经济法与经济政策篇1
经济政策与经济法律之间有着必然的联系，经济法律是将经济政策进行法律化的结果，两者之间相互独立但又紧密连接。经济政策与经济法律是经济制度的正规化结构组成部分，经济制度的变迁需要依托与经济政策与经济制度的发展，所以形成了三者之间相互重叠的关系，经济政策与经济的改革是经济制度变迁的主要环节。国内在进行经济制度改革过程中需要以实际的规章制度为基础依据，形成全新的经济制度规划。
关键词：
制度变迁；经济政策；经济法律
经济政策与经济法律是政法的经济化缩影，传统的对经济政策与经济法律的研究都是从其定义的角度进行，对其所表现的形式与特点、对象、主体等进行逻辑的分析，研究方向相对单一，难以出现突破性的进展。本文中所研究的论题是从制度变迁的角度去判别两者之间的关系，是一个全新的研究方向。经济政策与经济法律是经济制度规划的其中一个部分，对其相互之间联系进行研究，势必会引发一个新的方向。
一、经济政策与经济法律如何限定
1.经济政策经济政策是对国家在经济生活中意志的客观反映，是针对解决经济问题所形成的政策，经济政策的实质是政治领域在经济领域实施的决策。有部分学者认为经济制度是国家在政党与盈利企业的压力下进行的经济活动，是政府经济意志的诠释，从历史的研究上看这种理论是被得到认可的，但若就中国相对特殊的政治体制上看就明显与实际不符了[1]。现代对经济政策的理解是除国内法律以外的各职公共意志对经济领域进行调控的表现形式。
2.经济法律对于经济法律的理解可以从两个方面进行：（1）部门法的划分方向。经济法律是我国法律中比较重要的一个部门法，是国家对市场经济进行宏观调控的必要措施，主要显现为国际颁布的调控市场关系的各种法律政策；（2）法律学科的划分方向。经济法律是后被提出的一门法律，与经济政策有着必然的联系，但同时又有着相互独立的区别，经济政策的最大目标是效益，经济法律的最终方向是经济市场的公平[2]。
二、制度变迁下经济政策起到的作用
1.经济政策发展促使经济制度的变迁经济政策在某种定义上属于经济制度的一个部分，是经济制度的规则化部分，经济政策的发展也是经济制度发展的一个方向体现，经济政策的效果有迟延性。因此，许多研究也证实，在货币政策调整的六个月之内，调整对总需求的影响较小。也就是说，经济制度的变迁初期实际上就是规则部分的变迁，也就是经济政策的变迁。2.经济政策发展对经济制度变迁的能动性经济政策在经济制度变迁中的主要作用体现在能动性上，国家经济政策的建立与具体的实施都是经过对经济制度施加压力而完成的。西方国家对经济市场进行宏观调控的经济政策，使其推动了资本主义国家改变了自由市场制度的经济制度。国内在1984年推出的关于经济体制改革的政策，便是按照政策的方式对经济制度进行改革的主要表现，此政策的推行，推动了国内计划经济制度向市场经济制度的转变。
三、制度变迁下经济法律起到的作用
1.经济法律是经济制度变迁的体现经济法律是经济制度规划的其中一个部分，经济法律的发展表现为两个方向，第一种是规则占主导地位的发展，具体指的是经济法律体现的是未来经济制度的发展方向，政府方向希望通过经济法律的改革带领经济制度的发展[3]。第二种是事实体现的发展方向，具体指的是经济法律制度下的经济法律的形成都是由事实经济决定的，法律所反映的是经济生活，而经济法律更是对经济事实的客观反映。
2.经济法律发展推动制度变迁国家是制度形式的主体，经由经济法律与经济政策实行对经济领域的意志，最终的结果是影响到经济制度的变迁。中国体制法制化逐渐增强，经济法律对经济制度的影响力自然会随之增加，法律不止是对所形式的制度的限制，同样也不只是各企业间利益相争的结果，法律在经济领域中被有效的利用，形成经济制度的规则化，对经济制度的发展起到的促进作用或是限制作用。
四、结语
从国内经济制度变革的实际情况上看，经济政策需要在经济法律的限制下经过政府进行具体的实施，所表现的是法律对行政权的限制。现代社会发展下的经济体制不应该只关注国家对经济市场的干预，更需要关注的是国家通过法律对经济领域进行适当的调控。经济制度变迁过程中，经济政策需要在经济法律的限定内实行，经济政策与经济法律相互协调发展，共同完成经济制度改革的目标。
参考文献：
[1]经济政策：理论与实践[m].北京:中国人民大学出版社,2015:11-01.
[2]民商与经济法律知识[m].北京:中国劳动（社会保障）出版社,2014:6-1.
经济法与经济政策篇2
关键词：竞争政策；竞争法；规制；经济学；分析
作者简介：高重迎(1967～)，男，河南扶沟人，法学博士，河南财经学院法学院讲师，主要从事竞争法学研究。
中图分类号：DF414 文献标识码：a 文章编号：1006-1096(2009)02-0161-04 收稿日期：2008-09-20
一、引言
从上世纪80年代开始，世界各国对竞争政策与竞争法的关心度有了明显的提高，其原因在于世界各国政府对市场经济制度的认识有了变化。而这种认识上的变化最明显地表现在上世纪80年代后期。俄罗斯、东欧以及包括我国在内的一系列国家、地区导人了市场经济制度。同时，市场经济制度的导入，也引发了各国政府对产业规制所带来的弊端的反思，进而开始尝试依靠民营企业的自由竞争来带动、促进经济发展的模式。竞争政策、竞争法因此而产生。
在竞争的市场环境中，受到竞争压力的各类企业会不断地改进经营方式、提高效率并进行一系列技术革新(innova-tion)。不难发现，实行竞争性市场经济的国家不仅能在国际竞争中处于优势地位，而且也能促进本国的产业结构更加高效化。上世纪90年代，美国经济呈现活性化的繁荣景象就是一个最好的例证。
竞争政策是以撤除、废止与缓和各种市场规制(Deregu-lation)与运用反垄断法、反不正当竞争法(本文为称之为“竞争法”，以下同)等限制企业阻碍竞争的各种规制为内容的。上世纪80年代末期，以英国、美国为首开始实施的缓和规制的竞争政策，迅速波及到西方各国。规制缓和的竞争政策把市场经济从繁杂的政府规制中解脱出来，进而提高了竞争政策、竞争法的地位与重要性。
从以往的政府规制中(主要是产业政策)解脱出来的企业，大多希望在今后的市场竞争中自由发挥、稳步成长。但是，也有一些企业想方设法阻碍竞争、不愿付出努力就想得到更多的利益。因此，为了促使市场经济有效地运行，限制“阻碍竞争行为”的竞争法就成了市场竞争中不可缺少的基本法律制度。
当前，在市场经济国家，其竞争政策的正当性、合理化愈发高调。不仅是在竞争法领域，而且在商法、知识产权法、企业法等多个法学领域内也都不同程度地涉及到了竞争政策。一般情况下，竞争法被学者看作是竞争政策的唯一、正当的代表者。当然，竞争政策并不能完全等同于竞争法。但是，基于目前的研究状况，本文对竞争政策的分析主要限定在竞争法的范围之内。
二、竞争法的立法目的考察
美国是最早制定限制“阻碍竞争行为”的竞争政策、竞争法的国家。美国的竞争法被称为“反托拉斯法”。之后。日本以及欧盟各国也相继制定了类似的法律。日本的竞争法称为“禁止垄断法”，欧盟各国统一称为“竞争法”(Compe，titionLaw)。目前，“竞争法”已经成为世界各国反垄断法的统一称谓。
世界最初的竞争法是100多年前美国制定的《谢尔曼法》(Shermanact，1890制定，是美国反托拉斯法的中心法)。在该法刚实施的一段时间内，学者们围绕该法的目的究竟是促进经济效率或是保护中小企业的利益，在学术界展开了论战。当然，这一论战的展开是有一定的历史背景的。考察这一论战的背景，还要追溯到当时的那场民众运动，而这场民众运动的起因是因为巨大家族企业的势力逐步扩大，民众普遍认为应该对中小企业加以保护，这才促使了谢尔曼法的出台(淹川敏明，2006)。分析其原因可以发现，导致这场民众运动的最终原因还是缘于大家族企业不正当地压迫中小竞争者的行为(掠夺行为)所致。针对当时的谢尔曼法，毋庸质疑其目的是为了解散大家族企业、保护中小企业。但是，美国随后又经历了上世纪80年代的“反托拉斯革命”，直到现在，美国的竞争政策、反托拉斯法的目的已不再是单纯地保护中小企业利益，而是通过提高经济效率，实现、扩大消费者的利益。由此可见，反托拉斯法的最终目的是保护竞争及竞争政策，而不是单纯地保护竞争者。
二战以后，日本与欧盟各国也制定了竞争政策与竞争法，同样围绕该法的目的究竟是促进经济效率或是保护中小企业的利益，也在学术界展开了的论战。其结果，在美国确立的提高“经济效率”这一竞争法的目的最终得到了世界各国的认同(小川正雄等，2005)。
对竞争法的保护竞争政策、提高经济效率这一目的的解释，一般认为包含以下两个方面，而且这些内容也只能从经济学的角度来解释。
第一，资源的有效配置。由垄断而造成商品、服务价格的上涨，势必会造成消费者需求的减少。如果消费者本来希望得到的商品、服务不能得以满足，那么就会造成经济效率低下(经济学称为“DwL”DeadweightLoss，由垄断等原因造成的经济损失)。一般来讲，经济学者理想的产业结构是一种“完全竞争”的市场结构。也就是说，希望市场中的产业结构是一种任何企业均具有一个不会受到竞争对手影响的(主要是价格)小市场(主要表现是“市场占有率”，marketShare)的状态。如果政府强制构建一个完全竞争的市场结构，那么，市场就会失去这个产业的生产效率与技术革新效率。而竞争市场虽然不是处于完全竞争状态，但是。只要有一定数量的企业存在，就会给其它企业(竞争对手)带来竞争压力，也就会促使该类产业的有效竞争得以实现。如果能够实现有效竞争，就可以达到资源有效配置的目的。
在市场竞争的压力下，竞争企业的生产效率、技术革新效率也会不断提高。因此，维持、促进有效的竞争能够促使经济时常保持良好的发展趋势，这也是推动经济发展的一种动力(土田和博等，2006)。可见，竞争政策、竞争法的目的实际上是在于保护竞争企业的对抗关系(竞争关系)。也就是“竞争过程”(Competitionprocess)。
第二。竞争法的目的是提高生产效率与技术革新效率。实践证明。促进生产效率与技术革新效率，能使市场经济的生产性保持长期上升状态，进而促使新产品、新服务(手机、互联网等)的不断上市。竞争政策、竞争法的这一目的可以防止经济效率的低下，对市场经济的发展也是十分重要的。
基于竞争政策、竞争法具有上述目的，在现代市场经济中，竞争法、竞争政策的重要作用也得以显现、发挥。近年。世界各国也越来越重视竞争法的完善与发展。这已成为各国政府与学者共通的认识。而且，对于发展中国家。竞争法的作用比先进国家显得更加重要。今后。产业的发展方向不可能再由政府产业政策来决定，民营企业在竞争过程中会自然而然地摸索着向未知的产业领域发展。比如，计算机、半导体、高科技it等新兴产业的发展，均不是由政府的产业政策
决定的，而是随着企业之间的竞争在竞争过程中而产生的。在此竞争过程中，竞争法与竞争政策承担着确保整个竞争过程合法有序进行的责任。
三、竞争过程规制与市场结构规制分析
尽管世界各国对于竞争法、竞争政策的目的认识日渐趋于一致，但是，具体的规制标准却不尽相同。历史上，竞争法的规制标准也曾发生过变化，而且这种变化一直持续到现在。概观世界各国竞争法的规制内容，可以得知，竞争法的规制对象大致上可以分为竞争过程规制与市场结构规制两大类。下面，针对竞争法在竞争过程与市场结构中的规制状况进行探讨。
1 竞争过程的规制理论分析
如果企业在市场中不进行竞争而只进行协调，那么竞争就会流于形式而不会有任何效果，市场经济当然也得不到很好的发展。而能够限制企业这种协调行为的正是竞争法中对卡特尔行为的规制。在企业的众多协调中。价格卡特尔、串通投标行为被认为是明显的不正当的阻碍竞争行为。但是，如果把企业之间的所有协调都看作是违法的卡特尔行为，那么共同研究开发、零售店的共同采购业务等这些有益的协调也会相应地被禁止。因此，市场要求竞争法必须规制一个能够明确区分禁止协调与许可协调的标准(来生新，2002)。
利用不正当的竞争手段把竞争对手赶出市场或者迫害对手的行为(排除、掠夺行为)。自然会损害企业之间的公平竞争。当然，协调行为时常表现为一种复数企业之间的共同协议，而排除、掠夺行为则是单独企业的独自行为。比如，大型垄断企业为了将中小企业赶出市场所实施的低于成本价格的倾销行为就是一种典型的排除行为。竞争的本意就是要处于对手之上、超越对手的一种对抗关系的博弈过程。竞争法介入到市场中的这种对抗行动(单独行为)，其主要职责、作用应该是来保护企业之间竞争过程的竞争秩序的。相反，竞争政策、竞争法一旦成为保护竞争者的工具。那么就很有可能会造成限制竞争的后果。因此，竞争法对于单独行为(对抗行动)的规制范围、规制对象等的设定更要慎重、细心。美国反托拉斯法对单独行为的规制对象只限定在垄断型企业，而其它一般企业只被作为“不正当的竞争方法”所规制的对象(丹宗晓信等，2002)。
2 市场结构的规制重点
竞争法、竞争政策不仅要全力以赴地规制企业之间的协调与对抗行为，而且还有必要对市场自身的结构予以关注。在由少数大企业构成的集中市场中，这些企业就有可能不采取对抗行动，而可能始终采取协调行动来规避竞争。比如，在寡占市场中尽管没有进行卡特尔协调，但是通过默契的配合同样能达到协调的目的。所以，如果竞争法单单规制卡特尔行为以及单独行为等。就不能完全限制企业阻碍竞争的行为，所以还要规制、限制市场集中行为等。只有这样，才能维持市场竞争秩序，确保竞争的公平、公正、有效。因此，竞争法对于市场结构进行规制还是十分必要的。
目前，竞争法的市场结构规制主要是以维持竞争为目的而设定的对竞争过程的规制。但它并不等同于从资源配置的角度而实施的产业组织政策。简单来讲，市场结构规制可以看作是事前阻止市场集中行为的合并规制(经营者集中)。对竞争企业之间的水平合并进行规制的目的是为了阻止寡占市场结构的形成，而垂直关系(买方与卖方的关系)的企业之间的合并规制则主要是从排除厂家的流通途径等方面进行事前规制以阻止企业集中行为(铃木满，2000)。当然，企业合并的程序是要严格依照竞争法事先规制的步骤来进行。
有些企业不是依靠合并而是完全凭借自身努力成长起来的，这些企业也能在市场中处于支配地位，针对这种情况进行市场结构规制(企业分割)时更应该慎重、严谨。肆意进行企业分割，有时会适得其反，也有可能会限制竞争，阻碍企业的正常发展。美国对企业分割设定了一套严密的程序。只有在认定大型垄断企业的垄断行为确实妨碍了竞争对手的利益时，法院才可以做出分割垄断企业的判决。1984年的at&t分割可以说是美国反托拉斯法的代表案例。1998―2002年微软第3次诉讼中，地方法院虽然做出了分割微软的判决，但是其结果在控诉判决中又被颠覆。日本竞争法关于垄断状态的规制虽然很严格，但是，直到现在还没有一例实施的案例。
四、竞争法规制的设定方法
竞争法的实施对设定企业行为规制的内容具有一定的推进作用。设定的方法受以下两个方面的限制。其一，竞争法介入企业自由决定权的时机与程度的规制；其二，竞争法如何平衡禁止规制与柔软性规制。
1 介入的时机与程度
竞争法、竞争政策明文规定，反对政府依靠自由裁量权介入企业的行为。但是，为了使竞争更加有效地运行，竞争法就必须设定企业的行为规制。在市场竞争中应该给企业充分的自由，从这一点来看，限制企业自由行为的规制愈少愈好。相反，如果放弃监管企业行为，任凭其自由放任，势必会阻碍竞争，从这个角度来看，深度介入的规制愈多愈好。
采取什么样的规制方式，一般会受到经济学家对市场竞争的看法及见解的影响。直到上世纪60年代，经济学的传统产业组织论(反托拉斯经济学)认为：如果放任市场竞争，市场的集中度就会提高，进而阻碍竞争，导致竞争恢复困难。那么，根据经济学的这一理论，应该对集中度较低的合并也予以禁止，采取深度介入的规制方法(土田和博，1998)。从上世纪70年代后期开始，随着强调市场自身机能的“芝加哥学派”影响力的增强，除了对卡特尔行为以及市场高度集中的合并采取了禁止规制之外，其他的禁止规制都大幅度地废除、缓和了。到了上世纪80年代后期，新产业组织论的影响力不断增强，要求强化竞争法规制的新产业组织论派与芝加哥学派就这一问题展开了激烈的论争。
对于介入企业行为的程度的分析。不仅受经济学的影响，还会受到各国文化、风土的影响。各国市场环境的差异会导致介入程度的不同。因此，介入的程度应该根据经济学理论同时依据本国市场环境以及风土人情的实际情况等来设定。
2 禁止规制的优点
企业之间的竞争会导致经济向未知方向的发展。为了保证企业自身的自由竞争，企业的发展方向不能由政府来决定，而应该由企业自身来决定。但是必须明确，企业的自由行为不能妨碍其他竞争对手的自由。为此，竞争法应该设定一些禁止事项来限制企业行为。比如，禁止串通投标行为、价格卡特尔行为、禁止拥有一定比例以上市场占有率的企业合并行为等。
在美国、欧盟、日本等国的竞争法中，大都是根据“本身违法原则”(perseillegal)对串通投标行为、价格卡特尔等行为予以禁止的。对于某些行为是否应该适用本身违法原则，不是根据该行为的正当与否来判断的，因为对该行为的完全禁止与放任，对竞争过程都有可能产生好或不好的影响，我们应该根据这些因素进行综合判断。尽管某些串通投标行为、价格卡特尔行为在某种特殊情况下也可能是一种正当行为，但是对于这种违法可能性较高的行为，在竞争法中一般
不予特殊考虑。因为完全禁止规制对竞争过程的整体是有利的(官本信彦，2003)，因此竞争法采用了本身违法的判定原则。
但是，在竞争法的实际运用中，本身违法原则的适用范围应当尽可能地缩小。美国只对于恶劣的、影响较大的价格卡特尔行为与串通投标行为以及限制转售价格的行为等适用本身违法原则。日本与欧盟各国也采用了同样的适用标准。
3 柔软性规制的必要性
美国、欧盟、日本等国家的竞争法限定了本身违法原则的适用行为，除此以外的行为，一般情况下是依据当时的违法状况对其不正当性要进行综合判断。这也是竞争法柔软性规制的一种体现。因为，如果明确地、彻底地区分违法行为与合法行为，这势必会给执法带来不必要的麻烦。比如，如果对价格卡特尔行为以外的投资协调、设备协调、销售手段协调以及经济不景气协调等卡特尔行为也要进行详细分类。那么，这些卡特尔行为是否也应该考虑适用本身违法原则呢?并且，每一种类的卡特尔又可以再详细地进行分类。比如，投资协调又有多种类型。因此，竞争法对禁止规定以外的行为采用了柔软性规制的方法，具体情况具体分析在此得以充分体现。
但是，在对企业行为的不正当性进行综合判断的同时也赋予了执法当局一定的自由裁量权。如果这种自由裁量权过大，势必会与禁止规制形成对立局面。因此，综合判断也只能以“违反公共利益的行为”、“不正当的竞争手段”等一些抽象的规定为标准(岸井大太郎等，2002)。如果这些标准任由政府行政执法部门恣意地解释，那么竞争法实质上也就转化成了产业政策手段了。所以，柔软的规制虽然是必要的，但是要尽可能明确判断标准，减少恣意性的解释与运用。
4 禁止规制与柔软性规制的统合
概观主要先进国家竞争法的综合判断标准可以得知。尽可能地明确判断标准已经成为竞争法的一种发展趋势。美国反托拉斯法的完善与发展就是一个很好的证明。本身违法以外的行为适用“合理的原则”(RuleofReason)，其运用标准随着判例的蓄积而更加明朗化。其中，合理原则中最重要的是“市场支配力”(marketpower)的判断标准(岸井大太郎等，2005)。该标准是完全依据经济学的理论经过分析与研究而形成的，并且还制定了客观标准(以市场占有率为主)与安全圈标准(SafetyZone)等，以保证市场自由、公平、公正的竞争秩序。
美国在反托拉斯法执行过程中，一般不依据行为的种类来推定其本身违法与否，而是提供给企业一个提示反证的机会。对于外观上看似本身违法的行为，其实只不过是合理的共同行为的一个环节，在此情况下，一般采用合理的原则来进行判断(附属限制论)。
从以上分析可知，利用经济学理论来判断对象行为，可以缩小对对象行为的违法性与合法性的认识差异，对正确判断其合理性起到关键性作用。
五、竞争法规制的经济学视点
从分析竞争法的目的到探讨竞争法的规制范围、规制对象，势必要考虑到企业的经济效益。而分析企业的经济效益，毫无疑问，要运用经济学的理论知识。然而，竞争法并不是以建立一个经济学者理想的市场经济结构为目标的法律，而是通过对竞争过程的规制，进而把原有的竞争现态提升到一个好于现状的竞争状态，并以此作为自己的现实目标的法律(白石忠志，2006)。因此，理想的经济结构理论(完全竞争等)并没有给竞争法带来有益的作用。经济学给予竞争法的最大帮助是借助经济学能够透彻、精确地分析各种企业行为的动机与经济效果等。例如，在分析、判断生产企业与零售店的交易行为(垂直的限制)时，是为了限制竞争而进行交易的呢?还是为了提高经济效率而进行交易的呢?并且这种交易行为究竟获得了什么样的经济效果呢?等等。这些问题都需要利用经济学理论进行分析、研究，以完善竞争法的规制方向以及内容。
不考虑企业行为的潜在规则，只是根据当时的市场状况自认为是行政介入的最佳时机，而对市场进行行政介入的方法只是一种政府的产业政策方法。恣意的行政介入势必歪曲竞争过程，这些并不是经济学所能解决的问题。因此，现在只能设定一个被认为是最合适的规制，并且该规制必须是各类企业能够共通适用的规制。这样才能促使市场经济向更好的方向发展。对这种规制的研究是竞争政策、竞争法学领域的课题，而竞争法对该规制的补充、完善又要依据经济学理论。因此，竞争法学就成了法学与经济学融合的“法与经济学”的重要的研究领域。
经济法与经济政策篇3
关键词：水行政执法；经济发展；软环境政策
中途分类号：F120.4文献标识码：a文章编号：
引言
为了促进县域的经济发展，给投资兴业的经营者提供优惠政策，为招商引资企业创造一个良好的发展平台，防止对企业的非生产性干扰，杜绝乱收费，乱摊派、乱罚款现象，在合法有效前提下，采取制订相应优惠政策和向社会公开承诺等重大举措，构成地方经济发展软环境中的一个重要组成部分，这难免会成为某些人阻碍执法的借口，造成执法环境恶化，使水行政执法工作不同程度地受到一定的冲击。为此，本人试作简要分析：
两者目标一致性
水行政执法与经济发展软环境政策，从理论上讲应该是相辅相成密切联系的。前者是法律行为，是依法行政的具体体现，后者是执行规则，是经济发展的需要，前者是后者的前提和条件，后者是前者的补充和具体化，两者相互促进，协调共处。水行政执法目的：一方面是国家水行政管理目的得以实现，另一方面是确认和保障行政相对人的合法权益。经济发展软环境政策的目的：一方面促进水行政部门的廉洁从政，公平执法，提高办事效率；另一方面保护投资经营者的合法权益。因此两者根本目标是一致的，都是为了保护和保障经营者和行政相对人的合法权益，如果能被正常运用，有效协调，它将会推动依法行政的进程，保证工作持续健康发展。
矛盾的产生
水行政执法，是巩固和发展依法治水，用法律手段来规范水事行为，管理水事活动的重要举措，它具有主题的独立性、行政性、法定性、强制性，水行政主管部门及其执法人员必须在水法律、法规、规章、规定的范围内，严格履行法定职责，行使法律赋予的职权，严肃执法行为，做到公平、公正、公开。如果一旦经济发展软的政策、环境被有的政府领导或者所属经济主题曲解本意或被别有用心的利用，就发生质的变化。他们为了保护其局部利益，借招商引资一个良好的投资环境为名，不顾法律法规的严肃性和执行力，公然阻碍行政执法活动的正常开展。更有甚者，政府领导直接干预，在该地区造成恶劣影响。如，为发展地方经济，在该地区各乡镇建立工业园，并成立管委会，给予优惠地方政策，进行招商引资，形成规模较大的民营企业群，并以工业管委会为名，总揽了行政管理事项，他们对行政管理部门的行政执法活动，不但不积极协调，而且百般阻挠。如：水行政管理部门在查实该工业园有涉嫌违法凿井或违法取水行为后，前往该处进行服务、宣传，并且上门做工作，要求其依法履行法定义务，申请办理相关手续或取水许可证。期间，由水行政机关领导带领执法人员，相继与该乡镇党委、政府取得联系，召集相关人员，协商具体操作办法，然而这些乡镇领导认为该企业是县上的重点招商引资项目，应该享受招商的优惠政策，给执法人员执法工作带来一定的阻碍。
二、矛盾的解决
通过行政机关及其执法人员持之以恒、坚持不懈的努力，大多数企业按照法律的规定履行了法定义务，但仍有个别企业，在政府某些领导的支持和经济发展软环境政策的保护下，既不陈述理由，又不能按正常程序申辩，拒不履行法定义务。甚至节外生枝，通过不正常途径向上层领导恶意相告，诋毁水行政执法活动，影响到执法工作的正常开展。
为此，要多下功夫，用“磨破嘴，跑短腿”的精神，多下基层宣传、指导，及时制止违法行为。
不良影响
由于经济发展软环境下不能被正确理解和正常运用，导致了一些不良后果。其一，防碍了水行政的进程；其二，法律、法规的普遍约束力大打折扣，行政相对人相互攀比，其他水行政管理工作难以进行；其三，恶化了水行政管理部门与政府、行政管理相对人的关系，在社会上造成极坏影响。
存在的问题
1、队伍建设不健全。目前，我县水政执法队伍在人员、编制、经费、装备方面还不够健全。①人员身份不一致，有行政性质、自收自支事业性质、差额拨款事业性质、全额拨款事业性质，不符合行政执法有关要求。
2、执法人员编制少。执法力量薄弱。
3、执法经费没有保障。影响正常执法活动和水事违法案件的及时查处。
4、行政干预执法现象仍然严重。一些地方政府为了地方经济发展，以牺牲法定行政收费为代价吸引外来投资，草率出台地方政策限制行政执法监督检查，使水利部门监督管理严重脱节，违法案件得不到及时处理。个别领导仍然存在以权压法，以言代法的行为，严重违背国家对依法行政的要求。
措施和对策
针对水行政执法工作在经济发展的软环境束缚下出现的诸多不良影响，水行政管理部门要积极寻找对策，拿出具体办法，缓解发生的矛盾。一是继续加大法律、法规的宣传力度，增强水忧患意识，使之深入人心、家喻户晓。法制宣传工作是一项长期的任务，各级水行政主管部门要从依法行政、依法治水的高度做好水法规的宣传工作，向群众、向政府、向有关部门领导宣传水法规，提高社会各界的水法制观念、水忧患意识、水权意识，预防和减少行政干预水行政政府的现象。水利系统内部要加强对水法规宣传和培训，提高广大水利干部职工的水法规知识，提高水行政执法人员熟练运用水法规解决问题的能力。二是多请示、勤汇报。争取政府对水行政执法工作的重视和支持；三是加强与政府的联系、与行政管理相对人的沟通，为企业排忧解难，得到企业的理解和配合；四是及时向主管部门反映，依靠水行政执法的力量，加大执法力度，达到执法目的；五是水行政执法人员要提高自身素质，增强服务意识，讲究工作方法，树立宗旨意识，规范执法行为，依法治水管水，严格依法办事。通过采取一系列措施，努力创造一个良好的水法治环境，维护正常水事管理秩序，为经济社会持续健康发展服务，为建设和谐水务打下坚实的基础。
结束语
总之，要正确处理好水行政执法和地方经济发展的关系，加大水事违法案件查处力度，保证经济发展健康运行。利用国务院出台的《关于实行最严格水资源管理制度的意见》这一有利时机，加大全市水资源执法力度。要严格执行执法程序，充分尊重相对人合法权益，全面使用说理式执法文书。积极探索行政执法案例指导制度，努力实现法律效果和社会效果的统一。要实行重大案件集体会商制度，从立案开始每个重要程序都要进行集体讨论，确保办案质量。水务同公安、交通、土地等有关部门合作，建立联席会议制度，实行重大水事违法案件联合执法机制，切实解决执法难、取证难问题。
参考文献：⑴陈锦云水行政执法工作中存在的问题及对策广西水利水电2006（4）；
经济法与经济政策篇4
谈及经济法的政策性,就不得不提及“经济政策”这一概念。一般认为,经济政策是指经济政策主体在某种特定的经济秩序和经济结构的基础上,采用经济政策手段,去实现某种经济政策目标的行动或者行动方针。经济政策和经济法律、法规都是社会主义上层建筑的两个重要组成部分,两者的职能都是为了实现对国家经济的管理,追求推动经济发展和社会进步的共同目标。法律都来源于人民意志,统一于人民意志,是集中和体现人民意志的不同形式,经济法律、法规往往是把行之有效的经济政策规范化,可以说,经济政策是制定经济法律、法规的依据。但经济法律、法规不是经济政策的简单重复。因为在经济政策法定化过程中,要进行修改、提炼、废弃一些不符合客观经济规律的、不符合现实和发展需要的内容,所以定型化了的经济法律、法规,不是原来意义上的经济政策。虽然经济政策和经济法律、法规一样,都是根据经济运行的客观规律要求制定的,但经济政策只是力求符合经济规律的客观要求,而经济法律、法规则是比较正确地利用了客观经济规律,并把经济规律法定化、制度化。经济政策的“活跃性”区别于经济法律规范的“稳定性”。当国内或国际局势发生变化时,应对的政策会及时的随之调整变化,及时有效的解决各类问题和矛盾;与之相对的是经济法律、法规的稳定性,其调整的对象在一定范围内是固定不变的,这是由其法的本质所决定的。经济政策的“指导化”区别于经济法的“具体化”。由于经济政策是党和国家在一定时期内经济工作的方针、原则和路线,不可能很具体,一般都较为原则。而经济法律、法规则是组织、管理经济的重要工具,具体规定人们在经济活动中应该做什么,不能做什么,以及违反规定的法律后果及法律责任,用以调整错综复杂的经济关系。从经济法与经济政策的关系来看,经济法是经济政策在法律上的表现,也就是说,经济法体现了一国现行经济政策,是通过法律形式表现出来的经济政策,二者是一种“表”与“里”的关系。与此同时经济政策除了通过经济法表现以外,还有其他表现方式,如国家和政府的经济决定、经济通知、经济发展建议等,它们都是统一于一个国家总政策和基本经济政策的。但经济法不同于其他表现形式的是它以法律的形式将现行经济政策中适于实践与发展的那部分成熟的内容加以系统化、规范化,从而形成相对稳定的经济法律规范。法律化后的经济政策由于带有法律的“头衔”,因此具有强制执行力与规范性。所以,政策性是经济法的重要特征。经济法的其他一切表现,基本上都是围绕着政策性展开的,如灵活性、多样性、实践性等。
二、经济法的政策性
经济政策在很大程度上影响经济法的基本内容,同时经济法又体现了经济政策的各项任务。如《中华人民共和国城市房地产管理法》第四条以“国家根据社会、经济发展水平,扶持发展居民住宅建设,逐步改善居民的居住条件”为发展目标。这一发展目标是经济政策,但通过法的基本形式将其固定下来,并在该发展目标的基础上对城市房地产的开发、交易等作了细化规定。又如,产业政策对经济立法也有很大影响。《反垄断法》作为“经济宪法”、“经济基本法”,虽然也是政府干预经济的手段之一,但它的重心是通过遏制垄断和限制竞争等行为以发挥市场机制在资源配置中的基础性作用。我国自2008年实施的《反垄断法》标志着政府要充分发挥“市场之手”作用的政策取向。市场经济的核心是自由竞争,国家对市场的干预则仅为补充和纠正市场经济的自身不足,为自由竞争创造必要的条件和环境。可以说,现代国家基本上都奉行这样的基本经济政策,即自由竞争和国家适度调节。而“适度调节”是因国情而异的,因时而异。但有一点是共同的,也是目前多数国家所认同,即国家对经济的调节必须适可而止,绝不能过分干预市场主体的活动。自由竞争是市场经济活力的根本所在。例如,以美国为例,一场严重的经济危机使得美国政府不得不调整经济政策以应对社会问题,以国家干预理论为指导的政府出台大量经济政策解救美国经济。随着时间的推移,人们发现过度的干预使市场本身的各项优化职能得不到充分发挥,故又不得不因时因事的调整各项政策以带动经济的发展,使市场的自身职能得到最优的发挥。政策的变化也推动着法律的变化,二者在变动的方向上是一致的,即都朝着能更快适应社会、更加切实解决现实问题、更加有效地推动社会经济发展的方向前进。正是顺着这条前进方向,如今美国、德国、日本等国的经济法现在基本已形成以竞争法为核心、以调控法和市场管理法为侧翼的法律体系。因此,政策因经济形势或其他社会需要而经常发生变化,经济体制也非一成不变,经济法也受其影响而处于变动之中。如为了应对国家保护中小企业的产业政策,我国《反垄断法》规定的垄断协议豁免事项包括“为提高中小经营者的经营效率,增强中小经营者竞争力的”,专门对中小经营者做出了垄断协议豁免规定;根据欧洲经济与货币联盟条约,德国修改《联邦银行法》,把对货币和金融的控制权交给欧洲中央银行;经济合作与发展组织发起在巴黎签署《禁止超越国际的贿赂行为条约》后,缔约国则需相应地制定或修改国内法,以禁止企业为取得合约而向外国官员提供好处。经济法的政策性特征同样体现在执法与司法领域,并非所有的经济政策都要通过经济法的形式表现出来。
经济法与经济政策篇5
关扭词:经济法;政策性;工具;法秩序
一、问题的提出
现代经济法从产生那一天起，其内容就是个多变的事物。它远不如民商法内容稳定，(法国民法典》自1804年制订以来，(德国民法典》自1900年实行以来，它们的规定基本未动而一直作用于不断变化的社会经济。但是，尽管如此，学界普遍认为，经济法是国家经济干预之法，是国家以社会利益的名义协调经济发展之法。这就是说，经济法强烈体现了国家的意志性，体现了国家的经济政策。所以，有些学说直接称经济法就是经济政策法或执行经济政策的工具。可以说，学界里没有人否认经济法是与国家经济政策紧密相联的。我国学者在论述经济法的特征时，几乎无一例外地将“政策性”作为它的一个重要的特征。经济法的发展史表明，经济法就是经济政策法，是国家经济政策的法律化。
这一点，正是经济法的性质所在，是经济法之所以历经百年风雨而最终确立其法学地位的根本，是决定经济法未来发展走向的路标。
二、政策性是经济法的本质特征
我们已习惯于将经济法表述为国家对经济的干预之法，“经济干预”就意味着国家在按照自己的意图组织和管理着国民经济，而按照自己的意图组织和管理国民经济是国家经济政策的活动，这就决定了政策性是经济法的本质特征。
关于政策的定义学者们意见不一，但普遍认为，政策是与政府为主的公共部门的活动联系在一起的，都认为政策是必须付诸实施的、有目的的方案、计划、措施，都同意政策是为解决杜会发展问题的活动。
我们知道，经济法是随着国家对经济的干预而产生的，系统化、制度化的经济法则是在19世纪末20世纪初自由资本主义阶段向垄断资本主义阶段过渡时出现的。垄断资本主义加深了资本主义经济危机和社会矛盾，使得国家不得不通过全面、主动的经济干预来维持和发展资本主义休制。制定各种经济政策立法，就是国家对经济实行干预的一种手段。一位日本学者谈到，“经济政策立法共同的实质性指标，就是通过国家的力量来维持现代资本主义体制的法律。在实在的经济法上表现出来的那种杂乱无章的性质，只不过是反映了需要这些法律的矛盾的性质和程度。”
经济法是经济政策在法律上的表现，这就是说，经济法只是经济政策整个内容的一部分，是通过法律表现出来的经济政策。经济政策除了通过经济法表现以外，还有其他表现方式，如国家和政府的经济决定、经济通知、经济发展建议等。它们是统一于一个国家总政策和基本经济政策的。经济法与其他经济政策表现形式常常是你中有我，我中有你，也就是说，经济法与经济政策的其他表现形式经常是难以分开的。所以，政策性是经济法的本质特征。经济法的其他一切表现，基本上都是围绕着政策性展开的，如灵活性、多样性、实践性等。
具体而言，经济法的政策性主要表现在以下几个方面:
第一，经济政策决定经济法的基本内容。
一般认为，经济政策是指经济政策主体在某种特定的经济秩序和经济结构的基础上，采用经济政策手段，去实现某种经济政策目标的行动或者行动方针。经济法中往往规定了某经济政策的目标、政策对象、实施政策的机关及实施政策的手段。如《中小企业促进法》，其政策目标就是在激烈竞争的市场经济中扶植、促进中小企业生存和发展，保障其合法权益。各国中小企业促进法基本上都规定了相关部门的权利、义务和责任，以及促进中小企业发展必要的手段，如财政金融支持、工商管理支持。这些规定就是经济政策，只不过是通过《中小企业促进法》加以固定化了，以有利于在法律上有力地促进和保棒中小企业的发展。在这一点上，产业政策法更为突出。以法律形式出现的产业政策法本身就是根据产业政策直接制定的，如我国的(指导外商投资方向暂行规定)第l条明确规定:“为了指导外商投资方向，使外商投资方向与我国国民经济和社会发展规划相适应，并有利于保护投资者的合法权益，根据国家有关外商投资的法律规定和产业政策的要求制定本规则。”
其他经济法，如税法，在过去政策的核心是税收负担间题，但现在各国基本上都确立了税收的调控政策方向，即将正确引导经济行为，合理确定分配格局，有效调整经济结构，确保财政收人稳定增长作为主要的政策目标。我国现行的税法，如在税种的开征、税收优惠的确定等方面都基本上体现了这些要求。
第二，经济政策的倾向性决定了经济法的倾向性及实施力度。
政策是政策主体在一定时期用来调动或约束社会力量，以实现预期目标而采取的行为。因此，从本质上说，政策是对社会利益的权威性分配。也就是说，政策具有极强的倾向性，政策过程是一个价值、目标的选择过程。作为经济政策立法的经济法就不可避免地受到政策目的性的影响。它“随着国家行为所依据的原则的重大波动而波动”。它不是中性的东西，而是倾向于给予“个人的总的行动以方针，这是经济朝向所希望的方向发展所需要的方针”。这不但体现在经济立法目的性极强，而且随着经济政策目标的变化而使经济法已经确立的目标减弱或加强。
以美国的反垄断法为例，从1890年《谢尔曼反托拉斯法》颁布至今已有百年历史，这一百年的历史是美国反托拉斯法备受争议的历史。在该法颁布后的头二十年里，它并没有得到太多的应用。其主要原因是当时经济自由主义占上风，政府和国会对这样做是否合宪也把握不定，所以，尽管颁布了反垄断法，但政府的自由主义政策使其并没有得到什么执行。因此，这段时间美国的托拉斯得到了进一步的增强。
上个世纪30年代的经济大危机使得政府意识到自由竞争是经济恢复的关键，于是罗斯福总统从1936年到1940年对司法部进行了一系列高层任命，并最终任命当时强烈主张限制垄断的thurmanamold为反托拉斯部门的最高负责人，对横向共谋和独占企业展开了进攻。一直到70年代，美国政府这个时期对反托拉斯“总是能够烹得胜利”。70年代到90年代初期，美国感到日本、欧盟经济竞争压力，开始实行鼓励大企业合并的政策，以期同日本、欧盟展开竞争。这时许多在尼克松时代被任命为法院的法官们已相对减少了反托拉斯干预。
司法部和联邦贸易委员会虽然提起了许多针对具有支配地位企业的诉讼，但是，除了有名的打破Bell体系的案件外，这些诉讼大部分都失败了。在大多数案件里，法院给了占支配地位的企业相当的自由，它们可以自己定价、自己决定产品的发展以及发展的战略。20世纪90年代以后，美国的反托拉斯实施政策基本上表现了灵活的经济分析观点，依据具体情况具体分析，如波音公司合并案和微软案。其执行结果反映了美国政府的经济政策。
第三，经济法中，“法”是从属于经济政策的手段。
这就是说，经济法作为法律首先是实现经济政策的工具，其次才具有“法”的性质，因此，经济法的工具性十分浓厚。而民商法则是目的性的东西，蕴含着市场经济中社会公众的长久的平等精神和理念;传统行政法也蕴含着一种精神和目的，即平衡、约束行政权力。作为工具性的经济法其首先目的不是平衡和约束行政权力，而是如何调动一切有利的因素，在赋予经济行政机关充分、尽量的经济行政权下，保证国家经济政策目标的实现，尽管经济法同时也要防止“政府失败”。所以，经济法中“法”的因素是从属于经济政策目的的手段，经济法只不过是经济政策的法律化，它是为经济政策服务的，是国家整个经济政策体系中的一环。
第四，市场经济基本的经济政策决定着现代经济法基本体系。
市场经济的核心是自由竞争，国家对市场的干预则仅为补充和纠正市场经济的自身不足，为自由竞争创造必要的条件和环境。可以说，现代国家基本上都奉行这样的基本经济政策，即自由竞争和国家一定的调节。我们这里说“一定的调节”是因国情而异的，一般而言，发达国家调节程度相对较低一些，而发展中国家则要强一些。但有一点是共同的，那就是各国基本上都认识到，国家对经济的调节必须适可而止，决不能包办企业、个人自己能做的事情。自由竞争是市场经济活力的根本所在。基于此认识，美国、德国、日本等国的经济法现在基本已形成以竞争法为核心、以调控法和市场管理法为侧翼的法律体系。调控法与市场管理法的基本理念是为企业、个人经营活动服务，努力营造市场中自由、公平的竞争所需环境。
第五，在某种意义上说，那些未上升为法律的基本经济政策的措施等也是经济法体系中的一部分，甚至是十分重要的部分。
并非说所有的经济政策都要通过经济法的形式表现出来。一般而言，只有基本经济政策与某些具体经济政策才会通过立法形式表现。那些未上升为立法的经济政策是不在经济法体系之内的，尽管这些经济政策会影响到经济法的执行和实施。但是，现代社会联系的紧密化和一体化，要求某些基本的经济政策成为现行经济法体系中的一部分，以使这些政策具有立法般的功能。这些基本的经济政策，如国民经济发展计划，其内容本身无法通过立法形式加以表达，而往往由国家最高权力机构(如我国的全国人民代表大会)或立法机构(如国会)以决定或指示形式表达，它们制约和决定着相应经济政策行动和立法，相应行政机构必须执行和实施。如在法国，学者认为经济法首先是描绘经济中期发展的整个前景的方法，因此它体现在计划之中。而计划是难于归人众所周知的法律门类。从实质上讲，它并不具有直接的规范性质。从形式上说，它诚然是国会通过的，但无法律的性质。它仅仅是“投资计划的轮廓”和“指导经济发展与社会进步的工具”。但是，只要计划属于法律的范围，它便会是经济法的一个因素。在我国，全国人民代表大会通过的中长期国民经济发展规划在我国的经济法体系中具有举足轻重的地位，相应经济政策和经济立法是围绕其制定并执行的。因此，在我国，研究相应经济法时必须同时注意国民经济发展规划。
三、经济法必须符合法秩序的基本要求
上边谈到，经济法中“法”的因素是从属于经济政策的工具，这主要是因为经济法是实现国家和政府经济政策的工具使然。但是，这是不是说经济法就失去了法律性?或者说其法律价值就是没有意义的?
毫无疑问，经济法的目的性、功利性极强。各国立法者往往希望借之纠正市场失灵、弥补市场的外部性，以依国家强力推进国民经济的发展。但这只是经济法目的之一，或者说是其具体目的，它还必须“追求法秩序的客观目的”，即“基于法秩序内在的合理性提出的要求”。这种秩序要求“在自然界与社会进程运转中存在着某种程度的一致性、连续性和确定性”。置言之，经济法在追求立法者所明确希望的“国家干预”的目的外，必须同时能够获致经济法秩序的客观目的，该客观目的应是整个国民经济和社会的健康发展，而决不能为了短期利益或目标而拔苗助长。认识到这一点，对于经济法研究及实践是十分重要的。日本经济法实践提供了一个很好的反面例证，即过于追求和在意立法者所希望的直接的依已好恶的目标，而忽略了经济法应有的内在的客观目的，因而导致其过分的国家干预及后遗症。
我们说经济法是经济政策工具性的意义应是从经济法去实现国家经济政策目标而言的，而不能将其作为按照国家和政府意愿随意运用的工具。换言之，经济法的工具性体现在其作为经济政策的法律化而成为国家或政府经济政策活动中的一部分和方式，而并非说经济法是一种政治工具。法学是反对将法律作为政治随意运用的工具的，即使是工具，也是将其放在法的层面上对待的。这时法律化的政治意愿已被法所过滤，因而成为稳定的经济生活准则和要求。这种过滤集中表现在作为经济政策工具的经济法在制定、执行和实施中必须同时考虑整个法秩序的要求，从而使其在追求自己特有的经济目标时，也必须与整个法秩序的客观目的相一致。整个法秩序的客观目的是“基于法秩序内在的合理性所提出的要求。这些目的彼此必须有一阶层秩序存在，且其高低秩序又非全然取决于立法者的好恶。”所以，经济法的工具性必须同时离于整个法体系之中的，其制定和执行均应在整个法体系下进行，从而使其工具价值得以升华。由是经济法的工具性中透着法的整个理想与追求，同时法的秩序性在经济法的工具性中得以展现。
只有这样的经济法，即与整个法秩序合拍的经济法，才能称之为真正的经济法，或者说具有法之意义的经济法。我们不否认经济法的工具性与功利性，工具性使得经济法成为区别于传统民商法和行政法的另类法律，使得经济法在现代社会经济发展中毫无疑问地成为强劲手段。但是，它毕竟同时是法律，因而其具有相应法的因素和要求。这些法的因素与要求规范普经济政策的基本内容与实施，使经济政策由政治性的东西变为法律性的准则，成为社会经济发展的指南。而其一旦成为法律，就意味着它必须遵守法律最起码的要求和原则，就必须将自己融人社会整个法体系之中而与其他法律相协调。任何过于强调自己工具性的经济法都是没有生命力的，任何国家和政府如果只是将某经济法作为施政工具的，该经济法必然是不健康也不会长久的。实践中，那些只是作为国家经济政策工具的经济法最后往往成为政府可用可不用的东西，从而失去了其应有的法之指导、预测作用;或者成为了政府官员顽固固守其既得利益或不思进取、碌碌无为的屏障。如在日本，二战后为发展经济，政府通过了大量的经济管制法令和措施，而这些经济法令往往工具性极强，它们也在一定程度上促进了日本经济的复苏和发展，但它们逐渐显示出来相应弊端。近年来，日本学术界、企业界开始强烈要求政府放松规制。这不仅仅是日本国内自身发展的问题，也是同国际接轨的要求。尽管早在1988年12月，日本促进行政改革临时审议会就提交了“关于缓和公方规制”咨文，但多年来行政一直很迟缓。所以，如果不将经济法的工具性放在整个法秩序角度加以认真考虑和运用的话，经济法的工具性也就失去了其“法”之手段的意义，亦即，经济法就成为不是法的“法”。
在我国，经济学界常常说要以经济、法律、行政手段来调控和管理经济活动。显然，这种说法并非从法律角度出发的，而只是从经济学方面平视法律的。从法学角度来讲，经济、法律和行政三种经济管理方式决不是处于同一层次的东西，法律是高于经济和行政手段的。而其根本原因乃是法律是更稳定并班含着社会公平、正义等人类理念的规范，所以，经济政策一旦经过法律程序而上升为相应立法，其已经是整个法体系中的一员而必须遵从法秩序的根本要求。显然，法的和谐、稳定、统一要求法律成员不能单独行动，而必须与其他法律成员保持一致，特别是与宪法要一致。
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经济法与经济政策篇6
「关键词经济法相对软性,动态性,政策性,成因,内容,意义
「正文
所谓经济法的相对软性,主要是指,在经济生活急剧变化的今天,由于受到经济变化的影响,经济立法变动较快,法律规范与经济政策之间的界限不甚明显,较之传统稳健的具有大陆法色彩的其他成文法,显得较为灵活和多变,并且在经济执法或司法中显示出非严格性,所以借助国际法中“软”的概念,取其不稳定、不强硬之意,对经济法法律规范本身的特点进行一些描述。
一、经济法的动态性
(一)经济法动态性之界定
法律之稳定性作为法之价值体现,一直以来为学者青睐有加,人们可以凭法而对自己的生活有预期,进而确定自己之行为模式,成为法之社会功能的重要表现。但从本质上说,所有的法律都不是绝对稳定的,因为“稳定性和确定性本身却并不足以为我们提供一个行之有效的、富有生命力的法律制度,法律还必须服从进步所提出的正当要求”,而经济法作为“国家干预经济运行”之法,基于调整对象之多变性,更需适时适度的作出变动,体现出独有之特征。
首先,“市场失灵”的理论给经济法提供介入市场的理论基础。“由于市场缺陷出现的逐步性、阶段性、市场缺陷的相对性以及不同性质的市场缺陷的存在,导致不同时期市场对国家干预的需求在质和量上有差异;又由于干预成本、干预能力及经济法的功能局限等因素使干预的范围不可能一成不变”,因而使干预范围之确定变得相当复杂而有动态性,国民经济的各领域都可能成为国家干预之对象,只是在不同阶段实际受干预的领域不尽相同。
其次,既使市场良性有序的运转,也并非意味市场即静止不变的,而处于运动发展之中,因而国家不必时刻对某种经济关系进行干预,经济法的主体范围会发生变动呈现出一定之动态性。
再次,从经济法之发展趋势来看,深受经济学理论之基础性影响,自上世纪30年代以来的大萧条,凯恩斯革命,大滞涨,占统治地位的经济学思想通过经济政策渗透至经济之法,基于经济学理论之百家争鸣及统治者之选择使用,经济法也呈现出方向性之变动。
故经济法的动态性可界定为:经济法不可一成不变,为了实现国家干预经济之职能,必须随着社会经济形势和市场之变化而变化。
有些学者在界定动态性概念之后,特将动态性与不确定性,模糊性作比,认为“动态性是具一定客观性,不以人的意志为转移的,而不确定性则不可避免带有强烈的主观性色彩”,而且“法的模糊性也是法的一种不确定性,是法的类属边界和性态的不确定性”。然而在法哲学之法的主观性和客观性之观念上我们已知道:我国虽继受前苏联之“法的统治阶级意志说”,但社会生活之实际、客观规律仍是法之生命源泉,脱离了经济基础与人们内心对公平正义之认同,法律的社会功效是会大打折扣,甚至于沦为“恶法”的。故在谈论法之动态性时,就已经包含了法之客观性之基础问题的认同,无需再强调之。
(二)经济法动态性之成因
1.经济法的外部条件决定之
首先,“市场失灵”的存在。市场经济是一种以市场为基础配置社会资源的经济运行方式,“虽然不具有统一的智力,它却解决着一种当今最大的计算机也无能为力的涉及亿万个未知变量或相关关系的生产和分配问题。”但在市场经济中,价格调节和经济个体追求利润最大化的行为在实现资源有效配置和合理使用过程中,仍存在许多问题,即市场失灵。表现在:
(1)市场功能存在缺陷,它在提供公共产品和维护公共利益方面存在明显不足。公共产品具有强烈的“外溢性”,诸如市场主体可以不付代价地得到外部之经济效益,或由于外部之损害而得不到应有之补偿。而且诸如国防、消防、科教文卫等公共产品,市场机制不能完全提供。
(2)市场竞争的失灵。价值规律的自发作用往往导致垄断,而垄断在一定程度上反过来就会破坏市场机制,排斥竞争,导致效率降低。
(3)市场不能实现公正的收入分配。市场交易原则的平等自愿和等价有偿,但由于经济个体的资源禀赋存在差异,收入水平必然会有差异,且价格随供求波动,市场的自发调节易引起收入差距扩大,使财富集中到少数人手中。即成为社会不安定的重大因素。
(4)市场调节本身存在一定的盲目性。价值规律对市场的调节实际上是一种事后调节,从价格形成、信息反馈到产品生产,有一定的时间差。
(5)市场信息不对称。市场主体是有限理性的,市场价格的滞后和偏差使信息具有稀缺性,尤其是交易双方不对称的信息分布,会引发主体的投机主义逆向选择的道德风险以及商品市场的劣币驱逐良币。
(6)存在经济周期。经济周期是个人理性导致集体非理性的最典型例子。在市场体制中,每个市场主体都追求自身利益的最大化,而没有一个主体在主观上为市场的宏观效率负责。也就是说,市场是一个没有“大脑和心脏”的机体,因此运行过程中方向的迷失在所难免。
市场失灵是在市场发育过程中逐步显现的,随着经济结构、经济规模、市场成熟度的变化而波动,从而呈现出“动态性”。故对此进行干预的经济法也必然具有动态性的特征。主要为调整的手段具有综合多变的特征。
其次,“政府失败”的存在。主张运用政府宏观调控手段干预经济的各种经济理论,基于一种认识:即政府比单个经济主体掌握更多的信息,在某种意义上是说政府是一个全知全能的单一主体,故而可以有效消除单个主体在从事经济活动中的试行错误。但上世纪70年代“大滞涨”之事实表明,与市场机制的运作失灵一样,政府也存在失灵。其根本原因在于强调政府对经济实施高强度干预的主张,过于夸大了政府的能力。在现代科学技术水平的制约下,政府还不具备足够的能力去准确收集信息,并由于政府自身的偏好,异化的政府可能不能形成与整个社会的要求相一致的社会偏好。因而政府事实上很难做到能够在最合适的时机、以最适当的强度实施对经济的干预。而且,即使作为理论概念的政府能作到这一点,也难以保证具体政策制定者和执行者对政府意志之忠实贯彻,这将带来巨大的成本。
故应有谨慎认识政府作用之基础上,承认政府对经济之干预,使政府对经济的干预既能使这种干预的成本最小,又能有效弥补市场机制本身的不足。即存在一潜在边界,政府不能越界行事。反映到经济上,表现为经济法的调整范围之不固定性:当市场出现失灵时,需要将原本不属于经济法调整的对象纳入调整范围,表现为一定之扩张性。当市场失灵因国家干预而得到弥补后,由于政府失灵的客观存在,政府就要收回“干预之手”,经济法之调整范围因而收缩,表现出一定之回复性。
2经济法的自身品格决定之
首先,经济法的动态性是由经济法宗旨决定的。经济法的宗旨是“政府综合运用各种手段对经济运行进行协调,以促进经济稳定增长,保障经济公平与社会公平,实现经济与社会的良性运行与协调发展。”为实现此宗旨,经济法将其着眼点放在社会经济运行的各种具体变动因素对宏观经济的影响即社会经济的整体发展上,而不像民商法之着眼于价值规律在微观经济领域的运用上。而且从时间上看,市场机制具有较强的稳定性,而社会和市场中的各种具体变动因素则具有较大的波动性,多变性。故针对这些变动因素的国家干预也必然具有多变性。
其次,经济法的动态性也是由经济法性质决定的。现在多数学者对经济法之界定为社会法性质,以期弥补无法纯粹将之纳入公法、私法之困境。但由乌尔比安对公私法之界定并佐之以史尚宽先生关于现代公私法之观点:公法调整政治关系以及国家应当实现的目的,有关国家的稳定;而私法调整公民个人之间的关系,为个人利益确定条件和限度,涉及个人福利。可以认为经济法带有强烈的公法性质,其任何一种经济法律关系都体现出国家公权力的存在。与行政法之“有限政府”的控权法不同,经济法之授权法性质又给予经济法的调整手段和途径以较大的空间,时时与民商法等私法耦合,这就决定了经济法变动性的程度要大于民商法这类纯粹的私法。因为作为私法的民商可以以主体之相互合意在法律界定的范围内排除法律、政府的积极介入,民商法之调整手段可具有原则性统领意义,具体由各多姿多彩的市民生活丰富之,具有强大的包容性。而国家作为经济法律关系的一方主体,其权利和义务的运用不允许随意变通,社会经济的变化导致旧的经济法的不适应,不能由经济法律关系主体靠合意去克服,而只能通过经济法的变动去克服。
(三)经济法动态性之内容
1.变动性
如前所述,经济法在调整手段、调整范围、调控主体等一系列方面随经济社会之变动而变动,故此不加以赘述。
2.扩张性与回复性
经济法作为国家干预经济之法,基于弥补行政法之介入经济生活之无能力,有限政府“限权”之功能而为国家的经济管理职能的操作运用而“授权”,是国家运用公权力对私权利之干预。一方面,在市场失灵时,对那些在市场正常时不应由其干预之经济关系进行干预,触及市民社会内部运作,这是对民商法的缺陷的弥补,是必要之“扩张”;另一方面,作为常态的宏观调控,经济法赋予调控主体的国家经济管理职能,保证其宏观调控权力来源的合法性。但只要是权力就具有扩张性,具有管理扩大化的倾向,这也是动态性之表现。
但在我国之特殊国情之下,“有限政府”之观念尚未完全建立或深入人心,“官本位”统治长达二千多年,国家运用起经济法之扩张时得心应手,市民社会也长于依赖国家之干预,对防范来自国家之越权侵害缺乏怵惕之心,甚至认为理所当然。因而强调经济法之回复性就更为重要,也即保持政府干预之“度”的问题。
对于第一方面的扩张性,应从经济法对调控时间、调控力度、调控手段之明确和程序性规定来防范公权之界越。而对于第二方面的常态扩张性,就应从“控权法”角度理解经济法,转变“政府管一切”的观念,附责任于权力之后,启动权力即意味着责任之“达摩克利斯之剑”的高悬,以达到经济法的回复性。
3.相对稳定性
任何法律若失去稳定性,必难以实现其指引行为的社会功能。“一个完全不具稳定性的法律制度,只能是一系列仅为了对付一时性变故而制定的特定措施。它会缺乏逻辑上的自恰性和连续性。”经济法具有动态性,但也是一个个相对稳定且具有延续性继承性的经济法律制度才构成了经济法发展的历史。
二经济法的政策性
经济生活的变动如此迅速,而作为成文法的经济法,无论如何也具有法律的一般特征,即相对稳定性。在这种情况下,国家对于经济生活的及时调控受到法律滞后性的约束,这就需要在法与经济之间建立新的参量——经济政策,经济法与经济政策之间也由此而有了紧密联系。
(一)经济法政策性之界定
经济政策作为公共政策的一种,是国家和政府有意识地解决各种经济问题的行动指南。它实际上是国家或政党在利益集团的压力下所采取的经济活动,是国家经济意志的体现。在国家对市场的调节、渗透已成为社会经济发展必不可少的组成部分的当代,经济政策之影响力呈不断上升趋势。一方面现代法治政府之控权原则的发展,另一方面,越来越多的法律与政策之间的界限越来越模糊,法律被政策充斥的现象俯拾皆是。此现象可理解为行政法与经济法之本质区别。故而经济法的政策性可界定为:经济法律规范受到经济政策之强烈影响而使其立法、执法、司法体现了某些政策性特征和目的。
(二)经济法政策性之成因
1.经济法的政策化根源于经济法内在特质的必然要求。由于经济法根源于国家对经济的自觉调控和参与,其要义不在于直接抽象地设定和保障某种权利,而是追求对万变的经济生活及时应付,促进经济稳定增长。但现代社会是分工复杂,变化多端的社会,对经济运行之效率有更高的要求,政府调控经济,纠正市场缺陷之手段就要日益丰富多样,以适应现代社会发展之要求。而法律自身内在结构的限制却有着相对滞后性,不得不依赖于灵活及时应对各种复杂问题的经济政策。
2.经济政策性质的改良和经济法效益性的契合。现代国家广泛运用的经济政策,并非传统意义上的国家强制命令化体系,多是体现现代国家职能的多样化政策的组合体,以市民社会的有理性“经济人”为前提,以利益趋动为手段达到政策目的,这与经济法的效益调节手段相一致。
(三)经济法政策性之内容
1.经济法的立法受经济政策的影响。
首先,在法的调整渗透于社会关系的各个方面,并高度专业化的今天,经济法之调整往往以政策先行,这些政策具有强制力,并赋予政策以法的效力,甚至构成经济法不可缺少的组成部分。
其次,经济法律规范短暂多变,并且“变化”这一过程本身也短暂、迅速,常和经济关系本身的变化同步,有时甚至会在一定程度上超前于经济关系的变化。而且经济法对于某些特定经济现象的及时应对,与经济政策的特别应对性和短暂性极为相似。一时之应然,不应被制止或不应为的行为到彼时则可能成为应受遣、制止的行为。着名学者谢怀栻将经济法与民法形象对比道:“一个国家的民法典可以在数百年内基本不变,经济法就不可能如此。”
再次,经济规范中有相当多的原则性规范,这类原则性规范的具体适用必须和特定时期相对明晰化的经济政策相配套,才能给公众提供良好的行为预期,最大限度地维护法律的稳定性与权威性。
最后,在经济法规范中,还出现了众多模糊性的政策语,如“为了……的重大利益”,“保持国民经济的健康、稳定、快速发展”等。在传统的法律部门中本来用来判断合法与否的标准仅仅是行为,而在经济法中行为的结果、目的甚至动机都成为了标准,都要在面对具体情形时进行政策性的考量,政策的意蕴完全融入了法律。
2.经济法在执法、司法的力度上更受到了经济政策的深刻影响。
首先,在机构的设置上就出现了集传统行政执行权,准立法权及准司法权于一身的“第四种权力”来作为经济法的制度基础。它不仅体现着公与私的交融和公与私的协调,而且作为第四种权力的具体执行者并不是一般的行政执行机关,而是各种依特别法成立的专门委员会性质的经济管理机关。
其次,在具体的适用中,注重法律的整体社会效果,并不强求所谓的“一致性”。以反垄断法为例,必须结合特定的经济政策背景来理解反垄断法之适用。在竞争法领域中,条文大同小异的反垄断法,在不同国家里执行的力度各不相同。美国对垄断的态度就比别的国家严厉得多;即使在一国国内,不同时期对反垄断法的执行力度也有所不同。具体就微软的反垄断一案来说,也充分反映了反垄断执法的软性。2001年9月,美国司法部宣布不再要求分拆微软,也不再坚持针对微软将互联网浏览器与视窗操作系统捆绑销售的行为进行反垄断的诉求。其主要原因之一在于布什政府改变了克林顿政府反微软垄断的强硬立场,采取了更为保守,对企业更为友善的政策。针对微软基本上是靠自我发展起来的垄断公司并且以知识产权和知识创新为基础的情况,司法部打出了“推动创新”的旗号和政策。受到美国政府和政策的影响,司法系统从而对此做出了反应。
(四)经济法政策性特征的功能
首先,经济政策作为国家着眼于现实的经济状态以诱导经济向特定方向发展的有意识的施政形态,是国家单方面做出的政治决定,体现强烈的公权力意志。这样就可能严重违背客观的经济规律而沦为纯粹权力意志的产物。现代法治理念“有限政府”“政府不是万能的”也要求经济政策的法律化,使权力控制在界定的范围之内,特别是通过固定机制实现决策的科学化,效率化和稳定性,故法律内蕴之有效限制权力的理念来限定经济政策只在合法操作的平台上展示自我。
其次,现代复杂的社会经济条件下,单纯运用经济政策以行政指导之方式调控市场畅通无阻的时代已一去不复返,市民社会中的理性人均以利益为趋动做或不做某种经济行为,所以政府越来越需要法律之制定来增加经济运作的可预期性,用相对独立的法律体系的运作以增加经济管制之正当性,从而减少在经济政策推行过程中可能遭遇的巨大阻力和付出的无谓消耗。
三经济法相对软性研究之意义
(一)以动态眼光看待经济法之实践意义
第一,经济法的非法典化。由于经济法具有动态性特征,所以它就不可能在整体上达到高度的,相当稳定的系统化程度,因而在立法方面,经济法很难表现出法典形式。“经济法自产生以来,很少有国家制定一部统一的经济法典”,惟一一部命名为“法典”的《捷克斯洛伐克社会主义共和国经济法典》的基本部分对有关计划工作,经济管理等方面的内容几乎没有规定。经济法许多问题仍需专门制定单行的经济法规来加以解决。如以动态眼光看待经济法,则一方面我们不会纠缠于经济法之法典化而浪费立法成本;另一方面,我们也不会拘泥于现有的经济法律法规,应及时制定出符合时展的经济
法律法规,以促进社会经济和文化的发展。
第二,原则性与灵活性相结合的必然。虽然经济法具有动态性特征,但作为法律,我们仍要尽可能保持其稳定性,可以通过立法、执法、司法过程之精心安排以实现协调。从立法上看,某些基本的经济法律文件的内容应当保持较强的原则性,不宜规定过细;只有较低层级的法律文件才可以具体化。而且,在制定原则性较强的经济法律文件的同时,创设一种较为灵活的执法、司法机制,赋予执法者、司法者较大的自由裁量权。当然,如何规范节制的运用权力,保证权力的非扩张性,则也是制度程序设计的内容。
(二)经济法与经济政策内蕴性互动之意义
首先,应构建经济法与经济政策的关系框架,以实现二者的良性互动与结合。
如何将法律与政策融洽的整合在一起,克服政策的不稳定性和法的滞后性,是值得探讨的。西方法学者面对20世纪社会变革的新潮流提出回应型法的理论模型,认为法律已经由强制性成熟为自治性,并开始向回应型法转变。其基本内涵包括:法律的目的是权能,合法性来源于实体正义,规则从属于原则和政策,执法者具有扩大了的、仍必须对目的负责的自由裁量权,其法律愿望与政治愿望达到了一体化。而经济法正是具有回应型法特征的部门法,应对经济政策之推行有极高的敏感度,以回应性方式提高自身运行的合理性和实效性,以求在多元化的利益格局中把握社会整体利益的实现。
其次,经济法与经济政策的互动结合还必须时刻以保障经营自由为宗旨。
政府之干预源于“市场失灵”,其根植于市场的土壤,因而必须在市场机制无力或失败的范围内进行。实践已充分证明,由政府干预导致的非市场缺陷对市场的危害,较之市场缺陷对市场的危害更大。此时,“管得最少的政府是最好的政府”之说法仍然适用。因此在国家与市场的复杂博弈中,经济法与经济政策要形成一种弹性机制,巧妙地将自由市场与国家干预融为一体,并始终能在两者之间保持必要的张力。
经济法与经济政策篇7
关键词：产业政策产业政策法宏观调控法
一、产业政策及其法治化的一般分析
（一）产业政策的含义、实质与基本构成
产业政策尽管是20世纪70年代以来才在世界各国广泛使用的概念，但经济学家一般认为，产业政策的实践伴随最古老的产业-农牧业的出现和国家的诞生就已存在了，如鼓励农牧业、抑制商业的政策。现代意义上的产业政策的思想及其实践则是在现代大工业发展的时期开始的。概括地说，产业政策是政府为了实现一定的经济和社会目标而对产业的形成和发展进行干预的各种政策的总和。这里的“干预”应该是一个广义上的概念，包括规划、引导、促进、调整、保护、扶持、限制等方面的含义。“产业政策一般以各个产业为直接对象，保护和扶植某些产业，调整和整顿产业组织，其目的是改善资源配置，实现经济稳定与增长，增强国际竞争力，改善与保护生态环境等。为了实现这些经济性的或社会性的目标，产业政策要求政府对每个产业和企业的生产活动、交易活动进行积极或消极的干预，直接或间接地介入市场的形成和市场机制。”[①]
产业政策的实质是政府对经济活动的一种自觉干预，以实现特定的政策目标，包括实现经济振兴与赶超、结构调整与转换以及保持经济领先地位与维持经济增长势头等。显然，这种政策是对社会整体利益的维护。“一般说，在产业政策的制定与实施过程中，政府代表的是社会共同利益，而不是某种政府利益。这是产业政策的一大特点，并以此与自由经济下的其他一些政府政策相区别。”[②]显然，若从产业政策的目标来看，产业政策对社会整体利益的维护在国际层面上则是为了增强和维持本国经济整体在国际竞争中的有利地位，其实质体现了国家之间的经济竞争。“产业政策是市场竞争的产物，反映一种赶超的思想。”[③]
需要明确的是，在市场经济条件下，政府制定与实施产业政策不是要取代或者排斥市场机制对经济活动的基础性调节，而是在充分尊重并利用市场机制的基础作用的前提下，对市场缺陷的必要补充。现代的产业政策是普遍建立在市场经济的基础上的。
关于产业政策的体系究竟由哪些部分组成，国内外的经济学界并无一致的说法。通常认为，产业政策由产业结构政策、产业组织政策、产业技术政策和产业布局政策四部分构成。当然，这个体系不是静态的、封闭的，而是动态的、开放的，可以根据发展的需要而包括新的内容。国务院在1994年的《90年代国家产业政策纲要》中也指出：“产业政策包括产业结构政策、产业组织政策、产业技术政策和产业布局政策，以及其他对产业发展有重大影响的政策和法规。”这里所谓“其他对产业发展有重大影响的政策和法规”正是体现了动态、开放的要求。例如，可以根据情况将产业国际竞争力政策（产业进出口政策）和产业环境政策（产业可持续发展政策）等包括在内。实际上，各类产业政策中间存在着彼此交叉滲透的关系，难以截然分开。同时，产业政策在各国的侧重点是不同的，并根据各自经济的实际情况而不断进行调整。
（二）产业政策的法律调整与产业政策的法治化
由于产业政策关系到整个经济的中长期目标、各产业间合理的发展比例、一定时期重点产业发展的途径和支撑政策，也关系到全国地区经济的布局和引进国外先进技术及发展民族工业的政策，它所涉及的关系具有长期性和广泛性的特点，因此在强调依法治国、依法管理经济的条件下其仅以“纯粹的”政策形式存在往往是不够的，还需要有相应的法律调整，以对产业政策的制定和实施进行规范和提供保障。对产业政策进行法律调整就是要将产业政策的主要方面法律化。
很多人在分析日本等国产业政策的成功经验时，往往是将产业政策的法律化作为一个重要方面。确实，日本是非常重视对产业政策进行法律调整的。根据介绍，日本产业政策的推行和产业结构的调整，主要是通过经济政策的法律化进行的。这可分为两类：一类是制定“一般法”，如通过对反垄断法的修改，放松对控股公司的限制，促进企业兼并和联合，实现经济规模，提高竞争力；另一类是制定“特别法”，如通过制定各种振兴法、产业结构改善法等，直接影响产业发展。根据法律的作用，日本将有关产业政策的法律分为三大类：第一类是对扶持、保护、促进其发展的战略产业和新兴产业，通产省制定并经国会通过振兴法；第二类是对需要加以援助以顺利压缩过剩设备、转移人员的衰退产业，制定萧条产业临时措施法；第三类是对介于前两者之间，需调整其结构的特定产业，制定改善结构法。这些产业临时措施法有效期一般为5年左右。[④]在经济恢复时期、高速增长时期、产业调整时期和结构转换时期，日本产业政策都是通过围绕当时的产业政策重点制定和实施相应的法律来实现的。其他国家和地区（如韩国、我国台湾等）在制定和执行产业政策中也都重视对产业政策及时进行法律调整。
我国自20世纪80年代以来逐步重视制定和执行产业政策，多年来产业政策对调整我国产业结构，提高产业组织素质，从而促进经济增长方式的转变起了多方面的积极作用。但是，在这一过程中也存在着一些不尽如人意的地方，一些方面的产业政策的执行效果不理想。这除了产业政策本身的局限性之外，不重视法律手段在实现产业政策中的作用也是一个重要的原因。因此，要保证产业政策得到有效实施，将产业政策法律化是一个必要的举措。
在对产业政策进行法律调整的过程中，我们还必须强调实现产业政策的法治化问题。产业政策是一种政府政策，也是政府的干预或调控行为，在此领域实行法治就直接表现为政府要依法制定和执行产业政策，要受法律的约束，这突出地体现了法治的民主实质和要求，其意义重大。如果政府制定和执行产业政策的行为不受法治原则的制约，这种产业政策就可能变成行政专权，增加其任意性，产生严重的后果，因为“如果不对公共行政在为追求其目的而采取任何被政府官员认为是便利的手段方面的权力加以限制，那么这种做法便是同法律背道而驰的，因为这将沦为纯粹的权力统治。”[⑤]所以，对政府制定和执行产业政策的行为进行法律上的控制是法治国家的必然要求。“产业政策一旦上升为法，就不再是政府意志，而是国家意志、全民意志。即使是政府的有关规定或行为与法相抵触，也必须以法律为准，服从法律的要求。”[⑥]因此，对产业政策进行法律调整不仅意味着要规制被调控主体的行为，而且也意味着要规制调控主体的行为，并且后一方面占有更重要的地位。
二、产业政策法的基本涵义与制度体系
（一）产业政策法的概念与特征
产业政策法是调整产业政策制定和实施过程中产生的经济关系的法律规范的总称。简单地说，产业政策法就是规范和保障产业政策的法。它是经济法的一个重要组成部分，其基本方面可归为宏观调控法的范畴。
有人基于法理学上关于法与政策的严格区别而对“产业政策法”的提法提出质疑，认为法与政策不能兼容。然而，我们认为使用产业政策法的提法并没有什么障碍。政策在经济学领域中通常有两方面的含义：一是指国家经济发展的基本方针或原则；二是指干预社会经济活动的
政府行为。作为基本方针或原则，政策对计划制定或市场活动、对政府行为和企业行为、对生产和消费等都有指导作用；作为政府干预经济的行为，政策对资源和社会财富的分配或再分配产生影响。在西方经济学中，政策概念一般偏重于后一方面的含义。[⑦]在前一种意义上，即产业政策是指产业发展的基本方针或原则，产业政策法的提法体现了产业政策与法之间的内在联系以及产业政策法作为产业政策的法律化方面的本质。在这种意义上，经济法的其他部分如竞争法、消费者保护法也可称为竞争政策法、消费者政策法，甚至整个经济法都可称为经济政策法。在后一种意义上，即产业政策主要是指政府利用所属的各种职能机构对产业发展或结构转换等的干预行为，产业政策法的提法正体现了其对政府干预产业行为的规范和保障的实质。因此，产业政策法不仅有将产业政策上升为法律形式的问题，而且更意味着制定和实施产业政策的行为受到法律的规范和保障的问题。在这里，姑且将前者作为第一层次的产业政策法，而将后者称为第二层次的产业政策法。
有人主张用产业法或产业经济法来代替产业政策法的称谓。但是，无论是产业法还是产业经济法，其所指的范围都超过了产业政策法的所指，实际上就是对产业经济进行调整的法。它除了产业政策法外，还包括了非由产业政策调整的但由法律直接调整的产业经济学中所包括的产业组织、产业结构、产业布局、产业技术、产业发展等经济内容。[⑧]虽然产业调控法与产业政策法的含义较为接近，但由于产业政策的概念在国内外都已是约定俗成，因此没有必要这样去改称。
作为经济法的一个组成部分，产业政策法具有经济法的一般特征，如经济性或专业性、政策性、行政主导性和综合性等。[⑨]当然，产业政策法在体现经济法的一般特征时又有自己的方式，从而形成了其在经济法中的一些特殊性。从产业政策法的基本性质、内容和各国的产业政策立法、执法情况出发，我们认为产业政策法至少具有以下几个方面的鲜明特征。
第一，政策性。这是产业政策法在内容方面的特征。产业政策法实际上就是产业政策的法律化。有的学者认为：“产业政策法是政策与法律相互交叉而形成的一种法律。在产业政策法中，政策是内容，法律是其形式，或者说产业政策获得了法律的表现形式，进而具有法律的一般性质，如规范性和约束力，或者说政策本身就具有法律性质，在这里，政策和法律融为一体。”[⑩]产业政策法的政策性特征主要表现为产业政策法的制定、修改与国家的经济政策密切相关，这决定了产业政策法具有较大的变动性和灵活性，不同的国家以及同一个国家的不同时期的产业政策法在内容和侧重点上往往差别很大。有关产业政策法一般具有较明显的时限性和阶段性，如日本产业政策法所规定的产业政策，无论是支持、发展性的扶持政策，还是救济、援助性的调整政策，都是有一定期限的，很多临时措施法的有效期为5年，也有的是10年。正是这个原因，很多法律在名称上就冠以“临时措施法”，如《机械工业振兴临时措施法》、《电子工业振兴临时措施法》等。同时，产业政策法在实施过程中往往也会受到政策变化的影响。
第二，社会本位性。这是产业政策法在实质方面的特征。产业政策法保护的既不是单纯的国家利益、政府利益，也不是完全的社会个体的利益，而是同这两者既有密切联系又有明显区别的社会公共利益，即广大人民群众所享受的利益。虽然政府应当是社会公共利益的代表，但政府并非没有其自身的独立利益。“政府在法定的限度内追求自身预算约束的宽松、程序约束的简化、职责履行责任的减轻和模糊化，甚至是办公条件的改善等等，都是司空见惯的常见现象。”[11]在产业政策的制定与实施过程中，一般说来，政府代表的是社会共同利益，但这并非在任何时候都能够自动实现的，而需要在产业政策法中得到体现和保障。以社会利益为本位的产业政策法的调整，包括对某些行业、企业进行规划、引导、扶持、保护和限制等，其所要达到的直接目的都是为了维护社会整体利益，而不是直接为了某个或某些私人（企业）的利益，尽管它在客观上和间接地会对个体利益产生某种积极或消极的影响。产业政策法的社会本位性体现了经济法追求实质正义的基本价值。
第三，综合性。这是产业政策法在形式方面的特征。产业政策法的综合性，首先表现为由产业政策本身的综合性决定的产业政策法的内容的综合性。产业政策明显是综合的而不是单一的，以此为内容的产业政策法也必然具有综合性。其次，产业政策法的综合性表现为其调整方法和实施手段的综合性。产业政策法的调整方法是多种多样的，除传统的民事、行政和刑事的以外，还包括奖励；产业政策法的保障措施也是多种多样的，有人将其分为三大类：一是间接诱导的手段，它包括财政、税收、金融、价格、外贸、政府采购等；二是直接管制手段，它包括了鼓励、允许、限制、禁止等方面，有时还配有配额制、许可制、对工资与价格的直接管制等；三是行政、信息指导手段，它以经济展望、劝告及提供其他信息为表现式样。[12]此外，产业政策法的综合性还表现为其既包括实体规范，又包括程序规范，两方面结合在一起构成完整的产业政策法律制度。
（二）产业政策法的基本制度体系
与前述产业政策主要由产业结构政策、产业组织政策、产业技术政策和产业布局政策所构成相一致，产业政策法的基本制度体系也主要由产业结构政策法律制度、产业组织政策法律制度、产业技术政策法律制度和产业布局政策法律制度所构成。其中，产业结构政策法律制度和产业组织政策法律制度是产业政策法基本制度体系中两个最主要、最基本的方面。
产业结构政策是指政府依据本国的产业结构演化趋势，为推进产业结构优化升级而制定的产业政策。产业结构政策针对产业间的资源配置结构优化与调控问题，其实质在于从推动产业结构的合理演进中求得经济增长和资源配置效率的改善。产业结构政策按照政策目标和措施不同，可以划分为多种不同的类型，主要有主导产业选择和支持政策、弱小产业扶植政策和衰退产业调整政策。产业结构政策法律制度就是对这些方面的产业政策进行法律调整而形成的。
产业组织政策是指政府为了获得理想的市场绩效而制定的干预产业的市场结构和市场行为的政策。产业组织政策针对产业内的资源配置结构优化与调控问题，其实质是政府通过协调产业组织中规模经济与竞争活力之间的矛盾（即所谓的“马歇尔冲突”），以建立正常的市场秩序，提高市场绩效。产业组织政策主要包括竞争（反垄断）政策、直接规制政策和中小企业政策。产业组织政策法律制度就是对这些方面的产业政策进行法律调整而形成的。
产业技术政策是政府制定的促进产业技术进步的政策，是政府对产业的技术进步、技术结构选择和技术开发进行的预测、决策、规划、协调、推动、监督和服务等方面的综合体现。其主要内容包括产业技术发展的目标、主攻方向、重点领域、实现目标的策略和措施，是保障产业技术适度和有效发展的重要手段。产业间的技术结构是供给结构的一个因素，是产业结构的一个侧面，产业技术政策的一些方面可以在产业结构政策的框架中讨论，但是由于它尚不能完全包容在产业结构政策之中，并且由于在知识经济初见端倪的今天产业技术的重要性日益显现，因此产业技术政策完全可以构成产业政策中的一个单独的部分。产业技术政策法律制度就是对这些方面的产业政策进行法律调整而形成的。
产业布局政策是指政府为实现产业空间分布和组合合理化而制定的政策。产业布局的合理化，实质上
是地区分工协作的合理化、资源地区配置和利用的合理化。产业布局政策一般有经济发展、社会稳定、生态平衡和国家安全等方面的目标。虽然产业布局政策是国家社会发展政策的重要部分，确实不能完全包容在产业政策中，但其主要和直接的方面是涉及产业的经济因素，因此还是可以在产业政策的框架中加以讨论。例如，我国作出的西部大开发的战略决策虽然不能仅仅归为产业政策，但它确实带有明显的产业政策的性质。产业布局政策主要包括区域产业扶持政策、区域产业调整政策和区域产业保护政策等内容。产业布局政策法律制度就是对这些方面的产业政策进行法律调整而形成的。
三、我国产业政策法的建立与完善
（一）我国产业政策及其法律化的现状
我国在改革开放以前事实上也存在产业政策，如“以钢为纲”的政策、优先发展重工业的政策、鼓励发展地方工业和乡镇工业的政策等，但没有应用产业政策这个名词，更谈不上严格意义上的产业政策法。我国比较明确和自觉地提出和实行产业政策是从20世纪80年代后半期开始的。
1986年在《国民经济和社会发展第七个五年计划》中第一次正式使用了“产业政策”的概念，并对产业发展提出了系统、具体的规划和政策。1987年党的“十三大”报告中提出：“计划管理的重点应转向制定产业政策，通过综合运用各种经济杠杆，促进产业政策的实现”。1989年3月15日《国务院关于当前产业政策要点的决定》颁布，这是我国第一个正式的关于产业政策的规范性文件。1993年党的十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》明确提出“制定和实施产业政策作为政府管理国民经济的重要职能和调控手段”。为贯彻党的十四大精神和十四届三中全会决定，根据我国经济发展的现状和趋势，1994年4月，国务院颁布了《90年代国家产业政策纲要》，作为今后制定各项产业政策的指导和依据。1996年4月八届全国人大四次会议通过的《国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》提出了一系列具体的产业政策。
自20世纪90年代以来，国家陆续制定了一些包含或体现相关产业政策性质的法律、法规、规章和其他规范性文件。例如《中共中央、国务院关于加快发展第三产业的决定》（1992）；《科学技术进步法》（1993）；《汽车工业产业政策》（1994）；《指导外商投资方向暂行规定》（1995，后被2002年《指导外商投资方向规定》所取代）、《外商投资产业指导目录》（1995，后分别被1997年和2002年的《外商投资产业指导目录》所取代）、《促进科技成果转化法》（1996）；《水利产业政策》（1997）；《中共中央、国务院关于加强技术创新，发展高科技，实现产业化的决定》（1999）、《关于当前调整农业产业结构的若干意见》（1999）、《鼓励软件业和集成电路产业发展的若干政策》（2000）、《关于加快发展环保产业的意见》（2000）、《中西部地区外商投资优势产业目录》（2001）、《“十五”期间加快发展服务业若干政策措施的意见》（2001）、《国家产业技术政策》（2002）、《清洁生产促进法》（2002）、《中小企业促进法》（2002）等。
以上情况表明，我国在改革开放以来的经济管理活动中越来越重视利用产业政策，并且其法律化程度也在逐步提高，这对调整我国产业结构，提高产业组织素质和产业技术水平，从而促进经济增长方式的转变起了多方面的积极作用。有人认为，最近二十多年来我国推行的产业政策的数量和涉及领域，远远超过以产业政策著称的日本。[13]但是，由于种种原因，我国产业政策在制定和实施中还存在一些问题。从法律的角度看，我国的产业政策领域的问题主要表现为我国产业政策的法律化程度不高，现有的很多产业政策并没有纳入到严格的法律调整中来。虽然并不是所有的产业政策都需要采取法律的形式，但是一些基本的、重要领域的产业政策还是要上升到法律的高度，特别是由最高国家权力机关制定的“法律”。而我国目前，很多重要方面的产业政策仅表现为政府或其职能部门的法规或规章，有些甚至连规章的形式都未采取，只是以某种规范性文件形式存在的“纯粹的”政策，缺少现法律性质的责任制度作保障。那些尚没有得到任何法律调整的产业政策情况自不必说，那些在基本领域仅以法规、规章形式存在的产业政策也难以收到法律调整的应有效果，特别是难以收到前述产业政策法治化的基本要求-政府本身制定和实施产业政策的行为也要受到相应的法律约束。基于这种情况，有人认为我国不少领域中只有产业政策而没有产业政策法。从严格意义上讲，这是有道理的，尤其是就前述第二层次的产业政策法而言。
当然，上述产业政策的法律调整和法治化的效果只是就其应然状态而言的，能否及在多大程度上收到这种效果还要取决于法律规定是否完善。就我国2002年通过的《中小企业促进法》来说，它是我国产业政策法中少有的高层次立法，其基本内容也是较为合理与有效的。但是，它也有一个明显的不足，那就是缺少法律责任的规定。尽管这类“促进型”的法律不像那些直接规范市场行为的法律具有非常具体的法律责任制度，但也不至于连一个条款都没有，甚至能够体现经济法特色的奖励条款也没有。这样的法律也很难起到对政府行为的约束和控制作用。这恐怕与我国经济立法过程中由部门起草的情况不无关系。或许这是由一些学者所说的是经济法与行政法的分工和价值取向决定的：经济法主要是以实体规范（授予行政权力）的方式实现政府控制经济生活的目标，行政法则主要是以程序法规范（设定行政行为的程序）的方式实现政府控制经济生活的目标；经济法保障政府对市场弊端的控制，实现经济生活的秩序价值；行政法控制行政权力的滥用，保障政府经济调控的适度，确保经济生活的自由价值。[14]但是，法治原则应该是所有部门法都应该贯彻的，在包括产业政策法在内的经济法中同样要得到体现。
（二）在“入世”、知识经济和可持续发展的背景下完善我国的产业政策法
以市场经济为基础的产业政策及产业政策法将在我国发展社会主义市场经济的过程中进一步得到发展和完善。在这一过程中，它无疑要受到多种因素的影响，其中“入世”、知识经济和可持续发展将是最明显和最重要的三个因素，或者说构成了其主要的背景。
我国已于2001年12月11日正式加入世界贸易组织（wto），这标志着我国对外开放以及融入经济全球化大潮的进程进入了一个新阶段。在这种背景下，在遵守wto基本规则的前提下保护民族产业，提高产业竞争力，这是一个十分现实的问题。随着经济全球化、国际市场竞争日趋激烈，靠企业自身的力量来改变在国际分工和贸易利益中的不利地位是非常困难的，必须在充分发挥市场功能的同时，积极利用政府的力量引导企业行为，通过实施产业政策，并使其上升为法律，加快产业政策的立法，用法律来保障产业发展。有学者认为，今后发展中成员的适当贸易保护要求将主要依赖运用产业政策，这与发达成员并无不同。wto不禁止产业政策的使用，只要这些政策贯彻非歧视原则。因此，产业政策在国际贸易政策体系中的重要性相对增加。[15]虽然我国加入wto以后，对许多领域政府不能再进行干预和“补贴”，对一些行业进行重点扶植的产业政策也将受到限制，但是根据已加入wto的国家的实例，在以下领域政府是可以有所作为的：一是政府投入资金用于提高中长期产业竞争力的技术开发；二是对本国经济落后地区进行扶持；三是对中小企业进行扶持。[16]这些方面也就是我国今后产业政策立法所要解决的主要问题。其中，《中小企业促进法》虽已出台，但其
不少问题还需要通过制定一系列配套的法规和规章来进一步细化。技术创新和西部产业结构调整等方面的法律、法规需要制定和完善。为防止外资企业凭借资本和技术实力，取得垄断地位，垄断我国市场，应加快制定《反垄断法》；同时，加快制定《控股公司条例》、《企业兼并条例》等，为加入wto后的企业兼并联合重组提供法律依据。
21世纪是知识经济的时代，以现代科学技术为核心的知识将成为最重要的经济资源和最重要的生产要素，成为生产的支柱和经济发展的决定性因素。今天，许多国家都通过立法形式制定了自己面向知识经济的产业扶植和产业调整政策，力图有效地组织知识资源，推动结构升级，实现经济知识化的发展目标。在这样的背景下，原先建立在“知识、科技成果和技术创新”是经济增长的“外生变量”基础上的我国原有产业政策，要转变成“知识、科技成果和技术创新”是经济增长的重要“内生变量”方面上来。这要求我国在制定和完善有关产业政策法时，在内容上必须体现增加无形知识、技术供给，促进高新技术产业化和传统产业高新技术化发展，提高人力资源素质，加强知识基础设施建设的政策导向。无论在主导产业的确定和选择上还是在产业组织政策的确定上，都应体现知识经济的要求。
20世纪90年代以来，可持续发展逐步在我国得到共识并确定为未来的发展战略之一。可持续发展是指“既满足当代人的需要，又不对后代人满足其需要的能力构成危害的发展。”它强调代内公平和代际间的公平，要求经济增长必须绝对建立在生态基础上，并确保这些生态基础受到保护和发展，以便它可以支持经济的长期增长。在这种情况下，有学者提出了在西部开发中产业政策法的生态化问题。[17]实际上，产业政策法的生态化不仅是在西部开发中要注意的问题，而且具有全局的意义，成为在可持续发展背景下完善我国产业政策法应当遵循的基本原则。在这方面，日本在20世纪70年代以前单纯追求经济增长型的产业政策的失误导致严重产业公害的教训值得我们认真吸取，否则，所谓的“增长的代价”是非常高昂的。这要求我们在制定产业政策时必须考虑到环境保护的要求，以此实施经济结构的合理调整，转变经济增长方式，推动环保产业、清洁生产和生态经济的发展，实现经济发展和环境保护的协调并进。因此，尽管环境保护法已经成为一个独立的法律部门，尽管环境产业政策可以成为产业政策的单独组成部分，但是更重要的还是要将环境保护或者生态化要作为一种理念、原则贯穿于产业政策法、尤其是产业结构政策法的制定与执行之中。
需要说明的是，我国产业政策法的完善不仅要着眼于其第一层次意义上的完善，有“纯粹的”政策上升到法律形式，而且还要特别注意其第二层次意义上的完善，使制定与实施产业政策的行为得到有效的规范和切实的保障。
参考文献：
[①]长谷川启之（日）、梁小民、刘甦朝：《经济政策的理论基础》，中国计划出版社1995年版，第205页。
[②]陈淮编著：《日本产业政策研究》，中国人民大学出版社1991年版，第3页。
[③]高帆主编：《行政权力与市场经济》，中国法制出版社1995年版，第140页。
[④]参见国家经贸委政策法规司：《运用法律手段推进结构调整-日本产业政策和结构调整法制化的启示》，载《人民日报》2001年9月22日第6版。
[⑤]［美］e？博登海默：《法理学—法律哲学与法律方法》，邓正来译，中国政法大学出版社1999年版，第367页。
[⑥]陈淮编著：《日本产业政策研究》，中国人民大学出版社1991年版，第23页。
[⑦]参见陈淮编著：《日本产业政策研究》，中国人民大学出版社1991年版，第1页。
[⑧]参见张雪楳：《论产业法的地位》，载于史际春、邓峰主编《经济法学评论》第二卷，中国法制出版社2002年版，第184页。
[⑨]参见史际春、邓峰著：《经济法总论》，法律出版社1998年版，第55-66页。
经济法与经济政策篇8
一、新的市场经济下财政与金融的重要性
随着我国经济的迅猛发展，在新的市场经济下，一方面除了市场自身的作用外，通常情况下我们会运用财政与金融的良好关系来调整控制市场经济的发展。比如，如果市场经济的发展太快就会导致物价的飞涨以及高升的离岗率等，这种情况下，我们就能够通过科学调整财政和金融来宏观调控市场经济，让其减慢发展速度。具体的措施如下，从财政的角度上考虑，我们需要落实相关的财政策略，缩小财政的支出，增加国家的税收；另一方面从金融角度考虑，我们就可以采取比较有效的金融策略，即提升银行的存贷款利率，缩小信贷的规模等。相反，如果我们的市场经济出现发展缓慢的情况，就要把上述策略反过来做。通过上面的描述，我们不难发现，财政与金融在我国市场经济的发展中起着非常重要的作用。
二、新的市场经济下制约财政与金融发挥作用的原因
1.市场调控方面较为滞后
一般情况下，我国政府运用财政与金融来调控市场经济时，大都会存在一定的滞后性。也就是说，由于我国的市场经济在不停的发展变化，有一些潜在的问题不易于我们发现，只有发展到一定阶段才会显现出来。如果在这种情况下，我们的政府仍然采取一些调控措施，就会为自己不理智的行为付出惨重的代价，后果不堪设想。尽管市场经济的发展本身存在一定的规律，但是规律有时候也会存在偏差，一成不变的按照规矩办事就会导致工作失误。即使是目前市场经济发展比较靠前的美国也会存在市场调控的滞后问题，比较典型的例子就是2008年美国的金融危机。
2.政府制定的财政政策与金融政策不协调
通常情况下，政府会采取科学的财政及金融手段来调控市场经济的正常发展。但是财政方法及金融方法在本质上是不同的，所以，政府在制定相关策略时，经常会引起财政与金融策略不协调的情况。例如，在2008年爆发的那场金融危机中，我国的政府首先提出的是增加政府的财政支出，拨出4万亿元资金用来刺激财政发展，确实起到了非常显著的作用。然而一年之后问题出现了，单凭财政措施无法很好的调控我国的经济发展。所以在2009年政府又推出了一系列降低信贷利息的政策，并利用银行的资金整合作用进一步推动经济的复苏与发展。之前也采用了一些降息方法，因为降息的幅度偏小效果不太理想。总而言之，不论是国外的政府还是国内的政府在进行市场经济的调控过程中都会普遍存在财政与金融不协调的问题。
当然，除了上面提出的一些问题，政府在运用财政及金融方法调控市场经济时也存在其他问题，比如财政部门与银行之间的整合较为缓慢，政府制定调控策略时偏重与两者之一等。这些问题的存在会影响财政与金融的合理整合。
三、推进经济发展的财政和金融政策
1.改变发展观念，制定明确的指导方针
我国在发展经济的开始阶段只注重经济的发展，忽略了以人为本的发展观念。现阶段，想要推进经济发展的前提条件就是从财政金融政策着手，改变经济发展模式，完善整改经济结构，大力传扬资源节约型的经济发展策略，建设由资源节约和环境友好为基础的经济发展社会。想要推进经济发展还需要将社会客观需求与政府财政金融政策合理的融合在一起，详细展示在：对国家财政和金融政策要合理运用，加强对财政的投入，构建良好的社会经济发展宏观环境，保证经济市场的竞争公平公正，从而更好的满足人们对物质文化的追求。
2.不断强化经济增长的支持力，将财政金融基础不断优化和增强
经济发展想要得到财政和金融的支持，首先要将之前只依赖于财政资金投入的局势彻底改变，应该在发展市场机制基础的同时，采用调整机制和指引政策等各种财政金融方式推进经济的增长。调整经济结构主要是想实现将传统经济产业转化为具备科技含量且附加价值高的高科技产业。财政与金融政策也将逐渐形成具备一定竞争力的产业，大力支持我国高新技术产业。
3.财政和金融政策应大力开展对社会事业的建设
我国经济发展一直存在的问题就是经济发展不均衡，采用有效合理的财政和金融政策也很难在短时间内解决不均衡问题。因此，社会事业的发展需要财政资金的大力支持，可是在一定期限内政府很难投入大量的资金。财政金融在支持社会事业发展时应找准重点入手，比如优惠税费、财政补贴、货币政策等，运用这些方式更有效的推进我国非农业产业的发展。还要向着城市化不断的发展，将我国的就业市场大力的发展，保障就业能力的发展。将财政金融支出结构不断调整，提升财政金融对社会各种事业的支持力，更好的保证了社会公共事业的顺利发展。
四、提升财政与金融整合效率的措施
1.认真调查市场经济的发展规律，并在此基础上提出科学的财政金融整合方法
我们只有不断深入研究市场经济的发展规律，及时发现市场经济发展过程中的问题，通过深入研究问题提出解决的策略，才能从根本上完成财政与金融的整合工作，促使财政与金融政策充分发挥出对市场经济的推动作用，并进一步发现市场潜在的问题，及时准确的提出解决对策，缓解财政与金融对市场调控的滞后问题，为政府制定科学的财政与金融政策奠定扎实的基础。
2.科学调控财政与金融策略之间的关系，让两者充分发挥作用
我们都知道，政府调控市场经济时，首先需要认真了解市场经济的发展状况，然后根据调查结果落实相应的对策。我们还可以根据不同的情况落实不同的对策，当然这些都需要把财政与金融两者结合起来。通常情况下如果出现市场经济发展过快时，政府为了更好的调控市场经济应该分别从财政和金融两个方面入手采取对策，具体落实过程中可以按情况分先后顺序，充分发挥两者的整合作用。只有这样才能从根本上落实财政与金融的整合工作，充分发挥出其在市场经济发展过程的作用。
经济法与经济政策篇9
既然市场经济在中国是不可逆转的进程，中国人对市场经济的选择是义无反顾的选择，那么，市场经济在中国的确立就必然要求作出相应的政治体制改革与之相配套。否则，市场经济在中国就可能半途而废。与市场经济相配套的政体改革在内容上是多方面的。其中，市场经济在中国的确立要求在治国方式上实现由政策治国向制度治国的转变却是一项常常被忽略的重要内容。
处于由计划经济向市场经济的转变过程注定会同时在治国方式上经历一场相应的深刻变革。这种变革的实质，是由领导者借助依照自己意志制定的政策治国转向依靠经过正当程序产生的制度、法律来治国。政策治国是指在处理社会、经济、政治等公共事务时主要以政策、而不是借助制度和法律为主要的施政手段，通常流行于非市场经济的体制中。政策治国有其自身的利弊。其优势是使政府容易作出灵活的反应，而且执行起来果断、迅速、高效，不仅可以不受以往政策的约束，甚至可以轻而易举地冲破任何现行的法律的羁拌。其缺陷是：法治厥如，法制薄弱，机构庞杂，行政裁量权过度，放则乱、收则死，政策决定可以任意更改，权大于法，以言代法，社会经济上实行指标管理，用行政手段干预具体经济活动，政治制度化程度低。由于权力不受制度约束，上级的政策易受到下级对策的抵制。所以，政策的手段一旦使用过度，弹性过大，政策变化过多过快，就会使人们失去对政策的信赖，导致政策失效，从而使政策治国失去其高效率的优势，这就造成政策与制度作为治国手段的双重缺乏。政策治国的另一缺陷是由于缺少制度上的机制，一旦政策不对路，实施的效率越高，不良的后果便越发严重，以至难以弥补。如五、六十年代的人民公社化运动、大跃进、不节制生育等政策不仅在执行中是高效的，而且后果是灾难性的。由于政策治国下长官意志高于一切，并且有权对社会生活各个领域横加干预，所以这种治国方式与中国正在实行的市场经济是格格不入的。
政策治国的经济基础是计划经济，政治基础是高度的中央集权。所以，政策治国的实践不适合市场经济的需要。比较适合市场经济的治国之道是制度治国，即主要依靠制度和法律来治理国家。政策治国并不意味着完全排斥制度。制度治国也并不意味着完全不借助政策。只是在这两种制度模式之下，政策与制度各自所扮演的角色不同，政策与制度的关系不同。
在政策治国的模式下，政策凌驾于法律和制度之上，并可根据前者的需要对后者作任意的修改。在制度治国的方式下，则实行的是程序政治，制度与法律高于政策，更高于长官意志。政府的行为及政策制定不得逾越制度和法律，且得遵守正当的法律程序。如果说，政策治国是人治的主要标志，那么制度治国则是法治的必然要求。如果说，在政策治国之下，制度与法律服从政策和长官意志，那么，在制度治国之下，政策和长官意志则必须服从法律。靠制度治国，权力受到制度和法律的约束，避免了长官意志的一意孤行，故不容易出错，即使出错，也可凭借制度的力量及时得到纠正。制度治国避免了政治权力对社会经济生活的任意干预，且易保持政策的协调性与连续性，这就为市场经济的发展提供了稳定、适宜的政治制度环境。在制度治国的模式下，法律与制度高于政策，后者不得逾越前者为其划定的界限。所以，可以说制度治国是市场经济的必然要求。同时也可以发现，若以综合效益来衡量，制度治国远远优越于政策治国。
制度治国的核心内容是政府（管理经济）行为的高度制度化，尤其是政府决策行为的高度制度化。与制度治国一样，"制度化"与"法治"是一致的，制度化不仅要求法律制定的正规化和民主化，而且要求人们遵守和执行这些法律规章。它涉及到授予某些政府机构以一定的功能和权威（如立法机关），又要求人们遵守这种权威。它把正式的决策摆在十分重要的地位以保证决策按照这种正式的程序持续地进行下去。宪法是实现政治制度化的主要手段之一。它可以授与或规定、限制（各级）政府的权力，及政府机构的活动原则，同时还规定社会的发展方向和目标，并以这种形式为政府提供合法性。政治制度化的程度是政治稳定和安定的主要因素之一。
落实现代市场经济下的行为规范是要在制度层次上创立一个经济利益上中性的现代国家；在经济层面上，维持一个充分自由的私人领域。政府对各种具体的利益争夺应保持中性的立场。政府必须提供规则以使市场得以运转，保护财产权和经济自由，以及对规则的有效执行以维持稳定的商业环境以增进投资的成功。同时，对经济与效率方面的技术考虑应多于对意识形态和政治因素的考虑，应把技术问题与政治问题分开。现代市场经济下的政府治国方式正是属于技术领域的问题。所以，在这方面进行变革更应毫不犹豫。
在市场经济中，国家与政府是经济行为规则的制订者、实施者和看护者、纠纷的仲裁者。有害的任意干预，政出多门，政策多变，封闭的政策制定过程增加****和浪费的风险。发展国家特有的慢性病之一是，越缺少制度能力，越用政策代替制度。
在目前，中国向市场经济的过渡要求政府发挥更大的组织、指导、协调作用。但政府在发展经济中的重要性并不意味着要一味扩大政府的权力，加强对经济事务诸领域的干预，而是尽力缩小政府干预的范围，进一步实现国有企业的民营化和股份化，进一步向普通民众开放经济，通过宪法、法律和公平的司法切实保障公民的财产权利和经济自由。
经济法与经济政策篇10
关键词：日本；产业政策；竞争政策；反垄断法。
作为竞争政策核心内容之一的反垄断法与产业政策之间的关系紧密，它们共同调整国家经济活动、规制市场健康发展，特别在提升国家竞争力、促进经济发展水平、处理政府与市场关系方面发挥重大作用。日本战后经济迅速恢复与繁荣，在很大程度上取决于产业政策与竞争政策关系的处理，日本产业政策与竞争政策之间的冲突与协调关系令人瞩目，这两者的政策内容在不同政治背景、经济环境下的博弈、变迁都围绕着日本“经济宪法”地位的禁止垄断法展开，在实质上反映着日本经济政策的此消彼长。在日本经济转型、发展、扩张过程中，产业政策与竞争政策之间始终维持着一种紧张、矛盾，甚至对立的关系，如何协调这两者之间的关系以共同纠正“市场失灵”、推进经济高效增长，日本产业政策与竞争政策的实践与做法值得借鉴，其经验演进对我国经济体制的全面转型具有重要意义。
2008年我国反垄断法开始实施，但同时遭遇国际金融危机，为避免危机对我国经济造成严重影响，国家有关部门制定了相应的产业调整措施，产业政策和竞争政策之间的搭配模式是否恰当，直接关系着这两者之间的实施效率，我们应借鉴日本产业政策和竞争政策的优势特征，充分发挥“政府之手”和“市场之手”的相互协调补充作用，以推动我国经济发展。
一、日本产业政策和竞争政策的基本经验。
（一）政策创设的因时制宜。
1946年至50年代中期是日本二战后经济恢复期产业政策主导与竞争引入时期。日本1945年制定了《禁止垄断法》，但该法并未真正得到实施。1953年《禁止垄断法》的修改，放松了对卡特尔的限制，制定了一定条件下的大量卡特尔作为反垄断法的适用除外，如中小企业卡特尔、不景气卡特尔等。在“发展至上”的高涨信念和经济形势下，政府先后制定了一系列产业政策法规为特定产业的较快发展提供了法律保障，使得日本政府干预经济合法化、合理化。日本的“经济赶超战略”使得竞争政策日益处于次要地位，促进产业结构合理化成为日本经济政策追求的核心目标。
20世纪50年代后半期至70年代初的日本经济高速发展时期的产业政策膨胀与竞争政策弱化时期。这一时期，日本提出“产业立国”的政策目标，政府强化了对社会经济的干预，竞争政策进一步趋于弱化，产业政策逐渐处于强势膨胀地位，明显贯彻的是竞争政策服务于产业政策的基本原则。“经济高速增长期日本产业与竞争政策关系的核心是竞争政策服从产业政策，反垄断服从生产集中。”［1］日本卡特尔高涨，多数卡特尔集中在进出口企业和中小企业团体，卡特尔总数在60年代均维持在200件左右，同时日本又出台了反垄断的新适用除外法规，如《纤维工业设备临时措施法》等容许卡特尔的产业政策实施临时法。60年代中后期日本企业合并案件剧增，出现了许多影响反垄断法实施的大型合并案件，如1963年的三菱三重工的合并案，以及1970年八幡制铁、富士制铁合并成立新日铁，日本企业合并膨胀迅速到达顶峰。60年代日本政府在新的经济条件下主导着本国的新产业体制，建立了新产业秩序。该政策推进企业合并和产业重组，产业政策重点转向加强国际竞争力、促进企业规模扩张和调整产业投资而实现产业结构的高级化、最优化。
70年代至21世纪初期为日本产业政策逐渐受限、衰弱与竞争政策日益强化时期。70年代日本通产省通过了一系列法律，如1973年的《石油供需调整法》，1979年的《特定机械信息产业振兴临时措施法》。1977年日本反垄断法进行强化性修改，恢复了对垄断结构的规制、对于垄断状态严重限制竞争行为可命令转让部分营业、增加对卡特尔征收课征金的规定等。80年代日本产业政策法不断导入竞争和防止垄断条款，1984年制定的《电信法》将竞争机制引入电信部门，准许新企业进入电信行业。1991年日本反垄断法进行相关修改，对课征金数额的计算方法和实行期间进行调整，提高对违法卡特尔的处罚力度，1992年反垄断法对刑事处罚进行了修改，实行两罚制，同时大幅提高对企业的罚金刑。1997年《关于整理禁止私人垄断及确保公正交易法适用除外制度法》将28部法律中的47种卡特尔或废除或缩减了20部法律，35种卡特尔［2］。1999年制定《反垄断法适用除外制度整理的相关法律》，废止并缩小适用除外卡特尔范围。2000年修订的反垄断法为私人当事人禁令诉讼提供了合法渠道和法律依据。2005年日本反垄断法修正案获得通过，该修正案修改了征缴课征金制度，引入了宽恕制度和在刑事调查中采取强制措施的制度，并修改了听证程序［3］。于2006年1月4日生效的该次修正案增强了公正交易委员会对核心卡特尔的打击力度，实施反垄断法的能力显著提高。
（二）政策实践的差异与融合。
在二战后的半个多世纪里，日本倡导重构卡特尔与追求市场竞争的经济派别斗争一直没停止过，矛盾冲突的结果并未出现赢家。现在产业政策法与反垄断法在日本市场经济中处于核心地位，在国际贸易、技术研究和创新、教育及中小企业中，产业政策对竞争政策继续会起到补充作用，但产业政策也不得限制公平自由竞争的发展，它们共同推动着经济发展与经济效率的提高［4］（p131）。从日本反垄断法的实施过程来看，公正交易委员会和产业政策的主要实施机关通产省之间长时间内存在一种紧张关系，但是，经过几十年的磨合以及日本经济发展水平的提高，现在两者之间已经达成一种合作关系［5］。“日本公正交易委员会和产业主管机关共同适用于公共服务领域的指南，以及通过实施一系列强化竞争和放松管制的措施，确立了两者之间及反垄断法与产业政策法之间的共同管理、相互合作以及有机融合的关系，使产业主管机关和反垄断主管机关之间发生的不协调尽可能地降到最低。”
［6］日本反垄断法经过不断修订和完善，逐渐在公共服务领域确立反垄断执法机关处理限制竞争行为的权威性和优先性。日本禁止垄断法的制定为其产业政策和竞争政策的冲突提供了重要的协调路径。
日本在不同发展时期采取宽严迥异的产业政策与竞争政策，这主要反映了日本政府在不同的经济发展阶段对产业政策、竞争政策的重视程度不同，资源配置效率的改善、经济发展效率的促进、国际竞争力的提升等目标是日本竞争政策和产业政策首要考虑的问题。
日本产业政策与竞争政策对其经济发展产生了巨大的影响。在日本经济发展的不同阶段，其产业政策与竞争政策在立法方面的侧重点有所不同：在经济发展初期，国家偏重产业政策法，鼓励企业大型化，促进产业优化与升级，产业政策法的发展以反垄断法的弱化为前提。在经济成熟与经济高度发展时期，日本注重产业政策法与竞争法的协调，更重视反垄断法优化资源配置的作用，反垄断法往往优先于产业政策法。在经济萧条时期，适时颁布临时产业政策措施，为解决危机奠定了经济基础，凸显产业政策法的地位与作用。21世纪日本竞争政策的重要性逐渐得到日本官方与民间的认可，产业政策法的规制作用日益“淡出”。在“原则自由，例外规制”经济原则指导下，逐渐扩大反垄断法的适用领域，强化竞争政策规制功能，大力促进市场机制的运行，最终实现了整个经济运行机制从产业政策“主导”向竞争政策“自律”过度，竞争政策日益成熟、高度强化。尽管日本产业政策与竞争政策之间存在冲突，但这些冲突不是决定性的，不容忽视的是两者之间的紧密联系和相互融合。
二、日本产业政策和竞争政策的差异及其原因分析。
（一）政策之间的差异。
从总体来看，日本产业政策和竞争政策之间存在明显的矛盾与冲突。两者的调整手段存在巨大差异。
产业政策的实施是行使国家宏观调控权的表现，其调整手段具有多样性，常采用间接诱导、直接管制、行政指导、市场准入、信息等多种方式，具体运用财政、金融、税收、外汇、补贴等扶持政策措施，以及鼓励、允许、限制、禁止、管制、劝告等多种管理手段，其调整手段具有宏观综合性。而竞争政策往往采取单一的法律规制方法，运用市场公平竞争机制与价格机制，依据竞争法对市场中的不正当竞争行为和限制竞争行为进行规制，其调控方式具有微观规制性和具体针对性。两者的作用机制不同。产业政策法主要调整政府与企业行为的关系，政府权力远大于企业和个人，政府对经济的任意干预倾向往往难以自我抑制，追求盈利的企业为了自身私利也常投政府所好或去贿赂政府官员以求得到政府的扶持和垂爱，通过产业政策法治可以约束企业和政府的行为，特别是限制政府权力于产业政策法的范围之内，而非滥用。竞争法主要调整企业等市场主体行为，市场中存在的“尔虞我诈”、“巧取豪夺”，以及垄断或限制竞争等行为都是市场主体追求非公平的优势地位所致，明显违反竞争法律规则，应该予以规制实现市场的“有效竞争”。两者的价值取向存有偏差。“产业政策强调以政府为主导，通过制定各种政策对市场经济加以干预，反垄断法强调以市场为主导，通过禁止限制竞争行为来维持市场的竞争机制。”［7］以产业政策为裁断的主要依据和以竞争政策为裁断的主要依据，其最后所形成的判断性结果是完全不同的。竞争政策追求的核心价值导向为整体消费者福利的提升和社会公平竞争秩序的稳固；产业政策所追求的核心价值导向主要是通过政策倾斜对弱势行业进行扶持或对特定企业予以资助来提升国际竞争力而实现市场的差别待遇。
（二）政策之间差异的原因。
日本产业政策和竞争政策的理论依据不同导致这两者之间的差异［6］。产业政策与竞争政策都是国家干预市场经济、影响资源配置的强制手段，但两者的理论基础与依据不同。产业政策的理论依据主要是市场机制固有的内在缺陷性以及经济后起国家的“后发优势”，而竞争政策的理论依据则为市场机制的有效性以及市场存在的失灵。产业政策作为一种制度，一般与自由竞争制度不同，它是一种非市场的经济调控方法，其制定与执行总是由政府来干预或指令生产、交易、消费的市场产业结构来完成的，其根本目的在于实现经济赶超和弥补市场空缺。产业政策调整的是产业整体，属于国家宏观调控政策层次，它侧重于具体产业的发展，其通过支持某产业或企业来增强其竞争力。竞争政策是市场主体的自由选择以获得对资源配置最佳结果的制度安排，它是在市场竞争主导的条件下完成的。竞争政策调整的是微观市场主体之间的竞争关系，属于微观市场政策层次，其以维护和促进自由平等的竞争为着眼点，注重对市场结构或企业行为进行规范和调整，修复市场机制之不足，确保市场机制的完善以及在资源配置中的基础性作用。另外，产业政策的含义、性质、法律地位、特征、基本原则、体系内容和竞争政策的绝大部分显然不同，这些基本概念内容的不同也是导致产业政策与竞争政策存在明显差异的重要原因。还有国内外经济发展环境与格局的影响也是促成产业政策和竞争政策之间存有差异的重要原因。复杂多变的国际经济格局正在缔造弱肉强食、适者生存的时代环境，国民所弘扬的“崛起、复兴”的历史情结正在培育着竞争性的心态和文化，一种赶超、跨越的思潮与实践正悄然风起，竞争性的国际环境正冲击着传统内向的非竞争性文化传统。对不适产业政策的反省和对先进竞争政策的诉求相糅合酝酿着对未来的期待，而产业政策规则的缺失和竞争政策诉求的非理性又会造成对现状的不满与对政策机制的冲击。产业政策和竞争政策冲突与融合的进路反映了产业决策部门与竞争监管当局并未能对成本分担机制进行合理定位，缺乏科学合理的统筹，导致成本收益分担机制突破边界而引发产业政策与竞争政策的激烈冲突、博弈。
三、日本产业政策和竞争政策的协调及对我国的借鉴。
（一）政策协调的必要性。
由于竞争政策与产业政策各自的具体功能不同，产业政策与竞争政策两者之间存在明显差异，导致两者之间难免会发生冲突。因此，有限的竞争政策、竞争法律制度本身应该不断修改、完善与充实，同时还需产业政策、产业政策法与之相协调。日本市场经济的发展离不开竞争政策为主导的市场机制与产业政策为主导的产业管制机制的共同作用、综合协调。竞争政策不能孤立存在，虽然完善的竞争法律体系为市场主体开展公平竞争提供了条件，但仅靠竞争法的贯彻执行未必能发挥其最大效用。日本竞争政策的实施不能排除日本政府根据经济发展的需要而同时采取合适的产业政策，比如对特殊弱势行业或者部门给予反垄断法的豁免，或者对某个特定地区或企业给予财政补贴等。
在过度竞争领域或基础性非竞争行业部门比较合适采取灵活的产业政策，甚至允许鼓励特定条件下的企业兼并或特殊的企业集中以求形成合理的产业结构。而对于自然垄断行业和高度垄断部门，应引入产业政策法的调整，消除市场进入或退出的障碍，增强市场竞争力。
产业政策与竞争政策都是国家发展经济，依法行使国家经济管理的基本手段，它们之间不是此消彼长或非此即彼的关系，更不是谁代替谁的关系，虽然两者之间存在多种差异，但产业政策与竞争政策之间是相互支持、相互依存与相互补充的关系，甚至可以说是“拾遗补缺”的关系［8］。在执行产业政策的过程中难免会出现违反竞争政策的情况，并不能以产业政策代替竞争政策或竞争法代替产业政策法的简单方式，而应寻找两者之间的平衡实现这两者之间的协调与融合。
（二）政策协调对我国的借鉴。
首先，产业政策与竞争政策的协调须遵循经济法的基本理念和指导方向。日本1947年颁布的《禁止垄断法》打破了战前的集权控制和限制竞争体制，其完善的市场机制为日本随后顺利实施产业政策发挥着非常重要的基础性作用。产业政策和竞争政策都以市场机制为基本的指导方向，遵循政策优先性必须与经济发展状况或经济发展阶段相联系的理念。产业政策与竞争政策的实施内容及领域的优先性是随着社会经济发展的情景而由国家不断进行调整，而并非绝对武断地以优先适用竞争政策或产业政策为前提。既要考虑到经济发展不同时期产业政策与竞争政策的优先性问题，同时也要在考虑优先性的同时注意两者的互补性，避免两者之间的立法冲突。我国产业政策和竞争政策的实施应遵循一定的基本原则，如公共利益原则、公平与效率原则、合理原则等，因经济发展的不同阶段以及不同产业的差别需求可以对竞争政策和产业政策适时做出一定调整。
其次，应为产业政策与竞争政策的协调提供开放性的立法空间。产业政策及产业政策法的一部分可作为反垄断法及其他竞争政策的适用除外制度和豁免制度的方式而存在，对反垄断法适用除外情形的具体内容设计为国家产业政策的实施指明了路径。许多国家所创设的产业政策制度一般都以“不适用本法”的适用除外形式在反垄断立法和实施中得以体现，竞争法中，特别是反垄断法中适用除外制度所创设的各种反垄断豁免规定，为产业政策与竞争政策的协调提供了适度开放的法律空间［9］。我国产业政策目标也应落实于竞争法的适用除外法律条款之中，这种豁免制度实质上为国家适时地修正、解释和适用其产业政策目标留下了诸多灵活性、便利性。适用除外制度的设计和考量，应以社会整体利益为重，除采取适当的适用除外法律范围外，还需考虑适用除外制度与中小企业促进制度、知识产权保护制度、价格法律制度等制度之间的配合与协调，在这些法律的修订和完善中应为其留下合理的立法衔接空隙。
最后，应妥善处理竞争执法机构与产业政策监管部门之间的关系。在自然垄断行业和法定垄断行业领域内适用竞争法应遵循“一般适用，例外豁免”［10］，即一般采取竞争主管部门和产业监管部门共同对垄断问题行使管辖权，既要维护竞争主管部门权威性、一般性，又要保证产业监管部门专业性、特殊性，但并不排除产业监管部门对特殊具体事项享受专有管辖权，即行业监管机关对特殊行业事项的监管行为有权排除竞争执法机关的审查。在国家竞争执法机构和国务院的产业监管部门之间建立一个沟通、协调和融合的实施机制是尤为必要的，竞争法主管部门与产业监管部门的管辖权配置正是产业政策与竞争政策相互博弈、竞争和变动结果的反映。日本的通商产业省与公正交易委员会既对抗又协作的模式强调的是一种官民协调、官主导、民自律的协调机制，通过政府不同管理部门之间的合理分工、相互制约来消除产业政策法与竞争法的冲突，该模式符合我国政治体制和行政部门分工合作的传统，可为我国竞争政策与产业政策实施机制的协调提供合理借鉴。
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