业问题说到底就是要把农民的事办好。中国的经济自改革开放后飞速发展，工业化、市场化程度越来越深，而农村、农民、农业和农民工（简称“四农”）问题的化解却仍在探索阶段。不论是从农村人口数量还是从城乡二元机制的耦合看待“四农”，认为农村问题是中国经济发展的根本问题都不为过。因此，加速发展商品经济，加快农业的发展进程，不断改善农民群众的生活水平，将是今后农业和农村工作的重点。村民自治正是顺应了这一时势应运而生的，其宗旨就在于通过一系列的民主活动，推动政府制定公共政策来改变农业生产、经营方式，实现政治民主和经济繁荣的同频共振。
（二）经济发展是民主治理的目标
在大多数发展中国家，民主政治建设同经济发展相伴而行，农村基层民主是农村经济发展的政治保证[9]。村民自治通过“四个民主”实现“三个自我”，进而达到村民依法处理自己的事情。从村民自治全部内容的四个环节上看，无一不与发展农村商品经济息息相关。村民通过选举决策，对村中重大事务以“民主”方式确定取舍抉择。一方面，村民的利益得到彰显，另一方面，决策一旦失误，村民们也要风险共担。另外，就民主管理本身的内容分析，经济活动的成分仍占有很大的比重。根据华中师范大学中国农村研究院“百村十年观察”项目观察的结果，现阶段村民通过民主管理的主要内涵就是对村内经济活动的管理。目前，随着村民自治活动的不断深入，各地都建立健全了一些民主监督机制，诸如“十公开、一监督”、“村民监督小组”以及在河南邓州地区“‘4+2’工作法”等形式都是对基层监督机制的有效创新（“4+2”工作法就是所有村级重大事项都必须在村党组织领导下，按照“四议”，“两公开”的程序决策实施。“四议”即：党支部会议，“两委”会商议。党员大会审议，村民代表会议。“两公开”即：决议公开，实施结果公开。这受到总书记的表扬，中组部号召在全国推广这种工作方法），但就其公开和监督的内容来讲也大都涉猎经济活动，涉及村民切身利益的经济、政治活动是他们关心的热点和焦点。
（三）经济发展促使民主价值观的形成
马克思主义基本原理为我们正确认识农村基层民主政治建设的动力来源提供了理论依据。农村基层民主政治建设，是农村社会发展的必然结果，其最终动力来源是生产力与生产关系的基本矛盾。因为，经济发展催生了新的经济阶层和公共权力中心，公共权力隶属于政治体制，他们要求参与政治、分散决策权、维护自身利益。亨廷顿曾指出，使民主不仅成为一种主流政体而且是一种普遍政体的两个因素是“经济发展以及非西方文化对民主的接受程度”[10]。他认为经济诱因对民主的发展水平起着至关重要作用，民主的发展首先是建立在经济充分发展的前提之下。因为经济的繁荣，促成了新的阶层和权利表达模式。同时，经济的发展促进了整个社会阶层的分化，且有利于民主价值观的催生和形成。
（四）农村经济发展与基层民主参与互为因果
村民自治作为农村的治理方式，其运行模式首先应围绕适应经济增长的内外环境自我修正。其次，它也是一种政府与民众的博弈行为。所谓政治，是指政府对社会各种资源进行权威性分配的过程。而一个具体的政府分配资源的过程，必须经过4个基本环节:利益表达、利益综合、政策制定和政策执行[11]。现有基层民主治理的框架下，基层民众的需求一般通过三个途径来表达:一是在中央政府提供的政策框架内，探寻自身利益的时机，譬如通过修正村民自治的程序来提升村民自身参与政治实践的能力；二是采取非常态的集体行动，伺机表达群体不满情绪；三是基础民主在预期到不利于自身群体利益的前提下，主观要求突破固有的僵化体制，使自身群体获利。以上三种方式，都是基础民众自身的利益诉求受到干扰的前提下，为了利益而进行主观博弈，推动政府政策的不断变革与完善，从而达到主观利益与客观利益的互补[12]。
三、公共秩序的稳定：基层民主运行的终极目标
（一）村民自治选举结果是合法竞争的产物
基层民主通过选举的民主自治方式，使公共权力得到广泛的认同，同时获得相应的权威和稳定。因此，在村民自治过程中遭遇到的困境，只有在村民选举中才能得以协调，通过不断完善村民选举的程序，形成稳定的制度。因为没有科学的民主制度，就不能确立选举的科学性，民主选举的结果可能在整个政治生态文明与乡土政治中发生变异。所以，建构一套完备的选举制度，成为村民自治研究的重点。在整个村民自治民主实践过程中，村民委员会处于核心位置，因为选举结果代表了公共权力的权威与公共政策的执行。从这个角度来讲，我国村民自治的实践并不是以“海选”为里程碑的，不考虑客观环境，而简单地通过“数人头”的方式来展示民主的效果，这种做法也与我国村民自治政策的初衷相悖。但在目前农村基层民主的运行中，也确实存在诸多民主程序的现实困境。如于建嵘撰文认为村民自治在实践运行过程中存在“‘两委’矛盾突出、选举‘乱像’、村民代表会议难以召开、村务公开存在盲点、自治权与行政权冲突”五大治理困境[13]。因此，需要更多现实问题到实践的审视。
（二）基层民主自治模式为村民权利彰显提供了渠道
“政治平衡性涉及政治组织的制度化建设，平衡性程度折射了政治组织机构为政治参与团体和个人提供政治参与渠道的程度。”[14]也即政治系统提供给公民政治参与的政策化途径越多，就越能修正基层民众的政治参与行动。在村民自治制度建立之前，个别村干部犹如“土皇帝”，工作作风简单粗暴，唯我独尊。村民自治的建立通过实行村务公开、民主管理、建立村民代表会议制度，使农民能够充分行使法律赋予的权利，参与并监督村务活动，真正体现了人民群众的主人翁地位。同时，也使基层干部有了制度约束，有了民主监督，把住了“权力关”、“人情关”、“决策关”、“花钱关”，改变了过去“一言堂”的作风，有效地消除了群众与干部之间的隔阂，密切了党群、干群关系。从现实来看，我国现阶段农村政治基本稳定，但社会矛盾相对突出，尤其是20世纪90年代以来，“社会抗争”事件呈几何级数增长。另外，由于农民工在外地讨薪事件造成的风波也是屡见报端。在贫富差距巨大的社会里，正规的权益表达渠道很可能由富人掌握，而穷人要么是保持沉默，要么是采取暴力的或激进的手段来使人们听到他们的呼声[15]。“村民自治”起到了“减震阀”的作用，减少了社会震荡，同时也营造了社会公平和公正的氛围。
（三）村级民主的发展促进了农村社会的稳定
我国的经济体制改革，首先是从农村开始的。邓小平说过：“为什么要从农村开始呢？因为农村人口占我国人口的百分之八十，农村不稳定，整个局势就不稳定，农民没有摆脱贫困，就是我国没有摆脱贫困……进行农村改革，给农村自，给基层自治权，这样就调动了农民的生产积极性。”[16]可以说，村民自治的法理型权威特性和公共政策广泛的民意基础，减少了政治运行成本，缓解统治者与被统治者之间的张力。另外，倘若撇开一切条件，基于民主的一般原理，也可以看出民主在理论上存在诸多有利于政治稳定的因素。村民自治“四个民主”的实施，使广大基础民众在现行的政治生态中更大限度地参与政治实践，充分彰显自己的民利，增强基层民众主人翁的主体地位，及时化解基层民众的内部矛盾，实现了基层民众个人意志与政府公共政策协调顺畅，保障了乡村社会的政治稳定。
（四）村民自治依托公共政策而形成强制性的约束和监督
村民自治是当前中国农村的治理模式，是国家在农村公共政策的安排；在这种政策指引下，农村居民依法自主管理本村的公共事务。这一制度的兴起，经历了从强制性制度变迁到诱致性制度的嬗变。基础民众与国家政策的平等性，使二者能够相互融合，及时消除易诱发政治不稳定因子。“如果农民默认和认同于现存的政治体系，那么它就为政治体系提供了稳定的基石。倘若农民积极地反对政治体系，它就会成为革命的推行者。政府公共政策的科学性与政治参与的适应性实践是制约农村政治稳定的关键因素之一。”[17]但目前我国生产力发展水平依然偏低，政治制度还有待完备，尤其是在广大农村地区，基层民众直接参与国家政治实践，管理国家和社会的公共事务的能力有待提高。为了探寻中国特色的民主表达方式，在利益表达机制和社会稳定之间取得平衡，在我国广大农村地区实施村民自治制度是一种应然选择。
结语
村民自治制度并不是包治农村社会稳定的万应灵药，特别是在村民自治制度本身还不完善、实施也不完全到位的情况下，更是如此。任何一种公共政策总是要嵌入到特定的社会结构和社会文化之中。当政策能够成功嵌入到社会结构中时,就能够借助于这种相互的整合推动自身的发展,使其变迁得以深化。村民自治的完善不仅需要行政权力的下放,也离不开我们现实社会环境的支撑。民主作为一种政治制度，终究要装进国家这个“容器”里，所以国家的整合是民主的前提[18]。可以肯定的是村民自治制度有助于农村社会稳定，一方面，通过公共政策制定与执行，实现政治的民主化，保持政治了稳定。这个目标既有现实性，也有理想性。理想性体现在它是中国发展的迫切需求，寄托着民众与社会对经济发展的无限期望，现实性体现为它为中国政治发展的稳定提供了无限可能。
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publicpolicy,economicDevelopmentandpoliticalStability
――thelogicingrassrootsdemocracydevelopmentinChina
CHenHao-tian
(HuazhongnormalUniversity,wuhan430079)
公共经济与政策篇2
公共政策对现代政府的主要法治功能
（一）公共政策的一般法治功能：彰显法律的权威与效力
公共政策的一般功能是指对公共政策的制定、执行和评价上的功能，主要包括引导功能、管制功能、调控功能和分配功能等。引导功能，是政策主体对社会公众行为进行指导、引领，以政策的价值为目标，促成政策主体和政策对象对政策行为的心理定式与取向达成潜在的一致性和协调性，使政策的执行者与接受者都能遵循政策价值目标的旗帜与方向。公共政策具有公共性，通过政府与民众的互动，行使社会管理职能。政策的管制功能取决于政策主体的权威性地位以及政策本身的权威性、强制性。公共政策在某种意义上可以说是政党或某利益集团的变通性法律，特别在没有明确的法律出台之前，公共政策便可能获得法律的地位与权威，发挥管制与规范的作用。学者威尔逊认为，公共政策主要都是法律和法规，是由政治家制定并交给行政机关及其工作人员来执行的［5］。公共政策对重要的社会问题进行调整与控制，主要依赖于公共政策系统的、完整的、有逻辑的规范内容。政策调控功能的实现主要体现在政策主体对宏观调控权与微观调控权的管制与运作上，调控的具体手段和方式都来源于公共政策制定的具体内容上。当前我国宏观调控权的行使主要源于宪法的基本原则、经济政策以及其他法律原则，并无专门法律对国家调控权进行规范和调整。可见，公共政策调控功能可在一定程度上弥补法律的局限性。同时，公共政策还行使着分配社会资源和社会价值的功能，追求民众的福祉与社会的公平是公共政策基本作用的体现。现代政府的一切活动离不开公共政策的支持和法制的保障，且尚未制定为法律的公共政策也是现代法治政府权力行使的重要依据，其也具有类似于法律的效力和权威性。公共政策的产生与发展不仅推动着国家战略目标的实现，且还在我国法治现代化建设过程中实现其价值维度与理性维度。在我国经济转型时期，国家公共政策的重点在于建立和完善以经济政策为核心的一系列政策配套措施，推进市场改革的深入和经济体制的健全。经济政策往往成为国家和政府增加供给、发展贸易、扩大内需、刺激经济增长的一个管理策略和工具，社会民众也普遍认为：处理好政府与经济政策的关系有利于促进经济发展，有效的经济政策有助于社会民众享受以市场为导向的改革成果。政府在制定、执行以及评估经济政策的过程中，应积极考虑多种政策因素的影响，既需要经济政策具有适度的灵活性，又能充分估量和分析经济政策的实施效果。经济政策的范畴非常广泛，其具体包括财政政策、金融政策、贸易政策、产业政策、税收政策、竞争政策、外交政策、教育政策、文化政策、卫生政策和国防政策等。与市场机制紧密相关的政策主要表现为竞争政策和产业政策，它们存在的目的主要是为维护市场公平竞争秩序或为实现国家特定的产业结构优化与调整，以提升国际竞争力和国家整体经济利益。现代政府主要通过经济政策来调整、干预市场经济活动，以实现国家经济战略目标。因此，经济政策暨竞争政策在整个国家公共政策中居于首要地位，发挥主导作用。自由市场经济的深入发展，必然会出现不正当竞争和限制竞争的现象，为对一系列反竞争行为提供补救措施，竞争政策便产生了，它不仅包括普通意义上的竞争法，还包括一切促进国家经济民主、竞争自由的相关措施。经济政策暨竞争政策是执行国家公共政策的重要内容，经济政策的范围内容越宽泛，则政府职能由单一的管制型政府向公众参与型政府转变，公众由简单的管制对象转向与政府共同参与社会事务的管理，特别是在经济管理领域，政府的计划指令逐渐转变成为事前的规划与事后的监督，其职能也由“运动员”或“运动员兼裁判员”改为单一的“裁判员”。经济政策暨竞争政策的形成与发达，极大促成现代政府职能的转变，政府主要通过具有法律意义的经济政策来实现其对社会事务的管理和社会问题的治理，同时随着社会民众权利意识的增强和参与社会管理能力的提高，会增强政府施政与社会民众之间的信任和协作能力，实现更优的经济效率。
（二）公共政策的特殊法治功能：规范政府权力的行使
实施政治统治是公共政策的特殊功能，政治统治的合理性与合法性是公共政策特殊功能的内在要求和重要表现。政治统治以权力机关对社会问题进行有效控制，并促进社会有序发展、管理有机协调，政策主体在公共政策决策中起主导作用。政策主体应选择社会民众及参与者能够接受的、被偏好的公共政策，并根据政治可行性原则来筛选、确定特定的公共政策，明确公共政策问题的政治目标。政策主体通过制定公共政策的方式，规定政策对象不能做什么能做什么，以达到政治统治的目的。公共政策是政治统治的工具，通过公共政策可构建权力主体与社会成员之间的权威与服从关系，以实现政治行为控制，既维护政策主体的权威，又保障政策的一致性和权威性［6］。在某种意义上说，政策行为就是政府行为，公共政策实为政府的社会管理行为，“没有行政，所有的政治决策都将是一纸空文”［7］。政治统治是通过各种措施和手段来施行的，权力行使的规范化、文化与价值的培育最终都依靠政策来推动与实现。政策文化与政策价值在政策系统内部凝聚起来，形成有机整体，共同实现政策目标。政治统治以权力行使的合理性为前提，又以社会治理的秩序性为最终目标。社会治理的有序性是一个庞大的目标，必须保障社会公平、政治民主、经济自由、效率与公正等各具体指标的全面落实和各具体行为的协调发展。除政治统治功能外，政策还具有一定的社会服务功能［8］，如，扶助处于社会底层的社会民众，尤其是弱势群体，弱势个体的结合也难以组建强大的势力团体，不能掌握话语权和表达自身的政策偏好。因此，不仅要推动社会民众对社会公共事务的积极参与及管理，还应规范政府权力的行使过程。规范政府权力的行使是公共政策的特殊功能，又是实现社会公共利益的最佳途径。善治的公共政策能规避狭隘短视的利益诉求，顾及不同社会阶层、不同团体之间的公平，公共利益是政府行使权力、执行政策是否恰当的标准。发挥政策的特殊功能，应规范政府权力的行使，在立法过程中适当考虑政府权力行使的规范化、法制化，将政府权力行使限制在合理合法的范围内。政府权力行使行为能立法的尽量立法，让法律对政府权力行使进行规制，如若限制政府权力的立法还不成熟的，可先通过制定限制政府权力行使的政策来对其进行规范和约束。在民主体制下，政府权力行使的程序也应规范化、透明化，防范政府权力滥用而侵害社会民众的基本权益。此外，多数政策与社会利益问题密切相关，是对社会利益的政府调配。虽然某些政府行为并不总能正确反映社会公共利益，但政府与其他利益主体相比，其与社会公共利益的关系更加密切，且对社会公共利益的规范更加严格［9］。绝大部分公共政策的主要目的是为了解决社会问题，治理社会事务，公共政策的执行以政府公共权力的保障为基础。公共政策在应然层面表现为最大程度实现社会公共利益，但政策在执行中呈现极大的利益倾向，政府受到“经济人”动机影响，难免代表某些团体的特殊利益，而从该团体利益出发，以该团体利益最大化作为政策的执行取向［10］，导致政府公共权力行使偏离公共利益方向。因此，公共权力的行使应受到公共政策的制约与限制。政府在行使政策立法权时应积极建立民众参与程序，增强政策立法程序的透明度、规范化，使制定的政策具有广泛的民意、民权，能代表最广泛民众的利益。在政策执行过程中，应强化政策对公共权力的合理约束，使公共权力的行使避免带有主观性和特殊利益偏向，真正从实然层面实现社会公共利益。
公共政策法治功能的实现路径
（一）限权政策的存在：公共政策实现的基本条件
公共政策既包括国家或政党为实现一定历史时期的路线而制定的行为准则，又包括国家为经济发展采取干预社会经济活动的实施方略，公共政策的最终目标是为达致国家经济战略目标，追求经济社会的效率与公正。现代政府虽具有大量的资源优势、强大的政治号召力，并能行使强制性的权力，但政府的管理能力和责任范围毕竟非常有限，特别是其权力行使应限制在更狭隘的范围内。在经济民主和自由的扩大化后，政府的权力范围与内容不断受到限制和挤压，并非是权力无限的政府，也非是无所不为的政府。政府与社会民众一样，基本都服从经济理性人基本原则，都欲回避成本与风险而共享成果，难免就会产生搭便车行为；同时行使公共权力的政府天然就具有利用公权力为自身创利的积极性［11］。制定政策的主体同样也需遵循政策的基本原则，也应受到政策具体内容的制约，甚至具体政策就是为规制政策执行主体的行为而创设的，政策主体应在具体政策内容与范围内活动，而不能凌驾于政策之上，其权力行使应受到具有法定效力的政策限制。因此，限制政府权力的政策是良治之策，是完善市场经济体制的基本要求，更是推进政治民主、经济自由、落实公共政策的前提条件。“中国的公共政策执行发生在一个‘以党领政’、党和国家相互‘嵌入’的独特结构和政治生态中。”［12］如何有效执行公共政策，并尽量减少出差错的几率，真正使公共政策作为政府对社会经济发展实施宏观调控的杠杆与工具而得以发挥作用，这就首先需要厘清我国公共政策的执行机制，真正地执行公共政策，并不断进行公共政策的创新，协调公共政策的治理，避免公共政策执行的失真性。公共政策执行的走样或失真往往与层级性治理的失败问题相关。无论是西方国家还是东方国家在公共政策的执行中都会面临层级性治理的困境与难题［13］。中国区域的地方政府在执行政策时，通过对公共政策文本的解读，寻找一些较弹性和软性的部分进行灵活适用，为改变或修改相关地方公共政策提供了可资利用的机会，尽可能最大限度地维护地方区域乃至执政者的自身利益。因此，我国公共政策的层级性治理更应强调在纵向上的“党委”高位推动、在中间横向层级间的相互协调以及在基层中的依法坚定贯彻。在国家治理领域，中央制定的公共政策往往较地方的更具有宏观性，应将其纳入宏观调控法范畴，强调公共政策实体内容的合法性和公共政策执行程序的法制化，进行依法治理，地方政府制定的公共政策应该是对中央公共政策的细化和再规划，且不断创新具体的、不与中央公共政策相违背、相偏离的公共政策执行程序或方式。对地方政府运用自由裁量权制定的形态各异的公共政策应进行合法性审查，对与中央公共政策相冲突或矛盾的政策内容应予以撤销，并采取补救措施，对地方公共政策的制定主体给予相应的处罚，以保障公共政策的权威性和规范性。
公共经济与政策篇3
关键词：公共选择；政府；公共政策；民主化
一.公共选择理论的理论分析
公共选择被定义为对非市场管理的经济学研究，把经济学的分析方法用于研究集体的或非市场的政治管理过程。它以“经济人”假说为基本假设前提，依自由的交易能使交易双方都获利的经济学原理，分析公众的公共选择行为。公共选择理论包括两层含义：一是集体性，只要有人群的地方就必须要有集体决策；二是规则性，为协调好人与人之间存在的偏好差异，必须进行集体决策以制定能够满足一般人偏好的规则。
公共选择理论认为，政治是一个经济学意义上的市场，供方是政府，提供公共产品和服务；消费者是公众，购买或享受政府提供的公共产品和服务。政治和经济领域的基本行为单位都是独立个人。同一个人，其在经济领域的自私性不可能仅仅因为他的政治角色而有改变。另外，由于逻辑起点是“经济人”的概念，政府便不再被认为是具有强烈独立倾向的集体。总之，任何一个个体都是要通过选择以求得最大利益，并在公共选择中求得利益平衡。
公共选择理论的核心是政府与社会的关系问题。它认为没有理由证明公共服务必须由政府官僚机构来提供。因而它主张设立私营企业、非盈利机构等公共部门以取代政府官僚体制；实现公共组织之间的充分竞争以及公共服务组织小规模化；通过分权实现权威分割，允许不同组织之间在职能和管辖区域上的重叠交叉，等等。公共选择理论把分析政府行为效率以及促使政府最有效工作的规则制约体系作为其最高目标。
二.“中国模式”经济决策的局限性分析
所谓“中国模式”，其实就是建立在中国现行经济制度，社会制度和政治制度基础之上的，发展经济的经验总结。人们对这个经验，作出了众多积极的评价和概括，然而对其局限性却鲜有提及，这不能不说是一种不足。中国经济的高速发展，当然直接缘起于“中国模式”；但是不可否认的是，中国经济发展过程中出现的种种困难和问题与“中国模式”也是截然不可分的。所以，我们在研究经济发展方式转型问题时，就应该而且需要研究“中国模式”的局限性。
在我们看来“中国模式”建立在社会主义市场经济基础之上，是有计划的市场经济。政府运用计划和市场这两手，可以创建出任何想得到的办法发展经济，但永远无法超越这种模式自身必然产生的局限性。
其一，政府掌握全部经济立法权，虽然可以任意决定市场上的经济政策，但永远不能改变经济规律。所以，政府作出的决策必须符合经济规律，接受经济规律的检验。
其二，市场调节起最终的决定的作用，如果政府的相关经济决策违背市场规律时，市场调节就无法正常及时的发挥作用，必然要产生严重经济失调。而经济决策的修改，只能通过政府才能实现，所以必须建立一个机制，使政府能够及时发现和解决问题。
从这两个局限性，我们可以得出两条重要结论：一方面必须对政府领导人作出经济决定的权力给以必要规范；另一方面要启动经济民主决策改革，逐步引入各利益群体方代表参加决策，使其诉求能够公开合法的表达，通过适度博弈达致利益平衡，避免决策失误。并由此逐步调整有关经济法规，化解社会矛盾，实现社会和谐。
三.公共选择理论指导下的启示
（一）坚持政府经济行为的适度原则
市场存在着的自发性注定了其有的时候会失灵，所以政府就有必要对市场进行一定程度的干预。但是，因为政府本身也有职能上的缺点，政府的干预过程不一定能弥补市场的不足。因此，建立社会主义市场经济既要发挥好市场对资源配置的基础性作用，又要把握好政府干预经济行为的限度，使政府能够有效地弥补市场机制的不足，而不是取代它；但我们也不能完全照搬公共选择理论的结论，解决问题的关键是在政府利益与公共利益之间建立起一整套激励共容机制，这样政府利益不仅不会损害公共利益，反而更能促进公共利益。
（二）坚持政治经济体制改革同步进行
在经济体制改革的同时，要进行政治体制和行政体制改革，逐步转变政府职能。目前，我国正处于改革的关键时期，虽然市场经济体制改革已初见成效，但政治体制改革却相对滞后，特别是政府机构改革、政府职能与效率改革等方面还存在许多理论上与实践上的障碍。公共选择理论的政府观，为我们对政府、政府与市场关系的研究提供了有益的启示，为了早日建成比较完善的社会主义市场经济，必须进行相应的政治体制改革，并依据市场经济的内在要求转变政府职能。
（三）坚持推进我国的法制建设
加强法制建设将政府的决策纳入法制建设的轨道也是实现政府经济决策科学化的重要一环。布坎南认为，决策者会被自身“经济人”的动机所左右，导致其对公共利益的理解难于切合实际；另一方面，决策者自利动机的刺激作用使得他们的决策行为往往不是倾向于最大限度地增进公共利益，而是依据自己获得的信息和个人效用最大化原则来决策。所以说，公共决策的制定和执行必须按照法律的规定进行，逐步优化制定和执行公共政策的系统，完善公共决策体制和相关规则，逐步提高政策制定和执行的质量。
（四）正确看待政府行为的经济效益
我们要正确看待政府行为在市场经济条件下的“经济人”特征。我国政府代表最广大人民群众根本利益的，政府机关的工作人员全心全意地为人民服务。但是政府及其工作人员对自身利益的追求，我们不但要加以重视，而且要正确地进行引导加以规范。根本目的在于调动政府机关工作人员的积极性，防止腐败行为的发生。我们可以利用经济学的方法对政府的经济行为特别是公共开支项目进行损益分析，以此评价项目的净收益及政府的绩效。
总之，加强政府经济决策行为的合法化、科学化、民主化建设，其意义在于最大限度的减少政府经济决策行为的任意性以及由此产生的一系列诸如社会不公、腐败等社会问题，进而提高决策的制定、执行和监督的质量和效率。但是我们还应充分认识到政府也是“经济人”，有自身的利益，永远不会自主地为人们服务。所以，更应该促使政府决策行为规范化以为民所用。
参考文献
廖荣碧，公共选择理论及其现实借鉴意义[J]，当代经济，2009，（2）。
公共经济与政策篇4
中国化的马克思主义公共政策价值取向的历史演变出发点和归宿点:发展经济、服务于民
马克思主义认为,经济基础决定上层建筑,上层建筑能动反作用经济基础。公共政策价值取向是对社会资源和利益进行调整或分配的思想倾向,属于上层建筑范畴。上层建筑能动作用主要表现为:通过变革上层建筑来改造经济基础并促使上层建筑适应经济基础变化。只要国家指导思想和国家发展目标不变,公共政策价值取向的变动出发点和归宿点就不会改变。“经济增长、服务于民”是新中国成立至今的社会发展目标,是中国化的马克思主义公共政策价值取向的历史演变出发点和归宿点。新中国成立之后,面临的主要问题是发展生产力问题。建国初期国情是“一穷二白”,不仅人民贫困而且国家也贫困,要想尽快发展生产力,促进经济增长,务必集中国家财力、人力和物力,才能解决这个问题。建国后短短的三十年时间内,不仅建成了独立的、比较完整的工业体系和国民经济体系,而且在工业、农业、国防和科学技术等领域取得了举世瞩目的伟大成就。事物都有两面性,计划经济在实施初期显示出其旺盛生命力,随着内外环境变化,单一的公有制形式和计划经济缺陷充分暴露出来了,经济发展受到影响和制约。改革开放之后,用效率导向的公共政策逐步取代平等导向的公共政策,逐步解决计划经济所存在的缺陷,用市场经济来予以弥补。只有发展经济,经济增长,社会财富丰富,人们才可能分到更多利益,才能更好地满足人民日益增长的物质和文化生活的需要。服务于民,在这里特指经济发展的成果为全民共享。中国共产党从成立的那一天开始,全心全意为人民服务即作为党的宗旨。新中国在中国共产党领导下成立并进行了社会主义革命和建设,始终将为人民服务作为中国共产党制定公共政策的出发点和归宿点。在时代制定的平等导向的公共政策,不仅体现着人民在政治上享有的平等权利,更体现在经济上享有平等劳动权利和差别极少的利益分配权利,不仅保证了人民的政治权利,更保证了人民的经济利益的实现。即使平等导向的公共政策有缺陷,但在当时满足了人民的政治需求和经济利益需求。改革开放后,经历了效率导向、效率优先兼顾公平以及至今公平正义取向公共政策的历史阶段,但始终将为人民服务作为党和政府制定政策的出发点和归宿点。在公共政策价值取向发生变化过程中,公共政策在具体制度和实施过程或之后产生一些问题,比如贫富分化、城乡差别、地区间不平衡和资源分配不平衡等,这些问题的产生经过由不明显到明显、不严重到严重的变化过程,也是从解决这些问题的力度小到解决这些问题力度大的过程。虽然在解决这些问题的公共政策中存在诸多不完善、诸多不足,但其为人民服务的出发点和归宿点是不变的,这是由中国共产党和社会主义社会的性质所决定的。因此,不论在中国共产党领导下社会主义革命和建设中任何阶段,“经济增长、服务于民”都是中国公共政策价值取向的出发点和归宿点,是中国社会主义革命和建设事业的立足点和落脚点,更是中国共产党和政府制定公共政策的逻辑起始点和终点。
中国化的马克思主义公共政策价值取向的历史演变驱动力:社会需求
社会需求变化,主要是社会生产力和生产关系、经济基础与上层建筑的发展变化所引起。这两种社会基本矛盾变化表现为适应或不适应两种情况,当表现为适应时,社会需求表现在量增加上,当不适应时社会需求表现在质变化上。社会需求有多种多样,会随着社会环境变化而发生变化。不同历史时期社会环境不同,社会需求也呈现不同。马克思主义认为,社会存在决定着社会意识,社会意识能动的反映着社会存在。社会需求属于社会存在范畴,公共政策价值取向属于社会意识范畴,社会需求变化意味着公共政策价值取向也要变化,可以说,社会需求是公共政策价值取向变化的驱动力。因此,中国化的马克思主义公共政策价值取向的历史演变驱动力是社会需求。新中国成立后很长的一段历史时期,社会需求主要表现为:一是人民翻身做主人,要有当家做主的权利需求,这些权利需要具体表现为政治关系中平等的决策权、参与权和管理权等。二是经济关系中拥有的平等经济权利需求,如农村耕者有其田,在城里工人享有在企业平等的经济决策权、经济参与权和经济管理权等。三是国家贫困、资源有限,有集中力量办大事现实的需求,更多体现为国家作奉献价值需求上。这些需求决定了当时生产资料占有的方式即公有制,决定了生产关系中的平等关系和享有平等的权利,决定了当时中国公共政策价值取向是平等的。同时通过平等价值取向的公共政策制定和实施来更好保护和满足人民的需求,鼓励人民多为社会作贡献,发挥人民主人翁地位积极性和主动性,更多鼓励人民舍小义取大义,将国家利益和集体利益置于个人利益之上,为实现现代化服务。此外,通过积极宣传先进典型和发扬艰苦奋斗精神,发挥和调动人民主人翁的积极性、主动性和创造性,为社会主义服务。同志认为:“国家建设也好,革命也好,要有一部分先进分子、积极分子。”“要培养共产主义风格,不计报酬,为建设事业而奋斗。”[3]59“我们要提倡艰苦奋斗,艰苦奋斗是我们的政治本色。”[4]162一旦某种社会需求得到满足,新的社会需求就会产生。平等价值取向的公共政策有其缺陷,造成国家积累过多,人民生活水平低,物质生活贫困,急需要改变现状,以满足人们日益增长的物质生活需求。改革开放后,社会需求发生变化,主要表现为:一是有着强烈改变现实和现状的需求和愿望;二是有着日益增长的物质生活需求,有着摆脱贫困、强烈致富需求;三是有着依据能力大小或奉献大小进行分配的强烈愿望和需求。这种社会需求促使中国公共政策原价值取向转变为效率取向,在效率取向的公共政策制定和实施下逐步实现以公有制为主体的多种所有制形式并存,实现以按劳分配为主体的多种分配形式,允许和鼓励资本、技术等生产要素参与收益分配,把按劳分配和按生产要素分配结合起来,有利于优化资源配置,促进经济发展,提高人民生活水平,不断满足人民日常物质生活的需求。经过一段较长时间的实践,效率导向的公共政策也突显出缺陷:造成社会贫富分化、城乡差别、地区间不平衡等,影响到社会公平正义和社会稳定。经济发展不仅需要效率导向的公共政策,更需要公平正义取向的公共政策引导。公平正义取向的公共政策制定和实施过程中既要大力发展经济、推进生产力发展,更要协调区域发展不平衡,解决城乡差别、贫富分化问题,在初次分配中突出公平、协调好公平与效率的关系,在再次分配中更加重视公平,最终实现社会公平正义。
中国化的马克思主义公共政策价值取向的历史演变手段:改革创新
改革创新是社会发展的持续动力,改革创新是一个社会、一个民族的不绝动力。不改革创新就不能推动经济社会发展,公共政策价值取向的历史演变就是一个公共政策价值取向的改革创新过程。公共政策价值取向变化的动力是社会环境和社会需求;公共政策价值取向变化的手段是改革创新。只有改革创新,才能突破原有公共政策价值取向的框架限制,才有利于解放思想,从而驱使公共政策价值取向的变化。中国化的马克思主义公共政策价值取向的历史演变手段也是改革创新。建国之初,平等价值取向的公共政策是历史的选择,这是对以往几千年以来实施不平等和阶级性取向的公共政策的颠覆,也是对以往这种公共政策的革命,满足人民当家做主的需要,符合当时现实的情况和需求。平等价值取向的公共政策经过了几十年的实施也逐步暴露出缺点和不足:人们利益均等,平等主义盛行,生产和工作积极性很弱。改革开放之后,等价值取向的公共政策务必进行改革创新,使之更加符合新时期公共政策价值需求。公共政策价值取向由平等取向转为效率取向,这就是改革创新。在效率取向的公共政策制定和实施下形成了社会主义市场经济,社会主义经济管理体制改革,生产力不断得到发展,人们生产和创造财富的积极性不断高涨,推动了社会主义经济社会发展。不过,效率取向的公共政策有着自身的缺陷:导致贫富悬殊、经济外部效应和短期等。面对这些问题,效率取向的公共政策无法解决这些问题,必须进行改革,逐步形成了效率优先兼顾公平、公平正义取向的公共政策。这些价值取向的公共政策能够更好解决其所面对历史阶段中存在的问题,更好推动经济社会发展。因此,改革创新作为一种手段,不断促使中国化的马克思主义公共政策价值取向发生历史演变,促使这些公共政策价值取向能更好指导现实的公共政策制定和实施。回顾中国化的马克思主义公共政策价值取向的历史演变轨迹:“平等—效率—效率优先兼顾公平—公平正义”,看似回归原有平等取向的公共政策的原点,实际上是螺旋上升为新的点,是对原有公共政策价值取向的否定之否定,实现了中国化的马克思主义公共政策价值取向的质的飞跃。
公共经济与政策篇5
关键词:市场经济;公共政策;价值取向,效率;公平;正义
中图分类号:F124.7文献标志码:a文章编号:1673-291X(2010)11-0009-03
当前,我国已经初步建立起了具有中国特色的社会主义市场经济体制。从实践来看,在市场经济条件下,如果只注重效率与增长,而不注重公平、正义,人民群众就有可能分享不到经济社会发展的成果,不但不能成为改革的受益者,反而会成为改革的牺牲者。
一、当前经济社会发展中存在的问题
改革开放以来,我国经济社会发展形势总的来说是好的,但也存在一些不容忽视的问题。从深层次看,这些问题的出现,既与政府的职能缺位、越位有关,也与公共政策的价值取向有关。
(一)GDp的增速高于居民收入增速
改革开放以来,我国GDp年均增速达9.8%。2007年我国GDp是1978年的15倍,而城市、农村居民2007年人均实际年收入则只有1978年的7.5倍、7.3倍。从1983年以来,居民收入占GDp的比重就一直是下降的。1995―2007年,劳动者报酬在GDp当中的比例从51%下降到39%,同期企业盈余从23%上升到31%。在发达国家,工资一般会占企业运营成本50%左右,而在中国则不到10%。发达国家劳动报酬在国民收入中所占比重一般在55%以上,在中国则不到42%。
当前收入分配问题的症结在于国民收入在政府、企业和居民之间的比例失衡。总体上讲,收入分配是向政府和企业倾斜的,而不是向居民倾斜的。在这种情况下,虽然经济发展了,但民众尤其是以工农为代表的底层民众却没有能享受到经济社会的发展成果,甚至经常受到资本和权力的侵害。党的十七大提出了增加群众收入的口号,但相关政策却一直没有跟上。
(二)贫富差距有拉大的趋势
2009年9月中国社科院社会学研究所和社会科学文献出版社联合的《社会蓝皮书――2010年中国社会形势分析与预测》指出,尽管近年来政府采取了一系列措施,包括大规模的财政转移支付,但居民间的收入分配却越来越不公平。城乡收入差距、高收入阶层与低收入阶层的收入差距、行业之间和地区之间的收入差距,使贫富差距在不断扩大。2008年城镇人均可支配收入与农村人均纯收入的比例达到331%,即城镇居民收入相当于农村居民收入的3倍多。而收入最高的10%人群和收入最低的10%人群的收入差距,则达到24倍。从2000年开始,我国基尼系数已越过0.4的警戒线并逐年上升,2009年已升至0.496。
收入分配不仅仅是一个经济层面的问题,更不能将收入分配改革简单地理解为加工资,或者对社会保障体系进行改革。邓小平早年就指出,收入分配是一个大问题。制度经济学认为,收入在社会成员之间的分配,主要依据两个因素:权利界定和市场供求。即“收入”首先是一项权利。每个人通过工作获得收入的过程,不如说是实现权利的过程。以此不难发现,现实中很多劳动者之所以不能获得更高的收入,其根源就在于权利的缺失。现行的城乡户籍制度、就业制度等,使得农民不能获得像城里人那样收入更高的工作机会;现行的土地制度也使农民很难获得财产性收入。收入分配是一个制度安排问题,而制度安排的核心就是权利的分配和保障。在各种“不公”中,最严重的就是公民基本权利的不公。前者是现象,后者是本质。也即先有权利的不平等、不公平,才会出现起点和机会的不平等,进而产生收入和贫富差距的拉大及其他一系列不公平。
(三)政府的公共支出比例过小
改革开放以来,我国经济年均增长保持在9%以上,国家财政收入更是保持在年均15%以上的增速,到2009年,我国财政收入已达到6.8万亿元。与国家财政收入迅速增长相比,国家对社会事业的投入严重不足。2007年的统计数据显示,我国教育、医疗卫生和社会保障三大民生支出占财政总支出的比例为29.2%,比人均收入相当的国家低24.8个百分点。1993年,中共中央、国务院制定的《中国教育改革和发展纲要》中就明确提出,要逐步提高国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例,在20世纪末达到4%,但迄今为止,“4%”的政策目标尚未实现。世界卫生组织提出,一国的卫生总费用占GDp的比重应不低于5%。发达国家如英国为8%、德国为11%、美国则超过了15%,发展中国家如印度也超过7%。截至2008年,我国卫生总费用占GDp的比重依然不足5%。从1994―2009年的国家和地方政府的财政预算来看,支出最大的两部分依然是“经济建设”和“政府行政管理费用”。政府公共支出不足,不仅影响到医疗、卫生、文化等社会事业的发展,而且制约了整个社会的消费。
(四)政府直接干预市场
在大力培育和发展市场经济这支“看不见的手”的同时,政府这支“看得见的手”也一直在发挥作用。在本次金融危机中,政府对经济的干预达到了高潮。特别是各级地方政府,已经成为企业和个人之外的又一经济主体。
在经典经济学家看来,一个市场是不可能有企业和政府两个经济主体的。作为政府,只能充当“掌舵人”、“守夜人”、“裁判员”的角色,除了监管、调控市场外,就是提供私人不愿意也无力提供的公共产品,除非遇到像金融危机这样百年不遇的重大事件,政府是不会直接插手市场的,更不会充当经济发展的主体。财政专家倪红日指出,中国30多年增长的全过程,政府部门始终都是经济活动中最重要的投资者。可以说,政府最擅长的不是掌舵和服务,而是“投资”。
有人说中国模式就是政府和市场同时起作用,这是当前的事实。但其弊端却是显而易见的,不能因本次金融危机的个案而证明其合理性。长期来看,政府直接干预市场,是政府职能的错位和越位,其结果不但会破坏市场秩序,而且会损害整个社会的公平和公正。
二、市场失灵与政府的责任
实践证明,市场机制是一种有效的资源配置方式,通过合理的市场竞争能够有效解决效率问题。但是,市场并不是万能的,市场机制对资源的配置也会产生其自身无法克服的缺陷,这就是所谓的“市场失灵”。“市场失灵”既有损于经济效率,也破坏了社会公平。第一,由于市场存在外部性,单纯的市场机制不能调节公共产品的供给,也不能解决生态与环境的破坏等公共问题。第二,由于市场竞争的不完全性,市场机制本身孕育着潜在的垄断因素,市场竞争不可避免地导致垄断。而在无外界力量干预的条件下,垄断会反过来破坏市场竞争的公平原则。第三,市场不能完全实现公平的收入分配,市场的自发调节易引起收入差距扩大,引发社会矛盾。第四,单纯的市场调节具有一定的盲目性,单靠市场本身并不能保持国民经济的综合平衡和稳定增长。
社会主义市场经济是市场调节与政府作用有机结合的经济。市场调节的效率、政府作用的优劣,都取决于政府职能的准确界定。
(一)市场经济中的政府调节应着重总量调节
由于市场竞争的盲目性、分散性以及市场机制的不完备,总供给与总需求之间的不均衡成为一种常态,引入政府的调节,可以减少不必要的资源消耗和浪费。另外,对于一些关系到国计民生的产业,比如农业,由于生产周期较长、抗风险能力低,一旦受到市场的冲击,在短期内将遭受重大损失,也需要政府干预。对于一些带有战略意义的领域或部门,因为成本高和不确定的发展前景,单纯依靠市场难以实现充分发展,引入政府调节也成为必要。
(二)市场经济中的政府调节应是第二次调节
市场调节是市场经济中第一层次上的调节,市场能够调节的政府就不必再去干预,而市场无力调节,或者在资源配置上低效率时,则由政府再调节。市场的第一次调节和政府的第二次调节在市场经济中具有同等的重要性。相对市场调节,政府调节是更高层次的调节,是总体上、全局上的调节。一般说来,现实中的市场调节以效率优先,而政府通过社会保障等方式进行的第二次调节则更为注重公平、正义环境的营造。
(三)政府应尽可能提供足额、优质的公共产品
市场机制难以在一切领域达到“帕累托最优”,特别是在公共产品方面。这就需要政府出面弥补这种“市场缺陷”。公共产品和公共服务是由公众共同享受的物质生活的重要内容,在社会物品总量恒定的情况下,政府提供物品的增加,就是市场生产物品的减少,政府提供物品的多少是衡量政府责任的重要指标。公众赋予政府权力,尤其是税收和举债的权力,就是为了获得或者说购买政府提供的公共产品。政府的财力可能有限,但政府可以通过掌握的公权力对社会财富进行重新分配,尽可能满足公众对公共产品的需求。西方财政理论认为,当代政府在履行资源配置、公平分配和稳定经济的三大职能时,既克服着市场失效所产生的效率损失、分配不公,其本身也是提供公共产品的过程。
在市场经济条件下,政府的公共政策具有双重功能,即:一方面,政府的公共政策必须保障、促进市场配置资源作用的充分、有效发挥,而不是人为地改变乃至扭曲这种作用;另一方面,政府又要通过公共政策的制定和实施,克服和矫正市场的固有缺陷,解决那些市场解决不了或解决不好的问题。这样,政府的公共政策就面临着效率和公平的挑战。
三、公共政策的价值选择
实际上,政府在行使公共权力的同时,也就承担起了相应的公共责任。政府向公民提供公共产品和公共服务,不是政府的恩赐,而是政府的责任。如果政府抛弃自己的责任,或者将自己的责任转嫁给市场主体,那就是政府的失职。
(一)公平正义是公共政策最重要价值标准
作为政府权威输出的公共政策,其价值偏好是对社会期望的适当回应,社会大多数人期待公平正义,公共政策就必须将公平正义作为首选价值目标。美国政治学家戴维・伊斯顿指出:“公共政策是对全社会的价值作有权威性的分配”。公共政策的权威性根源于它以效率为前提,承认、维护并增进了社会的公共利益,因而得到了公众的普遍认同和支持;公共政策的社会性在于它以促进全社会的进步和正义为宗旨,维护和增进的是社会公共利益,而不是某些个人或集团的私人利益;公共政策的公共性表现为制定公共政策的主体表面上看是握有公共权力的政府,实则为社会公众。在背景下,尽管公共政策的作用对象是作为客体的社会公众,但因为在民,政府也仅仅是在授权治理而已。公共政策的这三个特点都是以经济效率为其存在基础、以社会公平为其根本目标的。公共政策不承认、不促进效率,就会丧失其有效性、权威性;不维护、不保障社会公平,社会成员就会抵制它,它就会失去存在的基本价值,更难以得到有效执行。公共政策的公平正义应体现在公共政策过程的各个环节上,应寓于公共政策的全过程。除满足大多数人的利益外,还应考虑或兼顾社会弱势群体的利益,这也是公共政策道德性要求的必然结果。
(二)公共政策要在效率与公平之间寻找最佳的平衡点
在市场经济条件下,市场机制与公共政策作用范围的不同,规定了市场机制主要解决效率问题,而政策机制主要解决公平问题。市场机制作为一种基本的调节手段,在资源配置中发挥基础性的作用。市场机制的竞争性为效率的实现提供了保障。但是,市场机制也有其自身克服不了的缺陷,这些缺陷归结到一点就是使社会失去公平,进而可能有损于效率本身。公共政策作为一种正式的制度安排,为弥补市场缺陷而登场,其本质功能就在于维护一个公正、有序、健康的公共秩序和提供市场提供不了的公共产品。要完成这个使命,公共政策就必须在效率与公平之间寻找一个合适的平衡点。首先,公共政策要强调效率效应。要在科学发展和可持续发展的思想指导下,追求高效率的政策产出,把“蛋糕”做大,为公平的实现提供基础。政策的效率效应的高低实际上是政府能否对社会进行有效管理的一个衡量标准,如果公共政策的效率效应很低,那么久而久之,将会使社会陷入无序状态,进而造成资源的极大浪费,这不但无法实现公平,甚至会破坏公平。其次,有了较高的政策产出效率效应并不必然导向社会公共福利的增长与良好社会秩序的维持。要考察政策产出效率效应的转化结果,还需要引入另一个变量,即公平。只有当一个公共政策承认、维护并增进了社会的公共利益时,它才能得到公众的普遍认同和支持。这就要求在追求政策产出高效率的同时,还要充分贯彻公平原则,兼顾个人、集体、国家等不同主体的利益主张,统筹短期利益和长期利益、微观和宏观等因素,平衡与之相关的利益冲突,使政策的效率产出最终导向公共利益实现的方向。
(三)公共政策将公平正义作为首要价值目标的重要意义
从市场经济运行和公共政策作用的实践经验来看,政府公平职责的发挥,不仅有利于维护市场公平,而且可直接实现社会公平。市场公平是一种“场内公平”,是靠市场本身的运行来实现的,但在许多情况下,它也需要政府在遵循市场规律的前提下加以维护;而社会公平则是一种“场外公平”(对市场来说是一种外在的公平),只能靠政府通过公共政策机制来实现。政府利用经济、政治、行政、法律等公共政策杠杆,调节收入差距(限制过高收入,扶持过低收入,取缔非法收入),才能使整个社会维持相对的公平。如果公共政策将效率放在公平正义之前,政府就会像企业那样追求自身收益的最大化,就会对除经济以外的其他公共性职能丧失兴趣,忽视甚至放弃维护社会秩序、提供公共产品和公共服务的职责。这样,不仅由政府承担的非赢利性公共事业将处于全面衰败之中,腐败现象也会愈演愈烈。与传统政府习惯于单纯追求公平的“分配型思维”相比,现代政府则越来越注重既承认效率,又重视公平的“生产型思维”。这种新的价值取向,既有利于维护市场公平,为提高效率提供最起码的保证,更可以直接、有效地实现社会公平,完成政府的特定职能和社会分工。
应该特别指出的是,公共政策的价值取向及目标以公平正义为主,与当前我国社会主义市场经济条件下“效率优先,兼顾公平”的原则并不矛盾。解决公平问题主要靠政策机制,而解决效率问题则要靠市场机制。建立社会主义市场经济,必须以市场机制为基础,让市场对资源配置起基础性的作用,就必然地要坚持“效率优先”的原则。另一方面,建立社会主义市场经济又离不开政府及其公共政策的干预,公共政策的作用主要是弥补市场缺陷,通过制定规则来维护市场和社会秩序,并解决效率(市场)造成的社会不公平问题。
参考文献:
公共经济与政策篇6
关键词：公共政策；母婴室；引导；不完全；公共物品
一、研究背景与研究意义
随着经济全球化的不断深入，中国积极倡导人类共同体概念，建设海上丝绸之路和丝绸之路经济带表明国家间的交流不断加深，各个国家间的联系日趋紧密。与此同时，国家间的竞争不仅仅限于军事，经济等几个宏观层面。在微观方面的竞争也逐渐升级，比如城市间的竞争，其中就体现在城市公共领域的竞争。而城市在公共领域的发展水平是提高城市竞争力的重要因素之一，孕妇群体在城市中虽然是一个比较小的受众群体，但是越来越受到重视，比如2015年再次引起舆论讨论的“地铁哺乳事件”使如何在城市开发中建设母婴室成为了摆在城市政府面前新的问题。
母婴室的供给是一个不断变化，连续不断的政策制定的过程，过程中各种要素联系密切，相互影响。首先母婴室的供给与所在城市的整体经济水平有关，随着城市经济的不断发展，当经济发展到一定程度的时候。在城市的公共场所设立“母婴室”就成为一个城市综合发展水平的重要参考标准。并且，公民素质、人口与数量，生活水平以及道德等方面的要求共同推动“母婴室”成为城市的基本生活设施。表明人们对更高城市道德文明的追求。城市政府的公共政策，如何引导母婴室的提供是本文主要讨论的方面。
二、南京市母婴室调查情况
笔者对南京市母婴室的情况做了问卷调查与访谈和实地调研，调查结果如下：走访了南京7个主要城区的25个公共场所，包括政府部门、商场、旅游空间、医院等，发现只有个区域内建有母婴室，并且主要集中在商业场所和交通枢纽。共发放100份调查问卷，其中有效问卷100份，进行12次访谈。调查发现“有些商场内设施比较好，比如宜家每层都在卫生间旁设有一间独立的哺乳室，内设沙发、水池、架子、婴儿操作台等，还免费提供尿不湿和湿纸巾。”禄口国际机场的母婴室设施完备，但是有损坏。南京南站的母婴室名存实亡，成为保洁室。但是南京主要城区公共空间的母婴室建设数量相对较少，像夫子庙、中山陵、万达广场、新百商场、省人民医院等旅游空间、商业场所、医院等都没有单独的哺乳空间。调查发现，德基广场母婴室使用频率高，妇幼保健医院母婴室，比较简陋，仅仅设有座椅，但是有很多哺乳小知识。从调查问卷数据结果整理情况看，南京市民对南京市母婴室了解较少，但需求较大。南京市母婴室亟待建设与规范。
三、公共政策的起源及重要性
在人类社会悠久的历史长河中，公共政策也经历了漫长的变化的过程。很长的一段时间里，社会的公权力始终在社会少数人手中，封建社会中，以国王为代表的统治阶级掌握了社会的全部公共权力，并且为了自身利益制定相应的国家政策，所谓“普天之下莫非王土，率土之滨莫非王臣”。
近代以来，随着资产阶级发动的资本主义革命，了封建阶级政权。法治代替了天命人治。二战之后，随着社会公共事务数量和复杂程度的不断提高，社会基层复杂化，各种各样的社会公共问题的出现，政府为了解决日益复杂的社会问题需要制定出相应的公共政策，就推动了学界和社会对公共政策有了进一步的研究。
从20世纪30年代以来，世界各国尤其是发达国家，开始放弃放任自由的自由市场经济传统思维模式，公共政策已经成为政府调控现代市场的重要手段。各国的实践表明，社会经济发展的程度越高，政府宏观调控的重要性越是明显，公共政策的影响就越大。
四、公共政策的基本概念
在现代社会中，公共政策是政府实现对社会管理的重要手段，是连接社会与政府的桥梁。政府通过全方面的公共政策，实现对社会全方位的管理与导向功能。公共政策的形式有很多，政府部门制定的各种法律法规以及条例和规章等等，都是公共政策的不同的存在形态。那么公共政策到底是什么，不同的学者对此有不同的理解。
笔者认为，公共政策是像政府这样的权威职能机构，运用社会成员赋予其的权力来对社会进行管理的手段。例如引导市场经济行为和个人行为，以及以实现公平和效率为目的的对社会资源的分配。世界各国的经验表明，公共政策已经成为调控现代市场经济不可或缺的一个重要方面和关键性因素。
五、母婴室概念定义
母婴室作为近期社会舆论关注的焦点，其概念定位国内学术界尚未给出明确定义，学者们也少有研究，笔者希望从公共物品、俱乐部物品和准公共物品等的概念的对比，初步对母婴室进行定义。
母婴室作为政府针对孕妇和哺乳期妇女以及婴幼儿专门开辟的使用设施，它具有公共物品的非竞争性和非排他性，但不是针对所有社会成员，使用者也不是通过俱乐部形式组织起来的，又不同于准公共物品那样具有争夺和排斥性。笔者认为母婴室可以定义为“不完全公共物品”。即面向特定人群，具有非竞争性和非排他性，不属于商品，不具备消费的争夺性和排斥性的一类公共设施。
笔者认为要想了解公共政策在母婴室提供上起到什么样的作用可以参考公共政策对城市公共物品提供的导向作用。因为母婴室作为“不完全公共物品”具有公共物品的大部分特性。但是首先要了解为什么母婴室的提供需要公共政策起引导作用。
六、母婴室提供中公共政策干预的必要性
公共政策的主要功能有导向，调控与分配功能。市场经济无论在实行有效的资源配置、公共物品的提供以及实现社会公平分配方面，都有着无法克服的缺陷。也就是说，在没有政府的情况下，单靠市场经济并不能履行所有的经济功能，如外部性问题导致的社会问题需要政府的干预。或者说，没有政府，市场机制将无法有效地得以发挥。
母婴室提供是一种城市的公共物品的开发建设的过程，是社会的一种经济行为。当市场调节公共物品的供给无法满足公众的需要的时候，就需要政府制定相应的公共政策对市场加以引导。
七、结论
城市综合水平的提升，离不开政府对城市科学有效的管理。政府科学的公共政策的导向有利于城市价值的提升，尤其是对于城市布局和基础建设等一系列长远的公共政策。相应的，落后的，低水平的公共政策则会对城市的发展产生不利的影响。总而言之，公共政策深刻影响着一个城市的发展，政策要有科学性和预见性，现在制定公共政策来引导“母婴室“的供给，正迎合了我国社会发展的需求和城市发展的要求。
参考文献：
[1]梁爽.上海服务业区位选择中公共政策引导作用研究[D].上海交通大学
[2]涂晓芳.政府利益对政府行为的影响[J].中国行政管理.2002（10）：16-18
公共经济与政策篇7
［关键词］公共政策研究政治系统理论公共选择理论管理主义理论
公共政策学是一个跨学科、综合性的研究领域，人们从不同的立场和角度出发，必然会在有关公共政策的理论上形成不同的观点和学派。在西方公共政策科学的发展中，不同的学者从不同的社会科学的框架中加以研究，形成了几种较有影响的学科研究路径，即政治学路径、经济学路径、管理学路径等。从不同的研究路径出发，导致对公共政策的性质、原因和结果以及公共决策系统及其运行作出不同的描述和解释，从而形成不同的公共政策学研究理论，这些理论主要包括功能过程理论、政治制度理论、政治系统理论、公共选择理论、交易成本理论、管理主义理论等。
功能过程理论
功能过程理论（FunctionalCoursetheory）是由公共政策科学的创始人拉斯韦尔（H.D.Lasswell）提出来的。这种理论的要点是将公共政策看作一种政治行为或政治行动，通过政治与政策的关系对公共政策的政治行为进行阶段性或程序化的研究。
拉斯韦尔认为，在整个公共政策的过程中，需要完成七项重要环节或功能：（1）情报。它包括与政策有关的问题是怎样引起决策者注意的？决策者是怎样收集和处理该方面的信息的？（2）建议。处理某一特定的政策问题的建议或那些解决政策问题的可供选择的政策方案是怎样形成和提出的？（3）规定。是谁制订和颁布了那些对社会具有普遍约束力的规则？他们是怎样制定和颁布这些规则的？（4）援引。谁拥有合法的权威，可以决定特定的行为是否违法，并要求人们遵守这些规则和法则？（5）实施。规则和法则在实际社会生活中是怎样运用和实施的？（6）评估。怎样去评估政策的实施情况？怎样去评估政策的成功与失败？（7）终止。最初的规则和法则是怎样被终止的？或者这些规则和法则是怎样从被改变了的形式继续存在的？[1]
功能过程理论按照公共政策的动态过程，确定了公共政策的参与者在这个过程中的基本功能，概括了公共政策过程的基本问题。尽管一项实际的公共政策过程并非一定要把每一个环节或每一种功能包含无遗，但这一理论对公共政策过程中各种行为的把握，有利于对公共政策进行动态分析和研究实际的公共政策过程提供了较好的概念框架。这是行为主义政治学观点在公共政策研究上的反映。一些政治学家力图通过各种政治活动与公共政策的关系对公共政策加以界定，于是公共政策过程被视为由一系列的政治活动所构成。然而，必然注意这一理论蕴涵着这样一个假定，即公共政策制定过程的变化必定引起公共政策内容的变化。实际的情况并非总是如此。政治的、社会的或技术的约束对政策内容影响非常之大，以至于有时政策过程对政策内容显得微不足道。因而不能片面夸大过程因素，而必须考虑其他的因素对公共政策的影响。
政治制度理论
政治制度理论（politicalinstitutiontheory）是将公共政策看作政府机构或体制的产出。这种理论认为，不论在什么样的国家中，政府都是公共政策的主要决定者和实施者，一项公共政策若不被政府所采纳和执行，就不能成为政策。
制度或体制是个人或组织的结构化行为方式，或者说，一个制度是一整套长期存在的人类行为的规范化模式。正是各机构在行为模式上的不同，才能为立法、行政和司法这些广义政府机关区别开来。政府机构赋予公共政策合法性、普遍性和强制性［2］，这是公共政策区别于其他社会团体或组织的规章制度或个人决策的根本之点。那些规定了政府行为模式的各种政府制度如政府机构的性质和组织形式，不同政府部门拥有的合法权力，政府机构的活动程序等，都影响着政府机构决策的方式，影响着政策的内容，影响着政府的实施政策的活动。规则和制度安排所产生的影响往往并不是中立的，相反，它们经常对一部分团体有利，对另一部分团体不利；对一部分人有利，而对另一部分不利；对某些政策结果有利，而对另一些结果不利。总之，不同的政府制度结构或体制产生非常不同的政策后果。因此，我们可以研究制度安排及机构设置和公共政策内容之间的关系，并将这些关系放到可以比较的系统的规范中加以调查研究。
政治制度是政治学传统阶段研究的内容，公共政策科学研究中的政治制度理论也可以看作是对国家政治制度研究的延伸。在一般情况下，政治制度的性质、特点和形式能够从总体上规定政策的基本过程。不同性质和不同形式的政治制度在政策过程中势必存在着不同的特点，因而公共政策学科就体现出了国际化（规范化）与本土化（个性化）的双重特点。反过来，不同性质和特点的政策也在一定程度上反映了不同政治制度的性质、特点和形式，反映着不同的意识形态、价值观念和伦理取向。
政治制度理论突出制度安排及机构设置与公共政策之间的关系，要求人们重视制度或体制对公共政策可能产生重要的影响，这显然是公共政策研究的一个不可忽视的方面。但是，这种理论往往导致只分析制度结构，而忽视公共政策的政治过程；只注重静态研究，而忽视动态研究；片面强调制度的作用，忽视其他社会、经济因素对公共政策影响的倾向。
政治系统理论
政治系统理论（politicalSystemtheory）是美国政治学家戴维·伊斯顿（Davideaston）在政治学研究中运用系统分析方法提出的一种理论。这一理论认为，公共政策是政治系统的产出，是对周围环境所提出的要求的反应。政治系统按照动力学的术语进行分析，把政治过程阐释为持续不断且相互关联的一连串行为，形成系统的流（flow），并建构了动力反应模式［3］。
政治系统是一个开放的系统，它容易受到环境的影响。环境是由社会大系统中除政治系统之外的各种状况和条件所构成的其他子系统组成，包括社会内部环境（生态系统、生物系统、个人系统、社会系统）和社会外部环境（国际政治系统、国际生态系统、国际社会系统）。环境对政治系统的影响叫输入，主要指环境的干扰或压力，要求或支持。干扰（disturbances）用来特指一个系统总体环境作用于该系统，在作出刺激之后，改变该系统本身，有些干扰是有益的，另一些干扰可能造成压力；要求是指个人或团体为了满足自己的需要和利益向政治系统提出的采取行动的主张；支持是指个人或团体接受选举结果、遵守法则、纳税并赞同政府采取的干预行动；要求过多或支持这少都会给政治系统造成压力。政治系统为了维持自己的生存和发展，必须对压力作出反应。要求和支持输入政治系统后，经过转换过程成为政治系统的输出，从而对社会作出权威性的价值分配，即公共政策。随着政治系统的输出和政策的实施，政治系统又反馈于环境。反馈这一个概念则意味着公共政策（输出）可能改变环境，改变环境提出的要求，以及改变政治系统的自身特点。政策输出可能会产生新的要求，而这种新的要求将进一步导致政治系统的政策输出。在政治系统循环往复、不断变化的运动过程，公共政策源源不断地产生。
政治系统理论对政策科学的影响很大。这不仅仅因为伊斯顿本人对公共政策科学进行了大力倡导，也由于系统分析方法本身就是一种科学的决策分析方法，是现代管理和政策研究中的一种比较通行的方法。政治系统理论告诉我们，公共政策过程就是一种输入——转换——输出的系统过程，这有助于我们探求公共政策的形成，提醒我们注意公共政策与环境的相互作用，政治系统如何影响公共政策的内容等方面的问题。但这一理论忽视了政治系统本身所有的价值观念和系统理念的重要性，难以说明公共政策是如何在政治系统这一“暗箱”（blackbox）中操作并作具体权威性分配的。
公共选择理论
公共选择理论（publicChoicetheory）是当代西方经济学的一个分支，同时也是现代政治学的一个重要研究领域。它是诺贝尔经济学奖获得者美国学者詹姆斯·布坎南（J.m.Buchanan）创建的。它运用现代经济学的逻辑和方法，分析现实生活中政治个体的行为特点和政府的行为特点；研究非市场决策的集体决策；并以人的自利作为出发点，分析个人在政治市场上对不同的决策规则和集体制度的反应（即公共选择问题），以期阐明并构造一种真正能把个人的自利行为导向公共利益的政治秩序［4］。
公共选择理论将政治市场上的集体决策作为主要研究内容，核心问题是要阐明把个人偏好转化为社会决策的机制或程序的选择。该理论认为，公共物品的选择包括公共政策的产生多在“政治市场”中完成的。与一般经济市场不同，政治市场具有三个特点，即选择结果有间断性、政治选择是一次性和不完全的、政治消费者不完全清楚自己选择的最终结果的特点。集体决策也不同于市场决策，它包含三层涵义，即集体性、规则性和非市场性。在政治领域，重要的命题并不是政府、党派、社会团体自己的选择行为和选择过程，而是这些集团之间与组成集团的个体之间，出于自利动机而进行的一系列交易的过程。有效率的政策结果并不是出于某个政治领袖的头脑，而是产生于集团或组织集团的个体之间相互讨价还价、妥协与调整的政治过程。
政治市场也是由供求双方组成的。需求者是选民和纳税人，供给者是政治家和政府官员。政治家和政府官员负责向社会提供一定数量和质量的公共物品，选民和纳税人获得公共物品并支付一定的税收款项，至于具体的公共物品种类、数量、税收额等内容的确定，则是通过选举过程“讨价还价”完成的。每一个政治市场的参与者，无论是选民还是政治家，在进行选择时，都如同“经济人”一样，先要对个人的成本与收益进行计算，如果一项集体决策给他带来的收益大于他投赞成票时所承担的实际成本，那么，他就会支持这项决策；否则，就不支持甚至反对。但政治市场也存在不完全性，即信息的不完全性、公共物品组合的不完全性、选民权力的不平衡性、投票的“短见效应”，由此在政治选择过程中，政治家是理性的自利者，投票人是理性的、短视的甚至无知的，这种选择机制预先造就了政府的优先地位。政府行为缺乏内在刺激与约束机制，依据自身利益偏好行事，以“预算最大化”为工作目标，最终机构膨胀、“寻租”(RentSeeking)泛滥，政策失败，最终“政府失效”。
公共选择理论明确提出，在一个体制下产生了不好的政策或不好的结果，原因要么是现存的政治体制所对应的规则产生了错误的领导人，要么是在政治决策与执行过程中缺乏有效率的制约机制。因此，唯一的决定因素是规则——产生领导人与约束领导人的规则。其中产生领导人的规则，就是人们常说的投票规则，具体有一致同意规则、多数票规则、加权投票规则、否决投票规则等。
公共选择理论分析和研究了公共政策产生的原由、规则和运行及其结果，采用经济学的假设理论和方法研究非市场的决策，详尽地告诉我们政策系统的“暗箱”运作过程，公共政策实质上是公共选择的过程。瑞典皇家科学院在为布坎南颁发诺贝尔奖的公告中指出，公共选择理论弥补了传统经济理论缺乏独立的政治决策分析的缺陷，有助于解释政府预算赤字为何难以消除的原因。同样，它在政策科学上产生了相当大的影响，从而推动公共政策学的不断发展。但是现实政治生活中也并非人人都是理性的自利者，并非人人都是“经济人”；而且集体决策也并非全都公正，多数人决策有可能造成集体行动的困境以及“多数人暴政”的后果；此外改变不好的公共政策，也并非仅仅改变产生领导人和约束领导人的规则所能做到的，它还包含许多自然的、社会的复杂因素。交易成本理论
交易成本理论（transactionCosttheory）是用比较制度分析方法研究经济组织制度的理论。它是英国经济学家罗纳德·哈里·科斯（R·H·Coase）在其重要论文“论企业的性质”中提出来的。它的基本思路是：围绕交易费用节约这一中心，把交易作为分析单位，找出区分不同交易的特征因素，然后分析什么样的交易应该用什么样的体制组织来协调。
科斯认为，交易成本是获得准确市场信息所需要的费用，以及谈判和经常性契约的费用。也就是说，交易成本由信息搜寻成本、谈判成本、缔约成本、监督履约情况的成本、可能发生的处理违约行为的成本所构成。［5］科斯在尝试解释企业何以存在时为经济理论“发现”的就是这种反复发生的交易成本。他的结论是，通过建立一种无限期的、半永久性的层级性关系，或者说通过将资源结合起来形成像企业那样的组织，可以减少在市场中转包某些投入的成本。一种多少具有持久性的组织关系，如一个雇员与企业的关系，对企业来说，能节省每天去市场上招聘雇员的成本；对于雇员来说，能减少每天去市场应聘的成本和失业风险成本。这种“持久性的组织关系”就是制度，包括契约，也包括政策等。因此，依靠体制组织、契约以及其上的政策等制度，采纳和利用标准化的度量衡，能降低交易成本的水平。
交易成本理论中的制度在经济分析中的重要性，使许多经济学者重构了制度经济学，并把它19世纪末20世纪初德国“历史学派”和美国制度主义理论家的那种注重对制度作描述性分析的研究区分开来，冠之以“新制度经济学”（newinstitutionaleconomics），但我们仍然习惯地称之为制度经济学或制度分析学派。制度经济学研究经济生活与制度之间的双向关系，关心的是分析各种具有协调功能的规则和规则集等。制度经济学家也普遍关注公共政策与制度之间的互动关系。公共政策意味着通过政治的和集体的手段系统地追求某些目标。公共政策不仅由政府主体（议会、政治家、行政官员）来实施，它还由有组织集团的代表，像工会、行业协会、消费者和福利方面的院外集团、官僚和某些个人来实施。这些集团的代表左右着集体行动。集体行动涉及两个以上伙伴之间的协议，并往往涉及隐含于一共同体内千万人当中的协议。这种“协议”就是规则，而制度被定义为由人制定的规则，那么“这种协议”就是制度。它抑制着人际效中可能出现的任意行为和机会主义行为；它为一个共同体所共有并总是依靠某种惩罚而得以贯彻。由此可知，公共政策也是一种制度。同时，公共政策知识有助根据特定目标在现实世界中形成各种制度。经济学家可以就如何才能在不同制度集的基础上更有效率地追求特定目标提出政策建议。公共政策——在追求某些目标上对政治手段的系统应用——通常是在既定的制度约束中展开的，但它也可以靠努力改变制度的方式来实施。制度变革既可以通过明确的直接方式来实现，也可以表现为公共政策行动的一种副效应。
交易成本理论对于公共政策学的发展产生了重大的影响。它告诉我们，政策或制度的产生源于交易成本的降低，能够协调组织行为，走向公正、秩序和安全，使我们从另一处角度去了解公共政策的特征性及其必要性。在此基础上形成的制度分析学派，对于公共政策的研究和分析发挥着越来越重要的作用。但由于过分强调“成本”或“制度”概念，往往也使公共政策的合理性和价值性受到怀疑。
管理主义理论
管理主义理论（managerialismtheory）以称为新公共管理理论（newpublicmanagenenttheory）。“以市场为基础的公共行政”、“后官僚制度典范”、“企业型政府”等都是对管理主义或新公共管理的众多称呼。它是一种国际性思潮，它起源于英国、美国、新西兰和澳大利亚，并迅速扩展到其他西方国家。管理主义运动的兴起意味着公共部门管理尤其是政府管理研究领域范式的转变。
管理主义的兴起，是由于政府规模的扩大与政府角色的膨胀以及社会对政府的不满、经济与财政压力、社会问题与政府不可治理性增加等因素导致的。它所要解决的问题是使政府走出财政危机、管理危机和信任危机的困境。英国学者胡德（C.C.Hood）在其担任伦敦经济学院院长的就职演说中将“管理主义”的过程，也就是他所说的“新公共管理”（npm）概括为七个要点：（1）公共政策领域中的专业化管理；（2）绩效的明确标准和测量；（3）格外重视产出控制；（4）公共部门内由聚合趋向分化；（5）公共部门向更具竞争性的方向发展；（6）对私营部门管理方式的重视；（7）强调资源利用要具有更大的强制性和节约性。［6］这些要点，胡德认为，是政府走出危机的对策性措施。这些措施在实践的运用中包含着政府公共政策化和公共管理社会化的趋势。
所谓政府公共政策化取决于公共政策职能与管理职能的分化。根据管理主义的理论设计，政府虽然还是专门的公共管理机构，但却不是唯一的机构，在政府之外，也应当有一些准自治、半自治和自治的机构去承担公共管理的职能。政府可以部分地甚至完全地从日常公共管理中解脱出来，专心致力于公共政策的制定和监督执行。管理主义理论认为，公共组织有政策组织、规制组织、服务提供组织和服从型组织，而政策组织应当完全属于政府意义上的组织。政府严守公共政策制定的职能，运用公共政策的引导来保证政府外公共组织有效承担公共管理职能。由于政府的公共管理部分职能“外移”，政府自然达到消肿减肥的目的，自身可以彻底告别，并以旁观者身分审视公共政策与公共管理的质量。政府的公共政策化本身就包含着公共管理社会化的内容。因为政府成为专门的公共政策制定和监督执行的领域是以公共管理转移给政府外的社会性公共管理组织为前提的。公共管理的社会化意味着政府的“非管理化”，它预示着行政模式的变革，是政府职能定位的根本性转变。
管理主义理论或新公共管理运动是一种正在成长着的新理论范式及实践模式，为公共政策和公共管理研究奠定了更为广泛的理论基础，开创了理论视野，建立了一个更加全面、综合的知识框架，它被人们称为“以经济学为基础的新政策管理论”或“市场导向的公共行政学”。管理主义理论或新公共管理运动对传统的政策科学提出了严峻的挑战，它大大改变了公共部门管理尤其是政府管理学科的研究范围、主题、研究方法、学科结构以及实践模式，是公共管理学科和公共政策学科的又一次范式转变。然而，正因为“管理主义”并非一种成熟的范式，遭到各方面对它的理论基础、意识形态倾向、管理原则、管理方法与技术以及实践模式等的批评。批评者认为它的规定不明确、责任减少、过于“政治化”，是一种“新泰勒主义”和保守的意识形态。但无论如何，这种范式正逐步取代传统的政策科学范式而成为当代西方公共政策科学研究的主流。
简短结语
功能过程理论、政治制度理论、政治系统理论、公共选择理论、交易成本理论和管理主义理论等理论，在不同时期影响着公共政策学的发展。在20世纪70年代以前，公共政策学发展主要受到来自政治学途径的功能过程理论、政治制度理论、政治系统理论以及集团理论（Grouptheory）、精英理论（elitetheory）的影响；到了70年代以后，经济学途径逐渐居于主导地位，公共政策学发展明显受到公共选择理论、交易成本理论、委托——理论（principalagenttheory）、新古典经济学理论（theneoclassicaltheory）等影响；到了90年代以后，融合各门学科的管理学途径渐渐地引领公共政策学的发展，如治理理论（Governancetheory）、新公共管理理论等。此外，在同一时期内，公共政策学的发展也同时受到几种理论的影响。由于各种学术理论的支撑和各种学科方法的滋养，西方公共政策研究呈现的一幅美妙的狂欢景象。目前，中国的公共政策研究还处于“婴幼儿时期”、处于孩童时代的模仿和童稚状态，西方公共政策研究的繁荣和公共政策学科的发展对于中国公共政策本土化研究和学科建制乃至于对中国学术的整体进步都提供了很好的启示和范例。
参考文献：
［1］［美］J．e．安德森：公共决策［m］，唐亮译，北京：华夏出版社1990年版，第27页。
［2］t.R.Dye,Understandingpublicpolicy,n.J.:prentice-Hall,inc.,1975,p.18.
［3］［美］D．伊斯顿：政治生活的系统分析［m］，王浦劬译，北京：华夏出版社1999年版，第35页。
［4］［美］D．C．缪勒：公共选择理论［m］，杨春学等译，北京：中国社会科学出版社1999年版，第3页。
公共经济与政策篇8
［关键词］公共政策研究政治系统理论公共选择理论管理主义理论
公共政策学是一个跨学科、综合性的研究领域，人们从不同的立场和角度出发，必然会在有关公共政策的理论上形成不同的观点和学派。在西方公共政策科学的发展中，不同的学者从不同的社会科学的框架中加以研究，形成了几种较有影响的学科研究路径，即政治学路径、经济学路径、管理学路径等。从不同的研究路径出发，导致对公共政策的性质、原因和结果以及公共决策系统及其运行作出不同的描述和解释，从而形成不同的公共政策学研究理论，这些理论主要包括功能过程理论、政治制度理论、政治系统理论、公共选择理论、交易成本理论、管理主义理论等。
功能过程理论
功能过程理论（FunctionalCoursetheory）是由公共政策科学的创始人拉斯韦尔（H.D.Lasswell）提出来的。这种理论的要点是将公共政策看作一种政治行为或政治行动，通过政治与政策的关系对公共政策的政治行为进行阶段性或程序化的研究。
拉斯韦尔认为，在整个公共政策的过程中，需要完成七项重要环节或功能：（1）情报。它包括与政策有关的问题是怎样引起决策者注意的？决策者是怎样收集和处理该方面的信息的？（2）建议。处理某一特定的政策问题的建议或那些解决政策问题的可供选择的政策方案是怎样形成和提出的？（3）规定。是谁制订和颁布了那些对社会具有普遍约束力的规则？他们是怎样制定和颁布这些规则的？（4）援引。谁拥有合法的权威，可以决定特定的行为是否违法，并要求人们遵守这些规则和法则？（5）实施。规则和法则在实际社会生活中是怎样运用和实施的？（6）评估。怎样去评估政策的实施情况？怎样去评估政策的成功与失败？（7）终止。最初的规则和法则是怎样被终止的？或者这些规则和法则是怎样从被改变了的形式继续存在的？[1]
功能过程理论按照公共政策的动态过程，确定了公共政策的参与者在这个过程中的基本功能，概括了公共政策过程的基本问题。尽管一项实际的公共政策过程并非一定要把每一个环节或每一种功能包含无遗，但这一理论对公共政策过程中各种行为的把握，有利于对公共政策进行动态分析和研究实际的公共政策过程提供了较好的概念框架。这是行为主义政治学观点在公共政策研究上的反映。一些政治学家力图通过各种政治活动与公共政策的关系对公共政策加以界定，于是公共政策过程被视为由一系列的政治活动所构成。然而，必然注意这一理论蕴涵着这样一个假定，即公共政策制定过程的变化必定引起公共政策内容的变化。实际的情况并非总是如此。政治的、社会的或技术的约束对政策内容影响非常之大，以至于有时政策过程对政策内容显得微不足道。因而不能片面夸大过程因素，而必须考虑其他的因素对公共政策的影响。
政治制度理论
政治制度理论（politicalinstitutiontheory）是将公共政策看作政府机构或体制的产出。这种理论认为，不论在什么样的国家中，政府都是公共政策的主要决定者和实施者，一项公共政策若不被政府所采纳和执行，就不能成为政策。
制度或体制是个人或组织的结构化行为方式，或者说，一个制度是一整套长期存在的人类行为的规范化模式。正是各机构在行为模式上的不同，才能为立法、行政和司法这些广义政府机关区别开来。政府机构赋予公共政策合法性、普遍性和强制性［2］，这是公共政策区别于其他社会团体或组织的规章制度或个人决策的根本之点。那些规定了政府行为模式的各种政府制度如政府机构的性质和组织形式，不同政府部门拥有的合法权力，政府机构的活动程序等，都影响着政府机构决策的方式，影响着政策的内容，影响着政府的实施政策的活动。规则和制度安排所产生的影响往往并不是中立的，相反，它们经常对一部分团体有利，对另一部分团体不利；对一部分人有利，而对另一部分不利；对某些政策结果有利，而对另一些结果不利。总之，不同的政府制度结构或体制产生非常不同的政策后果。因此，我们可以研究制度安排及机构设置和公共政策内容之间的关系，并将这些关系放到可以比较的系统的规范中加以调查研究。
政治制度是政治学传统阶段研究的内容，公共政策科学研究中的政治制度理论也可以看作是对国家政治制度研究的延伸。在一般情况下，政治制度的性质、特点和形式能够从总体上规定政策的基本过程。不同性质和不同形式的政治制度在政策过程中势必存在着不同的特点，因而公共政策学科就体现出了国际化（规范化）与本土化（个性化）的双重特点。反过来，不同性质和特点的政策也在一定程度上反映了不同政治制度的性质、特点和形式，反映着不同的意识形态、价值观念和伦理取向。
政治制度理论突出制度安排及机构设置与公共政策之间的关系，要求人们重视制度或体制对公共政策可能产生重要的影响，这显然是公共政策研究的一个不可忽视的方面。但是，这种理论往往导致只分析制度结构，而忽视公共政策的政治过程；只注重静态研究，而忽视动态研究；片面强调制度的作用，忽视其他社会、经济因素对公共政策影响的倾向。
政治系统理论
政治系统理论（politicalSystemtheory）是美国政治学家戴维·伊斯顿（Davideaston）在政治学研究中运用系统分析方法提出的一种理论。这一理论认为，公共政策是政治系统的产出，是对周围环境所提出的要求的反应。政治系统按照动力学的术语进行分析，把政治过程阐释为持续不断且相互关联的一连串行为，形成系统的流（flow），并建构了动力反应模式［3］。
政治系统是一个开放的系统，它容易受到环境的影响。环境是由社会大系统中除政治系统之外的各种状况和条件所构成的其他子系统组成，包括社会内部环境（生态系统、生物系统、个人系统、社会系统）和社会外部环境（国际政治系统、国际生态系统、国际社会系统）。环境对政治系统的影响叫输入，主要指环境的干扰或压力，要求或支持。干扰（disturbances）用来特指一个系统总体环境作用于该系统，在作出刺激之后，改变该系统本身，有些干扰是有益的，另一些干扰可能造成压力；要求是指个人或团体为了满足自己的需要和利益向政治系统提出的采取行动的主张；支持是指个人或团体接受选举结果、遵守法则、纳税并赞同政府采取的干预行动；要求过多或支持这少都会给政治系统造成压力。政治系统为了维持自己的生存和发展，必须对压力作出反应。要求和支持输入政治系统后，经过转换过程成为政治系统的输出，从而对社会作出权威性的价值分配，即公共政策。随着政治系统的输出和政策的实施，政治系统又反馈于环境。反馈这一个概念则意味着公共政策（输出）可能改变环境，改变环境提出的要求，以及改变政治系统的自身特点。政策输出可能会产生新的要求，而这种新的要求将进一步导致政治系统的政策输出。在政治系统循环往复、不断变化的运动过程，公共政策源源不断地产生。
政治系统理论对政策科学的影响很大。这不仅仅因为伊斯顿本人对公共政策科学进行了大力倡导，也由于系统分析方法本身就是一种科学的决策分析方法，是现代管理和政策研究中的一种比较通行的方法。政治系统理论告诉我们，公共政策过程就是一种输入——转换——输出的系统过程，这有助于我们探求公共政策的形成，提醒我们注意公共政策与环境的相互作用，政治系统如何影响公共政策的内容等方面的问题。但这一理论忽视了政治系统本身所有的价值观念和系统理念的重要性，难以说明公共政策是如何在政治系统这一“暗箱”（blackbox）中操作并作具体权威性分配的。
公共选择理论
公共选择理论（publicChoicetheory）是当代西方经济学的一个分支，同时也是现代政治学的一个重要研究领域。它是诺贝尔经济学奖获得者美国学者詹姆斯·布坎南（J.m.Buchanan）创建的。它运用现代经济学的逻辑和方法，分析现实生活中政治个体的行为特点和政府的行为特点；研究非市场决策的集体决策；并以人的自利作为出发点，分析个人在政治市场上对不同的决策规则和集体制度的反应（即公共选择问题），以期阐明并构造一种真正能把个人的自利行为导向公共利益的政治秩序［4］。
公共选择理论将政治市场上的集体决策作为主要研究内容，核心问题是要阐明把个人偏好转化为社会决策的机制或程序的选择。该理论认为，公共物品的选择包括公共政策的产生多在“政治市场”中完成的。与一般经济市场不同，政治市场具有三个特点，即选择结果有间断性、政治选择是一次性和不完全的、政治消费者不完全清楚自己选择的最终结果的特点。集体决策也不同于市场决策，它包含三层涵义，即集体性、规则性和非市场性。在政治领域，重要的命题并不是政府、党派、社会团体自己的选择行为和选择过程，而是这些集团之间与组成集团的个体之间，出于自利动机而进行的一系列交易的过程。有效率的政策结果并不是出于某个政治领袖的头脑，而是产生于集团或组织集团的个体之间相互讨价还价、妥协与调整的政治过程。
政治市场也是由供求双方组成的。需求者是选民和纳税人，供给者是政治家和政府官员。政治家和政府官员负责向社会提供一定数量和质量的公共物品，选民和纳税人获得公共物品并支付一定的税收款项，至于具体的公共物品种类、数量、税收额等内容的确定，则是通过选举过程“讨价还价”完成的。每一个政治市场的参与者，无论是选民还是政治家，在进行选择时，都如同“经济人”一样，先要对个人的成本与收益进行计算，如果一项集体决策给他带来的收益大于他投赞成票时所承担的实际成本，那么，他就会支持这项决策；否则，就不支持甚至反对。但政治市场也存在不完全性，即信息的不完全性、公共物品组合的不完全性、选民权力的不平衡性、投票的“短见效应”，由此在政治选择过程中，政治家是理性的自利者，投票人是理性的、短视的甚至无知的，这种选择机制预先造就了政府的优先地位。政府行为缺乏内在刺激与约束机制，依据自身利益偏好行事，以“预算最大化”为工作目标，最终机构膨胀、“寻租”(RentSeeking)泛滥，政策失败，最终“政府失效”。
公共选择理论明确提出，在一个体制下产生了不好的政策或不好的结果，原因要么是现存的政治体制所对应的规则产生了错误的领导人，要么是在政治决策与执行过程中缺乏有效率的制约机制。因此，唯一的决定因素是规则——产生领导人与约束领导人的规则。其中产生领导人的规则，就是人们常说的投票规则，具体有一致同意规则、多数票规则、加权投票规则、否决投票规则等。
公共选择理论分析和研究了公共政策产生的原由、规则和运行及其结果，采用经济学的假设理论和方法研究非市场的决策，详尽地告诉我们政策系统的“暗箱”运作过程，公共政策实质上是公共选择的过程。瑞典皇家科学院在为布坎南颁发诺贝尔奖的公告中指出，公共选择理论弥补了传统经济理论缺乏独立的政治决策分析的缺陷，有助于解释政府预算赤字为何难以消除的原因。同样，它在政策科学上产生了相当大的影响，从而推动公共政策学的不断发展。但是现实政治生活中也并非人人都是理性的自利者，并非人人都是“经济人”；而且集体决策也并非全都公正，多数人决策有可能造成集体行动的困境以及“多数人暴政”的后果；此外改变不好的公共政策，也并非仅仅改变产生领导人和约束领导人的规则所能做到的，它还包含许多自然的、社会的复杂因素。
交易成本理论
交易成本理论（transactionCosttheory）是用比较制度分析方法研究经济组织制度的理论。它是英国经济学家罗纳德·哈里·科斯（R·H·Coase）在其重要论文“论企业的性质”中提出来的。它的基本思路是：围绕交易费用节约这一中心，把交易作为分析单位，找出区分不同交易的特征因素，然后分析什么样的交易应该用什么样的体制组织来协调。
科斯认为，交易成本是获得准确市场信息所需要的费用，以及谈判和经常性契约的费用。也就是说，交易成本由信息搜寻成本、谈判成本、缔约成本、监督履约情况的成本、可能发生的处理违约行为的成本所构成。［5］科斯在尝试解释企业何以存在时为经济理论“发现”的就是这种反复发生的交易成本。他的结论是，通过建立一种无限期的、半永久性的层级性关系，或者说通过将资源结合起来形成像企业那样的组织，可以减少在市场中转包某些投入的成本。一种多少具有持久性的组织关系，如一个雇员与企业的关系，对企业来说，能节省每天去市场上招聘雇员的成本；对于雇员来说，能减少每天去市场应聘的成本和失业风险成本。这种“持久性的组织关系”就是制度，包括契约，也包括政策等。因此，依靠体制组织、契约以及其上的政策等制度，采纳和利用标准化的度量衡，能降低交易成本的水平。
交易成本理论中的制度在经济分析中的重要性，使许多经济学者重构了制度经济学，并把它19世纪末20世纪初德国“历史学派”和美国制度主义理论家的那种注重对制度作描述性分析的研究区分开来，冠之以“新制度经济学”（newinstitutionaleconomics），但我们仍然习惯地称之为制度经济学或制度分析学派。制度经济学研究经济生活与制度之间的双向关系，关心的是分析各种具有协调功能的规则和规则集等。制度经济学家也普遍关注公共政策与制度之间的互动关系。公共政策意味着通过政治的和集体的手段系统地追求某些目标。公共政策不仅由政府主体（议会、政治家、行政官员）来实施，它还由有组织集团的代表，像工会、行业协会、消费者和福利方面的院外集团、官僚和某些个人来实施。这些集团的代表左右着集体行动。集体行动涉及两个以上伙伴之间的协议，并往往涉及隐含于一共同体内千万人当中的协议。这种“协议”就是规则，而制度被定义为由人制定的规则，那么“这种协议”就是制度。它抑制着人际效中可能出现的任意行为和机会主义行为；它为一个共同体所共有并总是依靠某种惩罚而得以贯彻。由此可知，公共政策也是一种制度。同时，公共政策知识有助根据特定目标在现实世界中形成各种制度。经济学家可以就如何才能在不同制度集的基础上更有效率地追求特定目标提出政策建议。公共政策——在追求某些目标上对政治手段的系统应用——通常是在既定的制度约束中展开的，但它也可以靠努力改变制度的方式来实施。制度变革既可以通过明确的直接方式来实现，也可以表现为公共政策行动的一种副效应。
交易成本理论对于公共政策学的发展产生了重大的影响。它告诉我们，政策或制度的产生源于交易成本的降低，能够协调组织行为，走向公正、秩序和安全，使我们从另一处角度去了解公共政策的特征性及其必要性。在此基础上形成的制度分析学派，对于公共政策的研究和分析发挥着越来越重要的作用。但由于过分强调“成本”或“制度”概念，往往也使公共政策的合理性和价值性受到怀疑。
管理主义理论
管理主义理论（managerialismtheory）以称为新公共管理理论（newpublicmanagenenttheory）。“以市场为基础的公共行政”、“后官僚制度典范”、“企业型政府”等都是对管理主义或新公共管理的众多称呼。它是一种国际性思潮，它起源于英国、美国、新西兰和澳大利亚，并迅速扩展到其他西方国家。管理主义运动的兴起意味着公共部门管理尤其是政府管理研究领域范式的转变。
管理主义的兴起，是由于政府规模的扩大与政府角色的膨胀以及社会对政府的不满、经济与财政压力、社会问题与政府不可治理性增加等因素导致的。它所要解决的问题是使政府走出财政危机、管理危机和信任危机的困境。英国学者胡德（C.C.Hood）在其担任伦敦经济学院院长的就职演说中将“管理主义”的过程，也就是他所说的“新公共管理”（npm）概括为七个要点：（1）公共政策领域中的专业化管理；（2）绩效的明确标准和测量；（3）格外重视产出控制；（4）公共部门内由聚合趋向分化；（5）公共部门向更具竞争性的方向发展；（6）对私营部门管理方式的重视；（7）强调资源利用要具有更大的强制性和节约性。［6］这些要点，胡德认为，是政府走出危机的对策性措施。这些措施在实践的运用中包含着政府公共政策化和公共管理社会化的趋势。
所谓政府公共政策化取决于公共政策职能与管理职能的分化。根据管理主义的理论设计，政府虽然还是专门的公共管理机构，但却不是唯一的机构，在政府之外，也应当有一些准自治、半自治和自治的机构去承担公共管理的职能。政府可以部分地甚至完全地从日常公共管理中解脱出来，专心致力于公共政策的制定和监督执行。管理主义理论认为，公共组织有政策组织、规制组织、服务提供组织和服从型组织，而政策组织应当完全属于政府意义上的组织。政府严守公共政策制定的职能，运用公共政策的引导来保证政府外公共组织有效承担公共管理职能。由于政府的公共管理部分职能“外移”，政府自然达到消肿减肥的目的，自身可以彻底告别，并以旁观者身分审视公共政策与公共管理的质量。政府的公共政策化本身就包含着公共管理社会化的内容。因为政府成为专门的公共政策制定和监督执行的领域是以公共管理转移给政府外的社会性公共管理组织为前提的。公共管理的社会化意味着政府的“非管理化”，它预示着行政模式的变革，是政府职能定位的根本性转变。
管理主义理论或新公共管理运动是一种正在成长着的新理论范式及实践模式，为公共政策和公共管理研究奠定了更为广泛的理论基础，开创了理论视野，建立了一个更加全面、综合的知识框架，它被人们称为“以经济学为基础的新政策管理论”或“市场导向的公共行政学”。管理主义理论或新公共管理运动对传统的政策科学提出了严峻的挑战，它大大改变了公共部门管理尤其是政府管理学科的研究范围、主题、研究方法、学科结构以及实践模式，是公共管理学科和公共政策学科的又一次范式转变。然而，正因为“管理主义”并非一种成熟的范式，遭到各方面对它的理论基础、意识形态倾向、管理原则、管理方法与技术以及实践模式等的批评。批评者认为它的规定不明确、责任减少、过于“政治化”，是一种“新泰勒主义”和保守的意识形态。但无论如何，这种范式正逐步取代传统的政策科学范式而成为当代西方公共政策科学研究的主流。
简短结语
功能过程理论、政治制度理论、政治系统理论、公共选择理论、交易成本理论和管理主义理论等理论，在不同时期影响着公共政策学的发展。在20世纪70年代以前，公共政策学发展主要受到来自政治学途径的功能过程理论、政治制度理论、政治系统理论以及集团理论（Grouptheory）、精英理论（elitetheory）的影响；到了70年代以后，经济学途径逐渐居于主导地位，公共政策学发展明显受到公共选择理论、交易成本理论、委托——理论（principalagenttheory）、新古典经济学理论（theneoclassicaltheory）等影响；到了90年代以后，融合各门学科的管理学途径渐渐地引领公共政策学的发展，如治理理论（Governancetheory）、新公共管理理论等。此外，在同一时期内，公共政策学的发展也同时受到几种理论的影响。由于各种学术理论的支撑和各种学科方法的滋养，西方公共政策研究呈现的一幅美妙的狂欢景象。目前，中国的公共政策研究还处于“婴幼儿时期”、处于孩童时代的模仿和童稚状态，西方公共政策研究的繁荣和公共政策学科的发展对于中国公共政策本土化研究和学科建制乃至于对中国学术的整体进步都提供了很好的启示和范例。
参考文献：
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［3］［美］D．伊斯顿：政治生活的系统分析［m］，王浦劬译，北京：华夏出版社1999年版，第35页。
［4］［美］D．C．缪勒：公共选择理论［m］，杨春学等译，北京：中国社会科学出版社1999年版，第3页。
公共经济与政策篇9
公共选择理论认为政治活动的主体会不断追求自身利益的最大化，认为任何形式的政府都必然具有自利性的要求和冲动，并通过官员和政客维护自身利益表现出来。詹姆斯・布坎南是公共选择理论的代表人物，他应用经济学方法研究政治过程，把“经济人”假设拓展到政治领域，提出了“政府失败说”，对这一理论进行介绍和分析，对于我国当今政府改革具有重要的启示和借鉴意义。
【关键词】
公共选择理论；政府改革；启示
第二次世界大战结束后，当时盛行的凯恩斯主义从理论上打破了市场万能的神话。然而，由于西方各国政治干预经济力量的增强，政府职能和政府规模日趋扩张，造成了政府机构的膨胀、社会资源的浪费、政府干预经济的缺陷日趋突出。在此大背景下，主张“新自由主义”的公共选择理论应运而生。本文旨在公共选择理论的基础上，尝试应用于我国的政府改革，为我们研究财政制度和决策管理问题提供有益的启示。
一、公共选择理论的概念及其方法论
公共选择理论以经济学的方法为基础来研究政府行为，主要的研究方法包括个人主义方法论、经济人假说和经济学的交换范式。这三大要素是詹姆斯・布坎南在1986年诺贝尔经济学奖的获奖演说中提出的。
（一）个人主义方法论
所谓个人主义方法论就是把个人看作决策的基本单位，把个人选择作为集体选择的基础，并认为无论是在个人活动或是在集体活动中，个人都是最终的决策者。因此，分析社会现象应该从个人的角度去寻找原因，个人是构成集体的细胞，是决策的基本单位。在面对公共选择问题时，不管选择过程与结构是多么复杂，个人都是最终的决策者。
（二）经济人假设
传统的政治学认为，人在经济领域会受个人的自私性利益驱使；但在政治活动中，个人是公共利益的代表，必须要遵守公共利益原则行事。而公共选择理论对这种观念进行了重塑：在社会中同样的个人不可能在经济领域表现出自私自利而在政治领域就表现的大公无私。公共选择理论沿用经济人假设，将这一概念从经济领域扩展到政治领域，把政治活动演绎成经济活动，分析个人在政治领域的不同反应，以便构建一个完善的政治秩序。
（三）交易政治
政治活动也是交易活动，只是交易的对象不仅限于市场性的商品，而是包括选票在内的各种利益和好处。市场与政治之间的实质差别，不是个人追求的价值或利益的种类，而是个人追求其不同利益时所处的条件和手段。经济学中的交换过程是市场机制，政治活动被用市场机制来研究，就是把政治活动看成一种与市场交换过程类似的活动。经济交换的是产品，政治活动中交换的却是规定、制度、方针政策等公共产品。公共选择理论提出了“政治市场”的概念。
二、公共选择理论中的政府行为分析
分析政府行为的效率以及寻找使政府最有效率工作的规则制约体系，是公共选择理论的最高目标。
（一）政府扩张
由于个人行为决定了集体行为，个人行为动机决定了集体行为动机，因此，政府行为动机归根到底是由其中的个人的动机所决定得。由于政治家和政府官员都是理性的“经济人”，所以他们的行为目的都是追求个人利益最大化，即追求权力与声望的提高以及相应的经济收入。这些利益的追求方式表现为政府的扩张行为。一方面，追求政府规模的扩大；另一方面，增加部门的支出。
（二）公共决策失误
一方面，根据理性“经济人”的人性假设，政府官员和政治家在政治市场上按照成本―收益原则追求最大化收益，在进行公共决策的时候必然会受到自身偏好和利益的影响，这就使政府决策结果不能完全代表公共的利益，从而影响公共决策的公正，造成社会资源浪费。另一方面，即使政府制定的决策和方案都是最有利的，但由于选举规则本身存在一定的缺陷，最终的决策结果也往往难以达到公平和最优。
（三）寻租行为
所谓寻租，是指某些利益集团为了逃避市场竞争获得高额利润，通过各种途径谋求政府的保护，对公共政策施加影响，促使政府帮助自己对某一领域实行垄断。同时，政治家和政府官员对自身利益的追求也在寻租行为中得到体现。在寻租过程中，政府官员由于其“经济人”属性，为了追求个人利益而、滥用权力。由于公共权力对市场交易活动的不正当介入，必然会出现某些利益集团对政府官员的贿赂行为。
三、公共选择理论对我国政府行为的启示
从公共选择理论出发考察我国市场经济条件下的经济与政治，它对于规范我国政府行为具有重要的启示作用。
（一）正视官员身上的“经济人”因素，完善制度设计
从公共选择理论看，由于政府官员的“经济人”属性，其政治行为中包含了一些利益因素。因此，我们不能忽视政府行为的经济人特征，要正视政府部门及其工作人员对自身利益的追求，承认其合理的自利动机。对于政府官员腐败行为的根源必须从理论上界定清楚，从制度建设上加以解决。我们应该认识到，制度建设比事后惩罚重要，防腐败比反腐败重要。
（二）在公共部门引入竞争机制，强化对政府机构的监督
公共选择理论强调竞争，在公共物品供应中应尽可能引入竞争机制，开放一些公共服务的市场，在一定范围内允许并鼓励私营企业进入公共服务的领域，只有使公共服务市场化，打破公共物品生产的垄断，给公众以个人选择机会，才能提高公共物品供应的效率。政府在改革过程中要通过提供畅通的表达渠道和构建开放的信息平台等途径来调动公民的参与热情，充分实现公民对政府机构的有效监督和制约。
（三）完善科学决策的方法，提高决策效率
政府应当加强同有关决策科学方面的专家合作。政府在制定一项决策的时候，如果发现这项决策没有达到预期的效果，不要急着去寻找另一项政策来代替它，最好应该先审查一下之所以选中它为最终方案的原因，看看它到底对哪一个阶层或集团更有利。在分析清楚以后，再去寻找改善该项决策效率的方法。如果急于求成，则可能是用另一项坏决策取代了现存的决策，不同的只是得益的集团与得益的方式发生了变化。
参考文献：
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[5][美]詹姆斯・m・布坎南.自由、市场和国家[m].北京：北京经济学院出版社，1998.
公共经济与政策篇10
美国公共政策学者斯图亚持?尼古认为，公共政策分析就是根据政策与目标之间的关系，在各种备选的公共政策中确定何种政策将最有效地实现一套既定目标的过程。这一分析过程，是政府“政策主张的先决条件”，亦即政府决策、主张及其实施的前提，从而决定了公共政策的性质。可持续发展，是指既满足当代人需要，又不危害后代人满足其自身需要能力的发展；是指既实现人类经济发展的目标，又保护人类赖以生存的自然资源，并促进人与环境和谐地发展。笔者认为，尽管不是每个具体而微的政策问题都与可持续发展问题有关，但至少从宏观而言，在公共政策分析过程中，必须遵循“公共”原则，才能使公共政策有利于经济、社会的可持续发展。
一、“公共”原则的内涵
我国台湾学者张世贤、陈恒均认为，公共政策是政府用来“处理或解决公共问题或公共目标”的。日本学者药师寺泰藏也认为，公共政策就是为“公共”而制定的政策。可见，“公共”指向的目的性是公共政策的本质属性。公共政策分析只有遵循“公共”原则，才能真正体现这一本质属性。这里所谓“公共”原则，一是指政策问题取向的公共性，即在公共政策分析过程中坚持以公共利益的实现为原则。公共利益是一个结构复杂的系统。各利益主体间的此得彼失，影响着公共利益的实现，甚至影响着正常的社会秩序。因此，政府作为“一个国家或社会的机构”，在借助政策手段行使公共权力、承担公共责任、解决公共问题的过程中，必须谋取公共利益，而不能在私人领域侵犯私权，或为少数人甚至政府自己谋取私利。“公共”原则要求，要以公共利益的实现问题为纲领性的政策问题进行公共政策分析，使政府决策能够更有效地约束、引导各社会主体，包括政府自己在公共领域内以其秩序化的活动增进公共利益，并“中立”地使之为现实和未来的各社会主体所平等分享。
二是指政策目标取向的公共性，即在公共政策分析过程中坚持以代际目标的实现为原则。从一个历史过程来看，“公共”原则要求，通过公共政策分析，使政府决策得以把政府的行为目标，规范、约束在既立足当代人的利益要求，又确保未来人可发展的基本条件的取向上。唯有如此，才能体现政府行为在代际之间的公共性、公平性，而不是偏执于当代的自私性、狭隘性。“发展才是硬道理”。从某种意义上讲，只有当代和未来连续、不间断的发展，即持续发展，才能真正确保全社会公共利益的实现。这种代内和代际的持续发展，是当代人和未来人公共利益的根本体现。因此，从另一角度也同样可以说，以代际目标为取向的公共政策分析，同样是在公共利益实现意义上的“公共”原则的体现。
三是指政策问题范围取向的公共性，即在公共政策分析过程中坚持以整个发展系统全面、协调的发展为原则。根据前面的结论，持续发展问题也应该是当代政府纲领性的政策问题。持续发展是整个发展系统内各因素的全面、协调发展。目前，全球范围内形成的威胁着持续发展的资源短缺、环境污染、人口剧增、生态破坏等严峻问题，正是由于当代政府违背“公共”原则，默许甚至鼓励人们对公共资源“各取所需”式的无节制开采与利用，才造成了发展系统内部各因素之间，尤其是人与资源、生态、环境之间关系的失调，使符合持续发展需要的公共资源的供给呈现出间隙性，甚至短缺或中断。因此，从政策问题认定的范围来看，“公共”原则就是要求政府就所有制约持续发展的问题，包括从自然界到人类社会、从当代人到未来人的各种有关发展问题的有序而系统的解决，既尊重人类的利益，又尊重自然界的利益；既尊重当代人的利益，又着重作为利益主体目前尚还缺位的未来人的利益。
还需提及，如上所述，公共政策分析中的“公并’原则，实际上已内在地与持续发展问题联系在一起了。可持续发展既是一种持续发展的状态，又是当代人类在发展问题上的一种价值取向。可持续发展问题与公共政策分析中的“公共”原则之间，是内在相连的。可持续发展理应成为人们透视公共政策分析的“公共”原则的基本角度。
二、当代公共政策分析对“公共”原则的偏离
从可持续发展这一基本角度看，当代公共政策分析在若干环节上的局限，使公共政策难以真正体现公共利益要求，实现代际发展目标，协调可持续发展的发展系统内各因素之间的关系，偏离甚至违背了“公共”原则。
（一）公共政策分析理念对“公共”原则的偏离
20世纪70年代以来，以美国哲学家约翰?罗尔斯为代表的新自由主义者提出的个人利益先于公共利益的思想，一直深深地影响着现代政府的决策理念，以致于发展为约瑟夫?雷茨自由主义的国家中立原则，认为纵使公民的所作所为为社会上绝大多数人所不赞成或违背了绝大多数人的愿望，只要不侵犯他人权利，国家也不得干预。美国诺贝尔经济奖获得者肯尼思?阿罗甚至专门论证了“不可能定理”，认为社会一般不可能形成某种一致的选择，或对事物进行一致的优劣排序；即使这里的所谓“一致”仅理解为“多数决定”，也是不太可能的。按照这样的逻辑，根本就不存在什么公共利益，至少，不存在一种能够明确定义，在现实中能够实际起作用的公共利益。这种否定公共利益的存在，片面强调国家中立，而不得干预所谓不损害他人利益的个人利益的决策理念，无法使公共政策分析体现“公共”原则，必然损害公共利益，当然也影响着体现了公共利益的经济、社会的可持续发展。
（二）公共政策分析过程对“公共”原则的偏离
不少学者认为，“公共物品生产的资源配置问题不能通过经济市场来解决，而要通过政治市场来解决”。因此，当代政府的政策分析过程，多是凭借政治市场进行博奕的过程。一方面，公共选择理论认为，尽管政治市场在起点上具有一人一票的平等性，但在终点上受“少数服从多数”的主导，表现出了“多数”强制“少数”的不平等。并且，“国家在过去被看作是大公无私的，现在则被当成参与政治活动者进行交易的市场”。因此，作为有“经济人”特征的选民与政治家，其政治市场上的价值取向，不能不受组织良好或力量强大的利益集团的影响，使政府常常不得不制定有违“公共”原则的政策，把公共资源的利用导向对公共利益的破坏，或者反过来，借公共利益之名，据公共资源为非“公共”之用。另一方面，受认知能力的局限，当代政府还不具备足够的能力，按政治市场的要求去准确地收集信息，并形成与整个社会的公共要求相一致的偏好。这就使政府与其各个部门之间难以获得有效的沟通，形成对公共利益的共识所需要的充分信息。其结果是，政府及其部门之间政出多门，难以协调发展系统内部诸因素间的矛盾，误导出包括政府在内的各社会主体对公共资源的无序利用，最终使发展失去其可利用的资源而被迫中断，无法实现经济、社会的可持续发展。
（三）公共政策分析的公平目标对“公共”原则的偏离
公共政策分析的公平目标，是指“政策执行之后，政策的标的团体，所分配到的社会资源，所享受到的效益，所负担的成本等公平分配的程度”。公平应该是代内公平与代际公平的统一，是政府维护经济、社会发展秩序，满足社会公共利益要求，提高自己的合法性及其政策权威的重要目标。它既是一种客观状态，又是一种主观判断。从伦理上讲，公平是指未来各代人与当代人分享资源与环境利益的平等权利。然而，当代人的认知局限及其难免的功利主义倾向，使他们难以克服代内公平的目标偏好，很难理性、自觉地从未来人的角度，要求公共政策分析能着眼于在代内和代际之间公平地分配公共资源，并使之成为其政策诉求的主要取向，谋求从当代指向未来的持续发展。
不仅如此，当代政府还面对着解决有关代内公平的公共问题的现实压力。斯图亚持?尼古认为，“从政治上讲，增加效益也许要比降低成本容易些”，效益的增长意味着政府及其政策“运作得更有效或会得到更高的评价”，“而降低成本或削减项目预算”，“也许会激起人们的反对”，因为这意味着在一定效率的条件下，人们可能获得的效益将下降。因此，当代政府为了实现公平，在“使穷人的境况好起来，而不使富人的境况坏下去”的前提下，其“公共政策只有当它们提高最小人群组的福利时，才应该被采纳执行”。可见，人们要求公共政策实现的代内公平目标，不是靠清教徒式的节俭，而是靠成本投入、靠自然资源利用量的不断增加，来最大限度地提高社会平均效益，并扩大其在穷人当中的得益面与得益程度的。
显然，严峻的问题是：公共政策分析的这种公平目标，存在着严重的结构缺陷。它忽视了代际公平而偏于代内公平；并且，在代内公平的现实压力下，难以对超越资源与环境的承载能力、盲目追求当代人的利益要求进行有效限制，将断送未来人发展的条件，使经济、社会的发展呈现出间隙性。从人类历史的动态过程来看，与其说当代公共政策分析由于公平目标的结构缺陷，不如说由于严重违背了“公共”原则，才使政府的职能范围超出了其广义的公共领域，使人类（包括本来人）的公共利益更多地满足了当代人（或政府）的眼前私利，制约了经济、社会的可持续发展。
（四）公共政策分析模型对“公共”原则的偏离
国内外学者都把公共政策分析的理论模型概括为多种决策模型。其中一些决策模型的固有局限，决定了相应公共政策偏离“公共”原则的倾向。国内也有相关著作对这些决策模型的局限性提出了批评。最典型的，一是团体决策模型的局限。该模型认为，作为政治过程产物的公共政策是利益团体间斗争的产物，并反映占支配地位的利益团体的利益。随着各利益团体力量和影响的消长，公共政策将变得有利于其影响增加的那些利益团体的利益。这就清楚地表明：该决策模型下产生的公共政策，反映的是占支配地位的利益团体的利益，而不是社会整体的公共利益。尽管在实际决策过程中，无论哪一个利益团体，在法理上，还是能力上，都无法取代政府的主导地位，公共政策不一定就反映影响力最大的利益团体的政策要求，但是，这种模型无视公共利益要求的倾向，无疑将是对政府及其政策背离“公共”原则的某种认可。二是精英决策模型的局限。该模型认为，公共政策是由掌握统治权的精英人物决定，并由行政官员和行政机关付诸实施的，公共政策反映的是精英阶层的偏好、利益和价值选择。很明显，虽然该模型一定程度上反映了代议制民主下各国决策实际可能的情形，然而，与团体决策模型相比，该模型更多地强调了居社会少数的精英阶层的利益，更是直接地背离了公共政策的“公共”原则，漠视了公众的公共利益。总之，这些局限，将不同程度地带来了公共政策分析对“公共”原则的偏离，弱化了政府的政策手段对人与公共资源间关系的协调能力，难以实现对公共资源掠夺性利用的控制，破坏了可持续发展赖以实现的条件。
三、公共政策分析应如何体现“公共”原则
公共政策从本质上是导向未来的。从可持续发展的角度看，在公共政策分析中体现“公共”原则，就是使公共政策能既立足当代，又面向未来；既面向人类自己，又兼顾资源、生态、环境，维护人（包括当代人和未来人）与自然共有的公共利益。只有这样，人类才能真正在自然限度内合理地开发、利用和保护自然，并使其利益得到持续实现与尊重，进而使经济、社会可持续发展具有可靠保障。
（一）公共政策分析的理念必须反映“公共”原则
人类的活动在自然界面前不是绝对自由的。为了保护更多的公共利益，政府在公共决策中，必须彻底抛弃视人类为自然界的中心的陈！日理念，形成以保护自然并协调其与人类的关系为主要内容的新理念，进而“建立一个以自然持续发展为基础、经济持续发展为任务、社会持续发展为目的”的人与自然和谐一致的新的发展观。按可持续发展的要求，公共政策分析的理念反映“公共”原则，一方面，就是以新的伦理道德和价值标准，把人类利用自然的自由，限制在自然界本身作为人类生态体系总体利益中利益主体的一方，使其权利不被侵犯的范围内，不再把自然界看作是被人类随意盘剥和利用的对象，而看作是人类生命和价值的源泉；另一方面，就是要求当代政府必须将其关注的公共领域进一步拓展到自然界，使自然界中的每一个变化，无论是否人类活动所致，无论是否对人类有直接利害，都成为公共问题而进人政府的视野，进而进人政策议程。只有这样，才能在更广的范围内，从根本上协调整个经济、社会的发展系统，确保可持续发展的实现。
（二）公共政策分析的主体必须遵循“公共”原则
政府是公共政策分析最重要的主体。在公共政策分析过程中，能否满足经济、社会发展系统内各因素、各环节的利益要求，包括资源、生态、环境作为利益主体的利益要求，即能否遵循“公共”原则，既影响着政府自身的合法性，又造成人们对资源的种种不合理占用，进而使政府面临着能否遵循“公共”原则，按可持续发展的要求协调人与自然之间关系的重大压力，也就如著名政策科学家叶海卡?德罗尔所说的政策制定中的“逆境”。德罗尔认为，在决策主体处于“重大的两难境地”时，应尽量“将这些政策坚持若干年”，“因为对大多数逆境来说，没有持续和连贯的多年努力是不可能取得成效的”。这就提示人们，着眼于人与自然各自利益及其共同、长远（包括本来人）的公共利益。公共政策分析主体理应在各种干扰面前“不为所动”，在人与自然组成的公共领域内，坚持“公共”原则，不徇政府私利，力戒价值偏好，协调整个发展系统内各利益主体的利益。否则，可持续发展将难以实现。
需要进一步指出，由于长期以来工业的盲目增长，已经导致了全球范围内可持续发展的发展系统的失调。如若美国学者詹姆斯?安德森所说“政府的任务是服务和增进公共利益”，并且这种公共利益是“普遍而又连续不断的为人们共同分享的利益”的话，那么，当代各国政府作为决策主体，就应该遵循全球范围内的“公共”原则，加强国际合作，解决全球性的环境污染、生态恶化、人口膨胀等公共问题，在可持续发展的条件下使全人类“可持续”地享受其应得的公益。可以认为，把利益的可持续性分享看作公共利益的属性，是安德森有关公共决策问题的深刻见解，他实际上已经把公共利益与可持续发展问题内在地联系起来了。从这个意义上讲，为了全球的公共利益，即可持续发展，就会如德罗尔所说的，将“减少了各个国家政策制定的自主程度”。各国政府作为公共政策分析的主体，甚至不能因本国的价值偏好而违背全球范围内的“公共”原则，损害可持续发展的全球条件。
（三）公共政策分析的公平目标必须体现“立体”要求