土地用地总体规划篇1
根据《中华人民共和国土地管理法》的规定，在我国土地利用总体规划按照下列原则编制：
（一）严格保护基本农田，控制非农业建设占用农用地；
（二）提高土地利用率；
（三）统筹安排各类、各区域用地；
（四）保护和改善生态环境，保障土地的可持续利用；
（五）占用耕地与开发复垦耕地相平衡。
土地用地总体规划篇2
关键词：土地；总体规划；概念
abstract:inthispaper,combinedwithmanyyearsengagedinlanduseplanningandmanagementwork,from"tworules"ofconceptsandrelations,summedupthe"twoplan"incongruousreason,finallyputforwardthe"tworules"measurestocoordinate.
Keywords:landoverallplanning;concept
中图分类号：F301.23文献标识码：a文章编号：2095-2104（2012）
土地利用利用总体规划与城市总体规划的衔接，一直是一个比较难以解决的问题。随着国民经济和社会的迅速发展，城市化进程的加快推进，许多城市的用地规模突破了原有的规划控制指标，土地利用总体规划与城市规划之间的矛盾也日益凸显，在一定程度上制约了城市健康发展。值此新一轮的规划编制之际，为实现我国可持续发展的战略目标，合理利用和有效保护土地资源，达到经济、社会、生态、效益的统一，对两者进行科学有效的协调和衔接显得尤为重要。
1两项规划的概念
1.1土地利用总体规划概念
土地利用总体规划,是在一定区域内根据可持续发展的要求和当地自然、经济、社会条件对土地的开发、利用、保护在空间上、时间上所做的总体安排和布局,是一项长期性、战略性的土地利用规划。
1.2城市总体规划概念
城乡总体规划,是为了实现一定时期内城市的经济和社会发展目标,确定城市的性质、规模和发展方向,合理利用城乡土地,协调城市空间布局以及各项建设的综合部署与具体安排。城乡规划体系包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划。
2两项规划的关系
编制土地利用总体规划的法律依据是《中华人民共和国土地管理法》（下称《土地管理法》），编制城镇总体规划的法律依据是《中华人民共和国城市规划法》（下称《城市规划法》）。两者都是全国人大常务委员会通过的法律，法律关系平行，其主体都属于行政范畴。
从规划范围和内容来看，城镇总体规划的土地利用规划部分属于土地利用总体规划的一部分，但城镇规划还包括城镇社会经济发展战略、市政建设、城镇体系等，而土地利用总体规划未包含这些内容。
“两规”的协调衔接关系在相关法律中均有明确的规定。《土地管理法》第22条规定，城市总体规划、村庄和集镇规划，应当与土利用总体规划相衔接。《城市规划法》第7条规定，城市总体规划应当和国土规划、区域规划、江河流域规划、土地利用总体规划相协调。这说明“两规”关系密不可分。
土地利用总体规划立足于区域远景发展,除了分析城镇用地的合理规模及范围外,还侧重对城镇用地和其他类用地之间的综合平衡、土地利用结构的优化及配置,更注重区域的整体性,强调自然资源的保护、各业的协调、生态环境的平衡、经济的可持续发展,是把城镇作为一个点放入区域中与其他各业用地进行综合研究。城市总体规划是一种以定性、定位为基础的土地利用整体空间规划,它除了要分析确定城镇用地范围、规模外,更侧重对城市内部各类用地进行优化调整、合理配置,注重城市土地利用的整体效果。因此,我国在1986年颁布的《土地管理法》中明确规定,城市规划区内的土地利用总体规划服从于城市规划。根据这一精神,我国土地利用总体规划与城市总体规划各自的法律地位和相互关系一直是明确的。但随着10余年来国家经济形势在很多方面发生的深刻变化,与土地管理有关的法规、政策也需要作相应调整。1998年国家颁布修改后的《土地管理法》,在十分强调土地资源的基本国情、进一步贯彻土地管理基本国策的前提下,提出了在区域土地利用总体规划中以土地供给制约和引导土地需求、保持耕地总量动态平衡的方针。这就意味着两项规划都是具有法律效力的区域规划,它们的法律定位与相互关系发生了原则上的变化。由各级人民政府直接控制、自上而下层层分解下达建设占用耕地指标。这一规划措施的实施从根本上说明,新形势下区域土地利用总体规划方案要完全满足已确定的城市总体规划方案中对建设用地的需求,在多数情况下是难以做到的。因此,现阶段我国土地利用总体规划与城市总体规划的衔接问题是需要深入探讨和谨慎操作的。
3目前两项规划的主要冲突及其原因
作为同样具有法律效力的区域规划,我国现行的有关法律规范均要求土地利用总体规划及城市总体规划应协调一致。原《城市规划法》要求,城市总体规划应当与国土规划、区域规划、江河流域规划、土地利用总体规划相协调。城市规划区内的土地利用和各项建设必须符合规划,服从规划管理。《土地管理法》规定,城市总体规划、村庄和集镇规划,应当与土地利用总体规划相衔接,城市总体规划、村庄和集镇规划中的建设用地规模不得超过土地利用总体规划确定的城市、村庄和集镇建设用地规模。虽然这些有关的法规、文件等均要求两项规划应协调一致,但在实践中由于种种原因,常常造成两项规划在城镇用地规模、范围、用地类型、期限以及空间落实等方面规划结果的不一致。
3.1规划编制的指导思想与方法不同
上一轮土地利用总体规划的基本指导思想是“以供给定需求”,采用自上而下,指标控制与分区控制相结合的方法。城市总体规划的基本思想是“以人定地”、“以需定供”。城市建设用地规模是通过预测规划期间的人口及城市化水平,并结合建设用地标准确定的;各类用地、功能分区是根据城市的整体发展和各类用地的实际需要,经综合平衡、论证后确定的。由于指导思想与方法的明显不同,土地利用总体规划和城市总体规划的结果自然会有不同。
3.2规划编制的时间不同
1986年国家决定成立城乡地政统一管理的土地管理机构,同年颁布了《土地管理法》,并依法律规定实施土地利用规划制度。1988年全国逐步开展土地利用总体规划工作,1996年开始了全国性的土地利用总体规划工作。1998年国家颁布第二次修改后的《土地管理法》。上一轮土地利用总体规划修编工作是根据新的《土地管理法》、《县级土地利用总体规划编制规程(试行)》的要求而开展的,与以前的土地利用总体规划在指导思想、规划方法等多有不同。
城市规划在我国起步较早,从20世纪50～80年代经历了40年卓有成效的探索,取得了很大的成绩,逐步完善了城市规划的理论与方法。从上世纪80年代初至今,城市总体规划在全国范围内已进行了3轮规划编制或修编工作。由于两项规划开始编制的时间不同,导致规划方案编制的不同步,造成规划基期、规划期、采用基础数据的时限等的不同,自然会造成两项规划结果的不一致。
3.3规划编制的基础数据不同
土地利用总体规划各类用地面积采用土地利用现状调查及变更调查的成果,用地分类标准采用《土地利用现状分类及含义》,把土地利用类型分为农用地、建设用地、其他土地三大类;城市总体规划中的用地面积采用地形图的面积量算结果,用地分类标准采用《城市用地分类与规划建设用地标准》(GBJl37―90)将用地分为居住用地、公共设施用地、工业用地、仓储用地、对外交通用地、道路广场用地、市政共用设施用地、绿地、特殊用地、水域及其他用地等。
4两项规划衔接的原则、内容和措施
4.1衔接的原则
4.1.1规划目标一致原则。土地利用总体规划与城市总体规划的目标各有侧重,但其共同的目标是切实做到合理利用每寸土地、节约用地,实现土地资源的可持续利用和区域社会经济的可持续发展。两项规划在编制时要根据这一共同的目标进行各类用地的协调与落实。
4.1.2因地制宜原则。不同的城镇各有自己的现状与特点,其规划编制都是根据规划目标、结合各自城镇特点来完成操作的。因此,不同城镇两项规划的矛盾会有所差异,在协调规划的内容、步骤、方案等时,要坚持因地制宜的原则。
4.1.3基础资料一致原则。在协调两项规划时,也应注意它们各自所采用的地类面积、人口、规划指标等的一致性,使它们的基础数据统一起来,这是两项规划对比及相互协调的基础。
4.1.4规划期限一致原则。由于两项规划编制的不同步性,规划的基期很可能不一致。因此,保证两项规划在近期、远期时限上的一致性,是实现它们相互协调的重要条件。
4.1.5规划级别一致原则。土地利用总体规划与城市总体规划都有不同的规划层次,而不同层次的规划,其任务、内容、深度等均不相同。因此,两项规划的协调应是相同级别规划间的协调。
4.2衔接的内容
4.2.1建立统一的空间规划体系
现阶段对城乡规划与土地利用规划的体系结构进行研究与分析，建立城乡规划与土地利用规划相关属性信息表达标准，创建城乡规划与土地利用规划数据库，实现对城乡规划与土地利用规划相关图形资料与属性数据的统一管理，为城乡规划与土地利用规划提供数据支持。在村镇规划与土地利用规划协同耦合的基础上，本着集约节约用地的原则，着重研究如何从城乡规划与土地利用规划数据库提取相关空间信息与属性信息，确定两种规划方案发生矛盾的时空区域，分析其影响因子，建立城乡规划方案与土地利用规划方案协调平衡模型，通过综合分析，对城乡规划方案与土地利用规划方案做适当调整，解决其中的矛盾和问题，为城乡规划与土地利用规划的协调提供技术支持。
4.2.2两项规划各自确定的人口规模及用地指标要相协调。在确定城镇人口规模预测方案时,两项规划要统一数据的口径、内涵、计算范围和计算方法等。两项规划中城镇人均规划建设用地指标的选定,要根据1991年国家颁布实施的《城市用地分类及规划用地标准》,并结合当地实际情况确定。在实际执行中,城镇人均建设用地现状指标也要按计算范围内的非农业人口、农业人口及暂住人口进行综合衡量。
4.2.3两项规划的城镇规模预测值与非农业建设用地指标相协调。在两项规划的人口规模及规划人均建设用地指标一致时,也就决定了两项规划中城镇规模预测值的一致性。城镇规模预测值是根据城镇的发展需要确定的城镇规模数值,这需要与土地规划中的非农业建设用地指标协调一致。
4.2.4城镇发展方向与城镇用地范围相协调。城镇发展方向是城镇总体规划中的主要问题之一,它是在城镇发展方向分析、城镇发展用地评价的基础上作出的,反映了城镇用地布局及发展的特点。土地利用总体规划确定的城镇用地范围是根据城镇规模、非农业建设用地指标及城镇周围各类土地构成情况确定的,反映了城镇现状及规划近期、远期用地范围。在两项规划中,这两方面要很好地结合起来,使城镇用地范围能反映出城镇的发展方向,城镇发展方向在城镇用地范围内得以落实。
4.2.5两项规划各自的建设工程规划项目相协调。建设工程项目规划是两项规划的重点内容,是区域社会经济发展的具体项目,其布局对土地利用有着重要的影响。由于两项规划的侧重点不同,它们各自规划的建设项目的统计范围就不同。因此,两项规划的协调,应尽量满足多数建设项目规划的要求,做到不重、不漏,使规划中建设项目的布局一致起来。
4.3协调措施
土地利用利用总体规划与城市总体规划的衔接，必须在珍惜、合理利用土地，切实保护耕地基本国策指导下，正确认识和理解城市建设和保护耕地的关系，正确处理“建设”与“吃饭”的矛盾，使各级政府、各部门特别是规划和管理部门在认识观念和指导思想上衔接起来。
4.3.1加强两个规划编制部门间的协作，实现规划的同步编制
加强部门间的协作和沟通，使两大部门紧密配合，优势互补，从而实现两大规划的同步编制。建议土地管理部门和城市规划部门将交叉的职能并轨，并统一编制的某期年和规划年限，做到同步编制。
4.3.2加强建设用地总量控制和用途管制
城市发展用地规划要以土地利用总体规划确定的用地结构调整为依据，发展用地规模和控制范围不得突破土地利用总体规划对城市发展用地的计划控制指示，建设用地应尽量少占或不占耕地，对占用量进行严格控制，同时应加大土地开发整理力度，实现土地资源的高效利用，且必须符合土地用途管制要求。
4.3.3改进规划工作路线和技术方法
建设规划体制由“自上而下”转为“上下结合”，并在横向上实施监控，增强规划的可操作性，同时要注重弹性规划方法在土地利用总体规划和城市规划编制中的应用，从而使两大规划更好地协调衔接。
4.3.4完善相关法律法规体系
建议对现行的两大规划相关之法律法规中相互脱节冲突的部分进行修正，使之有效衔接，从而在法律法规上实现规划的协调与统一。
4.3.5建立公众监督机制
两大规划虽然是由行政部门编制的，但要确保其内容的落实，还需民众的积极配合和参与。
土地用地总体规划篇3
【关健词】加强土地利用；总体规划；问题分析；对策与建议
1引言
随着1986年第一部《土地管理法》的正式颁布，使我国土地管理走向以耕地总量动态平衡为核心的土地利用规划，基本建立了覆盖全国、省、市、县、乡的五级土地利用规划体系。不仅在控制建设用地总量和保护耕地方面发挥了积极作用，使土地用途管制制度、基本农田保护制度得以顺利实施，而且使土地利用规划得到了前所未有的重视[1]。规划管地、规划用地和不得随意占用基本农田等观念深入各级政府领导心里，规划对科学利用和合理配置土地资源方面作用进一步显现。但由于土地利用规划的实施涉及社会经济各个领域[2]，决定了规划实施过程中必将面临多样化的问题。部分问题的产生，虽然与规划本身的前瞻性等问题有关，但也暴露出实施过程中相关保障体制的不健全。目前，各级新一轮土地利用总体规划已陆续出台，本文希望通过分析现行土地利用总体规划在实施中存在的问题，结合规划工作的实践，提出一些措施，对新一轮土地利用总体规划，特别是县、乡级规划的实施提供参考。
2土地利用总体规划实施过程中的问题分析
2.1权威性未充分发挥，对其他相关规划缺乏约束力
《土地管理法》明确规定城市总体规划、村庄和集镇规划、江河、湖泊综合治理和开发利用规划等，应当与土地利用总体规划相衔接，用地规模不得突破土地利用总体规划确定的规模。但由于我国的规划体系不够完善，交通、水利、城市建设、生态环境建设、旅游等各类规划的编制时间、规划期限、规划范围等与土地利用总体规划不统一，造成各规划在土地利用上与土地利用总体规划衔接不够紧密、各业土地利用规模不够协调；另一方面，完整的土地利用规划法律法规体系尚未形成，也在一定程度上限制了土地利用总体规划综合控制作用的发挥。
2.2行政保障手段不健全，人为干预过多
土地利用规划的编制，历经前期准备、调查研究、拟定方案、协调论证到报批、公布等多项环节，耗费了大量的物力、人力、财力，但部分地方仍不可避免地存在规划跟着项目跑、规划围着领导意志转的现象。如为确保一个基础设施项目或招商引资项目落地，或者“政绩工程”、“形象工程”的需要，若所选地块位置不符合县乡级土地利用总体规划，就申请调整规划，这是上轮规划局部调整比较频繁的重要原因之一。主要原因在于土地利用规划调整缺乏全面、系统的土地利用评价和制度约束[3]，使得土地利用规划调整容易受人为因素干扰，随意性大。
2.3市场手段运用滞后，建设用地外延明显
从现状来看，我们的规划实施在很大程度上依赖行政手段，市场手段运用相对滞后。表现在市场配置土地资源的基础作用还有待进一步加强，建设占用耕地成本和补偿标准总体偏低，耕地保护资金支持、节约集约用地的价格调节和税费支持缺乏等，使遏制建设用地外延扩张的目标未能取得预期成效。
2.4公众参与不充分，影响社会监督作用发挥
社会监督与公众参与是保证规划实施的重要手段。在我国，目前可供公众参与的基本停留在规划听证和编制成果的公示层面，参与深度不足。在规划实施监督方面，人大监督、公众监督、舆论监督运用也不够充分，有效的社会制约机制尚未建立[4]。
3加强土地利用总体规划的对策建议
经过依法、科学、民主决策确立的土地利用总体规划，为规范和制约人们的土地利用活动提供了依据。但没有健全的实施保障措施，不切实加强规划实施管理，规划确定的目标、任务就很难实现，所谓“三分规划，七分管理”。因此，进一步建立健全完善规划实施保障措施，确保新一轮规划目标的有效实现，成为我们迫切需要解决的问题。结合工作实践，提出以下建议。
3.1完善规划实施的法律法规保障
通过具有强制效力的法律法规是规范和保障规划实施管理的最基本方法，如以《城乡规划法》为基础的城乡规划法律法规体系，对一切城乡规划的编制、实施管理等都作了明确规定。而土地利用总体规划法律法规依据只有《土地管理法》第三章共14条的1600多字，且由于土地利用总体规划的实施管理包括土地利用年度计划管理、建设项目用地预审、规划局部调整或修改、指导或协调相关规划、规划实施评价或评估等非常多的内容，没办法对这些内容进行全面、深入的规定。这几年来，各级政府和主管部门为确保土地利用总体规划的实施，通过探索和经验积累，出台了很多的规章制度和相关政策，如国土资源部37号令《土地利用年度计划管理办法》、第42号令《建设用地项目用地预审管理办法》等等，但也有很多的规章制度与政策，特别是政策是在土地利用总体规划实施管理过程中政策实施发现了问题、出现了偏差时出台的，就像计算机程序打补丁一样。土地利用总体规划实施也有10多年的时间了，各地都形成了一整套行之有效的实施管理办法，我们何不将之总结、并以法律法规的形式规定下来呢？从法律法规的实施保障措施角度上看，土地利用总体规划实施管理需要在落实现行法律法规基础上，创新规划实施思路，更新土地利用总体规划管理理念，逐步建立以土地年度计划管理、建设项目用地预审为核心的土地利用总体规划实施管理制度体系，加强土地利用总体规划立法，制定和完善土地利用总体规划相关法律法规。它包括两个层次：国家层面上，要建立涉及土地利用总体规划实施管理的国家法律法规，主要依据土地利用总体规划法或条例，以此明确整个有关土地利用总体规划实施管理的目标、方针和实施规划的根本性法律依据；地方层面上，由于土地利用总体规划实施管理的工作重点是地方性规划，尤其是县、乡两级实施规划，因此，在遵循国家法律法规的前提下，制定可操作的地方性配套法规(如规划实施条例)，提出涉及规划所有实施管理内容和违反规划的强制处理措施等具体规定，来保证各级规划的实施管理。
3.2完善规划实施的经济激励措施
探索建立和完善土地利用总体规划实施激励机制，积极运用经济手段促进规划目标的落实。经济手段是为了实现目标按照土地利用的经济手段属性，在经济上采用管理措施。一是采用土地价格调节：通过垄断土地供应的一级市场，政府可以有效对土地市场价格进行宏观调控，通过土地价格差异进而调节各部门和行业的用地需求，形成符合规划的用地结构，布局就会自然形成。二是采用土地税费调节：通过制定和调节土地的税费总额或比例，可以很好地约束土地使用者的行为，促进土地的集约利用，限制某些不合理用地企业的用地需求；另外，通过在关键环节制定的税费政策，还可以有效解决一些特别关注的问题，如通过征收耕地造地费、新菜地开发基金等，可以稳定农业生产用地的质量和数量，满足土地利用规划保护耕地的要求等。三是采用土地违规罚款制度：对违反土地利用规划和计划的单位和个人，在经济上实施处罚，依照有关法律法规进行强制罚款，同样可以遏制恶性用地，罚款金额定向用于土地的合理开发和整理。
3.3建立健全规划实施的相关机制
3.3.1严格编制和执行土地利用年度计划
土地利用年度计划根据国民经济和社会发展计划、国家产业政策、土地利用总体规划以及建设用地和土地利用的实际状况编制，是实施土地利用总体规划的重要手段，是当年新增建设用地和建设项目用地预审、耕地开垦、土地整理审批的依据。要强化土地利用年度计划对新增建设用地、耕地保有量和土地开发整理等的控制和引导，特别是新增建设用地计划指标实行指令性管理，不得突破。对没有新增建设用地计划指标擅自批准用地的,或者没有新增建设占用农用地计划指标擅自批准农用地转用的，按非法批准用地追究。土地利用年度计划一经批准下达，必须严格执行。
3.3.2加强和规范建设项目用地预审
建设项目用地预审不仅是土地行政主管部门主动参与项目前期，积极做好相关服务工作的重要环节，更重要的是落实国家节约集约利用土地的前置把关、审查程序。依据土地利用总体规划和相关法律法规、政策，应对一切建设项目用地事项进行严格审查，凡不符合规划和相关规定，坚决不予以通过。
3.3.3建立土地利用总体规划中期评估制度
土地利用总体规划是一项长期战略性规划，规划的期限长达15年，由于受社会经济发展的不确定性，很难确保规划在实施过程中不出现偏差。为落实规划的控制与引导作用，我们不妨在近期规划实施完毕后或每间隔3～5年，对规划目标的执行情况进行中期评估，发现问题，及时对规划方案进行修改完善，特别是规划目标提前实施的，且通过评估实施是良好的，就要允许修编规划。
3.3.4建立土地利用总体规划局部修改或调整机制
《土地管理法》中只明确，国家和省级政府批准的能源、交通、水利等基础设施建设用地可以申请调整规划，规划局部修改或调整范围非常小，虽然各地方政府也出台了相关政策，允许局部修改或调整规划，但是政策的稳定性较差。因此，要从国家到省，在总结实施管理经验的基础上，建立规划局部修改或调整的工作机制，对规划实施过程中发现的一些小的偏差，允许局部修改或调整，体现规划的弹性原则。
3.3.5落实土地利用总体规划协调机制
政府统一组织，部门相互配合，促进土地利用总体规划与城乡规划、旅游规划、水利规划、林业规划等相关规划的协调，各专项规划确定用地规模、时序和位置必须与土地利用总体规划相衔接，不符合土地利用总体规划的，应进行合理调整，确保土地利用总体规划实施渠道的畅通。
3.3.6建立土地利用总体规划实施管理考核机制
由政府将组织实施规划纳入政府议事日程，并出台和完善土地利用总体规划实施管理的一套考核办法，对规划实施管理较好的地方给予一定奖励，反之给予惩罚，如实际新增建设用地面积超过当年下达计划的，应当扣减下一年度相应的计划指标，土地开发整理补充耕地数量和质量超过下达任务，给予一定的新增建设用地指标奖励等等。
3.4健全规划实施的监督管理机制
土地利用总体规划关系到一定区域的整体发展，与全体居民息息相关，应鼓励广大人民群众的广泛参与，注重专家队伍与公众参与的结合[5]，充分发动社会大众参与规划的制定、监督和维护规划的实施。因为社会监督管理是土地利用总体规划实施管理保障体系的组成部分，也要贯穿于规划的整个全过程。社会监督管理机制主要包括三个制度建设：即规划公众参与制度、规划公示制度、规划管理公开制度。互动的过程有助于公众对规划实施的支持和监督，宣传土地利用规划的法律规定和要求，调动公众潜力和主动意识，赋予土地使用者知晓、参与、决策、监督规划的权利，促进政府部门公正执法，提高工作效率，制约和避免各种违法行为的发生。
3.5制定规划实施的科技措施
运用科学、先进管理方法和手段开展土地利用总体规划的实施管理，不仅能大大提高管理效率和管理水平，也拓宽了土地利用总体规划的功能和作用。要进一步建立和完善规划动态遥感监测制度，扩大遥感监测的覆盖面，实现对规划实施管理的快速监测与跟踪管理，为规划执法检查和查处提供依据。同时，运用地理信息系统技术，建设土地利用总体规划管理信息系统，使信息化技术在规划编制管理、土地利用计划管理和用地审批管理中发挥重要作用。
参考文献
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土地用地总体规划篇4
关键词:土地规划 修编 探讨
土地利用总体规划是实现土地资源优化配置和部门间合理分配的有效方式,是落实土地管理法的重要手段。随着土地管理作为国家宏观调控手段运用的不断深入,不可避免地对作为土地管理依据的土地利用总体规划编制提出更高要求,正值现行土地利用总体规划修编之际,对规划修编方法进行探讨,具有重要的现实意义。
一、 土地利用总体规划的发展历程
第一轮覆盖全国范围的土地利用总体规划编制工作于1987年开始展开,到1992年前后在全国普遍推开,规划的目标年为2000年。该轮规划主要思路是借鉴农业区划成果、国土规划成果和联合国粮农组织(Fao)《土地利用规划指南》,以控制建设用地总规模,协调各部门用地需求为重点,提出实现“一保吃饭,二保建设”的规划目标。
第二轮土地利用总体规划是在1997年全国宏观经济调控和严格保护耕地的环境和政策背景下,结合中央《中共中央国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》和修订《土地管理法》的需要,在全国范围内开展了第二轮土地利用总体规划的修编工作(即现行土地利用总体规划)。该轮规划基期年为1997年,规划目标年为2010年,并远景展望至2030年。其重要特点是形成了一套较为成熟的土地利用总体规划编制技术路线和规程及规划控制指标体系,建立了乡、县、市、省和国家的五级土地利用规划体系和管理方法,为保护耕地尤其是强化对基本农田的保护,节约利用土地资源,合理控制建设用地规模特别是规划建设占用耕地数量,兼顾社会效益、经济效益、生态效益的统一,保障经济社会全面、协调、可持续发展奠定了坚实的基础。
第一、二轮土地利用总体规划的编制与实施,加强了对耕地尤其是基本农田的保护,保障了经济建设合理的用地需求,一定程度上带动了区域之间、城乡之间的协调发展,优化了生产力布局,提升了经济发展的质量,改善了生态环境建设,促进了经济社会的可持续发展。但是由于社会经济、技术和政策制度因素的影响导致规划适用性不足,规划管理的风险与难度加大,由于在规划理念上过分强调对农用地,特别是耕地的保护,对保障国民经济发展必须的建设用地强调不够,对生态环境变化的影响和需求研究不多,对社会的变化和需求考虑的不多,没有将土地利用规划作为促进国民经济健康发展,保护生态环境,协调社会关系,贯彻土地可持续利用的基本手段。土地利用规划理论体系,没有从宏观(哲学层次、科学层次)到微观(技术层次)的系统理论,而是诸多理论混杂,让人无所适从,规划编制研究和学科建设严重落后于规划实践,已明显制约了规划工作的发展。
二、新的规划理念和理论
在新的形势下,面对参与国民经济宏观调控的新要求,新一轮土地利用总体规划修编应当有新的规划理念、规划理论、规划方法,才能完成历史赋予我们的使命。
1.新的规划理念:理性发展
新一轮土地利用总体规划应该按照“五个统筹”的要求,在确定规划指导思想、原则、规划目标、建设用地指标分配时,妥善处理好“经济、社会发展与资源保护”、“人与自然和谐发展”等方面的关系,在规划修编的操作过程中树立全局观念、弹性观念和动态观念。在确定规划的目标时,必须紧紧围绕人口、资源、环境和经济发展协调发展这一中心议题,由经济发展的单目标模式向经济、社会与资源环境协调发展的多目标模式转变,保证土地资源永续利用,真正实现经济发展目标、社会进步目标和生态环境改善目标的高度协调统一。
2.新的规划理论:空间规划、可持续发展
为适应新形势和新的规划指导思想的需要,新一轮土地利用总体规划修编应大胆借鉴和吸收相邻学科如城市规划、地理学、经济学、社会学、环境科学、系统科学等的相关理论。
(1)空间规划理论
土地利用规划,是综合协调资源供需矛盾,统筹土地利用结构、布局和区域协调发展的中长期空间规划。空间规划最基本的特征是地域性。上轮土地利用总体规划采用的基本模式为“用地指标调控与规划分区相结合”,其着重强调的是规划对用地数量的指标要求,而缺乏空间布局约束,在规划的分区方案中,对分区内部土地利用的要求过于笼统,不能承担起有效的控制分区内部用地的功能。
因此,新一轮土地利用总体规划修编应借鉴西方空间规划的理论如:“田园城市”理论、“绿化带”制度、中心地域理论、“开发轴系统”理论等,根据国家和区域经济社会发展战略,按照资源禀赋和区位比较优势,完善土地利用总体规划等空间规划和各专项规划,并制定相应的土地利用和供应政策,进而充分发挥市场配置资源的基础性作用,有效地整合资源,优化空间布局,促进区域经济的分工协作和协调发展。规划修编要由上轮主要分配建设用地指标、定建设用地规模与速度向控制环境容量、开发时序、控制建设标准转变。本轮的土地利用规划应该是在协调和平衡经济发展、公众利益、环境以及规划部门等各方利益的前提下的空间规划,应当着重注意农用地,特别是基本农田,各类建设用地,生态环境保护用地的空间安排和布局,确定其开发利用时序,并通过较大比例尺的地图如用1:1万确定城镇合理发展边界,引导地方政府提高城区建筑密度,实现现有城区土地利用效率的最大化,保护自然生态环境和基本农田,从而解决城镇无序扩张、优质农地严重流失等问题。
(2)可持续发展理论
可持续发展是指一种既满足当代人的需要,又不损害后代满足其未来需求能力的发展。其中最本质的问题是不损及我们所依赖的资源与环境。而土地是人类赖以生存的宝贵资源,在正确的管理下,可以不断更新和利用。反之,它会退化、耗竭。故对土地的开发利用,要限制在土地人口承载力的限度内,同时采用人工生态措施(包括邻域或更大的区域),确保土地持续利用。
目前,土地资源可持续利用与土地利用规划有机结合研究的国际趋向表现为应用生态经济学观点研究土地利用规划,使经济生态化,生态经济化,协调经济发展、生态环境与土地利用之间的关系,保持良好的生态环境与土地利用之间的关系,在保持良好的生态环境条件下促进土地利用的合理化。
土地是一切社会、经济活动的基础和资源,同时也是生态系统的重要组成部分。任何土地利用规划的目标无非是建设发达的经济、健康的环境和高质量的生活,因此强调人与环境“和谐相处”、“不可再生资源永续利用”的可持续发展也就应当成为当前我国土地利用规划的主题。在制定土地利用规划过程中把土地可持续利用的思想和理念贯彻进去,实现土地生产力的持续增长和稳定性,保证土地资源潜力和防止土地退化,并具有良好的经济效益和社会效益,即达到生态合理性、经济有效性和社会可接受性。
三、新的规划方法
要做好新一轮土地利用总体规划修编,除了要用新的规划理念、规划理论外,应当按照规划修编的要求,尝试采用一些新的规划方法。
1.评价方法
规划实施评价:按照国土资源部的要求,在新一轮土地利用总体规划修编前,各地必须对上轮规划的实施效果进行评价,做出是否进行规划修编的结论性的意见。从目前开展的情况来看,效果并不理想,原因是国土资源部并没有给出一个较为详细的评价指标体系和评价方法,各地只能按照自己的理解进行,表格、数据五花八门,无法进行汇总和统计。因此,有必要统一和规范土地利用总体规划实施评价的指标体系和评价方法。
环境影响评价:按照我国去年颁布实施的《中华人民共和国环境影响评价法》的要求,土地利用总体规划也要进行环境影响评价。但如何进行土地利用总体规划的环境影响评价目前还缺乏具体的规程和办法,还需要进行统一和规范。
2.系统工程方法
土地利用总体规划是着眼于调控宏观经济运行和经济社会可持续发展的高层次、综合性的规划。土地是经济社会发展的基本物质载体,是国家最主要、可调控的资源,这一特点决定了土地利用规划在更高层次、更宽领域发挥作用的必要性和有效性。土地利用总体规划编制的过程是多目标的统筹协调过程。因此,在规划过程中采用以数学模型为主要手段的系统优化方法就成为必然。可以运用不同的规划方法来解决,按这样的思路,规划的适用性会大大提高,规划对地方社会经济的发展一定会有很好的保障作用和促进作用。
3.应用地理信息(3S)技术
本轮规划修编要在地籍数据库的基础上建立土地利用规划数据库和土地利用规划管理信息系统,作为修订规划成果的主要载体,使规划修编与规划管理信息系统建设同步进行,提高规划管理水平,从而提升整体规划的技术水平。
这两个数据库和规划管理信息系统的建设应当以地理信息技术为基础,重点普及遥感技术、GiS技术、GpS技术等现代化手段,使土地规划从野外调查、资料搜集、信息处理、计算模拟、规划成图到监督实施全过程实现信息化。同时,基于土地规划中需要解决的许多问题如资源优化配置、地区经济社会同人口、资源、环境协调发展等,因此,要特别重视将决策支持系统技术引入土地规划,通过人-机交互系统,为决策者对半结构化问题进行有效决策支持,提高决策的透明度与决策的科学性。
4.公众参与
土地利用总体规划作为国家的宏观规划,其编制应该是各级人民政府的事情,而不是国土资源管理部门的部门规划,因此,规划的编制应由政府主导,各有关部门、有关专家和相关社会群体共同参与,规划的主体要由以政府各职能部门和规划管理部门为主向以政府规划部门和社会重要研究机构为主转变。公众参与不仅是像上轮规划一样为了提供信息资料,而是要参与规划目标、指标的分配和确定,规划方案的拟定、协商和协调。
四、还需要把握的几点
1.必须寻找一个能够满足土地利用总体规划管理功能的地理信息系统平台;
2.土地利用规划体系中的各级规划必须在同一个平台上联网运行;
3.可以与土地管理其他业务工作数据成果顺利接口;
土地用地总体规划篇5
1.1编制土地利用总体规划应考虑的因素
1.1.1自然条件。自然条件是任何区域内规划土地利用时必然考虑的基本因素，比如区域的地势、水流、气候。土地利用规划是一种宏观调控，应从整体区域层面给区域一个明确恰当的定位。特定区域内的资源环境承载力总是有限，对于城市生态用地应有效保护和建设用地集约高效利用，走可持续绿色发展之路。对于农村土地，应加快综合整治，加强城乡建设用地之间的联系和实行增减挂钩，推进土地利用的集约与高效性。
1.1.2社会经济发展水平。规划土地利用加强土地利用的科学性是为促进区域经济水平更科学地向前发展，而当地的社会经济发展水平又会反过来影响土地利用的结构与布局。编制者不能纯粹只从自己的专业知识出发，规划必然是符合当地实际需求的才能得到贯彻落实，区域内第一、二、三大产业的布局以及产业发展规划，区域在近期的建设规划和社会经济发展速度，政府规划控制和市场真实诉求之间的矛盾，都是规划编制应考虑的因素。对于经济特别发达又拥挤的城市，可以建立多中心城市体系，但是也不能为增进区域短期的经济利益而放纵新增建设用地的管理，造成泡沫经济，而应提升各业各类用地标准，积极盘活存量建设用地，提高存量用地利用强度。
1.2影响土地利用总体规划执行的因素
1.2.1规划到执行存在不确定性。任何一个纸质上的规划到实际的执行落实必然存在许多不确定的因素，导致规划预期设定的看似合理的目标与实际落实的效果产生偏差，如行政区划的调整、上层次相关规划的修编、国家政策的支持以及重大基础设施对区域的影响等都是影响规划执行的不确定因素。
1.2.2规划管理体制不健全。城市管理出现多元主体，而各主体之间缺乏同一级政府机构的组织与协调，土地规划布局的空间结构是以组团为特征的形式出现，从而导致土地管理规划的编制不能从一个战略上的宏观长远的角度出发。规划执行时的多方管理并且政府职能部门之间管理不清职责不明，也会扰乱规划实行时步调的一致性。
1.2.3公众话语权不受尊重。发展规划是为更好地服务于社会，归根结底是为更好地服务于人民，并且公民实实在在的生活感受会在更大程度影响规划编制与执行的科学性与可行性。公众积极并且科学地参与土地总体规划能给编制者带来更多可行的建议，土地编制管理者应尊重公众参与的话语权，准确采纳公众的合理建议。
1.2.4相关政策的变动性。政府政策能在某种程度上决定一项土地规划的生死存亡，所以土地总体规划应正确理解政府政策合理根据政府政策来编制，当然政府政策的制定也必然是以促进区域的长远发展为目标的。同时，在必要条件下应推动相应政策的及时出台以保障城市土地规划的执行。
2土地利用总体规划执行评价的内容及方法
2.1土地利用总体规划执行评价的内容
土地利用总体规划执行评价是指对该相关规划指标和实施实际完成情况之间的差距进行分析，并结合规划带来的效益对实施情况做总体评价。主要应包括三个方面的内容：土地利用总体规划结果评价，即对规划执行后的结果是否实现其目标及实现程度的评价；效益评价，即规划结果和规划投入之间的关系的评价；经济效益评价、社会效益评价和生态效益评价，包括投入产出率、劳动生产提高率、环境改善率。
2.2土地利用总体规划执行评价的方法
常用的土地利用总体规划执行评价的方法主要包括定量评价和模糊评价。定量评价通常以规划指标、效益和土地利用变化程度为评价因素，结合专家意见确定评价因子和权重系数。模糊评价主要基于评价因素与土地利用现状数据间的关系复杂，通常以优良中差的满意度来进行等级评价，并且操作简单易行，但模糊评价并未对评价标准准确界定，参入的主观因素比较多，评价结果只是一个抽象的表达，模棱两可的数据分析缺乏足够的说服力。
2.3进行土地利用总体规划执行评价的步骤
首先选取评价因素。评价结果是由所选取的评价指标决定的，正确选择评价因素对评价结果至关重要，主要基于规划编制与执行的核心特征和影响因素进行分析，然后科学筛选确定。
其次建立评价数据库。准确科学的数据库是评价的前提和必要条件，包括地学信息类型的确立、各类地学实体属性范畴的确立及各类地学实体间基本关系的建立。
最后进行空间分析。根据已建立的空间数据库，将规划期的土地利用图与评价期的土地利用现状图叠置对照，分析出在规划执行后土地利用在数量、布局结构上的空间变化，然后根据分析出来的数据进行评价。
3对土地利用总体规划执行评价的展望
一个好的土地利用总体规划评价一方面是对政府部门对规划编制的科学性与执行的落实性的监测，更重要的是通过对规划进行严格的评价，指出规划的不足，然后加以调整和修编，达到为新一轮土地利用总体规划修编提供科学依据的评价宗旨，最终实现土地资源的合理有效管理与利用。
利用GiS技术进行评价是指将各种形式的空间数据与属性数据结合，将土地利用规划图和土地利用现状图进行对照作出评价。利用GiS技术具有传统的评价不可比拟的优越性：极大的提高土地管理人员的工作效率，资料可靠、方案合理的评价结果可用于土地总体规划修编等；加强规划评价的科学性与准确性，GiS技术可以动态地对数据进行更新，动态地反映土地利用的空间结构变化，然后对规划进行适时动态评价，使评价结果更接近事实。
4结语
科学准确地对土地利用总体规划执行进行评价，能及时反映出规划存在的不足及执行过程中可能出现的问题，为调整和修编规划提供依据，从而完善规划的执行效果。利用新科技新技术等现代技术更能动态反映地理空间数据，具有传统评价不可比拟的优越性，在今后的规划评价中将会被越来越多的采纳。
参考文献：
[1]孙施文.现代城市规划理论[m].中国建筑工业出版社，2007.
土地用地总体规划篇6
论文摘要:随着我国国民经济的飞速发展与城市化进程的日益加快,各项建设项目的土地需求量日益增加,土地利用的供需矛盾与结构性矛盾显得更加突出。必须以可持续发展的眼光来正确看待两者的关系,在具体实施中要做到对两者有效的协调与衔接。本文通过对土地利用总体规划与城镇规划差异的对比,提出了两者衔接的方式。
引言
改革开放以来,随着我国国民经济的飞速发展和我国经济体制由计划经济体制向市场经济体制的转轨,各项建设项目的土地需求量日益增加,尤其是耕地面积的迅速减少,使土地利用的供需矛盾与结构性矛盾显得更加突出。为了加强对新经济形势下我国土地利用总体规划进行科学、可行的修编,土地管理部门在全国范围内先后部署并开展了两轮总体规划编制工作,特别是加强对土地利用总体规划与城镇规划的衔接。土地利用总体规划与城镇土地规划在用地分类、编制体系及审批权限几方面都存在着很大差别,两者衔接的核心工作是做到用地布局与建设用地规模两方面的衔接。如果建设用地与基本农田的布局不能做到充分的衔接,则规划实施中必然要对两个规划进行频繁调整。可见,土地利用总体规划与城镇规划有着很高的关联度,必须以可持续发展的眼光来正确看待两者的关系,在具体实施中要做到对两者有效的协调与衔接,为两个规划各自的顺利实施打下坚实的基础。
土地利用总体规划与城镇规划的差异
1、指导思想的差异
自1986年至今,我国先后开展了两轮关于土地利用的总体规划编制。土地利用总体规划是以土地资源供给为出发点,依照上级所下达的对建设用地的控制指标为限制,按计划进行的土地规划编制,其指导思想是制约供给和引导需求,重点在于对土地利用的控制上。城镇规划是对社会发展、经济状况、产业政策及人文因素等多方面进行综合分析,并依据市场经济下城镇的客观发展规律与社会需求进行编制的规划,其指导思想是以满足需求和方便生活为出发点,重在发展。
规划目标的差异
土地利用总体规划是以规划期的耕地和其他主要农用地的保有量、建设用地占用耕地数量及控制规模、土地的开发,整理及复垦规模、总体布局要求及土地利用率与产出率的提高等方面为主要目标。城镇规划则主要目标则是在城镇的性质、规模及发展方向确立的条件下,对城镇的规划区范围及拟定分期建设技术经济指标等方面进行确定。
规划部门的差异
土地利用总体规划与城镇规划分别由国家土地资源管理部门和土地规划建设部门来编制实施。随着计划经济体制到市场经济体制的转变,我国的土地资源也从过去的无偿使用发展为有偿使用,这同时就客观造成了国家土地资源管理部门与各部门之间以及各部门间的矛盾。
规划时间、层次及人口统计口径差异造成的矛盾
土地利用规划有一个重要原则,即“一保吃饭、二保建设、三保环境”,而事实上很多城镇却是先有城市规划后有土地利用总体规划,这种现象导致总体规划反而服从城镇规划的结果。城镇人口的统计途径和统计范围方面也存在着差异,有些按行政区域进行统计,有些则按非农业人口数量确定人口规模。这种“以地定人”的城镇规划和“以人圈地”的土地利用总体规划也是导致不同矛盾的根源。
土地利用总体规划和城镇规划衔接的原则
土地利用总体规划与城镇规划的衔接应遵从以下原则:第一,从全局出发的整体性原则,要求以提高土地的总体利用效益为基础,对不同区域、用地部门及产业之间用地的需求进行全面考虑,协调好各区域、部门及产业间的用地矛盾。第二,保护与保障并行原则,在加强对基本农田保护的基础上,推进耕地保护从重数量向数量、质量及生态建设的全面平衡转变。加强对土地的整理力度,控制建设用地占地规模,建立保护耕地的激励机制,才能使耕地保护与经济建设和谐发展。第三,可持续的土地利用原则,在规划建设中要将土地的开发、整理、利用及保护结合起来,重视环境的保护与改善,对区域生态建设和环境保护用地进行合理安排,使土地利用和生态环境统一协调,实现对土地的可持续利用。
土地利用总体规划和城镇规划的衔接方式
1、强化土地管理部门和建设规划部门间的协作
土地管理部门和城市建设规划部门都要对城市用地进行统一的管理,严格土地审批制度,切实做到土地规划、征地、开发、建设的统一管理。同时要强化实施两个规划后的监督检查工作,对于违法用地和建设的案件要严肃查处。土地利用总体规划与城镇规划衔接的重点是城镇建设用地的范围和界限,而建设用地区的土地利用则按照城镇建设规划进行。
城镇规划要以土地利用总体规划为依据
城镇规划制定的发展用地的规模及控制范围不可超过土地利用总体规划规定的控制指标。同时,城镇建设用地要严格符合耕地总量的动态平衡要求及土地用途的管制要求,努力提高耕地的质量。对于不合理的建设用地,要按照土地利用总体规划与城镇规划的具体要求进行局部调整,做到科学、合理地用地。任何部门、任何单位与个人的建设用地都不得违反土地利用总体规划与城镇建设规划的要求。
走集约型的城镇建设道路
城镇建设规划应从过去的粗放式建设方式转变为充分发挥城镇可利用空间的集约型建设方式。城镇规划要树立建设用地紧张的观念,对土地进行更加科学、精密、详尽的安排规划,对城镇空间充分利用,适当提高建筑的密度、高度及容积率。当前许多城镇建筑的密度与容积率都比较低,有着很大的开发改造潜力。同时也可通过加强旧城改造,提高旧城用地在布局、结构及功能方面的紧促性与合理性来提高旧城土地的利用效率。另外还可以土地置换的方式,压缩农村的居民点及村镇企业用地,以达到节约用地的目标。
参考文献:
[1]丁祥伟.浅谈土地利用总体规划和城镇规划的衔接[J].城市建设,2011(13).
[2]王开杨.大型复杂桥梁施工监控分析[J].科技创新导报,2011(28).
[3]於忠祥.世纪初我国土地利用总体规划回顾与展望[J].安徽农业大学学报(社会科学版),2008,17(06).
土地用地总体规划篇7
摘要：本文主要是针对在土地利用总体规划和城市规划的实施过程中存在的协调问题，利用间规划理论和分析方法，找出引起两规不协调问题出现的原因，和对这些问题的一些个人看法，并提出相应的解决这些问题的路径和方法，希望对这些关键问题的解决有所帮助。
关键词：土地总体规划；城市规划；两规不协调
abstract:thispaperismainlyaimedatthegenerallanduseplanningandtheurbanplanningoftheimplementationoftheexistingintheprocessofcoordinationproblemofplanningtheoryandanalysisbetween,andfindoutthecausetworulesdon"tcoordinatethecauseoftheproblem,andtothesequestionssomepersonalopinions,andputforwardthecorrespondingsolvingtheseproblemsandmethodsofthepath,andihopetothesekeysolutionsoftheproblemofhelp.
Keywords:landplanning;Urbanplanning;tworulesdon"tcoordinate
中图分类号：tU984文献标识码：a文章编号：
随着土地利用总体规划的推进，在我国规划学术界出现了许多争议性的问题，而其中极具代表性的问题就是城市总体规划与土地利用总体规划的协调问题(以下简称两规协调)。个人认为，在两规不协调的诸多问题中首先要解决就是规划功能定位不清的问题，他们之间没有的明确相互关系，这与其在规划体系中的作用与地位有关。究其本质原因就是我国规划体系缺位，没有明确规划之间的相互关系。本文就两规协调问题解决措施和方法提出个人的一些观点看法。
一、两规协调中存在的问题
1986年颁布的《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定，协调城市规划和土地利用总体规划的相互关系。也就是从那时起，在我国学术界和实务界开始有两规协调问题的研究和讨论。许多学者提出了自己的意见和建议，在总体上认为，两规是具有相同之处的，主要表现在其法律依据组织领导和规划审批方面。但是两规的规划范围和两规的规划思路是不同的。土地利用总体规划编制思路是依据上一级下达的建设占用耕地面积、新增耕地面积和净增耕地面积三项控制指标，以供给制约和引导需求，重在控制，这种控制是刚性的。而在城市总体规划编制时，则不同于前者，它不是依照上级下达的规划控制指标，城市的发展思路和城市规模，是依据城市的社会、经济、地理、资源、人文背景等多个人因素综合分析而建立的。在市场经济的条件下，根据城市发展的客观规律，设计出城市发展目标和发展规模的计划，满足需求，重在发展。换句话说，土地利用总体规划属有控制规划，而城市规划属无控制规划。此外，两规在城市建设用地范围和两规中人口统计口径不一致，导致两规中关于城市人口规模的内涵存在很大的差异，前者明显大于后者，直接影响根据人口规模计算的城市用地面积。
为了解决两规协调问题，我国其他政府部门也参与此项研究，针对构建中国规划体系的问题，提出了相关的解决方法和途径。国家建设部也提出城乡规划的建议，主要包括有全国城镇体系规划、城市规划、省域城镇体系规划、乡镇规划、风景名胜区规划、历史文化名城规划等。国务院城乡规划行政主管部门作为全国的城乡规划工作的主管。国土资源部强调土地利用总体规划作为土地利用领域中统筹社会、经济、环境过程的基本规划，一切其他各项规划均应当向土地利用总体规划看齐，用地规模与布局要做好与土地利用总体规划的衔接。
二、两规协调宏观层面：上端规划功能缺位
两规不协调宏观层面上的重要原因是上端规划功能缺位的问题。上端规划功能缺位具体指规划体系中区域规划功能缺位和上一级土地利用总体规划功能缺位。两规协调是土地规划工作需要的，由于两个规划出于不同的目的和任务，导致其目标、任务、内容和编制思路有很大的无法统一协调的差异。要从根本上解决这种差异，这就要求上一级规划充分发挥对下一级规划的综合协调功能和作用。建设用地指标是两规协调的焦点问题，上一级土地利用总体规划分配确定的这些指标，“建设用地总量不得超过上一级土地利用总体规划确定的控制指标。”上一级土地利用总体规划对下一级土地利用总体规划的刚性约束，因此想要协调这之间的矛盾，就要在上一级土地利用总体规划的框架内进行协调解决。从这一方面来看，城市总体规划与土地利用总体规划之间是局部与整体的关系。但从经济发展方面来看，区域经济发展是以城市的发展为依托的，在经济发展过程中城市是区域经济中心，对土地利用总体规划具有重要的指导作用。而且土地利用总体规划的编制是以城镇体系规划和城市总体规划的成果作为重要依据的，二者本应是相互促进的关系的，在城镇用地规模与布局上紧密协调。两规协调宏观层面上就是上端规划功能补缺，具体来讲，就是要开展区域规划或国土规划，做好社会经济发展、生态环境保护与土地资源合理配置三者之间的协调工作，为下端规划编制和实施提供科学依据。
三、两规协调微观层面：建设用地规模
建设用地规模作为两规协调的重点。目前，在我国无论土地利用总体规划还是城市总体规划，本着“以人定地”的方式，即依人口规模和人均建设用地测算建设用地规模。在两规协调过程中，要求在统计规范人口和建设用地时统一口径。在进行人口统计时，两规协调时应当采用相同的城镇人口、常住人口和流动人口统计数。
而建设用地作为两规协调中的焦点问题，则要求统一建设用地尤其城市建设用地的概念。还有工业用地、绿地和道路广场用地，其发展特性主要受产业结构、交通需求、经济增长和自然生态等的影响更大，这类用地规模应考虑产业类型和产业结构对用地需求特性，采用分组控制加以确定。
结论：
从宏观层面上讲，两规协调要依据我国的基本国情建立健全规划体系，开展区域规划工作，在区域层次上协调安排土地利用与工业化、城市化之间相互关系。从微观层面上讲，解决两规之间不同的地方，主要针对解决人口和建设用地的统计口径的问题。发展与保护是辨证统一的关系。只有通过走发展的道路才能增强国力和提高人民生活水平，而保护也是为了能够持续发展。城市规划是以发展为主要特征的，不过在进行规划工作时要注意优化发展方式，以低代价求发展，发展模式中要注意寻求低占地的发展，走集约利用土地的道路；土地利用规划是以保护为特征的，但也改变过去的消极保护模式，要进行主动保护，本着“一要吃饭，二要建设，三要保护环境”的土地利用方针，研究在发展中求保护，在保护中求发展的策略，。
参考文献:
[1]陈银蓉，等．城市化过程中土地利用总体规划与城市规划协调的思考[J]．中国人口、资源与环境，2006(1)：30一33．
[2]曹荣椿．论城市规划与土地利用总体规划相互协调[J]．经济地理，2001(5)：605―608．
土地用地总体规划篇8
一个月前,连续几场专家务虚会使得自去年9月国务院第149次常务会以来,一度陷入沉寂的土地规划修编工作再次成为人们热议的主题。
在长时间的研究、思索中,人们期待着,能为负重前行的这轮规划修编找到一条柳暗花明的道路。
不同寻常的“前期工作”
时间回到两年前。2005年7月,新一轮土地利用总体规划修编徐徐拉开序幕。这是我国历史上第三次对土地利用总体规划进行修编。从2002年即开始着手筹备的这一轮土地利用总体规划修编,似乎从一开始就显得不同寻常。
要求开展“前期工作”,是这一轮规划修编与前两轮修编不同的一个显著特点。
经过两年多的土地市场治理整顿,各地依照规划管地用地的意识明显增强,不按规划用地就是违法用地的认识逐步确立。各地普遍对新一轮规划修编工作表现出积极的姿态。不少地方政府主要领导亲自挂帅,在经费、人员上全力给予保障,有的还订出了时间表。从上一轮规划修编时的“要我做”,到这一轮规划修编“我要做”,土地利用总体规划的地位显著提高。
2005年7月12日,全国土地利用总体规划修编前期工作座谈会在北京召开。“前期工作”的提出,无疑给某些急于规划修编的地方泼了一盆冷水。一些地方表示,现行各级土地利用总体规划已经执行多年,部分地区的规划已经不能适应经济社会发展的需要,不少地方的规划用地指标已经或接近用完,修编要赶快动手。
地方的这种情绪,中央似乎了如指掌。中央将原来准备全面推开的修编工作改为先做前期工作再审慎推进,其直接原因就是担心,如果地方与中央在修编指导思想上还很不一致的话,一旦规划修编全面铺开,各地有可能出现“借规划修编名义随意扩大建设用地规模”的情况,如果关键的几个问题把不住,建设占地将再度一哄而起。
事实上,不少地方政府正是怀着通过规划修编解“建设用地燃眉之急”的期望,对新一轮规划修编表现得甚为急切。许多地方在修编中强调“一增两减”,就是增加建设用地规模,减少基本农田和耕地保有量。有些地方也确实在暗地里打起了自己的小算盘:趁着这次修编,提前把大片的土地通过合法的途径装进各自的“腰包”。
针对调研中反映出来的一些不容忽视的问题,总理批示,这一轮土地利用总体规划修编工作,要以节约利用土地、严格保护耕地为根本指导方针,坚决防止借规划修编名义随意扩大建设用地规模。要加强组织领导工作,把这件关系国家和人民长远利益的大事办好。
中央的审慎态度并非多余之举。2005年年初,一些城市在规划年限至2020年的城市总体规划修编中,有意抬高GDp增长速度与人口规模,提出超常发展目标。媒体报道,某省会城市目前只有200多万人口,规划中却提出2020年城镇人口将达到1000万;某市目前建成区面积只有125平方公里,却规划出一个150平方公里的新区;不少城市提出新的规划期经济两位数持续增长的目标;更加令人难以置信的是,竟有183个城市提出要建成“现代化国际大都市”......
不少地方之所以违背自然和经济社会发展规律,提出种种不着边际的发展目标,一味将城市做大,无非是要扩大地方政府的土地处置权,“合法”地占用更多的耕地。
国务院领导就此作出重要批示,要求必须及时对新一轮城市规划修编进行正确引导,并制定严格的审批制度,尤其要有明确而有力的土地控制政策,合理限制发展规模,防止滥占土地,掀起新的圈地热。并指出,“此事要早抓,不可放任不管,否则会贻害子孙,造成无可挽回的历史性错误。”
之后城市规划的主管机构建设部下达通知,要求正在进行的城市总体规划修编必须加强与土地利用总体规划修编的协调和衔接,并按照合理限制发展规模、防止滥占土地等要求,对修编工作进行检查;在此之前,暂缓对规划纲要和初步成果的审查。
紧接着,国务院办公厅携建设部和国土资源部,对下一步城市总体规划的审核报批工作提出建议。建议提出对土地治理整顿验收未合格或未验收的地区,以及对土地利用总体规划修编后未经审批的,城市总体规划仍暂停审批。也就是说,土地规划修编未经通过的,不得批准城市规划。这个建议实际上明确了两大规划的先后次序,强调了土地利用总体规划的主导作用。
至此,牵扯两大规划的长期纷争似乎应该有一个令人满意的结果。但事情不会这么简单。冰冻三尺,岂一日可化?“战争”远未结束。
其实,《城市规划法》早有规定,城市规划应与土地利用规划协调。《土地管理法》又进一步明确,城市规划不得超过土地利用规划确定的建设用地规模。而在一些地方着手开展城市规划修编之际,新一轮土地利用规划修编尚未启动,如果城市规划赶在前面把建设用地规模确定了,土地利用规划修编只能扮演“马后炮”的角色。这大概就是一些地方之所以对于城市规划修编的热情如此之高的真正原因。
说穿了,自上而下、一级控制一级的土地利用总体规划,更多地体现了中央政府的意志。而自下而上、由地方分散编制的城市规划,则使地方政府的诉求获得了更易实现的方式。这两大规划纷争的背后,实质上有中央与地方的博弈隐在。
规划的困境折射出的是体制上的弊端。有人说,中国经济发展的成功之处,在于中央政府调动了地区发展的积极性;而中国经济最大的难点,则在于中央如何对地方过高的积极性进行调节。没完没了的宏观调控可以说是中国的一大特色。
正是在这样的背景下,一些地方有意无意将规划作为和中央进行博弈的工具,期望以不同规划来相互牵制以及寻求各规划之间的相互漏洞来规避管理,使得规划的编制越来越难。
只要思想观念的偏差一天不消除,博弈就难以平息。思想认识不统一,主要矛盾不理清,新一轮规划修编很难达到预期目标。
系统、深入的前期研究,为规划修编打下了坚实的基础,也有力地带动了土地管理各项工作。一些地方在土地利用上盲目扩张的态势得到初步扭转,耕地保护意识明显增强。大部分省(区、市)2020年建设用地增量预测数比前期有了明显下降,其中天津、四川等省(市)的降幅超过30%;同时耕地保有量有所增加,上海、广东等地的增幅达10%以上。
许多地方通过深入开展土地利用重大问题研究和以“四查清、四对照”为主线的规划实施评价,进一步摸清了土地的现状和潜力,理清了新形势下土地利用的突出矛盾和问题,自觉把解决问题的思路由依靠外延扩张转到重视内涵挖潜上来,对节约集约用地的途径、机制和保障措施进行了积极探索。
扎实开展的前期工作,从思想、组织和技术等方面为全面开展新一轮规划修编作好了准备。
在各地前期工作的基础上,《全国土地利用总体规划纲要(2006―2020年)》修编深入推进。
空前激烈的博弈
如果说,修编前期一些地方暴露出来的“一味扩大建设用地规模”取向还只是一种苗头的话,那么,2006年5月,当这轮规划修编进入实质阶段的时候,中央与地方、部门与部门之间的博弈便更趋激烈。
离预先计划报国务院审批的期限仅剩一个月,这一轮全国土地利用总体规划修编到了最关键的时刻。经过严格测算,全国规划纲要主要指标已经初步确定,正在分部门、分地区进行最后的协调和对接。毋庸讳言,各地对规划修编的关注也主要集中在指标上。因为从某种意义上说,这些指标决定着各地未来十五年的发展路线和前景。
在当时召开的全国土地利用总体规划纲要修编座谈会上,“对接”成为会议的主旨。“对接”,既是指标的对接,也是规划思路的对接。
最引人注目的指标,无疑是耕地保有量和建设用地规模。而未来5年的耕地保有量,作为一个约束性指标,已经在“十一五”规划中确定下来。
保住18亿亩耕地,意味着今后5年我国耕地减少量必须控制在3000万亩以内,其中包括相当比例的生态退耕和农业结构调整。这个数字仅仅相当于“十五”期间全国耕地减少面积的三分之一。因此这18亿亩耕地保有量无形中也就成为用地各方利益博弈的焦点。
总量已经初步确定,切分就成了关键。东部要率先实现现代化、中部要崛起、西部大开发、东北要振兴,城镇要扩大、基础设施要跟上、新农村建设要推进,几乎所有地区都能找到加快发展的“正当理由”,几乎所有地方代表在承认总量必须受到控制的同时,也都认为,“我们这个地方特殊,应该受到照顾”。
所有省份的代表都提出,未来5年本地区GDp增长速度比国家确定的7.5%要高,其中大多是两位数。
基础设施建设也迎来新的用地高峰。据有关部门预测,规划期内各项基础设施用地需求总量超过4500万亩。其中,公路用地预估需求大于3000万亩,年均约为1997年～2004年年均增量的1.8倍;铁路用地预计超过300万亩,年均增长是1997年～2004年年均增量的2.7倍。
农业部门提出未来需要20亿亩以上耕地;林业部门提出要40多亿亩林地。目前根本无法满足。
中央要求总量严格控制,地方提出建设用地要增加。按照各地上报预测材料统计,规划期间全国建设用地净增量超过13500万亩,年均增量是1997年～2004年年均增量的两倍。显然,这个规模大大超过了全国规划纲要的总盘子,无论如何也是满足不了的。
上轮规划被随意突破的尴尬犹在眼前。可以想见,如果一些地方和部门过于急切的用地势头不扭转,新一轮规划将难免重蹈覆辙,导致规划目标无法实现。
“这一轮规划可以保证经济总量翻两番的用地需求,保障经济平稳快速增长,但绝不为超越‘搞大’既定目标的所谓更高发展速度提供用地。各地如果有更高的发展需求只能通过集约用地解决,靠拼资源消耗拼多占土地的办法发展经济不是真本事。这是全国一盘棋的考虑。”新一轮土地规划修编的担纲人之一、全国土地利用总体规划修编工作委员会主任、国土资源部规划司司长胡存智在座谈会上这样讲。
如果说《全国纲要》的研究起草工作是一项庞大而艰巨的工程,那么,指标的分解和对接工作所经历的艰辛则是有过之而无不及。一位自始至终参与修编的人士告诉笔者,在修编进行到最后的日子里,几乎每天都有好几拨来自不同地方或部门的代表前来协商规划指标问题。有时候一个省的指标要反复协调衔接三四次还不能解决问题。如此推算,全国所有的省份与主要用地行业和部门加起来,一共需要多少次?
小指标必须服从大指标,最后的对接是艰难的,也是卓有成效的。从《全国纲要》征求意见稿到送审稿,再到《全国纲要》(草案),经历了大量协调工作,其中对建设部、交通部、铁道部等用地部门进行的重点调研达30多次。
2006年7月,经过多次审议,国土资源部按时完成《全国纲要》编制工作,正式上报国务院。
出乎意料的转折
空前的重视与前所未有的激烈博弈,似乎早就预示着这一轮规划修编,不会是一条坦途。
2006年9月6日,备受关注的全国土地利用总体规划修编因为国务院第149次常务会的决定,变得更加引人注目。就在这次会上,国务院作出了暂缓批准《全国纲要》的决定,要求从长计议、加强研究、继续推进,编制历史性、危机性、战略性土地利用总体规划。
面临着更加严峻的形势和更加严格的要求,土地利用规划修编的命运遭遇重大转折。虽然这转折,多少有些出人意料。
......我国人多地少,土地资源严重不足,当前又面临工业化、城市化加快,人口继续增长的压力,发展不可能不用地,但吃饭问题必须靠自己解决。因此土地利用总体规划应该是一个对历史负责,对子孙后代负责的规划,必须走资源节约型道路。这不仅关系到可持续发展,而且关系国家和民族生存根本大计。
18亿亩耕地保护面积要作为一个长期目标坚决守住(而不仅仅是此前设定的“十一五”时期),基本农田“红线”不能动,建设用地规模要压缩,城市发展以内涵为主,不要扩外延……常务会上,国务院领导的一系列指示精神凸显出一个词―忧患意识。
与中央暂缓规划批准的决定相反,对于许多地方来说,迫切需要的是加快修编步伐,加紧规划实施。
各地普遍反映,用地矛盾十分突出,急需加快修编步伐。规划暂缓期间,迫切需要解决建设用地的出路问题。一些地方表示,到2010年的规划用地规模已全部用完,即使有指标也落不了地。至于存量土地,一些地方认为,该用的都用了,不该用的也用了。有的地方甚至指出,今明两年“挤干榨尽”,不出三年就得闯“红线”。
由此看出,与中央保持一致,首先是思想上保持一致,发展观念上保持一致。否则,指标上保持一致是无法实现的。当务之急是要把思想统一到中央精神上来,深刻理解国务院领导的忧患意识。
这忧患出于对我们这个人口大国粮食安全的深深担忧。在科学技术没有取得重大突破的前提下,保障粮食安全必须要保有一定数量的耕地。近些年耕地一直在减,而人口不减,十几亿人口的吃饭问题始终存在隐患,直到现在中国仍然存在谁来养活中国人的问题。发展不可能不用地,但首先要保证吃饭,要通过有效途径解决吃饭问题,靠外国人不行。
这忧患同样出于对我国来之不易的经济平稳健康发展大局的精心维护。当前我国经济发展始终存在两大问题,一个是工业化、城市化的需要,另一个是人口多,土地少。这些年来,建设摊子越铺越大,工业用地越来越多,城市建设恶性膨胀。土地是国家发展的命脉,土地上大手大脚会把国家败掉。
正是出于这样的认识,国务院领导才提出了“用地要一分一厘算,而不是一分一亩”的更高要求,才作出了进一步从严土地利用规划修编的决策,才明确指示我们需要编制的是一个危机性规划,历史性规划,对子孙后代负责的规划。
10月12日,全国土地规划工作座谈会在雾都重庆召开。这是在国务院第149次常务会议作出暂缓批准《全国纲要》之后,国土资源部组织召开的第一个全国规划处长会议。会议主题是传达和学习国务院第149次常务会议精神,部署推进规划修编下一阶段工作。
根据会议部署,在进一步统一思想的基础上,《全国纲要》修编重点开展以下两方面的工作,一是,在认真做好“四查清、四对照”工作的基础上,结合土地利用变更调查和第二次农业普查,继续深入开展现行全国规划纲要和地方各级土地利用总体规划实施评估;二是,会同国务院有关部门,对耕地保有量、基本农田保护面积、建设用地等重要用地指标进一步深入研究论证并报经国务院同意后,再修改完善《全国纲要》。
各地的土地规划修编工作,主要围绕以下五个方面展开:一是在“四查清、四对照”工作的基础上,进一步加大工作力度,从严核定规划修编各项土地基础数据。
二是在现有工作基础上,继续做实做好现行土地规划实施评价。系统总结规划实施取得的成效和经验,客观分析规划编制和实施当中存在的问题和原因,有针对性地提出改进的对策和建议。
三是深化省级规划修编前期工作。按照国务院第149号常务会议要求和国土资源部初步审查意见,继续深化对土地利用重大问题的研究,进一步做好规划修编前期工作成果的完善工作。
在此基础上,各地可以按照上报的《全国纲要》的要求,以目前的土地利用控制指标为参照,适时开展省级规划大纲的编制工作,但大纲的编制必须从严从紧,统筹安排,以免反复。
四是抓紧分解落实“十一五”规划目标。尽快将国民经济和社会发展“十一五”规划确定的18亿亩耕地保有量目标及相关指标,分解到31个省(区、市),作为“十一五”期间考核省级政府主要负责人土地管理和耕地保护责任目标的依据。
五是稳步推进市、县规划修编试点。要求在这个关键时期,规划修编试点要做出表率,在深入总结已有经验成果的同时,进一步寻找差距,加紧完善。
同时对暂缓批准《全国纲要》期间,现行规划实施中可能出现一些问题,提出处理意见。
18亿亩耕地要保住,基本农田不能动,建设用地规模要压缩――毫无疑问,按照国务院的要求,继续推进的规划修编将更加严格地保护耕地,更加严格地控制建设用地。
而我们又处于一个工业化、城镇化高速发展的时期,用地量很大。看起来这似乎是个难解的结。怎么解开这个结,到底有没有好的办法,既能保住这18亿亩耕地,同时又能保障发展合理的用地需求?
人们都在思索。可以说,不转变原有粗放的经济增长方式和土地利用模式,就解决不了当前的矛盾和问题。大家意识到,再走外延扩张的道路行不通了,必须积极想办法,寻找新的出路。
各地在实践中,也被“倒逼”机制逼迫着,进行积极有效的探索。
大力推进节约集约用地,将节约集约用地同用地指标分配与干部考核挂钩。浙江省制定出台了区域土地集约利用考核评价标准,对各市土地集约利用情况进行考核,并将考核结果与下一年度建设用地指标分配相挂钩。
转变以往单纯扩张城市思维,将城市建设用地增加与农村建设用地相挂钩。江苏省丹阳市,通过规划将散、小、乱的自然村和废弃的零散工矿用地进行空间布局调整,计划将3047个自然村规划成753个。
从耕地转向未利用地,开辟建设用地新空间。国外很多城市建在山坡上,而我国的城市建设往往是先占了好地,再拿钱把未利用地开发成质量较差的耕地。与其占了耕地再去补,为什么不在未利用地上搞建设?我国未利用地数量很大,特别是沿海地区有大片的未利用地,其中相当一部分完全可以在遵守自然规律的前提下,通过有步骤地开发用来搞建设。例如河北高碑店、沧州等地正将这样的设想变成现实。
土地用地总体规划篇9
关键词：城镇规划；土地利用总体规划；协调
中图分类号：tU984文献标识码：a
一、前言
科学合理的进行城镇规划，对于中国的城镇发展有着至关重要的作用。因此，仔细的统筹研究城镇规划与土地利用总体规划的协调问题，可以更好的促进二者的关系，从而进一步的不断提升城镇的基础建设以及发展。
二、城镇规划与土地利用总体规划的关系
1.两个规划的空间和地位具有从属性。具体来说，就是土地利用总体规划是全面而且覆盖广泛的，它要科学合理的进行安排协调行政区范围内的全部建设土地的使用结构及其布局。然而城镇规划则仅仅只是局部性的规划工作，它只是更着眼于城镇规划范围内的所有建设用地的利用及相关的布局安排。因此，城镇规划与土地利用总体规划二者之间只是点与面，局部与整体的关系。因此，相对来说，土地利用总体规划是全局性的规划，对各项用地规划具有监督引导作用；而城镇规划只是从属于土地利用总体规划的一个特项规划，是对土地利用总体规划的深入补充。
2.均以合理用地，节约用地为核心。土地利用总体规划，从根本上来说，其实就是科学合理的规划和部署相关建设土地的开发利用、治理和保护，主要目的就是通过确定土地利用结构、布局和方式，来达到科学合理的使用建设用地、节约建设用地和保护建设土地的最终目标。
3.理论依据和分析方法基本相似。两个规划，不管是从土地利用总体规划来说，还是对于城镇规划来说，都必须依循一定的自然规律来适应社会经济的不断发展。所以，同样是自然经济社会综合体的土地和城镇两个规划，在进行科学合理的规划时就应该要遵照一些相同的定律和理论依据。同时，二者在分析方法上也一般都使用系统分析法、静态与动态以及宏观与微观分析相结合的方法。
三、城镇总体规划编制中存在的问题
1.规划起点低，布局不合理
在很长一段时间以来，城市化的发展作为一个经济的发展过程，一个由量的增长到质的改变的过程，这样一个特点并没有被发现和重视，从而使得城镇的建设出现了毫无目的、不考虑后果的进行扩张，导致了自然资源的不断持续浪费，同时也加大了土地建设的投资成本。甚至有些地方对于城市建设土地的规划缺乏应有的前瞻性和科学合理性，导致城镇的规划功能定位不够明确，相关布局也变得散乱不堪。
2.基础设施不配套，经济聚集效益低
在进行城镇规划编制的过程中，有很多城镇只是单方面的重视发展社会经济，从而不考虑后果的大量扩大工业用地的面积，这就造成了忽视了供电、供水、供气以及交通等相关基础设施的配套建设的必然结果。而基础设施的建设与产业发展严重不协调，就会忽略了与相关第二、三产业的配置，产生一系列的连锁反应，使得城镇的经济聚集效益难以得到最大化的发挥。
3.规划的制定和管理相对滞后
在城镇的规划管理的过程中，其中村镇的规划管理是相对薄弱的，散乱的村庄建设不仅浪费了有效的土地资源，同时也破坏了居住环境。有些村庄甚至根本没有规划，而另外部分村镇规划则盲目的去模仿城市建设规划，根本没有体现农村规划应有的特色和特殊性，无法科学有效的实施。
4.忽视环境保护，对城镇景观重视不足
在城镇规划建设的过程中，有地方甚至只着眼于眼前的利用，目光短浅的只看到短期内国内生产总值的增长，而完全不顾及有些企业的生产会对生态环境造成严重的污染，以牺牲环境的代价来换取经济的畸形发展，这样盲目的城镇规划会造成不可挽回的后果，同时也会阻碍城镇经济建设的发展。有相当一部分城镇的环境品质还有待提高，城镇居住环境的综合质量差，有一定污染，没有足够的且集中的公共绿地;尤其是城镇景观总体效果很差，建筑布局结构散乱。因此，在城镇的总体规划编制过程中，相关部门和负责人应该懂得着眼于整个城镇的长远发展，最大限度的利用周围的有效资源，科学合理的规划，稳步推进城镇建设的发展。
四、目前城镇规划面临的主要问题
1.城镇的经济发展水平普遍低下，市场观念狭窄
目前，我国大部分的城镇仍然还停留在最原始的为周边农村提品交换和物资集散的阶段。农村经济型城镇在数量上还是占据绝大多数，经济发展仍然是以农业为主，产业结构还在一、二、三或者一、三、二的阶段。
2.城镇规划工作滞后于城镇发展，规划思路和作用有待完善
城市体系结构因为经济全球一体化和信息社会的出现而产生了翻天覆地的变化。原有的城镇(市)体系结构被打破，部分地区在进行城镇体系规划编制的过程中，完全不顾及区域城镇经济发展阶段的目标，只是片面的寻求区域城镇体系的完整，而忽略了城镇体系规划的根本和规划编制的意义。
3.城镇规划的难度大大增加
在全球经济一体化和区域经济一体化的相关背景下，城镇区域之间的相互沟通联系更为密切、竞争也愈加激烈，人口技术等相关要素的流动性不断增加，造成城镇的发展规模在区域中的位置难以明确，这必然在很大程度上增加了城镇规划的难度。另外，由于外来务工人员的大量涌人，流动性大大增强，对城镇人口的预测难度就加大了。
五、如何做到城镇规划与土地利用总体规划的相互协调
1.尊重协调发展的原则
第一，在城镇规划的过程中，应当从实际发展出发，坚持务实的理念。城镇规划的用地规模必须要结合城镇的实际人口和经济发展建设两方面，同时要重视对农业用地的保护。很多地方在进行城市建设的过程中，往往会忽略了对农业用地的保护，城镇的建设是不能以牺牲耕地为代价的。城镇的发展和建设必须要合理明确城镇建设用地布局，进行可持续发展。
第二，城镇建设需要综合考虑、平衡发展。城镇规划建设不仅要顺应城市建设的发展趋势，同时也要确保农民的收入来源不被占据，从而科学合理的保障社会经济的均衡与协调发展。
第三，发展城镇建设要做到因地制宜。每个地方都会有自己的优点和缺点，所以，城镇建设要建立在充分利用其优势的基础上不断发展，因此这就需要规划人员在坚持因地制宜的原则上，科学合理的协调规划的内容、步骤以及方案。
2.统筹发展的规划方法
为了避免不合法的土地开发商任意占用土地资源，这就要求土地规划建设的各相关部门要严格审批土地的使用，同时在审批后还要实行有效的监察作用，对于不合法的建设用地和建设案子必须进行严肃处理。想要科学合理的进行城镇土地规划建设，就必须建立正确的保护土地资源的观念，科学合理且详尽的进行土地资源的规划以及布局安排，最大限度的利用到城镇空间存在的废弃用地，懂得做到“变废为宝”。尽量选择建设高层建筑，保证足够的高度和体积，以便减少土地的资源被无效占用。另一方面，要不断加强老旧城区的改造工作，提高废弃土地的使用率。
六、结束语
通过本文对于城镇规划与土地利用总体规划关系协调的相关探讨和研究，我们从而得知，如果想要合理的处理好城镇规划与土地利用总体规划关系，就必须要遵循其关键性的原则，采取各种科学合理的方法，统筹规划，研究制定最为先进优化的方式来协调城镇规划与土地利用总体规划二者之间的关系。
参考文献：
[1]王万茂，韩桐魁.土地利用规划探究[J].中国农业大学学报.2012（10）：10-15.
[2]袁庆娟.城镇规划与土地利用总体规划关系研究[J].2010（26）：36-37.
[3]祝桂兰.如何做好土地利用总体规划与城镇总体规划的协调[J].河南国土资源.2010（13）：38-39.
土地用地总体规划篇10
关键词：土地利用总体规划城市总体规划矛盾协调
概括地说，土地利用总体规划与城市总体规划（下文简称“两规”）是宏观上安排城市各类土地的使用结构与城市建设用地具体部署的两个重要规划。当前我国正处于快速城镇化的发展时期，各项建设正加速进行，伴随着近年来耕地面积的急剧减少，土地利用总体规划的重要性越加凸显。而土地利用总体规划与城市规划的协调一直存在问题，导致两者在实际的应用中矛盾不断，下面对“两规”的矛盾进行简单分析以及就如何协调提出粗浅建议。
一、认识“两规”
（一）“两规”的关系
从土地利用总体规划和城市总体规划的任务和内容不难看出，“两规”都是将土地作为主要规划对象，核心内容都是土地资源的合理开发、利用和保护，在实现土地资源的可持续利用和城市的可持续发展这，根本目标上是一致的。
综合来看，“两规”的侧重点不同，城市总体规划是一种区域性、综合性规划，是以城市建设和经济发展为出发点和归宿的；相对而言土地利用总体规划是一种专业性规划，是以合理安排现有的土地资源，确保土地资源的永续利用为目的[3]。
但是从“两规”的空间范围来看，而土地利用总体规划的规划范围是整个行政辖区内的全部土地，城市规划区则只是整个行政辖区范围中的一部分，称为中心城区或城市中心区，其规划范围比土地利用总体规划小。从这个角度来看，城市总体规划是土地利用总体规划的一个局部，两者是点和面关系，是局部与整体的关系[4]。
从规划的内容看，两者各成体系，而土地利用总体规划在内容上更全面、更具体地体现了一个地区土地资源的合理利用与配置、土地利用结构的综合调整与优化、土地利用的宏观调控与微观管理机制；城市总体规划更综合的体现了对城市的各项建设的安排，和各种资源的综合配置。
两者在城镇和村镇发展用地的规模、方向和范围等方面又必须进行充分协调。
综上所述，两项规划是一定区域内土地利用的局部和整体的关系，在用地上两项规划相互联系、相互指导而又互相制约。
脱离了土地利用规划，不了解土地的供给趋势，城市规划难以实施；同样土地利用总体规划也必须与城市总体规划和城镇体系规划相结合，不了解区域城市、城镇、大型设施的发展和布局，土地利用总体规划也难以编制和充分实施。
（二）协调“两规”的意义
《城乡规划法》和《土地管理法》中均规定，城市总体规划应当和土地利用总体规划相衔接；两者相衔接的重要性不言而喻。
从前面的分析可以看出，二者的编制都是以国民经济和社会发展计划以及各部门的发展规划为依据，而从其基本作用看，城市规划指导城市建设，土地利用总体规划指导土地利用，但城市建设离不开土地，土地利用也不能脱离城市建设。两项规划在根本目标上的一致，以及两者在规划空间上的统一、编制内容上的重叠和管理对象上的交叉，客观要求这两个规划在实际工作中必须进行衔接和协调[5]。
在实施过程中，城市规划最终要落实到土地开发和利用上，规划的核心是土地利用，如何使土地有度开发和有效利用与规划管理密不可分。
在新一轮的土地利用总体规划中，建设部也下文，要求各地建设部门加强城市总体规划与土地利用总体规划的协调，强调城市总体规划中建设用地规模、范围应与土地利用总体规划确定的城市建设用地规模、范围一致。
因此，协调好城市总体规划与土地利用总体规划的关系，也即协调好城市经济建设与持续发展的关系[5]。
二、“两规”之间存在的矛盾
从目前城市规划和土地利用总体规划的实施情况看，二者在很多方面还存在相互不一致、脱节甚至冲突的情况，给规划的审批、管理和实施工作带来诸多不便。甚至导致土地资源没有依照规划得到合理开发、利用和有效保护。
两项规划存在的最为主要矛盾表现在以下四个方面：
（一）“两规”编制的行政主管部门不同
当前，许多城市的土地利用管理由两个不同的部门负责，国土资源部门管理土地利用总体规划，建设规划部门负责城市规划。
虽然国务院对两个部门的职责作了明确分工，但在实际工作中，许多方面又存在着职能交叉。两个部门从各自的利益出发，在用地功能布局、用地规模等重大原则问题上缺乏交流、信任和支持，使两种规划出现相互不一致、脱节甚至冲突的情况，规划的编制和实施也存在“两张皮”现象，给实际工作带来很大影响[5]。
（二）“两规”成熟程度不同，导致土地利用总体规划权威性不高
在中国，城市规划在长期的规划实践中，吸收和借鉴了国外优秀的城市规划理论与方法，规划编制水平有了较大幅度的提高，规划编制较为成熟，规划的科学性与可操作性也较强。相比之下，土地利用规划在中国实施不久，20世纪80年代土地利用总体规划编制工作才起步，但未得到深人贯彻，直至96年才得以全面展开。由于土地利用总体规划滞后，而且没有相应的法律保障。所以，城市用地基本限于按照已经颁布的城镇规划蓝图来办理用地手续。即使已经有了土地利用总体规划的城市，随意突破和修改土地利用规划的现象时有发生，不少城市甚至“摊大饼”式膨胀扩展。同时，由于规划本身很少与用地计划、用地管理等紧密联系起来，而且还存在着“重编制，轻实施”的倾向，因而在城市土地利用管理中，一直难于体现土地利用总体规划的权威性与约束力[6]。
（三）“两规”编制所依据的基础资料和统计方法不一致
土地利用总体规划依据的是土地详查资料及土地利用变更调查的成果,信息是应用遥感技术、实地调查、核实、纠正等等过程而形成的；而城市总体规划依实地调查资料存在一定差异。
此外，两个部门统计口径不一致也是造成基础数据不一致的原因之一。如：城市规划部门在统计城市建设用地时，往往将已划入城市总体规划区，但还没有建设的郊区或部分农村也计入城市现状用地；土地部门则以实际成为城市建设用地或已办理了建设用地手续的用地作为现状城市建设用地，所以城市规划统计的城市建设用地面积大于土地利用详查及变更调查数据。
土地利用总体规划的人口现状数据来自于统计局公布的统计数据和公安局、计生委的调查数据；城镇人口指城镇建成区的常住人口,在暂住人口较多的城市，城镇人口也包括暂住人口(即居住1年以上的人口)。[3]城市总体规划中的城市人口，目前依然统计口径不一。
两者在人口统计口径上不一致，所预测的城市规模自然难以衔接。
（四）“两规”编制所依据的用地分类不统一
城市规划用地分类采用的是1991年开始施行的《城市用地分类与规划建设用地标准》(GBJ137-90)和2007年施行的《镇规划标准》GB50188-2007,两者均为强制性国家标准,具有权威性和法律效力。
2002年以后土地利用总体规划采用的是《土地分类》。它是在1984年制订的《土地利用现状调查技术规程》和1989年制订的《城镇地籍调查规程》的基础上修改、归并而成。但无论是新、老标准的制定都没有考虑与城市规划标准的衔接问题,与城市规划标准存在明显差异,造成了“两规”协调上的巨大困难,这也是规划指标和用地范围无法统一的重要原因。
三、“两规”协调的思路与建议
为促使两项规划顺利而有效地实施，发挥其应有的作用，对二者矛盾的协调，提出如下建议：
（一）“两规”编制部门密切配合、协调
为了搞好土地利用总体规划和城镇总体规划的协调与衔接，土地管理部门和城市建设部门需要密切配合，对于各自的编制和修订情况，双方不但要互相联系，互通情况，而且要互相提供必要的资料信息，如出现新情况和新问题时，要及时通知对方，采取措施进行协调，争取把问题和矛盾都能在编制过程中处理解决。
现实允许的情况下可以在某些级别上合并国土资源管理部门和城市规划部门，使两个规划出自一个规划管理系统应该不失为一个精兵简政的举措。在这一点上，深圳市、湛江市取得了先进的经验，两市均成立规划与土地资源管理局，统一编制城市规划和土地利用规划。这样不但可以节约成本，提高效率，而且可以摆正土地利用总体规划的位置，增强规划的权威性[6]。
（二）技术规范上相互衔接
目前城市规划用地分类正在重新修订中，土地利用总体规划的用地分类也正在修编中，这两门规划在用地分类上有着各自的特点与要求，不可能完全一致，但是在一些交叉的地方，特别是建成区周边的非建设用地，应当考虑相互间的衔接与对应。
城市规划区、城市市区范围与土总规中相应的用地如何对应，应当加以明确。统一城市人口的统计口径，否则城市规模上无法衔接。
（三）重视城镇体系规划
省一级的城镇体系规划是单独编制的，市级的城镇体系规划则往往是城市总体规划的一部分。从编制好土地利用总体规划的角度考虑，科学、合理的城镇体系规划对于编制土地利用总体规划有着重要的指导意义。
在城镇体系规划中确定的重点发展城镇群地区、城镇密集地区、城镇发展轴的主要地段,应当留有比较充足的城镇发展备用地,在这些地区一般不安排基本农田。在耕地占用指标的分配上要向中心城市、重点城镇倾斜[5]。
（四）完善相关规划与法律体系
与两大规划有关的规划主要有区域规划、国土规划、土地利用开发整理规划和农业区划。其中，区域规划是对一定区域范围内的经济社会发展和总体建设，包括土地利用、城镇建设、基础设施和公共服务设施布局、环境保护等方面做出的总体部署；国土规划是从宏观角度对全国或地区国土资源的综合开发利用进行的长远性和战略性的筹划。
当前，由于种种原因，国土规划和区域规划开展得还不够，应加强行政区域国土规划和区域规划的编制工作，建立起在区域规划与国土规划统领、指导下的城市总体规划和土地利用总体规划完善统一的规划体系，由整体到局部，由原则到具体，由规划到实施，形成一个完整的国土规划体系。促进在两种规划编制思路上的协调，从全局和统一城乡协调发展的角度进行规划的编制。
进一步修改现行的《城乡规划法》和《土地管理法》，针对其中不适应新时期土地利用要求以及造成两种规划编制方法和程序不一致的环节，如建设用地控制指标的确定等；另外，建议制定国土规划法，以强化和保障城市国土规划和区域规划的编制，从而进一步统领、指导和协调城市总体规划和土地利用总体规划的编制和实施工作[3]。
参考文献：
[1]土地利用总体规划编制审批规定[J].国土经济,1997,(06).
[2]城市规划编制办法[J].城市规划通讯,2006,(05).
[3]王素萍,杜舰.城市总体规划与土地利用总体规划的矛盾与协调[J].中国国土资源经济,2004,(12).
[4]萧昌东.“两规”关系探讨[J].城市规划汇刊,1998,(01).