行政学的概念篇1
【关键词】行政法学；行政行为；行政过程
【正文】
行政机关为了实现特定行政目的（公共利益）往往针对相对人实施各种活动，例如命令、征收、征用、许可、处罚、强制执行等，这些行为从形式上来看呈现为各种样态。为了对这些形式各异的行为进行法律上的规范和法学上的研究，传统大陆法系的行政法学以民法学中的“法律行为”概念为模板，结合行政法作为公法的特点，创造了行政法学中所特有的“行政行为”概念，并以该概念为核心，围绕着行政行为的概念、类型、内容、成立、生效、消灭、附款、效力、瑕疵、裁量等构建了较为完整的理论体系，即行政行为理论，进而形成整个行政法学的理论体系。中国的行政法学大体移植了大陆法系的行政行为概念及其理论体系，并以此为基础构建了中国的行政法律体系，例如，制定《行政处罚法》、《行政许可法》、《行政强制法》等法律就是以行政行为的类型、内容等理论为基础的，而《行政诉讼法》则是以行政行为的效力、瑕疵、裁量等理论为基础而制定的。可见，行政行为概念在我国的行政法学中具有重要意义。但从现实行政来看，随着行政机关运用的行政手段的多样化，传统的行政行为概念并不能完全涵盖现实的行政活动，于是出现了对于行政行为之外的行为如何进行法律规范和控制的问题；同时，在现实行政中各个行为之间存在着直接或间接的关联，而传统行政法学将其割裂为各个单独的行政行为分别进行考察的方法却忽视了这些行为之间的关联。针对行政行为概念存在的上述缺陷以及现实行政的过程性特点，本文立足于行政过程论的视角，提倡将“行政过程”的概念从行政学中引入到行政法学中，并赋予其行政法学上的意义，以此来弥补行政行为概念的不足。
一、传统“行政行为”概念不能应对行政的过程性特征的要求
在现实的行政中，行政机关为实现某一特定行政目的往往需要连续作出一系列的行为，从而形成作为整体的动态过程，即行政具有过程性的特点。但传统行政法学中一般使用“行政行为”的概念，从行政过程中选择出若干典型的或主要的行为定位为“行政行为”，并对单个行政行为的合法性分别进行考察，而将作为整体的“行政过程”作为事实概念排除于行政法学研究范围之外。但现实行政过程具有整体性、动态性等特征，对此，行政行为的概念并不能完成应对行政过程的这些特性对行政法以及行政法学提出的要求。
（一）传统行政法学以“行政行为”作为核心概念
行政行为的概念在19世纪后期形成于法、德等欧洲大陆国家的行政法学中，当时的行政法学者以民法学中的法律行为概念为模式，将属于公法领域的行政机关的各种行为以一个统一的概念进行把握，在此基础上进行体系性的考察，这个概念就是“行政行为”。由于行政行为具有公法的性质，因此必须适用与民事法律行为不同的法律，即行政法，这是行政法及行政法学得以成立的理论基础。传统行政法学在此基础上，以该概念为中心，形成了有关行政行为的定型化、效力论、附款论、瑕疵论等较为系统的行政行为理论，构成了行政法学理论的核心部分。行政行为概念的提出为我们从法学的角度考察现实行政过程并加以法律的规范和控制提供了可能性，行政法学以法律的形式事先规定行政行为的主体、内容、程序、形式等法律要件，并要求行政机关在现实行政过程中必须按照法律所规定的这些要件作出行政行为，对于违反其中某一法律要件的行为则可以通过行政复议、行政诉讼等途径确认其违法性，进而予以撤销或宣布无效。可见，行政行为是传统行政法学的核心概念，在传统行政法学理论中具有重要意义。
具体而言，在方法论上来看，行政行为的概念在行政法学中具有以下重要意义。首先，行政行为概念促使行政法独立于私法，是行政法和行政法学作为独立的法律部门和法学学科得以成立的关键。行政行为是行政机关针对相对人行使公权力而作出的行为，与平等主体之间作出的私法行为相比，行政行为具有权力性、单方性等特征以及公定力等特殊效力，因此，规范行政行为的法律也必须不同于调整私法行为的法律，这是行政法及行政法学之所以独立于私法而成立的理论依据。其次，行政行为概念具有作为行政法学考察工具的意义。行政行为的概念具有“对行政活动的横向认识与有关行政活动的总则性规律的探讨的功能”。[1]现实行政中的行政活动复杂多样，在行政法学对于现实行政活动进行研究或者法律对于行政活动进行规范时，必须借助分类的方法，从现实的行政活动中抽象出各种类型的行政行为，在此基础上分别考察各类行政活动的特性、内容、要件、效力等，分别进行法律的规范和控制。可见，行政行为概念是行政法学考察现实行政活动的必要工具。再次，行政行为概念具有构建行政法学体系的作用。传统行政法学以作为行政过程结果的行政行为作为主要研究对象，并以此来构建整个行政法学体系。围绕着行政行为将行政法学体系划分为行政组织法（行政行为的主体）、行政行为法（行政行80为的行使）、行政程序法（行政行为的程序）、行政监督及救济法（对行政行为的监督及对被行政行为侵害者的救济）四部分，其中具有权力性、法律效果性等特征的行政行为成为了连接整个行政法学体系的核心。最后，行政行为概念在行政诉讼上具有概括行政诉讼受案范围和作为撤销诉讼与无效确认诉讼的理论基础的意义。例如，从公定力理论来看，存在瑕疵的行政行为通常可以区分为无效行政行为与可撤销行政行为。从行政诉讼制度来看，对于无效行政行为可以提起确认诉讼，而对于可撤销行政行为可以提起撤销诉讼，这两种诉讼类型以行政行为公定力理论为基础。此外，在一国的行政诉讼制度中，往往以行政行为的概念来概括行政诉讼的受案范围，例如我国《行政诉讼法》第11条规定行政相对人对于“具体行政行为”不服可以提起行政诉讼，《最高人民法院关于行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第1条第1款也规定相对人对于“行政行为”不服可以提起行政诉讼。可见，行政行为是行政诉讼的对象，行政行为概念的外延与行政诉讼的受案范围密切相关。
（二）行政具有过程性的特征
“过程”是指事物发展所经过的阶段，是指物质运动在时间上的持续性和空间上的广延性，是事物及其矛盾存在和发展的形式。“行政的过程性”是指行政具有作为过程的性质，行政在客观上表现为一个过程，具体由该过程中的各个发展阶段通过在时间上的持续性和空间上的广延性构成。行政不仅可以分解为各种行为进行考察，而且同时也是一种具有时空上连续性的过程，可以将行政作为过程在整体上动态地考察其运行轨迹。例如，从行政学的角度来看，“行政管理过程”是一个涉及行政决策、行政执行、行政监督等行动的过程，具体表现为确定行政目标、进行调查研究和预测、进行决策、拟定方案、进行可行性分析、具体执行、监督检查、调整方案、反馈等一系列连续行为构成的动态运行过程，可见行政学注重从整体上动态地考察行政的运行过程。而在行政法学上，现实行政往往抽象为行政立法、行政许可、行政处罚、行政强制执行、行政监督等单个独立的行为，但各行为之间并非毫无关联，正是基于这种行为之间的关联性，即使从行政法学的视角来看，也可以发现行政的过程性特征。
行政的过程性具体表现为现实行政的运行过程，其中又包含有动态性和整体性的特性。首先，行政的过程性表明行政具有动态性[2]的特征。动态性是行政作为一个过程的基本特征。在行政学上注重考察行政的运行过程，一般将行政运行过程划分为以下几个步骤进行考察：“①行政目标的确立；②就目标的有关情况进行调查研究；③拟定方案，进行决策；④进行可行性分析，选择最佳方案；⑤制定具体的执行计划、方案；⑥监督执行情况；⑦通过反馈信息来调整决策或实施方案；⑧实施调整后的方案，并再次进行反馈。”[3]而从行政法学的视角来看，也可以将行政过程划分为行政立法、行政决定、强制执行、行政救济等阶段。这些同一过程中的不同步骤或行为被连续地作出，由此表现为行政的动态性。其次，行政具有整体性的特征。现实行政复杂多样，为实现同一行政目的，不同的行政机关往往作出各种不同的行为，各行为之间纵横交错，但围绕着同一行政目的，基于各行为之间的关联性构成作为整体的行政过程。这种行政过程具有统一性，是一个独立的整体。
（三）传统“行政行为”概念的局限性
如上所述，行政行为是传统行政法学的核心概念，传统行政法学通过建立这种行政行为的逻辑体系，认识和分析各种行政行为的特征，借助于这种逻辑体系，可以对社会现实中所发生的某一特定行政行为进行推理、归类和定位，从而准确地适用法律。[4]具体而言，传统行政行为理论运用概念分析法学方法，在行政主体为达成一定行政目的所实施的各种行政活动中，选定某一特定时点的行为作为控制整个行政活动合法性的对象，从现实复杂的行政活动中抽象地归纳出各种类型的行政行为，即将行政行为类型化，在此基础上事先运用法律为各种行政行为分别设定法律要件以及主要是事后的监督程序，通过依法行政的要求实现对行政活动的监督与控制。[5]行政行为论从法律技术上为行政法对行政活动的规范提供了可能性，使得依法行政原则具有现实的可行性。因此，从法律技术来看，应当承认行政行为理论在行政法学中的重要性。
然而，由于行政行为概念在行政法学中具有特定的含义，[6]面对现代行政中行为形式的多样化以及现实行政的过程性特征，这种传统的行政行为概念并不能完全应对，主要表现为以下两个方面。第一，传统行政法学仅仅注重于对行政行为的合法性的考察，但由于行政行为概念外延的限制，使得现实行政过程中的其他行为形式不能被纳入到行政法学的视野之中。特别是随着现代公共行政的发展，行政领域的不断扩大，行政机关在行政过程中运用的手段或行为方式也呈现多样化的趋势，主要表现为行政行为功能的变化（如交涉内在化行政行为、复合型行政行为的出现等）以及合意形成型行政手段（如行政指导、行政契约、行政计划等）的出现。[7]例如，国务院在2004年制定并公布了《全面推进依法行政实施纲要》，要求各级行政机关“改革行政管理方式”，“充分发挥行政规划、行政指导、行政合同等方式的作用”，同时“创新管理方式，方便人民群众”。可见，随着依法行政的实施以及行政管理方式的改革，现实中行政指导、行政合同等非强制性行政活动方式以及其他新创设的行政管理方式将越来越多地得到运用，在这种现实背景之下，传统的行政行为理论已经不能适应现实行政发展的要求，例如，在现代行政法学中对于行政指导能否被提起行政诉讼就曾引起争议。[8]第二，行政行为概念包含了对单个行为进行静态、定点地考察的含义。传统的行政法学着眼于行政过程的最终结果即行政行为，切断了各个行为形式之间的联系，静态、定点地考察单个行政行为的合法性。在现实的行政中往往以将各种行为形式结合起来共同构成作为整体的行政过程，此时仅仅静态、定点地考察单个行政行为并不充分，而应当全面、动态地分析整个行政过程中各种行为形式以及各种行为形式之间的关系。
二、以扩大行政行为范围或导入其他概念的方式重构传统行政行为概念
对于上述狭义的行政行为概念不能涵盖现实行政中所有的活动形式的问题，行政法学者们已经意识到了该问题的存在，并从各自的视角出发积极探讨解决的办法。[9]这些解决的办法大致可以分为两类。其一是扩大“行政行为”概念的外延，采用广义的行政行为概念。其二是在行政法学中导入其他概念来取代行政行为概念。
（一）扩大“行政行为”概念外延的方法及其缺陷
行政行为概念是行政法学中最基本的概念，但由于行政行为的复杂性以及现实中行政行为的不断发展，行政行为的含义也在不断发展。在学界对于行政行为概念的具体含义存在着争议。由于行政行为是与行政诉讼制度相关联的概念，因此“各国行政诉讼的范围和条件不同，影响各国对行政行为的理解不同”。[10]在德国，行政行为是指行政机关为了调整公法领域的具体事件而采取的，对外直接产生法律效果的命令、决定或其他措施。[11]日本的学者在明治初期从德国引进“verwaltungsakt”的概念，并将其译为“行政行为”，但起初对于该概念的含义存在着争议，以私法行为、事实行为、统治行为、立法行为、行政上的管理行为、准法律上的行政行为、法律上的行政行为为顺序从大到小取舍，共有七种不同的定义。[12]现在一般采用最狭义的行政行为概念，即是指“行政机关对于具体事实以公权力行使的方式宣告何为法律的行为”，[13]或者“行政机关根据法律的规定，基于单方性的判断具体决定国民权利义务及其法律地位的行为”。[14]可见，从德国、日本的主流观点来看，行政行为概念具有外部性（针对外部的行政相对人）、权力性（具有强制性）、法律效果性（变动或影响相对人权利义务）、具体性（针对特定相对人）、单方性（由行政机关单方决定）等性质，由此排除了行政处分等行政内部、行政指导等非权力、不具有法律效果的事实行为、行政立法等抽象、行政合同等双方。
在我国行政法学界，对于行政行为概念存在着不同的理解。最广义的行政行为是指“国家行政机关实施行政管理活动的总称”[15]、行政机关“为实现行政管理目标执行公务的方式方法的总称”[16]，囊括了国家行政机关的所有管理活动。广义的行政行为是指行政主体对公民、法人或其他组织所实施的，并由行政主体单方面意思表示而形成的具有行政法律效力的行为，[17]包括制定具有普遍约束力的规范性文件的抽象行政行为和对特定对象而采取的具体行政行为。而狭义的行政行为仅指具体行政行为，即行政主体针对特定的人或特定的事所实施的，只对特定人或特定的事产生行政法律效力的行为。[18]“在界定行政行为概念时，除了参考外国的有关理论外，还必须紧紧围绕法律的规定展开论述”，“必须从行政诉讼的角度出发”。[19]在我国，行政行为不仅是一个法学术语，而且还是一个法律用语。例如，我国《行政诉讼法》中就直接使用“具体行政行为”的概念（例如第2条、第5条等），但没有对该概念作出明确解释，引起学界和实务界的激烈争论。为了指导行政诉讼实践，1991年5月29日最高人民法院了《最高人民法院关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见（试行）》，明确规定了具体行政行为的概念，即具体行政行为“是指国家行政机关和行政机关工作人员、法律法规授权的组织、行政机关委托的组织或者个人在行政管理活动中行使行政职权，针对特定的公民、法人或者其他组织，就特定的具体事项，作出的有关该公民、法人或者其他组织权利义务的单方行为”。该定义采用了学说上的“狭义的行政行为”概念，将具体行政行为限定于“针对特定的公民、法人或者其他组织”和“特定具体事项”的“单方行为”，对于当时确定行政诉讼受案范围起到一定的积极作用。但随着现代行政中行政活动的多样化，特别是非权力形式的运用，该定义就在一定程度上限定了行政诉讼的受案范围，不利于对相对人的权利进行充分救济。为此，1999年11月24日最高人民法院在制定《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》时放弃了对具体行政行为进行定义的做法，而是采用了明确行政诉讼受案范围的方式来确定行政行为概念的外延。在该解释中虽然没有明确规定行政行为的概念，但很明显，该解释中的行政行为概念较为宽泛。
为了解决传统的行政行为概念不能涵盖行政过程中其他行为形式的问题，有学者提议以缩小行政行为概念内涵的方式来扩大行政行为概念的外延，使得行政行为的概念成为能够充分容纳多种行为形式，并以“开放”为特征的新概念。[20]这种意义上的行政行为概念几乎等同于行政活动的概念，可以涵盖行政活动所有的形式。然而，根据逻辑学中概念外延与内涵的关系，外延越大内涵就越小，过于宽泛的行政行为概念几乎丧失了行政行为原本所有特征性的内涵，例如外部性、权力性、法律效果性、具体性、单方性等。而且，随着现代行的发展，行政活动的形式也不断增多，因此，广义的行政行为概念也必须随之不断改变，失去了作为行政法基本概念的稳定性。可见，采用扩大行政行为概念的范围、采用广义行政行为概念的方式，在解决冲突行政行为概念不足之处的同时，也使得该概念本身丧失了作为传统行政法学核心概念的意义。而且，随着对行政行为概念解释的不断扩大，必将导致行政法学理论和实践中的混乱。
（二）在行政法学中导入其他概念的方法及其缺陷
为了确保行政行为概念本身的存在意义以及行政行为理论体系的完整性，同时解决行政行为概念不能应对现实行政发展要求的问题，在行政法学界也有学者反对上述扩张解释行政行为概念的做法，而主张在行政法学中导入其他概念来取代行政行为概念，例如，有学者使用“行政作用”、“行政处分”[21]、“行政决定”[22]、“行政处理”[23]、“行政执法”[24]、“行政活动”[25]等概念来取代行政行为的概念。此外，也有学者作为对行政行为概念的补充，在行政法学中引入“非权力行为”[26]、“未型式化行政行为”[27]、“非强制行政行为”[28]、“非正式行政行为”[29]、“柔性行政方式”[30]、“非要式行政活动”[31]、“非单方处理性行政行为”[32]等概念以概括传统行政行为概念所不能涵盖的其他行为形式。这些概念虽然都可以在一定程度上解决传统的行政行为概念不能涵盖非权力的问题，但一方面，这些概念外延的扩大造成了其内涵过小的问题，即这些概念仅仅具有概括现实行政中所有行为形式的作用，而其概念本身的特征性内涵却很少，其作为行政法学核心概念的存在意义不大；另一方面，这些概念并没有与之相对应的理论体系的支撑，如果采用这些概念来构建行政法学理论，仍不能解决行政行为理论中静态、定点考察的问题。为此，必须寻找并在行政法学中导入更为合适的概念，以弥补传统行政行为概念及其理论体系的不足。
三、行政过程论的提倡与行政过程概念在行政法学中的导入
为了应对现代行政发展的需要，针对现实行政的过程性特征，本文从行政过程论的视角出发，认为应当在行政法学中导入“行政过程”概念。
（一）传统行政法学基础理论的重构与行政过程论的提倡
“行政过程”这一用语本身并非新生事物，在行政学研究中就普遍地被使用。而行政过程论的产生直接源于西德行政法学之灵感，作为德国最近行政法研究倾向之一，德国的部分行法学者重视认识“作为过程的行政”，例如有学者认为行政法学不仅只处理以往行政机关与国民间关系的最终决定（如行政行为），而且主张该决定过程本身的透明化及控制的可能，这被认为是对ottomayer以来过度的法学方法和妨碍确切地把握现代行政、行政法的动态的反省。[33]随着现代行政的发展，传统行政法学理论逐渐显现出其弊端，因此，在现代行政法学中，如何对应于现代行政的发展，重构传统行政法学理论体系是个重大而紧迫的课题。对此，各国的行政法学者在批判的同时，积极地提出变革传统行政法学理论的行政法学新理论。其中的行政过程论就是日本的行政法学者在借鉴美国的公共行政理论及行政法理论、德国的二阶段理论及动态考察方法的基础上提出的行政法学新理论之一。
在现实行政中，为实现某一特定行政目的，行政主体往往连续作出复数的行政行为或其他行为形式，这些行为之间存在着一定的关联性，由此构成作为整体的动态过程。但传统的行政法学过度偏重于作为行政过程最终结果的行政行为，忽略了同一行政过程中各个连续的行为形式之间的联系，仅仅从静态上定点地考察行政行为的合法性，试图通过对单个行政行为的合法性的控制来实现整个行政的合法性的目标。但事实上，单个行政行为合法并不能必然地推导出整个行政过程合法的结果，而且由于行政过程中的各种行为之间具有关联性，因此，在考察某一行为的合法性时，必须考虑其他行为的合法性对其的影响。此外，在行政过程中，除了要求行政行为必须合法之外，对于其他行为也存在着合法性的要求。而传统的行政行为理论对于上述问题并不能充分应对，随着现代公共行政的发展，这种传统的行政法学理论日益显现出弊端。对此，行政过程论认为，现代行政法学必须在考察单个行政行为的合法性的同时，直接或间接地考察行政过程中的各种行为形式的合法性，并在此基础上注重同一行政过程中各行为以及同一行为内部的各环节之间的关联性，对行政过程进行全面、动态的考察。
（二）行政过程概念在行政法学中的导入
“行政过程”，简而言之，是指有关行政的过程。“行政过程”这一词汇最早出现在行政学中，[34]行政学上的“行政过程”是指“行政主体及其他行政参与者（如立法机关、政党、利益集团、大众传媒、公民等）行使各自的权力（或权利），相互影响，相互作用，设定并最终实现政府公共政策目标的活动过程”。[35]行政学上的“行政过程”概念重视对现实行政运行过程的描写，而传统行政法学中，一般采用与行政过程概念相类似的“行政程序”概念，[36]而将“行政过程”概念作为非法学概念，而认为是不具有法学意义的“事实概念”。[37]
行政法学者最初将行政学上的“行政过程”概念借鉴到行政法学中使用，有些并不具有行政法学上的特别的理论意义，而仅仅是在用语上使用“行政过程”来代替“行政活动”。随着现代行政的发展，行政指导、行政合同等传统行政行为之外的行为形式逐渐增多，行政法学有必要将这些行为形式纳入视野进行探讨。为此，有些行政法学者使用“行政过程”概念代替“行政行为”概念。例如，在日本，第一次采用“行政过程”这个词汇作为其中一个章节的标题的，大概是今村成和所著的《行政法入门》（1966年）中的“在行政过程中个人的地位”。[38]而此后，原田尚彦所著的《行政法要论》（1976年）中，设立了单独的一章“法治主义与行政过程”。[39]而且，室井力、盐野宏所著的《学习行政法ⅰ》（1978年）中追加说明了其意义，并将“行政过程”构成其中的一编。[40]但从其内容来看，上述对于在行政法学中导入“行政过程”概念的做法只不过是以“行政过程”这个用语来概括行政行为概念所不能包含的行政活动的形式而已。[41]在中国，也有学者以“行政过程”作为行政行为的部分内容的标题，但从其具体内容来看，并没有涉及过程论的内容，而仅仅将“过程论”这一用语用以概括行政活动中的各种行为形式而已。[42]其实，“行政过程”用语具有特别的理论意义，而在上述行政法著作中使用“行政过程”用语代替“行政活动”用语时，并不能说在某种意义之下强烈地意识到行政活动的动态性格。[43]即现代行政法学上的“行政过程”概念具有特殊的理论意义，而非单纯地使用该用语来概括行政活动所有的行为形式。
因此，在行政行为概念的变革与重构意义上向行政法学中引进“行政过程”概念时，必须意识到行政过程概念本身所包含的理论意义，即以行政过程的全面、动态考察的观点来弥补传统行政行为概念的局限性、静态性等缺陷，基于行政过程论的观点提出行政过程的概念。在这种意义上，最早在行政法学中导入行政过程概念的是日本的园部逸夫，其所著的“行政程序”（1966年）将行政过程作为程序的连锁或行为的连环而有意识地阐述。[44]1969年，远藤博也公开发表以“行政过程论的尝试”为副标题的《复数当事人的行政行为》的论文。[45]此后，积极论及“行政过程”或“行政过程论”的文献不断出现。[46]此外，在中国支持行政过程论的学者们一般将行政过程与行政行为结合起来研究，认为行政过程是行政行为的过程，例如朱维究教授1997年在《政法论坛》发表的《程序行政行为初论》[47]、1998年在《中国法学》发表的《行政行为过程性论纲》[48]，以及中国政法大学博士李琦在2005年的博士论文《行政行为效力新论———行政过程论的研究进路》[49]中都研究了行政行为的过程性，不可否认，行政行为本身也具有过程性，但除此之外，行政法学还应当研究由各行为构成的宏观意义上的行政过程，而上述研究对于行政行为概念与行政过程概念的界定并不确。对此，本文从行政过程论的视角出发，基于现实行政的过程性特征，认为现代行政法学应当在维持原本狭义的行政行为概念的同时，引进“行政过程”概念，行政过程概念不仅包括行政行为以及不属于行政行为的行政活动中的各种行为，而且还包含有由各行为通过一定的关联性而构成的整体过程的意思。
四、在行政法学中导入“行政过程”概念具有重要的理论和现实意义
基于行政过程论的观点在行政法学中导入的行政过程概念具有特殊的理论含义，这种意义上的“行政过程”是指为了实现一定的行政目的，行政主体依据法律实施一系列的行政行为或其他行为而构成的过程。将该概念导入到行政法学之中，可以弥补行政行为概念的不足，对于构建适合于现代行政法学的理论体系和对现实行政过程进行法律规范具有重要的理论和现实意义。
（一）行政法学中“行政过程”概念的含义
行政过程是指一系列连续的作用，[50]是指一系列法律性或非法律性作用构成的复合的、连锁的行政作用的组合所形成的过程。任何一个完整的行政活动都是复杂的连续过程，由若干环节或步骤组成并分段进行。[51]就如同人的一生是人的各种活动的连锁而可以称为“人生过程”一样，以该过程的合理性为课题。[52]从行政的动态性、整体性来看，“行政过程”是指为了实现一定的行政目的，行政主体依据法律实施一系列的行政行为或其他行为而构成的过程。具体而言，为实现特定行政目的，行政主体作出行政立法、行政计划、行政许可、行政处罚、强制执行、行政复议等行为，这些行为在时间序列上构成了作为整体的“行政过程”。
从上述行政过程的定义来看，行政过程由目的、主体、行为形式、行政程序以及各行为形式之间的关联等要素构成。第一，行政过程的目的。行政过程以实现特定行政目的（公共利益）为目的，而公共利益是行政过程正当性的根据。但是，公共利益或公共性的概念极为抽象，是指行政的总体性目的。在该总体性目的之下，各具体行政过程的目的表现为具体的公共利益。即行政目的在不同的行政过程中具有一定的层次性和阶段性，而作为全体行政目的的公共利益由各行政过程中的具体目的构成。例如，行政的总体性目的是保障、增进国民的权利和利益，实现公共利益。具体到食品安全行政过程就是通过确保食品的安全性而实现保障国民生命健康的目的。在该目的之下，有关饮食行业的营业许可的目的是防止因饮食引起的食物中毒等危害的发生。与上述多层次、多阶段的行政目的相对应，行政过程也可以划分为多种阶段。即为实现特定行政目的，行政机关必须选择与该目的最适合的行为形式，在这种意义上，行政过程是指与特定行政目的相适应的一系列行政活动的过程，是以实现公共利益为目的的手段的联合体。第二，行政过程的主体，即使得行政过程得以运行的人的要素。[53]传统行政法学认为行政意思的形成是由行政主体一方单独判断形成的，在该意思决定过程中并不承认相对人的参与。在这种观点之下，自然而然地就将行政主体等同于行政过程的主体。但根据国民原则，国民具有主体性，具有参与行政过程的权利。因此，从国民的视角来看，行政过程中存在着行政主体与相对人两种主体。行政过程的主体在概念的内涵与外延上都比行政主体更为宽泛，行政主体是行政过程主体的一部分。第三，行政过程中的行为形式。在现实行政过程中，为实现特定行政目的，往往运用复数的行政行为或其他行为形式，例如在区域开发行政过程中，行政机关往往会作出开发计划、开发指导、开发许可、建筑许可等行为。可见，行政行为以及其他行为形式是构成行政过程的主要要素。事实上，由于现实行政过程的复杂性，在对行政过程进行法学考察时，必须将其分解为各种行为，分别考察它们的法律构造。第四，各行为以及各阶段之间的关联。行政过程由各种行政行为或其他行为形式构成，但这些复数的行为之间并非毫无关系，而是具有一定的关联性。以这种关联性为基础，各种行为构成作为整体的行政过程。此外，就单一行为来看，该行为按照一定的步骤实施，其内部各阶段存在着明显的关联性，由此构成该行为的整体过程。在这种意义上，可以认为行政过程的构成要素不仅仅是指作为结果的各种行为，而且也包括各行为之间的关联以及单一行为中的各阶段之间的关联。
从上述行政过程的定义来看，行政过程具有目的性（公共性）、连续性（动态性）、统一性（整体性）、法律性（合法性）等特性。第一，目的性（公共性）。行政目的（公共性）是行政过程的要素之一。现代行政过程以“公共事务”为对象，为最终实现公共利益这一行政目的，实施一系列的行政活动，由此构成行政过程。因此，行政过程必须以公共利益为目的。“国家及其他公权力主体的行为，不论是以公法或私法的形式为之，均应维护公共利益，始具有正当性及合法性。”[54]也就是说，维护公共利益是行政权力正当性及合法性的基础，追求公共利益是行政主体进行行政活动的目的之所在。“公共性”或“公共利益”是典型的不确定性概念，但从现实的行政过程来看，作为行政过程目的的公共利益并非抽象的，而是具有一定的具体内容，一般由单行法个别规定。对此，有学者提出“公共性分析论”，即通过对现实行政过程中的公共性目的的分析，对行政过程进行规范和控制。[55]第二，连续性（动态性）。行政过程是行政的运行、发展过程，呈现为不断发展变化的运动状态。在现实行政过程中，为实现特定行政目的，行政主体往往相继作出一系列的行为，这些行为之间具有连续性，由此构成的行政过程则体现为动态性。第三，统一性（整体性）。行政以实现统一的政目的为目标，因此承担行政任务的行政组织在整体上构成统一、完整的行政组织体系。围绕着特定行政目的，各行政组织的活动也具有统一性。在同一行政过程中往往存在着各种行为，各种行为具有一定的独立性。但从特定的行政目的来看，各行为的实施都是为了特定的行政目的。也就是说，为了特定行政目的而做出的一系列行为之间具有关联性，由此构成的行政过程在整体上来看具有统一性，即行政过程是指在特定行政目的之下实施的各种行为共同构成的整体。第四，法律性（合法性）。在传统行政法学中采用“行政行为”的概念，要求行政行为必须符合法律规定的法律要件，而将“行政过程”作为事实概念排除于行政法学的对象之外。[56]“行政过程”作为事实概念，并不具有法律上的意义。但现代行政法学除了行政行为之外，也重视行政过程的法律性。所谓行政过程的法律性主要表现在两个方面。首先，行政是执行法律的活动，行政过程就是行政执行法律的过程。[57]其次，从行政过程与法律的关系来看，行政过程必须依法运行，要求行政过程的合法性。“法律性是行政过程的属性”，“有了法律性，行政过程才有了法律意义”。[58]也正是基于行政过程的法律性，由此存在着在行政法学中考察行政过程以及对行政过程进行法律规范和控制的必要性。
（二）“行政过程”概念在行政法学中的理论和现实意义
狭义行政行为具有外部性、单方性、具体性、法律效果性等特点，是行政主体在行政过程中所采取的各种行为形式中最具有典型意义的行为。在这种意义上，行政行为是行政过程中的行为形式之一，是构成行政过程的要素之一。可见，行政行为概念与行政过程概念之间具有密切的关联。但作为行政的典型的行政行为仅仅是行政过程的构成部分，并不能等同于作为整体的行政过程，两者的区别主要表现为以下几个方面。第一，行政行为仅仅是行政过程中的行为之一，在行政过程中，除了行政行为之外，还包括其他行为形式，例如事实行为等。第二，行政行为的主体只能是行政主体，而行政过程中的法律主体除了行政主体之外，还包括行政相对人以及第三人等主体，相对人及第三人的参与等行为与行政行为一样，都是行政过程的组成部分。第三，行政行为是一个单一行为，而行政过程在多数情况下是由复数行为的连续行使所构成的整体，具有整体性。作为整体的行政过程并非各单个行为的简单相加，其本身具有独立性。此外，行政过程还具有动态性，在同一行政过程中的各单一行为之间具有关联性。因此，行政法学除了关注单一行政行为的合法性之外，还应当考察同一行政过程中的各行为之间的关系，追求作为整体的行政过程的合法性。从行政学的角度来看，作为事实概念的行政过程是行政法规范的对象，但在将行政过程概念通过行政学引入到行政法学后，行政过程不仅仅是原本行政学中的事实概念，还是处于行政法的规范和控制之下的法律概念。它既是实施“依法行政”原则的结果，也是以行政法对行政过程进行法律规范的结果。也正是在这种意义上，行政过程概念具有上述法律性（合法性）的特性。根据“依法行政”原则，行政法要求行政主体必须依据法律行使行政职权，实现行政的合法性。但传统行政法学将“依法行政”原则局限于行政行为概念的层次进行理解，将“依法行政”原则等同于行政行为的合法性。而事实上“依法行政”原则的真实含义是要求行政主体必须依据法律行使行政职权，实现行政的合法性。“依法行政”原则所追求的目标是行政的合法性，具体包括行为的合法性与过程的合法性，行为的合法性是指行政主体所作出的行为必须符合法律所规定的要件；过程的合法性是指除了要求行政过程中各行政行为的合法性外，还要求作为整体的行政过程也必须符合法律的规定。因此，行政法除了对行政行为作出考察外，还必须对行政过程进行法律的规范和控制。
基于上述对行政过程概念与行政行为概念差异的认识，现代行政法学应当在维持传统行政行为概念及其理论体系的基础上，引进行政过程的概念以及与该概念相对应的理论体系。这在行政法学理论上可以弥补行政行为概念以及行政行为类型化理论的不足，并且在实践中可以解决行政行为概念不能应对现实行政发展要求的问题。在这种意义上，现代行政法学应当从现代行政的过程性特点出发，将“行政过程”的概念从行政学中引入到行政法学中，对现实的行政过程进行全面、动态的考察。在此基础上，现代行政法学应当从实质行政法治主义出发，不仅应当关注作为行政过程最终结果的行政行为的合法性，而且还应当将行政过程中的各种行为形式全盘纳入视野，重视同一行政过程中各种行为形式之间以及同一行为的不同阶段之间的关联，对行政过程进行全面、动态的法律规范和控制。
【注释】
[1][日]山田幸男等?：《演?行政法（上）》，青林???979年版，第139页。
[2]在行政学上，行政的动态性还含有另外一层含义，即“动态性是指公共行政适应社会历史的进步，相应改变组织自身及社会管理行为的特征”。参见唐晓阳主编：《公共行政学》，华南理工大学出版社2004年版，第6页。这是行政与外部环境之间的动态性，但此处仅探讨行政过程内部各阶段之间的动态性。
[3]李盛平主编：《公务员百科辞典》，光明日报出版社1989年版，第243页。
[4]叶必丰：《法学思潮与行政行为》，《浙江社会科学》2000年第3期。
[5]李琦：《行政行为效力新论———行政过程论的研究进路》，中国政法大学2005年博士学位论文，第12页。
[6]有关行政行为概念的定义虽然并不统一，但总体而言，我国的行政法学界以及行政诉讼法律制度中现在仍以采用狭义的行政行为概念为主，而将行政机关的内部行为、制定规范性文件的抽象行为以及非单方行政行为排除在行政行为的概念之外。参见姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社、高等教育出版社，1999年版，第141页。
[7][日]大?蜓笠唬骸缎姓?ㄑГ??造的?涓铩罚?徐抽w1996年版，第5-11页。
[8]参见莫于川：《应将行政指导纳入我国行政诉讼受案范围》，《重庆社会科学》2005年第8期。
[9]参见章志远：《行政行为概念重构的尝试》，《行政法学研究》2001年第4期；张春荣：《行政行为概念的反思与重构》，《西南政法大学学报》2004年第2期。
[10]王名扬：《法国行政法》，中国政法大学出版社1988年版，第134页。
[11][德]哈特穆特.毛雷尔：《行政法学总论》，高家伟译，法律出版社2000年版，第181页。
[12][日]和田英夫：《现代行政法》，倪健民、潘世圣译，中国广播电视出版社1993年版，第182页。
[13][日]田中二郎：《行政法??》，有斐?1957年版，第259页。
[14][日]?@井昭平、西牧?：《行政法》（第五版），法学???005年版，第18页。
[15]王珉灿主编：《行政法概要》，法律出版社1983年版，第97页。
[16]应松年主编：《行政行为法》，人民出版社1992年版，第1页。
[17]参见姜明安：《行政法学》，山西人民出版社1985年版，第295页。
[18]罗豪才主编：《行政法论》，光明日报出版社1988年版，第150页。
[19]杨建顺：《关于行政行为理论与问题的研究》，《行政法学研究》1995年第3期。
[20]田文利、张艳丽：《“行政行为”论》，《中国社会科学院研究生院学报》2010年第4期。
[21]在日本行政法中，理论上多数使用“行政作用”概念，法律条文中较多使用“行政处分”概念，此外，还有“公权力的行使”等概念。当然，这些概念的含义并不完全相同，存在着一定的差异。参见江利红：《日本行政法学基础理论》，知识产权出版社2008年版，第176-180页。
[22]例如在国务院于2004年3月22日的《全面推进依法行政实施纲要》中就使用了“行政决定”的概念。
[23]参见王名扬：《法国行政法》，中国政法大学出版社1988年版，第146页；叶必丰：《行政法学》，武汉大学出版社1996年版，第179-182页；宋功德：《聚焦行政处理———行政法上熟悉的陌生人》，北京大学出版社2007年版。
[24]参见罗豪才主编：《行政法学》，中国政法大学出版社1997年版，第183页。
[25]参见朱新力：《行政法学》，高等教育出版社2006年版，第284页。
[26]参见莫于川：《非权力行政方式及其法治问题研究》，《中国人民大学学报》2000年第2期。
[27]参见李傲：《未型式化行政行为初探》，《法学评论》1999年第3期。
[28]参见崔卓兰：《试论非强制行政行为》，《吉林大学社会科学学报》1998年第5期。
[29]参见蒋红珍：《非正式行政行为的内涵———基于比较法视角的初步展开》，《行政法学研究》2008年第2期。
[30]参见莫于川等：《柔性行政方式法治化研究———从建设法治政府、服务型政府的视角》，厦门大学出版社2011年版。
[31]参见[德]平特纳：《德国普通行政法》，朱琳译，中国政法大学出版社1999年版，第87页。
[32]参见[德]汉斯.j.沃尔夫等：《行政法（第1卷）》，高家伟译，商务印书馆2007年版，第140页。
[33][日]室井力：《行政法学方法??》，载???〉染?：《?代行政と法の支配———杉村敏正先生??酚?念》，有斐?1978年初版，第14-15页。
[34]在行政学中除“行政过程”概念外，还使用“政策过程”、“政府行政过程”、“公共行政的一般过程”、“行政运行过程”等用语。
[35]张立荣：《中外行政制度比较》，商务印书馆2002年版，第287页。
[36]例如，有学者认为“行政程序只不过是一种法定的行政过程”，即以是否法定化作为行政程序与行政过程的区别。参见高小平主编：《现代行政管理学》，长春出版社2003年版，第174页。
[37][日]兼子仁：《?代行政法における行政行?椁稳??帧罚?匦鄞ㄒ焕傻染?《田中二郎先生古稀?念集?公法の理?（上）》，有斐?1976年版，第303页。
[38][日]今村成和：《行政法入?》，有斐?1966年版。在1975年的新版中，增加了“对行政决定住民意思的反映”章节，设定“行政过程和个人”一章。
[39]参见[日]原田尚彦：《行政法要?》，学????976年版。
[40]参见[日]室井力、?c野宏：《行政法を学ぶ1》，有斐?1978年版。
[41]另外，行政过程论现已成为日本行政法学的主流学说，在行政法著作中使用行政过程概念的也比较多，但大部分并没有意识到行政过程论的全面、动态考察的观点，没有在特别的理论意义上使用“行政过程”概念。例如[日]?藤博也：《?g定行政法》，有斐?1989年版等。
[42]例如张建飞、古力：《现代行政法原理》，杭州大学出版社1998年版，第85页；王锡锌：《行政过程中相对人程序性权利研究》，《中国法学》2001年第4期。
[43][日]藤田宙靖：《行政法ⅰ??（第三版再?版）》，青林???000年版，第131页。
[44][日]?@部逸夫：《行政手?》，载雄川一郎、高柳信一编：《岩波?座?代法4?代行政》，岩波???966年版，第99页。
[45][日]?藤博也：《?数当事者の行政行?椤???姓?^程?の?み》，《北大法学?集》第20卷第1-3号。
[46]从正面采纳并积极主张“行政过程论”的有[日]?藤博也：《行政?程?の意?》，《北大法学?集》第27卷第3、4号，第585页以下（1977年）；[日]山村恒年：《?代行政?程?の????（1－9）》，《自治研究》第58卷第9号、第11号、第59卷第3号、第7号、第11号（1982年、1983年）。还有，作为从行政作用法论的观点暗示行政过程论是[日]?c野宏：《行政作用法?》，《公法研究》第34号，第206页以下（1972年）；[日]?c野宏：《o?バッハァ≌、w?ブロ?ム「行政の?代的??と行政法のドグマティ?ク》，《法学?f会??》第91卷第2号，第317页（1974年）；[日]佐藤英善：《?代??gと行政———??g活动へ行政介入》，《公法研究》第44号，第158页（1982年）；还有从行政概念再构成的观点积极提及行政过程论的是[日]手?u孝：《行政概念の反省》（1982年）；从和司法审查的关系论述之的是[日]原田尚彦：《?えの利益》，弘文堂1979年版，第166页以下、218页以下（1979年）。
[47]朱维究、阎尔宝：《程序行政行为初论》，《政法论坛》1997年第3期。
[48]朱维究、胡卫列：《行政行为过程性论纲》，《中国法学》1998年第4期。
[49]李琦：《行政行为效力新论———行政过程论的研究进路》，中国政法大学2005年博士学位论文。
[50][日]山村恒年：《行政法と合理的行政?程?———行政裁量?の代替???》，慈学社2006年版，第49页。
[51]朱维究、阎尔宝：《程序行政行为初论》，《政法论坛》1997年第3期。
[52][日]山村恒年：《行政法と合理的行政?程?———行政裁量?の代替???》，慈学社2006年版，第55页。
[53]也有学者分别论述行政过程与行政主体，将其中的行政过程作为相当于传统行政法学的行政行为部分。例如，[日]小早川光郎：《行政法（上）》弘文堂1999年版，第49页。对此，本文认为行政主体是行政过程概念的构成要素之一，因此可以放在行政过程的概念之中进行探讨。
[54]翁岳生编：《行政法（二版）》（下），中国法制出版社2002年版，第163页。
[55]参见[日]室井力：《国家の公共性とその法的基?省罚?厥揖?Α⒃?奥n、福家俊朗、浜川清?：《?代国家の公共性分析》，日本??社1990年版，第14页。
[56]参见[日]兼子仁《?代行政法における行政行?椁稳??帧罚?匦鄞ㄒ焕傻染?《田中二郎先生古稀?念集公法の理?（上）》，有斐?1976年版，第303页。
行政学的概念篇2
关键词行政裁量统一裁量论法律概念
作者简介：陈晓玉，郑州大学法学院。
在建设法治政府的过程中，行政机关不仅担任执行机关的职责，同时也是法律适用机关。在法律适用的过程中，正确区分行政裁量和不确定法律概念直接影响到作为行政法“重镇”的行政裁量概念的建构与导控。为此，学界关于行政裁量与不确定法律概念的分合之争从未停止，如何科学界定两者关系，值得认真研究和探讨。
一、行政裁量权和不确定法律概念的涵义
行政裁量学说由德国学者梅耶(f.f.mayer)在其1862年出版的《行政法之原则》一书中最早表述。在这本书中，梅耶以行政裁量和法律的关系为划分依据，将行政裁量分为纯行政裁量与法律适用裁量两种类型。纯行政裁量权的行使属于“纯行政事件”的范畴,人民对其不得抗告，而法律适用裁量属于羁束行政的范畴，行政机关对于具体案件可以有较大的斟酌权限，在这个范围内，行政裁量属于一种弹性法条的适用。这种分类方式对于当时的学术研究具有重要意义，但是由于实务经验限制，梅耶并没有从本质上阐述这种分类的必要性和科学依据，对后世学者的研究也造成了一定的不利影响。而且，由于客观原因，当时并没有建立行政诉讼制度，而是用上级行政机关的审查代替。但是，梅耶提出的具体审查标准也为后世提供了研究途径。??奥国学者特茨纳(f·tezner)最先提出了不确定法律概念学说，他将将“公益”、“合目的性”、“必要性”、“公共安宁与秩序”等不确定概念从行政裁量中分立出来，称为不确定法律概念。这些法律概念可以由法院进行审查。特茨纳提出的不确定法律概念学说对后来法学界，特别是德国法学界的法学研究具有深远影响，并为德国行政法院所采纳。行政裁量，简单说来就是行政机关处理同一事实要件时可以选择不同的处理方式。??关于不确定法律概念的涵义界定，学界比较权威的观点是台湾学者翁岳生提出的：不确定法律概念是指未明确表示而具有流动的特征之法律概念,其包含一个确定的概念核心以及一个多多少少广泛不清的概念。??
二、行政裁量权和不确定法律概念的关系
（一）理论界的分类
对于行政裁量和不确定法律概念是否应予以区别，理论界有三种学说:
1．质的区别说
此为德国通说，该学说认为行政裁量与不确定法律概念存在本质的不同。行政裁量是主观的意识行为，是“决定”与“选择”的问题，需要与要决定的事物相联系，后者是“解释”与“适用”的问题，是客观的认识行为，不需与所决定的事物相联系；前者作用的客体是法律效果，后者作用的客体是法律要件；前者是对数个法律效果的选择，每一个选择皆正确且合法，后者是对数个法律效果的解释和适用虽然有多种可能选择，但是原则上只有一种选择正确且合法；前者存在“裁量空间”，后者存在“判断余地”；前者原则上不受法院审查，只有存在裁量瑕疵时才受法院的审查，后者原则上受法院的全面审查，只有在极为例外的情况下才受法院的有限审查。
2．量的区别说
此种学说认为，两者都属于立法机关授权行政机关在适用法律时，有一定的判断余地。同时，在依法行政原则的指导下，行政机关所作出的判断都不可以任意为之，否则将会收到法院的严格审查。因此，持该学说的学者认为，行政裁量与不确定法律概念并无本质上的区别，仅仅是受法律制约的程度和受司法审查的强度有所不同而已，两者仅存在量的不同而没有质的差异。
3．无区别说
持这种观点的学者认为，对法律概念的划分不应该以构成要件为区分标准，那些认为裁量和不确定法律概念分别存在于构成要件和法律效果的区分方法，根本不符合逻辑。立法机关授权行政机关做出不确定法律概念和裁量的决定，都是基于立法机关自身的意志，行政机关不管是做出不确定法律概念还是裁量都必须符合法律的规定，基于此，没有区别两者的必要。
（二）“质的区别说”还是“统一裁量论”之争
有些学者认为，行政裁量权和不确定法律概念有着质的区别，概括起来，两者主要有以下几点不同:??第一，两者的对象不同。自由裁量是法律提供了多种可以选择的处罚，行政机关结合实际做出一种合适的处罚。而不确定法律概念主要存在于法律行为的构成要件中，而且只有事实要件才可能存在不确定法律概念的问题。第二，两者行为的内容不同。对于自由裁量，只要行政机关结合实际做出的裁量行为内容符合法律的规定，就视为合法的裁量。而不确定法律概念虽然可能由于社会价值取向或者实践经验的不同而存在多种情况，但是正确的结果只有一个。第三，两者行为的方式不同。自由裁量主要是在法律确定的范围内，对于出现的法律后果的类别、程度等进行筛选，做出合理的裁量。而不确定法律概念实则是一种主观的判断，是司法机关和行政机关基于实际情况做出的主观选择。第四，两者的行为后果不同。行政裁量是行政机关酌情处置的权力。针对行政自由裁量权的审查，目前世界大多数国家的都倾向于合法性审查，一般不对行政机关据以做出的行政行为进行司法审查。相反，由于不确定法律概念的适用是一种主观判断的过程，而且只存在一种正确情况，所以，法院可以对其进行审查。
也有学者认为，行政裁量权和不确定法律概念应该统一于行政裁量范畴中。我国行政法学界关于行政裁量的界定，从一开始就包括了不确定法律概念下的裁量，之所以现在国内“质的区别说”观点泛滥主要是受德国行政裁量学说和“判断余地”理论的影响。虽然在法律适用阶段，不确定法律概念与行政裁量可以视为一个行政行为的两个阶段，但是在具体案件中，行政机关对两者往往不加以区分，将两者包含于一个逻辑推论中，所以，虽然有些学者能在学理上区分二者不同，但在实务中，一般并不对两者进行区分。只有存在多种可供选择的法律效果或者面临重大复杂的案件时，才有区分两者的必要。
（三）争议存在的原因和解决方法
1．原因分析
“不确定法律概念”与“行政裁量”关系之所以争议不断，主要是由于“不确定法律概念”与“行政裁量”的交错。这种交错主要表现为以下几个方面：
第一，裁量缩减。一般将此种情形称为“裁量收缩”或“裁量收缩到零”。行政自由裁量权的存在原本可以让行政机关在做出行政行为时有不同的处理方式可供选择，但是在一些具体的案件中，行政机关往往无法切实行使这一特权，这种选择很有可能被缩减为一种处理方式，即只存在一种没有瑕疵的裁量。第二，不确定法律概念和裁量的混合。在法律规范中，一些条文可能使用了不确定法律概念，特别是在事实要件中，但这种不确定的法律概念不论是范围还是内容都属于裁量的范畴。第三，两者的可替换性。不确定法律概念和行政裁量在某些情况下可以替换，如一个立法目的既可以通过适用不确定法律概念，设定事实要件来实现，也可以通过过行政裁量授权，即设定法律后果来实现。第四，两者存在对流趋势。这主要是因为判断余地理论与自由裁量在空间和结构上的一致性。判断余地往往将具有不同含义的事实要件界定为不确定法律概念，从而授予行政机关判断余地，同时，由于判断余地和裁量的广泛一致性，这种对不确定法律概念的理解往往回到了裁量理论。
2．解决方法
针对“不确定法律概念”与“行政裁量”的交错，实践中有以下三种解决办法：
一是，分别处理。行政法中的结合型规定虽多，但这样的规定并没有特殊之处，可以依“不确定法律概念”与“行政裁量”各自法理分别适用。二是，裁量消失。“法律构成要件中的不确定法律概念如内涵极为宽泛，包含所有作成决定时应该考量的事项，即已考量所有于行使裁量权时应考虑的要点。在这样的法律条文规范下，如果行政机关认定案件事实可以涵摄与法律之构成要件，那么就必须作出法律所授权的决定，任意规定实质上变为强制规定。”??三是，裁量吸收不确定法律概念。这种观点曾被德国两联邦行政法院所确定，即如果法律构成要件中的不确定法律概念包含的意思可被认定是裁量的范畴，那就适用裁量，而不用不确定法律概念，此时不确定法律概念即被裁量所吸收。
三、我国行政裁量权的范围界定
笔者赞成对不确定法律概念与行政裁量进行区分，原因如下：首先，对两者进行区分，有利于厘清行政权和司法权的边界。行政法学者普遍认为，对于行政裁量行为，法院以不审查为原则，以有限审查为例外；而对不确定法律概念的解释与适用，则以审查为原则，以存在“判断余地”为例外。明确二者的区别，承认不确定法律概念和行政裁量差异的存在，能够使我们更加明确司法权对行政行为进行审查的范围和强度，在对行政权进行合法审查的同时，承认判断余地的存在，从而使行政权的运行更加科学合理，使司法权和行政权达到相互制约与平衡。其次，对两者进行区分，有利于人民权利的保障。显然，明确区分不确定法律概念与行政裁量，将显著扩大司法审查的范围，使更多的行政行为可以接受司法的制约和监督，从而促进行政机关依法行政，更好的保障行政相对人的合法权益。再次，对二者进行区分，有助于凸显两者独立的价值。行政裁量不等于不确定法律概念，二者在内涵和外延都存在差异，如不确定法律概念往往以法律解释为中心，而行政裁量则很少涉及这一领域。最后，对两者进行区分，有利于学术研究。区分不确定法律概念和行政裁量，有助于学界对两者进行分别研究，从而为立法和执法工作提供理论支撑。同时，对两者的研究也有助于我们明确两者的概念，博登海默曾称:“概念乃是解决法律问题所必需的和必不可少的工具。没有限定严格的专门概念，我们便不能清楚地和理性地思考法律问题。”??从这句话可以看到法律概念对于学术研究的重要价值可见一斑，对不确定法律概念和行政裁量进行区分意义重大。
行政自由裁量权是现代行政法的一个核心内容。现代行政法正是在行政自由裁量权不断扩大与对行政自由裁量权的控制不断加强这样的一个过程中得到发展的。行政裁量权作为行政法的基本的概念，也是最难以把握的问题。不确定法律概念是一个与裁量权密切相关的概念，两者共同构成了行政机关对法律规范适用的全过程，行政机关在根据两者作出决定的时候都体现出一种个案的选择。虽然对于不确定法律概念的研究在大陆法学界尚处于起步阶段，很多问题尚未研究透彻，但关于两者关系纷争的出现，也体现了学界对这一问题的重视，毕竟两者在我国都属于“舶来品”，如何合理移植，将是我国行政法学界面临的重要课题。
注释：
??周佑勇，邓小兵．行政裁量概念的比较观察．环球法律评论．2006（4）．第431-432页．
行政学的概念篇3
【关键词】刑事政策概念政策研究
“一门社会科学学科是否成熟的重要标志，首先要看其是否已经根据该学科的特有属性和特殊的分析工具，建立起来一套完整的、共同的、无歧义的概念框架”。我们知道，法学首先是一门体系性很强的科学，概念的明确化以及概念间上下位关系的统合化对学科的建构和发展作用尤巨。“法学就是使用抽象方法从特殊现象中形成一般概念，并且从各个法领域中得到最高、最终的概念和概括性的基本原则”。而“误读刑事政策，即对刑事政策基本概念、基本含义、基本理念的错误解读，必然妨碍我们对刑事政策的科学认识以及正确运用，也阻碍我们对刑事政策学研究对象的确定和学科体系的建构”。可见，刑事政策概念的准确定位，对于刑事政策研究在某种程度上具有逻辑起点和指引路径的意义。
基于这种理念，中外刑事法学者们依据各自对刑事政策知识体系、作用界域的认识与界定，分别推出了自己的刑事政策概念，纷繁驳杂、叹为观止，“基本状况是，有多少刑事政策研究者大概就有多少种刑事政策概念”。应当说，每一种刑事政策概念的提出，都倾注了研究者宝贵的心力，饱浸了研究者辛勤的汗水，均有可圈可点之处；而每一个相对成熟的刑事政策概念的提出，一般而言，均是奠基于对前贤既有的诸多概念进行分析考量之上。例如严励教授在归纳、梳理中外刑事法学者所提出的大量的刑事政策的概念的基础之上，以一般“两分法”说与特别“两分法”说为基本进路，对广义刑事政策概念与狭义刑事政策概念进行了述评考证，并结合刑事政策与相关范畴的区别，进而廓清了刑事政策的基本内涵，较为科学地提出了刑事政策的概念，即“刑事政策是指国家和社会以打击犯罪、预防犯罪、维护稳定的社会秩序为目的而制定的行为规范和行动准则”。
笔者认为，国内学者多注重于从整体上形成自己的刑事政策观，倾向于在对国内外学者所提出的分层概念、整体概念以及进行高度浓缩与抽象的基础上使自己的刑事政策概念得以成形，这种研究视角和研究方法自然有其优越之处，如完整性、概括性、严密性等等。但笔者同时也认为，这种完整性、概括性、严密性的获得是以牺牲刑事政策概念的全面性、明晰性进而殃及刑事政策概念的可操作性为代价的，而且笔者并不认为概念的分层将令其丧失完整性，反而认为这种层层相迭、环环相扣的概念方式更易于从整体上系统性地把握和透视刑事政策的结构、内容等基本内涵。笔者无意也绝无资格对学界前辈的研究成果妄加品评，恰恰相反，正是前贤先人的智慧结晶为本文的写作提供了宝贵的思想源泉。除却这种顾虑之余，笔者倾向于以分层的多维视角来审视刑事政策之概念，在林林总总的分层诸说中较为褒许我国台湾学者林山田教授之观点：“刑事政策得分为广义的刑事政策、狭义的刑事政策和最狭义的刑事政策。笔者认为，最引人注目之处莫过于其分层标准，即刑事政策之手段：广义的刑事政策囊括了所有“足以预防犯罪之发生以及有效吓阻犯罪”的社会政策，所以其手段涵盖了“所有针对犯罪的预防和镇压而提出的一切措施与方针”；狭义的刑事政策则包括刑事立法政策、刑事司法政策与刑事执行政策，侧重于以刑罚制裁与保安处分为主要内容的所有的刑事法手段；最狭义的刑事政策仅指刑法的刑事政策，故此其手段一般意义上也局限于刑罚制裁。但我们若对该分层概念做进一步考量，却又发现其不无遗憾地存在诸多缺陷，如政策主体的缺失、价值目标的偏颇，以及存在样态的不完善。然而所有的不尽人意之处在梁根林教授界定的刑事政策概念之中却得到了很好的弥补：刑事政策的主体应同时兼容政治国家和市民社会；刑事政策的价值目标绝不能过于偏重对预防和控制犯罪效果和效率的绝对化追求而忽视对公正性的必要和适当的关照，以至于丧失其正当性，而使刑事政策因与法治国家的基本原则相抵触而陷入危机，刑事政策必须在追求目的性和有效性过程中同时兼顾人类社会既存的文化情感及价值观念，符合人类社会公正合理的正义判断，合乎事理、合乎情理、合乎法理构成了刑事政策的正当性基础；刑事政策既是“观察的科学”，又是“反犯罪斗争的方法、战略或艺术”，它应当是由与犯罪作斗争的宏观的战略、抽象的方针、微观的策略、具体的方法以及与犯罪做斗争的艺术、谋略和智慧组成的一个多元、分层而又统一的样态存在体系。
综合以上分析，笔者认为，刑事政策之概念应立足于广义的刑事政策、狭义的刑事政策和最狭义的刑事政策三个层面加以界定。广义的刑事政策乃指政治国家和市民社会以合理而有效的组织对犯罪的反应为目标而提出的有组织地反犯罪斗争的战略、方针、策略、方法以及行动的艺术、谋略和智慧的统称(即基本上尊重梁根林教授之刑事政策概念)，包括政治决策、经济政策、文化政策、法律政策、人口政策、教育政策、劳工政策、社会保障政策、新闻政策等诸多以合理而有效地组织对犯罪的反应为目标的社会政策；狭义的刑事政策则指以政治国家为主、以市民社会为辅，以合理而有效地组织对犯罪的反应为目标，以刑事法为手段而提出的有组织的反犯罪斗争的战略、方针、策略和方法以及行动的艺术、谋略和智慧的统称，包括刑事立法政策、刑事司法政策与刑事执行政策；最狭义的刑事政策是指以政治国家为主、以市民社会为辅，以合理而有效地组织对犯罪的反应为目标，以刑事实体法为手段而提出的有组织地反犯罪斗争的战略、方针、策略、方法以及行动的艺术、谋略和智慧的统称。
同时笔者认为，广义的刑事政策概念为我们认识和考察刑事政策拓展了宽阔的视野、提供了坚实的方法论基础，狭义的刑事政策概念为我们考量和改进刑事政策划定了基本疆界、指明了基本思路，最狭义的刑事政策概念则为我们分析和评判刑事政策凸显了“最重要的核心”、“最高压区”和“最亮点”。正如梁根林教授所言，“广义刑事政策的视角、理念应当是我们认识和考察刑事政策的出发点和方法论基础。但刑事政策关注的重点则是狭义的刑事政策所界定的国家运用刑事法惩罚、预防和控制犯罪的实践，而刑事政策的核心则始终是国家运用刑法惩罚和预防犯罪的有效性和正当性的考量、评判和改进。”
参考文献：
[1]严励.反思与重构：中国基本刑事政策研究.吉林大学法学院博士论文.2002.
[2]张明楷.刑法的基本立场.中国法制出版社，2002.
[3]梁根林.刑事政策：立场与范畴.法律出版社，2005.
[4]曲新久.刑事政策的权力分析.中国政法大学出版社，2002.
行政学的概念篇4
一、分层剖析法
对于一些内涵十分丰富的概念，学生理解起来往往有一定的难度，这时需要教师对概念划分为几个层次，分步讲解，达到化整为零，逐个突破，使学生由浅入深，分层“消化”，这样学生就比较容易理解和掌握这些看似难懂的概念。
例如，我在讲解“国家职能”这一概念时，将其分成活动的主体、对象、方式、目的、范围五个层次进行分析，使学生懂得国家职能活动的主体是国家行政机构，对象是社会，方式是有组织的，目的是为了维护统治阶级在经济政治上的地位和利益，范围有对内职能与对外职能之分，从而得出了国家职能的准确概念。通过运用这一方法，学生对国家职能这一概念就有了清楚、完整、正确的理解。
二、比较讲解法
比较讲解法就是把两个相近相似的概念进行比较，找出这两个概念之间的内在联系和区别，帮助学生准确地理解掌握概念。如我在讲“债券”和“股票”这对概念时，首先引导学生思考：什么是债券？什么是股票？这两者的共同点是什么？不同点是什么？然后组织学生讨论并归纳出它们的共同点是：都是有价证券，都是集资的手段，都是能获得一定收益的金融资产。而不同点是其性质、受益权和偿还方法的不同。最后列表展示出股票与债券的异同点：（如表格）
都是有价证券，都是集资的手段，都是能获得一定收益的金额资产
这种教学方法既能帮助学生准确地理解掌握概念，把容易混淆的概念区分开来，又能充分调动学生学习的积极性、主动性和创造性。
三、设问串联法
有的概念定语较多，句子很长，学生难以完整地理解、表达和掌握。对于这些概念，我根据其内在包含的要点先设几个小问题，然后再把这些问题串联起来，学生就容易掌握了，并能促进学生加深对这些概念的理解。例如：我在讲解“公司”这一概念时，就先设计这样四个问题：（1）公司的性质是什么？（2）设立有何目的？（3）设立是否是随意的？（4）公司是怎样组成的？然后通过分析，再把这四个问题串联起来，就自然而然地得出：公司是依法设立的，有法定数额的股东所组成的，以盈利为目的的企业法人。
四、图示说明法
在课堂教学中，我还经常运用图示来讲解概念。例如，我在讲“商品”这一概念时，先分析物品的概念，这个概念比较容易理解，并且外延比较广；再分析劳动产品，即经过人们劳动加工过的物品，它的外延范围比物品小；再分析商品，是用来交换的劳动产品，不用来交换的劳动产品就不是商品，如图2所示：
从这个图中，我们可以清楚地知道商品是用来交换的劳动产品，这样就顺理成章地引出“商品”这一概念，学生对商品这个概念理解得就比较透彻，清楚、达到了教学目的。
五、纠错导正法
此法是在关键性地方或学生易错易混淆的地方，教师有意识地提出相关问题让学生思考回答，针对学生的错误认识进行修正讲解，并得出正确的结论。如在教“政治”这个马克思主义政治学科最基本的概念时，笔者提出这样的问题：什么是政治？由学生独立思考问题，让学生根据自己的现有知识水平和认识能力作答，此时不允许看书和讨论。结果回答的内容五花八门：有的回答“政治就是搞行政事务”，有的认为“政治就是权势之争”，还有的说“政治就是斗争”等等，这些回答都只是从字面上去理解政治，是不科学的。笔者针对学生的回答进行分析纠正，举例说明上述观点为什么不对，引导学生得出“政治”的科学含义即“政治是经济的集中表现，是阶级阶层之间的相互关系和相互斗争，政治的核心问题是国家政权问题”。这种方法使学生在错误见解的“自我反省”中掌握概念的正确含义，加深认识和巩固记忆，同时培养了学生判断分析问题的能力。
六、要素分析法
行政学的概念篇5
一、分解定义法
概念是对某一事物的理性叙述，反映的是事物的本质属性。由于事物的属性往往是多重的，因此反映事物属性的概念也往往是多层次、多角度的。在平时的学习过程中，考生应对概念进行多层次、多角度的分解，以达到对概念的深入理解和全面掌握。
比如，理解“物质是不依赖于人的意识，并能为人的意识所反映的客观实在”。考生可把这个概念分为两个部分。第一部分要清楚物质是“客观实在”；第二部分，这种客观实在与意识的关系是什么？一是能为人的意识所反映，即可知论；二是不依赖于人的意识，也就是说无论你知道不知道、承认不承认、喜欢不喜欢，它都真实地存在着。这样就把物质这个概念通过分解分析透彻了。
文化、商品、国家利益、企业等概念都可以采用这样的分析方法。
二、逻辑分析法
从逻辑的角度看，任何概念都有其内涵和外延，所谓内涵是指一个概念所概括的思维对象本质特有的属性的总和。所谓外延是指一个概念所概括的思维对象的数量或范围。我们弄清概念的内涵和外延，这是准确理解和运用概念的前提和基础。
如对“国家”这一概念的理解。从概念的内涵来看，国家是经济上占统治地位的阶级进行阶级统治的政治权力机关。阶级性是国家的根本属性，统治阶级是利用立法、行政、司法及暴力组织等强制力量为统治阶级的利益服务的。因此，作为统治阶级工具的国家不可能为全社会谋福利。
从概念的外延来看，国家有奴隶制国家、封建制国家、资本主义国家和社会主义国家，仅就当代而言，国家有资本主义国家和社会主义国家之分。资本主义国家是资产阶级的工具，为资产阶级谋利益；社会主义国家是无产阶级的工具，为无产阶级和广大劳动人民谋利益。
我们在理解税收、信用卡的概念时都可以采用上述方法。
三、关系分析法
概念是反映事物本质属性的思维形式，而事物又处在普遍联系之中，因此，政治学科的很多概念是从事物之间的相互关系中来定义的。比如纸币是由国家（或某些地区）发行的、强制使用的货币（价值）符号。要深刻理解这一概念，必须准确把握纸币与国家（或某些地区）、纸币与货币这两对关系。我们在学习政治学科的概念时，可通过把握事物之间的相互关系来学习和掌握政治概念。
例如要理解静止的概念，必须要把握静止与运动的关系。哲学上讲的静止具体指两种情形：一是事物之间空间位置保持不变；二是事物某一方面的性质在一定时期内基本不变。静止不是绝对的不运动，而是物质运动在一定条件下、一定范围内处于暂时稳定和平衡状态。静止是一种不显著的运动，是运动的一种特殊状态，因而静止只是相对的、有条件的，运动则是绝对的、无条件的。
再比如政党这一概念。政党是指代表一定阶级、阶层或社会集团的利益，并以执掌或参与国家权力为目标的政治组织。我们在学习这一概念时，可以通过考察政党与阶级、政党与国家、政党与其他政治组织的关系来进行把握。政党是一定阶级利益的代表者，这是政党的实质，也说明了政党具有鲜明的阶级性；政党是以执掌或参与国家权力为目标的政治组织，政党与国家政权紧密联系，这既明确了政党与国家政权的关系，也把政党与一般的政治组织、社会团体区别开了。
四、图表归纳法
概念都包括在一定的知识体系之中，把概念归入一定的知识体系，易于理解和掌握。这种方法具有直观、简明、形象的特点，可以帮助考生把所学知识理顺串联起来，起到以点带面，加深理解和掌握的作用。
如在复习高一经济生活第一课“揭开货币神秘的面纱”的有关概念时，可列出图1：
（1）从外延把握：商品、劳动产品和物品的关系。
说明：商品包含于劳动产品，劳动产品又包含于物品。因此商品一定是劳动产品，而劳动产品不一定是商品。
（2）从内涵把握：商品是用于交换的劳动产品。
①判断一个物品是不是商品，首先看它是不是劳动产品，不是劳动产品肯定不是商品；然后再看是否用于交换，不用于交换的劳动产品也不是商品。
②商品身份并非固定不变，在一定条件下，商品和非商品可以转化。
再如在学习高一经济生活第五课“企业与劳动者”的有关概念时，可列出图2：
通过这个图，可以看出上述概念间的从属关系，从“市场主体”到“股份有限公司”，概念的外延越来越小。同时，利用比较分析法，分析上述概念间的区别，抓住每个概念的特征。如企业与其他市场主体的区别是它是以赢利为目的的；企业法人与其他企业的区别是能独立承担民事责任；公司与其他企业法人的区别是由法定数额的股东组成；而股份有限公司的特征则是它能发行股票。通过上述分析归纳使知识具有系统性，在知识系统中，用联系的观点加深对有关概念的理解，会收到较好的效果。
五、辐射分析法
有很多政治概念本身就是政治学科的主干知识、核心内容，需要我们认真学习、扎实掌握，并在此基础上以概念为圆心，辐射其他知识，实现知识的整合与体系的构建，以充分发挥概念在政治学科学习中的作用，同时在知识整合与体系构建的过程中深化对概念本身的认识。
通过这样的辐射我们去联想：我们生产的目的是什么？――满足消费。那么我们现在的生产状况能不能满足人们的消费？――不能。根据我国现在生产的现状我们该怎么办？――只有大力发展生产力。满足人们消费的产品是谁生产的？――企业。我国企业的主要改革方向是实行公司制，那么我国法定的公司形式是什么？――有限责任公司和股份有限公司。生产经济活动的主要参加者是谁？――企业和劳动者。那么在现代社会我国的劳动者的现状怎么样？――就业形势非常严峻，劳动者的合法权益还没有得到有效维护。我们该怎么办？――增加就业，依法维护劳动者权益。同时我们的生产要有制度保证――我国基本经济制度。
六、关键词语分析法
有的概念，去掉或改变一两个字原意就会大变，正所谓差之毫厘，谬以千里，因此在解释这类概念时，要指出哪些是关键词语，并对这些关键词语进行强化说明，使之印在自己的脑子里。
比如“实践是人们改造客观世界的一切物质性活动”这一概念。在这里要重点关注的，一是实践的对象是“客观世界”而不是“主观世界”，更不是“整个世界”，如果把“客观世界”改成“主观世界”或者“整个世界”那就会把这个概念的意思颠倒或者范围扩大，是错误的。二是实践是“物质性活动”，不是“意识活动”。如果改为“意识活动”就不能准确理解“实践可以把人们头脑中的观念的存在变为现实的存在”。
再比如：规律是事物运动过程中固有的、本质的、必然的、稳定的联系。这里要牢牢把握“固有的”“本质的”“必然的”“稳定的”这几个关键词语。只有把握这几个关键词语，我们才能领会到规律是客观的，是不以人的意志为转移的，它既不能被创造，也不能被消灭，它不是事物偶然、不稳定的联系。
七、主谓宾分析法
有的概念解释文字虽然不多，句子也不长，但是学生很难记忆掌握。对此，可以采用分要点解释的方法，即按照语文教学上分析句子主谓宾结构的方法，把这个概念的要点总结出来。只要能记住这些要点，然后再把它们联系起来，补充上限制性的定语、状语、补语等就能够理解并把握这一概念的完整意义。
比如：民主是指在统治阶级范围内，按照平等原则和少数服从多数的原则来共同管理国家事务的国家制度。
对此，我们可作如下分析：
①主语、谓语和宾语：主语是“民主”，谓语是“是”，宾语是“一种国家制度”。这是民主的本质含义。这与我们日常所说的“民主作风”中的含义是不同的。②定语：在统治阶级范围内。这是民主的国体意义。阶级性是民主的本质属性。③定语：按照平等原则和少数服从多数的原则来共同管理国家事务的。这是民主的政体意义。这表明民主是一种管理形式。
八、角度分析法
从多个角度分析概念。就好比把这个概念放在一个空间，我们可以从前、后、左、右、上、下不同的方位加以分析，可以采用关联的形式、对比的形式、推论的形式加以分析，通过这样的分析就可以从空间上把握这个概念，理解概念的内涵和外延。
比如：对“人民群众”这一概念的理解。可从以下角度进行理解：
第一，从人民群众的含义上看。
（1）人民群众是指一切对社会历史起推动作用的人们，既包括普通个人，也包括杰出人物。
（2）人民群众是一个历史范畴，在不同的国家、不同的历史时期，人民群众具有不同的内涵，但不论怎样变化，劳动群众都是人民群众的主体部分。
（3）我国现阶段人民群众的范围。在我国现阶段，全体社会主义劳动者、社会主义事业的建设者、拥护社会主义的爱国者和拥护祖国统一的爱国者，都属于人民群众的范围。
第二，从人民群众的地位和作用上看。
人民群众的地位和作用：社会历史首先是物质生产发展的历史，是人民群众创造的历史。
（1）人民群众是社会物质财富的创造者。
①人民群众是物质生产的承担者和社会生产力的体现者，是社会存在和发展的基础。
②从事物质资料生产、推动物质生产发展的人民群众，是推动社会历史发展的决定力量。
（2）人民群众是社会精神财富的创造者。
①人民生活和实践是一切精神财富形成和发展的源泉。
②人民群众的实践为精神财富的创造提供了必要的物质条件。
③人民群众直接创造了丰硕的社会精神财富。
（3）人民群众是社会变革的决定力量。
①人民群众在社会变革中的作用：主力军。
②其作用在阶级社会中的表现：阶级社会中生产关系的变革、社会制度的更迭，都是通过人民群众的革命来实现。
③实现方式：通过推动生产力发展而不断创造和改变社会关系，从而不断推动社会历史的进步和发展。
九、理论联系实际分析法
理论联系实际是学习政治最基本的原则和方法，在政治学科每一概念的学习过程中，理论联系实际都是必需的。而在理论联系实际时，对概念的理解往往融会贯通在对原理的理解之中。
行政学的概念篇6
(一)文化―行政,当代行政学研究的新视野。早期行政理论和现代行政理论都是建立在传统实证主义方法基础之上的,在这种方法指导下,行政学理论尽管取得了一系列成果,但无法从根本上摆脱其局限。70年代以后,这些思想受到了批判,胡格韦尔特在分析里格斯的行政生态理论后尖锐地指出:行政生态理论“象所有功能主义有关现代化的理论一样是有缺陷的。这是因为功能主义者忽视了把发达的世界和欠发达的世界之间历史的和当代的结构关系考虑在内”。这一缺陷“造成了特殊的不良后果[1]”。在这里,胡格韦尔特所批评的缺陷也就是缺乏具体对应的、实在的具体环境。行政不仅与环境相关,而且是特定条件下的特定环境,对任何行政的分析必须建立在其所赖以存在的特定环境基础之上。
而要研究特定的、具体的环境下的行政问题,就必然地与文化联系在一起。因为在很大程度上来说,正是文化高度体现了一个社会、民族所特有的那种特殊意义,也正是特殊性的影响才使得行政研究的具体化要求显得格外强烈。当代西方管理学者也都强调:“管理不仅是一门学问,还是一种文化,即有它自己的价值观、信仰、工具和语言的一种文化。”至此,文化与行政的问题就成为当代行政学关注的一个热点问题,行政文化也正是在这一认识基础上被提出的。从此,文化作为一个新的角度,为行政学的研究开辟了新的空间,也提供了一个更为科学恰当的分析行政的方法。
(二)政治文化概念的诞生,是行政文化引起世人关注的逻辑原因。我们知道,行政学是从政治学分出来的一门学科,自从威尔逊的《行政学研究》以来,行政作为“国家意志的执行”才彻底独立出来。但是,在研究行政学的同时不能完全撇开政治学,它始终都是受政治的影响的。概括地说,就相对而言,行政与政治关系紧密;就被包含而言,行政与政治不可分割。因而,在阿尔蒙德的“政治文化”概念提出以后,行政文化也相应地引起人们的关注。
二、目前我国关于行政文化概念的各种认识
行政文化不论是作为一门学科还是一种研究行政学的方法论,在我国都引起学术界的重视,但是究竟行政文化是什么这一概念性的问题学界还没有形成统一的认识。人们对行政文化概念的概念有各种不同的看法,主要有以下几种代表性的观点:
(一)第一种观点是从行政文化的主体界定的,台湾着名学者张金鉴认为“行政文化是政府官吏和公务人员所应共同信守的行为模式、生活方式、人群关系及价值观念[2]”。这种观点揭示了作为行政主体的政府官吏和公务人员所表现的环境主体的行政文化,不过对于行政文化的内涵却没有明确的指出来。
(二)第二种观点从精神层面界定,“行政文化的内涵,有广义和狭义的不同界定,就广义而言,行政文化是指行政意识形态,以及与之相适应的行政制度和组织机构。从狭义来说,行政文化仅指行政意识形态,即在行政实践活动基础上所形成的,直接反映行政活动与行政关系的各种心理现象、道德现象和精神活动状态[3]”。这种观点突出了行政文化的观念形态,却没有明确指出行政文化的主体。
(三)第三种观点认为,“行政文化是文化在行政管理中表现出来的一种独特的文化样式,是一定行政组织中行政员工集体创造并公认的文化,是行政物质文化、行政制度文化和行政精神文化的有机结合的整体[4]”这是从文化与行政的关系揭示了行政文化的内涵,但这里的文化是包含了物质、制度、精神三个方面的大文化的概念。不符合行政文化是社会文化在行政这一特殊领域内的表现这一说法。
(四)第四种观点从心理层面定义的,“行政文化是人们在行政实践中产生的并反映行政实践的观念意识,是客观行政进程在社会成员心理反映上的积累和积淀,是人们在一定社会内由学习和社会传递获得的关于行政的态度、道德、思想、价值观等观念[5]。”行政文化是“是在特定历史阶段,社会民众在社会化过程中所形成的关于公共行政系统的普遍性认知、情感态度和价值取向等心理活动的总和,是公共行政系统及其运行过程在社会成员心理上的稳定反映与沉淀[6]。”从心理层面定义行政文化比较准确地突出了它的本质,也与政治文化的概念相一致,都是狭义方面的定义。但这两个概念把行政文化的主体界定为社会大众,显然扩大了其狭义的范围。
三、合理界定行政文化概念需要澄清的几个基本问题
我们认为,合理的界定行政文化概念必须弄清它与文化、政治文化的关系,搞清楚这一概念的内涵与外延的准确定位,从而才能得出比较科学合理的定义。
(一)行政文化概念的理论前提。
1、合理界定行政文化概念必须找准“行政”与“文化”的契合点行政是国家意志的执行,是国家行政机关为了实现国家目标而依法管理国家政务和社会公共事务的执行性活动。而文化作为一种深藏于心的精神积淀,是人的一切目的的心理动力,是推动行政过程有序进行的精神动力。可以说,将文化引入行政学研究,具有一定的必然性。但是,我们要清楚的是,将国家政务和社会公共事务的管理视为一种文化现象,将文化引入行政的领域是为了行政学领域开拓一种新的研究方法。要知道,行政文化首先是公共行政研究的一个领域或者是研究公共行政的一个视角。对行政文化的研究主要是为了揭示社会文化对行政主体在行政活动中的影响以及如何发挥影响作用的。所以绝对不能文化全能论的倾向,行政文化也不是万能的工具。
关于文化的定义众说纷纭,主要是人们界定的角度不同。对于文化这样一个内容丰富、复杂的概念来讲,只能用哲学抽象的方法给文化确定一个大致的范围,一般包括三种文化观:广义文化观、中义文化观和狭义文化观。广义文化观就是人类社会历史实践过程中所创造的物质财富和精神财富的总和。中义文化观是指社会的意识形态以及与之相适应的制度和组织机构。狭义文化观是指社会的意识形态或社会的观念形态。为了便于对行政文化下定义,不使概念过于宽泛,我们从狭义文化观的角度对进行分析。因此,分析行政文化的概念我们也主张狭义的角度。
2、合理界定行政文化必须理顺其与政治文化概念的关系行政是政治过程的一部分,政治主导行政,行政反作用于政治,与行政活动有关的行政文化以及与政治活动有关的政治文化是一种既有共性,又有个性的辩证统一关系。政治文化主导行政文化,政治文化的改变必将带动行政文化的改变,行政文化是政治文化中的一种特殊文化形态,政治文化引导着行政文化的前进方向,从这一意义上说,其概念的内涵必须与政治文化概念相吻合。
二战后,随着比较政治学研究的兴起,政治文化研究开始引起学者的关注。特别是随着大批民族国家的建立,西方国家极力向新兴民族国家输出政治制度和行政制度,但西方模式在广大发展中国家的推广并没有达到预想的效果,有的甚至引起了严重的社会动荡和社会危机。于是,部分学者将研究眼光深入到制度背后的文化因素,研究文化与制度的互动关系,指出一定的制度必须建立在相应的文化基础之上,必须不断培育相应的社会文化氛围,并提出了“政治文化”这一崭新的概念,开启了比较政治学新的研究领域。其中,以阿尔蒙德为代表的比较政治学体系最具权威性,他给政治文化下的定义也得到学术界的承认。“政治文化是一个民族在特定时期流行的一套政治态度、信仰、和感情[7]。”我们认为,政治文化从狭义角度即从观念形态来界定可理解为人们在长期的政治生活和政治实践中所形成和发展的,对政治活动、政治关系、政治形式及自身在政治活动中的地位和角色的政治意识形态、政治心理倾向和政治价值取向的总和。那么作为和政治文化如出一辙的行政文化也应该从狭义的角度来界定,从观念形态、心理倾向等精神意识的角度去把握行政文化概念。
(二)行政文化内容的合理界定。
1、行政文化主体的确定。对于行政文化的主体,我比较认同台湾学者张金鉴的看法,把行政文化的主体界定为政府官员和公务人员。有的学者从生态学的角度认为,行政文化是政府官员和人民大众相互认同、相互作用而形成的,所以行政文化的主体既包括政府人员,也包括行政系统外的广大人民群众。对此,我们认为应该从狭义的角度来界定行政文化的概念,是在行政人员之间的相互活动之间即行政过程中形成的,而这一系统外的人民大众是被影响者,他们虽然也参与了行政活动,但最终是通过行政人员来界入行政过程的,所以从根本上说不属于行政文化的主体。
2、合理界定行政文化概念的内涵与外延。行政文化是从文化的高度来认识和研究社会公共行政管理工作,从文化深层次来探讨行政管理高效化、制度化、法制化的规律性,从文化底蕴角度来研究如何全面提高国家公务员整体素质的一种思想道德文化体系,一种精神文化的复合体,包含着极其丰富的内涵。
首先,从文化的角度把握行政文化的本质。行政文化是文化的下位概念,是社会文化中行政活动中表现出来的一种独特的政治文化形式,它与社会行政活动有着直接的关系。政治文化是社会文化体系中的一个特殊方面,是上层建筑中意识形态领域的一种特殊文化,是人们参与政治活动所形成的文化。行政文化是政府在行政活动中表现出来的一种独特的文化形式。它包括行政人员对行政系统的态度、感情、信仰、价值等。所以把握行政文化,要从文化的角度来看:既要把握行政中的文化,又要看到行政文化中的行政,从文化的角度看行政,把握行政中的文化,这才是行政文化的本质。
其次,要充分认识行政文化的特征。行政文化同文化一样,是人的后天实践的产物,是通过学习、传递而被社会成员接受掌握。具体来说,行政文化有三个特征:①时代性。行政文化是阶级社会的产物,具有鲜明的时代特征。另外,作为一种社会文化形态,不是凝固不变的,它总是随着社会的变迁而变化。②继承性。任何行政文化都或多或少受到传统文化的影响,并且相互渗透。新的行政文化总是在批判和继承传统文化的基础上形成和发展起来的。③模式性。行政文化是客观行政过程在社会成员心理反映上的积累和积淀,表现出模式性的特征。具体反映在因为历史背景、地理环境、民族性格、生活习惯及价值观念的不同,各国行政系统所反映和表现出来的文化意识和特色,即不同的国家存在着不同的行政文化模式。
一个概念在正确反映对对象本质的同时,也要反映具有这些本质属性的对象,即概念的外延。行政文化的外延包括行政价值,行政态度,行政道德,行政思想以及行政习俗。
行政价值是行政文化核心的价值观。行政价值观是价值观在行政领域内的具体化,是行政主体对行政活动及其目标、结果的稳定的心理取向、评价标准和行为定势,实质是行政主体需要和利益的内化。行政价值观是人的行为的内在驱动力,是一定社会行政管理的整体化、意志化、个体化的群体意识,从根本上决定了行政活动的走向。
行政态度、行政道德、行政思想是行政文化外延的骨架。行政态度是行政主体在行政过程中所表现出来的比较稳定的评价和行为倾向,突出表现为行政情感,即行政主体在行政过程中的直观评价和内心体验,如好恶、爱憎等。行政道德是存在于人们内心并以一定的善恶标准调整行政关系、指导行政行为的规范准则。行政思想是对行政活动的一种高级的理性思维和高度抽象的精神活动。它是对行政活动的一种本质的、自觉的反映,并通过一系列的概念、判断、推理等思维形式表现出来。
行政习俗是行政文化的行为样式和载体,是行政主体在长期共同生活中形成的具有普遍意义的习惯和风俗。
四、结论新晨
基于以上对行政文化的分析,我们认为应该这样定义行政文化:所谓行政文化是指行政人员在一定的社会文化文化背景下所形成的对行政体系行政活动的态度、情感、信仰、价值观等观念,以及行政人员中行政实践中所遵循的行政原则、行政传统和行政习惯等。作为行政管理深层次的软件因素,行政文化综合反映了政府管理的进步状,是行政管理之魂。
参考文献
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行政学的概念篇7
【摘要】历史概念教学对于历史学科能力的提升，高效课堂的打造起至关重要的作用。理清历史概念、比较历史概念、分解历史概念、构建历史概念体系、注重历史概念的生成是强化概念教学的主要手段。
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关键词历史概念；学科能力；生成
如何强化历史概念教学呢？笔者认为可以从以下五个方面着手。
一、教师引导学生理清历史概念的诸多因素
历史概念一般包括历史事件的时间、地点、人物、事件以及历史事件的性质、特征、影响等诸多因素。在历史课堂教学中，教师应引导学生准确梳理历史概念的诸多因素，为全面准确理解历史概念奠定基础。
以必修2《罗斯福新政》为例，对“罗斯福新政”这一历史概念，我们可以从以下几个方面来厘清该概念的内涵、外延。时间，1933年~1939年；地点，美国；人物，罗斯福；事件（措施），整顿财政金融体系、加强对工业的计划指导、调整农业、加强社会救济、保障体系、推行以工代赈、加强社会立法；性质，在不改变资本主义制度的前提下，加强对资本主义生产关系的局部调整；特征，国家全面干预经济；影响，使美国经济得到恢复和发展，社会矛盾缓和，避免走上法西斯专政的道路，维护了美国的民主制度，为世界资本主义的发展开创了国家干预经济的新模式。
这样，通过教师引导学生梳理这些历史要素，学生对“罗斯福新政”这一历史概念的时间、地点、人物、措施、影响等外延就有了准确把握，同时学生也能理解罗斯福新政是资本主义生产关系的局部调整的内涵。
二、教师引导学生比较容易混淆的历史概念
在历史教学的过程中，我们经常会遇到许多容易混淆的历史概念，对于这些历史概念，教师可以引导学生通过比较的方法帮助学生厘清历史概念。
所谓比较，就是把同类历史概念依据一定的标准进行分析，找出其中的异同点，从而把握历史概念的本质特征和属性。比如必修1《古代中国的政治制度》中的“分封制”和“郡县制”这两个历史概念同属于古代中国地方行政制度，很多学生容易混淆。教师可以试着从“划分标准”、“传承的方式”、“与中央政权的关系”等方面对这两个概念进行定性的分析、比较。通过分析、比较，学生就容易得知：分封制是以血缘为主要划分标准、以世袭方式进行传承，对中央政权来说，分封的诸侯很强的独立性；郡县制则以地域作为划分标准、以皇帝的任免作为主要的传承方式，对中央政权来说，地方郡县完全听命于中央。这样，通过比较的方法，学生就能够准确把握同类历史概念相同的本质和不同的特征。
三、教师引导学生分解复杂的历史概念
在历史学习的过程中，部分学生对于复杂的历史概念无从下手，难以全面把握。这时，为了方便学生理解，教师可以引导学生对历史概念进行分解。
比如必修1《古代中国的政治制度》中“专制主义中央集权制度”这个历史概念，前后时间跨度长达两千多年，学生把握起来比较困难。教师这时引导学生将“专制主义中央集权制度”分解为强化皇权的君主专制制度和为强化中央对地方控制的中央集权制度两个概念，引导学生列举出君主专制制度和中央集权制度的主要史实：君主专制制度，秦朝的三公九卿制度、唐朝的三省六部制度、明朝宰相制度的废除和内阁制度的设立、清朝军机处的设置；中央集权制度，秦朝的郡县制、元朝的行省制度。进而引导学生总结出君主专制不断加强、中央对地方的控制不断加强的历史发展的本质特征。
四、教师引导学生构建历史概念体系
历史事件不是孤立、零散的，历史事件之间有着必然的联系。同样，历史概念的存在也不是孤立、零散的，教师可以引导学生将历史概念置于历史知识网络中去，实现历史概念的体系化、网络化。只有这样，历史概念才能长时间的留在学生的记忆中也就不会陷入历史知识、历史概念一背就会，过两天就忘的怪圈。
比如必修2《近代中国经济结构的变动和资本主义的曲折发展》中，知识点复杂，历史发展的阶段多，学生很难入手。教师可以从构建概念体系入手，问题就迎刃而解。近代中国经济结构的变动这一概念体系包括外国资本主义的入侵、自然经济逐渐解体、洋务运动的兴起、民族资本主义的曲折发展等子历史概念。民族资本主义的曲折发展这一概念体系包括19世纪60、70年代，民族资本主义产生、19世纪末，民族资本主义初步发展、1912年~1919年，民族资本主义进一步发展、1927年~1937年民族资本主义比较迅速的发展、1937年~1945年，民族资本主义日益萎缩、陷入绝境等子历史概念。构建了完整的历史概念体系，学生也就能够准确理解同一概念体系下诸多历史概念之间的有机联系，真正实现知识的融会贯通。
五、历史概念教学也应注重学生的生成
由于历史课时的减少，不少老师在课堂教学中走“捷径”，直接把重要的历史概念印制成读案，学生在课堂俨然成了一个“背书匠”，其学习效果可想而知。历史概念教学不应是灌输式、填鸭式，而应该是启发式、生成式。只有经过由感性认识到理性认识，学生才能对历史概念有深刻的理解，才能全面把握历史。
比如必修2《世界资本主义经济的调整》中“战后资本主义的新变化”这一上位历史概念的把握。首先，教师可让学生先迅速浏览全文，引导学生从经济政策、社会政策、产业结构、经济模式等角度整体把握，然后教师给出“二战后美国经济发展的曲线图”,引导学生分析二战后美国经济发展的阶段特征，概括美国经济阶段发展的原因，从而学生生成二战后美国为代表的资本主义经济政策调整的子概念特征。这样，通过学生的生成，历史概念就能牢记于心，达到事半功倍的效果。
综上所述，我们只有紧紧抓住历史概念教学这一课堂教学的基础和核心，学生学科素养、能力的提升和高效课堂的打造才能实现。
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参考文献
[1]《普通高中历史课程标准》.人民教育出版社.2003年
行政学的概念篇8
其实,历史学习中的概念是复杂的。主要体现在以下三个方面:第一,历史概念不是一成不变的。比如,“人文主义”这个词,16世纪、17世纪等同于人文学科的意思;18世纪又被赋予了与人道主义相同的意思,泛指博爱;19世纪变成了“人本主义”哲学的意思;20世纪逐渐形成了“人类中心论”的负面形象。以至今日,我们在历史教学中广泛强调人文主义精神时,还真的要甄别清楚自己究竟是使用了何种意义上的人文主义概念,否则,人文精神往往没有寓所。第二,历史概念的时代意义与教学价值密切相关。有些概念看上去并不起眼,但如果使用者不知道运用概念的真实意涵,教学就不能有所深入。比如,把“民主”的概念只理解为“少数服从多数”的话,在现实中就容易偏执于“多数即合理”的观念,甚至形成“多数人的暴力”。①总之,历史概念属于复杂概念,不能简单地认知和应用,应有条件地、有明确目标地使用。第三,历史概念体现专业性。基于上述理由,历史概念不拒绝使用“新名词”。至于“新名词”是否使用得当,则要看它的“意涵”是否准确,即看词汇背后体现的思想和价值观,这是个专业问题。②
事实上,概念的学术出身依赖于学术术语的建构,学术的发展亦依仗语言的陈述形式,而语言承载的内容就是学术思想以及为此所表现出来的思维发展水平。所以,凡学术研究,不仅理应熟练地运用专业术语,还理应使专业术语符合学者要表达的、可能表达的、特别是能够尽善表达的(自己的)思想和所阐述的内容,这就需要有“新名词”的诞生以及新名词被广泛的认同。比如,在课程改革中,人们通过学习普遍使用“建构”一词,并据此树立起了新的教学观念。
一、历史概念需要追问和反诘
为了比较清楚地说明教学中的概念形成问题,我们在这里列举一个老生常谈的话题——“政府是什么?”
政府与政体相通,是历史教学中不可回避的概念。人们习惯说,“我们教授的历史就是一部政治史”。尽管这是一种传统的说法——今天的历史教学已不等同于政治史,但是依旧有它的理据,毕竟政治是历史的大动脉,它有了问题,整个的历史似乎也不该存在。
从另一个方面说,学生在历史学习中,知道了一个又一个的政治事件后,又对政治的基本概念了解多少呢?这个问题或许不能深究,因为追问下去,我们的老师往往会不够自信。一般而言,老师们认为,正因为历史教学对概念的处理,一定伴随着典型的历史事件而产生,而且学习的重点在事件本身,而非理解概念,结果是对概念的理解常常是似是而非。高三因为有高考,情况会好些,忽略对概念的理解则是初中历史教学的通病。相当多的老师认为,我教给了学生历史,他们就自然掌握了历史概念。
事实是,我们即使“学好”了历史,也并非证明我们已“明了”了其中的相关概念。比如,政治史中,政治现象、政治制度、政治观念一类;国家、政体、政府、政党一类,如果还原教科书内容而笼统言之,可以大致上不会有出格的解释,但是考究学问的道理,特别是将它们结合实际问题做活的解释,则往往捉襟见肘甚至错误百出。
在国外,常常是预先参照所学内容规定概念的认知标准,暂不考虑学生是否已有掌握。即针对学问而言(或学习水平),你应该掌握怎样的概念以及掌握的程度,不过多设想学生已经学过或应当掌握了的程度。这样做的好处是:学生可以将一个概念在不同的学习主题中反复经验;因为没有过于乐观的预估学生已有的经验和水平,反倒使老师能够自动地预设他理应帮助学生疏通理解概念的办法。这一点值得我们关注,因为它在两个方面对改进我们的历史教学有所帮助:一是避免从既有的学科学习程序着眼,“这部分学生已经学过了”,这就意味着已经掌握了或应该掌握了——实际并非如此;二是无论是课程设计,还是教科书编写,都会围绕一些核心概念做文章。
我们在这里通过一则美国高中的案例,说一说解决概念的手段。③
“你们能够给政府下个定义吗?”这样的问题一出,学生们一下子就会发出一片嘘声。因为他们从小就学过了,特别是在公民课上这个概念从小学一开始就没有间断地学习过,他们深信自己对这个概念已经有足够深刻的认识,至少他们知道上哪儿去找书查阅资料。好的,我们换个角度问:“你们能够说说政府存在的必要性吗?”学生们可以有很多理由。那好,再问:“你们维护现存的政治制度吗?”“你们假设的政府,尤其是民主政府,一直都存在吗?一直都是这个样子吗?”联系到历史了,尽管在这方面学生们同样有知识,但是当你让他们着眼历史思考政府的概念时,他们便自然地沉寂下来——一是需要回忆,二是从哪里回忆和从回忆中能够找到怎样的答案。对学生而言,常常不是现有的一点社会生活经验就可以解决问题了,即使去图书馆找书查阅资料,也不是轻而易举就可以获得满意答案的。
学生们有时候会对“为什么有一个政府能把人们团结起来”“人类社会为什么需要政府”这类问题,有很想当然的看法。对“我们的政府会继续存在下去”这样的话,也能够脱口而出给出答案。可是,这不意味着他们真的理解政治和政府。所以,在处理这类学习课题、设计教学目的时,强迫学生思考有关政府的一些基本问题十分必要。比如,“我们为什么需要一个政府?”这既是一个历史问题,也是一个现实问题。从历史问题的角度看,当学生达到理解的层次,“政府应该做什么”和“它应该是个什么形式”的追问就自然产生了,以至对人类文明、国家认知、现代政治诉求的认同等,都会作用于自己的历史认识。其反诘的问题有:(1)虚构一个自然王国,一个没有政府的国家。人们在这里怎样生活,用什么依据说明他们的生活状态。(2)能够定义诸如共和政体、民主政体、无政府状态、独裁政治、贵族政治和富人政治等概念。我们说这样的教学容易激活概念,主要在于它的追问方式,既基于学生已有经验,也基于历史与现实的内在联系。
二、历史概念需要通过历史的视角定酌
历史问题要通过历史概念解决,历史概念要通过历史活动夯实。下面我们引申上面这个案例,看看老师是如何组织教学活动的。
第一个活动:要求学生组成5个非常自然的小组,每个小组都是一个自然王国。运用历史视角界定自己的自然王国。当然它是虚构的,根本不存在政府。当学生们进入状态后,第二个活动随即开始:
“假设学校里所有的学生都被运到一个孤岛上,在这个孤岛上有足够的自然资源供大家生存,只是以前从未有人生活过。一旦来到这个岛上,你将无法跟世界上其他地方的人联系。在这种情况下,让学生决定他们为了在这个岛上生存,会采取什么样的行动?”
这是习以为常的情境教学活动,“到孤岛”上生活,挑战大自然,也是西方司空见惯的话题,学生在做中学。和第一个活动相联系,将“自然王国”的概念具体化了。其一,有足够的自然资源阐明了人与空间的关系,而且这个关系被“能够生存”和“从未有人生活过”生动化、神秘化了。学生的思维很容易扩展到在完全没有经验的情况下,我们如何创造生存和生活条件。原始状态、活动中遇到的问题以及解决问题的办法,将有利于他们理解政府的必要性。其二,一旦上了岛,你与外界的任何地方都无法联系。既把学生的现代生活经验局限住,又迫使他们采取生存行动。这就是国外历史教育近些年着力研究的行动能力培养课题。
上述活动可以做全班范围的交流,这样做有利于深入话题、整合思路。然后开展第三个活动:
“给每一组学生全新的事实:假设在这个时刻,你发现有另外一群人生活在附近。各小组讨论自己的行动方案,隔离、战争,还是通过谈判签订和约的办法进行双方的合作?”
如果孤岛不和外界接触,这个学习课题就不能继续,也没有多少历史学习的意义。所以,设计者必须让它发生变化,这个变化的催化剂来自外界。而在这个环节中,学生们将涉及“文明”的概念、“文明冲突”将给我们带来什么样的变化等问题。老师在指导这一活动时必须关注两个问题:“我们将如何适应当前的变化?”“如果对抗是不可避免的话,我们应该怎么办?”当然,这样的问题都在使学生关注自己在非常时期的角色,依据角色定位所做出的选择或决定才有升华概念的意义。
为了增加难度(区别于初中学生),在此加进一个新的情节:“目前,有海盗上岛打劫。这群海盗的效率很高,而且比岛上任何一个群体的能量都大。我们必须面对挑战,要么重新获得自由,要么就是灭亡,该如何做出反应?”由此进入第四个活动:我们怎样才能有效地保护自己?本课题的核心概念“政府”与“政体”——你不能回避的问题。最后一个活动是:界定共和政体、民主政体、无政府状态、独裁政治、贵族政治和富人政治等一系列概念。要求每个小组都要设计一些实例,说明这些政府形式分别在什么时候出现,通过分析、比较,再以小组为单位,给“政府”重新下一个定义,并最终回答“将如何对待岛上另外一群人”“将如何对待外敌的入侵”“将如何使本集体接受他人的政府”等等。
总之,经过上述一系列活动,学生得出、说出和理解的概念,不再是生搬硬套的,而是在具体情境中自然诱发出来的,情境的作用不仅是提供了可视、可触的环境,更重要的是它能培养学生的多种能力,诸如思考能力、合作能力、领导能力等。学生对概念的理解,不是外在于他们的经验,也不只是基于内在浅薄的经验,而是将其自发的经验(具有生成性)和理性思考(具有反思性)结合在了一起。试想,在这样的基础上,再通过辞书及经典着作了解政府这个概念,其学习成效一定会更好。
行政学的概念篇9
关键词：道德教育；德育；思想政治教育；辨析
中图分类号：D64文献标识码：a文章编号：1007－5194（2007）01－0120－04
收稿日期：2006－09－10
作者简介：韦冬雪（1966-），女，广西师范大学政治与行政学院副教授、硕士生导师，西南大学政治与公共管理学院博士生。研究方向：思想政治教育。
概念是思维的工具，对概念的厘清是理论研究最基础性的工作。“道德教育”、“德育”、“思想政治教育”是思想政治教育学、德育原理中最基本、最常用的概念。但是，当前学界对这几个概念的认识仍然是模糊的，对它们之间的关系不够明晰，或停留在任意各自表达的状态，缺乏科学的界定。这不仅不利于思想政治教育学、德育学科理论和实践研究的深入开展，也会影响到国内国际的交流。笔者认为，有必要厘清三者的关系，对其进行科学的界定。
一、“道德教育”与“德育”概念的辨析
对于“德育”概念的理解，一般有狭义和广义之分。狭义德育是道德教育的简称，这是从伦理学体系上界定的。广义德育是从教育学上界定的，德育“是相对于智育和美育来划分的，它的范围很广，包括培养学生的思想品质、政治品质和道德品质”［1］。道德教育，即培养道德素质的教育，它以道德这种社会意识形态为内容，包括社会公德、职业道德、家庭美德三个部分。由此，狭义德育被包含在广义德育中，它极易造成研究的困难和思想的混乱。因为，对德育概念解释的不同，就反映了对德育范畴理解的角度和价值取向不同，其最终会影响到我们对德育内容和德育实践活动的理解。
（一）主张德育即道德教育观点的依据
持这一观点的学者的理由是：一是德育的概念是由国外传入我国的，二是国外没有广义德育的概念，三是中国近现代教育起始，德育就是道德教育的简称。
他们从“德育”概念的历史由来进行分析。认为，“德育”（moraleducation）作为教育世界中的一个基本概念和常用术语最早是英国学者斯宾塞（H•Spencer）在他的《教育论》（1860年）一书中提出来的，他把教育划分为“智育(intellectualeducationg)”、“德育（moraleducation）”、“体育（physicaleducation）”。在我国最早使用“德育”这一专门术语是1902年《钦定京师大学堂章程》，章程中写道“外国学堂于知育体育之外，尤重德育”。1904年，王国维以“德育”与“知育”、“美育”三词，向国人介绍叔本华的教育思想。1906年，他在《论教育之宗旨》中正式使用“德育”这一术语，他所说的“德育”是指道德教育。1929年唐钺等人编撰的《教育大辞书》对“德育”也作“道德教育”的理解：“德育为教育之一方面，以儿童之道德心之陶冶为目的”，“是德性之熏陶。”同年，王克仁、余家菊等人所编的《中国教育辞书》认为：“道德教育训练道德品格之教育也。一称德育。”［2］可见，“德育”一词最初使用仅指道德教育。此外，国外没有“政治教育”、“思想教育”这些名称。
因此认为，德育应该仅指道德教育，把德育定义为思想教育、政治教育、道德教育、心理健康教育的总称，是德育泛化的表现，并指出泛化的德育界定有以下几大弊端。其一，将德育视为思想意识领域无所不包的范畴，实际上也取消了这一概念本身。其二，目前教育学或德育原理方面的著述往往在下定义时讲德育是“思想、政治、道德教育”，但由于思想教育、政治教育的心理机制并不等同于道德教育的心理机制，可资借鉴的西方德育心理学主要讨论的是道德教育，所以在论述德育过程或德育心理机制等问题时又通变成了泛化的道德教育过程或心理机制等等描述，这在理论体系上存有致命的逻辑问题。其三，过于宽泛的德育概念在理论上往往使人无法在一个共同的语境下讨论德育的问题。其四，致使在实践中让德育承担其所不能承担的任务，而忘却其最根本的目标。其五，在德育实践中容易使道德问题与政治、思想、法制或心理问题相混淆，采取错误的教育策略。因此，有关德育外延的界定应当遵循“守一而望多”的原则。所谓“守一”即严格意义上的德育只能是指道德教育［3］；并有学者呼吁：“为‘德育’正名，把它严格限定为‘道德教育’，把政治教育、世界观和人生观教育、道德教育统称为‘社会意识教育’，目的在于理顺政治教育、世界观和人生观教育、道德教育之间的关系，促进各自的研究和理论建设。”［4］这些观点具有一定的代表性并有其合理性，但是它却不符合我国拥有的悠久的德育历史和现代教育实际情况。
事实上，英语的“moral”含有“道德的，品行端正的，道德教育的，精神上的，道义上的，教训，伦理”等含义。［5］把“moraleducation”译为德育是由于在当时的历史条件下，尚缺乏对道德理论的系统研究。从英语词义上来看，把“moraleducation”译为“道德教育”而不是“德育”应更确切一些，既符合国外道德教育的实际情况，也符合我国的教育培养目标所要求的“德、智、体全面发展”。鲁洁等教授认为，在中外教育史上，不同国家不同历史时期，在教育思想、教育政策、教育实践领域，道德教育、政治教育、法制教育、人生观世界观价值观教育、思想政治教育、思想品德教育等概念均曾单独或并列地被运用过。只是由于语言习惯的原因，有的人仍不愿用德育这一广义概念；有的人由于工作岗位和德育重点内容的不同，也不愿使用广义的德育概念；更多的人是由于对道德与德这两个不同词的含义区分不清，而不使用广义德育的概念。即使在共同运用德育这一概念过程中，也存在着对其含义的不同理解和各行其是的情况［6］。因此，所谓为了“与世界接轨”而用“德育”代替“道德教育”概念的理由是站不住脚的，其最终结果会造成人们在研究中思想上的混乱。其实，任何一个概念都会随着社会的发展而不断完善。
（二）主张德育即政治、思想、道德教育观点的依据
持这一观点的学者的理由，一是认为它符合我国的教育实际，二是认为符合我国的德育历史。他们认为：“如果把德育放到德、智、体的关系之上，从德育在学校的位置上来看，相对于智育、体育而言，德育承担对人的除智、体以外的教育，因此不能也不应仅限指道德教育，或者用道德教育取代其他诸如思想、政治方面的教育。这是因为学校对学生的教育仅有道德教育是不全面的，理应还要对学生进行思想、政治乃至心理健康方面的教育。”［7］
王立仁教授在其专著《德育价值论》中，对“德”的词源及依据我国教育的实际进行分析，认为德与道德是两个不同属性的概念，德育就是育德活动。他认为，在西周初期的金文中，德字就已经有了现代德字的形状：由彳、直和心三个字组成，即是在“直”下面加上一个“心”字。这个心字意味着德的行为既要发自内心又要正直。德首先和基本上是一个政治的概念，然后才是一个哲学概念。“我们说德首先和基本上是一个政治的概念，并不意味着德仅仅是一个政治概念，而是说德在原初上是一个政治概念，在后来的德发展过程中，它基本上是一个政治概念。”黄崇岳在其《中国历朝行政管理》一书中曾谈到：“‘德’既是统治阶级的自我修养和行为规范，又是一种统治手段。”作为政治概念，德有三层涵义：第一层是指能力，第二层是指德的方法，第三层是指治国方略。因此，德与道德是属于不同属性的概念。道德不是由统治者提出来的，它来自社会和世俗，是用来调整个人和个人以及社会与个人之间关系的准则。而德则是一定社会对人的思想、政治、法纪和道德等品质的标准和要求［8］。所以，德不仅仅是道德，它包括政治思想法纪和道德品质，道德只是德的一部分。德育即育德的活动，不仅仅指道德教育。
基于以上分析可知，育德这一活动在我国古代就已经开始，而德育的概念从教育史角度来看，是起始于中国近现代教育，多半是作为道德教育的简称或同义语，主要是受国外的影响。到了20世纪80年代，随着社会的发展和教育内容的不断丰富，人们逐渐感到作为道德教育简称的德育不能适应社会发展的要求，迫切需要扩大德育的含义，将道德教育、思想教育、政治教育等收进德育这一概念中来。这不仅获得了学术界、政府文件的认同，而且在教育界中得到推广。当然，在研究过程中，对于思想教育、政治教育、道德教育这些内容应区别对待，毕竟道德教育是一种规范性教育，政治教育是方向性教育，思想教育是认知性教育，它们各自应遵循的原则、教育的方法和途径有所不同。要真正提高德育的实效性，还必须对德育所包含的具体内容及其方法进行分门别类的研究。
之所以作如上辨析，目的在于使理论工作者和教育者在研究过程中，明确自己所研究的内容，正确使用这两个概念。如果是对德育的整体进行研究，则使用“德育”概念，如果仅是就道德教育进行研究就直接用“道德教育”，而不要使用“德育”一词，以免发生歧义。
二、“德育”与“思想政治教育”之辨析
“德育”与“思想政治教育”这两个概念之间有没有区别？在何种情况下使用“德育”概念，何种情况下用“思想政治教育”概念？在现实中，我们常常发现许多人没有弄清二者的关系。实际上，“德育”与“思想政治教育”既有联系又有区别。
（一）二者之联系：目的和内容的基本一致性
德育是“教育者根据一定社会或阶级的要求，有目的、有计划、有组织地对受教育者施加系统的影响，把一定的社会思想和道德转化为个体思想意识和道德品质的教育”［9］。鲁洁等教授认为，“德育是教育者根据一定社会和受教育者的需要，遵循品德形成的规律，采用言教、身教等有效手段，在受教育者的自觉积极参与的互动中，通过内化和外化，发展受教育者的思想、政治、法制和道德几个方面素质的系统活动过程。”［10］这一界定，比较全面地揭示了德育的内涵和本质属性，同时也把德育应遵循的原则、使用的手段和方式都表述在了其中。
“思想政治教育”概念可以说是从“思想政治工作”中引申出来的。随着“思想政治工作”概念的广泛使用，“思想政治教育”也逐步广泛地流行起来，并成为一个定型的规范的基本概念。1940年3月19日，陈云同志在延安抗日军政大学第五期学生毕业大会上的讲话中，首次提出了“思想政治工作”概念，主要是指端正党的路线、方针和政策［11］。“思想政治教育”的概念最早是在1950年2月第一次全国学校工作会议上提出来的，“坚决地贯彻思想政治教育的进行，是现行学校中开展民主主义学习的主要关键。”同年6月，朝鲜战争爆发，教育部明确提出，高等学校“要迅速改变一般的思想政治教育，而有计划、有系统地进行以抗美援朝为具体内容的政治教育”［12］。在相当长的一段时期，我国同时使用“思想政治工作”和“思想政治教育”两种提法。随着思想政治教育学科的建立，学界对思想政治教育的概念进行界定，逐步明确了“思想政治工作”与“思想政治教育”之间的区别。思想政治教育是思想政治工作的基本内容，而不是思想政治工作的全部，它是受政治制约的思想教育和侧重于思想理论方面的政治教育。从外延来分析，思想政治教育应包括政治教育、思想教育、道德教育等内容。目前对于“思想政治教育”概念的界定，学界多采用张耀灿等著的《现代思想政治教育学》中所作的界定：“思想政治教育是指一定的阶级、政党、社会群体按照一定的思想观念、政治观念、道德规范，对其成员施加有目的、有计划、有组织的影响，使他们形成符合一定社会、一定阶级所需要的思想品德的社会实践活动”［13］。
从上分析可知，德育及思想政治教育所研究的内容是基本上一致的，都是研究如何对人们进行政治教育、思想教育、道德教育；其主要目的都是培养符合一定社会或阶级所需要的合格的人才，当前在我国就是要培养有理想、有道德、有文化、有纪律的社会主义建设者和接班人。
（二）二者之区别：教育的对象及教育的侧重点不同
由上分析，德育研究的内涵与外延与思想政治教育具有基本一致性，它们之间的研究有很大的交叉性，所不同的是德育研究重心在于学校德育，而思想政治教育研究则涵盖了人的一生和社会的各个领域。可以这么说，德育是思想政治教育的一个阶段，是对人生中在校学习阶段所进行的思想教育、政治教育、道德教育和心理健康教育。简言之，德育与思想政治教育研究对象的侧重点不同。
陈立思教授对二者的区别作了具体的论述：“思想政治教育是一项教育实践活动，它泛指一切对人的思想政治品德发生影响的活动，而德育则是限于学校范围的思想政治教育，与智、体、美、劳诸育并列。二者的区别主要有两点：其一，从施教主体来看，思想政治教育的主体可以是一切社会机构、组织团体和个人，而德育的主体主要是学校教师和学校行政管理人员。其二，从社会功能来看，德育主要是‘育人’，侧重于‘教育’，而思想政治教育除此之外，还担负有化解社会矛盾、引导社会发展、维护社会稳定等任务。”［14］胡守教授也认为，“同智育、体育、美育、劳动教育相对应的德育，是一个更广泛的概念，它是学校对青少年学生进行道德教育、政治教育和思想教育的总称。”［15］由于教育对象不同，其年龄、心理特征也不同，教育的侧重点也有所不同。对青少年开展的德育侧重强调思想品德教育，侧重于促进学生思想品德的发展。而思想政治教育的对象虽是全体社会成员，但是以成人为主，教育的侧重点是思想教育和政治教育。
基于此，我们在开展理论研究时就必须注意正确使用这两个概念。如果研究的是青少年学生群体的思想教育、政治、道德教育，一般应使用“德育”这个概念，如小学德育、中学德育、高校德育（由于高校教育的特殊性，亦称高校思想政治教育）等，这是根据我国的教育目标，相对于智育、体育而言。而对其他成员的思想教育、政治教育、道德教育则使用“思想政治教育”的概念，如军队思想政治教育、农村思想政治教育、社区思想政治教育、企业思想政治教育等等，而不能使用诸如“企业德育”、“农村德育”这样的概念。
结语
任何一个概念的演变都必然经由一个从模糊到准确的过程，且其演变还会受到当时的社会政治、经济、文化背景的影响。对“道德教育”、“德育”、“思想政治教育”三个概念的辨析，使它们各自的研究领域更加明晰：道德教育所涉及的范围最小，它主要是对受教育者进行道德认识、道德情感、道德意志、道德行为的培养，内容包括社会公德、家庭道德、职业道德三方面教育。学校德育研究内容与思想政治教育研究的内容都包含政治教育、思想教育、道德教育，但是学校德育所研究的对象范围较小，仅是在校的青少年学生群体；思想政治教育研究的对象范围最大，它包括学校思想政治教育（即学校德育）、企业思想政治教育、农村思想政治教育、社区思想政治教育、军队思想政治教育等等。只有厘清它们之间的关系，才便于学者、教育者在共同的话语体系下交流而不会产生歧义，也便于进行国际交流。
参考文献：
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行政学的概念篇10
关于系统科学方法和系统法学的理论地位
在戴维・伊斯顿看来，系统科学方法现在仍然是研究政治学一般理论的唯一通揽全局的方法和高屋建瓴的视角，不幸的是，迄今它尚未遇见过竞争对手，还没有被其他政治学研究方法所取代。系统科学方法历来主张应有一个充分包容性的概念框架结构，由此来鉴别政治生活的基本范围，显现这些范围与其他领域的关系。系统科学方法构建了一个结构复杂的网络，是由若干机构以及一个个行为模式所组成的，称为“政治系统”。系统科学方法现在仍不失为政治学一般理论继续发展的出发点。[1]
戴维・伊斯顿的系统政治学在西方政治学界是独树一帜的成功的政治学理论，他对系统科学方法以及系统政治学的评价决非夸大之辞。按照我国的目前的系统科学理论，戴维・伊斯顿在几十年前所进行的系统政治学研究只是运用了一小部分系统科学的基本概念和原理，有很多系统科学的基本概念和原理并没有得到解释、说明、阐述或运用。在系统科学已经获得相当发展的今天，我们没有理由不运用系统科学方法来促进法学的发展，没有理由低估系统科学方法的能量，没有理由漠视系统法学的发展，没有理由再对系统科学方法抱有怀疑的或保守的态度。虽然系统法学作为我国法学的一种法学理论还处于探索之中，但是我认为，我们有理由对系统科学法学方法和系统法学给予一个高度的肯定和评价，有理由相信系统法学在我国法学研究领域也能够获得巨大成功。我们应当把自己的学术目标和理想设定在一个很高的层次上。理想总是把方向指向有可能到达的目标上。戴维・伊斯顿已经到达了系统政治学这个目标，因此，我们也应当向系统法学这个可能到达的目标前进。理想又总是把目标设定在已经前进的方向上。我国法学界已经向系统法学这种法学流派和法学理论的目标前进了20多年，我们应当继续努力，进行某种跨越式的前进。
系统法学研究需要的什么样的勇气、智慧和毅力
在戴维・伊斯顿看来，进行系统政治学研究必须同时具备理论勇气、智慧和毅力，三者缺一不可。戴维・伊斯顿认为：一方面，政治学理论是很廉价的，到处都有；另一方面，政治学理论又稀缺得出奇。[2]看起来我们只能在像系统政治学这样的一些宏观政治学理论和没有政治学理论之间加以选择。在政治学研究中，在系统政治学研究中，我们不能“总是在未经表达的一系列设想、没有联系起来的若干概念和拙劣整合起来的若干概念之间徘徊流连”，我们应当有勇气毅然决然地去“博取更强烈的理论自我意识，去把握更缜密的理论逻辑”。在戴维・伊斯顿看来，系统政治学的研究“与理解人类社会现象的较广泛目标息息相关”，只能“按照事物的内在逻辑做出选择。当然，这种事物的内在逻辑只是与知识的幻想、直观、传统或偶然相对而言”。由于政治系统时非常复杂的，解释和描述政治系统的网络结构和“内在逻辑”，不可能不包括“知识的幻想、直观、传统或偶然”的成分。对于个别研究者而言，“对资料随意进行研究，不受正规的理论限制，大概是一种最适宜的方法”。但是如果选用这种方法，“就必须具备卓越超群的理解能力、适用于排解疑难问题的灵活多变的思路以及在茫茫暗夜中为了点燃思想的火炬而艰苦摸索的坚韧毅力等等许多品质”。[3]
实际上，戴维・伊斯顿的很多观点，可以视为对我国法学整体状况的真实评价和真实写照，值得我们深刻反思。尽管这种评价听起来相当尖锐和刺激，一些人可能不愿意接受。就系统法学研究而言，我国法学界总体上表现出来的敏锐、勇气、智慧和毅力都是远远不够的。我作为一个“个别”的系统法学研究者，从某种角度来看我的研究方法始终就是“对资料随意进行研究，不受正规的理论限制”，我也只能这样做。戴维・伊斯顿认为这种方法“大概是一种最适宜的方法”，这对我来说是一个很大的鼓舞，而且我也相信我具备进行系统法学所需要的勇气、智慧和毅力。
将系统法学作为法学的一般理论进行研究
戴维・伊斯顿认为，理论的概括性和连贯性是甄别所有理论的两种特性。理论的概括性是指法学理论所包含的论题的范围，“它们从非常有限的数据到最广泛的数据，各不相同”。理论的连贯性是指构成理论的命题之间的连贯程度。根据这两种特性，理论可以分为三种：单项概括理论、局部理论和一般理论。单项概括理论的数量是很多的，它们仅仅涉及到一批非常有限的数据，适用于为数甚少的一些事情。在若干单项概括理论的基础上可以形成局部理论。关于政党、组织、利益集团、领导权力、行政行为、联盟等政治学的局部理论，只是研究政治系统的特殊方面或特殊部分，而没有说明这些局部理论自身各自都与一个更大的逻辑、更大的理论整体或更广阔的领域相吻合。这些局部理论之间，也就是“逻辑尚不确定、含糊不清和相互矛盾之处”，就成为了政治学研究的处女地，“而这正是一般理论帮助测定的区域”。系统政治学就是可以说明各种局部理论之间的关系，并具有高度的概括性和连贯性的政治学的一般理论。
在这里我们可以明显地看出，戴维・伊斯顿关于政治学理论的三种划分，与前面所说的刘永佶关于单一性论题论述体系、集合性论题论述体系和学科论述体系的划分，是完全相通的。戴维・伊斯顿将系统政治学作为一种政治学的一般理论进行探索，这启发我们也应当将系统法学作为一种法学的一般理论进行探索。在这种探索中，应当尽量概括我国法学已有的单项概括理论或单一性论题论述体系，以及局部理论或集合性论题论述体系，不论它们是共识性的研究成果，还是前沿性的探索。
系统法学是价值无涉的实证主义法学
戴维・伊斯顿认为，很多政治学研究就是选择一些价值作为基本原则，围绕它建构一批概念和命题。由此获得的一些政治学理论作为局部理论不管如何重要，都必然面临甚为狭窄的前景。我们现在缺乏的是系统阐述政治学理论问题的一种明确方法。这种方法并不关注特定的政治的价值问题，而是拓展自己的视野，致力于处理各种政治系统所面临的永恒问题。物理学中已经有了关于运动的一般理论，生物学中已经有了关于生命的一般理论。与此相应，我们在政治学中也应当有一个论述政治生活中心过程的一般理论。在系统政治学理论中，我们可以寻求到一种理性方法，借此把握最具综合性的问题，进而在最一般层次上打开政治生活的窗口，了解政治生活可能采取的一切形式。一旦我们确认，形形的政治生活都可能完全变为我们研究的领域，政治学理论研究和探讨的实质就会发生根本性的变化。我们不会再满足于维护某些与西方文明的历史进程所产生的利益相关的中心价值。相反，我们必然会不分时间与空间，不管所研究的政治系统是最民主的还是最专制的，是最原始的还是最发达的，是最传统的还是最现代的，只是关注一切政治生活系统所面临的最一般问题。
戴维・伊斯顿所研究的政治生活本身都是涉及价值的，但是，他是以一种价值无涉的系统思想和系统科学方法来分析和描述这些政治生活的。因此，他的系统政治学理论是一种实证主义的政治学理论。在我国法学界，人们围绕着多样的法的价值，构建了很多法学理论。只不过有人偏爱自由、民主、人权、正义等法的价值，有人偏爱秩序和国家统治等法的价值。这些法的理论把研究范围局限在特定的法的现象上，不能说是关于法的现象的一般法学理论。系统法学以价值无涉的系统科学方法来研究涉及价值的法的现象，因而是一种实证主义法学理论，各种形形的法的现象，都是系统法学的研究对象和研究范围。
在戴维・伊斯顿看来，如何构建系统政治学的论述体系是非常困难的事情。他的很多关于构建系统政治学论述体系的阐释是非常耐人寻味的。他认为，“一般理论在多大程度上可以解释它所适用的经验系统行为，完全要看组成这种理论的概念和概括中有多大程度的逻辑连贯性。一个一般理论若是构成了一个思想演绎系统，一整套经验上正确的概括便可以按特性递降的顺序，从特定的假设、前提和公理中演绎出来，这个一般理论也就以其理想的和最有力的形式，实现了其最大价值”。戴维・伊斯顿并没有认为一般系统论和控制论完整地提供了现成的演绎性命题或可以用来进行演绎分析的概念框架，也并没有认为他的系统政治学理论是完全按照演绎分析的方式构建的，是在贫瘠的政治学理论土壤中一夜之间突然绽放出的一朵“演绎理论之花”。但是他认为系统政治学理论是有可能这样构建起来的，而且意识到这一点有助于为承认和接受系统政治学研究能够取得的成就“留下余地”。
戴维・伊斯顿在构建系统政治学论述体系的过程中还发现，很多相关的研究成果都是间歇式问世的，一些研究成果表现出对已有的研究成果没有太大的兴趣或与其无关。在戴维・伊斯顿看来，这种“严重缺乏现成的理论概括”和“缺乏累积性研究”的状况，使得系统政治学研究不可能做到“把各方面概括集中成为一个逻辑上松散的一般理论统一体”，而只能采取循序渐进的步骤，“使理论探究范围限于易驾驭的边界以内”，在“探知一系列演绎性命题”和“寻求以最起码的连贯性摆脱纯粹收集和处理资料水平的、松散关联的一系列该概括”之间求得某种适当的平衡与结合。不论如何，要想使系统政治学研究取得重要而极为有益的进展，“发展逻辑上相关的一系列概念，创构一个最高层次上的总体概念框架”，“围绕此框架，渐渐述及更加复杂的理论结构”，是至关重要的。而且，在这个总体概念框架中，人们可以发现和确定用来分析政治系统的稳定而明确的分析单元。
戴维・伊斯顿在《政治生活的系统分析》的论述体系中，一方面有选择地将系统、输入、输出、反馈等一些一般系统论和控制论的概念和术语进行演绎，同时也从大量的政治现象、政治学理论和学说中，有选择地提炼出一些具有概括性、综合性和归纳性的概念，如政治共同体、当局、典则、压力、愿望、支持等等，并且尽量使这些概念以及相应的命题与那些演绎性概念和演绎性命题相吻合、协调、一致和相互沟通。在这种论述体系中，政治系统是核心概念，输入、输出、反馈等概念以及政治共同体、当局、典则、压力、愿望、支持等概念是两类主体概念。这两类概念构建了一个高层次的总体概念框架。在这个总体概念框架之内，戴维・伊斯顿对政治生活作了相当彻底的系统分析与综合，形成了很多新的关于政治系统的分析单元。在这种论述体系中，充斥着大量的一般系统论和控制论的概念和术语，大量的人们所熟知的传统的主流性的政治学理论和学说被肢解了，并被整合到一个概括性和连贯性的概念框架结构中。我认为这种独树一帜的系统政治学论述体系，隐含着政治学学术界在一定程度上不容易也不愿意去理解和接受的可能，也就是说不愿看，也看不懂。
我们在系统法学研究过程中几乎面临着戴维.伊斯顿在这里所说的全部问题，这些问题就是演绎、分析与归纳、综合的关系问题。我们在系统法学研究中能够意识到这些问题，并适当地解决这些问题，根据法学和法的现象的特点，“发展逻辑上相关的一系列概念，创构一个最高层次上的总体概念框架”，系统法学也就向成熟的法学理论迈出了最重要的一步。我们还必须考虑到如何使我国法学界愿意和容易理解系统法学这个法学流派和法学理论。
参考文献：
[1][美]戴维・伊斯顿:政治生活的系统分析[m].王浦劬译,华夏出版社，1999年(第1版):6-7.