公共政策与社会政策的区别篇1
【关键词】意见领袖；农村；公共政策
作为社会传播过程中的重要因素，意见领袖影响着社会信息的传播。拉扎斯菲尔德在《人民的选择》提出了两级传播理论认为意见领袖作为大众媒介和一般受众之间重要的角色，通过人际传播的方式对一般受众施加影响。意见领袖广泛地存在社会的各个群体中，发挥着自己的作用。在农村社区中，意见领袖的运行规有着独特的规律，对农村社区的信息传播产生着重要影响。
农村社区信息的传播方式主要是人际传播，与城市社区信息传播不同，大众传播在农村社区的影响力并不高，这对农村社区各项工作的实施和开展提出了要求：现代化的科学技术和公共政策如何有效的宣传并且得到贯彻落实；认识和理解农村社区信息传播系统运行的规律，为农村稳定和发展贡献一份力量。
意见领袖作为连接大众传播和人际传播的因素，在农村信息传播中扮演着重要的角色，认识理解农村意见领袖运行的特殊规律，识别和培育农村意见领袖，发挥农村意见领袖在公共政策推广中的积极作用，
一、农村社区信息传播特殊规律
意见领袖能够在农村社区发挥出积极作用是基于农村社区信息传播的特殊性：人际传播依然是农村社区最重要的信息传播方式，大众传播并没有发挥出在城市中那样的积极作用。
（一）人际传播占主导地位
尽管通过国家层面的广播电视战略的实施，广大农村地区已经可以使用大众传播工具。特别是卫星电视技术的发展和“村村通”战略的实施，广播电视设备和信号已经覆盖了农村地区。伴随着义务教育的发展，农村识字率也得到进一步的提高，收看大众媒介的内容也越来越容易。但是，在我国广大农村，特别是西部农村地区，信息传播的主要方式依然是以人际传播为主，大众传媒更多的作为家庭娱乐休闲工具存在。农村地区收看电视，收听广播的最主要的目的是娱乐和休闲，很少是为了获取知识、增长见识。大众媒介引导舆论、传播现代化生活方式或者公共政策推广的功能几乎没有发生作用。
费孝通先生在《乡土中国》中提到传统的中国乡村是缺乏流动性的，生活的技能一代代传下去，没有学习甚至是识字的需要。人们靠着口口相传的人际传播传递生存和发展的信息，很少发生差错。所以，尽管伴随着经济社会的发展，农村地区或多或少的受到现代化和全球化的影响，农村地区开始使用电视、广播等信息设备，但是由于传统农村社会发展的惯性，一定程度上还是存留原先变动很小乡土社会：社会流动率不高，发展速度慢，信息传播系统不完善，人们的联系和互动主要是依靠地缘和血缘。
在这样的社会环境下，很多公共政策的推广包括科学的养殖种植技术，计划生育、义务教育政策，婚姻、家庭等公共政策的推广主要是靠口口相传的人际传播。人们依靠对乡土社会的理解，在日常的生产和生活中接受信息。通过亲戚邻里之间的日常交往，村委会的工作会议，农技人员的走家串户等方式接收农村经济、法治、文化建设等方面的信息。
（二）大众传媒的缺失
从农村社区信息传播系统的运行中，可以明显发现大众传媒的功能并没有得到有效的发挥。这和农村社区的社会发展程度有关，也和农村社区受众媒介素养不高有关。广大农村社会的运行主要依靠对传统价值的维护和地缘、血缘的互动，赖以生存的土地限制了人们的流动。与城市不同，农村社区的生产和生活围绕着土地进行，社会发展速度缓慢，人口流动不快，社会变迁的速度慢。信息传播的程度和速率与社会发展的程度相关，社会发展程度越高，信息传播的内容越广发，速度越快。尽管大众传播媒介工具已经进入了农村地区的千家万户，但是社会发展程度并没有像城市那样成熟，大众传播赖以生存的社会环境没有完善，所以在农村公共政策宣传中，大众媒介几乎是没有发挥出作用。施拉姆在《发展传播学》中发现，想要依靠大众媒介的推介，从根本上改变落后发展中国家的现状简直是一个不可能实现的梦想。可以人为的把大众传媒工具发展到落后地区，但是大众媒介要发挥积极地推动作用，还有赖于社会环境的配合。
另一方面，农村社区受众的媒介素养不高也是造成大众媒介作用难以发挥的原因。报纸的阅读需要基本的识字能力和理解力，农村受众在识字能力上存在困难，难以轻松阅读报纸。尽管广播和电视的收听和收看并不需要识字能力，但是很多媒介内容是针对城市受众生产的，农村受众想要理解那些媒介内容还需要有基本的生活经验和理解力。特别是针对科普知识，公共政策等方面的信息，农村受众接受还有很大的困难。在调查中发现，当地政府为了推广烤烟种植技术在地区电视台播放农技知识，希望能够推广先进的种植技术。但实际情况是，老百姓们几乎不收看此类节目，他们认为这些节目枯燥、乏味，看了也看不懂，还不如看看不伤脑子的电视剧。
（三）农村意见领袖
调查中发现，地方政府为推广农业知识的电视节目很少有人收看。基本的种植和养殖技术的推广、公共政策的推行受到农村意见领袖的影响。农村意见领袖是指那些在生产生活方面的领先者，一般都是致富能手。他们人际交往广泛，头脑灵活，行动力强，对国家政策和新兴的科学技术关注比较多。同时也喜欢和身边的亲戚朋友、邻里交流经验。逐渐的他们成为一定群体中的意见领袖，周边的人在认识和理解公共政策，实施农业生产时，都喜欢先听听他们的看法，看看他们的做法。调查中的普洱市勐大镇为了保护生态环境，推行改燃木为燃煤烤烟。老百姓们对因为购买燃煤增加的成本怨声载道，给政府的政策推行造成了困难。
当地政府一方面通过开会和下发文件传达政府以补贴的方式解决成本上升问题的信息，一方面通过走村串户和干部群众沟通情况。在积极的与当地意见领袖沟通和交流中，说服和引导意见领袖率先使用燃煤技术，让他们进一步影响和带动周边群众。实际工作中，意见领袖的运用取得了良好的成效。
二、意见领袖在农村公共政策宣传中的作用
三农问题是关系国计民生的重要任务，各级政府都在想方设法改进农村工作，切实推动农村地区经济社会会发展。信息传播作为重要力量，配合各项政策，积极推动各项工作的落实和改进。农村信息传播系统中意见领袖的发现能够增加对公共政策的了解和认知，推动各项政策的落实，促进农村社区的稳定和发展。
（一）增加农村社区对公共政策了解和认知
农村地区信息传播系统包括人际传播、群体传播、组织传播和大众传播。为了充分宣传各项公共政策，促进经济生产、乡村法治建设、乡村文化建设，要发挥各种信息传播方式。特别是在农村地区大众传播方式发展滞后，主要以人际传播方式为主的情况下，充分发挥意见领袖人际传播的积极作用，能增进对公共政策的了解和认知。
与大众传播缺少互动交流不同，意见领袖作为人际传播的重要形式，是通过口口相传的人际传播进行的。在交流的过程中，不仅有信息的互动，还有情感和态度的交流。人们在交流和互动的过程中不仅获得信息，同时也受到情绪情感的感染，从而取得较好的传播效果。传受双方作为信息的参与者而不是被动的受教育者，没有了抵抗情绪，公共政策在人们日常熟悉的场景得到很好地宣传。
（二）对公共政策的实施起到模范带头作用
农村意见领袖不仅在认知和态度层面上影响公共政策的宣传，还在行为层面上影响着大众对政策的实施和执行，起到模范带头作用。罗杰斯在创新扩散理论中认为：人们在试用新产品的态度上有明显的差别，每一产品领域都有先驱和早期采用者，在他们之后，越来越多的消费者开始采用该创新产品，产品销售达到高峰。其中创新者、早期采用者是指大胆热衷于尝试新观念，更拥有见多识广的社会关系，地位受人尊敬，通常是社会系统内部最高层次的意见领袖。农村意见领袖对公共政策的认知和运用和罗杰斯提到的创新者和早期采用者相似，他们热衷新兴的观念和政策的关注，凭借原先积累的社会影响力，对后来的跟随者产生极大的影响。农村公共政策的落实不仅需要各级领导干部，工作人员的工作，更需要发挥农村意见领袖的作用，从农村社区内部宣传落实政策。
政策的落实需要前期的实验和示范，只用通过验证的公共政策才能良性地融入到地方社会经济中，才能变外部压力为内部自生的动力，也才能被广大群众自觉遵守。农村意见领袖是人民群众中的一员，通过他们的尝试，更能够引导和帮助人民群众理解信赖相关政策，从自身利益出发，贯彻落实各个方面的公共政策。
（三）增进了农村社会社区的稳定和发展
我国农村社会社区的管理方式是村民自治，各级政府指导和帮扶，通过各项政策的落实来实现社会经济的稳定和发展。农村意见领袖对地区社会的稳定和发展有积极的作用。他们带动地方居民生产致富，积极尝试新的养殖种植技术，率先响应政府的义务教育、环境保护、民主法治等方面的政策。通过自身的聪明才智和对公共政策的领悟，他们获得了实际的利益，也获得了农村社区的社会地位。其他成员通过对他们的模仿和学习，不断增进对新技术的运用，对新政策的运用，逐步走向现代化。费孝通先生曾提到传统的乡土社会讲究的是无诉，也就是靠“礼俗”维持乡土的稳定，如果哪家人因为纠纷要闹到官府，通过司法的手段寻求公平，肯定会受到周围人的排斥。所以传统的乡土中，如果有了纠纷，通过调解来解决的。尽管现代社会对乡土社会有巨大的冲击，但是如今广大的农村地区邻里之间有了纠纷，调解依然是重要的手段。所为调解就是请乡土社会里有威望的长老或者社会地位比较高的人对纠纷的双方进行教育，最后取得和解份方式。
农村社区有威望的人通常也是意见领袖，对乡村各类纠纷有着权威性的发言权，对维护乡村社会稳定有积极的作用。如今的意见领袖熟悉公共政策，运用传统的伦理道德和现代的科学法治对乡土的各类纠纷进行疏导，对纠纷双方进行科学的教育和引导，使得乡村朝着法治和民主的方向发展。要增进对意见领袖在农村社会稳定和发展重要意义的认识，充分利用意见领袖将现代化的科学民主理念和法治的思想贯穿到乡村管理中，促进乡村社会的自治和现代化发展。
三、意见领袖在农村公共政策推广中的运用策略
农村社区特殊的社会环境使得意见领袖在乡村社会管理和公共政策的推广中发挥着极大的积极作用，充分在群体中识别出意见领袖，通过有效的手段引导和管理意见领袖，把意见领袖作为农村公共政策推广的重要力量。
（一）识别乡村意见领袖
对农村意见领袖的运用，首先是在群体中有效地识别出意见领袖。卡茨在《个人影响》中认为：“意见领袖”三项指标是生活阅历、社交性和社会经济地位，这三项都占优势的人，才有可能成为群体中的“意见领袖”。乡村意见领袖通常是指那些采用先进的养殖和种植技术发家致富的人，通过对教育、法治等政策的运用优先发展起来的人。他们在有着丰富的生活阅历，较为广泛的社会交往，对身边的人生产和生活方面都有影响。
研究者们通过多年的研究总结出了几种常见的筛选和识别的方法，罗杰斯总结出了“关键人物访谈法、观察法、自我报告法和社会网络测量法”。这些方法可以运用到乡村意见领袖的帅选中，通过对社区居民的访谈和观察，可以初步的确定意见领袖。同时，长期的乡村管理经验也可以帮助认识和了解意见领袖。
（二）培育和管理意见领袖
农村意见领袖积极作用的发挥关键在有效的培育和管理。在准确识别出意见领袖后，首要的是通过有效的方式培育他们，可以通过“思想引导、教育引导、组织吸收、实际锻炼、物质刺激”等方式来培养。具体来说，通过积极的人际沟通方式与乡村意见领袖建立联系，建立农村意见领袖档案，积极地与他们交流各项公共政策，为他们理解政策提供信息，为他们运用政策提供便利条件，及时总结反馈信息，完善政策措施。
制定奖励机制，为意见领袖带动其他群众落实各项政策提供奖励。比如带动群众贯彻落实修建燃煤烤烟棚就给予相应的燃煤补贴；对有效推广现代种养殖技术的意见领袖颁发荣誉奖章和政策扶持。对在有效调解纠纷，维护乡村稳定做出积极贡献的意见领袖授予荣誉称号等。
四、结语
农村意见领袖在公共政策的推广中发挥着积极地推动作用，能够增进群众对政策的理解和认识，对各项政策的贯彻落实起到模范带头作用，促进乡村社会的和谐稳定，充分认识意见领袖的重要意义和积极作用，积极识别意见领袖并有效的培与和管理意见领袖，促进农村社会经济发展，维护社会稳定。
参考文献
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公共政策与社会政策的区别篇2
关键词:区域公共问题;区域公共管理;制度缺失;制度创新
从历史的层面说,自伍德罗?威尔逊(wilson,1887)以来,公共管理作为一门拥有自身合法地位的社会科学,在其百多年的演进和流变历程中,始终不乏各种争奇斗妍的学术论争和理论流派,甚至出现“理论丛林”的局面;而公共管理实践作为一种“国家的艺术”,伴随其纷繁杂芜的气候生态和波澜壮阔的丰富实践,也总会有治理安排上的结构转型和制度创新。20世纪90年代中期以来,为了适应国内外公共管理环境的权变需求,也为了更好地体认公共管理这门学科的社会性和应用性特色,本文作者在国内公共行政学界率先对“区域行政”和“区域公共管理”进行了探索性研究①。现在看来,伴随全球化和区域一体化浪潮滚滚而至,我国市场化、工业化、城市化和现代化进程的不断加速,传统社会公共问题“区域化”和无界化的态势更加明显,一种有别于全球治理(国际公共管理)、国家公共管理、地方公共管理的区域公共管理,正在迅速凸显和逐步成形。区域公共管理面对和要解决的是区域性公共问题,因而它区别于传统的“行政区行政”②,对政府公共管理的治理结构和制度建构提出了新的挑战和诉求。
一、区域公共问题及其成因
(一)全球化和区域化的发展滋生了大量宏观和中观的区域公共问题。自二战结束以来,公共管理所面对的世界景象和社会生态发生了亘古未有的嬗变。当前,人类更是全面过渡到一个全球化和区域化齐头并进又交相辉映的时代。在全球化和区域化浪潮突飞猛进的时代,诸多的因素和复杂的背景交织在一起,诱发甚至引爆了大量“宏观区域性公共问题”和“中观区域性公共问题”。一方面,伴随经济全球化进程和世界新区域主义运动的兴起,民族国家间的区域化已经由传统的“浅表一体化”向“深度一体化”①、封闭式区域化向更具开放性的区域化模式转变,加之作为政治目的的区域化进程的加快,使得洲际内跨国间的宏观区域性公共问题明显增加。诸如相互贸易与投资、国家安全、环境治理、公共卫生、危机管理、国际恐怖主义治理等跨国性公共问题,依靠民族国家的内部力量已经无法解决,必须寻求洲际区域内大部分国家甚至所有国家的集体决策和协调行动。另一方面,全球化和区域化的发展,使得由若干毗邻国家或地区结成的“次区域”变得更加相互依赖,由此滋生了更多难以回避的中观区域公共问题,如“新柔廖”次区域(新加坡、马来西亚和印尼三国毗邻区域)的合作供水问题,“图门江流域”次区域(中国、朝鲜、俄罗斯三国毗邻区域)的经贸关系、公共安全、政治合作问题,“澜沧江湄公河地区”(大湄公河流经的中、越、缅、老、柬、泰等国)的经济、政治、社会、文化领域合作,“一国两制”下粤、港、澳次区域的竞争力、经济合作、环境治理、公共卫生和危机管理、政府协调等问题。
(二)市场化进程的推进催生了诸多区域公共问题。1949～1978年的近30年间,中国长期实行高度集权的中央计划经济体制,政府管理社会公共问题的惟一机制是自上而下的科层制,缺少市场机制和社会机制。因此,社会公共问题往往被禁锢于行政区划内部,通过内向型行政方式予以解决。改革开放以来,特别是1992年我国正式提出建立社会主义市场经济体制以来,国内的分权化改革和市场化进程在不断推进,迫切要求有一个“全国一盘棋”的统一市场环境;而2001年中国正式加入wto,更宣告中国的市场经济必须与国际市场机制接轨,需要主动或被动地接受国内和国外两个市场的激烈竞争。从集权与分权的政治逻辑来看,市场经济下中央政府实行经济性分权政策是好事,它能够诱发哈耶克所谓的自发秩序的慢慢形成,有利于调动地方行动主体(包括地方政府)发展经济和参与市场竞争的主动性、积极性。然而,由于国家政治体制改革和法治建设进程的滞后,加之尚未顺利实施行政性分权的配套改革,我国市场化改革的直接后果是催生了诸多新型的社会公共问题,比如地方政府的GDp崇拜和政绩主义、地方政府间的恶性竞争、地方保护主义、地区发展的马太效应等。我国市场化进程中催生的这些问题,不仅突破了传统行政区划的刚性束缚,扩散和蔓延到由多个地区组成的某一经济区域,而且还超越了计划体制下那种由上至下的政府治理能力域限,衍生为区域性公共问题。在这种情况下,传统的行政区行政的僵化法则已经力不从心,迫切呼唤区域公共管理这种治理新机制的诞生。
(三)工业化和城市化的推进产生了棘手的区域公共问题。近20多年来,中国的工业化进程和城市化速度在迅速提升,由此引发了社会公共问题的空间重组和空间集聚,其结果也萌发了复杂的区域公共问题。主要表现在:1.城乡二元结构问题。中国是一个有着2000多年农耕历史的国家,目前占社会六成以上的人口是农民,因此,农村城市化的压力巨大,解决城乡二元结构也任重道远。在我们看来,中国的城乡二元结构问题,从某种意义上说,是城市与乡村两种不同政治行政区域之间存在着短期难以弥合的公共管理的制度差异,进而需要两种功能区域之间进行制度协调、制度创新、制度重构的问题。从这一视角看,转型时期的城乡二元结构问题,非常值得区域公共管理开展长期的理论与实证相结合的探究,比如“假性城市化”现象、“城中村”问题、农民失地问题、村改居问题、社区公共物品的供给问题,等等。2.行政区划变革问题。从历史发展的角度看,中国几千年来,行政区划的调整更迭似乎是一个永恒的话题。特别是改革开放以来,在市场化、工业化和城市化等多股动力的促动下,我国行政区划的变革与调整尤为频繁。从一定意义上说,行政区划变革已经成为政治权力和治理权限在区域空间上的较量和政府体系内部的再分配过程,其中隐藏着多维的利益博弈关系,牵涉到公共管理的深层次症结。因此,需要加强公共管理学科视野的研究。3.流域治理问题。从自然区域的角度看,流域是一种整体性极强的区域,流域内各自然要素的相互关联极为密切,特别是上下游间的相互关系密不可分。但是,从行政区域的角度看,流域又是不完整的,它往往被不同的行政区域所分割。特别在市场化和工业化的双重压力下,地方政府在经济利益的驱使下,俨然成为流域内利益独立的博弈主体。因此,流域治理的公益要求(如环境保护、产业协调、城市规划等)与地方政府的功利动机(主要是经济发展、财税指标、后发困境等)之间,存在着难以调和的矛盾甚至冲突。总之,流域治理引发的区域公共问题甚为棘手但又亟待解决。(四)现代化进程中的区域公共问题日益加剧。从现代化进程和发展理论视角来看,从清末的“洋务运动”、“西学东渐”到建国后的“四个现代化”建设,再到改革开放以来的区域非均衡协调发展,近代以来的百多年间,我国的现代化事业历经艰辛,迄今已取得举世瞩目的成就。毋庸置疑,由于中国是一个后发赶超型现代化国家,因而与西方发达现代化诸强相比,我国的综合现代化水平还很低,仍基本处于“经典现代化”发展阶段;与发达国家的“再现代化”甚至超现代化水平相比,更有天壤之别。尤为突出的是,中国是一个严重非均衡发展的国家,其内部的现代化程度和发展水平在空间区域上表现出巨大的落差,由此产生一系列事关国家或地区发展前途的区域公共问题。这些问题主要有:1.国内的东、中、西部之间,在经济发展水平、制度文明、社会发育、竞争优势等方面差距明显,形成发达区域、次发达区域和欠发达区域的发展鸿沟。2.东北老工业基地与中部一些工业基础较好的省份出现滞胀和结构性萧条的发展困境,已经凸显出“问题区域”的态势。3.老、少、边、穷的地区现代化水平不容乐观,与沿海先发区域间有差距扩大的“马太效应”趋势。4.沿海一些发达省份的内部区域发展差距问题日益突出,尤其是广东、江苏、山东、福建较为明显。笔者认为,从中国内部的区域发展与公共管理的互动逻辑来看,在某种意义上可以说,21世纪中国公共管理面对的最大挑战莫过于区域协调发展的挑战,处理和解决好了上述一系列区域性公共问题,和谐社会的发展愿景就不再遥远。二、我国区域公共问题管理中政府制度的缺失就目前来看,对于区域公共问题的治理,无论是我国公共管理的理论界还是实务部门,都缺乏系统的理论思考和操作策略;而最为关键的是,我国政府公共管理的制度设计和制度链条中,还存在诸多的漏洞与缺失,难以胜任区域公共问题的合法、合理和高效治理。这些缺失主要是:(一)行政区行政的治理思想根深蒂固。众所周知,中国有几千年的封建官僚制度传统和“大一统”治理意识,对于社会公共问题的管理,历代统治者习惯将复杂问题简单化,而新中国成立后实行了几十年的高度集权的计划体制,更是强化了“国家简单化”的治理理念。如果从治理的技术层面来说,我国政府传统的这些治理特质,可以概括为“行政区行政”。所谓行政区行政,简单地说,就是基于单位行政区域界限的刚性约束,民族国家或地方政府对社会公共事务的管理是在一种切割、闭合和有界的状态下形成的政府治理形态。它有以下基本特征:1.从政府治理的社会背景看,行政区行政适应了农业文明和工业社会的基本诉求,是封闭社会和自发秩序的产物。它发轫于农业社会下自给自足的小农经济基础,契合了政府专制统治的传统。自工业社会以来,基于韦伯的“现性”而构建的稳态的“科层制”结构,更是使行政区行政模式的封闭性和机械性发挥到了极致。2.从政府治理的价值导向看,行政区行政的根本特征在于,它是以民族国家或国内地方政府的、明确的单位行政区划边界作为管理出发点的。这种根据行政区划的人为切割来治理国家和地方的模式,可以称之为“内向型行政”或“闭合型行政”模式。内向型行政模式从根本上讲是“画地为牢”和“各自为政”的,甚少关注行政区划边界或跨行政区域的“区域公共问题”。3.从社会公共事务的治理主体上看,行政区行政是一种垄断型统治行政模式。在这种模式下,政府是管理国家和地方行政区域内部公共事务的惟一主体,政府成为万灵和万能的“全能”政府,可以预见和处理所有社会公共问题,制定各种公共政策并监督其执行,从而包办和代办了单位行政区域内部的大小公共事务。4.从公共权力运行的向度上看,行政区行政模式强调政府管理权力运行的单向性和闭合性。也就是说,根据“科层制”所内蕴的层级分设和层级节制的基本法则,政府公共管理权力在行政单元内部的日常运作是自上而下的和单向度的,由此形成一种单一权威中心的“金字塔”式闭合结构。特别是在中央集权的单一制国家,由于一贯坚持“下级服从上级,地方服从中央”的政治原则,这使得按行政区划切割的地方政府,必须严格遵循“中央政府地方政府”的博弈规则,很难自觉生成一种“地方政府区域公共管理共同体地方政府”的谈判协调的制度安排。5.从公共问题治理的层次设计看,自上而下的等级制层次设计是行政区行政的基本法则。具体来说,就是将国家内部的社会公共问题切割为若干层次,进而设计机构类同、职能重叠的等级治理架构。很明显,那些跨越这些等级层次的外溢性区域公共问题,不在等级制治理的层次设计视野之内。
(二)现代区域政策框架尚未成形。区域公共问题的治理,特别是国内区域问题的治理,需要有组织完善、设计精细、有的放矢的一整套区域政策作为保障框架。新中国成立以来,我国政府在不同历史时期进行过多次区域范围的划分,也先后实行过区域均衡发展、区域非均衡协调发展和梯度发展等多种发展战略,投入了大笔公共财政资源。但是,区域发展的公共绩效一直较为低下,达不到政策设计时的理想目标。其中的症结何在?有学者认为,中国迄今为止尚无真正意义上的区域政策,是我国区域发展一直走不出恶性循环的主要根源[1](p540)。其理由是:1.中国没有形成完善的区域政策制度基础,比如区域政策实施机构不是立法的产物,没有专门负责区域政策的职能部门。2.不存在可供区域政策利用的区域划分框架,比如中国的区域划分都是草率、笼统的,范围太广,不具有实施区域政策的针对性和可操作性。3.区域政策工具残缺不全,除扶贫政策外,缺乏针对问题区域的政策。4.缺乏有效的政策监督与评估机制。笔者认为,这种观点较为实际地揭示了我国区域政策的误区和问题。中国确实缺乏西方发达国家意义上的区域政策。这是因为,欧美国家的区域政策有一个良好的公共管理的制度基础(包括成熟的市场经济、法治、有限政府、公共治理的多元机制等),而中国的区域政策过程,由于长期受人治行政、集权体制、全能政府、扭曲市场经济等诸多因素的影响,一直难以有完善的制度基础、设计精细的区域划分框架以及具有可操作性的政策工具、有效的区域政策监督与评估机制等。因此,“上有政策、下有对策”、“政策的部门分割”、“政策的相互打架”症状就成为中国区域政策过程中的普遍现象。(三)区域公共管理的具体制度安排不健全。我国区域公共管理中政府制度的缺失,除了上述两大问题外,在诸多具体的制度安排方面也很不健全。主要有:1.宏观与中观区域公共问题管理的制度安排有待完善。国际上“深度一体化”进程和宏观区域治理最成功的典范当属“欧盟”。与之相比,我国与亚太国家结成的宏观区域或者与相邻国家结成的次区域,其治理结构和制度框架仍处于探索和发展阶段,需要中国政府的积极参与并加以完善。2.解决我国普遍存在的地方保护主义和地方政府间恶性竞争的制度安排非常脆弱,成为影响国家和区域整体经济绩效的病灶。3.我国黄河、长江、珠江、淮河等大江大河的流域治理制度弊端甚多,其中涉及的水权制度、生态补偿机制、利益协调机制、政府间关系等问题尤为突出。4.区域公共协调机制并不健全,比如市长联席会议制度、区域公共基础设施协调制度、“一国两制”下粤-港-澳联席会议制度、“泛珠三角”区域协调制度、省际区域公共协调制度,等等。5.行政区划调整与空间规划中的问题突出,政策随意性和长官意志浓厚,尚未有建基于制度和法治原则的制度约束机制。6.城市化进程中的城乡二元结构问题突出,城市区域与农村区域之间缺乏有效衔接的制度融合机制。
三、区域公共管理制度创新的基本路径
(一)治理理念的转变:从行政区行政到区域公共管理。区域公共问题管理中的政府制度创新,首先要突破以单位行政区划的刚性约束和政府统治为要义的行政区行政的缺失,确立区域公共管理的新思维。1.在政府治理的社会背景上,区域公共管理是开放社会和无缝隙社会的产物,它迎合了全球化和区域化浪潮的需要,因应了市场化、工业化和现代化进程的大势所趋。在这样一种权变、风险、不确定性的复杂社会生态下,社会公共事务表现出高度渗透的趋势,区域乃至全球社会间结成“你中有我,我中有你”的相互依赖状态,区域性和区域化的“广度”与“深度”得到前所未有的倍增。2.在政府治理的价值导向上,区域公共管理以公共问题和公共事务为价值导向,而非以行政区划的切割为出发点。它摒弃了传统的“内向型行政”或单边行政的弊病,奉行“区域性行政”和合作治理的哲学观,把大量跨越国界和行政区划的“外溢性”公共问题和“区域性”公共事务纳入自身的管理范围,由此实现社会公共事务的分层治理和细分治理。3.在社会公共事务治理的主体上,区域公共管理的主体是多元化的。它既有代表官方的政府组织,也有非官方的民间组织和私营部门,涵盖了区域内的民族国家间政府、中央政府、地方政府及其联合体,以及区域性的多样化非政府组织、自愿组织和经济组织,形成了区域政府与公民社会、私营部门等多元主体共同治理区域公共事务的新格局。4.在公共权力的运行向度上,区域公共管理倚赖的是多元的、分散的、上下互动的权威,彼此间是合作网络和交叉重叠的关系。它主要通过合作、协调、谈判、伙伴关系、确立集体行动的目标等方式实施对区域公共事务的联合治理。这种联合治理的实质在于建立在市场原则、公共利益和认同之上的相互合作。总之,根据区域涵盖界域的大小,我们可以把现代区域公共管理划分为国家间区域公共管理、次区域公共管理和国内区域公共管理3种类型(见表1)。
(二)治理机制的创新:从科层制到组织间网络制。在公共事务的治理机制上,区域公共管理观认为,治理纷繁杂芜的公共事务尤其是区域性公共事务,没有绝对的医治百病的“灵丹妙药”。传统的科层制面对区域公共问题的挑战,已经显得力不从心,因此,针对不同层次、不同类型的区域公共问题,必须借助于科层制、市场机制、自组织制等混合机制来对其进行“多中心”治理,形成一种组织间网络的区域公共问题治理新机制。诚如著名学者约瑟夫?S.奈、约翰?D.唐纳胡所指出的:“全球性的最大特点是网络性,因此,这些治理机制也应当是网络性的,而不是等级制的。”“治理仍将建立在民族国家为中心的基础之上。国家权力、国家间的权力分布仍然十分重要……但是,‘国家’的旧有形象或许将变得越来越与实际不符,因为国家机构与私人部门、第三部门的联系越来越网络化而难分彼此。跨政府关系网络、跨国关系网络将变得越来越重要。”[2](p13)组织间网络治理最成功的典范莫过于欧盟的区域治理。欧盟区域公共管理的研究专家贝娅特?科勒—科赫认为:集体意愿的组织原则和的观念是区分社会政治体系的两个构成性要素,因此,根据两者的不同方式组合,可以区分出4种不同种类的治理机制(见表2);在这4种治理类型中,法国一般被贴上“国家主义”的标签,美国以“多元主义”而著称,瑞士是“和谐主义”的典范,而欧盟则成为“交织主义”(即网络治理)的实例。在此基础上,国内有学者对贝娅特?科勒—科赫的4种治理机制做了进一步的诠释,归纳和概括出其中的主要特征(见表3)。由此可以看出,国家主义、多元主义、法团主义治理机制主要适用于某个民族国家或行政区政府,而网络主义治理机制则适合于特定的跨国或跨行政区的区域共同体。这些特征也与上文分析的区域公共管理的主要特色并无二致。
(三)制度基础的建构:从“国家简单化”管理到“国家精密化”管理。从目前的现状来看,我国区域公共问题管理的制度基础非常薄弱。由于尚未建构起适应区域公共问题管理需要的相应制度体系,政府对区域公共问题的管理仍沿袭“国家简单化”的思维观念和方式手段。所谓国家简单化管理,是指高度集权的计划体制下,由于国家官僚的极度理性而设计的一种“假、大、空”式的公共问题管理制度,在这种制度逻辑下,政策具有随意性,制度设计严重脱离实际而不具有可操作性和问题的针对性。简而言之,国家简单化管理,就是官僚在过分自信的情况下滥用国家权力,对复杂的社会公共问题做简单化处理的一种治理安排[5](p3)。国家简单化的管理制度,难以应对区域公共问题的治理诉求,因此,必须借鉴发达国家那种“国家精密化”的管理制度。所谓国家精密化管理,是指成熟市场经济国家的行政官僚,在有限理性驱使下设计的一种缜密、精细、法治的公共问题管理制度。比如以区域发展的制度基础为例,为了确定结构基金(StructuralFunds)以及其他区域政策工具的受益区域范围,欧盟当局制定了通用的区域体系(nUtS区域)。整个欧盟的区域划分为3个nUtS层次,每个成员国分为1个或多个nUtS-1区,每个nUtS-1区又分为1个或多个nUtS-2区,nUtS-2区又进一步分为几个nUtS-3区。同时,对应落后病、萧条病和膨胀病3类区域问题,至少有3类问题区域划分,即落后区域、萧条区域与膨胀区域。又如,具体到英国区域发展的制度基础来看,英国把英伦三岛之一也是最重要的英格兰划分为9个标准区域,分别成立9大区域发展局(RDas)①,在9大RDas下面又做次级甚至更多层级的区域划分,从而使区域问题的治理变得更有针对性,工具和策略更有可操作性。反观中国或国内的一些省份,区域协调发展政策的制度基础尚较为薄弱,表现在:政策随意性强,没有一种一以贯之的可持续发展的区域政策框架;区域的划分非常简单和笼统,而且变动很大,很难真正确定区域政策的受益范围;尚未有相对独立、具有法治基础的专门区域管理机构,等等。
(四)区域政策的创新:从内部政策到区域公共政策。传统上我国中央政府或地方政府,只有面向国内或地方的内部政策,缺乏面向国外和区域间的区域公共政策。要进行区域公共管理的政府制度创新,重要的内容还在于实现从内部政策到区域公共政策的转变。
1.国家间政策一体化。政策一体化是指政府有意采取超出国民待遇范围的措施,通过调整、协调或对国家政策和执行机制的相互认可来减少管理体制所带来的市场分割的负面效应。目前,国际上的区域一体化安排(Regionalintegrationassociations)如欧盟(eU)、澳大利亚与新西兰之间的密切经济关系协定(CeR),在国家间政策一体化方面堪称典范。通过国内政策配合、国家标准和规章的协调,以及对外国管理体制和达标评定程序的认可3种模式,国家间政策一体化可以获取丰厚的经济收益,主要是降低交易成本、扩大开放和增加国内市场的公平竞争、将外部溢出效应“内部化”、对实行自由贸易的成员方进行补偿的机制等[6](p97)。因此,中国政府应积极参加东盟“10+1”自由贸易区,尽快实现与这些国家的政策一体化目标。2.政治目的下的“次区域”一体化政策。由相邻的若干民族国家或地区结成的“次区域”一体化安排,几个成员国之间实行“俱乐部规则”,可以共同提供国家安全、和平环境、有助于某些社会的政治制度,以及民主价值观的形成等区域性政治公共物品。这种“次区域”一体化政策可以减少邻邦间的摩擦、减缓社会及政治压力、巩固民主与政治制度、提升“弱小政体”的谈判和讨价还价能力,比如中国与俄罗斯以及中亚几个国家建成的“上海合作组织”、中国与东南亚诸国结成的“大湄公河”次区域合作组织等。3.实施区域功能政策。(1)竞争政策。在现代市场经济条件下,竞争政策在区域经济一体化和建设统一大市场、消除政府间恶性竞争方面起着极其重要的作用。比如在欧盟,竞争政策被奉为单一欧洲市场的第三根支柱,因为它的目的是通过消除一切阻碍、限制或扭曲欧盟范围内自由竞争的行为,保证欧洲统一大市场中公平竞争的和谐有序进行[7](p13)。欧盟竞争政策有着雄厚的法律基础。然而,我国目前的竞争政策的法律基础很不完善,除《中华人民共和国反不正当竞争法》(1993)第7、30条有相关限制不正当竞争的条款外,很少有其他法律涉及地方政府间竞争和地方保护的规定。因此,要规范我国地方政府间的合理竞争,消除地方保护主义现象,就必须建构竞争政策的法制基础。(2)区域(地区)发展政策。这一政策旨在协调区域发展,减小区域间的发展差距。正如上文所分析的,区域政策必须以坚实的制度基础做保障,比如,欧盟的区域政策有3个必不可少的方面:欧洲地区发展基金(后又发展为包括发展基金、结构基金、凝聚力基金在内的丰富的资金体系)、涉及地区问题的政策机构(主要包括欧洲投资银行、欧洲社会基金、欧洲煤钢共同体、欧洲农业指导与保证基金)、对各类具有不同程度地区效应的政策予以协调[8](p159)。可以看出,独立运作的基金、专门负责的职能机构和区域政策间的协调是保证区域发展政策有效落实的基础。因此,在区域协调发展事业中,我国政府必须关注这方面的问题。
[参考文献]
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公共政策与社会政策的区别篇3
[关键词]城市边缘社区；“城市政策”；“在地治理”模式；“人本治理”模式
[中图分类号]D630
[文献标识码]a
[文章编号]1006-0863（2015）05-0137-06
法国城市边缘社区问题的由来需要追溯到20世纪五六十年代。当时，为了适应工业化和城市化发展所带来的住房需求问题，法国政府在各主要城市的郊区修建了不少高层居民小区。在70年代中期以前，这些社区的居民主要以工人、中产阶级和当地原住民为主，外国居民较少，社区问题主要表现为阶层和邻里矛盾。但后来，情况发生了很大变化。得益于新的城市住房政策，中产阶级陆续搬离这些高层居民小区，在其它公共交通和服务都比较便利而又接近市中心的地方购置房产；与此同时，1974年，法国政府决定终止原来的劳工移民政策，导致以家庭团聚为名义的外国移民数量的迅猛增长，这些外国移民，被安置在那些空置了的高层建筑小区里。社区里原来简单的邻里问题开始逐步演变为种族问题。法国政府很快就开始担心：这些礼区会不会变成美国《黑人暴力社区》（《Gettosnoirs》）所述的那样？法国的边缘社区治理政策就是在这样背景下被提上议事日程的。
因为边缘社区被看作是一种危险，不仅仅在于直接意义上这是一些让人害怕和恐惧的社区，社区内居民的人身安全和生活状况都让人堪忧，更重要的是它与共和国所倡导的社会平等和社会和谐理念格格不入。国家需要在“积极歧视”政策原则指导下，发起一场“平权运动”，赋予边缘社区居民特别的权利和例外的援助，消除因为不平等问题造成的社会矛盾和冲突，增进社会稳定和融合。
这场已经开展了将近40年之久的边缘社区政策以”城市政策”冠名，意在实现对边缘社区的善治，消除地区、社会不平等、促进社会融合；与此同时，在治理过程中推动公共行政范式的现代化；而在治理策略上，法国政府主要采取的是以特定地点为治理目标对象的“在地治理”（place-based）模式。
一、“在地治理”模式的法国经验
这些城市边缘社区，法语中称之为“城市敏感地区”（Zonesurbainessensibles，简写为ZuS）。法国目前有751个边缘社区，其中717所位于特大城市，涉及大约450万居民，相当于法国总人口的7.6%。它们的“边缘”身份主要由政府根据一定的社会和经济、地理空间特征来认定。
这些社区，大部分位于郊区，远离市中心，住宅类型一般为整齐划一的高层楼群，公共服务设施比较匮乏且通常破败不堪。据法国城市敏感地区观察署历年的报告，在就业、收入和居民结构构成等方面，明显区别于其它地区。就人口结构而言，这些社区40%的人口为25岁以下年轻人，高出全国10个百分点左右；1/3的家庭为多孩子的大家庭或单亲家庭，一半左右的居民为外国移民。就业状况方面，1990-1999年间，这些地区的平均失业率从18.9%上升到25.4%，同期全国平均失业率则为10.8%和12.8%：2012年，边缘社区15-24岁的年轻人的失业率则高达40.7%。这些社区39%的居民没有任何学业证书，56.3%的就业人员主要从事家政、劳务等体力劳动；一半左右的女性处于失业状态，即使有时她们找到了工作，也基本上是一些短期合同工或半工。2012年这些社区的人均收人为918欧元，同期全国人均收入则为1260欧元；51.6%的家庭需要领取政府生活补助或住房援助；五个家庭中有一个家庭的收入要低于全国最低收入贫困线，低收入家庭的比例是全国平均比例的两倍。如果用通俗一点的话来描述这些社区，那就是“四多”地区：穷人多，年轻人多，外国人多，没有工作的人多。
法国可能是欧洲最早将边缘社区问题治理提上议程并制定出一系列严肃的施政计划的国家；同时，和其它国家相比，在该问题上法国的政策也最具有持续性，40年间虽然执政的政党已经轮替了好几次，但无论是左派政党还是政党上台执政，都把边缘社区的善治作为主要施政内容之一。在治理模式不同，法国采取“在地治理”模式（place-based），即致力于改造边缘社区的居住条件、生活环境和人口结构等，试图将边缘社区去污名化，改造成一个不具特别区别性的正常社区。本文将40年法国边缘社区治理实践划分为“去污名化”、“激活社区活力”、“盘活社区经济”和“促进社区翻新与社区融合”四个阶段。需要强调的是，这里的区分标准只是根据不同时期的政策新特色而做出的，四个不同阶段的政策内容在很大程度上都具有承前启后性，不同政策内容在每个阶段实际上都或多或少有所体现。
1.社区去污名化阶段（1977-1981）。一般认为，法国冠名以“城市政策”的边缘社区治理运动正式始于1977年的“住房与社会生活计划”（HVS），政策目标是通过改造边缘社区的住房条件，发展完善当地的公共设施，以吸引部分中产阶级在这些地区安家，促进居民结构的多样化，从而最终使这些社区脱离边缘身份。有五十几个社区入选该治理计划。但这些政策的有效性很快就受到挑战，这些被改造的社区不仅没能吸引到中产阶级的到来，并且有批评指出改革单纯地把目标局限在改善社区居住环境方面，忽略了当地居民在改善生活和经济条件方面的需要。
2.社区活力激活阶段（1981-1993）。1981年夏，里昂发生了严重的郊区骚乱事件，过后，执政的左派政党出台了一系列针对边缘社区及其人口的政策，包括社区发展计划（DSQ）、青少年社会融人与就业地方帮助计划、犯罪预防国家委员会（CnpD）、教育优先发展地区（Zep）等。这轮改革部分程度上是对前期的边缘社区治理政策的矫正。除继续就边缘社区空间和居住条件进行改造外，社会党政府把促进就业和公民平权作为新一轮治理政策目标。1984年，148个社区被认定为“社区发展计划”的支持目标。这一期的治理方案强调地方在边缘社区治理过程中的核心角色，治理对象以社区为单位，各社区所涉市长被认定为第一负责人；中央政府成立“城市社会基金会”（FSU），就国家层面对治理社区进行特别财政援助；为避免治理过程中部门分割、各自为政现象的出现，成立“城市问题中央部委协调委员会”（CiV）。与此同时，中央成立专门机构就政策效果进行总体评估并对下一步的改革提出理论引导和建议。
法国在20世纪80年代末面临着严重的失业率和由此引起的一系列的社会问题，1990年，里昂郊区以一位年轻人的死亡为导火索，再次发生严重骚乱。密特朗政府将边缘社区治理问题作为国家的首要问题来抓，国家对这些社区的治理力度大大加强。边缘社区治理进入实实在在的制度化阶段：成立“城市部”（min-isteredesvilles），负责指导、协调各部委、中央和地方的政策和行动，该城市部则成立一个由议员、学者、专家、高级公务员、社会组织代表构成的专门的”城市政策评估委员会”，就政策的内容、实施条件、效果与目标的对应程度做出评估。其次，“城市政策”（lapolitiqueclelaVille）主张正式提出，“社区发展计划”（DSQ）被“城市社会发展”计划（DSU）所取代，政策目标单位不再是所涉边缘社区而是该社区所在的整个行政区划（L'ag-glomeration），原因在于政府认为以社区为单位进行治理并不能有效地解决问题，比如以社区为单位创造就业的政策实际上给社区失业者提供的工作机会非常有限，如以整个行政区划为改革目标则会产生不同的逻辑效果。1991年政府出台《城市指导法》，再次强调阶层、种族混住政策，要求人口在20万以上的市镇应建设不少于20%的社会保障房。该法同时强调“居民参与”在社区改造过程中的必要性。
3.社区经济盘活阶段（1993-1999）。这一时期法国政府对边缘社区治理的政策目标特色是繁荣当地经济，通过经济发展来促进就业，消减贫困和其它社会问题。在治理手段上，对边缘社区分门别类进行有针对性的重点治理。1994年，l3个边缘社区被指定为问题特别严重地区，由“城市重大项目计划”（GpU）特别负责。1996年，朱佩（a.Juppe）政府出台“进一步推进城市发展政策协定”（pRpV），将城市边缘社区划分为三类：城市敏感区域（ZUS），城市复兴区域（ZRU）和城市经济特区（ZFU）。治王罩重点放在改善社区公公服务社区治安和社区经济发展方面。后两者主要体现在“社区警察政策”（pDp）与城市经济特区政策上，是典型区别于以往边缘社区治理政策的两项新的改革内容。在治理的政策工具上，1993年法国政府提出“城市合同”制（contratdeville）：就200多个边缘社区的住房、环境、教育、交通、安全、文化、体育设施及其它公共服务和设施问题，中央、地方政府和各社会企业、组织共同签订一份为期三年可续签的协作合同。中央建立“城市发展部委联合基金委”（FiV），基于“城市合同”对各边缘社区进行专项财政援助。
4.社区翻新与社区融合阶段（1999-至今）。从2000年左右开始，法国的边缘社区治理政策发生了转折性的变化。中央政府空前地加强了对这些社区治理的财政援助和行政干预，以至于观察者认为边缘社区治理进入中央集权年代。这一时期政府的政策目标一是改造边缘社区的空间环境质量即进行社区翻新，二足推进社会融合。至于实现手段，边缘社区治理研究专家epstein概括为“旧房拆除（Demolition）、税收减免（exorieration）和财政转移支付（perequation）”。1999年，法国政府颁布《国家城市翻新与融合行动计划》，决定就2000-2006期间投入50亿欧元致力于改造80个情况视为最糟糕的边缘社区。中央政府的决心到2003年达到了巅峰性的体现。这一年，政府出台《保诃老法>（laLoiBorloo），提出《城市翻新国家行动计划》（pnRU），决定在2004-2013年间投入120亿欧元致力于边缘社区建设。具体措施包括：第一，政府计划在该期间在400个边缘社区投入4亿欧元拆除25万套旧房，修建40万套廉租房；第二，将原来的城市经济特区扩展到104个，对进入这些社区的企业实行税收减免政策；第三，对这些社区实行财政转移支付政策。与此同时，中央成立“国家城市翻新办事处”（anRU）统一负责财政拨款分配问题。同年，即2003年，法国成立“敏感地区国家观察署”（onZUS），收回90年代下放的政策实施效果评估权，按照统一的评估标准就全国各地新政策下边缘社区治理效果进行统一评估。
在经历了2005年的大城市郊区骚乱事件后，法国政府对《保诃老法》的政策内容进行了部分的反思，国家政策重心除改造社区空间面貌外，也增加了社区内的突H{社会问题的治理的内容。政府在次年出台《城市社会融合合同》（CUCS），取代此前的《城市合同》；2007年成立“社会融合和机会均等国家办事处”，主要是针对郊区年轻人的就业、教育培训等问题；2008年，萨科齐政府出台《郊区希望计划》（peB），该计划提出三项重点治理内容，即提高教育质量，改善社区治安状况和交通条件。
二、法国“在地治理”模式的有关主要争议
（一）政策目标问题
为数众多的观察者，包括官方边缘社区治理评估机构，认为40年间法国对边缘社区的治理政策目标实际上是模糊不清、错综杂乱的。尽管从表面上看，自1977年以来，政府对边缘社区的治理始终是围绕着改造社区居住环境、完善社区公共服务及基础没施、提高居民生活质量、实现社区人口结构多样化等几个方面来进行的，通过这些措施，以图将边缘社区改造为正常社区，从而在根本上弥减社会和种族间的不平等。但“城市政策”在日后逐步推行的过程中，无论是其宏观性目标还是其阶段性具体性目标，都被口益扩大化和复杂化最终导致模糊化，不可辨认与解读。
从其宏观目标而言，尽管在官方的修辞中，这是一场将持续数代的持久的社会“平权运动”，但实际上在边缘社区治理政策推行过程中，法国政府还赋予其其它宏大的目标和期望。在20世纪70年代政策发起之时，边缘社区治理就是承担着激活“地方民主”的政策实验任务的；80年代初法国开始推行权力下放行政改革运动，这些边缘社区就成为中央与地方分权的重要的政策试验点；此后，随着新公共管理运动的兴起和发展，1990年代法国政府在前两项政策目标之外，义把刘边缘社区的政策作为国家现代化、公共行政理性化等新的行政模式的先期实验尝试，如果取得良好效果，以后可在全国普及。从这个意义上而言，边缘社区治理行动已经远远超出其应有之义，成了法国政府政策试验的“小白鼠”。换句话说，”城市政策”究竟是“一项辅政策（unepolitiquesubstitutive），曰标在于解决国家一般性政策下解决不了的边缘社区及其人群问题？还是一项实验性政策（unepolitiqueincitalive），目标在于对国家的一般性政策改良做出试探、启发和爪范作用”？政策目标的扩大化必定会消蚀其可辨识性而最终导致政策本身变得难以解读。90年代初，“城市政策”评估委员会成立后不久，其执行主席和首席报告人对“城市政策”的目标各执一词，最终各自撰写一份评估角度和侧重点互不相同的报告，前者就事论事，就“城市政策”的执行情况和实施效果进行评估；而后者则把“城市政策”当作国家现代化的先行试验列对其做出评估。这种分歧同样体现在政府评估报告与社会上独立或者半独立性评估机构的报告之间。政策评估问题上的意见分裂，又造成国家在对边缘社区的治理内棒和手段上摇摆不定，变幻无常。
就其阶段性目标而言，一方面因为时局或者施政者理念差异而时常变幻不定，另一方面，其治理对象、内容也越来越宽泛。40年间，除涉及的边缘礼区由最初的50个扩大到今天的751个外，法国政府对这些社区的政策内容日益拓宽，新的治理议题陆续不断地被提出来，政策目标包揽政治生活、社会融人、经济、住房、就业、教育、医疗、治安、交通等等，国家意图对边缘社区进行全面、彻底治理，却逐渐迷失在其过于庞杂的且变幻不定的政策目标中去。尽管国家对边缘十社区的财政投入是40年前的15倍，但却被批评为是“撒胡椒面”式的政策疗法，政策收效甚微，甚至被认为“对其失败是不可能视而不见的”。
（二）“在地治理”与“人本治理”之争
“在地治理”模式与“人本治理”模式的直接政策目标基本上是一致的，都是为了缩小社区差异和社会不平等，但两者在治理策略上是截然相反的。
“在地治理”模式以社区为目标对象，通过改造社区居住环境、完善社区公共服务和设施、发展社区经济、创造尽可能多的就业机会等手段实现边缘社区去贫困化和公共服务均等化，从而从总体上提高社区档位。国家在治理的过程中起主导作用，是一种以强势外力介入的方式试图改变特定地区的整体面貌，而当地居民则在改造过程中处于被动接受援助的地位。
“人本治理”模式以边缘社区的贫困居民为治理对象，主要有两种实现手段。一种是通过特定的住房、经济援助等政策，帮助这些居民搬迁到居住环境较好的社区，使其能够享受到更好的医疗、入学、就业等方面的服务。这是一种遣散治理策略，不在于对社区品质的改造，而在与国家通过一定的政策援助，将边缘社区条件最困难的居民分散迁徙到其它条件较好的正常社区中去，以改变边缘社区贫困人口过分集中的情况。第二种手段是进行社区居民赋权，即进行充分的权力下放，赋予社区居民自我组织自我发展的政策制度空间。赋权的过程意味着居民对社区发展的规划、实施、监督和评估的全方位介入，是一种以尊重社区居民愿望，强调居民主动参与边缘社区发展活动中的互动型治理模式。通过民主参与调动居民的积极性和创造性，增强其自身发展能力，建立可持续发展的社区去边缘化机制。
法国政府主要采取的是“在地治理”模式。尽管自80年代起，“社会混合”政策（lamixitesociale）时不时地被政府提上重要的议事日程：一方面，鼓励中产阶级到边缘社区安家；另一方面，扩大中产阶层和富人阶层聚居社区廉租房（HLm）的数量以安置贫困人口，但从前文陈述的法国的政策脉络所示，其核心治理策略仍是“地点式”的，并且这种治理策略在2003年被《保诃老法》强势的“城市翻新”政策进一步确认和强化（治理重点放在边缘社区住房改造上）。
相比较于“人本治理”的遣散模式，“在地治理”模式的优点是可以将边缘社区囊括到城市化进程中去，避免这些社区成为人去楼空的“鬼城”。但“在地治理”模式也有其问题。质疑之一是关于政策的公平性问题。国家以地域特征为标准进行持续不断的大量的财政和政策援助，其它同样生活在困境之中甚至情况更为恶劣的居民因为不在边缘社区居住而享受不了这些政策福利。政策本身是否有失公允？是否会激起其它地区贫困居民（如生活境况越来越恶劣的农村居民）的不公平感？质疑之二则是政策效果问题。2002-2012年间，法国政府共投人大约450亿欧元到边缘社区问题治理上，但这些社区和其它地区的差异并没有被消减：2007年，边缘社区家庭的平均消费能力是全国平均水平的56%，而这个数字在2002年为58%。2009年.边缘社区收入低于贫困线的人口比例是全国平均比例的2.4倍，失业人口比例为18.6%，是同期全国失业人口比例为9.2%，2003年两者则分别为17.2%和8.1%，六年间边缘社区人口失业率的增长速度实际上高于全国人口平均失业率的增长速度。这些社区25岁以下的年轻人为最大的涉及群体，2009年，43%的青年男子、37%的青年女子都处于失业状态。与此同时，边缘社区的教育水平也并没有得到改善，越来越多的青少年中学会考失败拿不到文凭：2005年，中学生的毕业平均分数为11.7/20，到2009年，平均分则降到9.6/20。质疑之三是这些社区的可治理性问题。因为边缘社区自身的特点，社区居民一旦经济条件得到改善有能力搬到其它地方去，一般都会搬走，别的地方经济更困难的家庭则随之搬进来。如是循环，边缘社区始终成为贫困人口聚居地，旧的贫困人口刚搬走，新的更加贫困的更需要政府援助的人口马上搬进来，这些社区就像是一个可怕的黑洞，无论国家投入多少的援助资源，其总体情形都在日益恶化。
一些观察者因此提出“人本治理”策略：法国政府应该调整其边缘社区治理政策，改变一味地把对边缘社区援助重点放在财政和制度投入上的做法，而是应该创造有利条件和优惠政策帮助边缘社区居民迁居到其它地方去，甚至效法美国的“公民赋权”做法，协助边缘社区及其公民拥有自我发展的能力。
（三）国家主导与权力下放的政策悖论
法国的“城市政策”是由国家发起主导干预的一场接力运动，呈现出一定的国家意志主义特征。但如前文所言，在政策目标上，它又是一场国家公共行政现代化和理性化改革的政策实验运动，因此“城市政策”在推行的过程中，自然而然地采用了新公共管理运动的一些治理理念和治理工具，如权力下放，建立扁平化治理结构，实现参与主体多元化、推行项目合同制，倡导居民参与等等。国家主导与权力下放未必就一定是对立的矛盾关系，关键点是如何处理好国家、地方、社会各参与主体间的权责划分问题。英国1997-2010年间由布莱尔政府发起的边缘社区治理运动也是在国家的主导干预下进行的。但在这个过程中，英国政府能够严格地对参与各方的权责进行清晰的划分，并能够切实地把权力下放到地方：国家是宏观政策制定者和政策执行效果监督问责者，但政策的具体执行和运作则被下放到地方。具体做法如下：第一，国家就消减地区差异制定100多个左右的政策目标，伴之以具体的最低项目内容指标；在地方实行跨部门协同合作制度，地方政府和各公共服务/事业机构（学校、警局、就业中心、社会服务机构、社会住房巾心等）共同签订一份《地方策略性合作伙伴关系》，针对国家政策目标内容共同拟定起一份行动汁划，需持续向政府监督部门做国家指标完成情况报告，此外，《地方策略性合作伙伴关系》的执行情况受国家审汁委员会的年度考核，考核不合格者将受到惩罚；第二，地方建立起社区发展指导委员会，由地方议员、政府机构和公共事业服务机构负责人、居民代表组成，后者需占委员会成员多数，就目标治理衬：区的发展计划和当务之急的项目共同协商做出其识性决策。地方机构的能动性和参与度得到了保障，国家与地方政府、社会机构之间的真正的多元合作关系就得以实现。据2010年英国政府机构的评估报告，英国88个城市边缘社区在系列政策治理下，社区经济、教育水平得到了很大的提高，犯罪行为减少，地方治安得到明显改善。如2001-2007年间，入室盗窃减少了一半，学生考试通过率比过去增长了三分之一，就业率也提高了好几个百分点。
但作为典型的福利型国家（L’etat-providence），法国受制于白身行政文化、中央集权式的行政组织框架和运作模式，公共机构和公民社会关系疏离等历史传统，政府意欲通过边缘社区治理实践来实验新公共行政理念和行政范式，但其实验过程及其结果是很难脱离“路径依赖”因素的干扰的。
“城市政策”意欲为一场由公共行动主体（国家、大区、省、市镇）和私人及社会行动主体（企业、社会组织、居民等）共l司参与的治理运动。在法国这样一个部门本位主义和都比较严重、国家与社会合作关系小是那么密切的国家，多主体治理模式在运行过程中所产生的第一个问题就是经过清晰的权责界定之后的各组织机构间的合作协调问题。“在城市发展问题上所涉及的所有的领域，要不同参与主体之间进行合作是非常困难的事，每个人都按照自己的逻辑维护自己部门的利益。首先是省长和省建设局局长的矛盾，省长在法律意义上是国家公共服务下放后的组织协调者，但建设局局长认为城市发展是他的职责权限；省议会在“城市政策”中基本上是缺席的，仅仅在2000年被邀请签署《城市合同行动计划》，但省议会又往往不愿意签署这个合同：如果签了，接下来会被请求对”城市干政策”进行财政援助？涉及到基层，因为具体拨款到哪个社区，在合同签订过程中也是争论不休。为了解决权力下放过程中的部门与各参与主体的合作协调问题，法国政府绞尽脑汁，从90年成立“城市部”以来，20年间，先后成立了20个中央部委级的边缘社区问题治理指导协调机构，还不算地方上各式各样的起着类似功能的公共组织。由此又产生第二个问题，即越来越膨胀的倾向和低效的制度运作效率。
另外一个突出的问题是居民参与问题。扩大居民参与是边缘社区治理过程中的一项重要政策内容。上个世纪70年代以来法国政府也不断通过立法和制度化建设等手段来加强地方居民在社区发展建设中的作用和角色，并进而推动地方民主的发展。社区陆续建立了社区居委会、青少年理事会、老年理事会、参与式预算等等旨在推动社区自治的组织和制度。但居民参与程度一直不甚理想。一方面，大部分地方议员因为害怕居民参与会威胁到自己对公共事务的权力影响而对其持相当保守的态度，通过立法形式对居民在地方事务上的决策权设置种种的限制；另一方面，因为参与过程与结果流于形式，社区居民对这些参与制度的效用也充满怀疑，因而对参与活动相当冷漠，缺乏热情特别是2003年，《保诃老法》规定居民人口超过三万以上的社区必须建立社区居委会，但同时又把它置于市议会的托管之下，在部分观察者看来，实际上是地方民主的一种倒退做法。
国家干预与地方分权的政策悖论与张力在2000年以后得到强化。这个时期国家对城市边缘社区的政策可分为两条线。第一条线，国家加强了对边缘社区治理的直接干预和调控。在中央和地方的合作关系上，设立“一窗式”的财政管理体制，由“城市翻新国家办事处”（anRU）代表中央政府和地方市长直接签订社区治理合同，而在过去，这个发展计划则是由国家一各部委一地方各级政府一各社会主体共同商议签订的。其次，国家对边缘社区治理内容也进行了具体的整齐划一的硬性的规定：边缘社区治理的核心目标一是改善社区的住房条件，二是分散社区弱势群体的集中程度，实现两项目标的方法策略则统一为拆旧房、建新房，实行税收免减政策以发展地方经济扩大小康家庭、中产阶级在这些社区的比例。地方上失去了在边缘社区治理问题上因地制宜的策略和目标手段选择自
第二条线，2000年初开始，国家持续推动权力下放的力度。2002年，法国出台《社区民主法》，重申公民的知情权和城市规划过程中居民参与的必要性。另规定人口两万以上的社区必须要建立居民自治组织即居民居委会。2003年，法国进行了一场旨在推动权力下放的修宪改革，地方将在经济、就业培训、住房、交通、社会保障、教育文化等方面享有更大的自。这次修宪活动的另外一个突破之处是建立地方公投制度（Ref-erendumlocal），赋予居民就地方公共事务决策的集体票决权。
由此可见，在边缘社区治理问题上，法国政府一方面意图加强地方自治，推动“公民赋权”，另一方面却又试图使“国家回归”到社区治理中去。前者意欲充分激活来自社会的潜能和创造力，后者则又透露出国家对地方组织、社会组织和公民行动力的怀疑。这是自相矛盾的两条治理思路。政策在实际推行中，国家强势干预模式必将逐渐吞噬地方和社区的自主发展空间二法国边缘社区居民参与流于形式的事实也证明确实如此。
三、法国“地方治理”模式的教训
自1981年法国政府首次对”城市政策”进行评估以来，儿十年间各种政策绩效评估报告年复一年地重复着”城市政策”失败的结论。尽管一位政府官员曾言“不要一味地指责城市政策，如果没有它，我简直不敢想象这些社区的情况”，但官方评估报告公布的数据义确实显示法国边缘社区的总体情况是呈日益恶化的趋势。
公共政策与社会政策的区别篇4
一、区域公共问题及其成因
(一)全球化和区域化的发展滋生了大量宏观和中观的区域公共问题。自二战结束以来,公共管理所面对的世界景象和社会生态发生了亘古未有的嬗变。当前,人类更是全面过渡到一个全球化和区域化齐头并进又交相辉映的时代。在全球化和区域化浪潮突飞猛进的时代,诸多的因素和复杂的背景交织在一起,诱发甚至引爆了大量“宏观区域性公共问题”和“中观区域性公共问题”。一方面,伴随经济全球化进程和世界新区域主义运动的兴起,民族国家间的区域化已经由传统的“浅表一体化”向“深度一体化”①、封闭式区域化向更具开放性的区域化模式转变,加之作为政治目的的区域化进程的加快,使得洲际内跨国间的宏观区域性公共问题明显增加。诸如相互贸易与投资、国家安全、环境治理、公共卫生、危机管理、国际恐怖主义治理等跨国性公共问题,依靠民族国家的内部力量已经无法解决,必须寻求洲际区域内大部分国家甚至所有国家的集体决策和协调行动。另一方面,全球化和区域化的发展,使得由若干毗邻国家或地区结成的“次区域”变得更加相互依赖,由此滋生了更多难以回避的中观区域公共问题,如“新柔廖”次区域(新加坡、马来西亚和印尼三国毗邻区域)的合作供水问题,“图门江流域”次区域(中国、朝鲜、俄罗斯三国毗邻区域)的经贸关系、公共安全、政治合作问题,“澜沧江湄公河地区”(大湄公河流经的中、越、缅、老、柬、泰等国)的经济、政治、社会、文化领域合作,“一国两制”下粤、港、澳次区域的竞争力、经济合作、环境治理、公共卫生和危机管理、政府协调等问题。
(二)市场化进程的推进催生了诸多区域公共问题。1949～1978年的近30年间,中国长期实行高度集权的中央计划经济体制,政府管理社会公共问题的惟一机制是自上而下的科层制,缺少市场机制和社会机制。因此,社会公共问题往往被禁锢于行政区划内部,通过内向型行政方式予以解决。改革开放以来,特别是1992年我国正式提出建立社会主义市场经济体制以来,国内的分权化改革和市场化进程在不断推进,迫切要求有一个“全国一盘棋”的统一市场环境;而2001年中国正式加入wto,更宣告中国的市场经济必须与国际市场机制接轨,需要主动或被动地接受国内和国外两个市场的激烈竞争。从集权与分权的政治逻辑来看,市场经济下中央政府实行经济性分权政策是好事,它能够诱发哈耶克所谓的自发秩序的慢慢形成,有利于调动地方行动主体(包括地方政府)发展经济和参与市场竞争的主动性、积极性。然而,由于国家政治体制改革和法治建设进程的滞后,加之尚未顺利实施行政性分权的配套改革,我国市场化改革的直接后果是催生了诸多新型的社会公共问题,比如地方政府的GDp崇拜和政绩主义、地方政府间的恶性竞争、地方保护主义、地区发展的马太效应等。我国市场化进程中催生的这些问题,不仅突破了传统行政区划的刚性束缚,扩散和蔓延到由多个地区组成的某一经济区域,而且还超越了计划体制下那种由上至下的政府治理能力域限,衍生为区域性公共问题。在这种情况下,传统的行政区行政的僵化法则已经力不从心,迫切呼唤区域公共管理这种治理新机制的诞生。
(三)工业化和城市化的推进产生了棘手的区域公共问题。近20多年来,中国的工业化进程和城市化速度在迅速提升,由此引发了社会公共问题的空间重组和空间集聚,其结果也萌发了复杂的区域公共问题。主要表现在:1.城乡二元结构问题。中国是一个有着2000多年农耕历史的国家,目前占社会六成以上的人口是农民,因此,农村城市化的压力巨大,解决城乡二元结构也任重道远。在我们看来,中国的城乡二元结构问题,从某种意义上说,是城市与乡村两种不同政治行政区域之间存在着短期难以弥合的公共管理的制度差异,进而需要两种功能区域之间进行制度协调、制度创新、制度重构的问题。从这一视角看,转型时期的城乡二元结构问题,非常值得区域公共管理开展长期的理论与实证相结合的探究,比如“假性城市化”现象、“城中村”问题、农民失地问题、村改居问题、社区公共物品的供给问题,等等。2.行政区划变革问题。从历史发展的角度看,中国几千年来,行政区划的调整更迭似乎是一个永恒的话题。特别是改革开放以来,在市场化、工业化和城市化等多股动力的促动下,我国行政区划的变革与调整尤为频繁。从一定意义上说,行政区划变革已经成为政治权力和治理权限在区域空间上的较量和政府体系内部的再分配过程,其中隐藏着多维的利益博弈关系,牵涉到公共管理的深层次症结。因此,需要加强公共管理学科视野的研究。3.流域治理问题。从自然区域的角度看,流域是一种整体性极强的区域,流域内各自然要素的相互关联极为密切,特别是上下游间的相互关系密不可分。但是,从行政区域的角度看,流域又是不完整的,它往往被不同的行政区域所分割。特别在市场化和工业化的双重压力下,地方政府在经济利益的驱使下,俨然成为流域内利益独立的博弈主体。因此,流域治理的公益要求(如环境保护、产业协调、城市规划等)与地方政府的功利动机(主要是经济发展、财税指标、后发困境等)之间,存在着难以调和的矛盾甚至冲突。总之,流域治理引发的区域公共问题甚为棘手但又亟待解决。(四)现代化进程中的区域公共问题日益加剧。从现代化进程和发展理论视角来看,从清末的“洋务运动”、“西学东渐”到建国后的“四个现代化”建设,再到改革开放以来的区域非均衡协调发展,近代以来的百多年间,我国的现代化事业历经艰辛,迄今已取得举世瞩目的成就。毋庸置疑,由于中国是一个后发赶超型现代化国家,因而与西方发达现代化诸强相比,我国的综合现代化水平还很低,仍基本处于“经典现代化”发展阶段;与发达国家的“再现代化”甚至超现代化水平相比,更有天壤之别。尤为突出的是,中国是一个严重非均衡发展的国家,其内部的现代化程度和发展水平在空间区域上表现出巨大的落差,由此产生一系列事关国家或地区发展前途的区域公共问题。这些问题主要有:1.国内的东、中、西部之间,在经济发展水平、制度文明、社会发育、竞争优势等方面差距明显,形成发达区域、次发达区域和欠发达区域的发展鸿沟。2.东北老工业基地与中部一些工业基础较好的省份出现滞胀和结构性萧条的发展困境,已经凸显出“问题区域”的态势。3.老、少、边、穷的地区现代化水平不容乐观,与沿海先发区域间有差距扩大的“马太效应”趋势。4.沿海一些发达省份的内部区域发展差距问题日益突出,尤其是广东、江苏、山东、福建较为明显。笔者认为,从中国内部的区域发展与公共管理的互动逻辑来看,在某种意义上可以说,21世纪中国公共管理面对的最大挑战莫过于区域协调发展的挑战,处理和解决好了上述一系列区域性公共问题,和谐社会的发展愿景就不再遥远。二、我国区域公共问题管理中政府制度的缺失就目前来看,对于区域公共问题的治理,无论是我国公共管理的理论界还是实务部门,都缺乏系统的理论思考和操作策略;而最为关键的是,我国政府公共管理的制度设计和制度链条中,还存在诸多的漏洞与缺失,难以胜任区域公共问题的合法、合理和高效治理。这些缺失主要是:(一)行政区行政的治理思想根深蒂固。众所周知,中国有几千年的封建官僚制度传统和“大一统”治理意识,对于社会公共问题的管理,历代统治者习惯将复杂问题简单化,而新中国成立后实行了几十年的高度集权的计划体制,更是强化了“国家简单化”的治理理念。如果从治理的技术层面来说,我国政府传统的这些治理特质,可以概括为“行政区行政”。所谓行政区行政,简单地说,就是基于单位行政区域界限的刚性约束,民族国家或地方政府对社会公共事务的管理是在一种切割、闭合和有界的状态下形成的政府治理形态。它有以下基本特征:1.从政府治理的社会背景看,行政区行政适应了农业文明和工业社会的基本诉求,是封闭社会和自发秩序的产物。它发轫于农业社会下自给自足的小农经济基础,契合了政府专制统治的传统。自工业社会以来,基于韦伯的“现性”而构建的稳态的“科层制”结构,更是使行政区行政模式的封闭性和机械性发挥到了极致。2.从政府治理的价值导向看,行政区行政的根本特征在于,它是以民族国家或国内地方政府的、明确的单位行政区划边界作为管理出发点的。这种根据行政区划的人为切割来治理国家和地方的模式,可以称之为“内向型行政”或“闭合型行政”模式。内向型行政模式从根本上讲是“画地为牢”和“各自为政”的,甚少关注行政区划边界或跨行政区域的“区域公共问题”。3.从社会公共事务的治理主体上看,行政区行政是一种垄断型统治行政模式。在这种模式下,政府是管理国家和地方行政区域内部公共事务的惟一主体,政府成为万灵和万能的“全能”政府,可以预见和处理所有社会公共问题,制定各种公共政策并监督其执行,从而包办和代办了单位行政区域内部的大小公共事务。4.从公共权力运行的向度上看,行政区行政模式强调政府管理权力运行的单向性和闭合性。也就是说,根据“科层制”所内蕴的层级分设和层级节制的基本法则,政府公共管理权力在行政单元内部的日常运作是自上而下的和单向度的,由此形成一种单一权威中心的“金字塔”式闭合结构。特别是在中央集权的单一制国家,由于一贯坚持“下级服从上级,地方服从中央”的政治原则,这使得按行政区划切割的地方政府,必须严格遵循“中央政府地方政府”的博弈规则,很难自觉生成一种“地方政府区域公共管理共同体地方政府”的谈判协调的制度安排。5.从公共问题治理的层次设计看,自上而下的等级制层次设计是行政区行政的基本法则。具体来说,就是将国家内部的社会公共问题切割为若干层次,进而设计机构类同、职能重叠的等级治理架构。很明显,那些跨越这些等级层次的外溢性区域公共问题,不在等级制治理的层次设计视野之内。
(二)现代区域政策框架尚未成形。区域公共问题的治理,特别是国内区域问题的治理,需要有组织完善、设计精细、有的放矢的一整套区域政策作为保障框架。新中国成立以来,我国政府在不同历史时期进行过多次区域范围的划分,也先后实行过区域均衡发展、区域非均衡协调发展和梯度发展等多种发展战略,投入了大笔公共财政资源。但是,区域发展的公共绩效一直较为低下,达不到政策设计时的理想目标。其中的症结何在?有学者认为,中国迄今为止尚无真正意义上的区域政策,是我国区域发展一直走不出恶性循环的主要根源[1](p540)。其理由是:1.中国没有形成完善的区域政策制度基础,比如区域政策实施机构不是立法的产物,没有专门负责区域政策的职能部门。2.不存在可供区域政策利用的区域划分框架,比如中国的区域划分都是草率、笼统的,范围太广,不具有实施区域政策的针对性和可操作性。3.区域政策工具残缺不全,除扶贫政策外,缺乏针对问题区域的政策。4.缺乏有效的政策监督与评估机制。笔者认为,这种观点较为实际地揭示了我国区域政策的误区和问题。中国确实缺乏西方发达国家意义上的区域政策。这是因为,欧美国家的区域政策有一个良好的公共管理的制度基础(包括成熟的市场经济、法治、有限政府、公共治理的多元机制等),而中国的区域政策过程,由于长期受人治行政、集权体制、全能政府、扭曲市场经济等诸多因素的影响,一直难以有完善的制度基础、设计精细的区域划分框架以及具有可操作性的政策工具、有效的区域政策监督与评估机制等。因此,“上有政策、下有对策”、“政策的部门分割”、“政策的相互打架”症状就成为中国区域政策过程中的普遍现象。(三)区域公共管理的具体制度安排不健全。我国区域公共管理中政府制度的缺失,除了上述两大问题外,在诸多具体的制度安排方面也很不健全。主要有:1.宏观与中观区域公共问题管理的制度安排有待完善。国际上“深度一体化”进程和宏观区域治理最成功的典范当属“欧盟”。与之相比,我国与亚太国家结成的宏观区域或者与相邻国家结成的次区域,其治理结构和制度框架仍处于探索和发展阶段,需要中国政府的积极参与并加以完善。2.解决我国普遍存在的地方保护主义和地方政府间恶性竞争的制度安排非常脆弱,成为影响国家和区域整体经济绩效的病灶。3.我国黄河、长江、珠江、淮河等大江大河的流域治理制度弊端甚多,其中涉及的水权制度、生态补偿机制、利益协调机制、政府间关系等问题尤为突出。4.区域公共协调机制并不健全,比如市长联席会议制度、区域公共基础设施协调制度、“一国两制”下粤-港-澳联席会议制度、“泛珠三角”区域协调制度、省际区域公共协调制度,等等。5.行政区划调整与空间规划中的问题突出,政策随意性和长官意志浓厚,尚未有建基于制度和法治原则的制度约束机制。6.城市化进程中的城乡二元结构问题突出,城市区域与农村区域之间缺乏有效衔接的制度融合机制。
三、区域公共管理制度创新的基本路径
(一)治理理念的转变:从行政区行政到区域公共管理。区域公共问题管理中的政府制度创新,首先要突破以单位行政区划的刚性约束和政府统治为要义的行政区行政的缺失,确立区域公共管理的新思维。1.在政府治理的社会背景上,区域公共管理是开放社会和无缝隙社会的产物,它迎合了全球化和区域化浪潮的需要,因应了市场化、工业化和现代化进程的大势所趋。在这样一种权变、风险、不确定性的复杂社会生态下,社会公共事务表现出高度渗透的趋势,区域乃至全球社会间结成“你中有我,我中有你”的相互依赖状态,区域性和区域化的“广度”与“深度”得到前所未有的倍增。2.在政府治理的价值导向上,区域公共管理以公共问题和公共事务为价值导向,而非以行政区划的切割为出发点。它摒弃了传统的“内向型行政”或单边行政的弊病,奉行“区域性行政”和合作治理的哲学观,把大量跨越国界和行政区划的“外溢性”公共问题和“区域性”公共事务纳入自身的管理范围,由此实现社会公共事务的分层治理和细分治理。3.在社会公共事务治理的主体上,区域公共管理的主体是多元化的。它既有代表官方的政府组织,也有非官方的民间组织和私营部门,涵盖了区域内的民族国家间政府、中央政府、地方政府及其联合体,以及区域性的多样化非政府组织、自愿组织和经济组织,形成了区域政府与公民社会、私营部门等多元主体共同治理区域公共事务的新格局。4.在公共权力的运行向度上,区域公共管理倚赖的是多元的、分散的、上下互动的权威,彼此间是合作网络和交叉重叠的关系。它主要通过合作、协调、谈判、伙伴关系、确立集体行动的目标等方式实施对区域公共事务的联合治理。这种联合治理的实质在于建立在市场原则、公共利益和认同之上的相互合作。总之,根据区域涵盖界域的大小,我们可以把现代区域公共管理划分为国家间区域公共管理、次区域公共管理和国内区域公共管理3种类型(见表1)。
(二)治理机制的创新:从科层制到组织间网络制。在公共事务的治理机制上,区域公共管理观认为,治理纷繁杂芜的公共事务尤其是区域性公共事务,没有绝对的医治百病的“灵丹妙药”。传统的科层制面对区域公共问题的挑战,已经显得力不从心,因此,针对不同层次、不同类型的区域公共问题,必须借助于科层制、市场机制、自组织制等混合机制来对其进行“多中心”治理,形成一种组织间网络的区域公共问题治理新机制。诚如著名学者约瑟夫?S.奈、约翰?D.唐纳胡所指出的:“全球性的最大特点是网络性,因此,这些治理机制也应当是网络性的,而不是等级制的。”“治理仍将建立在民族国家为中心的基础之上。国家权力、国家间的权力分布仍然十分重要……但是,‘国家’的旧有形象或许将变得越来越与实际不符,因为国家机构与私人部门、第三部门的联系越来越网络化而难分彼此。跨政府关系网络、跨国关系网络将变得越来越重要。”[2](p13)组织间网络治理最成功的典范莫过于欧盟的区域治理。欧盟区域公共管理的研究专家贝娅特?科勒—科赫认为:集体意愿的组织原则和的观念是区分社会政治体系的两个构成性要素,因此,根据两者的不同方式组合,可以区分出4种不同种类的治理机制(见表2);在这4种治理类型中,法国一般被贴上“国家主义”的标签,美国以“多元主义”而著称,瑞士是“和谐主义”的典范,而欧盟则成为“交织主义”(即网络治理)的实例。在此基础上,国内有学者对贝娅特?科勒—科赫的4种治理机制做了进一步的诠释,归纳和概括出其中的主要特征(见表3)。由此可以看出,国家主义、多元主义、法团主义治理机制主要适用于某个民族国家或行政区政府,而网络主义治理机制则适合于特定的跨国或跨行政区的区域共同体。这些特征也与上文分析的区域公共管理的主要特色并无二致。
(三)制度基础的建构:从“国家简单化”管理到“国家精密化”管理。从目前的现状来看,我国区域公共问题管理的制度基础非常薄弱。由于尚未建构起适应区域公共问题管理需要的相应制度体系,政府对区域公共问题的管理仍沿袭“国家简单化”的思维观念和方式手段。所谓国家简单化管理,是指高度集权的计划体制下,由于国家官僚的极度理性而设计的一种“假、大、空”式的公共问题管理制度,在这种制度逻辑下,政策具有随意性,制度设计严重脱离实际而不具有可操作性和问题的针对性。简而言之,国家简单化管理,就是官僚在过分自信的情况下滥用国家权力,对复杂的社会公共问题做简单化处理的一种治理安排[5](p3)。国家简单化的管理制度,难以应对区域公共问题的治理诉求,因此,必须借鉴发达国家那种“国家精密化”的管理制度。所谓国家精密化管理,是指成熟市场经济国家的行政官僚,在有限理性驱使下设计的一种缜密、精细、法治的公共问题管理制度。比如以区域发展的制度基础为例,为了确定结构基金(StructuralFunds)以及其他区域政策工具的受益区域范围,欧盟当局制定了通用的区域体系(nUtS区域)。整个欧盟的区域划分为3个nUtS层次,每个成员国分为1个或多个nUtS-1区,每个nUtS-1区又分为1个或多个nUtS-2区,nUtS-2区又进一步分为几个nUtS-3区。同时,对应落后病、萧条病和膨胀病3类区域问题,至少有3类问题区域划分,即落后区域、萧条区域与膨胀区域。又如,具体到英国区域发展的制度基础来看,英国把英伦三岛之一也是最重要的英格兰划分为9个标准区域,分别成立9大区域发展局(RDas)①,在9大RDas下面又做次级甚至更多层级的区域划分,从而使区域问题的治理变得更有针对性,工具和策略更有可操作性。反观中国或国内的一些省份,区域协调发展政策的制度基础尚较为薄弱,表现在:政策随意性强,没有一种一以贯之的可持续发展的区域政策框架;区域的划分非常简单和笼统,而且变动很大,很难真正确定区域政策的受益范围;尚未有相对独立、具有法治基础的专门区域管理机构,等等。
公共政策与社会政策的区别篇5
关键词：社会资本公共政策信用体系
作为一种资源集合体，社会资本的独特性在于它是以信任为核心、以互利互惠的规范和公民参与网络为来源，属于公共物品。因此不仅与其它资本形式如金融资本、人力资本等一样对现代经济的有效运行起着重要作用，而且更具明显的政治功能，是公共政策过程科学性、有效性、准确性和公众参与性的前提，是产生自由民主制度和保持政治稳定的必要条件。
社会资本的政治效益对公共政策影响分析
从微观政治层面来看，随着社会资本存量的提高，公民参与决策的意愿增加，个人将有多种机会学习资源生产和控制中的重要事务。这样，公民可较好地判断国家问题，评判政治代表的表现，并在有机会的时候参与国家范同的决策。同时，目标群体主动参与政策，可以弥补专家能力的不足，扩大方案选择的范围，还可以增进政府能力。在这个过程，利益集合更容易达成，从而组成与政府展开有效谈判的联盟。在与政府讨价还价的博弈过程中提出有力的意见，促进政府制度的和政策的改善。由此可见，充裕的公民参与网络社会资本在某种程度上推动着公共政策过程的有效运行，使民主参与、科学政策制定起到很好的延伸补充作用。
社会资本更相信和看重人们在社会生活中自然形成的规则，特别是在自发性组织在社会生活中自然形成的制度。以高度信任网络的自发性组织为形式的社会资本对公共政策有着积极的影响：拥有比较健康的社会资本储量，在解决公共物品问题的时候可以更好地避免采用强制性的方案，也可以节约政府管制成本，降低市场交易费用。社会资本的理论这一思想与自由主义者哈耶克有关“自发社会秩序”的观点有着异曲同工之处。授权意识：遵循了市场规律，在社会资本储量较为丰富地区，政策的制定更多是以授权民间企业的自主选择作为标准来指导决策来取代传统的管制政策，使之更好地发挥公共政策的补充作用。
培育社会资本的政策途径
（一）自上而下与自下而上结合的社区建设
社区建设中，人为社会资本投资具有重要意义。设计良好的制度可以使社区、国家和市场相互补充而不是相互取代，社区可理解为是一种地域性的自治组织，国家与政府围绕社区建设而进行的社会资本投资工作也是外部性的。其中合理界定“官治”与“自治”的关系，依法保障社区的合法权益，将部分国家权能让渡给社区，并随着社区功能的发展和完善，自觉地收缩政府的“领地”，是通过社区发展来积累社会资本的根本途径。这样既节约了政府的公共投资，又增加了社会资本的投资。社区公共服务社“高整合-高链结”的发展范式对弱势群体社会资本重建的贡献验证了武考克称为“自下而上”的发展范式。该模式中，武考克认为，社会资本对经济发展其实需要从下而上，以及从上而下的合作连结，达到经济发展与社会整合的良性循环。从下而上的发展是草根的，需要社区组织或社会团体的公共政策参与，在这个层面上，越是有紧密的社会链接以及普遍的信任关系，则社会整合程度将越高，也更能建构有效地民主参与经济发展的决策。从上而下的关系则是指国家与社会两者都维持一定的自主性，能够引导并调和各种社会团体的需求，从而有效地执行政策。
（二）营造良好政策环境
普遍认为，志愿性社会组织是社会资本生长的温床。现代社会中社会资本的产生和更新与组织和部门有着密切的联系。这些志愿性组织包括范围繁杂的志愿性组织、次级社团、中介性组织和共同体社团。志愿组织最主要的意义也许不在于提供公共产品本身，而在于营造成员共同维护的社会资本，以分散化和多元化的方式形成对公共产品供应大有作用的公民规范和职业伦理。以英国国民信托的发展中政府的作用，为我国志愿性组织发展中政府的作用提供了重要参考价值。主要体现为：提供良好政策环境，整合各地民间环保资源。相关法律的建立：适时制定国民环保信托法，引导民间环保信托组织的发展。1907年，关于国民信托经营准则的《国民信托法》在英国通过议会批准。激发全民参与意识，提高环保认同度。会员支撑了英国国民信托，全民参与意识支撑了整个国家的环保。
目前我国的民间志愿性组织普遍规模小，绝大多数在千人规模以下，并且均为地方性组织，即以本地区的相关事务为主要任务。跨地域、全国性的民间环保组织还未形成，这在很大程度上削弱了这些组织的力量。因此，有必要整合各地区的民间组织资源，加强各组织的交流与合作，使其能够突破登记注册所在地的区域界限。此外，通过加强教育与宣传，重点培养公众的责任感和参与意识；通过加强对环境信息的公开，使公众了解环境的真实现状，培养全社会的认同感；通过加强与专家和专业团体的交流与合作，使得志愿性组织的活动能够合理和科学化。
（三）构建信用制度环境
如艾里克•乌斯拉纳指出：“信任可以使一个生活健康和富有。当人们彼此信任时，他们就更可能照顾到别人的偏好，并且倾向于一个具有较高生活质量的更愉快的社会。信任可能不会直接产生财富。然而，由于宽容，它将促进贸易，进而导致更大的繁荣”。
在社会信用体系建设中，一方面，需要充分发挥政府的作用；另一方面，政府直接介入信用关系又容易造成管理上的混乱。尤其是在我国国有企业产权改革尚未完全到位的条件下，政府既是交易主体，又是市场的仲裁者，容易导致“寻租”行为。因此，政府作用的发挥必须限定在合理范围内，政府不能代替市场主体去办信用中介机构，也不能代替企业进行信用管理。政府的作用应当主要立足于为社会信用体系的建立和发展提供一个协调的市场环境。
结论
综上所述，可见社会资本的政策意义是显而易见的。政府的任何一项政策或者投资，都应该考虑尽可能少地破坏已经形成的社会资本的酿造机制。与此同时，政府应该学会利用社会资本来提高政策绩效。这就如同社会资本理论家倡导自下而上的发展动力以取代自上而下提供经济和社会利益。本文认为，不应该仅把经济政策或国家制度方案看成是公共政策考虑的主要方面，而更应该关注底层社会公共行为的能力。
参考文献：
1.李惠斌，杨雪冬主编.社会资本与社会发展.社会科学文献出版社，2000
公共政策与社会政策的区别篇6
个案研究：包容性社会政策的实践命题
上城区作为杭州经济社会活动的中心，上城区自改革开放以来一直大力实施“工业富区、商旅兴区、环境立区、科教强区、依法治区”战略，实现了经济与社会各项事业的全面协调发展。2005年全区实现生产总值48.6亿元，地方财政收入12.4亿元。2007年，实现地区生产总值352.2亿元，同比增长15.5%。实现财政总收入39.1亿元，同比增长44.4%，其中地方财政收入21.2亿元，同比增长44.9%，增长率分别名列全省第一和第五。十二五期间，上城区政府为了贯彻落实浙江省第十三次党代会提出的“推进浙江省率先实现基本现代化”的发展目标，实施居家服务系列惠民工程，要求各级政府完善就业、社保、公共文化、基础教育、基本医疗与健康、养老服务、住房、基本生活品供应等保障体系建设，具有明显的包容性社会政策特征。
（一）公平正义的社会分配结构
公平和正义作为现代文明社会的主要标志，是对政治、法律、道德等领域中的是与非、善与恶作出的肯定判断。从历史唯物主义的立场出发，公平正义的主要问题是社会的基本结构问题，即社会基本权利和义务的分配制度问题。作为杭州市的老城区，上城区人口密度大，老年人口和困难家庭较多，民生保障问题是人民群众最关心和最现实的利益问题。在上城区的公共服务体系中，涉及到的民生问题包括：扩大就业、调整收入分配关系、完善社会保障体系、推进医药卫生事业改革发展、做好人口和计划生育工作、维护社会公共安全和完善安居工程建设等方面。作为政府弥补市场机制缺陷而作出的制度安排，上城区创新公共服务政策突出了把普通市民的利益摆在首要位置，特别是保障弱势群体共享社会发展成果，关注他们不同的公共服务需求，强化了保障民生对本地区率先实现基本现代化的指导性地位，是实践包容性社会政策的一种重要手段。2010年，当年全区财政收入50亿，用于民生保障的支出就达到15.5亿。2012年，在全区启动居家医疗服务工作时，上城区居家医疗的重点服务人群包括505名90岁以上独居空巢老人、617名困难残疾人、143户失去独生子女家庭等困难群体和抚恤优待对象，20%以上常住居民享受到居家医疗服务，其中90岁以上老人、残疾人（含精神病患者）全覆盖，政府购买上门服务的人数占老年人口总数的7%以上。截止到2012年7月，居家养老政府买单共112423人次，2145.19万元。实施“大服务”居家系列惠民工程，其根本目的是为了针对市场竞争机制造成的社会问题，保障老年人、残疾人、慢性病患者、儿童、孕产妇、贫困人口以及失业人员等弱势群体共享社会发展成果，涵盖了辖区内普通市民特别是弱势群体日常生活的方方面面。
（二）整体政府与网络服务模式
在此之前，上城区公共服务的供给模式存在着政府服务部门化、部门服务单体化等问题，导致政府公共服务部门条块分裂严重，隶属不同部门、不同单位间的公共服务信息交流不畅，公共服务提供质量不均，无法满足群众社会日益增长的公共服务需求。十二五期间，上城区强化政府服务一体化意识，要求“一专多能”，打破部门服务以邻为壑的格局，并由区民政局牵头组织对各部门工作人员的整合培训。在保留各部门自身信息化系统服务平台的同时，以“大管家”信息系统为核心扩充升级，与其它部门信息化系统相关联，逐步做到对外服务一个界面，按照响应及时、操作留痕、流程自驱、后台统计、量化评价、信息共享的统一标准要求各部门升级和改造原有信息化系统，从技术手段上提供“大服务”体系保障，实现了统一的规划设计、统一的宣传途径、统一的教育培训、统一的服务标识、统一的接入界面、统一的技术标准和统一的数据后台。为了实现“大服务”体系的实现效果，上城区实行“三级管理，四级运作”的运作模式。区政府成立“居家系列服务惠民工程”领导小组，区委书记任组长，组员由区政府各职能部门、区各街道一把手组成，形成了主要领导负总责、分管领导具体抓、相关领导配合抓的组织保障。领导小组下设办公室，负责日常工作。相关行政部门出台了多项具体政策，对居家服务项目的落实提供完备的政策引导、资金支持与质量监督，街道建立综合性居家服务中心，社区建立居家服务工作站。同时，上城区综合采取政府购买服务、公建民营、民办公助等形式，运用市场化运作手段，鼓励支持社会力量参与居家服务事业。显然，上城区“大服务”以网络信息技术为支撑，使公共管理主体（政府包括政府内部各层级与各部门等、公益组织、私人组织）在管理活动、社会服务中最大化的达到协调一致，从而实现功能、目标之间的整合，为公众提供他们期望得到的服务。
（三）效率优先原则与责任政府的构建
公共服务的效率问题是一项事关人的自由发展的程度问题，也是公共行政的基本目标诉求。怎样把琐碎的生活服务需求整合成完整的服务流，实现社会需求与社会服务资源的无缝对接，成为摆在社会管理者面前的一大难题。为此，上城区通过公开招标、服务外包的形式，确定由杭州大管家服务社来进行“大管家系统”信息平台建设。该技术平台依据互联网“云计算”工作理念和后台支撑，积极应用物联网技术，非常好地整合了八家政府职能部门的服务路径，并附列详细的服务内容，形成了分类别分层次的服务对象信息库。在信息呼叫方面，该信息平台利用新技术直接接入互联网，信息呼叫自动实现中转，不需人工服务，直接向居民提供便捷服务。“一键通”、“生命在线”、远程监控、近距离非触摸感应等前台设备的推广有效整合了政府、社会实体及服务对象之间的沟通渠道，加上在中间途径上与华数、电信、大管家服务社等网络运营商和增值服务提供单位合作，确保通过“大管家”技术平台最终使得整个社会服务环闭合起来，使得全天候、全过程服务成为现实。在具体实施过程中，区政府一方面通过“大服务”体系，以信息化为手段整合和规范政府公共服务，让普通市民通过“大管家”系统就能享受多项政府服务，实现“民有所求，我有所应；民有所需，我有所为”的公共服务目标；另一方面，政府通过各个部门特定的服务对象，由政府、政府服务外包商、企业等不同性质主体来为具体对象提供集聚式服务，最大可能满足个体服务需求。同时，上城区以弱势群体为主要服务对象，并向全区市民覆盖，以居民群众的“幸福感”和“满意度”来推进这项公共服务工程的主要标准，特别是公共服务的菜单式选择让百姓自主选择服务的项目和内容，切实增强了公共服务政策工作的针对性。可以明确，树立和提高民生意识是上城区政府打造包容性公共服务体系的前提，因而居家服务系列工程在推进中极力凸显了民生价值，实现了社会发展和民生的统一。
理论总结：包容性社会政策与公共服务的基本规范
“一个政府如何选择自己的公共政策，选择什么样的公共政策来干预社会生活，直接关系到该社会中种种矛盾的解决以及社会结构的调整，从而也直接影响社会的未来发展方向。”［10］显而易见，上城区的公共服务模式是一种包容性公共服务政策的建构和实践，维护社会的公平公正成为了这种公共服务模式的基本任务，它以居家服务为基础、机构专业服务为补充、社会（社区）服务为依托，其重点是倡导不同个体公平合理地分享社会和经济发展成果，不仅有助于推进公共服务社会化、专业化、标准化和信息化，而且对实现社会公平正义、促进社会和谐发展、培育社会公民意识都具有积极的意义。立足我国当前的现状，结合上城区实践的优势以及存在的不足，包容性社会政策的构建需要立足于以下基本规范。
（一）构建包容性社会政策需要确立以民为本的公共服务理念，坚持公平正义的社会主义价值观和效益优先原则
“社会包容”或者“社会融合”，就是将所有人包容到社会经济发展进程中，共享社会经济发展的成果，消除任何形式的“社会排斥”，消除社会阶层、社会群体之间的隔阂和裂隙，使所有社会成员，包括男性和女性，老年人、成年人和未成年人，健康人和病人、残疾人，富裕阶层、中间阶层、劳动阶层和社会底层都能够无障碍地融为一体。［11］在十报告中指出：“要把保障和改善民生放在更加突出的位置，加强和创新社会管理，正确处理改革发展稳定关系，团结一切可以团结的力量，最大限度增加和谐因素，增强社会创造活力，确保人民安居乐业、社会安定有序、国家长治久安。”［12］构建包容性社会化政策，就是要求确立以民为本的公共服务理念，建立多层次、立体化的弱势群体社会支持网络，既要有政府的政策支持和制度保护，又要能够有效发挥社区服务和“第三部门”的积极作用，有利于从根本上解决弱势群体的社会支持和社会保护问题,彰显了我国社会制度的优越性。一种理想的社会政策需要立足于正确的政治价值观以及具体的实施方案。对于中国而言，以民为本的公共服务理念其实质就是公平正义的价值观在现实条件下的实现问题，即社会基本权利和义务的分配制度问题。按照罗尔斯的观点，“在作为公平的正义中，分配正义的问题永远是这样的：基本结构的制度作为一种制度体系应该如何加以调整，以使一种公平的、有效的和富有生产力的社会合作体系能够得以继续维持、世代相继？”［13］相比较而言，资本主义国家仅把公平正义停留在一种抽象的人道主义的层面，忽视了市场竞争机制所产生的诸多社会不公平问题。在市场经济条件下，社会不公的表现通常由制度、市场与政策的不完善与失灵所造成，作为中国特色社会主义的内在要求，公平正义的价值观需要加紧建设对保障社会公平正义具有重大作用的制度，逐步建立以权利公平、机会公平、规则公平为主要内容的社会保障体系，努力营造公平的社会环境。同时，上城区的案例告诉我们，公平正义作为一种价值观，并不排斥市场化的运作机制，但是需要社会制度的安排需要以“人的全面发展”为基础，需要深入社会实践活动的各个领域。在国家回归社会的过程中，人的自由与发展是非常有限的，而相对有限的自由发展需要通过公共利益的实现程度和实现效率来提供支持。效益优先的基本原则既需要肯定对组织完善、结构合理、技术先进、治理高效的追求，同时也需要把行政系统置于公平正义、公共责任、人的尊严与价值实现等“公共性”的价值基础之上，其核心在于与人紧密关联的公共利益的实现效率和程度。在此基础上，市场化的竞争机制能够充分发挥人的能动性，促使个人承担所应承担的社会责任，也有利于公平正义作为一种社会普遍价值为人们所共享，其实质是要坚持社会主义市场经济的改革方向，全面深化经济体制改革，深化行政体制改革，创新行政管理方式，提高政府公信力和执行力，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。
（二）包容性社会政策依赖于责任政府的整体性治理，要求坚持“议行合一”的组织原则以及实施的责任保障
通过上城区的案例，我们可以确定，政府不断回应公民以形成一种以政府权力为中心、同时包含社会自治权在内的互动体系，是当代社会“责任政府”的体现。通过整体性的社会治理和网络化服务，公共管理主体（政府包括政府内部各层级与各部门等、公益组织、私人组织）在管理活动、社会服务中最大化的达到协调一致，从而实现功能、目标之间的整合，为公民提供他们期望得到的服务，这是实践包容性社会政策的基本路径，这显然有助于实现以是否符合公众的利益为标准来推进公共行政的发展，有助于促进公民社会正日益发育成熟，推动公民积极参与民主治理。然而，政府部门在整体性治理的过程中，如何做到公开、透明和规范？如何改变公共服务工程或购买服务项目的“临时性”？如何充分发挥服务对象的主体性地位？显然，这些是我国公共服务体系存在的主要问题。正如史柏年教授指出：“政府机关与民间服务机构不是建立在服务“购买者”和“提供者”基础上的合作伙伴关系，而仍然是“管理者”与“被管理者”的关系。”［14］也就是说，公共服务在市场化手段与行政化手段联合之后，政府的责任落实和监督问题成为了主要问题。立足于我国社会转型期诸多结构性的社会矛盾，“责任政府”的行为过程不仅要求具有责任能力的政府在行使社会管理职能的过程中承担专业责任、法律责任、政治责任以及民主责任，而且还需要公共权力和公共行政保持协调一致，为公共服务提供一种统一有效的组织机制。从我国处于社会主义初级阶段的国情出发，“议行合一”是实现责任政府的一种体制保障。“议行合一”和“三权分立”体制之间的显著区别在于：由国家最高权力机关行使立法权、监督权和决定国家一切重大事务的权力，它与“一府两院”虽是分设的，但不是简单的议会，更没有与它平行或是可以相互牵制的机关，国家行政机关、司法机关和武装部队等都由它产生，受它领导，对它负责，受它监督。简而言之，“议行合一”即立法权和行政权相统一、政治与行政相统一，其组织原则包含了一条社会主义民主建设的总原则，这就唤起劳动人民，使他们代替官员积极参与国家事务管理，并逐渐走向“自由人的联合体”。恩格斯曾经告诫到，国家是社会发展到一定历史阶段的产物，并有其萌芽、异化与回归的过程，取得胜利的无产阶级要在实现共产主义之前，尽量防止公共权力的异化。因此，“责任政府”还要求具有责任能力的政府在行使社会管理职能的过程中，积极主动地就自己的行为向人民负责；政府违法或者不当行使职权，应当依法承担法律责任，实现权力和责任的统一。在“议行合一”体制安排下，在国家回归社会之前，实施是实现责任政府的基本保障———的核心目标就是“保护身为政治人的政治社会中的每个成员，保护他们享有真正的自治。宪法旨在维护具有尊严和价值的自我，因为自我被视为首要的价值”。［15］同样，精神及本身在很大程度上要通过政府的公共管理的实施来实现，保障人民的自由和权利与限制和制约公共权力尤其是政府权力构成了的基本精神。特别是在多元冲突的社会中，宪法只是代表一种形式的共识，社会管理的追求要服从于价值，毕竟效率、价值离开了特定语境将失去意义。
公共政策与社会政策的区别篇7
关键词：95世妇会；性别平等；政策支持；新进展
中图分类号：D442.9 文献标识码：a 文章编号：1000－2529(2011)06－0046－04
国家、政府是公共管理的主体，而公共政策是政府进行公共管理包括推动性别平等与妇女发展的主要手段。公共政策指公共权力机关为解决公共问题、达成公共目标和实现公共利益，经由政治过程所选择和制定的对社会资源和社会价值进行权威性分配的方案。其具体表现形式包括：法律法规、行政命令、政府首脑的声明和指示、行动计划与策略、办法、措施和条例等等。它具有一定的权威性、强制性、持续性，一旦形成，会对一代乃至几代人的生活方式和命运产生深刻影响。
从20世纪90年代初以来，中国积极筹备并于1995年成功举办了联合国第四次世界妇女大会，这是我国促进性别平等、和谐的历史性里程碑，此后16年来，中国认真贯彻执行’95世妇会通过的《北京宣言》和《行动纲领》，重点加强了对性别平等的公共政策支持与推进，取得了多方面的重大进展，为促进性别平等与妇女发展创造了良好的政策环境。
一、将性别意识纳入决策主流，使性别公正明确成为我国公共政策的基本价值目标
理念是政策、制度和行为的先导。要构建促进性别平等的公共政策体系，首先必须使性别公平理念成为广泛的社会共识，即成为大多数社会成员认可的一种价值、信念和行为准则，尤其是成为公职人员的基本价值目标，使他们将性别公正理念作为政策、制度设计的基础，形成实现性别公正的直接推动力。
基于此点，1995年在中国北京举行的联合国第四次世界妇女大会通过了《行动纲领》，确定将“社会性别意识纳入决策主流”(简称“社会性别主流化”)作为促进性别平等的全球战略。
社会性别意识(或称性别平等意识)是20世纪60、70年代以来国际社会兴起的与人口意识、环境意识并列的现代意识之一，指在分析处理任何问题时，不仅要考虑对政治、经济、社会的影响，还必须从性别的视角考虑对两性利益的影响是否公平，必须平等表达两性的经验和需求，促进两性的协调发展和平等受益。社会性别主流化则是指将性别平等意识纳入政府和社会宏观决策的主流，即政府、社会组织或机构在制定、实施和评估任何政策、法律、规划、项目以及处理日常工作时，都要注意对两性利益影响的公平和平等表达两性的需求，并通过改变政策、制度、法律、文化和社会环境，消除性别歧视，使两性都能平等参与社会发展和受益。
现在，“社会性别主流化”已经纳入到联合国的性别发展指标体系和人类发展统计指标，纳入国际社会发展规划，它已成为国际社会的共识，成为以人为中心的全世界社会发展模式的重要组成部分，被公认为是推进性别平等的有效和成功的战略。
第四次世界妇女大会召开以前，虽然中国的政策制定与执行基本上没有主观故意的性别歧视。但是因为性别公正尚未明确成为我国公共政策制定的基本价值目标，我国公共政策制订者的性别意识比较淡薄，在公共政策的制定、执行和评估过程中，以及处理政府日常工作时，往往按照传统的政策理念，更多地考虑对政治、经济、社会的影响，较少从性别的视角考虑对两性利益的影响是否公平。这是造成公共政策不能坚持性别平等价值取向的直接原因。尤其在向社会主义市场经济转轨后，社会发展模式以经济建设为中心，有些决策部门更是过分关注经济效率，忽略了社会公正，往往将性别平等问题视为非紧迫性问题排除在决策议程之外，使有些涉及性别的公共政策违背了性别公正的价值取向，出现了性别歧视和性别盲点，限制了女性享有与男性平等的政策资源的权利和机会，对妇女发展产生了不公正的负面影响。而公正性是社会主义国家公共政策规划的首要价值和原则，对此人民群众的呼声很高，他们指出转型期的公共政策不能只追求效率，牺牲社会公正，必须以人为本，兼顾公平与效率。
我国党和政府对此非常重视，积极采取措施增强决策者的性别意识，促进决策的性别公正。尤其是第四次世界妇女大会召开后，我国积极执行联合国“社会性别意识主流化”的决议，时任国家主席的代表中国政府在第四次世界妇女大会上向全世界郑重承诺“确保在我们所有的政策和方案中体现性别观点”。中国从此开始全面推进“社会性别主流化”，使得政策的制定、执行和评估过程对性别平等的关注日益增强。在重大公共政策的制定、执行和评估时都要进行性别分析，防止和纠正其中的性别歧视和性别盲点，使其更有利于促进两性的平等发展。这就推动了各级决策者的性别公平意识不断增强，提高了公共决策的性别敏感和性别公正度。典型的案例有：主要针对妇女的“阶段就业”政策在设计阶段被阻止、制定并实施向妇女倾斜的扶贫政策，农村土地承包政策在逐渐完善的过程中注重并调整性别利益等。2005年8月29日“纪念联合国第四次世界妇女大会十周年会议”在北京召开，全国人大常委会副委员长、全国妇联主席顾秀莲发言强调：“中国将继续大力推进社会性别意识主流化的进程。”“中国将进一步推动把社会性别意识纳入到中国法律、教育、健康等部门政策以及文化和传媒决策中，推动有关部门在执法和依法行政过程中切实维护妇女合法权益，从法律政策的源头上促进男女平等。”中国还在“纪念联合国第四次世界妇女大会十周年会议”通过的《北京＋10宣言》第23条郑重承诺：“实施性别观念主流化策略，为提高妇女地位国家机制提供充足的资源和强有力的政治支持。”
这些标志着中国政府开始将性别意识纳入公共决策主流，使性别公正明确成为我国公共政策的基本价值目标，促进了我国政策理念的更新及与国际的接轨，增强了各级决策者的性别意识，为促进新时期决策的性别公正奠定了新的思想基础。
二、将妇女发展作为公共政策问题纳入政府的重要议程，增强了公共决策对性别平等的关注
公共政策问题的形成与确认是公共政策制定过程的起点，要出台更多促进性别平等的公共政策，首先要使性别平等成为公共政策问题，纳入政府的政策议程。公共政策问题指统治集团或社会大多数人感觉到现实中出现的某种情况与他们的利益、期望、价值和规范有相当严重的矛盾和冲突，进而通过团体或组织活动要求有关公共组织和政府采取行动加以解决，并被后者列入政策议程的社会问题或公共问题。
改革开放初期，由于我国经济体制、社会结构、思想观念
和性别利益格局的深刻调整变化，加之政府缺乏社会主义市场经济条件下的管理经验，削弱了对妇女的行政保护，使得女性在就业、参政、收入、健康、婚姻家庭等重要方面境况下降，社会地位整体弱化，原有计划经济下不突出的性别矛盾上升，在某些领域甚至激化，严重地影响我国经济社会的和谐与可持续发展，成为新时期急需解决的重大公共问题之一。在人民群众尤其是第四次世界妇女大会的推动下，中国政府非常重视性别平等和妇女发展问题，开始将其作为重大的公共政策问题列入政府工作的重要议程。政府分别于1996年、1999年、2001年、2005年先后召开了四次高级别、高规格的全国妇女儿童工作会议，专题研究部署妇女儿童工作，基本上形成了三年左右召开一次高层专题会议的机制。时任和现任国务院总理朱基、，国务院副总理吴仪，国务委员彭佩云出席会议并作重要讲话。各省(区、市)及国务院各部委负责同志均参与会议，交流经验，探讨问题，共商妇女儿童工作大计。全国31个省(区、市)采取不同形式，层层召开妇女儿童工作会议。地方各级党和政府主要负责人亲自主持会议，定期听取妇女工作情况汇报，协调解决妇女工作中的困难、问题，并将管理妇女工作列入政府职能部门和政府主要负责人的且标管理和政绩考核体系。这些就使妇女发展成为公共政策问题纳入到政府管理社会事务的重要议程，使公共政策的制定过程对性别平等的关注大大增强，为性别平等政策的出台搭建了有利的程序平台，创造了初始条件。
三、将男女平等确立为基本国策，从基本政策层面保障了性别平等
1995年在北京召开的联合国第四次世界妇女大会开幕式上，时任国家主席的代表中国政府向全世界郑重宣告：“把男女平等作为促进中国社会发展的一项基本国策。”我国还将男女平等基本国策写入了宪法。2001年第二个《中国妇女发展纲要(2001－2010年)》也将“男女平等基本国策”写进了总目标。
基本国策是国家的基本政策。公共政策按纵向可分为总政策(元政策)、基本政策和具体政策(部门政策)三个层次。基本政策处于其中的第二层次，是在社会生活的某个领域或方面起主导作用的政策。它规定和指导各项具体政策，适用范围广，稳定性强，能够长时间地起指导作用。此前中国只将计划生育、环境保护等定为基本国策，此次将男女平等提升到基本国策高度，作为政府工作人员与全民的行动准则，充分体现了我国党和政府对性别平等和妇女发展的重视，从基本政策层面保障和推进了性别平等。
国家还加大了对男女平等基本国策的宣传力度，各省、市、自治区和国家有关部委的主要领导专门就坚持马克思主义妇女观、贯彻男女平等基本国策在国家和地方新闻媒体上发表文章，阐述性别平等对社会发展的意义，肯定妇女在政治、经济和社会各领域的作用和贡献。《人民日报》、《中国妇女报》等媒体上发表了31个省、市、自治区党委主要领导有关男女平等国策的署名文章或访谈。男女平等基本国策日益成为各级政府的自觉实践并纳入行动议程。
2005年8月29日，国家主席在纪念联合国第四次世界妇女大会10周年会议开幕式上发表讲话，再次重申：“我们将坚持贯彻男女平等的基本国策，不断促进性别平等和两性和谐发展。我们将继续运用经济、法律、行政及舆论等多种措施，使男女平等的基本国策真正落实到经济社会发展的各个领域和社会生活的各个方面。”
四、颁布实施了两个妇女发展纲要，并将其纳入国民经济和社会发展规划，以国家总体发展计划有效促进了性别平等
行动计划是公共政策的重要表现形式之一，从新中国成立到改革开放以前，我国对妇女发展一直缺乏一个总体规划，也未明确将其纳入到国民经济和社会发展规划，妇女工作在国家整体发展规划中基本处于比较边缘的状态。在1995年联合国第四次世界妇女大会的推动下，我国于1995年7月和2001年5月先后颁布并实施了两个妇女发展纲要，即《中国妇女发展纲要(1995～2000年)》和《中国妇女发展纲要(2001～2010年)》，分别确立了“九五”、“十五”期间妇女发展的主要目标和保障目标实现的策略与手段。尤其是2001年《纲要》的内容更全面、更深入、更注重在社会主义市场经济条件下，保障妇女的合法权益，促进妇女的全面发展。它针对2001～2010年中国妇女发展迫切需要解决的重点、难点问题，从妇女与经济、妇女参与决策和管理、妇女与教育、妇女与健康、妇女与法律、妇女与环境六大领域设置了34项主要目标和100项策略措施，广泛涉及到经济社会发展的各个方面和政府工作的各个领域。它更加注重挑战传统的性别不平等观念和刻板的性别分工，较好地体现了“性别平等和赋权妇女”等国际社会妇女发展的核心理念。此外，地方各级政府也相应地制定了本地区的《妇女发展纲要》(规划)；国家和地方各有关职能部门还相应地制定了本部门的纲要实施方案，形成了部级妇女发展纲要、地方妇女发展规划与有关部门妇女纲要实施方案相配套、全国性目标与地方性目标相补充、整体行动计划与部门、跨部门行动计划相结合、终期目标与阶段性目标相结合的目标体系。
《中国妇女发展纲要》是第一批实施北京《行动纲领》、全面推进性别平等与妇女发展的国家行动计划，是国家首次为妇女发展制定的专项规划，使我国妇女发展从此有了一个总体规划。
为了确保《中国妇女发展纲要》的顺利实施，中国的政府和非政府组织还不断推动将其纳入国家发展计划。2000年制定的中国社会经济发展的第十个五年计划中首次提及了妇女发展纲要的贯彻实施。在国家第十一个五年计划颁布实施前夕，中国政府领导人在2005年8月召开的全国第四次妇女儿童工作会议上多次强调要把妇女儿童发展纳入国民经济和社会发展第十一个五年规划。总理提出：各地和有关部门要把妇女儿童发展纳入国民经济和社会发展“十一五”规划。加大投入，加强基础设施建设，保证如期实现《中国妇女发展纲要》和《中国儿童发展纲要》提出的各项目标，保障妇女儿童享有基本的公共服务。吴仪副总理提出：“各级政府在制定国民经济和社会发展‘十一五’计划时，要有重点、分类别地将妇女儿童发展规划的主要目标纳入经济和社会发展、就业和社会保障、民主法制建设、科技、教育、文化、卫生等各个领域，统筹安排，促使妇女儿童事业发展与经济社会发展计划同步规划、同步实施。要加大专项经费投入，特别是保障实现重点难点指标的经费投入，确保妇女儿童发展规划的顺利实施。”2005年新修改的《妇女权益保障法》总则第三条第一款还明确规定：“国务院制定中国妇女发展纲要，并将其纳入国民经济和社会发展规划。”最终，2006年第十届全国人大四次会议通过实施的《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》纳入了妇女儿童发展规划的主要目标，并专辟一节规划妇女的发展和权益保护。
国民经济和社会发展规划是国家总体发展计划，是重大的公共政策，将妇女发展纳入其中并作为国家发展的目标，这
就使得妇女发展目标与国家发展目标有机结合起来，以国家总体发展计划有效保障了性别平等。
五、建立了一整套保护妇女权益的法律法规体系，以立法决策有力保障了性别平等
立法是现代社会一项重要的公共政策活动，属于公共政策中的立法决策，性别平等立法就是以立法决策促性别平等的有效手段。由于历史条件的局限，从新中国建立至改革开放前，宪法和相关法律对妇女权益的保护主要是原则性地规定男女在政治、经济、文化、社会和家庭等方面享有平等的权利，缺乏具体规定及可操作性；而且这些原则性规定也是分别散落在各种基本法如宪法、婚姻法、选举法等中间，没有专门制定保障妇女权益的基本法和专门法，也未形成配套的法律法规体系，从内容到形式都不够系统和完善。
改革开放后，在社会主义市场经济新条件下，妇女发展出现了许多新情况、新问题，原有的法律法规已远远不能适应，急需建立和完善一套专门保障妇女权益的法律法规体系。在这种新的历史条件下，国家不断加大性别平等立法力度，尤其是20世纪90年代初中国筹备和承办1995年世妇会以来，国家相继制定和修订了100余件涉及妇女权益保障的法律法规，如《婚姻法》、《人口与计划生育法》、《农村土地承包法》、《计划生育技术服务管理条例》、《母婴保健法实施办法》、《婚前保健工作规范》，《妇女权益保障法》等，是新中国成立以来制定妇女／性别法律最多最完善的时期。其中1992年4月通过的《中华人民共和国妇女权益保障法》具有里程碑意义。这是中国第一部以妇女为主体，全面保护妇女合法权益的法律，在妇女法法律体系中居于基本法地位。该法将妇女权益细化为政治权利、文化教育权益、劳动和社会保障权益、财产权益、人身权利和婚姻家庭权益等六大方面，进行了全方位的法律保护。2005年8月，《中华人民共和国妇女权益保障法》进行了修订，修正案特别突出了反对性别歧视的立法理念，除了在总则中明确指出消除对妇女一切形式的歧视外，还在各个专门章节中明令禁止教育、就业、财产权益享有上的性别歧视，并强化保障措施和法律责任，表明中国的性别平等立法正在从保护妇女权益发展到反对和惩处性别歧视，开始了性别平等立法理念的重大转变。修正案还新增了五大内容：将男女平等基本国策写入法律；明确妇女权益保障的执法主体是政府，突出了政府的主导地位；规范了妇联团体的职能作用；充实完善了妇女权益保障内容，针对当前反映突出的妇女参政、劳动和社会保障权益、农村妇女土地承包和集体经济组织收益分配权益、家庭暴力等问题均做出新的规定，在妇女六大权益领域都有重点突破；从立法、司法、行政、社会监督等多方面强化了保障措施和责任。
这一时期不仅性别平等立法的数量大大增长，而且顺应国际性别平等立法的先进趋势，在反家庭暴力、反拐卖、反性骚扰等方面的立法进行了重大突破。在反对家庭暴力方面，修订后的中国《刑法》、《刑事诉讼法》、《民法通则》、《婚姻法》和《妇女权益保障法》等都明文禁止任何人以任何方式实施针对妇女的暴力侵害。尤其是2001年修订后的《中国婚姻法》有针对性地增加了“禁止家庭暴力”和相应救济措施条款；2005年通过的《妇女权益保障法》修正案还专条对家庭暴力问题作出规范，重申国家在防治家庭暴力方面的责任。立法和司法都强调，对妇女实施家庭暴力者应根据暴力侵害的程度，追究其相应的民事和刑事责任，并积极给予受害人以司法救助。截至2007年底，已有26个省市区专门出台了预防和制止家庭暴力的地方性法规和规范性文件，97个地(市)、142个县、乡出台了预防和制止家庭暴力的相关规定。在反拐卖方面，1997年中国《刑法》修订时专门修改和增设了关于拐卖、收买妇女等罪名，提高了有关犯罪的量刑标准。最高人民法院制定了司法解释，使相关法律条款更具操作性。在反性骚扰方面，2005年新修订的《妇女权益保障法》第一次以基本法律的形式明确规定禁止对妇女实施性骚扰，使之最终成为法律概念，并专门规定了受害妇女向单位和有关机关投诉的法律救济途径。这就使妇女的人身权利能得到法律的保障，标志着我国政府对妇女人权的尊重与保障进入了一个新的历史阶段。
公共政策与社会政策的区别篇8
关键词：以人为本，公共政策，价值取向
改革之初，为了抓住机遇促进发展，我国公共政策采取“效率优先，兼顾公平”的原则。这一政策取向打破了“大锅饭”、“平均主义”的僵死局面，调动了全国人民的积极性、主动性和创造性，促使我国改革开放取得了举世瞩目的成绩，同时也使得自然生态矛盾突出，人口、资源、环境之间的关系极不谐调。这些冲突和矛盾是公共政策在社会全面改革和转型过程中的价值偏颇的集中体现。面对改革开放进程中出现的新情况、新问题，公共政策的人本价值取向的重要性日益凸显。党的十六届三中全会明确指出，要“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展”，第一次把以人为本提升到了公共政策核心价值的地位，明确了我国公共政策必须坚持以人为本的价值取向。
我国公共政策人本取向的理论与现实依据
第一，“以人为本”是马克思主义哲学的基本思想，是对马克思主义哲学的总概括，是马克思主义的实质和精髓。马克思主义哲学蕴含着丰富的人本思想。在马克思主义哲学视野中，人是世界之“本”，认为人是世界的本质和终极本质；人是价值之“本”，认为人是世界上最有价值意义的生命存在；人是历史之“本”，认为历史是人的活动史，人是历史的主体，人类创造并主导着历史。
第二，以人为本的公共政策价值理念，是全面建设小康社会的内在要求。改革开放以来，经过全党和全国人民同心协心、共同奋斗，我国已经实现了现代化建设“三步走”战略目标的第一、第二步，人民生活总体上达到了小康水平。其实，这种小康只解决了人民的物质层面的需求，是低水平的、不全面的、不平衡的小康。而要实现全面建设小康社会的战略目标，仅仅满足了人民的物质方面的要求，是远远不够的。所以，以人为本的公共政策，在提高人民群众物质文化生活水平的同时，又要以丰富人民群众精神文化生活为目的，实现人的全面发展，才能达到全面建设小康社会的要求。
第三，以人为本的公共政策价值取向，是落实科学发展观的客观要求。科学发展观把以人为本置于首位，强调把人民群众的利益作为一切工作的出发点和落脚点，强调把满足人的全面需求和促进人的全面发展作为公共政策的终极目标。这就要求我国的公共政策从人民群众的根本利益出发谋发展、促发展，不断满足人民群众追求物质生活、政治生活和精神生活的愿望，切实保障人民群众的经济、政治和文化权益，让发展的成果惠及全体人民。
第四，公共政策秉持以人为本的价值理念是构建社会主义和谐社会的必然要求。我国提出了建设社会主义和谐社会的目标，和谐社会的内涵就是要让社会各成员、群体、阶层、集团之间的关系融洽、协调，没有根本的利害冲突，人与人之间相互尊重、相互信任和相互帮助，气氛良好。当前我国社会正处于由传统社会向现代社会的转型时期，这一过渡和变革时期的一个显著特点就是利益主体多元化、利益取向多极化、利益差别显性化、利益矛盾尖锐化。在这样一个不稳定的特定状态下，如何有效整合社会各成员、各阶层、各利益群体、各地区之间的利益关系，实现社会和谐，关键在于我国公共政策秉持以人为本的价值理念。
“以物为中心”的公共政策的弊端
第一，城乡差距不断扩大。目前，无论从人均收入水平、消费水平、城乡劳动生产率、工农技术装备水平等经济差距看，还是从教育、卫生、社会保障等社会差距看，我国城乡差距都很大，并且呈现出继续扩大的趋势。衡量城乡差距是否适度的标尺，通常是基尼系数。据国家统计局公布的数据，我国城镇居民基尼系数和农村居民基尼系数均在波动中呈现扩大的趋势。1990年，我国农村居民基尼系数为0.31，城镇居民基尼系数为0.23；到2002年，我国农村居民的基尼系数上升到0.365，城镇居民的基尼系数为0.32，从中可以看出扩大的趋势是十分明显的。
第二，地区差距不断扩大。我国实施经济体制改革和对外开放政策以来，实现了国民经济持续、高速增长，取得了举世瞩目的经济和社会发展成就，但由于自然禀赋、历史基础、区位条件、政策取向等种种差异，我国地区经济发展仍然是不平衡的，地区差距不断扩大。我国东、中、西三大地带间的差距主要表现在：经济增长速度的差距在不断扩大；东中西部地区人均GDp和人均可支配收入差距也明显扩大；东中西部地区的工业化和城市化水平差距也在拉大。
第三，强势群体与弱势群体失衡。随着市场经济体制的逐步确立与市场机制作用的强化，社会公众的利益正在分化，有些人成为市场化的正收益者，有些人则成为市场化的负收益者。因此市场机制在某种意义上可以实现资源配置的效率最优，但无法矫正由自身引起的不同利益群体利益失衡，具体表现为强势群体与弱势群体利益失衡。在现实中，强势利益群体已经结成正式的或非正式的团体，有能力利用各种资源，以各种形式诉求自身利益，影响公共政策制定。有些强势利益集团在某些地方政府决策中甚至会影响政府，使得政府决策向强势利益集团偏向。但另一方面，弱势群体自身既没有资源，也没有能力利用资源，缺少有效途径和渠道来诉求利益，他们在公共政策过程中往往被边缘化。弱势群体本来在市场机制过程中利益已经受损，而其利益诉求在某些公共政策过程中又不能得到反映，因此社会利益格局愈发失衡。
人本思想在公共政策中的具体应用
(一)建立“以人为本”的公共政策决策机制
公共决策要坚持以人为本就要改革和完善决策机制，健全深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智、切实珍惜民力的决策机制，推进决策科学化、民主化，笔者认为要做到以下几方面：首先，决策目标人性化。决策目标人性化就是决策目标不仅要满足人民群众的物质需求，而且也要满足人民的社会生活、精神生活等各种需求，切实关心人民群众的切身利益，必须把维护好、发展好人民的利益作为公共政策的出发点和归宿，使人民不断获得经济、政治、文化利益，为人民群众造福。
其次，决策程序民主化。决策程序民主化，是公共决策以人为本的关键之所在。所谓决策程序民主化，就是在整个决策过程中充分发扬民主，调动全体决策参与者的积极性和创造性，实现正确决策。无数的事实证明，凡是坚持以人为本，按民主集中制进行的决策，决策方案一般来讲是正确的或比较正确的，即使有了缺点或错误也比较容易发现和纠正；而凡是搞家长制、“一言堂”、个人专断所作出的决策，由于没有决策的民主化，决策的原材料不足，信息不够，决策过程简单，缺乏科学可靠的依据，主观随意性大，根本谈不上科学，决策失误就在所难免。
再次，决策主体群众化。长期以来，我国公共决策一直实行“精英”决策模式，公共决策由少数人操纵，而普通人民群众被拒之门外。这种不民主的决策作风，必然导致决策失误。所以，公共决策必须坚持人民群众的主体地位。只有这样，才能克服决策中的主观主义、唯意志论、独断专行的作风；才能真正反映人民的意志。笔者强调人民群众是决策的主体，并不是否定领导者在决策中的重要作用，其在决策中的“拍板定案”的作用是其他任何人都不能替代的。我们只是想通过强调人民群众在决策中的主体地位，使领导者在深入了解民情、广泛集中民智的基础上作出的公共决策能充分反映人民群众的利益。
(二)构建“以人为本”为核心价值的公共政策制定模式
这就意味着制定任何公共政策时，都必须把尊重人民群众的意愿、实现人民群众的利益、维护人民群众的权利作为根本前提。
首先，公共政策的制定要彰显公共利益取向。公共政策作为对社会利益的权威性分配，集中反映了社会利益，从而决定了公共政策必须反映大多数人的利益才能使其具有合法性。因而，许多学者都将公共政策的目标导向定位于公共利益的实现，认为公共利益是公共政策的价值取向和逻辑起点，是公共政策的本质与归属、出发点和最终目的。“对于公共政策应该与公共利益还是私人利益保持一致这个问题，绝大多数人将选择公共利益。”坚持公共利益取向，就是制定公共政策必须反映、综合、表达绝大多数人们的利益，满足绝大多数人们的利益需要，必须从维护和谋取人民的利益出发。只有符合人民利益的政策，才能得到人民群众的认可和接受，才能调动人民群众执行政策的热情，才能维护社会稳定，才有利于社会主义事业的发展。
其次，探索公民参与公共政策制定的方法和渠道。“以人为本”的公共政策将更加重视人在政策制定过程中的作用，充分尊重人的知情权、表达权、参与权和监督权，在民主基础上通过充分讨论来完成政策制定过程。随着公民社会的发展，公民的独立自主意识、政治参与意识以及政治民主化的要求不断增强。一方面，探索公民参与公共政策制定的方法，如政府组织中加入公民代表、公民训练、基层意见搜集法、听证制度和网上公开征求民意等；另一方面，探索公民影响公共政策制定的渠道，如利用政府门户网站、个别接触、舆论扩散、集体推动、游说工作等政策参与渠道。
(三)以人为本的公共政策应弘扬公平原则
公平是公共政策的基本价值，公共政策是实现公平的媒介、手段。公平主要包括两个方面内容：一是代内公平，即当代人之间的公平，它要求消除不同阶层之层、不同地域之间在机会选择和成果占有上差别悬殊和两极分化现象，尤其把消除贫困作为优先考虑的问题。二是代际公平，即当代人与后代人之间的公平。代际公平强调，人类赖于生存的自然资源是有限的，所以，当代人不要为自己的发展和需要而掠夺式地使用资源，从而损害后代人发展和需要的条件，要给世世代代以公平利用自然资源和环境的权利。因此，这就要求政府在利用公共政策落实科学发展观的过程中要在其目标取向上做到：以横向的代内公平，促进经济社会现实的发展；以纵向的代际公平保障经济社会未来不间断的发展。公共政策要以立体公平为目标，促进和保障经济社会持续发展。
参考文献：
1.陈映.地区差距与区域经济协调发展[J].云南社会科学，2004
2.文力.多元利益集团下的社会均衡[J].中国改革，2005
3.赵尔奎，占绍文.构建以人为本的公共政策制定模式[J].理论观察，2006
4.潘尔春.论马克思主义哲学视野中的“以人为本”[J].四川师范大学学报(社会科学版)，2005
5.吴湘玲.缩小我国城乡不合理差距的公共政策分析[J].科学社会主义，2006
公共政策与社会政策的区别篇9
关键词：以人为本，公共政策，价值取向
改革之初，为了抓住机遇促进发展，我国公共政策采取“效率优先，兼顾公平”的原则。这一政策取向打破了“大锅饭”、“平均主义”的僵死局面，调动了全国人民的积极性、主动性和创造性，促使我国改革开放取得了举世瞩目的成绩，同时也使得自然生态矛盾突出，人口、资源、环境之间的关系极不谐调。这些冲突和矛盾是公共政策在社会全面改革和转型过程中的价值偏颇的集中体现。面对改革开放进程中出现的新情况、新问题，公共政策的人本价值取向的重要性日益凸显。党的十六届三中全会明确指出，要“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展”，第一次把以人为本提升到了公共政策核心价值的地位，明确了我国公共政策必须坚持以人为本的价值取向。
我国公共政策人本取向的理论与现实依据
第一，“以人为本”是马克思主义哲学的基本思想，是对马克思主义哲学的总概括，是马克思主义的实质和精髓。马克思主义哲学蕴含着丰富的人本思想。在马克思主义哲学视野中，人是世界之“本”，认为人是世界的本质和终极本质；人是价值之“本”，认为人是世界上最有价值意义的生命存在；人是历史之“本”，认为历史是人的活动史，人是历史的主体，人类创造并主导着历史。
第二，以人为本的公共政策价值理念，是全面建设小康社会的内在要求。改革开放以来，经过全党和全国人民同心协心、共同奋斗，我国已经实现了现代化建设“三步走”战略目标的第一、第二步，人民生活总体上达到了小康水平。其实，这种小康只解决了人民的物质层面的需求，是低水平的、不全面的、不平衡的小康。而要实现全面建设小康社会的战略目标，仅仅满足了人民的物质方面的要求，是远远不够的。所以，以人为本的公共政策，在提高人民群众物质文化生活水平的同时，又要以丰富人民群众精神文化生活为目的，实现人的全面发展，才能达到全面建设小康社会的要求。
第三，以人为本的公共政策价值取向，是落实科学发展观的客观要求。科学发展观把以人为本置于首位，强调把人民群众的利益作为一切工作的出发点和落脚点，强调把满足人的全面需求和促进人的全面发展作为公共政策的终极目标。这就要求我国的公共政策从人民群众的根本利益出发谋发展、促发展，不断满足人民群众追求物质生活、政治生活和精神生活的愿望，切实保障人民群众的经济、政治和文化权益，让发展的成果惠及全体人民。
第四，公共政策秉持以人为本的价值理念是构建社会主义和谐社会的必然要求。我国提出了建设社会主义和谐社会的目标，和谐社会的内涵就是要让社会各成员、群体、阶层、集团之间的关系融洽、协调，没有根本的利害冲突，人与人之间相互尊重、相互信任和相互帮助，气氛良好。当前我国社会正处于由传统社会向现代社会的转型时期，这一过渡和变革时期的一个显著特点就是利益主体多元化、利益取向多极化、利益差别显性化、利益矛盾尖锐化。在这样一个不稳定的特定状态下，如何有效整合社会各成员、各阶层、各利益群体、各地区之间的利益关系，实现社会和谐，关键在于我国公共政策秉持以人为本的价值理念。
“以物为中心”的公共政策的弊端
第一，城乡差距不断扩大。目前，无论从人均收入水平、消费水平、城乡劳动生产率、工农技术装备水平等经济差距看，还是从教育、卫生、社会保障等社会差距看，我国城乡差距都很大，并且呈现出继续扩大的趋势。衡量城乡差距是否适度的标尺，通常是基尼系数。据国家统计局公布的数据，我国城镇居民基尼系数和农村居民基尼系数均在波动中呈现扩大的趋势。1990年，我国农村居民基尼系数为0.31，城镇居民基尼系数为0.23；到2002年，我国农村居民的基尼系数上升到0.365，城镇居民的基尼系数为0.32，从中可以看出扩大的趋势是十分明显的。
第二，地区差距不断扩大。我国实施经济体制改革和对外开放政策以来，实现了国民经济持续、高速增长，取得了举世瞩目的经济和社会发展成就，但由于自然禀赋、历史基础、区位条件、政策取向等种种差异，我国地区经济发展仍然是不平衡的，地区差距不断扩大。我国东、中、西三大地带间的差距主要表现在：经济增长速度的差距在不断扩大；东中西部地区人均GDp和人均可支配收入差距也明显扩大；东中西部地区的工业化和城市化水平差距也在拉大。
第三，强势群体与弱势群体失衡。随着市场经济体制的逐步确立与市场机制作用的强化，社会公众的利益正在分化，有些人成为市场化的正收益者，有些人则成为市场化的负收益者。因此市场机制在某种意义上可以实现资源配置的效率最优，但无法矫正由自身引起的不同利益群体利益失衡，具体表现为强势群体与弱势群体利益失衡。在现实中，强势利益群体已经结成正式的或非正式的团体，有能力利用各种资源，以各种形式诉求自身利益，影响公共政策制定。有些强势利益集团在某些地方政府决策中甚至会影响政府，使得政府决策向强势利益集团偏向。但另一方面，弱势群体自身既没有资源，也没有能力利用资源，缺少有效途径和渠道来诉求利益，他们在公共政策过程中往往被边缘化。弱势群体本来在市场机制过程中利益已经受损，而其利益诉求在某些公共政策过程中又不能得到反映，因此社会利益格局愈发失衡。
人本思想在公共政策中的具体应用
(一)建立“以人为本”的公共政策决策机制
公共决策要坚持以人为本就要改革和完善决策机制，健全深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智、切实珍惜民力的决策机制，推进决策科学化、民主化，笔者认为要做到以下几方面：首先，决策目标人性化。决策目标人性化就是决策目标不仅要满足人民群众的物质需求，而且也要满足人民的社会生活、精神生活等各种需求，切实关心人民群众的切身利益，必须把维护好、发展好人民的利益作为公共政策的出发点和归宿，使人民不断获得经济、政治、文化利益，为人民群众造福。
其次，决策程序民主化。决策程序民主化，是公共决策以人为本的关键之所在。所谓决策程序民主化，就是在整个决策过程中充分发扬民主，调动全体决策参与者的积极性和创造性，实现正确决策。无数的事实证明，凡是坚持以人为本，按民主集中制进行的决策，决策方案一般来讲是正确的或比较正确的，即使有了缺点或错误也比较容易发现和纠正；而凡是搞家长制、“一言堂”、个人专断所作出的决策，由于没有决策的民主化，决策的原材料不足，信息不够，决策过程简单，缺乏科学可靠的依据，主观随意性大，根本谈不上科学，决策失误就在所难免。
再次，决策主体群众化。长期以来，我国公共决策一直实行“精英”决策模式，公共决策由少数人操纵，而普通人民群众被拒之门外。这种不民主的决策作风，必然导致决策失误。所以，公共决策必须坚持人民群众的主体地位。只有这样，才能克服决策中的主观主义、唯意志论、独断专行的作风；才能真正反映人民的意志。笔者强调人民群众是决策的主体，并不是否定领导者在决策中的重要作用，其在决策中的“拍板定案”的作用是其他任何人都不能替代的。我们只是想通过强调人民群众在决策中的主体地位，使领导者在深入了解民情、广泛集中民智的基础上作出的公共决策能充分反映人民群众的利益。
(二)构建“以人为本”为核心价值的公共政策制定模式
这就意味着制定任何公共政策时，都必须把尊重人民群众的意愿、实现人民群众的利益、维护人民群众的权利作为根本前提。
首先，公共政策的制定要彰显公共利益取向。公共政策作为对社会利益的权威性分配，集中反映了社会利益，从而决定了公共政策必须反映大多数人的利益才能使其具有合法性。因而，许多学者都将公共政策的目标导向定位于公共利益的实现，认为公共利益是公共政策的价值取向和逻辑起点，是公共政策的本质与归属、出发点和最终目的。“对于公共政策应该与公共利益还是私人利益保持一致这个问题，绝大多数人将选择公共利益。”坚持公共利益取向，就是制定公共政策必须反映、综合、表达绝大多数人们的利益，满足绝大多数人们的利益需要，必须从维护和谋取人民的利益出发。只有符合人民利益的政策，才能得到人民群众的认可和接受，才能调动人民群众执行政策的热情，才能维护社会稳定，才有利于社会主义事业的发展。
其次，探索公民参与公共政策制定的方法和渠道。“以人为本”的公共政策将更加重视人在政策制定过程中的作用，充分尊重人的知情权、表达权、参与权和监督权，在民主基础上通过充分讨论来完成政策制定过程。随着公民社会的发展，公民的独立自主意识、政治参与意识以及政治民主化的要求不断增强。一方面，探索公民参与公共政策制定的方法，如政府组织中加入公民代表、公民训练、基层意见搜集法、听证制度和网上公开征求民意等；另一方面，探索公民影响公共政策制定的渠道，如利用政府门户网站、个别接触、舆论扩散、集体推动、游说工作等政策参与渠道。
(三)以人为本的公共政策应弘扬公平原则
公平是公共政策的基本价值，公共政策是实现公平的媒介、手段。公平主要包括两个方面内容：一是代内公平，即当代人之间的公平，它要求消除不同阶层之层、不同地域之间在机会选择和成果占有上差别悬殊和两极分化现象，尤其把消除贫困作为优先考虑的问题。二是代际公平，即当代人与后代人之间的公平。代际公平强调，人类赖于生存的自然资源是有限的，所以，当代人不要为自己的发展和需要而掠夺式地使用资源，从而损害后代人发展和需要的条件，要给世世代代以公平利用自然资源和环境的权利。因此，这就要求政府在利用公共政策落实科学发展观的过程中要在其目标取向上做到：以横向的代内公平，促进经济社会现实的发展；以纵向的代际公平保障经济社会未来不间断的发展。公共政策要以立体公平为目标，促进和保障经济社会持续发展。
参考文献：
1.陈映.地区差距与区域经济协调发展[J].云南社会科学，2004
2.文力.多元利益集团下的社会均衡[J].中国改革，2005
3.赵尔奎，占绍文.构建以人为本的公共政策制定模式[J].理论观察，2006
4.潘尔春.论马克思主义哲学视野中的“以人为本”[J].四川师范大学学报(社会科学版)，2005
5.吴湘玲.缩小我国城乡不合理差距的公共政策分析[J].科学社会主义，2006
公共政策与社会政策的区别篇10
内容提要:基本公共服务均等化就是旨在要将基本公共服务变成惠及全民的公共产品，确保人人均享改革发展成果，确保实现公民的基本权利、社会的公平正义和人的全面发展。这要靠具体的策略把握和政策规划来加以保证和促进并最终实现。文学
基本公共服务均等化由“十一五”规划提出，在十六届六中全会和十七大报告中都有重要阐述和强调。2008年2月胡锦涛在政治局学习会上提出“要逐步实现基本公共服务均等化”，2009年12月中央经济工作会议提出要继续推进基本公共服务均等化。在“十二五”乃至“十三五”期间，基本公共服务均等化都将作为重大政策而得到高度重视、大力推进。文学
基本公共服务均等化的实质内涵
基本公共服务的本质属性决定了，政府要在全体公民之间确保能够均享这类无社会差别、无城乡差别、无地域差异、无任何歧视的公共服务。为此，政府确定有关方针政策并全面采取执行措施，就是基本公共服务均等化。
一般而言，基本公共服务均等化就是要在基本的公共服务领域尽量使全民享有同样的权利;就是要发挥政府保障全体社会成员基本权利的职能，提供给城乡之间、区域之间、不同群体之间大致均等的基本公共服务，使全体社会成员、尤其是弱势群体能够获得大致等比等量的基本公共服务，使广大人民确切分享改革发展成果;由此缩小因收入分配差距过大而造成的社会失衡，缩小在基本公共服务获得上的社会差别，促进社会公平、社会和谐、协调发展。
应该说，基本公共服务均等化就是着眼于解决当前社会中存在的不公、不均、不同富等等现实问题的。因此，其实质就是政府为确保全体公民都能无社会差别地充分享有基本公共服务而制定并推行公平公正、科学合理的基本公共服务普惠政策和普惠机制。
从普惠的内容和支撑上看，基本公共服务均等化就是政府根据财力条件而让全体公民、社会的每个角落都充分平等地均享公共财政阳光和改革发展成果;也就是一种公共资源在全社会范围内进行的平等共享性再分配。本质上，这就是一套公共财政的政策理念确立和政策举措实施，是一个财力用度公平化的二次分配概念。可以说，公共财政在基本公共服务均等化中就是一个决定性因素;而基本公共服务均等化的最大政策实质就是政府要建立并推行能够确保公民均享基本公共服务的政府财政民生化运作以及由此而来的财政转型。
从政策制订和实施的角度看，基本公共服务均等化就必须是这样一种政策选择和举措：以基本公共服务的社会平均水平为基线，根据离该线的远近程度，实施远者多予、近者少予和超者不予的公共政策，使最困难和较困难的群体、地区尽快享受到社会平均水平的基本公共服务，确保全体公民在基本公共服务上的基本权利得到基本满足和维护。
当然从根本上看，基本公共服务均等化是具体落实“以人为本、亲民为民、科学发展”等新型执政理念的政策动向、政策举措和政策实践。目前，我国人均GDp还处在世界100位左右，城乡发展和区域发展还极不平衡;与此同时，经济正在转轨，社会正在转型。作为一种政策导向和政策举措，基本公共服务均等化在其中就成为事关经济社会能否成功协调发展的一个关键，成为这个特定历史时期具有特定历史功能和效用的经济社会发展促进剂和重大政策方向。提出并实施这一政策，旨在极大缩小民生差距、发展差距和贫富差距，减少社会矛盾而增进社会和谐，根治复杂的经济社会复合问题，为改革发展创造良好的政策环境。
就我国现阶段情况看，基本公共服务均等化就是由中央政府通过制定相关基本公共服务的国家标准，再根据地方政府所具有的均等支付这些基本公共服务的能力，确保全体社会成员在不同城乡、地区均有机会享受法定基本公共服务项目的过程。简言之，基本公共服务均等化就是要确保公民之间、城乡之间和地区之间都能无差别地享有同等标准下、大体均等的基本公共服务。在此过程中，政府是关键主体，政策是关键手段。
由政策实质所决定，基本公共服务均等化势必涉及到一系列重大行动，包括优化政府职能结构，实现政府职能的转型，政府引导市场、社会共同合作提供基本公共服务，形成合作治理机制;加快公共财政体制的改革，实现提供基本公共服务的财政能力均等化;合理地划分中央与地方政府在义务教育、公共就业服务、公共卫生与基本医疗服务以及基本社会保障中的任务，明确其各自责任;等等。这一切反映了我国未来改革发展的方向，也预示着我国的发展模式必然要、实际也已经在发生着同时涉及经济社会深层次构成的重大变化。
从理论界到实践界都有一个基本共识，即基本公共服务均等化要与我国经济社会发展相适应，要充分体现我国经济社会发展的基本特征、实际水平、特别是公共财力情况。公共资源有限，公共需求却无限，基本公共服务需求将会水涨船高、与时俱进。因此，基本公共服务均等化是不能、也无法一步到位的，而只能在不断协调与发展的过程中逐步推进，是要分阶段地逐步实现的，亦即是动态的。只是这个动态要靠公民和政府的共同重视与积极推进。
推进基本公共服务均等化的未来策略
从我国发展实情出发，未来推进基本公共服务均等化的策略可以归结为二十个字：突出重点，统筹协调，量力而行，不断加强，逐步实现。
社会主义生产力发展目的就是为了不断满足人民群众日益增长的物质文化生活的需要，实现人的全面发展。大力推进社会主义现代化建设和改革开放进程，就是为了让全体人民能够共享更多更大的改革发展成果。因此，基本公共服务均等化一旦启动，就必定要随着经济发展和财政收入水平的提高而不断增进与加强。
具体而言，这就是要随着我国可用于公共生活和造福民生的物质基础及财力条件的不断改善，及时、适度地调高基本公共服务均等化的目标水平，加大基本公共服务投入比重，加强推进基本公共服务均等化的力度。
为此，我们应该从“十二五”开始，将基本公共服务均等化的不断推进同GDp和财政收入增幅按一定比例挂钩：最好是以财政收入的年度增幅为基本公共服务均等化投入的比率，起码要确保基本公共服务均等化与GDp增长随幅同步;由此形成一个稳定可靠的物质保障和动态增进机制，以便真正切实、有效地推进基本公共服务均等化，造福全体人民。
按比较趋中的汇率计算，2006年、2007年、2008年我国人均GDp分别为2039、2600、3313美元，表明我国仍然很穷，只能低水平着手基本公共服务均等化。不过，我国经济实力总体上是增长很快的，已经超过日本而成为世界第二大经济体。显然，未来的人均GDp是可以乐观的，尽管仍然水平不高;因而基本公共服务均等化就应有较大幅度的持续推进和跃升。
假定亦设人口、价格、汇率大体相当，没有巨灾和战争破坏，以2008年人均GDp为起点，以2009年GDp保底增幅8%为今后十年GDp的平均增幅，则未来十年最低人均GDp情况是：2010年为3664美元;2011年为4161美元;2012年为4496美元;2013年为4856美元;2014年为5245美元，2015年为5665美元;2016年为6208美元;2017年为6609美元;2018年为7136美元;2019年为7706美元;2020年为8324美元。
上述情况表明，我国最迟到2014年应能开始进入中等发达国家行列;2016年、2018、2020年将分别提升一个中等发达的档次。显然，这四个年头都应把基本公共服务均等化水平分别提高一个档次，实现四次较有力度的大跃升。这就必须体现到“十二五”、“十三五”规划当中，要在这两个历史时期使基本公共服务均等化得到实质性的四次大抬升。老百姓的生活将应由此发生四次重大的质变和飞跃。
当然，由于基本公共服务均等化实际直接取决于公共财力，而财力增长却不一定与GDp同幅增长，而常常变化不定、时高时低。所以，推进基本公共服务均等化还要实事求是，量力而行;做到有多大力，办多大事。为此，要根据实际的财政收入水平，统筹考虑、合理确定可为基本公共服务所用的物质余地以及基本公共服务均等化的实际程度与力度;做到有多大的公共财力，就把基本公共服务均等化目标水平定位在多高、具体推进到多深。
目前存在的一个突出要求是，必须结合工业化、城市化和现代化进程，尽快处理好城乡差别这个老大难问题，这是推进社会公平、促进社会和谐的最现实层面和最可把握的现实领域。这从策略上看，就是要在亦即开始的城市反哺农村的基础上，同步考虑、协调推进城乡发展目标。具体而言，要在明确目标水平和集中用力的基础上，同步考虑、统筹规划基本公共服务均等化的基本目标和基本重点，避免原来规划思路中存在分开城乡、不够集中明确的问题，确保城乡基本公共服务均等化联动推进、相互促进、总体协调而不会互拖后腿，真正实现科学发展与社会和谐。
推进基本公共服务均等化的主要政策预期
基本公共服务均等化实际任务与压力都很重，在未来应着重把握和做好如下四个方面：
形成稳定的财政投入机制，保证基本公共服务均等化持续推进。基本公共服务均等化取决于公共财力，而财力增长可能时高时低。这就决定了，一方面，推进基本公共服务均等化必须实事求是、量力而行，做到有多大公共财力，就把基本公共服务均等化目标水平实际定位在多高、具体推进到多深;另一方面，基本公共服务均等化的财政投入波幅也不能太大，必须根据实际的财政收入水平和基本公共服务需要，统筹考虑、合理确定财政投入力度和平衡尺度，确保基本公共服务均等化持续提升、逐步到位。为此，最好以年度GDp或财政收入增幅为基本比率，形成逐年上调投入比重、稳定增加基本公共服务均等化物质保障的政策机制，确保政府能够向公民提供较高质量、较高水平的基本公共服务。
统筹规划城乡基本公共教育服务目标，促进公共教育事业全面发展。基本公共教育包括义务教育和职业培训。这两方面的基本公共服务要在“十一五”期间已有突破和新进展的基础上作为重点目标，集中力量，首先定位在国家人才战略上加以特别推进，既抓发展的基础即确保立国之本，又抓发展的实际即化解就业之急。为此，要侧重抓好两方面：
一是全面做好义务教育工作。不仅要以更细致有效的措施确保九年制义务教育的全面落实，还要引导和促进有条件的地区实行十二年义务教育，要注意强化从科学上对学前教育进行战略关注和投入，还要合理调整、配置公共教育资源，建设义务教育学区，确保学区范围内的所有义务教育对象都能无差异地享受就近免费义务教育，全面实现教育公平。
二是全面做好职业培训工作。实行更有针对性的免费职业培训，以城市为中心，面对全民，全面开展管用有效的职业技能培训、就业指导培训和创业指导培训，全面提高民众的劳动技能、就业适应性和创业水平，全面提高民众的社会适应能力、就业竞争能力和生存发展能力，推动全民创业和微观创业，从根本上化解或消除社会性就业压力;其中，要特别帮助任何待业中等和高等学校毕业生、退伍或转业军人、待业青年、下岗人员、有地农民、失地农民、进城务工人员、城镇化后的原农村人口、城乡残疾人员实现有效就业乃至成功创业，保障进入社会的劳动力能够健康地成长或转化为生产力。