司法改革的方向篇1
重新理解司法能动主义
所谓司法能动主义，起源于美国宪法理论，是指法官通过案件审理广泛地利用司法权力，尤其通过扩大平等和个人自由的手段去促进公平———即保护人的尊严，同时法官并不是顺从其他政治决策者，而是具有其自身的独立性，对政府其他部门则表现出更多的怀疑。
但由于政治体制的不同，因此我们必须在中国语境下重新理解司法能动主义的内涵，才能对当今我国司法改革的方向作出准确的认识。在我国的法律传统上，司法机关不仅承担着法律审判的职能，其更多地需要去做法律以外的事情。在新时期下，超越司法被动性的特征，更多地需要承担维护社会稳定职能的人民法院是在诠释一种不同于美国模式的中国司法能动主义。中国式的司法能动主义是人民法院立足司法职能，遵循司法基本规律，积极主动拓展司法功能，最大限度地发挥司法主观能动性，最大程度地实现司法的法律价值、社会价值、政治价值的司法活动。
中国式司法能动主义的最大特征是人民服务性。这种人民服务性的特征使人民法院脱离原本被动性的司法权特征，其开始更为广泛地体现司法为民的作用。2009年3月最高人民法院的《人民法院第三个五年改革纲要(2009—2013)》强调司法为民，确立了“健全司法为民工作机制”，对人民法院服务司法的改革要求进行了概括。最高人民法院院长王胜俊曾指出：“能动司法是新形势下人民法院服务经济社会发展大局的必然选择”，“过去人们常常把被动性视为司法自身的规律，这从‘不告不理’和每一个具体个案中来看有其一定的合理性。但从我国司法制度的本质属性和现实国情来看，能动司法更加符合当代中国经济社会发展的现实需求。”从中可以看出我国法院的发展方向是坚持中国式的司法能动主义。
坚持能动司法的意义
中国式司法能动主义有利于提高人民法院权威。在中国现实情况下，更多的公民不愿意将纠纷诉诸于司法机关，而更愿意通过上访来解决，而商人则更愿意通过仲裁的途径来解决纠纷。这在很大程度上是因为人民法院在解决社会纠纷上存在着功能缺失的问题。其原因一方面是由于我国体制上的障碍使法院无法通过法律手段解决社会纠纷，另一方面也与法院无法发挥司法能动性来真正积极有效地处理社会纠纷有关。虽然我国有很多学者都主张我国的法院与法官应具有美国法院与美国法官在美国社会中的地位，可是如果我国的人民法院无法在解决社会矛盾上发挥自身积极能动的作用，那么它在广大人民群众中的权威地位就无法建立。人民法院主动体现司法能动性的做法是建立中国法院权威的有效途径。
司法改革的方向篇2
关键词：司法改革；改革路径；整体推进
一、现行司法改革的病灶：整体性的缺失
伴随着世界性的司法改革浪潮，我国在20世纪90年代特别是同志在十五大报告中提出司法改革的口号之后，司法改革已经成为当今时代的强势话题。[1]不仅法学界对此给与前所未有的关注，就连广大民众在谈起司法改革时亦是津津乐道；不但最高司法机关纷纷出台了相应的改革方案[2]，据以指导各自系统内的改革，而且地方性的司法改革也是异常活跃，名目繁多、形式各异的改革举措频频登台亮相。其中虽然不乏真知灼见的改革举措，如国家统一司法考试制度、司法威仪、办案机制、机构设置、司法培训、庭审方式等改革都取得了积极的效果，但是透过如火如荼的司法改革，我国司法制度中长期存在的司法官员非职业化、司法行政化、司法地方化等诸多积弊依然冥顽不化，司法不公仍然层出不穷，司法腐败依旧“腐而不败”，作为司法改革的最大目标——司法独立依旧是“雾里看花”。
虽然，我们不能就此断言我国司法改革已经完全失败，但其微乎其微的实际成效已经是不争的残酷事实。究其原因主要在于我国司法改革的路径缺乏整体性。其主要表现有：（1）司法改革缺乏统一的组织机构进行统一的规划与领导，司法机关和立法机关、行政机关在司法改革方面存在脱节现象，导致两大司法机关只能在各自的权力范围之内进行力所能及的改革，这使得检法两家进行的所谓改革从一开始就缺乏制度创新品格；（2）审判改革与检察改革之间相互独立、各自为政，缺乏应有的协调、交流与沟通，导致检法之间内耗不断、冲突频频，这不仅浪费了有限的资源，而且无助于司法改革的整体进步；（3）司法改革采取由下而上的局部扩展方式，许多地方司法机关借口“改革无”、“恶法非法”、“法无明文规定皆自由”等，随意进行“良性违法”或者“恣意造法”式的改革，从而严重地破坏了法制与司法的统一；（4）已经出台的司法改革措施缺乏统一的部署，基本上保持一种“头痛医头、脚痛医脚”式的零敲碎打状态，这直接导致我国司法改革虽然耗费巨大人力、物力、财力资源但仍然进展缓慢。
纵观20世纪90年代中后期到21世纪初的司法改革，是在整体性缺失的情况下进行的一场盲目行动，依靠昂贵的代价换来的所谓改革成就极为有限。眼下，我们国家正在开足马力，利用经济全球化、加入wto的绝佳时机全面建设社会主义小康生活，政治体制改革、经济体制改革也正值紧要关头，这为包括司法改革摆脱颈瓶状态、寻求根本性的突破提供了良好契机。为此，笔者主张重塑新世纪中国司法改革的路径，走整体推进之路。所谓司法改革的整体推进是指司法改革作为政治体制改革的一个重要组成部分，不仅要与整个政治体制改革相协调，还要与经济体制改革相适应；不仅是涉及机构设置、权力配置、运行方式等诸多方面的全面改革，而且是由统一的组织机构进行整体规划、统一部署的系统改革。“如果司法改革的整体性不能受到足够的重视，中国司法改革将难以取得成功，已经取得的成果还可能得而复失。”[3]相反，如果司法改革能够遵循整体推进原则，那么改革将会少走弯路，保证其持续健康地发展。[4]因此，整体推进是司法改革获得成功的必由之路。
二、司法改革整体推进的域外实践
20世纪80年代以来，世界各国掀起了一股司法改革的浪潮。虽然各个国家改革的内容与侧重点有所不同，但无不采取整体推进式的改革路径。下面仅以英国、日本、法国、德国、俄罗斯五国的司法改革为例加以说明。
早在1965年，英国议会就设立了法律委员会，该委员会是指导全国司法改革的专门机构，其职责就是对所有的法律不断地进行审查和评价，负责提出具体的司法改革目标。这就使英国的司法改革始终具有整体性和统一性。[5]1977年卡拉汉首相在社会各界猛烈批评检察制度的情况下，授权皇家刑事诉讼程序委员会对检察机构和刑事诉讼的关系进行重新研究。1981年，皇家刑事诉讼委员会建议政府通过议会立法建立一种新的检察机构，政府接受了这一建议，并于1983年由政府内政部发表白皮书宣布将建立独立的英格兰和威尔士检察院。1985年5月，《刑事法》获国会通过。该法规定，自1986年10月1日起，成立英国皇家检察院，并制定皇家检察官法，在全国设立独立的、自成体系、实行垂直领导的检察机构，统一行使公诉权。1991年英国成立了旨在对刑事司法制度的改革问题进行全面研究的皇家刑事司法委员会（RoyalCommissionofCriminalJustice）。该委员会经过近三年的研究和调查，皇家委员会在1993年提交了一份研究报告，就英国刑事司法制度改革提出了353条建议。1998年，英国议会又决定检察院应在警察局中派驻他们的律师，向警察提供建议，从而加强检察官在刑事侦查中的作用，加强检察院与警察局之间的联系，提高刑事司法效率。[6]2001年，英国内政部奉女王之令向议会提出《刑事司法：前方的路》，概括了刑事司法改革计划，特别是关于预防、处置犯罪行为的改革以及刑事司法制度的改革。2002年7月，英国内政部长、上议院大法官以及总检察长应女王之命又向议会提出《所有人的正义》白皮书，为苏格兰和威尔士的刑事司法制度制订了一个广泛的改革计划，意在创造出一种满足社会需要、赢得公民信任的司法制度。[7]
1999年伊始日本政府宣布，将对日本的司法制度进行改革。司法制度改革由法务省负责，具体修改工作由“司法制度改革审议会”承办。1999年6月9日，日本公布实施了《司法制度改革审议会设置法》。1997年7月，日本内阁根据该法律设置了司法制度改革特设专门机构——司法改革制度审议会。经过两年多的调查审议，司法制度改革审议会于2001年6月12日公布了《日本司法制度改革审议会意见书》。2001年12月，政府以《意见书》为蓝本向国会提出的司法改革实施方案《司法制度改革推进法》获国会通过。2002年3月，政府内阁会议又决定了司法改革的推进计划。显然，从日本此次司法改革所确定的基本理念、方向以及《意见书》的产生经过来看，日本的司法改革具有全面性、整体性。[8]《意见书》也宣称：“涉及到司法制度方面的各种改革，相互之间是有机联系的，需要采取全面的、统一的具体化措施。司法改革也是与本《意见》开头所说的先前进行的政治改革、行政改革、推动地方分权的改革，包括放宽限制在内的经济结构改革等一连串的改革有机地联系的，实际上，这些改革也指出了进行彻底的改革司法制度的必要性。”[9]为了确保此次司法改革的整体推进体制，该《意见书》还要求：在内阁中完善强有力的推进体制，继续从国民的角度考虑，一体地集中进行推进；内阁和有关行政机关对司法制度改革制定总体上综合政策，并为有计划地尽早地实现这些政策和措施倾注最大的努力；在财政方面采取特别措施。[10]
在法国，为了全面指导刑事司法制度改革，进行审查并提出修改意见，1988年专门设置了“刑事司法与人权委员会”这一全国性机构。1997年10月29日，法国新任司法部长伊丽莎白•；冀古夫人到任后才四个月，就发表了关于改革法国司法制度的宣言。这次改革是全方位的改革，涉及宪法、民法、民事诉讼法、刑法、刑事诉讼法、行政诉讼法、国际法等各方面的内容。其目的在于提高程序公正与诉讼效率。1998年8月26日，冀古夫人对其上任以来的工作做了一个总结，同时明确了她的工作方向，再次重申了她在1997年10月宣言中的改革纲领。从1998年4月15日到9月16日，司法部的部长会议一共公布了五个改革方案：（1）改革最高司法会议；（2）改革替代措施和提高刑事诉讼的效率；（3）加强刑事公诉和修改刑事诉讼法法典；（4）法律救济和协商解决纠纷的法律方案；（5）加强对无罪推定原则和被害人权利的保障等。目前，法国国民会议已通过了第1、第4和第5个改革方案。此后，司法部又公布了其他一些改革方案，如改革民事司法制度、商事司法制度和改革司法机构的等。[11]目前，法国的上述司法改革工作有的已经完成，有的仍在进行中。由此可见，法国进行司法改革的方法是先由司法部提出统一的改革方案，然后由国民议会以法律的形式对改革方案予以确定并逐步贯彻落实，这使法国的司法改革也具有整体性。
在德国，1998年10月27日施罗德新政府上台以来，雄心勃勃的对德国的司法制度进行120年来规模最大的整体性改革。改革的主要目的就是简化司法程序。其中就刑事司法领域而言，德国最近十年的司法改革主要涉及以下三个方面：（1）转变检察职能，简化诉讼程序。如1993年1月11日德国颁布的《减轻司法负担法》使检察机构在中止刑事诉讼程序的问题上取得了高度的自主性并且在相当大的程度上独立于其他的诉讼参与者：当违法行为的事实构成不足以导致最低的刑罚的提高时，如果行为的后果轻微，那么检察机构可直接做出中止诉讼程序的决定，而无须征得法院的同意。在德国，鉴于检察机构在选择不同程序时所处的战略性位置，几乎全部刑罚的判处都可以受到检察机构的影响。（2）加强对人权的保护。一是在1999年5月26日，联邦内阁接受了联邦司法部长的建议，通过了在刑事诉讼法中确定犯罪人和受害人间的赔偿制度。二是在1998年12月1日，专门的《证人保护法》开始生效，目的是帮助犯罪行为的受害人和保护受害人的证人。（3）增加刑罚种类，完善罪名体系。[12]
1991年苏联解体后，俄罗斯的社会经济、政治制度发生了翻天覆地的变化，与此相适应，俄罗斯联邦对已实行70多年的司法体制进行了一系列大规模的改革。1991年10月24日，俄罗斯联邦最高苏维埃通过《俄罗斯司法改革构想》，正式拉开了俄罗斯司法改革的序幕。该《构想》是俄罗斯进行司法改革的纲领性文件，它以法律的形式决定了司法改革的总体方向。随着司法改革的逐步展开，1994年底，叶利钦总统决定成立俄罗斯总统司法改革委员会。这是一个咨询机构，由联邦法院和行政机关领导人、著名学者、法学家以及法学学术团体领导人组成。委员会在联邦、最高法院、最高仲裁法院、总检察院和律师协会等参加下开展工作，负责协调联邦部委和地方司法改革委员会实施《构想》方面的有关活动。委员会的建立既是俄罗斯推进和协调司法改革的迫切要求，同时也是俄罗斯司法改革逐步走向深入的标志。[13]
三、司法改革整体推进的基本法理
以整体推进的方式进行司法改革，不仅是总结国外司法改革经验的结果，而且其本身具有厚实的理论根基。
（一）改革内容的系统性需要采取整体推进式的改革路径
2001年11月，同志在党的十六大报告中第一次详细地对我国司法改革做出了全面部署。根据该报告，新世纪我国司法改革的具体内容包括七个方面：（1）按照公正司法和严格执法的要求，完善司法机关的机构设置，职权划分和管理制度，进一步健全权责明确、相互配合、相互制约、高效运行的司法体制；（2）从制度上保证审判机关和检察机关依法独立公正地行使审判权和检察权；（3）完善诉讼程序，保障公民和法人的合法权益；（4）切实解决执行难问题；（5）改革司法机关的工作机制和人财物管理体制，逐步实现司法审判和检察同司法行政事务相分离；（6）加强对司法工作的监督，惩治司法领域中的腐败；（7）建设一支政治坚定、业务精通、作风优良、执法公正的司法队伍。因此，我们从这些内容不难看出，新世纪中国司法改革绝非司法系统内的一次局部调整，而是一次全面而系统的深层次变革，它不但受制于整个法律体系的改革与完善，而且要融入到政治体制改革的整体部署当中，与政治体制改革、经济体制改革相协调发展；它既涉及检察机关与审判机关之间的权力与资源再分配，也触动司法机关与立法机关、行政机关之间的权利与义务关系；它不仅需要司法体制内的因素进行自我完善，还有赖于司法体制外的环境得到优化。显然，单靠司法机关绝不可能达到上述目的。因为，一方面，司法机关具有天然的依附性[14]，根本不可能调动完成上述深层次改革所需要的政治、财政、人力等资源，另一方面，司法机关的任务是执行法律，它本身不具备上述改革所需要的立法权限。因此，为了完成上述改革的艰巨任务，并确保各个领域的改革之间达到统一、协调发展，司法改革的出路只能是由权威的机构按照统一规划通盘考虑，进行整体性的改革。否则，司法改革只能是死路一条。
（二）整体推进式的司法改革方式是维护法制统一的需要
近年来，也许受经济改革成功经验的启发，许多地方司法机关对“自下而上”的改革方式津津乐道，认为“既然改革就应打破陈规，大胆地闯、大断地尝试”，奉“改革无”为颠簸不破的真理，并以此作为强大的精神动力纷纷炮制出各种各样标新立异的所谓改革举措。我们认为，自发地以敢闯、敢试的精神进行改革用在经济改革领域或许合适，但套在司法改革头上则未必对路。这是因为，“经济体制改革的措施可以在局部地区、部分主体之中进行试验性推行。司法改革则不具备这种条件。司法的统一性以至法制的统一性是任何情况下都不能变通的原则。司法改革的进程可以是阶段性的，但改革措施的实行不可能是局部性的。‘凤阳小岗现象’不可能、也不应当出现在司法改革之中。由此可以认为，尽管司法改革需要各级司法机构的积极性，也尽管司法改革的着眼点也在司法机构本身，但司法改革的基本路径或时序应当是‘由上而下’，亦即从总体上设计和制定改革现行司法体制和司法制度的基本方案，并逐步推进与实施。”[15]因此，司法改革不可能采取由下至上的局部扩展方式，而应当采取由上至下的整体推进模式。否则，将导致各个地方各行其是、各自为政的弊端，使“土政策”、“土办法”似的改革举措大行其道，其结果必然是法制的统一性遭到严重破坏。[16]
四、实现司法改革整体推进的基本途径
（一）建立国家司法改革委员会
为了保证司法改革的整体推进，世界许多国家都在司法机构之外设立了相应的司法改革机构，如英国设在议会的法律委员会，日本设在内阁的司法制度改革审议会，澳大利亚设立的法律改革委员会，叶利钦总统设立的俄联邦总统司法改革委员会等。对于我国司法改革的领导机构设置问题，学术界提出了三种方案：一是由中央政法委员会直接领导全国的司法改革工作，其办公机构即为司法改革的工作机构；二是全国人大法律委员会和内务司法委员会联合作为司法改革领导机构，由一名副委员长担任负责人，其办事机构由该两委委员会抽调专人组成；三是设立全国司法改革委员会或全国司法改革领导小组，并组建相应的工作机构。[17]
我们认为，上述三种方案虽然均有助于司法改革的整体推进，但都存在一定的不足。首先，中央政法委员会是党中央专门负责主管法律工作的部门，其地位决定了它难于处理好党与司法的关系。司法改革的最终目标是建立法治国家，而法治国家要求党政分离、司法独立，而由中央政法委员会主持司法改革就混淆了党政的界限，又回到了党政不分的局面。而且，由党领导仍然难以解决制度化的问题，因为它毕竟不是立法主题，缺乏将司法改革计划制度化的正当性。因此，中央政法委不适宜成为司法改革的机关。[18]其次，由于法律委员会和内务司法委员会本身就有各自的繁重任务，因此，如果让它们再额外承担司法改革这个艰巨、复杂的工作，它们肯定会力不从心，从而影响司法改革工作的质量。最后，第三种方案的缺陷在于其没有指出国家司法改革委员会的领导机构。我们认为，为了保障司法改革的领导机构的权威性与运作的有效性、便利性，成立国家司法改革委员会是必要的和可行的，但该委员会宜由我国最高权力机关即全国人民代表大会来领导。[19]同时，还应当对国家司法改革委员会的构成、任务、工作方式等作出明确的规定。
1、国家司法改革委员会的人员构成
国家司法改革委员会的成员应有以下几类人员组成：（1）法律界人士，如法官、检察官、警官、律师、法学专家等；（2）党务人员，如中央政法委、中共中央组织部、机构编制委员会的代表；（3）行政人员，如国家人事部、财政部、公安部和司法部的代表；（4）政协人员；（5）学术团体、协会团体的代表；（6）社会各个阶层的代表。
2、国家司法改革委员会的权限与任务
国家司法改革委员会的任务就是统一组织、领导和规划司法改革，制定全国司法改革的整体方案。待全国人大或全国人大常委会通过改革方案后，以有效的手段来协调各个机关之间的关系、矛盾、步调等，并监督司法改革的执行情况。其权限有：（1）审议有关司法改革的议案；（2）审议与司法改革有关的法律、司法解释等；（3）拟定或提出司法改革的方案；（4）获得独立的经费预算；（5）调查研究有关司法改革的问题时，任何机关、团体、组织或个人应予以配合；（6）监督司法改革的执行情况。
3、国家司法改革委员会的工作方式
国家司法改革委员会的工作方式主要有：（1）研讨会、座谈会，就司法改革的问题进行研讨；（2）调查研究、实证分析；（3）通过召开报告会、新闻会、记者招待会、听证会等方式听取社会各界的意见；（4）向社会公布邮政信箱，设立专门的网站，以便听取社会各界的意见；（5）开展国际交流。
4、国家司法改革委员会的工作期限
鉴于司法改革的艰巨性、复杂性，国家司法改革委会可以成为一个常设机构，除非它已经完成赋予它的所有使命。
（二）制定《司法改革实施法》
为了保障包括司法改革能够整体推进，我们建议由全国人民代表大会制定《司法改革实施法》。《司法改革实施法》的具体内容可由国家司法改革委员会组织拟定，并提交全国人大审议批准。《司法改革实施法》的内容至少应当包括：（1）司法改革的必要性与可行性；（2）司法改革的指导思想与改革原则；（3）司法改革的远期、中期、近期目标与改革的步骤；（4）司法改革的具体内容与改革的方式、方法；（5）司法改革的具体措施；（6）司法改革的组织领导；（7）司法改革的保障措施。
（三）修改相关法律
真正意义上的司法改革必然要突破现行的法律体系，因此，应当在制定《司法改革实施法》的同时，对宪法、人民法院组织法、人民检察院组织法、法官法、检察官法、三大诉讼法等相关法律进行全面认真的修改。同时，要对于《司法改革实施法》相冲突的司法解释、行政规章、地方性法规等进行彻底的清除或修改。
值得一提的是，肯定整体推进式的司法改革，并不意味着绝对排斥局部的先期试验。因为司法改革毕竟不像自然科学那样，能够经由实验和计算实现精确地预测到将会带来的结果，正是改革的这种难以预测性使得试点在具体改革措施的推行中变得极为必要。[20]我国本来就地大物博、人口众多，各个地区的经济、文化等发展极不平衡，虽然制定普适性的规则比较轻松，但实行起来却未必容易。此外，司法改革采取试点的方式具有如下好处：一是可以使国家司法改革委员会评估改革的成本和执行改革所需要的时间，发现进一步改革的主要障碍；二是能为更大系统的改革提供范例，在全面的改革实施之前，其效率和效益受到检验和评价；三是降低改革失败的风险，节制改革的成本。[21]不过，为了避免出现法制混乱的局面，试点必须符合下列条件：一是试点的具体方案，必须由国家司法改革委员会来确定，并将试点情况纳入全国司法改革的整体规划之中；二是试点的单位必须由国家司法改革委员会来指定，并且遵循少而精（具有代表性）的原则；三是试点单位要接受国家司法改革委员会的指导与监督，并不定期向国家司法改革委员会报告试验的情况；四是如果国家司法改革委员会认为实验已经达到预期目的，则应责令试点单位停止试验；五是国家司法改革委员会选定试验的内容时要谨慎，不能动辄就搞试验。
「注释
[1]第九届全国人民代表大会第四次会议批准的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》明确指出：“推进司法改革，完善司法体制，健全侦查、检察、审判、执行等制度，强化司法保障和法律监督，支持依法独立行使审判权和检察权。依法办案，犯罪地方保护主义，严格执法，公正司法。”2001年11月同志在党的十六大报告中也从七个方面第一次详细地对我国司法改革做出了全面部署。由此可见，司法改革已经成为党和国家的一项极为重要的紧迫任务。这也难怪司法改革成为社会各界倍受关注的热门话题。
[2]如最高人民法院制定的《人民法院五年改革纲要》、《关于加强人民法院基层建设的若干意见》，最高人民检察院公布的《检察工作五年发展规划》、《检查改革三年实施意见》、《人民检察院基层建设纲要》等。
[3]卓泽渊教授语。参见谭世贵主编：《中国司法改革理论与制度创新》，法律出版社，2003年版，第260-261页。
[4]例如，我国新世纪之初进行的国家统一司法考试改革之所以能够获得巨大成功并受到社会各界的一致赞扬，就在于它是由最高权力机关立法确认并由最高司法行政机关统一组织实施的一项整体性改革。
[5]下文将重点介绍英国刑事司法改革情况，对于民事司法改革情况，请读者参考徐昕著：《英国民事诉讼与民事司法改革》第二部分，中国政法大学出版社2002年版。
[6]刘立宪、谢鹏程主编：《海外司法改革的走向》，中国方正出版社，2000年版，第68-98页。
[7]最高人民检察院法律政策研究室组织编译：《所有人的正义——英国司法改革报告》，中国检察出版社2003年版，第1-12页。
[8]丁相顺译：《日本司法制度改革审议会意见书——支撑21世纪日本的司法制度》，载孙谦、郑成良主编：《有关国家司法改革的理念与经验》，法律出版社，2002年版，第79-210页。
[9]丁相顺译：《日本司法制度改革审议会意见书——支撑21世纪日本的司法制度》，载孙谦、郑成良主编：《有关国家司法改革的理念与经验》，法律出版社，2002年版，第91页。
[10]丁相顺译：《日本司法制度改革审议会意见书——支撑21世纪日本的司法制度》，载孙谦、郑成良主编：《有关国家司法改革的理念与经验》，法律出版社，2002年版，第189-191页。
[11]刘立宪、谢鹏程主编：《涉外司法改革的走向》，中国方正出版社，2000年版，第1-48页。
[12]刘立宪、谢鹏程主编：《涉外司法改革的走向》，中国方正出版社，2000年版，第49-67页。
[13]刘立宪、谢鹏程主编：《涉外司法改革的走向》，中国方正出版社，2000年版，第144-155页。
[14]司法机关的依附性是指在现行国家体制下，司法机关赖以运行的全部资源即人、财、物均来源于司法体制以外。
[15]顾培东：《中国司法改革的宏观思考》，载《法学研究》2000年第3期，第14页。
[16]据法网天坛法律写作社区一位网友的统计（参见，2003年1月8日），仅2002年，全国基层司法机关出台的所谓改革就达二百余例。如果再加上一些“统计黑数”，恐怕各地司法机关进行的地方性改革远远超过上述数字。这些缺乏整体推进的地方性改革的最大弊端就是导致各个地方司法机关的执法标准不统一，从而严重破坏法制司法的统一性。
[17]谭世贵主编：《中国司法改革研究》，法律出版社，2000版，第58页。其中的第三种方案，在第九届全国人民代表大会第五次会议上，已有部分代表为此提出了议案，引起了社会的广泛关注。参见中国新浪网，2002年3月14日。据悉，目前国家正在酝酿司法改革的整体推进方案。参见《南方周末》，2003年8月14日。
[18]钱卫清：《关于建立司法改革委员会的构想》，中国律师网2001年5月1日。
[19]根据《宪法》第70条的规定，该委员会向其他委员会一样，在全国人民代表大会闭会期间，要受全国人民代表大会常务委员会的领导。
司法改革的方向篇3
关键词：司法体制改革；地方人大；监督；制度供给；保障措施
中图分类号：D9204文献标志码：a文章编号：1002-7408（2016）07-0008-05
基金项目：国家检察官学院2016年度科研基金资助项目“民事调解检察监督实践问题研究”（GJY2016D07）；国家社会科学基金2015年度一般项目“西方‘立案登记’模式与中国民事诉讼受案程序改革研究”（15BFX064）。
作者简介：范卫国（1986-），男，山东巨野人，西南政法大学博士研究生，重庆市南岸区人民检察院助理检察员，重庆廉政研究中心研究员，研究方向：诉讼法学、检察实务；王婷婷（1987-），女，江西莲花人，西南政法大学讲师，法学博士，研究方向：金融法学、财税法学。党的十报告明确提出，要健全“一府两院”由人大产生、对人大负责、受人大监督制度。同时，报告要求改革司法管理体制，推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，保证国家法律统一正确实施。此后，党的十八届三中、四中、五中全会对深化司法体制改革作了全面部署，2015年4月9日中共中央办公厅、国务院办公厅也印发了《关于贯彻落实党的十八届四中全会决定进一步深化司法体制和社会体制改革的实施方案》，为进一步深化司法体制和社会体制改革绘就了明确的路线图和时间表。因而，在司法体制改革工作中，作为国家权力机关的地方人大及其常委会，能否以及如何有效参与司法体制改革监督工作，不仅关系到普通民众的期待能否得以全面回应，也关系着我国司法体制改革能否在法治的轨道上顺利运行。
一、地方人大在司法体制改革中的基本职能
（一）制定出台司法体制改革法律制度
同志指出，凡属重大改革都要于法有据。当前背景下，要使司法改革获得法律上的正当性，要使司法改革始终沿着法治的轨道推进，作为权力机关和立法机关的人大对于司法体制改革的法律供给是改革得以顺利推进的前提和保障。事实上，早在2014年，全国人大常委会就根据中央深化司法体制改革的精神，及时作出了推动和引领司法改革两项立法决定，分别为《关于授权最高法、最高检在部分地区开展刑事案件速裁程序试点工作的决定》（以下简称《速裁程序试点决定》）和《关于在北京、上海、广州设立知识产权法院的决定》（以下简称《设立知识产权法院决定》）。其中，《速裁程序试点决定》明确规定刑事案件速裁程序试点工作在北京、上海、天津、重庆、广州、深圳、沈阳、南京、武汉等18个大城市中开展，试点期限为两年。根据该决定，对事实清楚，证据充分，被告人自愿认罪，当事人对适用法律没有争议的危险驾驶、交通肇事、盗窃、诈骗、抢夺、伤害、寻衅滋事等情节较轻，依法可能判处一年以下有期徒刑、拘役、管制的案件，或者依法单处罚金的案件，试点地区法院和检察院在执法办案中，可进一步简化刑事诉讼法规定的相关诉讼程序。
《速裁程序试点决定》及《设立知识产权法院决定》的提出，不仅在优化司法资源和提升司法效率上起到了重要作用，更重要的是，这也意味着我国授权立法由此进入司法领域。多年来，学界对于最高法和最高检无立法权而屡次以“司法解释”等形式续造法律颇有意见，其核心原因就在于：从性质上看，“两高”的这种行为侵害立法机关的立法权力。[1]因此，此次“两个决定”的出台为今后“两高”获得全国人大及其常委会的授权开展相关的法律工作提供了指引。鉴于司法体制改革具有体系性、长期性和复杂性等特点，在今后司法体制改革推进过程中，地方各级人大应更加积极地参与或者授权相应机关进行司法体制改革的相关立法，对法律职务如何任免、工作经费如何配置等改革涉及的具体问题进行明确规定，从而为司法体制改革提供充分的法律指引，确保司法体制改革依法有序进行。
（二）为司法体制改革提供相应工作意见
强调，“深化司法体制改革，要广泛听取人民群众意见”。从本质上来看，司法体制改革就是“对人民代表大会制度下不合时宜的司法体制进行革新，是对我国司法权力配置进行合理调整的过程。”[2]司法权作为国家权力的一种，在适用过程中同样存在滥用的情况。因此，针对目前各级司法机关存在的司法行政化、司法地方化严重以及司法腐败现象大量存在等问题，两院在推进司法体制改革过程中，应当充分听取人民群众的意见建议。事实上，人民当家作主作为中国特色社会主义民主的本质和核心，也决定了司法为民应当是司法改革以及司法工作开展的出发点和落脚点。正如有学者所指出，“以司法民主性来抗衡对司法的不当干预，以维护司法的公信力才是司法改革的主要方向。”[3]因此，我国司法体制改革的过程，就应当是司法工作面向社会公开，并积极征询民众意见和吸纳法律专家学者等人士共同参与的过程。广泛吸纳公众和专家参与，认真听取民众呼声和专家建议，也是我国建立既具有司法公信和司法权威，又具有司法规律的司法制度的重要保障。实践中，有些地方人大已经组织人大代表召开司法体制改革专题工作会，为司法体制改革建言献策。例如，2014年9月，为了让市人大代表更好地了解司法改革试点工作，上海市人大内司委和常委会人事代表工委组织召开了关于上海市司法体制改革试点工作的市人大代表专题培训会，包括近50名上海市人大代表和17个区县人大常委会内司工委负责人等参加了此次专题培训。[4]人大代表积极参与司法体制改革，并结合自身的意愿以及行业、专业背景为司法改革献计献策，能够确保司法改革过程符合法律规定、符合司法规律、符合人民意愿。下一步工作中，全国人大及地方地方人大应当继续为司法改革提供指导工作意见，共同为司法体制改革的依法顺畅开展贡献智慧。
（三）保障司法体制改革工作顺利进行
理论上看，司法机关作为司法权力的执行者和司法工作的参与者，在了解司法体制弊病、熟悉改革重点难点等方面有其他主体不可比拟的优势，但与此同时，司法机关“自导自演式”的司法体制改革也会产生自我驱动不足、部门利益倾向等不利于司法体制健康发展的负面因素。更为重要的是，司法机关自身主导司法改革过程中，也可能会受到当地政府的掣肘，出现改革难以推进甚至偏离既定改革目标的情况。就此而言，全国人大及地方各级人大作为国家权力机关和司法体制改革的监督机关，应当为司法体制改革的整体推进提供外部环境保障，努力消除掣肘司法体制改革推进的内外干扰因素。具体而言：第一，减少法检机关内部干预司法改革的情况。省以下司法机关人财物的统一管理，虽然有利于地方司法机关摆脱地方政府的非法干预，但同时也会因“垂直式”的管理体制为上级司法机关干预下级司法机关的司法活动提供契机，从而有可能形成新的司法不公。就此而言，省以下地方人大积极参与司法体制改革监督工作，有助于监督和支持地方同级司法机关依法开展司法工作，避免“司法内部集权”造成的司法腐败和司法不公现象。第二，排除外界对司法体制改革的干扰。实践证明，地方人大依法监督司法体制改革既是其依法履行监督职能的体现，也是对地方司法体制改革的支持和帮助。我国实行的是从中央到地方的四级分层司法体制，虽然本轮司法体制改革的方向是“去行政化”“去地方化”，但鉴于司法机关分布于各个地方的现实情况，司法工作很难与地方政府及事业单位等没有任何联系，外界对司法体制改革的干预可能会因此减少但绝不会完全去除，因此，我国司法机关的现实处境需要地方人大积极介入司法体制改革，为改革的顺利推进消除外部制约因素。第三，及时向上级人大反映司法改革成效及问题。当前，司法改革已经进入推进落实阶段，各地对于司法体制改革的事项进行了不同程度的试点，实践中司法体制改革推进效果以及其中存在哪些亟待解决的问题都需要及时总结。因此，地方人大要根据司法体制改革的目标要求、主要内容、阶段任务等，对本地司法改革情况进行实时监督和适时评估。只有全面掌握改革取得的成效和存在的问题，以及相关部门、单位及司法干警的困惑、真实想法，并将材料及时整理上报上级人大，才能为上级人大及相关部门及时推广相关经验和完善相关制度提供重要的决策参考。
二、当前地方人大监督司法体制改革工作存在的主要问题
（一）对监督司法体制改革存在认识误区
在本轮司法体制改革过程中，中央通过成立中央全面深化改革领导小组，并下设中央司法体制改革领导小组专门负责司法改革事项，在实际执行中，最高法、最高检等司法机关是司法改革的主要推动主体。这种现象造成部分地方人大对参与司法改革工作存在以下认识误区：第一，认为人大监督司法体制改革就是“干预”改革。部分地方人大代表认为，本轮司法改革是中央领导下的法检两家自主推进的改革，改革的任务之一就是“去地方化”。因此，在司法改革推进过程中，地方人大及其常委会应当保持克制和谦抑，充分尊重法检两家开展的改革试点工作，而不应过多干预。第二，认为人大监督司法体制改革应当主要起保障作用。部分人大代表认为，司法体制改革的实质就是要破除实践中存在的司法地方化和司法腐败等现象，因此，改革就意味着对原有体制的突破，在此过程中，地方人大的主要职能在于为司法体制改革创造有利的外部环境，呼吁解决司法体制改革过程中存在的困难，而不是对司法改革提出监督意见。第三，认为人大没有能力监督司法体制改革工作。部分人大代表认为，司法体制改革是一项非常专业的系统工程，而地方各级人大代表及人大工作人员大多不具有法律专业知识和执法办案工作经验，因此，即便人大积极参与司法体制改革监督，在很大程度上也只能是在宏观层面提出建议，而无法对司法体制改革涉及的具体问题进行监督，监督的成效也难以保障。
（二）监督司法体制改革的力度不足
目前，尽管各地方人大均参加了当地的司法体制改革工作，但在参与方式上还存在较为单一的问题，具体表现为：第一，地方人大参与司法体制改革的形式过于单一。虽然《监督法》赋予地方人大常委会听取和审议专项工作报告、组织执法检查等七种监督方式，但实践中，地方人大监督司法机关的主要形式为专题审议司法机关的年度工作报告及专项工作报告。囿于单次监督时间短、监督事项专业性较强以及“一听二看”式的监督形式等限制，虽然地方人大能够在听取汇报、参与座谈后对司法体制改革工作有一定了解，但这些直观印象难以让人大代表形成具体而系统的认识，监督效果往往是看到的成绩和困难多、发现的问题和缺点少，不利于代表全面了解司法体制改革的详细情况并针对性地提出改进意见。第二，地方人大参与司法体制改革的监督方式具有“滞后性”。司法体制改革是一项牵一发而动全身的工作，司法体制改革制度设计是否科学、过程推进是否合理直接关系到司法体制改革成效。目前，地方人大参与司法体制改革的主要方式为“事后监督”，即对司法体制改革的阶段性情况进行监督检查，而对于司法改革的制度设计和过程推进等事前和中间环节介入不足，而如果等到司法改革进行到一定阶段或者出现某些问题才介入监督，不仅会加大监督成本，而且浪费了司法资源，影响了司法改革后续工作的推进。
（三）监督司法体制改革的保障不足
对于“两院”主导推进的司法体制改革，人大应当围绕哪些内容进行监督、采取什么方法进行监督，监督应达到什么标准，以及如果监督不作为或监督不力将承担何种责任等，法律无具体规定，各地的做法也不尽相同，致使人大对司法体制改革的监督始终处于摸着石头过河的阶段，监督工作保障措施存在不足。
首先，监督制度供给不够充分。本轮司法体制改革涉及法官、检察官的选任与任免、司法责任制以及人财物的管理等诸多事项。尤其是人财物的管理问题不仅涉及到司法机关与当地政府部门的关系，还关系到改革之后人大如何监督司法的问题。然而，目前无论是率先出台的《上海改革方案》，还是各地陆续出台的司法体制改革方案，其中虽然涉及了人大参与司法人员的遴选和任免等事项，但对如何遴选和任免等事项基本上是由法院、检察院自行制定规则，人大在此过程中起到的是“配合”而非“监督”作用，而这种法检系统“自导自演”推进改革的模式不仅会遇到难以克服的体制，更重要的是一旦方案的制定者未能忠实地履行规则制定职责，而是利用立法权力谋取私利，将有可能损害公共利益或他人利益，从而造成“立法腐败”现象。[5]
其次，监督工作机制不够完善。司法体制改革涉及到人事、财政以及体制等多方面的内容，然而在具体的监督工作中，地方人大应当围绕哪些事项、采取何种方式进行监督以及对于发现的问题应当如何处置等问题法律均未明确规定。实践中，各地对于司法体制改革的监督呈现出监督事项“宏观化”、监督形式“程式化”、监督内容“模糊化”以及监督手段“柔性化”等问题，显然，监督机制的不完善影响了人大监督司法体制改革工作的规范化开展，也使得监督工作呈现出“虚化”现象。
最后，监督力量配置较为薄弱。司法工作是一项专业性很强的工作，而对司法工作进行监督更需要监督人员对司法工作、司法规律和司法体制具有专业性认知，同时作为国家权力机关工作人员，人大工作人员在监督司法体制改革过程中还应当熟悉国家政策方针、具备较强政治素养。但目前地方人大工作人员在开展司法体制改革监督过程中普遍存在监督力量薄弱的问题，主要表现在：一是专业人员缺乏。在人大代表中，具有法律专业知识的人员较少，在常委会组成人员中更少。二是人大代表中绝大多数未从事过司法工作，在“两院”司法监督工作中缺乏应有的实践经验，影响监督的专业性。[6]因此，人大在监督司法工作中必然会存在“业余监督者”去监督“专业被监督者”的尴尬现实。
三、地方人大监督司法体制改革的完善路径
（一）提高地方人大监督司法体制改革的认识
在我国，地方人大及其常委会的法律监督权力是宪法赋予的，地方人大开展法律监督既是人民代表大会制度原理的具体体现，也是代议制逻辑下实现人民的重要形式。[7]地方人大及其常委会参与司法体制改革监督，既能够为司法体制改革完成既定目标提供保障，同时也可避免司法机关突破改革要求扩大自身权力，因此，地方人大及其常委会应当摒弃不愿监督、难以监督的观念，更加积极地介入司法体制改革监督工作之中。事实上，根据《宪法》和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》等法律的规定，各级人民代表大会是地方人大代表人民行使管理国家和地方事务权力的载体与平台，是国家的权力机关。各级国家行政机关、审判机关和检察机关即“一府两院”由相应的地方人大产生，对其负责并受其监督。因此，对于司法体制改革工作而言，为防止法检两家在司法体制改革过程中存在改革认识不足、改革方式错位以及改革效果不力等情况，地方人大应当同步研究健全对司法体制改革的监督机制。尤其是，《司法体制改革框架意见》明确试点地区省级统管人财物的改革路径，并强调建立法官、检察官统一由省提名、管理并按法定程序任免的机制，使得地方各级政府与法检两家的关系面临重新调整，法检两家内部各类人员的配置面临各种矛盾和阻力，亟需地方人大同步介入其中。正如学者所指出，从某种意义上说，地方人大对于监督事项的选择是“一针见血”还是“隔靴搔痒”，直接决定监督工作的效果。[8]地方人大参与司法体制改革监督，一方面应当对司法体制改革是否在既定的框架内依法开展进行监督，另一方面也要积极努力排除改革进程中的诸多难题，为改革创造良好的环境。
（二）增加地方人大监督司法体制改革的途径
首先，对司法体制改革知情是监督司法体制改革的前提。为确保地方人大及其常委会能够依法顺利履行监督改革的职责，切实避免“走马观花式”监督，建议省级人大与同级政法委、法院、检察院建立工作联席工作机制，搭建司法体制改革信息共享平台，从而打破制约人大监督司法体制改革的体制性、机制，实现司法体制改革工作和司法体制改革监督同步进行。
其次，加速制定监督司法体制改革的法律制度。司法体制改革应当在合法的框架内运行，而对司法体制改革的监督更要恪守依法监督的要求。要在《实施意见》等司法体制改革框架意见的基础上，不断制定完善有关监督司法体制改革的工作细则，进一步明确、细化司法体制改革监督的监督对象、监督形式、监督程序以及监督效力等，确保司法体制改革监督工作更加合法、有序进行。
再次，扩大地方人大监督司法体制改革的范围。长期以来，法检两院在贯彻执行法律过程中，制订了一些便于司法操作的规范性文件，有些甚至并无明确的法律依据。例如，上海、重庆等地检察机关针对酒驾现象制订了具体的入罪标准，即当犯罪嫌疑人的酒精含量达到具体数值时方符合入罪条件，而且如果犯罪嫌疑人血液中的酒精含量在一定的数值区间，即便符合入罪条件检察机关也可作出微罪不决定。这些规范性文件的出台虽然为实践操作提供了较为明确的指引，但其制定主体是否恰当、相关内容是否符合法律规定等问题尚存疑问，因此，地方人大及其常委会应将这些规范性文件纳入监督范畴，即：要求法检两家在制定出台相关司法体制改革的规范性文件时应当及时向同级人大报送备查，由同级人大对其是否具有法律效力进行审核确认。
最后，坚持对司法体制改革的全程监督。所谓全程监督，就是地方人大及其常委会应当对司法体制改革进行事前、事中、事后全过程监督，具体而言：事前监督，就是通过与当地政法委、法院、检察院等召开联席工作会议，对各项司法改革的目标任务、具体内容、工作方式以及责任主体等内容进行明确，确保司法体制改革有计划、分步骤地开展；事中监督，就是地方人大及其常委会应当对当地司法体制改革及时跟进，通过听取报告、开展座谈、实地调研、参与庭审以及向法检干警、专家学者、社会民众等进行问卷调查等形式，准确发现司法体制改革中存在的问题，科学评估司法体制改革所取得的阶段性成果，并即时向法院检察院提出针对性的监督建议；事后监督，主要体现在对怠于开展司法体制改革、违法进行改革以及借改革之名侵犯法检干警、人民群众合法权益的行为进行纠正问责，确保司法体制改革在法治轨道内严格落实。
（三）改进地方人大监督司法体制改革的方式
第一，监督工作应当更加全面化和系统化。根据我国《宪法》规定及长期的监督实践，地方人大监督司法的基本形式是在年度人代会期间听取法检两院的工作报告，并就报告中的相关问题向法检两院领导进行询问和质询。表面上看，这种监督形式基本做到了面面俱到，但实际上由于法院、检察院工作报告中涉及的内容较为广泛，而代表参与监督的时间相对有限，其很难在如此短暂的时间内对司法工作中的具体实践问题进行监督。因此，在司法体制改革监督工作中，地方人大在坚持做好审议年度工作报告的同时，还要积极参与法检两院专项改革工作的监督检查，同时，对于涉及改革重大事项及关键环节的事项，法检两院应当向同级人大进行通报，以便人大安排相关人员参与相关工作的监督。
第二，监督工作应当更加民主化和公开化。地方人大及其常委会应积极依靠民众履行监督职责。事实上，此次司法体制改革的原动力也是因为民众对部分司法工作存在不满，因此，作为行使具体监督职权的地方人大代表应当强化与当地群众的联络，积极深入机关、单位、企业、学校、村镇、社区等，广泛听取社会各界对司法体制改革的意见，确保监督意见真正体现民意、顺应民心。在开展监督司法体制改革的具体工作中，也可以邀请相关社会民众、新闻媒体等共同参与监督，在积极行使监督职权的同时，也有效避免“以监督之名干预司法权力正常运行”的情形。
第三，监督工作应当更加规范化和程序化。其中，所谓监督工作的程序化，是指人大在监督司法体制改革过程中应当严格按照《监督法》等法律规定的程序开展工作，确保监督时机准确、方式得当、效果突出；而所谓的监督工作规范化，是指对于人大开展司法体制改革监督的具体工作，包括监督开展的时间、地点、参与人员、监督事项以及相关监督意见等，都应当有相应的台账记录，并在监督工作开展后进行归档备查，以确保监督工作依法规范开展。
第四，监督形式应当更加多样化和新颖化。当前的司法体制改革中，司法责任制是重中之重，为推动相关改革路径的落实，应当积极探索与司法责任制相匹配的各种监督方式。一方面，对于听取和审议专项工作报告、执法检查、旁听庭审等常用监督形式，应不断创新监督方式方法，做深做实，防止走过场。另一方面，对于质询、特定问题调查、提出和审议决定撤职案等专项监督手段，则要善于适时运用，提升人大监督权威。
（四）强化地方人大参与司法体制改革的保障
地方人大代表参与司法体制改革监督，是人民群众间接参与司法活动的重要途径，为有效发挥人大在司法体制改革中的监督作用，确保监督工作取得实效，应当强化地方人大参与司法体制改革的工作保障。
第一，要组建或扩充专业性的监督队伍。司法体制改革是一项专业性、法律性较强的工作，要求参与司法体制改革的人员应当具有较为扎实的法律知识、管理知识等综合性知识。对地方人大及其常委会而言，有效监督的前提就是监督人员具有更高、更专业的业务素质。然而，目前人大代表的职业、身份较为多元，虽可在一定程度上为人大监督司法体制改革提供多元化的意见，但其专业性显然与履行监督职责存在明显的差距。为弥补人大代表在专业知识上的欠缺，建议组建“司法体制改革监督工作咨询委员会”。委员会成员主要由熟悉司法工作的学者、专家、律师、法官、检察官等法律工作者组成，其主要职责是为人大监督司法体制改革提供意见和建议，并协助人大审核法检两家报送的有关司法体制改革的文件等。
第二，设置专门的司法体制改革监督工作机构。司法体制改革涉及事项多，人员广，专业强，监督工作任务艰巨。然而，当前各地方人大普遍没有设置专门性的司法体制改革监督机构，参与司法体制改革监督工作的人员同时还负责相关文件的起草、会议的安排等事务性工作，对司法工作的了解和接触都相对有限，这使得参与司法体制改革监督的效果因此大打折扣。为增强监督工作的针对性，建议设置专门性的司法体制改革监督工作机构，并配备专兼职人员开展监督活动。
第三，加强对参与司法体制改革监督工作人员的培训力度。鉴于参与司法体制改革监督工作需要较高的专业素养和实务经验，地方人大应当对参与该项工作的人员给予充分重视，并通过邀请专家学者开展专题讲座、工作人员内部交流以及与高校、科研院所、司法实务部门双向交流等形式，为地方人大工作人员提升法律素养和监督素能尽可能地创造有利条件、提供多种机会，以此增强地方人大监督司法体制改革工作的科学性、全面性、准确性。
参考文献：
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[6]熊艳喜.司法体制改革背景下省以下地方人大监督司法工作的思考[J].人大研究，2015，（1）.
司法改革的方向篇4
每当想起这笑话，就想起我们的学术研究者。研究者好发议论，好出主意，司法改革的场合自然少不了他们。他们为改革确实贡献了不少智慧，一些改革思路和改革方案的形成，离不了他们的反复言说。例如，司法机关省级统管人财物，就是在研究者过去提出建议的基础上确定的。一些研究者有感于司法机关的地方化现象，提出司法乃国家事权，并非地方事权，法官头上有国徽，代表国家行司法之权，非由中央节制不可;同样，检察官在法庭上被称为“公诉人”，明白表明检察官非地方官员，当然应由中央统一任命与管理为宜。这一观点有相当说服力，自然深得人心。司法体制改革部分采纳了研究者的建议。说是“部分”，是因为没有能够遽然实行法官、检察官由中央统一任命、统一节制的设想，但是法院、检察院的人财物由省级统管算是确定下来了。
接下来便遇到问题――人财物由省级统管，该怎么管呢？
检索研究者的论文、专著，发现白茫茫一片，原来学者还来不及精雕细镂，便付诸阙如，根本没有提出具体的统管方案。研究者为司法改革画出一些大的轮廓，提出了一些粗线条蓝图，他们对于司法改革前瞻性的思考大体不错，提出的改革方案也符合司法改革应当具有的发展方向，但是由于这些设想在大的方向和概括的内容上还没有得到改革发动者的认可，因此研究者大概觉得还无暇估计改革方案细节部位的刻画。于是当改革大方向已定，前期的研究立即暴露了精密性不足的缺陷，许多需要解答的改革细节缺乏预备的答案。
这提示我们：研究司法改革问题，需要向精细化发展，过于粗疏的改革意见，已经不能满足改革的实际需要。
司法改革与绘画不同。绘画有工笔与写意之分，所谓“工笔”，属于工整、细致一类画法，其技法要求是“有巧密而精细者”;“写意”是一种用笔不求工细、注重神态的表现和情趣的发抒的绘画形式。司法改革需要有具体措施加以推动，写意式的改革建议在改革初议时尚可应付，一旦付诸实施，非求其精细可行不可。
观察一下近些年来法学诸学科，发现其研究精粗的程度不同，例如刑法学进行法解释学研究，精细化程度有明显提升。如今研究、探讨司法改革也是如此，一些改革的大方向、大原因还没有确立，谁有暇绘制改革设想的细节部分呢？
司法改革的方向篇5
【关键词】司法权优化配置民事诉讼法修改
党的十七大报告对如何全面落实依法治国的治国方略作了深入、细致的诠释,并进行了可喜的理论创新,其中,尤为引人注目的是党首次提出司法改革的重要目标之一便是要“优化司法职权配置”。而《民事诉讼法》的修改及修正稿的施行,是十七大之后我国法律界的一项重大活动,其将对我国司法职权的合理配置产生如何的影响,既关系到国家司法职权的科学分工,也关系到司法资源的有效利用,对于建设公正高效权威的社会主义司法制度关系重大。
一、司法权及其配置的内涵
司法是解决社会矛盾的最后一道屏障,在现代社会中,法院的活动一般称为司法,其所行使的国家权力则称为司法权,即承担国家司法职能,行使国家裁判功能,依据法定职权和程序,具体应用法律处理案件的职责和权力。司法权的概念最早起源于古希腊亚里士多德的《政治学》一书,孟德斯鸠在其名着《论法的精神》一书中,将其称为“裁判权力”(LapuissancedeJuger),1780年的美国宪法将其称为司法权(Judicialpower)。从司法权存在的本来目的来看,其功能在于以权威的方式解决那些业已发生的利益争端,并使得各项法律规定透过具体裁判活动而得到实施。“司法权是为纠纷而存在的,只有在解决纠纷过程中司法权才能彰显自身的存在意义”。司法权的行使不同于其他国家机关、社会组织和公民实施法法律的活动,有着自身一些独有的特性,包括权力的法定性、行使的独立性、裁判的中立性、启动的被动性、法定的权威性、权利的救济性、裁决的终局性,等等。
西方国家按照“三权分立”的分权指导思想,其司法权的设置主要遵循人权保障、权力制约、司法独立、程序公正、最终裁决等原则。权能构成方面,在美国,司法权就是审判权、裁判权,不包括检察权。在法国这样的大陆法系国家,检察机关也是司法机关的一部分,检察官就被派驻在法院。现在的俄罗斯仍然保留原体制,但法律监督权已从检察权中剥离出来,并成立了宪法法院专施法律监督之责。
我国的司法职权配置,在权能设置方面,广义的司法职权,根据我国宪法,分为审判权、检察权及法律监督权。而狭义的司法权特指法院的审判权,即裁判权,“司法权是裁判权,其核心在于由司法机关代表国家对各类纠纷所进行的居中裁判,此种裁判对争议双方具有约束力。”至于法院的执行权,是指法院籍以采取强制性的执行措施,迫使债务人履行义务,实现债权人权利的国家公权力。在执行权的本质上,学界历来存在争议。主流观点认为执行权是司法权的组成部分,另一些学者认为执行权不是司法权而是行政权的一部分,还有观点认为执行行为中体现的国家权力并不是所谓的独立的执行权,而是依附于执行依据所体现的国家权力。在笔者看来,司法裁判的执行是司法权运行过程中的重要环节,虽然两者的权能内涵不尽相同,但因执行权是由审判权的权威性、强制性所决定,是伴随着审判权而产生,不能独立于审判权而存在,在国家权力结构上,民事执行权是司法权下与审判权并列的国家权力,民事执行权定位于司法权。法院作为司法机关行使属于司法权的民事执行权,是应有之义;再从民事执行权的性质看,民事执行权的强制权性质决定该权力由法院行使具有合理性,法院是国家的司法机关,司法必须具有强制力,这一强制力源于国家的强制力。将民事执行权配置在法院适应了其具有强制性的本质属性。而正确认识法院执行权,又是解决当前“执行难”的问题,确保司法权运作效果的有力保障。从这一意义上看,执行权是可以划入司法权的范畴当中的。本文所讨论的司法权也就是界定于包括审判权和执行权在内的狭义的司法权。而本文所提及的司法权配置,是指法院在行使司法权的过程中所体现出来的权力设置模式,表现在上下级法院之间的关系、法院内部审判业务部门之间的关系、法院与权力机关及行政机关之间的关系等诸多方面。
二、我国的司法权配置与司法体制改革问题
(一)我国司法体制改革的进程
司法体制改革一直是中国改革的热点。党的十五大报告中首次出现“司法改革”,在“加强法制建设”一节中提出“推进司法改革,从制度上保证司法机关依法独立公正地行使审判权和检察权……”,司法改革由此迈开步伐;十六大报告广泛吸收五年间取得的改革成果,用两百来字的篇幅专节论述司法体制改革,其中“推进司法改革”演变成“推进司法体制改革”,表明改革将触及的深层次问题,直至十七大报告提出“深化司法体制改革,优化司法职权配置,规范司法行为,建设公正高效权威的社会主义司法制度,保证审判机关、检察机关依法独立公正地行使审判权、检察权。”随着我国政治、经济结构和人们思想观念的全方位的调整和变革,大量的民事纠纷如潮水般不断地涌向法院,司法在实现社会治理的过程中的地位和功能日益增强。中国社会变革的基本趋向是从政府走向市场,由人治走向法治,从利益一元走向利益多元,由行政主导走向司法主导,由实体公正走向程序公正,由礼俗社会走向法理社会,创建和谐社会,它必然要求一个中立、廉洁、公正、高效、权威的司法秩序与之匹配。但不可否认的是,中国的司法制度从总体上讲仍处于由传统向现代的转型期,也正是在这个过程中,传统的司法审判方式及司法体制愈来愈显示出其不适应性,难以满足当事人及广大社会公众对司法公正性、效率性的善良期待和国家树立司法公信力的要求。虽然目前的经济体制改革取得了举世瞩目的成绩,但政治体制的改革相对滞后,其中司法改革也一直在探索阶段,在审判领域实施了一系列的改革,包括深化审判方式改革、建立错案责任追究制、健全法院内部监督制约机制、改革法院干部管理体制和经费保障制度,等等,但均未有实质性的突破。现实的后果是司法制度的改革与社会发展的要求不甚协调,甚至影响到和谐社会的建设。
(二)司法权配置在司法体制改革中体现出的问题
我国的司法权在上述司法体制改革的过程中,主要存在如下问题。首先,司法职权在中央与地方的配置问题上,出现了司法权的地方化问题。地方各级司法机关难以独立、公正地行使司法权力,法院的人事任免和办案经费均依赖于当地,法院判案受命于地方政府、党委和人大的现象依然存在,导致司法公正难以实现、司法权威难以树立。在个别地方,导致地方保护主义盛行。其次,在横向的司法职权配置上,出现了司法权泛化的问题。司法权应当由特定的主体行使,然而,在当下的司法实践中,司法权在行使过程中却出现了行使主体泛化的现象,导致多头司法,部门本位主义盛行,司法有失公信力,司法权威不高。再次,相同性质不同层级之间以及同一部门之间的司法权配置出现失衡。按照现行法律规定,上下级法院之间应当是监督与被监督的关系,而非隶属关系。而在当下的司法实践中,却出现了司法权行使的行政化趋向,合议庭和独任审判员的审判权限及庭审功能仍没有得到强化,上下级法院之间的请示、汇报仍司空见惯,上下级司法机关的行政隶属色彩浓厚。
之所以会出现上述这些现象,其原因虽然是多方面的,但与我国现行的司法权配置或者说司法权的运作机制存在弊病是不无关系的。推出的一系列改革举措,普遍存在的通病就在于这些措施基本流于表面、流于形式,大多是在缺乏充分认识司法权的性质、功能以及司法运作规律的前提下仓促出台和上马的,以至于虽然历经了十来年,从整体上来讲,司法体制改革仍然停留在浅层次的操作层面之上,并没有取得实质性的进展和预期的成效。因此,树立对司法权的正确认识,不仅能从立法、司法等方面为建设和谐社会创造优良的法治环境,也能促进人们思想、道德等观念的健康发展。陈兴良教授认为,“司法权是一个重大的理论问题,也是整个司法改革的关键。司法改革,说到底就是一个司法权的重新分配与调整的问题。因为,没有对司法权的理论把握,对司法改革的思考是不可能深入的。”
三、民事诉讼法视野下对司法权的检讨
(一)民事诉讼法在我国司法进程中的积极作用
民事诉讼本质在于国家公权力介入民事纠纷的解决过程,民事诉讼法作为调整民事诉讼活动,确定民事诉讼法律关系的法律规范,既体现了当事人的诉权,也是对民事案件领域中的司法权进行了界定和规范,带有明显的公权的性质。1982年3月8日,第五届全国人民代表大会常务委员会第二十二次会议讨论通过了《中华人民共和国民事诉讼法(试行)》(以下简称《民事诉讼法(试行)》),该法典的出台标志着我国的社会主义民事诉讼制度进入了一个初创阶段。1991年4月9日第七届全国人民代表大会第四次会议通过了正式实行的《中华人民共和国民事诉讼法》。《民事诉讼法》使我国的民事诉讼制度又迈上了一个新的台阶,标志着我国民事诉讼法律制度正逐步趋向成熟。1991年制定的新《民事诉讼法》到现在也已经实施了近十七年。在这十七年当中,《民事诉讼法》不仅对于解决民事诉讼纠纷发挥了重要作用,而且构建了中国诉讼程序的基本框架,其中确立的审判独立、审判公开、诉权处分等原则,在制度设计上主要体现的若干的诉讼制度,例如起诉制度、财产保全制度、先予执行制度、调解制度、庭审制度、判决制度、上诉制度、再审制度和执行制度等等,对于提高中国司法机构的专业化程度、理顺法院内部各审判机构间的关系、保障和推动中国司法权的运行,促进更广泛层面的司法改革等方面,也起到了不可忽视的作用。
(二)民事诉讼法中与司法权相关的缺陷
但是,由于民事诉讼法当初立法比较粗糙,而社会经济的进步和人们法制观念的变化,在司法改革中现行的民事诉讼法已经无法完全适应社会发展的要求。同时,伴随着国外诉讼法学理论的更多的引进,诉讼法学者、特别是新一代诉讼法学者学术水平的进步和提高,现行民事诉讼法中存在的一些与诉讼原理相违背的问题也被更多的发现,其中未反映一些现代民事诉讼的理念,存在不足或缺陷,或是现有的制度已经满足不了社会现实情况的需要,或是现行的制度不符合甚至违背了诉讼的基本原理,不符合诉讼发展的客观规律。
司法改革的方向篇6
改革与落实司法制度相混淆。对我国司法制度进行改革，并不是对原有司法制度的落实，而是在维护祖国和平与统一的基础上，严格遵循我国的宪法与法律，革新原有的司法制度，继承其精华部分，对其不适应现代社会发展的部分进行全面改造，以建立适应现代社会经济发展和社会关系变化的新型司法制度。当前，在我国司法制度改革过程中，存在混淆司法制度改革与原有司法制度落实之间界线的问题，这点在公开审判制度中表现尤为明显，阻碍了司法制度改革的推行。究其原因，主要是由于司法制度的改革措施实施不彻底、不规范、不严格。对于审判方式的改革，经常性地采取“试点”的方式运行，由试点法院和非试点法院两个部门分别实施。由于两者在对案件的审判过程中所依据的审判程序和审判制度各不相同，极易造成同一审判案件审判结果大相径庭的现象，加剧了我国司法制度改革的难度。此外，司法制度改革中还存在司法权力地方化的倾向、司法管理体制和司法监督体制不健全、司法队伍综合素质有待于进一步提高等问题，我国司法制度的改革任重而道远。
二、新时期司法制度改革的途径
目前我国司法制度中存在的诸多弊端，严重阻碍了我国经济的发展和社会关系的调解。为促进经济发展和社会关系理顺，进一步构建社会主义和谐社会，就要针对我国司法制度存在的诸多弊端，探析我国司法制度改革的新途径。可以从以下几个方面入手：将司法制度改革与政治体制改革相结合。司法改革是一个促进思想解放、观念更新、理论和制度不断创新的过程④。而所谓的司法制度改革是指对司法观念、司法工作方法、司法工作的管理体制及其运行机制进行的多方面深层次改革，关系到审判工作的全局。将司法制度改革与我国政治体制改革相结合，有利于促进二者兼容并蓄、相互促进。明确司法制度改革与政治体制改革相结合的思路，需要做好以下三方面工作：第一，树立制约和监督国家权力运行机制的观念，保障公民权利落实，为做好法治建设工作奠定思想基础；第二，合理规范行政机关的执政理念，不仅要改进行政审判的方式，还要加强对行政机关行政行为的司法监察；第三，理顺将司法制度改革和政治体制改革有效结合的思路，用前者促进后者，用后者带动前者，同步促进人民民主进程。
将司法制度改革与司法体制改革同时推进。新时期的司法改革，要深化改革思路，首先要理顺司法制度改革与司法体制改革之间的关系。二者的关系主要表现在三个方面：第一，要利用司法权维护国家运行的安定有序，进而保障全社会的公平和正义；第二，在人民法院内部，要做到上下级法院之间享有相对的独立权。司法独立作为一项人权原则和法治原则，已被国际社会广泛接受，并且已经成为一项国际标准。各级法院自上而下适用统一的法律规范、平等地保护各方当事人利益的基础上，应依法判案，改革上级人民法院和下级人民法院之间服从与领导的上下级关系，以保证案件处理的公正性和公平性；第三，在分配司法机关内部权力与责任时，取缔以往的限制、控制和对立倾向，代之以制约、协调、分工与合作的公安机关与检察机关、司法机关与和司法行政之间的关系，促进工作协调发展。将司法制度改革与全面法治社会构建相互统一。将司法制度改革与全面法治社会构建相统一是促进我国新时期司法制度改革的新思路⑤。首先，要促进法制观念的建设。要坚持依法治国和执法为民的法治理念，服务大局。具体操作中，要用制度来规范社会的司法行为，通过司法机关思想政治工作制度，把党性的教育、职业道德的教育和反特权的思想教育相结合，辅之以提高司法机关工作人员的综合素质，从而提升司法行为的规范度。其次，要普及司法理念。不仅要提高对法律调节作用的重视度，还要在法律案件的处理过程中安抚当事人的情绪，对人民群众进行司法观念宣传教育，提高人民群众对构建法治社会的理解和支持，全员参与，维护法治权威。
将国内具体需求与国外经验借鉴相结合。国内外关于公民权利的保护意识有相通之处，“理论先导型”的论证决策体系属于国内外司法制度改革思想的共同组成部分，司法改革在国外某些国家已经取得实效并初具规模，鉴于此，我国要实施的司法改革制度和司法改革立法原则都可以借鉴国外司法制度发展的经验。例如，我国的庭审方式借鉴吸收了英美法系的“抗辩制”内容。但是，由于我国司法制度中检察、侦查、诉讼体系与我国的政治制度、民族文化和民族传统、经济发展水平、公民文化知识发展水平等因素密切相联，导致我国司法制度改革不能全盘照搬国外的经验，也不能在改革我国司法制度的过程中触及基本的政治、经济以及法律制度和意识文化形态的建设，要充分考虑我国司法制度改革的背景、环境和司法制度改革在构建社会主义和谐社会中所担负的政治经济和社会责任。
三、司法制度改革的原则与措施
始终坚持马克思法制观的指导。要改革我国当前的司法制度，首先要坚持以马克思的法制观作为指导思想。司法改革自成系统化，非常复杂，导致司法改革同社会革命一样深刻，也需要先进又明确的指导思想⑥。但是，我国的司法改革长期处于缺乏明确指导思想的境地，严重限制了我国司法改革的进程，进而阻碍了我国包括司法改革的政治改革的发展。马克思法制观作为一项先进的指导思想，充分体现了我国社会主义制度下司法制度的人民性、政治性与法律性，对确保司法改革的正确方向具有十分重要的作用和意义。
必须坚持司法独立的基本原则。我国正在建设新型社会主义法治国家，坚持依法治国的基本原则。改革司法制度要坚持司法原则，确保司法独立。司法独立主要包括两个方面：一方面指审判权的独立，另一方面指检察权的独立。但是一般而言，我国的司法独立是指审判权的独立。审判权的独立有着丰富的内涵，是指法院及其法官依照法定程序，对争议事件在认定事实和适用法律的过程中排除任何非理性干预的法律自主性。为促进我国司法制度改革的成功，我们要始终坚持司法独立的基本原则。全面培育现代司法理念。现代司法理念是指导我国司法制度改革正确方向的重要前提。所谓的司法理念，是指实际运行司法和对司法制度进行设计的指导理论基础及主导价值观，也是针对不同价值观对我国司法的性质及其功能的指导作用所做的系统思考。司法理念作为实践理念的一种，对我国司法的改革实践具有重要的理论及现实意义，所以，我们要加强公平公正、法律至上和司法独立理念的培育步伐。可以从以下几个方面着手：第一，培育在校学生的司法理念，通过大中小学生的法律课程，传授司法理念，普及法律知识，增强法律意识；第二，加强社会司法理念普及教育，使新司法理念渗透到各行各业，在潜移默化中提高人们的司法观念，规范人们的司法行为。
健全司法监督体系。司法监督体系缺乏的情况下，无法保障司法制度实施的质量，也不利于现代民主化司法体制的建立实施。为了防止司法腐败，要建立健全司法监督体系，可以从以下两方面开展工作：第一，要建立并实施司法机关内部监督体制。例如，检察官和法官财产申报制度、媒体和社会对我国司法制度改革的监督。第二，严惩司法人员的违法犯罪行为，维护司法机关的司法形象和司法权威。改革司法人事体制。促进我国司法制度的发展，还要改革司法人事体制，建立健全司法系统，保证国家法制和司法权的实施。首先，改革组织体制和领导体制。将各级司法机关由各级地方党组织领导，改革为由党中央对最高人民检察院和最高人民法院领导，代表中国共产党对全国各地方司法机关进行组织和领导。其次，改革司法人事体制，采用将选举制和任命制相结合的选举制度。最后，改革司法财政体制，变地方政府担负各级财政为中央统一担负，并由我国最高司法机关对各地各级司法机关财政经费进行统一集中管理。
促进司法的职业化发展。职业化是一种工作状态的标准化、规范化、制度化，即在合适的时间、地点，用适合的方式，做合适的事，使员工在知识、态度、技能、观念等方面符合职业规范和标准，具体来讲包括职业素养、职业行为规范和职业技能三个部分内容。司法职业化，是指通过提高司法人员素质，组建高素质、专业化的司法职业发展队伍。我国自2002年开始，实行统一的国家司法资格考试，即从事法官、检察官、律师、公证员职业的人，必须通过国家统一的司法考试，并且只有取得法律职业资格证书后才能从事这四大法律职业。近年来，司法职业化和司法人员的分类管理已经成为国内司法改革的主流趋向，实施的措施主要有以下几个方面：首先，严格规范司法机关法官的选拔，提高司法机关法官队伍的专业素质水平。其次，对法官教育培训进行制度化建设，实施法官培训、法官考核、法官任免“三位一体”的运行机制，促进法官的系统化与规范化发展。最后，保障法官职业发展的专业化。法官的职业保障是保证法官依法履行职务、充分行使审判权的制度基础和物质性前提。2002年7月18日，最高人民法院《关于加强法官队伍职业化建设的若干意见》，提出了法官职业化的目标，以严格法官的职业准入、强化法官的职业意识、培养法官的职业道德、提高法官的职业技能、树立法官的职业形象、加强法官的职业保障、完善法官的职业监督为基本内容，采取法官定额制度、法官遴选制度、法官逐级选任制度、法官助理制度、书记员单独序列，对法官及其他工作人员实行分类管理，加强对法官经济、金融、管理和科技等专业知识的培训，改革法官惩戒制度等，意在造就一支政治坚定、业务精通、纪律严明、作风优良、品格高尚的职业法官队伍。经过十年左右的探索与实践，我国法官职业化建设有了长足的发展，法官职业体系已初步形成。
司法改革的方向篇7
内容提要：中国司法改革的主导任务是通过制度创新，提高司法机构“公共产品”的出产能力和效益，更有效、更充分、更完善地保护社会主体的正当权利，创造、完善并维护适应新的历史条件的政治、经济以及社会生活诸方面的法律秩序。与此相适应，中国司法改革的基本内容在于重新配置并合理界定各种权力关系。由于中国司法改革受诸种条件约束，因而改革具有复杂性，必须进行整体设计、“由上而下”全面推行。
三、中国司法改革的约束性条件
中国司法改革的约束条件是指中国特定社会环境所派生出的对司法改革的推进形成实际影响的诸种因素。对这种约束条件的分析，不仅能够说明当前司法改革进程缓慢的深层缘由，更重要的是，有助于深化对中国司法改革复杂性的认识，同时也有益于选择和制定正确的改革策略。总体上看，中国司法改革的约束条件主要有以下几方面：
1．现行法律的规制
中国司法改革是在立法体系已基本形成，法律覆盖面已较为广阔，司法体制的主要构架以及司法行为的主要过程已经由法律所规定的情况下进行的。这一点，与经济体制改革也显有不同。虽然经济体制改革也面临着一些制度性约束，但这些制度主要是政策、规章，而不是法律。具体地看，现行司法体制的制度基础既有人民法院组织法、人民检察院组织法、刑事诉讼法、民事诉讼法、行政诉讼法等法律，更有作为根本大法的宪法。不仅如此，基于司法体制内在联系的要求，各个法律涉及司法体制的内容也彼此关连。在一些基本问题上，如果某一个法律的内容发生变化，其他法律也将相应发生变化。
现行法律的规制所形成的约束使司法改革处于这样一种窘境：要么系统地修改法律，实行真正意义上的“变法”；要么只能在法律框架范围内进行局部性的调整。近年来，司法机构在倡导改革的同时，又不得不谨慎地把“在现行法律范围内进行改革”、或“不违反现行法律规定进行改革”作为改革的一项原则。对这一原则的遵从，一方面可以理解为司法机构的一种政治态度；另一方面也是为了避免改革过程中无序、失控局面的出现。但是，完全以现行法律为基础，司法改革的全面、深层次推进是不可想象的。事实上，司法机构目前所提出的一些改革设想和方案，已属“红杏出墙”，溢出了现行法律的规制范围。这些设想和方案的实施，无疑必须以修改法律为前提。否则“，违法改革”的现象不可避免。
现行法律规制对司法改革的真正约束还不在于修改法律所可能出现的程序上的难度，更重要在于，它使得“摸着石头过河”这一中国经济体制改革“经典性”的方式难以、甚而无法适用于司法改革。因为从法制原则的基本要求看，任何局部性的“违法试验”都是不能被允许的，即便这种试验的主观倾向应得到充分肯定。这意味着中国司法改革在路径的选择上不可能依赖于“由点到面”的积累效应，而需要在充分的理性探讨基础上，系统地进行制度设计，进而对相关法律作出修改。这种方式在操作层面上并非不可能，但其难度则是不言而喻的。
2．意识形态的影响
意识形态的影响首先体现在：中国现行司法制度作为中国政治建构的重要组成部分，不仅其主要内容已上升为主流意识形态，而且其权威性、优越性也在意识形态中得到了肯定和支撑。对中国司法制度优越性的认同已成为政治组织和社会公众的一种政治理念。中国的主流意识形态通过对司法制度的褒扬使这一制度获得了广泛的社会拥戴。与此同时，司法制度本身也承载着社会各阶层、各主体的某种社会理想。在这种意识形态氛围中，司法体制或制度上所实施的改革或多或少将触及人们既往所形成的理念；而对这种理念的信守又会影响到改革的实际进程。一方面，虽然对司法实践中所反映出的问题有广泛的共识，但人们对司法制度基本方面的信赖往往忽略或宽宥了这些问题的存在，这在一定程度上消解了司法改革的主观动因。另一方面，当司法体制或司法制度的主要内容上升为主流意识形态后，司法改革，即便是在技术层面上所进行的改革，也必然会遇到观念性的障碍。如果说经济体制改革曾经历过逾越观念障碍的阵痛的话，那么司法改革也不可避免这种相同的遭际；而如果说经济领域中的观念比较容易在经济实践的验证中得到改变的话，那么，在司法领域中所形成的一些观念则因司法行为效果的潜隐性（量上的不可测性）以及不同主体的感受上的差异而难以改变。
意识形态对司法改革的影响还体现于另一个层面。中国司法改革过程中不可避免需要借鉴西方发达国家的实践。这不仅是因为西方发达国家在实行法治中的先起性，更主要还在于作为一种社会统治实践，司法体制或司法制度有其普适性的规则和原则。在工具理性意义上，各国司法体制或司法制度彼此借鉴的可能性较大。然而，西方发达国家基于其政治统治的需求，也已将司法体制及制度上的基本内容意识形态化；司法体制及制度中具有普适性、一般性规则被西方国家主流意识形态认定为资本主义民主制度与生俱来、且仅仅与资本主义民主制度相联系的制度设计。不仅如此，西方国家主流意识形态还将这些制度作为与社会主义阵营相对垒的一种工具。近20年来，随着东西方文化阻隔的逐步消除，西方司法体制及制度的主要内容通过文化载体，甚而通过文艺传播途径在中国有了广泛的认知。但是，作为一种政治制度的建构，中国社会的决策者以及社会公众对这些内容仍保有相当程度的警惕和戒备。在国际间政治斗争尚未停息、民族主义情结忽隐忽现于国际间各种社会事件过程的今天，这种警惕和戒备无疑是必不可少的，但这种状态又或多或少会影响到对西方司法制度的某些借鉴。
3．权力调整中的位势失衡
如前所述，司法改革的基本内容在于合理化地重新界定和配置司法机构同其他权力机构之间的权力。在此过程中，虽然司法机构与其他不同主体之间权力关系调整的内容有所区别，但总体趋向上是适度扩大司法机构的权力，尤其是减少其他权力主体对司法机构实施司法行为过程的干预，以保持司法地位的相对独立。然而，依照现行制度及制度实践，司法机构所对应的权力主体主要是在政治构架中处于强势地位的主体，司法机构自身在权力关系调整中则处于一定的弱势。这就意味着需要扩张权力的机构缺少实现这种扩张的权力；而具有扩张权力能力的机构却需要相对减少权力。由此形成权力调整中的位势失衡。即便就司法机构彼此之间的权力调整而言，各司法机构都有抗衡其他机构权力扩张的条件或依据，同时也都不具备向其他司法机构延展其权力范围（尽管这种延展被认为是必要的）的能力和手段。
从近年来各司法机构所提出的改革方案可以看出，司法机构所拟定的改革措施基本都遵循了两个规则：一是不涉及本机构与执政党、人大以及政府之间的权力调整；二是不涉及本机构与其他司法机构之间的权力调整。这表面上可以视为对改革的阶段性的尊重，但深层上还在于司法机构自身不具有提出这种调整要求的权力和地位（甚而勇气）.
在一般意义上，对相关权力主体的政治胸襟应有足够的估量，但是，在涉及具体权力配置的过程中，各主体的特定利益立场必然会衍生出扩张自身权力范围（而不是减缩权力范围）的本能倾向。〔14〕自然，揭示这种政治过程的一般特征并不在于由此给司法改革作出悲观的结论，对此问题分析的全部意义在于，司法改革必须以各主体广泛共识的形成以及社会各方面的广泛支持为前提，仅仅有司法机构的内在要求和积极性，或仅仅有司法机构自身的行为是远远不够的。
4．改革成本的匮乏
司法改革不仅牵涉到权力重新配置，而且也涉及利益关系的调整。无论是改革过程还是改革后所形成的新的利益格局，都需要支付一定的成本。这里所要讨论的仅是狭义上、最直接的成本——司法机构及其成员在司法改革中的利益问题。
司法机构及其成员在司法改革中的利益需求反映于三个方面：其一，改革将很大程度上消除司法腐败，杜绝司法机构及其成员利用司法权力的行使谋取不当利益。这意味着司法机构成员的“灰色收益”、甚至“黑色收益”将被取消或减少。由此进一步提出的是对正当渠道物质供给增加的要求。如果没有正当渠道物质供给作为补偿，对“灰色”乃至“黑色”收益的追求无疑会抵销司法改革的成果。其二，司法改革、特别是司法机构内部的改革将强化对司法机构成员个别责任的约束；与此同时，提高司法行为效率的要求也会增加司法人员的智力和体力耗费。与此对应，司法机构成员对包括物质待遇在内的利益需求也应增加。其三，司法改革的应有措施之一就是对司法人员（尤其是审判人员）“隆其地位”、“厚其薪酬”，因此，增加对司法机构成员物质供给本身也是司法改革的题中之义。除此之外，司法现代化无法脱离司法机构及其成员的装备及其他物质条件的现代化。顺应现代化趋势的司法改革，也必须以相应的物质条件作为支撑。这也是司法改革成本支付的因素之一。
在经济体制改革中，改革成本最初是通过政府让利减税来解决的。随着企业改革的推进，改革的积极效应（反映为企业经济效益的提高）为企业自己支付改革成本提供了可能。总体上说，企业改革与改革成本支付两者能够形成一种积极的对应，由此形成良性循环。与此完全不同的是，司法改革本身并不能为司法机构直接带来任何物质利益。恰恰相反，在一定意义上看，这种改革还会导致司法机构物质利益的减少。这也是说，司法机构自身不具备克服改革成本的条件。当最高司法机构或司法机构的长官们对司法人员提出种种责任要求的同时，却无法回应司法人员直接或间接提出的合理的利益要求。于此境况下，德化教育和“精神鼓励”是司法机构长官们唯一可用的激励手段。[15]从实际情况看，作为司法机构物质供给主渠道的各级财政并非完全忽视司法机构这种境状；由财政增加对司法机构的物质投入，解决司法改革成本支付问题本应是顺理成章的事情。但这一方式的实施除了受制于财政实力的局限外，更主要还在于，从财政角度看，处于公务员序列之中的司法机构成员尚不具备“厚其薪酬”的特殊理由。司法机构成员的“特殊待遇”或许只有当“高薪养廉”规则在政府公务员中普遍实施后才有可能。
近年来，一些地方司法机构利用其职业优势，通过一些渠道从体制外获取一定的收益，以此在一定程度上提高司法人员的物质待遇，弥补司法人员在改革中相对利益的减失，如提高或截留诉讼费用于发放奖金等。这种做法较之个别司法人员利用司法权力谋取私利在道德上的负面评价或许会少一些；同时，在体制性的矛盾未解决前，这种做法甚至有一定的合理性。但严肃地看，这种做法与司法改革的追求是相悖的；即便作为权宜性措施，亦乏善可陈。不仅如此，相关司法机构的负责者也可能会为此付出沉痛代价。[16]
四、中国司法改革几个策略问题的讨论
基于前述诸种约束性条件，中国司法改革必须从中国社会制度变迁或制度创新的一般规律出发，把握好司法改革的策略，以便卓有成效地推动改革的进程。这里就几个策略性问题进行讨论。
1．关于司法改革的路径或时序
中国经济体制改革最初启动于基层，改革过程的主导作用也体现在农村基层单位和企业自身的作为。虽然，从宏观上看，农村基层单位和企业自身的改革与政府宏观管理的改革大体上是同步的，但从具体时序上看，这一改革是“由下而上”进行的。这一特点不仅反映在改革的整体过程中，也反映在改革的每一阶段上。目前进行的司法改革也有与经济体制改革相类似的情况：基层司法机构的改革较为活跃，至少改革的声势较大；另一方面，司法机构自身的主动性较强，而与此关涉的外部权力机构所采取的实质性措施尚不清晰。然而，这种情况的存在并不意味着司法改革可以仿效经济体制改革“由下而上”的路径。这主要是因为（1）在经济领域，作为基本经济主体的农户及企业在很大程度上可以不依赖政府的行为而运作（这种格局本身就是经济体制改革所追求的效果）.与此相异的是，司法体系中的任何主体都不可能脱离外部权力关系而独立运行；司法改革的任务不在于简单地减弱司法机构与外部其他权力关系的联系，而在于改善和调整这些关系的内容。在此情况下，没有外部权力关系的相应调整，司法改革不可能有实质性进展。（2）经济体制改革的措施可以在局部地区、部分主体之中进行试验性推行。司法改革则不具备这种条件。司法的统一性以至法制的统一性是任何情况下都不能变通的原则。司法改革的进程可以是阶段性的，但改革措施的实行不可能是局部性的。“凤阳小岗现象”不可能、也不应当出现在司法改革之中。由此可以认为，尽管司法改革需要各级司法机构的积极性，也尽管司法改革的着眼点也在司法机构本身，但司法改革的基本路径或时序应当是“由上而下”，亦即从总体上设计和制定改革现行司法体制和司法制度的基本方案，并逐步推进与实施。
“由上而下”的司法改革路径或时序所派生出的要求是：（1）改革的主导者应当是与司法机构相关涉的其他权力机构，并且是最高权力机构。这不仅应体现于这些机构对司法改革的一般性倡导，而且应体现于这些机构的实际行为和步骤。（2）与此相应，必须对法治在中国社会治理中的地位、司法在整个政治建构中的地位作出符合中国国情的界定；尤其应将“依法治国”作为司法定位的基础，并以此进一步确定司法权与其他政治权力、司法机构与其他权力机构之间相互关系的应有内容。唯有如此，才能保证司法改革的总体方案符合中国社会治理及社会发展的实际要求。（3）在司法改革的总体方案形成过程中，相关的理论讨论以及经验分析是必不可少的。围绕司法改革所进行的讨论，不仅应超出法学理论研究范围，而且应有司法机构以至全社会各方面的参与。
2．关于对西方制度及理论资源的态度
近几年，在有关中国实行法治及司法改革的讨论中，西方国家法律制度及西方国家法学家的理论被学者们大量引用。在法治处于初始状态、司法改革刚刚起步的特定背景下，在西方文化作为一种强势文化而存在的潮流中，这种现象有其必然、甚而积极的一面。然而，蕴含在这种讨论中的一些情绪化的倾向是需要指出的。首先，在所引用的理论资源中，西方启蒙思想家有关法治以及法律制度建构的理论受到特别重视，这些理论常常被学者们用于佐证和说明中国实行法治的社会意义以及中国实行法治（从而也延伸于司法制度）的应有状态。然而，事实上，西方启蒙思想家所描述的法治状态即便在西方国家也只是一种未曾实现的理想。西方批判法学派和现实主义法学派所揭示出的西方国家法治现实足以击穿这种虚构。其次，西方国家司法制度被潜在地理解为中国司法制度的目标模式；西方司法制度中的具体规则被或明或暗地认定为“校正”中国司法制度的“基准”。即使在不赞成完全以西方制度作为范本，而强调考虑中国具体国情的主张中，也提出走“相对合理主义”的路子，[17]其预设的前提仍然在于：西方的普遍实践是终极性的“合理”，而基于中国国情的实践只是“相对合理”。再次，在援用西方司法制度及其实践作为论证依据时，缺少对制度背景的具体分析，抽取了这些制度所依托的文化或物质内涵，偏执地张扬这些制度的积极效应；至少在引证这些制度的同时没有给予人们“南橘北枳”这样的必要警示。
对西方制度及理论资源的态度，不仅牵涉到理论研究中的思维倾向以及这种研究的实践价值，更主要在于它关系到人们对于中国法制改革目标的期待以及改革措施的选择。因此，即使在纯粹文化讨论的意义上，我们也不能认同前面所提到的一些倾向。在此问题上，必须建立的基本理念是：承认并坚持法治及司法制度的多样性。渊源于同样理论资源的以英、美为代表的普通法系和以法、德为代表的大陆法系在具体制度安排上的殊异，已经为此作出了最好的例证。深谙西方的法治真谛的美国著名法学家劳伦斯·m·弗里德曼的一段话或许值得中国学者们反复、认真品味：“理性和法治可以采用不同的形式。没有特定的法律推理模式、特定的法律制度安排或特定概念体系可以被确定为我们定义的法治所必不可少的东西”。[18]在承认法治及司法制度多样性的前提下，以中国社会的实际条件以及中国社会治理和社会发展的实际要求为依据，研究和探讨中国司法制度的具体建构，这应当成为我们的应有选择。当然，这丝毫不意味着对西方司法制度乃至西方法学理论资源借鉴意义的否认。
3．关于德化教育、加强管理、完善程序与制度创新的关系
从目前司法机构所提出的改革方案看，其措施主要集中在：（1）德化教育，亦即对司法机构成员进行思想品质方面的教育，以回应社会对司法腐败现象的批评。（2）加强管理，亦即落实内部各机构及其成员在司法过程各个环节的行为责任，强化责任约束，如建立主审法官或主诉、主办检察官制度。（3）完善程序，亦即从技术上完善司法程序，提高司法行为的总体水平。例如，最高法院明确把改革审判方式作为近期改革的重点。[19]一方面，进一步强化公开审判等制度的实施；另一方面，在诉讼法确定的原则和程序框架中，吸收了国外司法实践中的一些技术性措施。
应该说，前述措施大体上覆盖了在现实条件下司法机构自身努力所能涉及的范围。各司法机构之间在实际举措上的差异，并不是对改革的信心或改革进展的不同，而是各自面临的约束条件不一。
毫无疑问，前述措施的积极意义是应当充分肯定的，但根据本文前面对司法改革内容的分析，这些措施又远未能反映司法改革的主要方面。因为这些措施大体上还是在现行司法制度和现行司法体制下进行的，没有触及制度和体制本身。司法改革的真正展开还有赖于以司法体制变革为内容的制度创新。更需要看到的是，在制度创新与前述措施的关系中，制度创新具有本质性、基础性意义。如果没有制度创新作为前提，前述措施所能够形成的积极效应不仅是有限的，而且是不能持久的。这一点，也进一步印证了前面所讨论的中国司法改革“由上而下”的路径和时序的合理性。
中国司法改革需要有更为充分的理论准备，因此，法学理论工作者以至于社会公众应更多地参与司法改革的讨论，尤其应将对司法腐败情绪化的义愤宣泄转向对司法改革的建设性的审慎思考，用民族整体的智慧创造出富有中国特色的司法制度与司法体制。
注释：
[14]按照公共选择理论所揭示的原理，政党以及其他机构都具有“经济人”的一般特征，即追求自身利益（权力）的最大化。詹姆斯·m·布坎南指出：“既然政治和政治过程最终在交易范例中加以构造，那么简单的和直接的观察就可以使人们联想到，政治家和官僚是内在组成部分。这些人的行为同经济学家研究的其他人的行为没有任何不同。”参见布坎南：《自由、市场与国家》，上海三联书店1989年版，第40页。
[15]一些法院或检察院，对获得“主审法官”或“主诉检察官”的资格的人员，给予象征性的物质待遇，如每月增加100～150元。这种措施进一步凸现了司法机构改革成本的匮乏。
[16]云南省高级法院前院长被革职正是例证之一。
[17]参见龙宗智：《论司法改革中的相对合理主义》，《中国社会科学》1999年第2期。
[18]宋冰编：《程序、正义与现代化》，中国政法大学出版社1998年版，第117页。
司法改革的方向篇8
二十世纪中后期以降，现代法治走到了一个新的转折点，世界上很多国家都在进行司法改革，形成了一种世界性的改革潮流，中国方兴未艾的司法改革似乎也融会其中。然而，如果稍加考察，就可以看到，各国的司法改革尽管都在追求公正与效率，在价值和目标上有某些相似之处，其中也不乏规律可循，但由于各国的具体情况和社会环境不同，原有的制度基础不同，因而采取的改革措施和基本理念往往大相径庭。[1]比较中国和日本两国的司法改革也是如此：二者尽管存在诸多形似，实际上却往往似是而非；尽管在形式上有一定的相近之处，而内容和目标却存在着一定的逆向性。
毋庸置疑，日本的司法改革对于我国有着不同寻常的意义，这不仅是因为我们是一衣带水的邻邦，更重要的，至少有以下几个原因：
其一，日本是第一个自主移植（即并非依靠殖民主义强制导入）西方国家的法律制度，并获得成功的范例。一般认为，日本成功地完成了法制现代化的历史课题，因此，日本今天法治所面临的问题，既可能是我们明天即将遇到的，也可能是我们在发展中能够尽力避免的。
其二，战后，日本在原来继受的大陆法系的基础上，引进了英美法、特别是美国法的一些基本制度，例如宪法和民事诉讼法的相关制度等，其司法制度已经不再是纯粹的大陆法模式，而属于两大法系的相互融合。这种混合究竟能否成功，是否会产生所谓“杂交优势”，本身即是比较法及法律发展中众说纷纭、备受关注的重大课题。
其三，日本与中国同属于东亚国家，都有着深厚的东亚文化传统。如何协调传统社会与移植而来的西方法之间的关系，使现代西方法律制度在本国的环境中正常运作，并成为民众生活中不可或缺的部分，乃是我们共同需要面对的现实问题。
今天，我国的司法改革已经进入了一个关键时期。在改革的进程中，关注世界改革的潮流，既可以使我们拾取他山之石，开阔眼界，超越局限；亦可以使我们借鉴他人的教训，避免盲目，减少弯路。尤其是，在确定改革发展战略和方针之际，如能克服急功近利的浮躁心态，冷静地做些比较研究，可能会达到事半功倍之效。当然，这些比较研究必须是客观和科学的，建立在实证性事实、数据和分析论证的基础上的。这里，笔者试图通过中日两国司法改革的宏观比较和例证分析，对中国的司法改革的理念、方法和方式提出几点看法，求教于法学界同仁。
一、中日两国司法改革的进程与同异
日本目前正在推进的司法改革，是继1868年明治维新、1947年日本战败后新宪法制定实施以来的所谓“第三次司法改革”。实际上，战后日本司法改革的呼声始终在持续，并曾实行过若干局部性的改革措施[2]，但直至90年代末，改革才开始进入实质性阶段。1999年6月，日本国会通过了《司法改革审议会设置法》，并成立了由13个委员会组成的审议会，正式拉开了全面改革的序幕。在此次关于司法改革的讨论中，社会各界、尤其是法律界报以极大的热情，司法改革审议会经过一系列海外考察、实务调研、听证会和长时间的论证，以及2000年11月的中间报告之后，2001年6月，向政府提出了关于改革的“最后意见书”（最终报告）[3].之后，政府据此向国会提出了《司法制度改革推进法》，即改革的实施方案。2001年12月，该法案被国会通过。2002年3月，政府内阁会议决定了司法改革的推进计划。同时，由各界人士组成的10个专题讨论会正在进行方案细节的设计论证。
相比之下，我国的司法改革在最初并没有提出特定的规划或方案，目前也尚未形成一次由国家或社会全面推进的彻底变革。严格地说，迄今为止的改革，实际上是一系列实践活动或尝试，追求的多是一些局部的短期目标。从80年代法院的“审判方式改革”开始，司法改革主要是分别由司法机关和司法行政部门推进的，中共15大之后，司法改革被确定为国家的政治目标，但国家并未提出改革的具体目标和方案，也没有发动全社会的参与与论证，改革的主体仍然是司法机关。继1999年10月20日最高法院制定公布了《人民法院五年改革纲要》之后，最高人民检察院于2000年1月10日通过了《检察改革三年实施意见》，目前的改革在此基础上正在进一步向“深层次”推进。2002年统一司法考试，是法院、检察院和司法部在改革上的第一次联合行动，但由于没有提出更为实质性的法律职业培训制度的方案，因此同样停留在局部性尝试的层次上。[4]
耐人寻味的是，中日两国在司法改革尽管背景和动因截然不同，但所提出的口号和目标却有许多相近之处，概括起来，至少包括以下几个方面：首先，都试图通过改革现行司法制度和诉讼程序，提高司法民主化程度，扩大公民利用司法的途径，扩大司法的社会功能和作用。这意味着在权力配置上，司法权的社会地位和权威将进一步提高，法院的规则创制（自由裁量权）进一步扩大，并成为参与政治决策的部门之一。在司法民主化和民众对司法的参与上，都试图通过建立或完善陪审制（和参审制）增加民众参与的机会，等。[5]
其次，提高司法效率、降低司法成本，实现司法程序的简易化，从而增加民众利用司法的机会（accesstoJustice）。通过简化诉讼程序提高司法效率、降低诉讼成本，是当代世界司法改革的共同目标，日本在1995年完成了民事诉讼法的修改，简化了诉讼程序；在目前的改革中正在考虑如何将胜诉方的诉讼成本（包括律师费）合理转移到败诉方，以及建立诉讼保险等。中国的法院目前在诉讼量急速增长，司法压力加大的情况下，强调把效率作为与公正并列的司法价值，也同样在推行诉讼程序的简易化[6].除此之外，两国共同考虑的问题还有如何为公民提供及时有效的法律援助等。
再次，在法律职业构成方面，努力增加律师人数，改革法官选任途径，尝试从律师中选拔法官的途径。法律家（法曹）一元化是日本此次改革最为重要的部分之一，目前已经达成共识的方案将大幅度提高每年通过司法考试的合格人数，以增加律师人数，并逐步实现从律师中选任法官的目标[7].而我国今年正式开始实行的统一司法考试，尽管对于今后法律家职业的分工及其产生方式并没有提出一个具体的、可操作的方案，但从律师中选任法官已经成为正在酝酿的提案之一。同时，近年来法律教育的迅速扩大，正在源源不断地向社会输送着大量的法律专业人才。
最后，尝试通过建立美国式的“法学院”（LawSchool），改革法律教育，实现法律教育的实务化。中国在这方面似乎走得更快，1996年即已开始模仿美国法学院（LawSchool）的J.D.，设立“法律专业硕士”（Jm）学位。目前，已在全国各高等院校法律专业全面推行，大有取代法律本科教育的趋势。日本此次司法改革也将以美国法学院（LawSchool）为模范，建立“法科大学院”。即在大学本科教育阶段之后，再进入“法科大学院”（LawSchool）进行专门的法律教育；毕业之后，才能够参加司法考试，合格者进入司法研修所，经职业培训后成为法律家。由此，将以往的大学法学教育分为素质教育和法律专业教育两个阶段，使法律家教育的时间延长，并改变以往大学通才式法学教育的局限，促成法学教育的实务化。这种改革，一方面是为了进一步提高法律家的专业素质，增强其在国际竞争中的实力；另一方面，则是为了使法律家、特别是律师更多地与社会接近，体验社会，了解民众，避免让青年学子（精英）过早地成为法官，在与世隔绝的职业生涯中失却公众意识和社会常识。[8]
值得注意的是，中日两国的法律制度尽管在理念、体制和形式上更接近于大陆法系[9]，然而在司法改革中都试图采用或参考美国的模式（例如法学院、法律家一元化，陪审团的设想等）。同时，与英美国家司法改革中加强法院职权管理的趋势相反，两国在程序的改革中都提出从职权主义进一步向当事人主义转化的口号，这必将引起原有的法律传统发生深刻的变动。总之，从司法改革的一些举措上看，中日两国确有许多相似之处。
然而，如果透过这些表面的相似，可以看到更本质的是两国改革目标的不同，主要表现在以下几个方面：
第一，改革推进的战略和步骤不同。司法改革一旦成为国家的政治目标，就不仅是改变或调整一些个别的制度和程序，也决非局部动作可以完成。因此，由谁来推动司法改革，怎样进行改革，怎样确定改革的目标、战略和具体方案是决定改革成败、得失的关键。正如季卫东教授所分析的那样，在日本，“这次司法改革之所以受到广泛重视，就因为它是与政治改革、行政改革互相关联的，是为‘牵一发而动全身’的社会工程收尾的复杂作业，……也许有人认为这次司法改革涉及的主要是审判制度所固有的问题或者与之相关的技术性问题，即使不搞权力结构的整体改革、即使政治改革和行政改革在受挫后陷于停顿，司法改革也照样可以顺利实现。这是大错而特错的。我们固然可以说司法改革能够成为政治改革、行政改革的突破口和杠杆，但决不可幻想离开了政治改革、行政改革也能够把司法改革进行到底。其实，日本司法改革的最大障碍在于包括律师和法官在内的职业法律家各自为政，热衷于维护自己的身分性特权以及垄断性利益。这与政治家和行政官僚坚持小集团的既得利益而致使政治改革、行政改革半途夭折的问题并没有什么根本的区别。如果不打破这些既得利益集团的盘根错节的关系网，任何改革都无法深入。”[10]这也就是日本的司法改革，较之西方一些国家所进行的侧重于诉讼程序和纠纷解决机制方面的改革更为彻底、更为深刻的特点所在。正因为如此为了适应这一目标，日本的司法改革采取了全社会动员，循序渐进的方式。
与日本司法改革方案形成的慎重和自上而下的推进方式构成鲜明对照的是，我国的司法改革始终是以司法机关自下而上、各自为政、“摸着石头过河”的方式推进的。改革进展到今天，尽管确实取得了一些成绩，也更加接近政治体制改革的方向，然而，这种富有特色的做法中隐藏的种种的问题也已日渐凸现。
首先，15大提出的法治国和的司法改革目标，主要是加强法律与司法在社会调整中的功能和作用，因此，当前的司法改革并未从政治权力的配置和政治体制改革的高度设计总体的发展战略，而是把重点放在实现司法公正和提高效率上；不是通过立法或变法总体设计改革的基本框架，而是在现行法制的框架中对司法制度进行完善和改进。许多改革，实际上只是对现行法的原则和具体规定的落实，如公开审判等[11]；司法机关地位的提高实际上也只是对宪法既定原则制度的确认。因此，仅从现有的改革举措和政治资源的调动看，还难以断言司法改革必然推动政治体制的全面变革。
其次，迄今为止，改革的主体始终是以司法机关[12].例如，法院从审判方式改革、落实公开审判、抓审判质量和执行等环节入手，逐步把重点放在人事组织制度的改革上。从改革的实际运作及结果看，已经在很多方面上突破了现行法的规定或基本框架，并且实际上已经把目标直接指向政治体制。这样，局部改革的指向和实践结果必然会影响到整体目标：如果没有政治体制变革的支持，司法改革不可能继续深入下去，也难以取得某些预期的目标。由于司法改革涉及到政治权力配置以及司法功能的定位，并关系到整个国家结构和体制，需要调动国家和社会的大量政治资源和财政投入。司法机关自行进行的改革，既不可能从全局上掌握司法改革的正确方向，也难以克服体制上的障碍，同时，也可能会因为其自身利益的作用，对改革的走向产生不利影响[13].作为改革主体的司法机关所处的地位，决定其无法将改革真正推动下去。实际上，即使单纯的程序改革往往也并非仅靠司法机关自身的力量所能完成。
最后，由于改革缺少整体布局，因此，发展很不平衡。一方面，各地区之间在司法程序和司法机关的人事组织方面都出现了较大的差距；新的改革举措层出不穷；在落实最高司法机关制定的改革方案方面，也出现了较大的灵活性和差别，这样就难免出现与改革的目标相悖的司法不统一的结果。另一方面，改革与现行法之间的冲突日益突出，司法与立法权之间的矛盾也开始显现；同时，各种从不同角度进行的改革本身，也可能会发生冲突或相互抵消。由于司法机关本身不具备立法权限，其推行的程序改革如果与现行法律不符，就会招致关于改革的合法性、正当性及成本等方面的质疑。
对于我国司法改革中的种种问题，已有许多学者和各界人士提出了相似的意见[14]，2002年3月人大全体会议上，也有代表提出了应建立全国司法改革指导委员会的提案。总之，司法改革既然已经成为国家的一项政治目标，就应从全局的角度提出总体的改革方案，并通过立法加以统一的施行。在改革方案未经充分论证之前，可以允许司法机关进行改革的尝试，但应有一定的限度或作出明确的授权，避免过大的随意性和灵活性。
第二，中日两国司法改革所处的时代背景及改革的基础不同；法律家素质及社会法治化程度不同。中国的司法改革，实际上是以法制现代化为目标的，其核心问题是确立司法独立和司法权威。目标是在强化立法权、强调法律统一的前提下，加强司法在“社会主义法治”中的作用和职能。在司法制度和诉讼、审判制度方面，改革的重点是改变“传统的”司法审判制度的模式，实现规范化和正规化，与国际“接轨”。而在实现司法独立中，最大的障碍是由于法律家，特别是司法官素质低而带来的社会对“司法腐败”问题的忧虑，由此，对司法的强化监督（例如个案监督、错案追究、竞争上岗以及法院内的集体领导制度和行政式管理）和反监督（审判独立）成为司法改革博弈的主要领域。为此，司法机关的改革者们把建立法律职业共同体，实现法官的精英化作为改革的目标。随着法官员额制度、逐步精简法官人数措施的出台，在法律界，已经有人为法官设计了与社会保持距离，清高孤傲，学识渊博的“学者型”的理想形象。
日本的司法改革则是在现代法制发展到新的历史阶段之后，适应社会需要而进行的根本性政治社会体制的重组，其宗旨实际上是实现更大程度的自由化，打破垄断，以自由竞争促进经济、政治和法律的活力和发展[15].社会在扩大和调整司法的社会功能和地位的同时，要求司法实现民主化、自由化——不仅要打破法官职业的垄断，让律师和检察官等能够进入法官行列；而且要打破职业律师对法律事务的垄断，允许非法律家进入法律等工作中。对法律家、特别是法官，则要求他们更加接近社会、接受民众监督和民意的制约。在法官的人事任命上，计划改变仅仅由最高裁判所来决定下级审判机构的法官任命名单的做法，设立对法官人事进行外部监督的组织（反映国民意志的任命咨询委员会），同时明确人事鉴定的主体资格和判断标准，订立申请再议的程序。在这方面，中日两国对法官素质的要求和改革目标具有明显的逆向性。
需要注意的是，中国的现代化课题尽管还并没有完全完成，但却与现代世界共同面临着许多相同的“后现代”课题，例如新型纠纷和诉讼的频发，消费者权益保护运动，环境保护，经济的全球化，法律对弱者的保护等等，这就使中国司法改革的问题愈显复杂化和多元化，道路和方案的选择更需慎重。
第三，司法模式不同。如前所述，日本早已完成了西方法的移植，建立了独立的司法机制，并形成了自身的传统。在此基础上，其改革实际上与其他西方国家相似，带有一定的“后现代”特色，即改革现代法制和司法程序固有的弊端，如程序复杂、成本高昂、拖延以及过高的技术化和对抗性，以简易、便捷、低廉、平和为改革的基本目标。并通过建立小额诉讼程序，发展aDR，促进社会纠纷解决途径的多元化和公民对司法的利用（accesstoJustice）。
与此不同的是，中国在建立现代法制的过程中，曾形成了自己独特的诉讼模式。在民事诉讼方面，其显著特点是：程序设计和运作上的常识化、非对抗性、简易化、强职权主义、重视司法效率[16]，在理念上则历来强调积极的司法工具主义、实质正义和司法效率。一方面，审判方式改革和司法改革的重点是转换诉讼模式，努力建立健全现代诉讼程序，确立程序正义的理念和与国际接轨的程序保障制度。而另一方面，尽管原有的诉讼模式已经发生了不同程度的变革，但由于社会条件和法制环境的原因，在一定程度上仍然保留着其固有的影响力，在诉讼量增长、法院压力加大，以及新型诉讼不断涌现的情况下，中国的司法改革在追求司法效率、实质正义、司法简易便利的同时，往往容易导向某种形式上的回归。现代社会需要具有创新能力的司法，对法官的素质和威望，及其自由裁量权的要求必然随之提高，而这又恰恰与中国社会目前对司法官的整体评价形成巨大的落差。因此，改革目标在很大程度上取决于司法官的的素质和司法体制；同时又在客观上受制于法制环境、当事人的能力以及民众的法律意识和价值观。
最后，中日两国司法改革的指导思想和基本理念不同。尽管改革都是基于对现行制度的批判和危机意识上发动的，但是由于背后的经济社会原因和动机各有不同，因此，虽然不乏相同的课题和相近的思路甚至相似的举措，但二者的差异依然清晰可见。例如：在司法运作原理上所分别追求的精英化与民主化；司法精密化与常识化；司法独断与多元化；内部独立化与外在监督的结合等方面，两国的思路都显示出迥然不同的个性。即使在最为相似的法律教育模式的选择上，即法学院（LawSchool）的理想方面，从产出的结果看，日本法科大学院的追求高质量的法律家培养模式也与中国追求法律家普及的Jm模式不可同日而语。
二、日本司法改革的启示
毫无疑问，由于中日两国司法改革的主客观因素和现实环境方面存在着诸多差异，我们不可能简单地照搬日本司法改革的思路及方案。此外，对于日本的司法改革，我们也仍然有理由提出许多质疑。
首先，需要质疑的是，日本的经济衰退与司法制度及其运作究竟有什么关系？司法改革真正能够促进日本社会经济的发展吗？众所周知，日本的司法制度在战后的运作以保守而稳健著称，据其国内统计，日本民众对法院的权威和公正性评价颇高，并逐步上升。而在世界上，日本的“小司法”路线（即法律家人数少而精且分工细致，诉讼率相对较低，注重协商和解和关系维系）被评价为一种独具特色、成本低、效率高，并且具有很强的适应性的道路[17].而日本的协商、调解和企业法律顾问制度等，甚至在20世纪60年代对美国的企业经营之道和aDR产生过重要的影响。日本的律师长久以来以民众的代表自居，一直心仪美国的法律家一元化模式，对本国司法制度、特别是法官人事制度持强烈的批判态度，始终是司法改革最积极的推进者，然而，这是与该集团的特殊利益分不开的，因此，很长一段时间其改革的呼声在社会上始终未获得共鸣。20世纪80年代“泡沫经济”破灭之后，日本社会对其经济和政治体制的自信也随之破灭。在内外压力下，财界不得不同意进行司法改革，如果说导致财界重视司法改革的外因是“应付国际磨擦”，那么可以说内因不外乎“扩大经营自”[18].而自民党长期执政的格局被打破之后，“在内外紧迫的困境中对司法改革表现出惊人的热忱，并运用各种权力资源来动员法律界的有关方面。这里其实展现了一道很奇特的政治风景线：那个以酒馆谈合政治著称、其派阀活动的模式离民主性法治主义的理念相去甚远的政党，在权力结构真正实现了多元化的条件下，突然显得比谁都更对民主法治主义情有独钟”[19].虽然，我们能够理解这次司法改革的动因和目标，却仍然很难判断司法改革能否对振兴日本经济起到直接的作用，因为没有多少实证依据表明是司法制度阻碍了经济的发展，而改革后的司法能否在日本经济自由化和政治民主化方面发挥更大的作用，促进日本在国际上的竞争力，也还需要在今后的实践中观察。然而，长期形成的行之有效的制度和经验，一旦消失将不可再生；如果把孩子与洗澡水一同倒掉，又如何是好？难怪司法改革的方案如此谨慎。
其次，需要质疑的是，引进美国司法的因素能够使日本司法改革成功吗？是否会造成既有法律体系的混乱和效率的低下？日本原有的大陆法体系在战后曾数次引进了英美法因素，其中宪法的制定确实是划时代的。然而，在民事诉讼中引进的交叉质证，效果却并不理想，甚至被评价为最糟糕的嫁接[20].原因是显而易见的，在一个固有体系中嫁接进一个异体，期待的杂交优势并不必然产生，却很难避免功能的紊乱和变异。此外，在日本，美国的司法制度之所以受到青睐，很大程度上是因其经济政治地位的强大。实际上，众所周知，美国进入20世纪后半之后，面对司法的“危机”，也在积极地推进司法改革，出于诉讼的压力和对现行诉讼制度固有弊端的反思和批判，国会在1990年提出《民事司法改革法案》，在联邦法院系统全面进行诉讼程序改革和推行aDR.在美国，许多司法制度本身也在经受着时间和实践的检验，例如集团诉讼，陪审团制度，律师的胜诉酬金制度，甚至也包括法学院教育。美国人对世界最大的贡献，恰恰在于他们以实用主义的精神在不断创造着诸如aDR和诉辨交易之类的变通性制度，用以弥补既有制度的不足。而为了改革诉讼的延迟、高成本和程序滥用，英美的司法改革恰恰是从大陆法系借鉴了许多经验和制度，强化法院的职权管理和诉讼指挥权、促进和解等等。因此，不言而喻，美国的制度和经验并非是放之四海而皆准的，并且，不能仅根据美国的经济繁荣或衰退来判断其司法制度的优劣。当然，我们并不是说美国的制度不适用于大陆法系国家或亚洲国家，但至少，这种局部的嫁接需要慎之又慎，必须考虑到所需的制度条件和社会条件以及成本的付出（效益）。对此，有很多日本法学家也指出了日美两国法律制度的差异并非仅仅靠法律家一元化就可以改变。[21]
接下来的问题就是，基于传统文化和社会心理，日本国民能够接受美国式的司法吗？这是比较法研究中一个传统性的问题，无疑会有见仁见智的观点，但是唯一能够确定的是，这个问题的答案也只能留待实践和时间来回答了。
如果再进一步探讨日本司法改革的具体措施，可能提出的问题无疑会更多，而且难免会涉及到种种理论悖论，以及理想与现实之间显而易见的差异等等。
尽管存在着如此这般的一些疑问，然而，从日本司法改革的理念中，我们仍然可以汲取到许多发人深省的启示，并用以审视我们自身的改革理念。特别是，由于日本的司法改革是在经济全球化背景下展开的，这一点与中国今天面临的问题有很多共同之处。季卫东教授认为，日本司法改革对于中国最重要的启示在于应该正视社会体制与司法改革的关系，“因而中国和日本之间在司法改革方面的许多制度性举措和实践经验是互相可资借鉴的”，[22]并对此作了精辟深刻的分析。此外，日本的司法改革能够促进我们积极思考的问题还有：怎样在建立现代司法制度的同时避免其弊端？在司法改革中如何认识和解决中国的法制现代化、本土化与全球化关系？在建立现代法制的进程中，如何协调法与社会的联系，奠定司法的社会基础，解决好司法的民主化与专门化的矛盾，法律统一与社会的多元化的矛盾，以及司法资源的短缺与司法需求增长的矛盾，等等。
在本文中，笔者不可能对这些问题一一进行探讨，下面，仅以法律职业与法律教育为重点，着重探讨当前我国司法改革中提出的司法精英化路线中存在的逻辑难题，并在下一节对法律教育问题作一个实例分析。
随着我国司法改革从程序向人事方面的深化，建立法律共同体，实现法律职业集团的精英化，推动法律运作的精密化和法律教育的实务化等问题，已经成为当前法学界最为关注的话题。特别是，由于司法官素质和所谓“司法腐败”问题已经成了改革的瓶颈，人们自然而然地把司法公正和法制现代化的希望寄托于司法官的职业化和精英化上。学历成为衡量素质的基本标准，高学历（高学位）的青年精英或学者型法官似乎预示着法院的未来。在探讨新时代法官形象时，人们的要求是：他们在严肃的法庭上身穿法袍、手持法槌，形象威严；他们能够进行严谨的法律思维和推理，判决书和学术论文写得同样精彩；同时，他们在法庭下应该与世隔绝，深居简出，决不可流连于大排档与市井之间。只有这样的法官才能真正成为精密司法的主体，也只有这样的法官才能放心让他们独立审判。
笔者认为，法官的职业化确实是我国法制建设的治本之道，保证进入法院的法官有基本的学历要求和资格是绝对必要的。如果说“精英化”是指培养司法官的高素质，并无不妥。但是，目前在精英化的问题上必须注意以下几个方面[23]：
首先，不应仅以高学历作为精英化的标准，精英化不等于高学历（学位）化、学理化和年轻化。这里姑且不论要使20万法官都成为学者型的“精英”需要什么条件和多少时间，仅从司法实践的实际需求和法官素质的构成而言，这种判断无疑是简单化和片面的[24].我们既不能把学历等同于法官的职业道德，因为，没有任何证据表明高学历的人必然有更好的职业道德修养；也不能把学识简单地等同于法官必需的社会经验、良知与常识。一般而言，在现代法治社会，法律家所应具备的素质至少应包括以下三个方面：第一，法律家的职业道德。其中最重要的要求是公正和公平，这既是执法的技术问题，又是一种道德要求，鉴于司法腐败对法制权威的损害远远大于执法技术上的失误，因此，维护公正首先应被视为一种对法律家职业道德品质方面的要求。执法的公正与否很大程度上是依靠司法官的“良心”保证的。第二，法律家的职业技能，包括法律思维与推理能力、对法律规范的理解与解释技能、法律意识、掌握证据和事实的能力、思辨、辩论和撰写法律文书的能力等等。这方面的技能决定着法律运作过程及其结果的质量与效率，也就是所谓“执法水平”的问题。这些技能不同于文化素养，并非能够通过书本和一朝一夕即可掌握的，它的掌握和提高主要依赖于实践经验的积累。第三，法律家的学识，包括他们对法律规范的理解和法律意识，更重要的是他们在处理法律事务中所必需的社会常识，即对社会生活、人性、价值和利益等的深刻理解和感悟，并应该具有高度的社会责任感[25].对于基层法院的法官而言，一定的社会经验和人生经历还意味着对当地社会及其一般行为规范和价值观的了解，这些都是处理法律事务所必需的。因此，从基层法院纠纷解决的实际需要而言，经验派与学院派的结合，年轻与年长法官的互补，具有更实际的价值和意义。
其次，“精英化”在语义上隐含着对“平民化”和“社会化”的否定，在这个意义上，过于强调精英化可能会导致与司法民主化的背离。当我们为“司法腐败”痛心疾首时，不应该把司法隔绝于社会之外作为通向司法公正的唯一道路；在极力追求司法独立时，也不能把社会和民众的合法监督视为禁忌。总之，在实现法律家精英化的同时，不能不面对一个难以解决的悖论：怎样协调职业法律家的精英思维与民众常识思维（社会意识），即司法民主化的问题。
世界各国的司法制度在现代化之初，都曾面临这样的问题。美国把司法民主化视为司法公正的基础，在这样的理念指导下设计了民选法官和陪审团制度。经过长时间的发展，尽管终身制职业法官已经越来越普遍，陪审团也不再应用于每一个案件的审判，但通过社会化的律师，通过地方法院与高级法院的分工，通过宪法保证的陪审团制度，司法民主化的精髓仍然渗透在其司法制度之中。与此相反，德国早期的法官职业化并没有使其脱离法西斯政治的控制，在战前的历史上曾留下了耻辱的一页。战后德国的和参审制，以及扩大民众对司法的利用，都体现了对司法民主化的追求。日本的司法改革又一次清楚地昭示：司法民主化并没有成为一个过时的理念。长久以来，日本社会一直以其廉洁、公正、保守和独立的法院和法官自诩，关于这一点我们并不存异议，并且很自然地希望以此为榜样让我们的法官也如此清正廉洁。然而，在这次司法改革中却尖锐地对这些真正的精英提出了质疑。
季卫东教授指出：“必须承认，自我封闭式的法院系统有效地保障了审判的清廉公正，职业终身制也有助于法官像手艺人那样毕生不间断地琢磨改进法庭技术和积累审判经验，从所谓‘精密司法’的判决质量很高以及职业法官所享有的无与伦比的社会威信等方面的事实我们都可以确切地感受到日本现代司法模式的成功之处。但是，其代价是法官逐步脱离市民社会。法院与日常生活世界‘鸡犬之声相闻，老死不相往来’。洁身自好的审判人员为了避嫌，大有把一切好友故旧的酒会邀请都当做凶险‘鸿门宴’的架式，犹有甚者连挑儿女亲家都不肯容忍‘非我族类’来攀龙附凤。久而久之，职业法官的正义感就与一般老百姓的正义感发生了不同程度上的游离和隔阂。在仅凭对法律的忠实和精通就可以应付裕如的案件的审理过程中，外行与内行的乖背倒也不至于导致严重的问题。然而，由于现代社会日益复杂化、动态化，法律中没有明文规定的纠纷层出不穷，需要法官在审理案件时临机应变、进行适当的裁量和规范创造，这时判决能否得到社会的普遍认可、能否充分正当化就成为‘兹事体大’了。换言之，按照现代主义的观念，法律必须由民意代表制定；当法官的角色限于严格适用法律时，采取职业终身制当然是无可厚非的，然而法官一旦染指法律的创制活动，职业终身制与代议民主制的冲突就会显露出来；于是乎，法官的判决也必须接受民意的洗礼——这就是当代各国强调司法参与或民主司法的基本逻辑。
“站在这条思路上来考察自1985年以来日本司法改革的过程、特别是最近三年来的司法制度改革审议会的活动和各种提案，我们可以更清楚地认识到，这次司法改革的主轴是把法院从‘精密司法’的判决作坊转变成‘民主司法’的公共领域、从只容许‘内行看门道’的剧场转变成也容许‘外行看热闹’的广场，使日本除了国会这个政治性审议的论坛之外另行设置一个规范性推理的论坛。这两个公共领域的不同在于：前者采取‘少数意见服从多数意见’的原则，后者采取‘整体意见尊重个人意见’的原则。在某种意义上也可以说，法院的广场化意味着审判活动的进一步政治化。如此这般的变化过程里存在着一个非常有趣的悖论：有些方面职业法官的功能加强了（例如在法院内也创造规范），但另一些方面职业法官的功能却相应地被减弱（例如到法院外去解决纠纷），甚至正是审判权的扩大导致了审判权的缩小（例如‘审者受审’式的司法监督和司法参与）。然而，换一个角度来看，民主化、政治化的‘大司法’或者‘积极司法’也未尝不会反过来导致政治的司法化——审判者取代立法者成为秩序的重心所在，规范性推理的论坛对于社会公共性的重构越来越重要，其结果，现代法治主义原则将逐渐地真正渗透到包括政治决定在内的国家活动的各个方面当中去。”[26]
显而易见，上述理念与我国司法改革中人事部分的指导思想几乎背道而驰。其基本逻辑是：司法民主化以及法官与社会的联系，是法院能够参与决策、行使自由裁量权、创制规则的正当化基础；有利于良法的产出以及司法与社会的亲和。相比之下，纯粹的职业化和精英化的法院和法官则更适于严格遵守既定的法律程序，精密地适用法律规则，保证法律适用的统一。就我国现阶段法官的实际情况而言，或许更应该以后一种标准来塑造我们的法官，通过职业化实现精密司法。然而，另一方面，由于我国的实体法和程序法远未达到完备，在社会转型期面临层出不穷的新问题和社会冲突，法院又不得不大量行使其裁量权进行利益的平衡和规则的发现，这样，法官的社会经验就更加必不可少。纯粹的学院派固然能够进行严谨的推理，但是脱离了社会常识和经验，脱离了地方性知识，一个基层法官的判决怎样保证其合理性并为社会公众认同？随着司法功能的扩大，法院将在参与决策、进行司法审查的过程中发挥越来越重要的作用，社会对其要求也将越来越高。因此，法官的良知与社会良知不仅不能隔离，反而需要更加密切。在中日司法改革研讨会上，一位日本法学家兼律师宣称：“司法的独立就是对人民的依赖”，道出了他们在这次司法改革中的基本理念。诚然，目前提高我国法律家素质的关键，无疑应是实现职业化和真正的独立，克服法律家的地方化、关系化；但是，司法民主化的理念仍然是不可忽视和否定的。我们社会一向倚重的对司法的外在监督，实际上正反映了社会的这种需求。因此，如何认真对待这一悖论，处理好司法精英化与民主化，以及司法独立与社会监督的关系，的确是我们不可忽视的重要课题。
再次，精英化并不意味着贵族化。在我国现实条件下，由于当事人和社会条件所限，律师的法律服务仍属于高消费，因此，法官的作业方式停留在粗放状态，人数众多，分工不细。实际上，司法官并不具备与社会脱离的经济条件和社会条件。毫无疑问，我国目前司法官们的收入明显偏低，甚至不足以让他们衣食无忧、抵制各种物质诱惑，物质利诱与关系网的作用结合在一起，是对法官在办案中保持中立和公正的最大威胁。从根本上，提高司法官的薪俸是必然趋势，这既是司法公正的物质基础，也是实现司法官身份保障的前提。但是，把法官公正、特殊身份和精英化的标志说成是深居简出的贵族化生活，则显然是片面的。在今天，一个用自己不够丰厚的工资到大排档吃饭的法官（当然不应身穿法官制服），要比在高档星级饭店夜总会心安理得地享受律师招待的法官更值得赞赏，因为后者已经失去了公正的前提。此外，从当代司法改革的总趋势而言，为当事人提供简便、低廉的纠纷解决途径，也是司法的宗旨之一，因此，就全国范围而言，在基层法院的一般民事纠纷中（尤其是适用简易程序的案件），律师未必会成为普遍和必需的[27].在当事人本人诉讼中，要求法官更多地尽到释明义务、对程序诚实信用的把握和对判决的说理解释，这些都需要法官更好地体谅民情，不仅会使用法言法语，而且需要适当运用民众能够理解的通俗话语甚至方言，在举止上也应该平易近人[28].应该说，披上法袍并不意味着就是正义的化身，法官的独立和公正主要是靠其良心和职业道德保证的，而并非因其贵族化的私人生活而产生。
最后，精英化更重要的是实现司法官素质的整体提高，为此，应确立符合实际、切实可行的标准。任何国家法律家的教育程度和收入水平都是与一个社会的整体发展状况相适应的，并且与法律家的人数相关。我国以往司法官整体学历偏低，并不是因为《法官法》和《检察官》所定的标准太低，而是因为连这一下限在许多地方上不能实现，为了保证司法官素质的整体提高，恰恰应该从全面落实这一下限标准开始。当这一近期目标之后，随着社会整体文化教育水准和层次的提高，法官的学历标准自然会逐步相应提高。目前片面追求高学历化式的精英化，实际上并不利于提高司法官的整体素质。例如，对两法的修改和统一司法考试，表面上提高了法律家入门的标准，实际上又留下了变通的可能，这无异于加剧标准的不统一和现实差距的扩大，进一步造成了司法官素质的参差不齐：一方面，一些不发达地区的法院连本科生仍属罕见，不得不对标准进行变通，导致法定标准在地方性的变通下被虚置，甚至使司法机关成为安插地方官僚亲属子女的场所；另一方面，一些发达地区过早实行了学历的高消费，在职法官忙于提高学历；学历和论文成为评价司法官业绩和水平的标准；司法官的选任完全被名牌大学的高学位毕业生所垄断，法律本科几乎已经无缘进入法院大门。不仅如此，学历化=精英化的模式更大的危险，还在于容易导致人们忽视甚至无视对法律家进行专门化的法律实务培训的重要性。
三、关于法律教育的实例分析
上述关于法律家精英化的意见，绝不意味着笔者反对法律家接受高等教育，恰恰相反，笔者认为，解决司法官素质低下的关键就在于把住进人渠道，严格标准，统一培训，把司法官的选任从地方的控制中解脱出来。我们可以看到，法律家精英化的口号及其错误理解，直接刺激了高等法学院法律教育的市场需求，同时也阻碍了司法专业培训制度的建立。笔者曾经专门撰文[29]论证当务之急并非提升法律家的学位教育，而是应该尽快建立法律家的职业培训制度。而目前最为合理和经济的方案，应该是经过统一司法考试后，进入（法官、检察官和律师统一的或分立的）实务培训机构，由此获得法律家的任职资格。也就是世界上大多数国家，尤其是大陆法系国家普遍实行的制度。然而，已经设立的法官学院和检察官学院并没有承担起这一使命。而近年来，法律硕士（Jm）的设置却使市场需求和人们的功利主义动机发挥到极致——在最短的时间内，学校取得了规模和收入的增长，大批现任司法官取得了更高的学位学历，体现在学历比例上的司法官素质得到了迅速提高，大量非法律专业的人获得了最快捷地进入法律职业的途径，大量法律家被源源不断地培养出来。面对种种关于法律硕士质量的非议，仅仅以其原型是美国的法学院来论证其合理性显然是难以服人的。在这里，我们再次以日本司法改革中提出的法科大学院方案（东京大学方案）为例进行比较研究，来看一下法学院的移植至少应该考虑和解决哪些基本问题。
中国与日本的大学法律教育属于大陆法系类型，即大学主要是以法学体系性、通才教育为主，注重人文精神的培养和知识的系统性与科学性，毕业生在毕业后仍然可以由多种择业选择，而其中选择作实务法律家的人，需要经过严格的司法考试，合格者进入作为专门培训机构（日本是司法研修所），经过专门的职业培训，才能成为法律家。这种大学法律教育与职业培训之间的合理分工，是迄今世界上多数国家采用的法律家教育模式。而美国特有的法学院教育，则不设置大学本科阶段的法学教育，而直接由法学院承担职业培训的使命。来自各种专业的本科毕业生在法学院获得从事法律实务所需的各种专门知识，毕业后再经过司法考试成为律师，通过律师职业生涯的经验积累，再从中选任出法官。两种模式各有优劣，大陆法系的模式更重视法律职业的分工和专门化；而美国的模式则更重法律家的一元化和司法的民主化。但两者有一点是相同的，即法律家的职业培训必不可少；而这正是我国法律教育和法律家培养中最迫切需要而又缺如的环节[30].日本之所以考虑引进美国法学院模式，是为了增加司法的民主化和社会化程度；而我国的法律家从不缺少与社会的联结，并无这样的特定需要。至于认为美国模式可以使从事法律职业的最初年龄更趋向成熟的说法[31]，同样可以通过为期两年的司法培训和实习来弥补，况且我国恰好是以年轻化作为精英化的标志的。
笔者并不认为美国的制度不可借鉴、不能移植。然而，在借鉴移植中必须注意的是，我们不可能把两种相互对立和冲突的制度同时建立在同一块土壤上。为了培养高素质的法律家，美国的法学院确实有其独特的价值，但是要在原有的体系中引进法学院模式，至少需要解决以下几个问题：
首先，在准备全面移植法学院之前，必须解决如何与现有的法学本科法律教育相互衔接的问题。选择那一种模式都有其合理性，但唯一不能允许的是，让两种相互冲突的制度同时存在。日本在考虑法科大学院的方案时，感到最棘手的，就是如何与原有本科法学教育衔接的问题。经过激烈的争论，东京大学的方案提出，以法律本科生为基础建立法科大学院，作为本科后教育。其中主要来源为法律本科毕业生，实行两年制专业教育，其他专业的毕业生（少数，约占四分之一）则需要学习三年。只有法学院毕业生才可以参加司法考试，进入法律家行列。这样，在进入司法考试之前的法律教育实际上比过去延长了。
而我国设立法律硕士（Jm）时，并没有把如何与本科教育衔接的问题考虑进去。近年来，受过系统法学教育的四年制本科生已经不敌仅经过两到三年速成法律教育的Jm，遇到了严重的就业危机。由于不允许法律本科毕业生报考法律硕士，这些系统学习四年的法律本科学生实际上成了牺牲品。目前，有关方面已经提出法律教育向Jm教育转向的意见。然而，Jm真的提升了法律教育的水准吗？实际上，非法律专业参加Jm学习后，尽管拥有硕士学位，但实际学习法律专业的时间和效果甚至不如本科生；因此，Jm实际上提升的仅仅是学位，反而降低了法律专业教育的水准，缩短了实际的专业学习时间。在现有的大学法律教育体系和方式并未进行调整的前提下，以这种方式批量生产所谓复合型法律实务型人才，其结果不仅难以达到职业培训的目的，而且必然造成极大的资源浪费，并且使这一社会工程演变为改善个人竞争条件（或升职）的机会，而完全无助于法律家整体素质的提高。即使在“拉动经济”和提高在职司法官的学历上有某些立竿见影的效果，但其带来的结构性的混乱和后患则不是短时间可以纠正的。
其次，要从法学教育向法学院的职业教育转化，必须考虑到现有的大学能否承担专业培训的任务，或如何使其具备进行实务培训的能力。这不仅涉及教育者能力与既定目标的协调问题，同时也关系到如何协调法学的批判性思维与法律实务的逻辑思维的问题。就第一个方面而言，不言而喻，并非任何一个法学教授都自然而然地能够培养实务法律家，也并不是任何一门法学课程都是实务法律家所必需的。因此，法学院式专业培训是以教育者具备丰富的实务知识和经验，教育方法符合实务需要为基本要求的。为此，美国法学院以著名的案例教学、临床教育和苏格拉底教学法为基本方式，试图教会学生“像法律家那样思维”，并能够应对法律实务中的各种实际问题。而一个以体系性、学理性教育为主的大学，要想承担专业实务培训的职能，决不可能一蹴而就。
另一方面，还必须注意到，本质上，法学教育和法律教育有所区别的。作为一门科学，法学应具有体系性、原理性和批判性的特征，以理性思辨和逻辑自足为基本要求；而且，法学是批判性的，并不必须以忠实现行法为基本原则——它不仅能够建构系统的理论体系来阐明法的本质和价值，而且能够通过对现行法的积极评价、批判和重构，成为推动法律发展的动力。相比之下，法律实务则以现行法为基础展开，其基本要求是严格性、统一性、操作性和保守性，以及消极主义原则。这样才有助于培养实务法律家对现行法的信仰与忠诚，恪守自己的权限，有所为而有所不为，以保证法律适用中的统一性、连续性和稳定性。这些区别不仅决定了严格意义上的学者与实务法律家必然在法律的运作和发展中扮演不同的角色；与之相适应，这两种角色的职业道德和素质的要求、乃至知识结构都应有所不同。而且，这种区别也决定了法学教育和法律教育各自的价值和不可替代性[32].法学教育并不等于法律家的职业教育培训，大学法学院的体系性、原理性法学教育和实用性的实务法律教育是可以、并应该相互区别的。即使在美国，法律二者也是有本质区别的[33].
针对这方面的问题，日本提出的改革方案是：其一，法学院（即法科大学院，下同）不能取代司法研修所的职业培训；其二，只有经过专门设立的中立评价机关评定的大学，才有资格举办这样的法学院，并必须接受定期评估。具有认证资格的法学院将在全国招收法学本科及部分非法律本科生，进行深造，只有其毕业生才可以参加司法考试，进入法律实务界。这样，使法学院教育成为衔接普通法学教育和司法培训之间的一个环节。第三，法学院的教育形式不再以大教室讲义为中心，而广泛采取研习班讨论的方法。并聘请法官、检察官、律师等具有实务经验的职业法律家任教。同时，在课程设置上也考虑到了法学与法律实务之间的衔接与过渡[34].由此可见，法学院的设置，目的是在丰富现有的法律教育，使其社会化和实务化，增加受教育的年限，并与法律家一元化形成配套，以改善法官任职前社会经验和修养不足的问题。
相比之下，尽管关于法律院校毕业生实务能力差的怨言充耳可闻，但我国的法律硕士（Jm）教育却是在原有的教育机构、人员、方式方法和教师素质没有发生任何改变的情况下匆匆上马、迅速普及的。我们经常看到的现象是：众多来源不一、法律知识和经验相差悬殊的学生们在同一个大教室（至少50—60人，多则100—200人）、听教师用满堂灌的方式讲授各种法学原理；既没有实习，也很少研讨，学生没有时间读书，其中主要精力和时间都在用来对付外语过关，另一部分时间用于写学位论文。而他们的教师，很多甚至从没有进过法院的大门；却擅长用批判的精神对现行制度和判例进行分析。对于现任的司法官而言，这样的教育或许最多不过使他们对现行法制产生更多的批判精神，而对那些没有任何法律知识的初学者，除了大致把握法学知识体系的框架外，怎么可能被培养成一个能够从事法律实务工作，具有职业道德和法律思维能力的合格的法律家呢？即使此后他们通过了司法考试，获得了某种资格证书，但是，在任职前仍然没有任何专业培训，试问，由此怎能使法律家的整体素质得以提高呢？
第三，法学院的设置必须考虑到社会对法律人才的需求，在保证质量的前提下保证一定数量法律人才的合理产出。我们看到，日本建立法科大学院的第一步，是与法律家一元化的进程相适应，制定出循序渐进、逐步发展的法律家增长目标。司法考试合格者人数从2001年1000人，到2010年增至3000人。而为数很少的法科大学院对招生人数也做出了规划，东京大学预计招收法律本科生150人，非法律毕业生50人。而我国近年来法律教育的所谓多层次、多渠道的无序状态，是所谓司法的显著标志之一，而如果遵循教育和法律的客观规律，事先经过认真论证、小心决策，这些本来是可以避免的。然而，或许是市场的需求被无条件地引入法律教育领域；或许是这一领域涉及了太多的主管部门及其利益，因此，出现了为发展而发展，以数量规模为一切的结果。至今，尽管司法考试已经开始作人数上的控制，但法律教育的整体规模仍然在继续扩大；Jm教育已经成为一个具有诱惑力的大市场。
最后，法学院的设置必须考虑与司法培训制度的衔接。日本的司法改革尽管设立了法律家一元化的目标，却并没有取消现有的司法研修所的动议。因为每一个日本法律家都承认，司法研修所是他们法律生涯的起点，经过这一阶段，他们才开始懂得法律的现实运作程序，才开始形成共同的法律思维和理念，才开始与法学家及纯粹法学拉开距离，才开始接受法律职业的行为准则。一言以蔽之，只有这样的专门司法培训才能真正完成一个学生向一个实务法律家的转变。日本的法律家认为，即使完成了法律教育向实务化的转型，并且实现了法律家一元化，即从律师中选任法官，也不能废除司法培训制度[35].显然，试图通过Jm教育，把我国现有的法学院或法律系改造成美国式的实务培训机构，决非想象中的易事。这不仅意味着需要把传统法学从法学院彻底清除出去，而且必须以从资深律师中选任法官作为制度前提。我国既没有法律家一元化的制度基础，又迟迟不建立急需的司法培训机构，唯独急功近利地建立并快速推广了Jm教育。这种割裂必要条件和相关联系的“改革”，是否能够实现其标榜的目标，只需对其运作和产出作一点真实的实证考察，就一目了然了。
不言而喻，以上实例分析并不能改变Jm教育已经形成的既定事实和相关各界从中已经获得的既得利益，因此，笔者无意于也并不试图推动决策者对它的否定；同样也不是反对对现行法律教育进行任何改革。这里所做的，不过是以此为例，说明一个真正的改革绝不可以基于局部的利益，也决不应把“摸着石头过河”视为颠扑不破的真理，至少，应该让每一个公民对改革有一点发言权和参与权；是“改革”的成本、风险及其所带来的负面效应降到最低。
结语
中日两国的司法改革都刚刚开始，因此，目前对于改革的任何结论性的意见或许都为时过早。改革战略方案的论证，目的是集思广益，选择最适宜的路径，避免不必要的损失，争取最好的效果。而方案确立之后，则必须密切关注并及时解决实施中遇到的问题。比较法和法社会学最重要的研究方法，不仅在于运用以往的资料需求最佳的方案和途径，还在于对现实的处于动态的法律现象进行实证的跟踪性研究。这也是笔者在本研究中所持的态度。
注释：
[1]笔者在题为“世界司法改革的潮流、趋势与中国民事审判方式的改革”的文章中，对中国与西方司法改革的异同作了具体分析，指出：由于历史背景和政治杜会体制不同，这两种司法改革的目标呈现出某种逆向性。并提出了对我国司法改革问题的意见，请参阅。有关世界各国司法改革的内容，已有大量文献作了专门论述，本文不再赘述。请参阅：刘立宪、谢鹏程主编：《海外司法改革的走向》，北京，中国方正出版社，2000年；徐昕著：《英国民事诉讼与民事司法改革》，北京：中国政法大学出版社，2002年；齐树洁主编：《民事司法改革研究》，厦门大学出版社，2000年等。
[2]例如，1975年设立了“司法三曹协议会”，以协调各法律职业间的关系；1990年日本辩护士连合会（律师协会）提出《司法改革宣言》；1991年改革了司法考试制度；1995年修改《民事诉讼法》等。有关情况还可参见潘剑锋、杨素娟：“日本司法改革之评价”，载《中外法学》2000年6期，以及“中日司法改革研讨会”（中国人民大学法学院、2001年6月）材料：（日）石川元也：日本司法制度改革的现状与课题。
[3]具体内容包括：司法改革的宗旨；建构能满足公民需求的司法制度；法律家人数的大幅度增加；公民的司法参与等，详细介绍可参阅季卫东：世纪之交日本司法改革述评，载《人民法院报》2001年11月5日。
[4]在这个意义上，统一司法考试的意义不可能估计过高，因为它仅仅提供了若干可能性，而没有解决法律家任职前的专门培训问题。如果把司法考试作为资格考试，考试合格者即可成为司法官，则实际上并没有提高其整体素质，反而割裂了资格考试与一定的实务训练和经验积累（无论是通过作书记员或是当律师，或者是专门的司法培训）之间的联系，降低了法官的标准。相比之下，大陆法国家的司法考试属于入门考试，与任职前培训相通，法官从基层法院逐步升迁；而美国的司法考试则在法学院的职业培训完成后进行，属于律师（而不是法官）的资格考试，律师必须经过若干年实践经验的积累才可能成为法官。
[5]日本司法改革中由律师界提出的意见是认为，高度精英化的法官过于脱离民众和社会实际；法院内部的升迁制导致法官的独立性受到破坏，因此，需要加强民众的司法参与。具体意见是：首先，在案件审理中引入以（当事人）选择制为基础的陪审制，从国民中随机选出陪审员参加案件评议，决定刑事案件的有罪或无罪，以及民事诉讼得胜诉或败诉的判断。其次，采用参审制，随机选出普通民众作为“审判员（裁判员）”，和法官一同审理，具有与法官同等的评议权。例如在劳动争议案件的审理中，民众裁判员能够弥补职业法官在判断时所缺少的社会常识和平民意识。
[6]目前基层法院适用简易程序审理的民事案件已经占80%以上，最高法院正在制定司法解释，扩大和规范简易程序的适用。
[7]具体目标是：争取在2004年使现行司法考试的每年合格者人数提前达到1500人，到2010年增至3000人（为2001年1000人的3倍），从而使从事司法实务的法律家人数在2018年左右达到5万人规模（为2001年约2万人数的2倍以上），实现法官和检察官人数的较大幅度增加。预计其中法官人数将增加500至700人。到2020年，司法考试以3次报考为限，但合格率从2000年的占应考人数的3％左右提高到70至80％（但前提是只允许法科大学院毕业生报考）。
[8]有关材料参见（日）小口彦太：日本的法科大学院构想（中日司法改革研讨会材料）。
[9]严格地说，中国以往的法律体系是结合了社会主义法、大陆法以及传统法律文化及现实性要素综合而成的独具特色的模式。请参见拙作：简论马锡五审判方式——一种民事诉讼模式的形成及其历史命运。
[10]前引季卫东：世纪之交日本司法改革述评。
[11]刑事诉讼法中尽管早已明确规定仅有口供不能定罪，某些检察机关仍然“标新立异”地创造了所谓“零口供”改革，并将其与所谓“沉默权”混为一谈，一时被媒体大加炒作。实际上，许多称之为改革的措施，往往都源于法律本身并没有被严格遵循。
[12]应该承认，由司法机关发起和推动的司法改革具有重要的积极作用。尽管这种改革最初可能是起源于一种简单的功利性动机（如民事审判中的举证责任，最初是为了提高办案效率而全力推行的），但一旦启动就可能成为推动改革的重要一步，并可能在短期内出现明显的效果，有利于克服司法机关长期以来存在的某些错误做法或惯例，并以一种积极的态度回应社会对司法公正和效率的需求。司法机关作为改革的主体，还有利于通过司法实践设计出符合司法实际需要的改革方案。同时，在国家的总体改革方案不可能很快出台的情况下，实际上也只能由司法机关来充当改革的先行者。然而，另一方面，这种方式的改革自始就不可避免地存在着固有的、不可克服的局限性。
[13]例如，程序方面的改革如果完全以法院为基点，容易出现以追求效率和业绩导向（往往体现在收案率、结案率、当庭判决率、审限等指标中）的理念和程序设计，如在强调法律真实、程序正义的同时，忽视社会的整体利益和当事人的实际情况，简单免除法院的职权调查、释明权或义务；限制诉讼合并和变更诉讼请求；扩大法院受案范围，如协议离婚等；在诉讼收费上也存在。这不仅容易诱发法院在市场经济条件下的市场化倾向，而且实际上会增加当事人的诉讼成本和负担。
[14]参见拙作“司法改革的现状与问题”。近年来相关论文和意见很多，不再一一列举。
[15]但另一方面，由于此次日本的司法改革的目标是使民众更多地参与司法运作，从而使法律成为国民的、而不仅是政治家和法律家的法，因此，亦被理解为“尚未经历过现代化的日本”走向现代化的构想。参见：棚濑孝雄著，易平译：《现代日本的法和秩序》，中国政法大学出版社，2002年，312页。
[16]关于我国原有民事诉讼模式的分析，参见拙作：简论马锡五审判方式——一种民事诉讼模式的形成及其历史命运，这里不再赘述。
[17]参见朱景文：比较法社会学的框架和方法，第6章“法律职业的比较研究”，中国人民大学出版社，2001年。
[18]前引季卫东：世纪之交日本司法改革述评。
[19]前引季卫东：世纪之交日本司法改革述评。
[20]见谷口安平著，王亚新、刘荣军译：程序的正义与诉讼，38页，中国政法大学出版社，1996年。
[21]棚濑孝雄对此有深刻的分析，见“法律家一元制的构想和现代司法的建构”即“司法改革的视角——现代·后现代”，收入前引棚濑孝雄著：《现代日本的法和秩序》。作者指出：主张通过国民的司法参与来实现这种“面向国民”、反映国民意愿的司法的法律家一元论中，世上隐含着巨大的矛盾和对立（300页）。此外，美国的司法理念是通过一系列相关的制度相互配合共同实现的，如陪审制度、法官选举制度、诉讼费用分配制度，等等；没有这些前提条件和基础，个别制度的移植很难产生期待的效果和目的。
[22]前引季卫东：世纪之交日本司法改革述评。
[23]毫无疑问，职业化与精英化虽然被很多人在同等意义上使用，实际上却并非同一概念，职业化的概念比精英化更为合理和准确，并可以减少许多误解。
[24]实际上，正是由于把法官素质等同于学历教育的误区，使已经建立的司法官培训机构热衷于学历教育，而没有发挥应有的其职前专业实务培训的功能。
[25]具体分析论证参阅拙作法律家素质及法律教育刍论。关于这个问题，王晨光教授作了精辟的分析，在其题为“法官的职业化精英化及其局限”一文中，他提出应“认真反思，认识职业化和精英化所具有的某种局限性”。这些局限包括：判决的形式化，法律运行中的繁文缛节，法律行业的垄断性，诉讼程序中财力和时间的大量投入，等等。“他认为需要考虑三个方面的问题：一、职业化和精英化的设想，是否能在当前中国的各个基层法院中行得通。二、正规化教育培养出来的精英与乡土社会的关系。三、法律与其他社会规范的关系，和法律的局限性问题。该文载《人民法院报》2002年5月27日、6月10日。
[26]前引季卫东：世纪之交日本司法改革述评。
[27]法官员额制和精简可能会刺激律师业，诉讼程序和举证责任等方面的改革也会增加当事人在诉讼活动中对律师的依赖。对社会而言，这一方面可能会将一部分诉讼的公共成本转化为私人成本，并导致总体上诉讼成本的大幅增加；另一方面，当事人本人诉讼的价值也会极大地受到否定，而这本是当代西方国家司法改革所追求的目标之一。
[28]在日本的民事程序改革中，为了促进当事人的和解，强调法官要脱下法袍，在圆桌前与当事人用平常的话语对话交流。
[29]范愉：法律家素质及法律教育刍论，。
[30]对法律家进行从职业道德到专业技能等全方位的实务培训，不仅能够使法律家在思维和技术上达到相对统一和较高水准，全国统一的培训制度还有利于打破地方录用的种种弊端，使法律家的整体素质相对接近和稳定；而且，这才是法律家共同体形成的真正途径。同时，统一司法考试后的专门培训，恰好能够使来自所谓多种类、多层次的“法律教育”的学生，在这里获得任职前的统一。
[31]贺卫方：法律教育向Jm教育的转向，《人民法院报》2002年5月10日。认为法学本科“学习时间只有短短的四年，又必须在法律之内与法律之外进行两线作战，年龄幼小又无法使学习者真正地领悟法学的真谛，把握法律职业的必要技能，我们的法律教育便只能是进退失据，左右为难。”其实，如果加上两年的司法培训，这些进入实务界的法学本科毕业生将受到6年的法律专业教育，其中包括必不可少的职业道德方面的专业培训；而现在的非法律专业本科生在法律硕士毕业后仅能受到不到两年的法律教育（因其大部分时间在学习外语）。两者年纪相同，在素质上孰优孰劣，应当是一目了然的。
[32]详细分析见范愉：法律家素质及法律教育刍论。
[33]美国的法学教育与世界其他国家的大学法学教育都不同，因此有必要区别两种不同意义上的法学教育。苏力教授指出：“从某种意义上说，美国的法学研究即作为学术性的法学教育和研究并不仅仅、甚至主要不是在法学院中进行，而是在其他系、科或法学院附属的研究所、中心进行的。之所以出现这种现象，首先是由美国法学院的性质决定的。法律训练和教育在美国属于职业训练，最早是由律师事务所进行的，后来才正式进入大学；进入大学后也一直是作为职业训练学校。其目的是培养合格的律师，学生一毕业就可以进行法律实务的操作。由于这一目的，法学院集中力量进行种种律师的技能训练，学术性探讨也是为培养合格和优秀的律师而附设的，在法学院并不占主导地位。……这种制度和训练在功能上保证学生遵循现存的法律，保持了法律的稳定性，并进而对美国法律和政治的稳定起了重要作用。这是一种相当有效的保守的（不带贬义）的法律教育制度。”苏力著：法治及其本土资源，北京：中国政法大学出版社，1996年，320—321页。关于美国法学院J.D的情况，还可参见王健：中国的J.D——评“法律专业硕士学位教育”，收入贺卫方编：中国法律教育之路，83页以下。
[34]参见棚濑孝雄：法学研究生院的构想和法社会学教育，收入前引棚濑孝雄著：《现代日本的法和秩序》。
司法改革的方向篇9
一、国外电力企业体制改革模式介绍
在改革的潮流面前，各国都结合本国实际，制定符合本国国情、符合本国在国际市场中战略定位的改革目标，并采取不同的模式和步骤，以保证目标的实现。
（一）典型国外电力企业体制改革案例
⑴英国。英国可谓是电力市场改革的先驱。英国电力市场化改革可以追溯到撒切尔时代。1979年英国保守党执政，执政党领袖撒切尔夫人执行“市场改革”理论，开展一系列的国有企业私有化改革措施例如：大幅度减少政府对经济的干预、廉价出售国有企业等。
⑵欧洲经济共同体。欧洲经济共同体国家的电力体制改革始于上世纪80年代，虽然欧洲共同体倡导建立统一电力市场，但各国进程与形式都不尽相同。
⑶法国。法国可谓是主张内部分拆，追求规模经济的典范。法国电力公司（eDF）是由法国政府拥有的国有电力公司，垄断了法国94%的发电装机和100%的输配电业务，集发电，输电和配售电业务于一身。在欧洲共同体倡导建立统一电力市场的政策推动下，法国颁布实施了《电力公共服务事业发展和改革的法律》，即新电力法。新电力法一方面继续坚持电力行业的公益性，保持eDF的国有企业性质，另一方面也确立了供电市场开放时间表并允许大的电力用户拥有选择权，设立政府电力监管委员会，在eDF内部实行发电，输电与配售电业务分帐核算。
⑷美国。美国电力工业是以私有制为主体，其电力体制改革的核心是放松管制，引入竞争，提高效率，降低电价。其改革步骤为：1978年美国《公用事业管制政策法》出台，允许投资建立电厂并向地方供电公司出售电力，形成独立发电商（ipp）；1992年《能源政策法》出台，同意开放输电系统，并要求在电力批发市场引入竞争。1996年美国联邦能源监管委员会（FeRC）进一步要求开放电力市场，实行厂网功能分离，分帐核算。在联邦法律和政策的指导下，各州政府根据当地能源资源和电力工业的发展水平采取了不同的放松管制和改革措施。
⑸日本。日本是稳步推进的电力市场改革的楷模。日本的电力改革虽然也以自由化为目标，但坚持谨慎原则，在保证有稳定投资、有可靠的电力供应前提下，进行自由化改革。这是与日本资源依赖进口、九大区域电网之间不存在资源优化配置的特点相适应的。
（二）电力工业经营体制改革三种基本模式
在全球范围内，自二十世纪八十年代以来，政府和决策者对电力行业的改革采取了许多不同的方法和形式，但总结起来主要还是两个方面的改革：一方面是行业组织结构的改革，即行业内部的分工和结构分拆；另一方面是所有制方面的改革，即由国有制向股份制的逐步过渡。
（1）政府直接控制。政府部门与电力企业合二为一，其标志是政企合一的电力工业部。政府既拥有该行业的所有权又直接行使管理权，控制电力工业。政府既是所有者，规则的制定者，同时也是管理者，在充当不同的角色时有不同的头衔。投资由政府拨款，价格由政府制定，收益也上交给政府。政府重视中央计划，电力工业也要求与其他工业相协调。电力工业通常被看作为公共事业，政府可以强加给电力企业其他社会责任，比如通过电价征收附加税费。
（2）政府股权控制。由政府兴办的国有公司或国有企业进行管理和控制。政府授权一家国有公司从事全国电力工业或某一地区电力工业的经营管理工作（国家电力公司或地区电力公司），政府从对电力行业直接的控制中解脱出来。
（3）政府间接控制。政府向投资者出售国有电力公司股权并允许私人资本进入电力产业，允许电力企业通过资本市场募集资金，政府通过制定能源政策，监管电价形成机制，保证市场公平竞争。
二、国内县级供电企业经营体制改革模式
从各地的“动作”来看，都在向着同样的方向前进――以加强安全管理为保障、强化客户服务为纽带对县供电企业进行经营体制改革，建立现代企业制度，并以现代企业管理作为基础，建立起适应市场经济的企业经营管理机制。并形成了这样三种常见的改革模式：
（一）配电有限责任公司模式
县属县级供电企业的资产上划为省属，由省国资委以省属县供电企业的净资产作为出资额，省电力公司以在县级供电企业的110千伏及以下电力实物资产作为出资额，按照有关法律法规，办理有关手续，双方共同出资组建省电力公司控股的省配电有限责任公司。购售电量、电价统一管理，电网建设由省配电公司统一管理安排资金建设，人员管理挂接省电力公司人力资源统一管理。各县级供电企业改制为省配电有限责任公司的全资子公司。如：吉林省农电有限公司。
（二）电力有限责任公司模式
国网公司（区域电网公司）以该省电力公司的净资产作为出资额，省国资委以省属县供电企业（县属县级供电企业的资产上划为省属）的净资产作为出资额，双方共同出资组建配网公司（区域配网公司）控股的省电力有限责任公司。购售电量、电价统一管理，电网建设由省电力公司、县级供电企业按比例出资管理建设，建成后电力设备按谁出资谁管理，有产权所有者进行维护，人员管理由县级供电企业人力资源自行管理。各县级供电企业改制为省电力有限责任公司的全资子公司。如：江苏省已上报过的各县级供电企业改制为省电力有限责任公司的全资子公司方案。
（三）“宜阳模式”
从2003年至今，河南省宜阳供电公司结合当地实际，改革管理体制，创新营销机制，实施“营配分离”，即在县级供电企业内部把营销和配电分为两个责任主体，在县域层面上进行资产重组，实现了专业化管理。
司法改革的方向篇10
从建国之初的蹒跚起步到20世纪80年代号角的真正吹起，司法改革一直伴随着新中国的发展历程而不断推进，尽管期间一度遭受灾难性的重创。可以说“，建国近60年来特别是改革开放30年来，当代中国司法改革经历了一个波浪式前进、螺旋式上升的历史行程”[1]。在这个充满波折的过程中，对于司法为什么要改革似乎是个不证自明的问题，但至于如何改则一直面临着困惑、争议、反思和抉择的痛苦。本文拟从我国司法改革的进程入手，在对历史进路进行梳理的基础上，分析总结当前司法改革领域存在的主要问题，进而对我国司法改革未来的走向尝试性地提出建议。
一、中国司法改革的基本历程
十一届三中全会后，党和政府对国家此前执行的政策方针和发展思路进行了深刻地反思，由此提出关乎中华民族命运和中国特色社会主义发展前途的伟大命题———改革开放。以此分野，我国司法改革的进程划分为两个阶段。（一）建国之初的司法改革一个新政权的建立必然伴随着一系列政治、经济、文化、社会等制度的制定。新中国建立后“，在法律方面，中国共产党从阶级分析的理论和方法认识法律的本质，强调新旧法制的根本对立”[2]，并由此着手建国之初的法制变革和法制建设工作。首先，1949年2月22日，中共中央《关于废除的“六法全书”与确定解放区的司法原则的指示》，明令废止了南京国民政府制立的法律体系，并制定了包括《中国人民政治协商会议共同纲领》、《中国人民政治协商会议组织法》、《中央人民政府组织法》等有关国家政权方面的基本法律，设立了行使国家审判权、检察权、侦查权、司法行政权等职权的相应国家机构。然后，在1952-1953年期间，国家发起了一场以清除旧司法人员、肃清旧法思想、纠正旧司法作风和发展政法教育为主要内容的司法改革运动，力图消弭旧法的影响和确立新法制的权威，全面明确了新民主主义革命以来逐步形成的司法传统。在充分发扬民主、广泛征求意见的基础上，一届全国人大通过了新中国历史上第一部真正意义上的宪法，即“1954年宪法”，以根本法的形式正式确立了新中国的司法体制和司法框架体系。这一时期的司法改革意在除旧布新，斩断业已腐朽的旧制度浊流，开挖景象焕然的新制度清泉。正如中国当代社会主义法制的开创者之一董必武认为，这次司法改革运动是自上而下地从中央司法机关到各地方司法机关，划清了敌我界限和新旧法律观念的界限[3]。站在历史的角度，此阶段的改革具有其历史必然性，基本上实现了预期的目的。当然，刚从战火弥漫的硝烟中和残酷的阶级斗争中走出来的新中国，所进行的司法改革只能是探索性的，并且是适应当时社会最急切需要的，注定有不可避免的缺憾。譬如，关于司法机关的行政性定位和司法从业人员非职业化的选任模式，对我国改革开放后法治社会的建构和司法改革的推行都带来了权其不利的影响。（二）改革开放后的司法改革由于众所周知的原因，中国法制在期间遭到了覆灭性的破坏，司法的变革更新已无从谈起。从上世纪80年代开始，随着改革开放大旗的扛起，司法改革再次走向了历史的前台。这一时期的司法改革可以根据实践中是否以司法体制的变革为关注重点进行两个阶段的划分，具体以党的十六大的召开为标志。1.改革开放后至党的十六大召开之前———司法的体制外改革时期随着改革开放的推行和中国战略发展任务的转变，从建国之初沿袭而至的司法观念、审判制度、管理体制等已不能适应时展的需要，司法改革势在必然。这一阶段主要发生了以下事件：1988年11月，中央和最高人民法院决定在黑龙江、浙江、福建、内蒙古四省区实行在党的领导下法院干部以上级法院管理为主的体制改革试点；1995年2月28日，八届全国人大常委会第十二次会议通过了《中华人民共和国法官法》；1997年10月召开的党的十五大，提出了依法治国、建设社会主义法治国家的历史任务；1999年最高人民法院制定公布了《人民法院第一个五年改革纲要（1999-2003）》，内容主要涉及审判方式改革、审判组织改革、法院内设机构改革、法院人事管理制度改革、法院办公现代化建设、审判管理和社会监督机制改革等。这个阶段是中国法制现代化的起步阶段，刚开始审慎分析中国司法的现状，并尝试探讨借鉴本土资源、国际资源和当代中国国情结合的可能性。在司法改革的众多内容中，审判方式改革、法官制度改革以及法院系统第一个五年改革纲要引发了更为广泛的关注。其中，审判方式改革削减了法官的行政威权色彩，确立了法官在司法裁判中的中立地位，提升了诉讼效率和审判质量；作为法院人事制度改革的核心问题的法官职业化建设，对法官整体素质的提高、司法公正的实现和依法行使职权有着决定性的意义；全方位展开的法院内部改革向世人宣称了司法改革的计划性和整体性，显示了其有序推进的决心。2.党的十六大召开至今———司法的体制改革时期2002年，党的十六大召开，提出进一步健全权责明确、相互配合、相互制约、高效运行的司法体制，明确了司法改革的体制性要求；随后，党中央有史第一次成立了司法体制改革领导小组，具体负责领导和部署司法体制改革工作；2004年底，党中央转发了中央司法体制改革领导小组关于司法体制和工作机制改革的初步意见，确立了司法体制改革的基本原则，确定了35项改革措施，部署了今后一个时期全国司法体制和工作机制改革的主要任务；2005年，最高人民法院颁布了《人民法院第二个五年改革纲要（2004-2008）》，最高人民检察院于同年颁行了《关于进一步深化检察改革的三年实施意见》；2007年10月，党的十七大召开，要求深化司法体制改革，优化司法职权配置，规范司法行为，建设公正高效权威的社会主义司法制度，保证审判机关、检察机关依法独立公正地行使审判权、检察权；2009年3月，最高人民法院公布了《人民法院第三个五年改革纲要（2009-2013）》。这表明当代中国的司法改革开始进入了体制性改革的新阶段。《二五改革纲要》实施期间，死刑核准制度、民事再审制度、执行制度、审委会制度改革等，都取得了重大突破。司法体制是司法结构体系和内在机制的综合，应是司法改革的核心指向。经过层层剥茧般的理论研究和实践探索，我国司法改革终于触及到其核心问题。如果说建国之初确立的现行司法体制一度发挥了其不可替代的作用，但时至今日，这一司法体制的不合时宜性已非常突出。从根本上讲，无论是我国目前司法存在诸多的事关全局的问题，还是实现公平正义的司法改革目标，亦或历史的经验与教训，都决定了司法体制必然要成为我国司法改革的重点。[4]这一时期改革的转向以及取得的成功经验，显然为司法改革的持续深入奠定了基础，也提高了人们对未来司法改革成功的期望。
二、当前中国司法改革领域存在的主要问题
判断司法改革成败的标准不在于喊出多少口号，也不在于多少措施的书面列举，仅在于其在实践中反映出的成效。截止到今天，司法改革向前推进的努力毋庸置疑，所取得的成果也有目共睹，如司法机构专业化程度的提高、法官职业化的管理制度不断完善、诉讼程序设计的趋于合理、以司法为主渠道的多元化纠纷解决机制逐渐成熟、司法管理职能纳入司法制度体系等[5]。尽管如此，相对于社会公众的期望和司法领域客观存在的问题，司法改革还有许多让人诟病的地方。综合而言，当前我国司法改革主要存在以下值得关注的问题：（一）司法独立实现的现实障碍“就西方的传统而言，司法独立的正当性几乎是不言而喻的。”[6]司法独立一度被认为是破解中国司法改革难题的关键所在，国内理论界的许多学者也因此不遗余力地论证和倡议司法独立的势在必行。在现代司法中，司法独立的必要性和必然性是不容置疑的，但如何实现司法独立是我们至今并没有真正解决的问题。目前来看，司法独立实现的现实障碍主要表现为三个方面：一是缺乏相关法律制度的支持与保障。虽然作为原则性的规定，司法独立在我国宪法和法律当中有所体现，但关于司法独立的具体内容、实现途径、限制制约、惩罚措施等欠缺一体化的立法。二是党的领导和司法独立的关系缺少法的明文规定，行政权对司法权的干涉也比较普遍。三是政治体制改革的迟缓对司法独立制约明显。这一因素显然并非司法改革自身可以解决的，还需要一个较为漫长的过程。（二）司法公正追求的操作失衡司法公正是现代司法的当然追求，也是现代司法的价值所在。这里所谓司法公正追求的操作失衡是就实体正义和程序正义的关系而言的。中国目前上诉率、申诉率、涉诉上访率的居高不下，与司法实践中二者关系的处理不当有极大的关联。“重实体，轻程序”是原来我国司法实践的一贯做法，属于典型的欧陆职权主义模式，但这一指导思想后来被普遍认为有违现代司法理念而遭到攻击。正如有的学者所言，摒弃“客观真实”的传统观念，重树“程序正义”的理念，才是寻求现代化司法理念的正确指引[7]。以1991年的《民事诉讼法》为契机，中国的司法模式从原先的纠问式到抗辩式改革悄然开始，进入程序正义追求的新时期。随着改革的逐步展开，一种矫枉过正的倾向即“重程序，轻实体”的现象开始凸显。譬如，由于过分追求诉讼效率而阻碍实体公正的实现，就违背了公正优先的选择原则；不恰当地强调司法中立，对明显的弱势方不进行救济，也会有害司法公正的真正实现。实际上，无论过分强调实体正义还是过分倚重程序正义，最终都会悖离司法的原本目的。（三）司法权力地方倾向严重司法权力的地方化倾向是一个较早就被关注的问题，也是在现实中客观存在的普遍现象。学者贺卫方曾撰文称，由于“我们的司法管辖范围与行政以及立法的管辖范围完全重合”，地方“法院院长与法官由同级人大及其常委会产生并对其负责，财政也完全依赖地方权力”，才导致本来是“国家设立在地方的法院变成了从属于和听命于地方的法院”[8]。司法权力地方化往往造成两种后果：一方面受到地方利益的掣肘，地方法院往往很难对异地公民与本地公民的纠纷作出公平裁决，这就是众所周知的司法领域的地方保护主义。另一方面，在本地公民间的纠纷，如果涉及到地方政府，或者直接与地方政府发生纠纷，则法院往往更难以持平之心进行裁决。正是人、财、物这些基本的资源和要素由地方控制，才为地方行政权干涉司法权的运行创造了便利和条件，使得司法活动不得不屈从于行政命令和长官意志，也使得越来越多的潜规则横行于司法领域，带来令人痛恨的司法不公和腐败。需要说明的是，有人将“司法权力地方化”简化为“司法地方化”，并从管辖范围、上下级法院的关系论证地方司法化的合理性，实际是注重形式下的偷换概念，和这里论述的并非同一问题。（四）法院管理行政色彩浓厚分析建国以来法院改革的历史，很容易可以看出法院始终没有摆脱行政化的色彩。自从1983年我国法院组织法删去“法院的行政事务由司法行政机关管理”后，审判工作及法院自身的管理实际由法院行使，从而形成法院职能的“两分法”与法院机构的“双重性”，即审判职能和管理职能。朱苏力认为，现实的法院总是要履行与审判相关的某些行政管理职能，因此法院内部的行政管理就有可能与法院的审判工作有所交叉、混合，甚至与司法权行使发生某种冲突，并在一定程度上会影响司法权的行使[9]。尽管理论界和实务界都在不断针对法院管理的去行政化进行呼吁，但直至今天，这种状况并没有得到真正改变。法院是行使审判权的专门机构，其管理的行政化容易导致法官的官僚化倾向。更为重要的是，以行政方式进行审判管理的案件审批，不但侵害司法权的独立行使，而且极易因违法干预造成法官作出的裁判结果不公，造成职责不明、审判效率低下、法官素质下降等严重弊端。（五）法官职业化的不彻底司法是运用一定准则和技术还原事件本来面目的过程，并在这一过程中实现惩恶扬善的价值追求。因此，它对从业者在专业知识、职业素养、技术运用、社会认知等诸方面都提出了极高的要求。在2002年7月召开的法院队伍建设工作会议上，最高人民法院首次明确提出了法官职业化建设的总体目标，并制定了《关于加强法官队伍职业化建设的若干意见》，真正拉开了法官职业化建设的序幕。客观而言，我国在推进法官职业化建设方面已经有了很大的进步，但相对于现代法治建设的需求仍颇为不足。有学者分析认为，尽管我国许多法院特别是一些中、高级以上法院的法官专业化水平已经有相当提高，但以下问题仍不容回避：完全以职业知识和能力为选任条件的职业竞争机制在全国范围内还没有真正形成；我国每个法官每年的审判效率不太乐观；当前部分法官的学历层次与其实际业务水平尚不完全协调；部分法官的人文素养和道德人格魅力仍然有待改善。[10]法官的判断之所以能被公众认可和接受，毫无疑问与其自身的职业素质有着密切的关联，这也是维护法律权威和司法公正的基本前提。