土地规划用途分类及含义篇1
内容提要:按规定用途、规划条件及动工期限利用土地,并非根源于土地使用权出让合同的私法义务,而实质上是土地使用权人所负公法义务进入私法领域后的一种变脸。因此,不能纯粹以私法思维解释违约行使土地使用权的法律后果。当土地使用者违约行使权利时,土地行政管理部门应责令限期改正,并视违约或违法情况,采取必要的行政强制措施,并可施以罚款。如果穷尽适当的行政强制措施或行政处罚仍不能制止违法用地行为,土地行政管理部门可以私法方式解除出让合同,终止土地使用权,并要求土地使用者支付惩罚性违约金或赔偿金。
土地使用权是利用国有土地的基本形式。根据《土地管理法》(第2、第54条)和《城市房地产管理法》(第3、第24条)的规定,除非是法律特别限定的建设用地,凡利用国有土地者,应以有偿方式取得土地使用权。以有偿方式取得土地使用权,即依据土地使用权出让合同[1],以事先付清土地使用权出让金为条件,在国有土地上设立土地使用权。为贯彻十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地的基本国策,我国现行法律、行政法规除规定按动工期限、批准用途、规划条件利用土地是土地使用者所负合同义务外[2],还明确规定:土地使用者违背这三项义务进行建设的,行政机关可以征收土地闲置费或罚款,情节严重者,可以无偿收回土地使用权。
对于上述规定,多年来,不惟民法、行政法学界对应如何理解“无偿收回土地使用权”众说纷纭、莫衷一是[3],而且对看似清楚明了的“征收土地闲置费”问题,行政法学界也各执一词、分歧较大[4]。如此林林总总的解释意见,不仅会妨害法律的适用,而且非常不利于立法的改进。之所以造成这种结果,根本原因在于,依现行法看,按约定期限、批准用途、规划条件开发土地等三项义务兼具公、私法双重属性,以不同路径进行法律解释皆存在可能。此语并非仅仅想提示说,是否能够获得相对合理的解释意见,关键在于找到合适的解释路径;而是旨在引出一个更为关键但一直被视而不见的问题:公法与私法是两种几乎完全异质的规范体系,按动工期限、批准用途、规划条件开发土地等三项义务为何能兼具公、私法属性?是不动产法律制度的特殊性使然,还是源于更为复杂的因素?在本文看来,只有解决了这两个问题,才能真正找到合理解释违约行使土地使用权之法律后果的方法。本文拟在梳理违约行使土地使用权的基本类型的基础上,通过深入探析现行法将按动工期限、批准用途、规划条件开发土地等三项义务规定为公、私法义务的根本原因,对违法行使土地使用权的法律后果,尤其是无偿收回土地使用权这个后果,作出系统分析,并对如何进一步完善现行法提出具体意见。
一、违约行使土地使用权的基本类型
由现行法律、行政法规和司法解释看,违约行使土地使用权主要有如下三个类型:
(一)违反动工开发期限
国有土地通常由耕地征收而来,为防止闲置、荒芜耕地,1987年1月1日施行的《土地管理法》第19条明确规定,未经原批准机关同意,连续二年未使用国有土地的,经县级以上人民政府批准,土地管理部门应收回土地使用权。时隔不久,当国有土地有偿使用制度建立后[5],土地使用权无偿取得方式(划拨)受到严格限制,以有偿(出让)方式取得土地使用权,成为开发、利用国有土地的常规形式。为合理利用有限的土地资源,土地出让方在土地使用权出让合同中明确约定,土地使用权设立后,土地使用者必须在约定日期之前完成地上建筑面积不少于可建总建筑面积一定百分比的建筑工程量。为保证该约定得到实施,1990年5月19日施行的《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》(以下简称《土地使用权出让和转让条例》)第17条第2款特别规定,未按合同规定的期限开发、利用土地的,土地管理部门应当予以纠正,并根据情节可以给予警告、罚款直至无偿收回土地使用权的处罚。之后,1995年1月1日施行的《城市房地产管理法》第25条又规定:以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的,必须按照土地使用权出让合同约定的动工开发期限开发土地。超过出让合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的,可以征收相当于土地使用权出让金百分之二十以下的土地闲置费;满二年未动工开发的,可以无偿收回土地使用权。《土地管理法》于1998年8月29日修订时,除新增“禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地”的规定外,确认了《城市房地产管理法》的上述规定(第37条)。
(二)擅自改变土地用途
《土地使用权出让和转让条例》按用途将城市建设用地划分为如下几种:居住用地,工业用地,教育、科技、文化、卫生、体育用地,商业、旅游、娱乐用地,综合或者其他用地。不同用途的土地使用权,不仅在城市规划上担负着不同的社会或经济功能,而且在存在时限上也差别较大。受此影响,同样区位的土地使用权,在出让时定价截然不同。因此,除出让合同约定,土地使用者必须按约定用途使用土地外,现行不动产法律、行政法规无不规定:土地使用者必须按照约定的用途利用土地;土地使用者需要改变约定的土地用途时,必须取得出让方和城市规划行政主管部门的同意,签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同,并相应调整土地使用权出让金[6]。土地使用者如不按规定的用途使用土地,依《土地管理法》第80条的规定,经县级以上人民政府批准,土地管理部门责令土地使用者交还土地,并处以罚款。从法理上讲,责令交还土地,必须以提前收回土地使用权为前提,否则,在权利存续期限内收回土地,构成侵权。由于该条未提及在交还土地之时是否退还出让金,所以,责令交还土地实际上包含着无偿收回土地使用权之意。
(三)不遵照规划条件
国有土地的开发、利用具有很强的外部性,尤其是城市规划区内的建设用地,其开发、利用常常涉及城市绿化、市容、卫生、环境保护、消防安全、交通管理等与公共利益紧密相关的一系列问题[7]。为协调私人利益与公共利益之间的冲突,提高土地利用的综合效益,土地出让方通常会以义务的形式将利用土地的法定限制订入出让合同中。例如,土地使用权人在出让土地范围内兴建建筑物时,应在建筑容积率、建筑密度、建筑限高等方面满足规划管理部门提出的用地要求。{1}104为促使土地使用者严格遵照规划条件进行建设,2008年1月1日起施行的《城乡规划法》第39条特别规定,规划条件未纳入国有土地使用权出让合同的,该合同无效;土地使用者此后如违反规划条件,根据《城乡规划法》第64条的规定,城乡规划主管部门可根据违法情节,或责令停止建设;或责令限期改正,并处罚款;或没收实物或者违法收入,可以并处罚款。
其实,早在1990年,《土地使用权出让和转让条例》第17条第2款即明确规定,未按合同规定的条件开发、利用土地的,土地管理部门应当予以纠正,并根据情节可以给予警告、罚款直至无偿收回土地使用权的处罚。
在以上三种违约用地类型中,因在实施收回行为时,土地使用权的使用期限均尚未届满,所以,所谓“无偿收回”,实际上指不负任何代价地提前收回土地使用权。由于《土地使用权出让和转让条例》第39条规定,土地使用权因提前收回而终止,所以,无偿收回实际上包含两层含义:一是不顾出让合同的约定和法律的特别规定[8],提前终止土地使用权;二是终止土地使用权时,不退回先前一次性收取的土地使用权出让金。显而易见,无论哪一种含义,均会严重影响土地使用权人的权益。基于此,无偿收回之规定是否合理,在法律、行政法规规定的违法行使土地使用权的各种法律后果中向来最受关注,关于违约行使土地使用权的诸多研究,绝大多数由此而引发。{2}183不过,从现行法关于违约用地的具体规定来看,无偿收回土地使用权实际上仅为违约用地的法律后果之一。如果仅仅立足于这一点而不能从关于违约用地法律后果的整体规定着手,实际上很难得到合理的解释意见。而整体分析违约用地之法律后果的关键,在于必须首先澄清按动工期限、批准用途、规划条件利用土地等三项义务为何能兼具公、私法双重属性。
二、土地使用者所负三项义务的本质属性
作为一种基于合同产生的他物权,土地使用权自然应受出让合同的约束。如我国台湾地区“民法”第836条所作规定,地上权应受到地上权人按期支付地租之义务的严格约束[9]。另外,作为一种由土地所有权派生出的定限物权,公法对土地所有权所加限制,毫无疑问会延伸到土地使用权之上。{3}53概括地讲,合同和公法对土地使用权的限制,主要表现为土地使用者须负容忍义务、不作为义务、作为义务等三类义务。但是,因私法与公法旨趣迥异,土地使用权所受两种限制,在判断标准上自应泾渭分明。具言之,合同上的限制旨在保护土地所有权人的私人利益,而公法上的限制则为了维护社会公共利益。{4}157-161因此,土地使用者在权利行使上所负的某种义务,不可能同时在公法与私法两方面皆可找到正当性依据。
按上述结论,要想解答按动工期限、批准用途、规划条件开发土地等三项义务为何能兼具公、私法之双重属性这个问题,必须破除常规、常理,将视线集中到我国国有土地利用制度的独特性上来。国有土地利用制度与权利行使紧密相关的非同寻常之处,莫过于土地使用权出让合同了。
土地使用权出让合同由市、县级人民政府土地管理部门与土地使用者签订。根据《城市房地产管理法》第15至17条的规定,土地使用权出让合同,为要式、诺成合同,支付土地使用权出让金与提供特定的土地,是土地使用者与土地管理部门互负的对待给付义务。由于《土地使用权出让和转让条例》第16条规定,土地使用者只有在支付全部土地使用权出让金后,才能办理土地使用权设立登记,取得土地使用权,所以,当土地使用者未按规定在60日内付清土地使用权出让金时,因此时土地使用权尚未设立,土地管理部门只可能解除合同并请求违约损害赔偿[10]。以此而言,出让金完全不同按月支付的租金,非常类似于买卖合同中须一次性付清或分期支付的价款或价金[11]。
土地规划用途分类及含义篇2
关键词土地利用规划；关系协调；国外
中图分类号F301.2文献标识码a文章编号1002-2104(2007)05-0043-05
进入20世纪后半叶后，国际社会开始提倡可持续的人类发展战略目标，土地资源的可持续利用是经济与社会可持续发展的重要保障。为此，以统筹安排各项用地、优化土地资源配置为研究内容的土地利用规划，成为各国各级政府为实现当地社会经济可持续发展的一个重要社会实践［1］。虽然各国的国情不同，土地利用存在的问题和规划目标不一样，但如何协调社会经济活动中各土地利用主体在土地资源利用中的利益关系，却是每个国家土地利用规划中的一个基本内涵，而社会经济活动中的各利益集团或个体之间的协调，在土地利用规划编制中又主要集中体现为三对矛盾的协调：一是市场调节与宏观调控的关系；二是不同行政级别之间的关系；三是私有财产权（发展权）与公共利益的关系。本文分别以这几个重要关系的协调为主线，对当前国际土地利用规划中各方利益协调的研究现状进行了综述与总结，以期为我国即将开展的新一轮土地利用总体规划的编制提供借鉴。
1市场调节与宏观调控
土地资源配置的政府管制与市场调节的矛盾，一直是土地利用规划中讨论的热点，不少经济学主张充分运用市场的杠杆作用，推动土地与资金、劳动力等其它社会生产要素的优化组合，实现社会生产效益最大，而社会学者却呼吁加强政府对土地这种特殊商品的宏观调控，从全社会的福利最大化来配置土地资源。土地利用规划的实质是通过制定各种土地利用规则，对人们利用土地行为作出相关的约束，从而在区域整体上实现土地资源的可持续利用。但是，土地利用规划并不是意味着对市场机制的全盘否定，鉴于市场规律在土地资源配置中的重要作用，不少专家强调要正确处理好市场调节与宏观调控的关系，呼吁推行基于市场的土地利用规划［2～3］。
从理论分析，二者关系的协调取决于规划区域市场经济的发育程度和政府的宏观调控能力。一般认为，区域市场经济越发育，其自我调节能力越强，在土地资源配置中的协调潜在能力也就越大，在土地利用规划中要考虑市场机制的影响也就越大。一个区域的市场经济发育程度，主要表现在对经济活动的自我调节和自组织功能实现能力，而这种能力又取决于市场的组成和结构的完善程度，具体表现为各个市场参与主体市场行为的自由度，市场交易物品产权界定的清晰度，以及市场上的交易物品和参与主体组成上的完备度。一个完备的市场结构包括价格机制、竞争机制、供求机制、工资机制、利率机制、风险机制等一系列完整的内容，其中任何一种机制的不健全，都表明市场经济不完备。因此，衡量区域市场经济发育程度，可通过其各种机制的表现能力来体现。土地资源作为一种特别的商品，产权是否完整和能否自由流转是衡量市场发育程度的主要因素。而政府对土地利用规划的调控能力，主要取决于政府具有的制定规划能力、长期决策能力和实现规划的财政能力。Hans则进一步分解为政府决定城镇的未来发展、政府对于特别地段的发展结构有很清楚的计划、政府拥有强有力的法律能力（特别是土地征用权）、政府是占主导地位的土地所有者、政府拥有自己的不动产公司、政府能调控相关市场（如信用市场、土地供应市场）等方面，并指出在政府调控占主导的土地利用规划中，私有不动产开发商，仅仅是作为规划的执行者，他们要生存就必须按政府制定的规划来做。虽然在市场经济条件下，私有企业可以自己选择不同的城市进行投资，但土地开发商、不动产投资商和基础设施建造商，和制造商不一样，他们和土地密不可分［4］。
Hans还对国际上土地利用规划实践进行了归纳总结，从政府对土地资源宏观调控能力的大小，提出了五种宏观调控与市场调节关系的土地利用规划类型：新北欧型、thatcher型、美国类型、Coasian型和全球化类型。新北欧型，人们通常也称为项目导向性规划。重点项目用地或基础性项目可根据企业用地的要求，对规划进行调整。地方政府财政越紧张，企业用地的主动性越强。thatcher型，基本上完全由市场来配置，地方政府能力很弱，这种模型不可能长久，因为当每一批投资者按照他们的愿意进行建设后，他们就会影响当地政府，支持政府使政府的权力增大，从而阻挠新的投资者瓜分他们已形成的利益。不少专家认为这种规划是政府对土地利用调控能力的丧失［5］。美国类型是指现在经济利益集团主导着规划方案的编制，旨在强化当前不动产的价值，与新北欧型比较，其最大的不同之处在于规划的编制是由于企业界发动，而新北欧型是由地方政府发起，不动产商只能在个别项目选址上影响规划，与thatcher型比较，地方政府发挥着重要作用，例如：在高收入群体为主的社区，某开发商发现建造一个针对中、低收入人群的大型购物中心，能获较大利润。在thatcher型下，这个项目很可能得到实施，而在美国类型中这是不可能的，因为大多数的现有的财产所有者认为这样会损害他们已有的利益。Coasian型，是假设财产权非常完善和明晰，且市场信息很透明，交易成本为零，则企业界可以不需要公共的土地利用规划。土地所有者要改变土地用途，只要和相关的财产所有者进行公开透明的交易就可行了，基础设施也由私有企业承建，然后向使用基础设施者收费。在这理想的市场经济环境中，似乎唯一要做的就是确定和保护财产权。显然在实践中不存在这种理想的市场经济，所以就需要规划来协调，来最大限度地降低实践中各种交易成本，即利用规划来提高资源的配置效率。为此，各个体或利益集团之间如何通过合同条文来相互规定就显得非常重要，规划就是强调土地利用各种规章制度的建立。与美国类型比较，最大的区别是追求的总价值最大化，而美国类型是面向现有财产的最大化（不是全部居民）。全球化类型，是指随着经济全球化的推进，土地利用不仅限制于本地的竞争，还受到外部的影响。因此，应引入区域间的合作机制，每个地区都想形成自己的特色，从而提高区域的发展竞争力。
价格是市场经济的灵魂，市场调节离不开价格这个核心因素，因此，在规划编制中充分考虑价格因素，是协调宏观调控与市场调节关系的基本要求。但要利用价格因素把宏观调控与市场调节结合在一起，有三个基本问题需要解决［6］：一是对现行各种用途的土地价格进行估算。分析确定目前不同地段、不同区位的土地不同利用方式之间的价格差距。二是确定规划中不同土地用途之间转变的价格合理门槛。这个门槛的确定，既要考虑整个区域甚至一个国家的相对平衡，具有可比性，又要考虑现状的影响。土地利用方式的转变，有二类成本要区分，一是与用地直接相关的基础设施建设，如“七通一平”；二是与外部的连接成本，如主干道、学校、公共交通等配套建设成本。一般情况下，用地内部建设由开发商承担，而配套建设是否需要社区承担，值得讨论。一方面，进行配套建设，需要开发商与地方政府谈判，谈判结果与双方的谈判技巧及集团利益密切相关，常常是现有的利益集团具有优势，而且规模越大优势越明显，而对于新的、小规模的开发商不利。另一方面，配套设施建设成本在社区之间也存在区别，取决于现有的交通网络、学校等基础建设。因此，不同土地用途之间转变的价格合理门槛要根据地区具体情况来定。三是明确规划实施后的公共利益估算。由于规划所追求的并不是单纯的土地利用经济效益，必须考虑土地利用的公共利益。由于公共利益难以量化，这成为规划中价格信号运用的难点之一。
陈美球等：国外土地利用规划中各方利益协调的研究综述
2不同行政级别之间关系的协调
在讨论土地利用规划编制模式时，其焦点往往会集中在是“自上而下”还是“自下而上”？其实质就是土地利用规划在不同级别行政区划的协调问题。这在行政能力越强大的国家，相互影响就越大。一般认为，“自上而下”的模式有利于强化宏观调控，而“自下而上”有利于发挥各地的地域特点。
在大多数西方国家，由于实行高度自治的政治制度，联邦政府、州政府、地方政府，甚至各社区之间，并没有很强的行政约束能力，在全国层面、全省层面进行土地利用调控，主要是通过一系列的法律法规来约束，除了土地利用规划，更主要的是诸如资源、环境部门的相关法制。
如在加拿大的alberta省，根据社区政府条例，地方社区在土地利用规划上拥有广泛权力来管制私有土地的开发、保证经济社会的有序发展，社区规划的主要目的是追求有序的、经济的和有效的发展、土地利用、居民生活，以及维持和改善人们生活的环境质量。社区土地利用规划是由一系列的规划组成，分为各社区必须编制的正式法律规划和可自行选择编制的非正式法律规划二类，其中正式的法律规划主要包括社区发展规划、区域建设规划和区域再开发规划，非正式法律规划涉及交通规划、休闲规划、社区规划、商业开发规划及相关的土地利用研究专题［7］。省级土地利用规划主要从生态环境保护角色来对全省的土地利用进行约束，鼓励各社区制定具体的环境敏感区、水源及流域保护区、重要鱼类及野生动植物的保护，要求保护重要的农业用地，强调不能分割土地利用，要协调好农用地与其它用地的冲突、社区间的用地布局，但直接对土地利用进行规定的政策并不多，主要是通过对社区服务设施及基础的建设投资来进行调控。除省级土地利用规划外，社区的土地利用规划还受相关法规的约束，很多可能损害环境或人类健康的土地利用行为，都在省有关部门的监管之下。alberta省对湿地、湖泊、江河等自然资源作出统一的规定，特别是省环境部门制定一系列有关政策，对地方的土地利用在环境保护上作出规定，另外，alberta省能源与利用委员会和自然资源保护委员会是独立的部门，对社区土地利用规划也具有约束力，关系着对石油、天然气、煤和电能的开发利用，以及设定禁止狩猎和旅游区、造纸厂及采矿项目的审批。而联邦政府对社区土地利用规划主要是间接和宏观的控制作用，主要侧重于对鱼类保护或通航的考虑，通过提供财政支持和税收优惠来发挥作用。
在技术上，土地利用规划的简单分区（SpZ）的提出，较好地处理了一直存在的中央与地方、宏观与微观之间的关系，即上下规划之间的冲突，使以往上级是下级规划的“提供者”，变成了“战略指导者”［8］。顾名思义，SpZ是指只是规定简单的用途管制条例，较为宏观，规定特别要强调的用途，为基层的土地利用规划提供了较大的空间，是突出了上一层对下一层规划的宏观指导性，既保证了规划质量，也节省了不少相互之间的谈判成本。澳大利亚维多利亚的Vpps就是一个成功的运用例子。
维多利亚的规划体系，源于英国的城镇规划实践，并融入了美国经验，其特色是既强化州的调控能力，又保证了地方政府的实施及管理能力［9］。1996年，通过了《规划与环境条例1996》，提出了《维多利亚规划条款》（Vpps），确定了规划的目标是促进全州的发展、自然资源的保护、生活水平的提高、造福于全维多利亚人的资源可持续利用。条例要求维多利亚所有区域要按规划方案实施。规划方案是在条例指导下由规划大臣组织编制的关于土地利用与开发的法律规范，包括战略目标和相关条文二部分，其中战略目标包含土地利用的简明陈述、评价和确定，开发与保护政策，以及政策的实施，所有的土地利用变化都要符合州和地方的发展战略，在表述上，州土地利用政策更加广泛、宏观和长远；而地方土地利用政策则具体、微观，甚至与特定的地段相联系［10］。明确要编制《社区战略报告》（mSS）作为各地编制规划的依据，从而形成了一个全新的规划思路：全州统一规范、格式与要求，地方在统一要求下，可充分考虑各地的特色进行规划编制。在Vpps中，明确了对全州适用的标准，这些标准条款包括州政策、32个用途分区、22个覆盖层、60个特定条款、12个一般条款［11］。而mSS必须在《地方规划政策框架》（LppF）编制，LppF则在《州规划政策框架》（SppF）的指导下完成。Vpps明确规定SppF确定全州土地利用和开发的基本原则，叙述重要的州发展战略，从居民点、环境、住房、经济发展、基础设施、特定用途与开发六个方面罗列了相关政策，这些政策对全州规划方案编制提出统一要求。LppF立足于自身的特色，制定社区发展战略和地方规划政策，明确了社区土地利用与开发的主导方向。mSS则包括社区发展战略计划、土地利用与开发目标、发展战略与土地开发利用之间关系的简要介绍、土地开发利用机会相关限制的总体说明、明确与SppL及区域内其它社区的战略发展关系等等。
用途分区比较灵活，更多的是允许使用，只规定少量的限制使用，采取二级分类：一类用途包括居住用地（进一步细分为五个二级类）、工业用地区（进一步分为三个二级类）、商业用地区（进一步分为五个二级类）、农村用地区（进一步分为三个二级类）、公共用地区（进一步分为十一种二级类）、特种用地区（进一步分为五个二级类）。用途分区控制着土地的利用与开发，每种用途分区包括本区的目的及利用中相关要求，并罗列了三种利用说明（不含开发，开发的要求另外规定）：一是不需要批准的用途，二是要求得到批准才可使用的用途，三是禁止使用的用途。
Vpps只是为规划提供了标准规范和模板，不是规划方案，更不是对全州土地利用结构的具体要求，各地还是要制定规划方案。Vpps对各地的规划方案作出了严格的规定：各地编制具体的规划方案时，只允许在Vpps中选择适用的用途分区和覆盖层，不允许自己设计或对现有的进行分割；规定了规划方案的内容结构（包括目录、使用指南、SppF、LppF、用途分区、覆盖层、特定条款、一般条款、解释、综合文件、修改说明），并对每个部分的内容进行了明确，甚至对排版格式、文字使用、标点符号都作出了统一的规定，如规定不能使用古词、法语单词、不确定的同义词，用“must”或“will”，而不用“shall”，用“show”而不用“demonstrate”。
3土地发展权与公共利益关系的协调
早在19世纪中期英国因工业化带动的城镇化发展时期，考虑到公共的健康和利益，政府提出对私有土地使用的控制和监督，首次提出了土地利用规划的思想，就出现了政府对土地公共利益调控与土地私有权力保护之间的冲突［12］。
为了更加地处理好土地利用公共利益与私有财产权保护的问题，公共参与应运而生，且成为了一条最基本的土地利用规划原则，使规划不只是公务员的事，平衡了公众利益与私有财产权益的关系，且让规划在实施中有了良好的基础［12］。
德国的技术合作公司(GtZ)把土地利用规划直接就定义为是基于土地可持续利用的不同土地使用者的对话与谈判，是一个相互充分交流与合作的过程［13］。把公众参与视为土地利用规划的核心，并通过多个规划实践，总结出规划中公众参与的经验，如事先了解要解决的问题和参与者的兴趣、适当考虑讨论项目之外的因素和政府服务功能、具体参与方式要考虑当地的文化与传统、尽量采用直观可视的工具（如航片、地图、三维立体图）、根据规划的工作步骤，一步一步地推进。由英国考古委员会组织编制基于保护历史遗产的土地利用规划时，同样离不开公众参与，除了吸收相关土地所有者参加外，还邀请多个国家非政府组织参与，相互讨论形成统一意见［14］。
在美国的加利福尼亚，对一个规划委员会的工作好坏评价，不只是规划决策是否明智，还要看吸纳民众参与的多少。公众参与积极性也高，他们以能为社区发展发表意见感到自豪。在参加具体讨论之前，他们常常和邻居、朋友沟通，了解大家的想法，甚至会开一个小型的讨论会，就大家关心的问题形成一个共同建议，并确定向规划委员会反映的具体方式［15］。在加利福尼亚政府法规布朗条例中［16］，明确规定公众有权参加各种公开的会议，特别是涉及多数人利益的会议，公众有权旁听和评价相关规划事项，有权得到相应的会议材料，可以对会议进行录音录像，参会人员没有登记的义务，即使要作登记，也是自愿性的。规划委员会在重要会议召开之前，也必须在72小时之前把会议时间、地点和议题通告相关人员（特别重要的听证会需要提前10天）。为了保证会议的有序进行，对公众发言的时间规定了一定的限定，并不允许发表重复或与会议主题无关的意见。条例甚至还详细说明如果会议争议太大无法继续进行时，要进行清场，但新闻界的人员和有关的部门工作人员可以留下，会议主席无权制止发言者发表自己的观点和对规划委员会的评价［17］。在加拿大的Saskatoon市，为了提高公众参与的积极性，社区服务部开展四项工作［18］：一是在地方社区协会的指导下，在每个街区成立了地方公民委员会；二是对每个地方公民委员会的成员进行规划方面知识的免费教育与培训；三是对重要的街区制定地方区域规划，分析街区社会经济发展面临的挑战及反映在土地利用上的问题；四是对每个街区逐年的主要指标进行分析评估，如人口数量与结构变化及分析、家庭收入、就业水平、私有财产、犯罪记录、社会救济人口比例。让人们对现状有一定客观的认识，并取得了明显的效果，在各种规划决策的讨论会上，反对的声音比以前少多了，而且由于公众对规划有了充分的了解，土地利用的申请者也能非常规范地办理有关手续。
韩国的“限制发展区政策（RDZ）”，由20世纪70年代提出之初，受到土地所有者和开发商的普遍反对，到现在被公众普遍接受的转变，也充分说明了公众参与的重要性［19］。在1971年，韩国官方引入了限制发展区政策来防止城市之间发展连成一体及城市的无序发展，由于这个政策影响了私有财产权，受到土地所有者和开发商的普遍反对。从20世纪90年代后期开始了由中央政府推行的RDZ政策的改革，提出了环境友好型土地利用规划，认为公众参与的土地利用规划是解决私有利益与公共利益、国家利益与地方利益矛盾冲突的最好办法。为了让公众了解规划的重要性，政府加大了可持续发展的宣传，并在分析可持续发展、财产权和公众参与基本原理的基础上，归纳了规划中可持续发展的五个原则：自然环境的保护、经济增长中不可再生资源的利用最小化及减少废物产出量、地方经济充满活力和多样化、满足人类的需要和社会公正、社会公平（含代际公平）。强调私有财产权的使用，不能破坏环境，在追求最大经济效益的同时，对社会的负面影响也应最小。从2000年9月开始，RDZ改革进入了国家与公民相互协商的新的阶段，人们普遍对限制发展区政策持支持态度。
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土地规划用途分类及含义篇3
【关键词】土地发展权；城市土地管理；新途径
土地是人类赖以生存的最重要的资源，“是一切生产和一切存在的源泉”。但随着经济社会的飞速发展，城市化进程的加快，人们对土地需求的日益高涨与土地资源的稀缺性之间的矛盾日益凸现。[1]我国的土地保护以义务为本位，忽视了产权对于土地利用和保护的重要作用。对此我们应充分认识土地资源的特殊性，立足于土地的充分和有效利用来构建土地发展权，结合我国国情对我国城市土地管理的途径进行优化，实现土地利用与经济发展的和谐。
1.土地发展权概述
1.1土地发展权的内涵
所谓土地发展权，是对土地在利用上进行再发展的权利，即土地所有权人或土地使用权人改变土地现有用途或者提高土地利用程度的权利。我国《土地管理法》将土地分为农用地、建设用地和未利用地。受人类中心主义的支配，我国关于土地的分类是以土地的经济利用价值为标准的。笔者认为，对我国土地进行分类应当以可持续发展为指导思想，以人与自然的和谐为目的，因此，土地的分类中应当包含生态用地，从而土地发展权还应当包括生态用地发展权。
1.2土地发展权的特征
综合上述对土地发展权的内涵界定，可以归纳出土地发展权具有以下几方面的特点：抽象性，是指对土地用途进行变更或者提高土地利用度的权利，不像其它产权一样存在一个实物性的标志。[2]阶段性，即土地发展权是以某段时间内土地利用现状为基础，对未来可能发生的土地利用物质形态与价值形态变化的量的设定。潜在性，虽然土地发展权无论在何时何地都已经客观地存在于每一块土地上，但是土地发展权的实现是对未来土地使用权变更的获利。
1.3土地发展权的功能
土地发展权作为一项民事权利，其功能首先表现为给权利人带来收益。其次，通过对土地发展权的限制和补偿，可以顺利实现土地利用规划，对农地、环境敏感地带以及历史古迹等的保护起到积极的作用。土地发展权的创设，可以提高土地开发规划管理效率，促进城市土地的高效率利用，明确土地增值受益人，保证其利益的享有、转让和流通规范的顺畅。
2.构建土地发展权内容的思路
2.1土地发展权总量构建的思路
在土地发展权的构建中应由国家确定土地发展权的总量。采取委托―方式，由省级政府根据国家统一构建的土地发展权总量，代表国家在本辖区内对土地发展权总量进行再次分配。国家确定土地发展权总量的依据，是国民经济整体发展状况、工业化所处的阶段、城市化发展状况和全国生态建设与环境保护状况等方面对土地发展权的总体要求。国家和省两级政府配置的土地发展权，为跨区域的土地发展权，它的配置应具有战略性特点，对全国和各省域范围内的土地开发利用以及国民经济发展具有宏观调控的功能。另外还有一些要特别对待的是，有些大城市的辐射能力已经超出了其行政辖区的范围。如直辖市，只有城市郊区是农业用地，而其辐射范围却是全国，此种情况就不能是直接的委托关系，而应该由中央直接来协调。
2.2土地发展权所包含的权能，土地发展权类别合理划分的思路
土地发展权作为一项土地财产权具有财产权的相关权能，主要有以下四方面权能：占有权，即权利主体拥有具有排他性地对土地发展权的占有。使用权，权利主体可以行使土地发展权，合法行使土地发展权所建设的各类建筑物业设施。收益权，表明占有和行使土地发展权可以获得相应土地经济收益。处分权，主要涉及土地发展权的出让、转让、抵押和回收等权能。同时，依据不同的标准可以把土地发展权划分为不同类型，如农地发展权、市地发展权、营利性土地发展权和公益性土地发展权等。这些不同类型的土地发展权，按照一定关系形成我国土地发展权的基本框架。
2.3土地发展权与相关产权整合的思路
土地发展权创设的初衷是补充和完善现有土地产权制度，使其更有效地配置土地利用。产权整合的关键是处理好土地发展权与土地所有权、土地使用权等核心产权的关系。土地发展权与所用权的关系在选择土地发展权国有模式时，其整体关系已经确立，但在实际运作过程中应该做好两者的联合与分离，避免发展权与所有权的冲突；土地使用权往往成为土地发展权的运作载体，而土地发展权具体化土地使用权权能，促进土地使用权合理实施，应该在明确各自权能的基础上对使用权和发展权进行有效整合。[3]土地发展权与其他土地产权协调运作，共同促进我国土地产权制度的完善和效用的最大化。
3.土地发展权视角中的城市土地管理优化
3.1优化我国城市土地管理法律制度
法律制度是管理的根本，城市土地管理优化必然源于法律制度的创新与优化。随着我国土地发展权的构建，首先应该加快相关立法，对采用土地发展权后土地管理所采取的新措施进行法律规定，进一步明确政府官员和土地开发商的权利义务，防止越权和非法开发城市土地，完善失地农民和失房居民的权益保护和利益补偿的法律机制，为我国城市土地管理优化奠定坚实的法律基础。
3.2赋予土地使用者土地发展权，保障失地农民和城市居民的合法权益
国家对现有土地使用者的土地使用现状和利益进行界定，并赋予土地使用者既定的土地发展权。在征地和城市拆迁过程中的失地农民和城市居民，享有既定土地发展权即现有土地使用价值的权利。政府在征用农民和居民目前使用的土地时，必须依法按土地发展权市场价格补偿他们的既定土地发展权，并建立以发展权为保障的利益补偿机制，依法维护失地农民和城市居民的合法权益。
3.3完善土地发展权市场运作机制，增强市场调节作用
土地发展权市场运作指在土地发展权国家源头供给的前提下，由行政单独配置划拨土地发展权向政府与市场双重配置土地发展权转换。随着土地发展权市场运作机制的完善，土地发展权可以遵循市场规则，以产权交换模式在不同发展权拥有者之间进行交换，土地市场通过价格、供求等杠杆实现土地发展权的合理分配。土地发展权转让、回收和灭失等一系列变更都对应着相应的土地开发使用用途变更，这可以使土地市场交易更加清晰和顺畅。
4.结语
土地发展权的构建，将会有效促进经济发展过程，尤其是城市化进程中产生的外部效应的内部化。土地发展权是土地财产权中的重要组成部分，其作为作用于土地使用性质变更的财产权，为城市土地管理优化开辟了一条新途径，使社会经济的发展走上可持续的道路。
【参考文献】
[1]李世平.土地发展权浅说[J].国土资源科技管理，2002，（2）.
土地规划用途分类及含义篇4
关键词：景观、景观设计、景观设计原则
景观是“景”与“观”的结合，包括了视觉、美学意义(与网景、景色同义)；又有地理学意义(与地形、地物同义)，用来描述地质、地理和地貌属性；还有生态意义(指其作为生态系统能源和物质循环的载体)；此外还有文化意义，指其作为人类文化、精神的载体。现代景观设计学的设计对象既为景观，因此景观概念的发展对现代景观设计有着重要的指导作用。
1、景观的内涵
1.1 传统意义上的景观内涵
在欧洲，景观一词最早出现在的希伯来的《圣经》中，用来描绘具有所罗门王国教堂、城堡和宫殿的耶路撒冷城美丽的景色。15世纪中叶西欧艺术家们的风景画中，景观成为透视中所见地球表面景色的代称。16世纪末，“景观”主要被用作绘画艺术的一个专门术语，指陆地上的自然景色。17－18世纪，园林设计师们基于对美学艺术效果的追求，开始采用景观一词。至此为止，景观一词主要突出的是一种综合的和直观的视觉感受景观主要指视觉美学意义上的概念。
景观一词在英语(Landscape)、德语(Landschaft)、俄语中拼写相似。在德语中，“景观”(Landschaft)一词本身的涵义是指一片或一块乡村土地，但通常被用来描述美丽的乡村自然景色。英语中的“景观”(Landscape)源于德语，也被理解为形象而又富于艺术性的风景概念。而景观作为风景的同意语也一直为文学艺术家们沿用至今。
1.2 不同学科对景观的解释
1.2.1 地理学中景观概念
19世纪初，近代地理学创始人洪堡(1769.1859)将景观概念首次引人地理学，并从此形成作为“自然地域综合体”代名词的景观概念。强调其地域整体性，更强调综合性，认为景观是由气候、地貌、水文、土壤、植被等自然要素，以及文化要素组成的地理综合体。景观学派的创始人，德国近代地理学家施吕特尔(1872－1952年)把景观看成是一个区域结合的外貌单元，其中所有“可以感觉到的”具有地域意义的自然和人文现象，并特意把人作为景观的一个组成部分。
不同学者对景观的概念有着笔筒的理解。综合各种关于景观概念的争论意见，可归纳为以下几个方面：①某一区域的综合特征。包括自然、经济、人文诸方面；②一般自然综合体。指地理各要素相互联系、相互制约有规律的结合而成的具有内部相对一致性的整体；③区域概念。‘是个体区域单位，相当于综合自然区划等级系统中最小一级的自然区，是发生上相对一致和形态结构同一的区域；④类型概念。用于任何区域分类单位，指相互隔离的地段按其外部的特征的相似性，归为同一类型单位，如草原景观、森林景观等。
1.2.2 生态学中景观概念
自20世纪30年代C.troll提出景观生态一词以来，景观的概念被引人生态学并形成景观生态学。troll不仅把景观看作是人类生活环境中视觉所触及的空间总体，更强调景观作为地域综合体的整体性，并将陆圈、生物圈和理性圈看作是这个整体的有机组成部分。
我国著名景观生态学家肖笃宁对景观定义为：景观是一个由不同土地单元镶嵌组成，具有明显视觉特征的地理实体；它处于生态系统之上，大地理区域之下的中间尺度；兼具经济、生态和美学价值。
生态学对景观的认识可以归纳为：①景观是相互作用的生态系统的异质性镶嵌；②景观是地貌、植被、土地利用和人类居住格局的特殊结构；③景观是生态系统向上延伸的组织层次；④景观是综合人类活动与土地的区域整体系统；⑤景观是一种风景，其美学价值由文化所决定。
生态学通过两种途径使用景观这个概念。一种是直觉地将景观看作基于人类范畴基础之上的特定区域.另一种是将景观看作代表任一尺度空间异质性的抽象概念。
1.2.3 景观设计学中的景观概念.
景观设计学(Landscapearchitecture)(我国现称风景园林学)是一门关于如何安排土地及土地上的物体和空间来为人创造安全、高效、健康和舒适的环境的科学和艺术。景观设计学对景观的理解以北大俞孔坚教授的《景观的含义》一文为代表，文章从景观的视觉美、栖居地、系统、符号四个方面对景观的含义进行阐释。将其概括如下：
(1)景观的视觉美含义。指土地的经济价值和美学价值，使其能够知觉服务于具体的生产实践活动和生活需要。
(2)景观的栖居地含义。是指景观作为人在其中生活的地方。把具体的人与具体的场所联系在一起。
(3)景观的作为系统的含义。景观作为系统有着五个层次的生态关系，分别为：景观与外部系统的关系；景观内部各元素之间的生态关系，即水平生态过程；景观元素内部的结构与功能的关系；存在于生命与环境之间，包括植物与植物个体之间或群体之间的竞争。共生关系；存在于人类与其环境之间的物质、营养及能量的关系。
(4)景观作为符号的含义。景观是文化符号，是人类理想道德和价值观念的综合反映。
2、景观设计的内容
景观设计是对土地进行分析、规划、改造、管理、保护及恢复的科学和艺术，是对土地的全面设计，是人与自然关系的协调.是人如何利用土地的问题。
在西方，景观设计学科包含区域性景观设计、城市设计、社区规划设计、风景旅游区规划设计及自然和历史文化保护地的设计，此外还有综合开发设计、土地综合利用设计、传统领域的公园和花园规划设计等。
我国著名学者刘滨谊在《景观规划设计三元论》一文中提出、阐述和论证了景观设计的三元论。文章指出了现代景观规划设计的三大方面：①景观环境形象；②环境生态绿化；③大众行为心理。称之为现代景观规划设计的三元(或三元素)。”这就要求在景观设计时要达到景观环境形象、环境生态绿化和大众行为心理三方面的综合与协调。
现代景观设计的主要创作对象是人类的家，即整体人类生态系统；其服务对象是人类和其他物种；强调人类发展和资源及环境的可持续性。现代景观设计的内容包容了视觉景观(创造符合审美要求的环境形象)、环境生态(创造符合生态原则的环境空间)、人文景象(营造特定的精神环境)三大方面内容。
3、景观设计的原则
景观的发展对景观设计有着促进和指导作用。景观是一个综合的整体，它是在一定的经济条件下实现的，必须满足社会的功能，也要符合自然的规律，遵循生态原则，同时还属于艺术的范畴，缺少了其中任何一方，设计就存在缺陷。这就要求在景观设计中应遵循一定的原则。本文结合景观内涵从景观设计的艺术性、科学性和社会性三个方面阐述现代景观设计中应具备的原则。
3.1 景观设计的艺术性――视觉美原则
景观一词最初的含义主要关注景观的视觉特性。景观是视觉美，
景观即风景，是画家描写大地上景物，是在画框里的艺术品，这是景观最早的含义。这就要求在景观设计中要遵循视觉美原则。这也是景观设计最基本的原则。一件好的景观设计作品，应该在满足生态和使用功能的同时，也是一件美的艺术作品。
景观设计的美感通过景观形式表现。景观形式的构成的基本要素具备一定的形状、空间、大小、色彩、质感。景观设计中，景观的形式往往不是以单一形式出现，各要素之间相互作用产生一系列组合规律，如多样统一、对称与均衡、对比与协调、抽象与具体、比例与尺度、节奏与韵律。在景观设计中合理而又创新的运用这些规律，不仅能表现景观建筑的视觉效果，也能协调景观建筑与周围环境。
以徐州淮海战役纪念塔为例。淮海战役纪念塔对比的手法，将淮海战役烈士纪念碑与周围建筑在高度上产生强烈的对比，给人视觉上的冲击，从而突出了纪念碑的雄伟与庄重。同时采用了对称的布局手法，这也是多数纪念性设施普遍采用的设计方法，来表现出环境与氛围的肃穆。合理利用比例与尺度的效果，布置低矮的灌木来突出纪念碑的高大。
3.2 景观设计的生态性――生态原则
在生态学中景观则作为生态系统的能量流和物质循环的载体，它与社会物质文化系统紧密相关。生态学思想的引入，使景观设计的思想和方法发生了重大转变，也大大影响甚至改变了景观的形象。景观设计不再停留在花园设计的狭小天地，它开始介入更为广泛的环境设计领域。对场地生态发展过程的尊重、对物质能源的循环利用、对场地自我维持和可持续处理技术的倡导，体现了浓厚的生态理念。而景观的生态设计也有其设计原理。概括如下：
(1)尊重自然原理。地理学中主要关注景观的要素(气候、地貌、土壤、植被等)特征和景观形成过程，它与自然联系密切。
(2)整体设计原理。景观生态设计是对整体人类生态系统进行全面设计，而不是孤立的对某一景观元素进行设计，是一种多目标设计；为人类需要，也为动植物需要而设计，为高产值而设计，也为美而设计。设计的目的是整体优化。
(3)4R原理。主要目的为保护和节约资源。具体内容为Reduce(减量)、Reuse(再用)、Recycle(再生)和Renewable(更新)。
(4)设计适应性原理。自然景观有起自身和谐、稳定的结构和功能，人为的设计必须适应自然景观的原有“设计”，使人为引入的景观元素所带来的负作用最小，以保证整体景观结构和功能的完整性。
3.3 景观设计的社会性
3.3.1 文化原则――尊重文化
景观所处的社会环境不同，以及人们所受的教育、价值观、审美观的不同都对景观设计产生深远的影响。那些标志着一个国家和地区的景观形象在景观设计中起主导作用，在景观创作中，不能以自己的主观想象来确定其风格。而一定要先对所服务地区的社会文化、历史背景、传统风格有所了解，这样才能使作品得到当地大众的认可，才能具有旺盛的生命力。
以徐州户部山地区为例。在做商业景观设计时，首先要了解户部山的历史与文化背景。在做好古名居保护的同时，尊重当地的文化与开发现状，建设周围的商业景观。如商业建筑要仿古名居的建筑风格；路灯、休息坐椅等景观小品要与当地古朴的文化氛围融合；在设计选材时，着重石材和木材或涂木漆，使商业建筑在外观上有古典韵味。当然在建筑内部的布局与处理上也要与当地文化相映成趣.杜绝“金玉其外，败絮其中”。
3.3.2 以人为本原则
“人们规划的不是场所，不是空间，也不是物体；人们规划的是体验――首先确定的是用途或体验，其次才是随形式和质量的有意识的设计，以实现希望达到的效果。场所、空间或物体都根据最终目的来设计，以最好的服务来表达功能，最好的产生所欲规划的体验。”这里所说的人们，是指景观设计的主体服务对象。规划的是他们在景观中所欲得到的体验，如旅游者、设计师和开发商的体验。景观设计的服务对象是人，人在景观中的体验就是主要的考虑因素。不同的景观会给人以不同的心理感受，不同的服务对象也会有不同的景观体验要求。因此，在设计前就需首先确定所服务的对象所欲在景观中表达的思想和感情。只有理解人类自身、理解特定景观服务对象的多重需求和体验要求，才能设计出真正成功的作品。
土地规划用途分类及含义篇5
【关键词】征收;前移;管制;分区;迟延;公共工程
中国宪法第十三条第三款规定:“国家为了公共利益的需要,可以依法对公民的私有财产实行征收或者征用并予以补偿。”在通常情形下,政府宣布征收的时间是征收程序开始的时间,也是征收规范效力的启动时间。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第19条规定:“对被征收房屋价值的补偿,不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。”将征收开始的时间确定为“县级人民政府征收决定之日”,是以政府的立场界定征收开始的时间。从被征收财产所有人的立场观察,政府征收决定时,无疑征收已经开始;但能否反推,政府没有征收决定,征收就不存在?征收规范的效力就不能启动?也就是说,是否只有政府才握有扣动征收规范效力“扳机”的权力?
征收规范的效力启动后,征收法律关系才得以确立,才能开始计算拟征收不动产的价值。但拟征收不动产的价值不会矗立不动,任何价值都有一定的时间维度。因此,只有确定征收规范效力开始的时间,才能确定拟征收不动产价值的时间坐标。从政府准备征收开始,至征收决定达到被征收财产所有人,其间的过程可能十分漫长。[1]征收决定到达被征收财产所有人以前,一系列政府行为事实上影响着拟征收财产的价值,政府甚至刻意利用自己的这种影响力降低征收成本,有时几乎能把征收成本降低为零。当这种影响达到一定程度时,就有可能对拟征收财产的所有人产生征收效果。上述情形在美国法上多有发生,此时,财产所有人可以向法院起诉,要求政府按照征收程序予以补偿,或者要求法院依据美国宪法第五修正案中的征收规范,宣布政府法案无效,由此催生了一系列典型判例。在这些判例中,宪法上征收规范的效力事实上已经前移,即在政府宣布征收以前,征收规范就已经开始适用了——法院在政府之前扣动了征收规范效力的“扳机”。虽然中美征收法存在诸多差异,但梳理这些典型判例,对我们依然具有不可小觑的启迪意义。
一、通过分区降低拟征收不动产的价值:将征收规范适用于政府的分区行为
美国法上的土地分区制度起源于上世纪初。在此以前,美国几乎没有土地利用的管制,由于国土广袤,也没有这种必要。但随着城市化和工业化进程的推进,各土地所有人之间互相影响,侵权诉讼不断。于是,土地的合理利用问题被提上日程。1916年,纽约州通过了美国第一个综合性的土地利用分区规划,[2]随后,美国商务部(U.S.DepartmentofCommerce)于1926年颁布《标准州分区规划法》(StandardStateZoningenablingact),[3]作为各州土地利用管制的模范立法。到1930年,多数州明确规定采纳商务部的模范立法,其余各州则颁布了以该模范立法为蓝本的制定法,许多城市制定分区规划条例。
美国土地规划分为综合性规划和分区规划和土地细分规则。综合性规划指一个城市布局的整体规划,分区规划则涉及到每一宗土地的用途,细分规则系对每宗土地的用途再做细致的划分。政府在上述两个规划的基础上制定出详细的“官方地图”,在该地图上可以检索出每一宗土地允许的用途。
土地规划在美国被称为“非永久性宪法”。说其是宪法,是因为规划对公民财产权的影响极大,且位阶极高;说其“非永久”,是因为规划是可以修改的。尽管土地用途管制,尤其是分区管制对公民财产权影响极大,但却属于警察权(policepower)行使的范畴,很少有违宪之虞,[4]一般也无须补偿,分区管制的权力又分属地方,这给地方政府“合理规避”征收规范,降低征收成本预留了极大的空间。然而,“道高一尺,魔高一丈”,法院通过巧妙地解释征收的含义,将征收规范的效力前移,多次巧妙地堵截政府对第五修正案的逃逸。
(一)征收规范效力前移的情形之一:将不动产分区为明显不适合用途,导致不动产大幅贬值
补偿规范通常是征收规范的“唇齿条款”,美国联邦最高法院在莫农加希拉导航公司诉美国(monongahelanavigationCo.v.UnitedStates)案中确立了按市场价值补偿的原则。[5]但作为被征收财产的市场价值其实是拟制的,因为只有交易才能产生市场价值,在征收程序中,政府与不动产所有人之间的交易并未发生。征收其实是一个强制交易的过程,政府也是“理性人”:希望以最低的补偿价格征收财产。“按市场价补偿”之所以会成为征收补偿的通行规则,目的是防范政府凭借自己的权力,恶意定价。但拟制的市场价格,为政府开放了操纵市场价值的可能。不动产的价值依托于政府对土地的分区,[6]分区属于政府的权力,政府可以借助分区这只“看得见的手”,操纵拟征收不动产的价格。法院如何“拯救”岌岌可危的公民财产权呢?大干线西部铁路公司诉底特律市(GrandtrunkwesternRailroadCompanyv.CityofDetroit)案给我们提供了样本[7]。
原告大干线西部铁路公司(GrandtrunkwesternRailroadCompany)在铁路旁有一宗土地。1940年12月,底特律市将原告土地所在的区域分区为工业用地。随后,政府拟征收这宗土地用于公房建设。于是,在1941年7月,底特律市通过新的分区法案,将原告上述地块所在地分区为住宅用地,最多可建2层半高的住宅。在短暂的7个月内,原告的土地状况没有任何变化,但分区却改变了。这一分区的改变,使该宗土地的价值几乎坐了一次过山车:土地如用作工业用途,比用作住宅用途要贵7-10倍;如该土地不限制为住宅用途,其价值要贵3倍。原告大干线西部铁路公司(GrandtrunkwesternRailroadCompany)为此提起诉讼。案件最后到了密歇根州(michigan)最高法院。法院认为:“分区权力可以给城市带来巨大的利润和便利,但正如本案揭示的那样,该权力可能被大大地滥用,用以降低城市力图将来征收之土地的价值。这种权力的行使方式极度不合理,不应支持。为了巨幅降低拟征收土地的价值,将工业区核心地带的土地分区为住宅,已超出分区法的意图。……从本案证据和土地的性质可以看出,任何一个理性的投资者都不可能在铁路右侧以及与此毗连的条形地块上修建2层半的多户住宅,……原告的土地用作多户住宅事实上毫无价值。……政府将采取两个步骤:首先,通过分区法案,使原告的财产如果说还有价值的话,也只有一点点,随后,征收这些财产。……这个分区法案不合理性且构成征收,非法侵害了原告的财产权,我们宣布无效且在本案中不予适用。”[8]
法院并没有在一般意义上否定政府分区的权力,但政府的分区如果逾越一定的边界,尽管政府尚未宣布征收,依然可以构成宪法意义上的征收,此时,法院将征收规范的效力前移。法院认定分区构成征收的标准是:第一,滥用分区权力;第二,通过分区大幅降低不动产的价值。前者我们可以理解为主观标准,即分区的目的是什么,不能为了征收而分区;后者我们可以理解为客观标准,即分区使不动产的价值几近消失,侵害不动产所有人的财产权。
(二)征收规范效力前移的情形之二:不动产原有分区用途明显不适应周围情况变化,导致不动产大幅贬值,政府拒绝改变分区
亦如前文所述,政府的分区并非绝对不能变化,仅是“非永久性宪法”。原本静谧的住宅区,可能因政府大刀阔斧的城市建设,变得吵嚷嘈杂,不动产所有人的建筑作为住宅,其价值大幅降低。但城市改造的进程不会就此停止,政府将来还有可能征收这些不动产,不动产价值的降低正是政府作为“理性人”希望看到的:政府对不动产所有人改变分区的请求置之不理,不动产的价值甚至可能归零。法院如何裁判?莱特诉比林斯案(Knightv.Billings)为我们提供了另一个样本。[9]
原告莱特(Knight)分别于1954年和1976年购买了两幢位于比林斯(Billings)市西24街靠西面的两幢住宅。为改善日益拥挤的交通状况,1976年,比林斯市决定拓宽西24街主干道,随后,比林斯市征收了西24街东面的房产,为节省征收成本,对西面的房产搁置不理。马路拓宽后,车流每天几乎就在原告房产的窗下经过。比林斯市准备将来进一步拓宽道路时,再征收原告等人的不动产,政府愿意看到原告等人的不动产价值降低。原告莱特不堪其扰,1978年申请分区变更,请求将自己的土地分区为综合区,即不限定建筑用途的区域,被该市拒绝,原告的房产依然只能用作住宅。原告为此提起诉讼。[10]案件最后到了蒙大拿州(montana)最高法院。蒙大拿州最高法院认为,“毫无疑问,在本案中,该市有效地行使了其警察权。但是,……认为行使警察权就不构成对财产的征收,这一说法没有正当性。”[11]“不能忘记的是,1976年——1978年,拓宽西24街时,该市从街道一边征收,而不是从原告居住的另一边征收。街道东面的财产所有人都在征收程序中获得了补偿,或通过协议获得了补偿。……这样,被告就是有意挑出原告而不是其他人来承受本应由公众承受的负担,尽管其他人也处于类似位置。这就是典型的征收情形。”[12]据此,法院得出结论,“这样,我们认为,根据本案独特的事实,比林斯市,虽然有效行使其警察权,有效拒绝原告变更分区的申请,但因此干预了原告的私人财产利益,构成反向征收。……征收跨过街道发生了。”[13]
法院首先认定政府分区的权力总体上属警察权的范畴,接着笔锋一转,认为警察权的行使在例外情形下仍可能构成征收。也就是说,政府此时并未宣布征收,但征收规范的效力前移了。法院认定政府拒绝改变分区构成征收的标准是:第一,拒绝改变分区导致不动产所有人的财产价值显着降低;第二,处于类似位置的不动产所有人得到了补偿。这其实是扩充征收规范的含义射程,将补偿的因由适用于政府拒绝改变分区的行为——部分人承受了本应由公众承受的负担,就构成征收。
归纳起来,政府有分区和改变分区的权力,这些都可以用作操纵市场价值的“利器”:政府可以利用自己的分区权力,恶意降低拟征收不动产的价值;因政府自身的行为,使原来的分区变得不再适宜,政府又可以拒绝改变分区,任由拟征收的不动产价值降低。前者系政府以积极作为的方式,降低拟征收不动产的价值;后者系政府以消极不作为的方式,任由拟征收不动产的价值降低。法院以不变应万变,将征收规范的效力前移,认定政府滥用分区权力,或者超越边界行使警察权,无论政府是否做出征收决定,都有可能构成征收。
土地规划用途分类及含义篇6
关键词：风景园林;景观设计;综述;景观设计教育
abstract：thispaperisanintroductiontothebookLandscapearchitecture:theprofessionandeducation.thisbookissofarthemostcomprehensivecollectionofwritingsabouttheprofessionandeducationoflandscapearchitecture.thecollectedpapersaresomeclassicalwritingsbysomeoftheworldrenownedLaeducators，includingHideoSasaki，CarlSteinitz，aswellasbysomeoftheChineseprofessorsfrommainlandChina，taiwanandHongKongtheeditorscalledforarevolutionarybreakthroughintheprofessionoflandscapearchitectureinChina，intermsofpracticeandeducation.
Keywords：Landscapearchitecture;LandscapeDesign;Summary;Landscapearchitectureeducation
编者桉：
2003年4月，在北京大学成立“景观设计学研究院”之际，俞孔坚和李迪华先生编辑了《景观设计专业学科与教育》一书，并于9月由中国建筑工业出版社出版。该书汇集了国内外专家学者有关学科与教育的论述和资料。国际风景园林师协会（iFLa）主席法加多（marthaCeciliaFajado）为该书作序，予以推荐。此书适应了当前繁荣发展的我国风景园林事业的实际需要，势必产生积极的影响。在拟议发表此书编者所撰写的“导读”的审稿过程中，我刊的几位资深编委为此发表了一些审稿意见，适恰反映了学科迅速发展中业内专家深入思考和学术思想的活跃。我刊征得作者和编委本人的同章，现一并发表，供读者参阅，并欢迎广大读者和专家学者发表意见，将讨论引向深入。
1 关于景观的含义
景观（Landscape），无论在西方还是在中国，都是一个美丽而难以说清的概念。地理学家把景观作为一个科学名词，定义为一种地表景象，或综合自然地理区，或呈一种类型单位的通称，如城市景观、草原景观、森林景观等[1]；艺术家把景观作为表现与再现的对象，等同于风景建筑师则把景观作为建筑物的配景或背景；生态学家把景观定义为生态系统或生态系统的系统[2、3]；旅游学家把景观当作资源而更常见的是景观被城市美化运动者和开发商等同于城市的街景立面，霓虹灯，房地产中的园林绿化和小品、喷泉叠水。而一个更文学和广泛的定义则是“能用一个画面来展示，能在某一视点上可以全览的景象。尤其是自然景象。”但哪怕是同一景象，对不同的人也会有很不同的理解，正如meinig所说“同一景象的十个版本”（tenversionsofthesamescene，1976）[4]：景观是人所向往的自然，景观是人类的栖居地，景观是人造的工艺晶，景观是需要科学分析方能被理解的物质系统，景观是有待解决的问题，景观是可以带来财富的资源，景观是反映社会伦理、道德和价值观念的意识形态，景观是历史，景观是美。
作为景观设计的对象，本书所强调的景观（Landscape）是指土地及土地上的空间和物体所构成的综合体。它是复杂的自然过程和人类活动在大地上的烙印。景观是多种功能{过程}的载体，因而可被理解和表现为：
风景：视觉审美过程的对象；
栖居地：人类生活其中的空间和坏境；
生态系统：一个具有结构和功能、具有内在和外在联系的有机系统；
符号：一种记载人类过去、表达希望与理想，赖以认同和寄托的语言和精神空间[5、6]。
2 关于景观设计学
景观设计学（Landscapearchitecture）是关于景观的分析、规划布局、设计、改造、管理、保护和恢复的科学和艺术。
景观设计学是一门建立在广泛的自然科学和人文与艺术学科基础上的应用学科。尤其强调土地的设计，即：通过对有关土地及一切人类户外空间的问题进行科学理性的分析，设计问题的解决方案和解决途径，并监理设计的实现。
根据解决问题的性质、内容和尺度的不同，景观设计学包含两个专业方向，即景观规划（Landscapeplanning）和景观设计（LandscapeDesign），前者是指在较大尺度范围内，基于对自然和人文过程的认识，协调入与自然关系的过程，具体说是为某些使用目的安排最合适的地方和在特定地方安排景恰当的土地利用而对这个特定地方的设计就是景观设计。
景观设计学与建筑学、城市规划、环境艺术、市政工程设计等学科有紧密的联系，而景观设计学所关注的问题是土地和人类产外空间的问题{仅这一点就有别于建筑学}它与现代意义上的城市规划的主要区别在于景观设计学是物质空间的规划和设计，包括城市与区域的物质空间规划设计，而城市规划更主要关注社会经济和城市总体发展计划。尽管中国目前的城市规划专业仍在主要承担城市的物质空间规划设计，那是因为中国景观设计发展滞后的结果。因为，只有同时掌握关于自然系统和社会系统双方面知识、懂得如何协调人与自然关系的景观设计师，才有可能设计人地关系和谐的城市。
与市政工程设计不同，景观设计学更善于综合地、多目标地解决问题，而不是单一目标地解决工程问题，当然，综合解决问题的过程有赖于各个市政工程设计专业的参与。
与环境艺术（甚至大地艺术）的主要区别：景观设计学的关注点在于用综合的途径解决问题，关注一个物质空间的整体设计，解决问题的途径是建立在科学理性的分析基础上的，而不仅仅依赖设计师的艺术灵感和艺术创造。
3关于景观设计师
景观设计师（Landscapearchitect）是以景观的规划设计为职业的专业人员，他的终身目标是将建筑、城市和人的一切活动与生命的地球和谐相处”。
景观设计师的称谓由美国景观设计之父奥姆斯特德（olmsted）干1858年非正式使用，1863年被正式作为职业称号[8]，奥姆斯特德坚持用景观设计师，而不用在当时盛行的风景花园师（或曰风景园林师，Landscapegardener），这不仅仅是职业称谓上的创新，而且是对该职业内涵和外延的一次意义深远的扩充和革新。
景观设计师有别于传统造园师和园丁（Gardener，对应于Gardening）、风景花园师（或称风景园林师，LandscapeGardener，对应于Landscapegardening）的根本之处在于:景观设计职业是大工业、城市化和社会化背景下的产物，是在现代科学与技术（而不仅仅是经验）基础上发展出来的；景观设计师所要处理的对象是土地综合体的复杂的综合问题，绝不是某个层面（如视觉审美章义上的风景问题）景观设计师的所面临的问题是土地、人类、城市及上地上的一切生命的安全与健康及可持续的问题。他是以土地的名义、以人类和其他生命的名义，以及以人类历史与文化遗产的名义，来监护、合理地利用、设计脚下的土地及土地上的空间和物体。
4关于景观设计专业的发展
与建筑学一样，景观设计职业先于景观设计学的形成，在大量景观设计师的实践基础上，发展和完善了景观设计的理论和方法，这便是景观设计学。
农业时代中西方文化中的造园艺术，前科学时代的地理思想和占地术（在中国称为风水），农业及园艺技术，不同尺度上的水利和交通工程经验，风景审美艺术，居住及城市营建技术和思想等等，是宝贵的技术与文化的遗产，它们都是现代意义上的景观设计学的创新与发展的源泉。但景观设计学决不能等同于已有了约定俗成的内涵与外延的造园艺术，或园林艺术，也不能等同于风景园林艺术（Landscapegardening）。转贴于
正如算术之干数学，中国的针灸之于现代医学，不能同日而语一样，任何一门源于农业时代的经验科学或技艺，都必须经历一个用现代科学技术和理论方法进行脱胎换骨的过程，才能更好地解决大工业时代的问题，特别是城镇化带来的人地关系问题。早在1858年，美国景观设计之父奥姆斯特德就认识到了这一点，而坚持将自己所从事的职业称为景观设计（Landscapearchitecture），而非当时普遍采用的Landscapegardening（风景造园，或译为风景园林），从而为景观设计专业和学科的发展开辟的一个广阔的空间，绵延100多年。
同样的理由，奥姆斯特德给这个专业和学科定义的空间决不应是景观设计学科当今发展的界限。早在20世纪60年代，另一位美国景观设计学科的领袖人物麦克哈格（mcHarg）就是针对当时景观设计学科无能应对城市问题和土地利用及环境问题，而扛起生态规划的大旗，使景观设计学科再次走到了拯救城市、拯救人类和地球的前沿。
又有半个世纪过去了，城镇化的深入和蔓延，信息与网络技术带来的生活方式的改变，全球化趋势，都将提出新的问题和挑战，都将要求重新定义景观设计学科的内涵和外延。可持续理论、生态科学、信息技术、现代艺术理论和思潮又都将为新的问题和挑战提供新的解决途径和对策。我们既没有必要用新瓶子去卖老酒，更不应该用老瓶子去装新醋。
但无论学科如何发展，景观设计学科的一些根本的东西是不变的，那就是热爱土地与自然的伦理（天地）、人文的关怀（人）和对待地方文化与历史的尊重，对待脚下土地的敬畏、归属与认同（神）。
参考文献：
[1]辞海编辑委员会，辞海[m].上海:上海辞书出版社，1995.
[2]naveh，etal，Landscapeecology:theoryandapplication[m].newYork:SpringerVerlag.1984.
[3]Forman，etal.Landscapeecology[m].newYork:Johnwiley，1986.
[4]meinig，D.w."thebeholdingeye:tenversionsofthesamescene"[J].Landscapearchitecture，1976（1）:47-53.
[5]俞孔坚.景观的含义[J].时代建筑，2002（1）:14-17.
[6]俞孔坚.土地的设计:景观的科学与艺术[J].规划师，2004（2）:13-19.
土地规划用途分类及含义篇7
关键词：场平工程；土石方平衡与综合利用；经济分析
1.概述
水利水电工程一般涉及大方量土石方开挖与回填施工；工业园区、火力发电工程等建设项目前期一般先进行厂区用地范围内场地平整和道路的施工，在相对平整和交通便利的条件下完成后续项目的实施，这一阶段如何做到土石方平衡综合利用尤为重要。所谓的土石方平衡，总含义可以解释为场区内的土石方开挖总方量（Vw）与总填筑压实方量（Vt）大致相等，即Vw≈Vt，进一步划分为地域上（或空间）的平衡与时间上平衡，地域上（或空间）的平衡就是按照项目实施总体规划分阶段或分区域实施情况下局部的开挖方量与填筑压实方量的大致相等，时间上平衡是与实施进度计划有关的概念，即要求不同施工期间的土石方平衡。项目前期场平土石方平衡综合利用，不单单是减少工程建设成本，节约项目投资的途径，更重要是通过平衡综合利用实现珍惜土地资源的目的。本文理论结合实际对这一课题进行简介与探讨。
2.设计阶段的土石方平衡与综合利用
设计阶段的土石方平衡与综合利用主要工作是挖方量与填筑量上的平衡试算和开挖料可以用于做什么的规范性规划，属于上述中空间平衡范畴，这一阶段合理确定场区规划标高事关重要，当然厂区最终标高受项目建设目的、原始地形地貌、自然条件、工艺布置等诸多因素的限制，对于大规模厂区的设计标高不一定要选择一个平面高程，可以分区域分功能具体规划设计多个高程。局部建基面标高一般根据附近建筑物基础形式或需要进行基础开挖方量的多少，预留设计标高（就是比建基面多开挖或少回填），以便于基础开挖时采取沟边堆土措施，减少基础开挖时的土方运输距离。开挖料的利用，结合开挖料的岩土特性确定，项目设计时就应充分考虑开挖料的用途或提出利用时应达到的相关指标。理想的土石方平衡规划就是经过多次试算确定场区的平面标高，使场区内开挖方量全部利用，基本无弃料，不需外运和运进土方，运输距离经济合理，且在满足土石方基本平衡的情况下场区开挖方总放量应为最小值。
在进行土石方平衡试算时，除了考虑场地平整的填、挖土石方量外，还要考虑地下室、建筑物及构筑物的基础，地下工程管线等土石方量，以及厂区内清除不合格填料和地表清理的方量。同时还要考虑填方的压实系数的因素。土石方工程量的计算方法有很多种，现阶段由于计算机软件发展，多数采用计算机完成，比如常用的如KaS（卡斯）软件计算工程量，其计算原理与传统断面图计算方法类似，也是取平均值的方式进行的模拟计算，只是比传统计算方法精度更高或更接近实际。无论是哪种计算方法首先必须完成待实施区域范围的原始地形地貌的测量，形成原始地形图（即绘有等高线和标注物的总平面图），然后与设定的场平标高方案形成的平面图进行对比计算，通过调整场平标高方案多次试算对比，使形成的挖方量与填方量基本平衡，试算出的最佳设计平面标高或多个不同设计标高组合平面，应该同时满足挖填土方量平衡和挖方量最小的两原则。
至于开挖自然方与回填压实方之间的压实系数问题应通过土工试验确定，并考虑回填区域最大承载力的需要，通常先进行最大击实度试验确定填料的最大压实干密度（ρmax），然后根据填料的最大承载力要求结合岩土特性论证设计相对压实度（Kx），在含水率不需要修正的情况下不难得到：
Kx×ρmax×Vt=ρ自然×Vw
即：
式中：Kx---------------相对压实度
ρmax-------------最大压实干密度
ρ自然-------------自然土体干密度
Vw--------------设计土石方总开挖方量
Vt-------------设计总填筑压实方量
在平衡试算时厂区内清除不合格填料和地表清理的方量，在填筑区域发生应直接计入总填筑量，在开挖区发生的不计入开挖量，清除的不合格填料和地表清理物多用于厂区绿化用料，多余的作为弃料处理。这一阶段最终形成《土石方平衡与综合利用表》，作为工程预算、招标和指导施工的依据。
3.施工阶段土石方平衡与综合利用
施工阶段土石方平衡与综合利用是项目具体实施过程中的主要工作内容，这一阶段虽然场平的标高和开挖料的用途已经基本确定，但是此时的土石方平衡与综合利用却涉及空间平衡规划与时间平衡规划两方面内容，施工阶段土石方空间平衡规划可以理解为局部区域之间的挖填量的大致相等，施工阶段土石方时间平衡规划是与施工进度计划有关的概念，就是按照施工进度计划各个施工阶段内的挖填量的大致相等。施工阶段制定详细合理的施工组织设计十分重要，制定详尽合理的土石方施工施工组织设计不单是施工质量的保证，也可达到节约施工成本的目的，必须统筹安排什么时间挖哪个区域，这个区域的挖方用于填筑哪个区域，累计运输距离如何能够最节约。此外，其它条件类似的情况下，按照详细合理的施工组织设计编制的造价文件才是最有竞争力的投标报价。
在进行施工阶段土石方平衡与综合利用规划或实施计划前，具体的施工单位首先应进行场区原始地形地貌的测量复核工作，这个测量应从在便于施工角度进行，测量布点密度一般比勘察设计单位进行的测量更详细，至少要满足布置施工临时道路和进行施工分区的需要。正式动土开挖前应进行现场碾压试验，以确定在满足设计相对压实度的情况下的碾压分层厚度、最优含水率、碾压遍数等过程控制压实参数指标。
4.土石方平衡与综合利用经济分析
土石方平衡与综合利用主要在项目的规划设计和施工两个阶段实现，从经济角度这两个阶段在资源充分利用、减少能耗、降低投资方造价和施工方成本有着不同的作用。
首先，通过规划设计实现的土石方平衡与综合利用，基本实现场区内挖方量与填筑量大致平衡，使场区内开挖方量充分利用，基本无弃料，不需外运和运进土方，运输距离经济合理，开挖量相对较小，避免成距离运输成本，不需要弃料场占地和弃料场维护费用，可直接降低投资方的工程造价。
其次，通过施工阶段的土石方平衡与综合利用，实现厂区内各施工单元之间的土石方空间平衡与时间平衡，缩短累计运输距离，避免交叉和重复用工，减少能耗，直接降低施工成本。这一过程的成本降低往往是隐含的，这个隐含效益要比盲目的加快施工进度的成本节约效果更明显。当然，从施工组织设计影响工程造价或投标报价的角度分析，合理的土石方平衡规划也是投资方节约投资的必要途径。
再次，如果需要借助临近项目实现土石方平衡与综合利用，也是节约成本的途径，按照土石方施工一般工序：挖、装、运、平、压等，至少节约挖、装工序的能耗和成本，同样也能起到节约土地资源的作用。
5.结论
场地平整土石方平衡与综合利用已经不是什么新话题，土石方平衡与综合利用的好与坏，不仅关系到项目的各方的经济利益，影响到能耗和土地资源充分利用方面的问题，本文所指的“土地资源”包含用地面积和水土失两方面的含义。
土地规划用途分类及含义篇8
内容提要:建设用地和农业用地是土地的基本分类，正在修订的《土地管理法》和《城市房地产管理法》均要贯彻城乡统一原则，建立城乡统一的建设用地市场和建设用地使用权制度。这就意味着建设用地使用权将成为我国不动产物权的基本概念和制度，与之相适应，就需要发展出统一的、体系化的建设用地使用权规范体系。但《物权法》并没有完成这样的任务。为完善《物权法》，尤其是为建立规范化的建设用地使用权体系，需要我们在理论上梳理现存的建设用地使用权分类，提出未来建设用地使用权基础分类体系。
一、建设用地使用权的法律意义和规范问题
建设用地是1998年修订后的《土地管理法》确立的土地用途类型。《土地管理法》第4条规定，我国对土地实行用途管制，将土地分为农用地、建设用地和未利用土地。[1]2001年国土资源部依据《土地管理法》颁布了《全国土地分类》（过渡期间适用），确立了三级土地分类体系，其中建设用地包括商业用地、工矿仓储用地、公用设施用地、公共建筑用地、住宅用地、交通用地、水利设施用地、特殊用地八类。但是2007年国家标准的《土地利用现状分类》[2]建立了二级土地分类体系，使得12个一级类不受三大类型框架的限制而自成体系，统一的建设用地范畴似乎不再存在。
（一）建设用地使用权的法律意义
笔者认为，这样的变化并不能影响“建设用地”存在的重要意义，在法律上我们仍然需要标识出哪些土地用途属于建设用地。建设用地作为用于建造建造物、构筑物等人类活动场所的用地，本质上是对陆地空间的占有、利用，区别于农业用地、未利用土地，具有重要的法律意义：它是《土地管理法》的基本概念，是一个重要术语和控制指标；是实施土地用途管制的重要前提和重要内容。农业用地转为建设用地，必须经过严格的“农转非”审批，而一旦转为建设用地，即可以进行建设或进行商业开发。因而建设用地是土地的重要“标识”，是土地商业价值得以实现的门槛。通过这样的控制和土地利用规划管理可以实现土地合理、持续利用目标。另外，这样的变化也不影响建设用地的判断与识别。从理论上分析，有六类土地大致属于建设用地：商服用地（05类）、工矿仓储用地（06类）、住宅用地（07类）、公共管理与公共服务用地（08类）、特殊用地（09类）、[3]交通运输用地（10类）。
那么，凡是建设用途的土地使用权，是否都可以称为“建设用地使用权”呢？笔者认为，在土地管理法或土地利用规划法上，可以将各种建设用途的土地使用权（比如上述六类）合并称为建设用地使用权；或者，建设用地使用权可以宽泛地理解为所有用于建设用途的土地使用权，但这样宽泛的定义在物权法上的意义是值得怀疑的。
一般来讲，农用地流通性差，限制较多；而建设用地具有较高的流通性，限制相对较少，特别是建设用地使用权与房屋结合起来构成一个社会最主要的不动产，而且是完全财产化或商业化的财产形态，因而建设用地使用权是物权法调整的主要对象。
不过，物权法要决定权利的性质、权能等，建设用途本身对此并没有多大的影响，建设用地使用权在物权法上仅具有用途分类意义。例如，在《物权法》之前，《土地管理法》第11条第二款就规定了农民集体所有的土地可以设定建设用地使用权。[4]显然，该规定并没有因此赋予农村土地上的建设用地使用权多少物权法含义，仍然是以此来涵盖所有非农业建设用途的土地使用权。再如，《物权法》起草过程中，学者们曾试图通过准用的方式，将建设用地使用权扩展到农村土地。[5]即使这样的意图得以实现，建设用地使用权仍然是一个各类建设用途使用权的总括性称谓。它的意义仅在于地籍登记和土地使用权用途登记时，登记机构将土地的用途登记为建设用地，[6]向建设用地使用权人发放建设用地使用权证书。[7]建设用地使用权并不当然地享有物权法规定的属性，[8]建设用地在物权法上的意义仍然仅在于标识土地（使用权）用途，以建立区别于农业用地使用权（即土地承包经营权）的建设用地使用权。这意味着，物权法需要对建设用地再进行细分，才能建立起完整的建设用地使用权体系，实现对不动产物权分类规范的目的。
（二）建设用地使用权规范的现状
目前，我国规范建设用地使用权的法律法规主要有《物权法》、《土地管理法》、《城市房地产管理法》和《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（简称《暂行条例》）。
《土地管理法》是土地利用规范的最高层次法律，主要目的是实施用途管制和土地利用规划、进行土地利用监督管理，保护农地资源，第二章“土地的所有权和使用权”、第五章“建设用地”确立了土地利用的方式，包括农村和城市的建设用地取得条件和方式、农村土地承包经营权等。《城市房地产管理法》的主旨在于规范商业性房地产开发和交易，第二章“房地产开发用地”主要涉及房地产开发用地规范、房地产开发用地的取得方式，包括出让和划拨两种。《物权法》创制了“建设用地使用权”概念，在物权法上对建设用地使用权进行了基本定性并对其设定、流转、房地关系等作了基本的、原则性的规范。《暂行条例》规定了城镇国有土地使用权出让和转让等事宜。
单就建设用地的规范和管理而言，现行的多部法律都是不全面的，也不尽一致。《暂行条例》为实施1988年修订后的《土地管理法》而颁布，专门确立了国有土地使用权出让和转让规则；1994年的《城市房地产管理法》吸收了《暂行条例》的主要规范，并在此基础上确立了房地产开发用地特殊规范；2007年的《物权法》则从私法角度对建设用地进行定位和规范，既有对现行制度的肯定，又有新规则的创设，但仍然是原则性规范，需要依赖其他法律配套实施。因此，《暂行条例》上接《土地管理法》，下接《城市房地产管理法》，具有重要的法律地位，甚至也是《物权法》的基础，目前仍然是最初始、最全面、最具操作性的规范。但是，《暂行条例》并非是对建设用地使用权的系统设计，甚至也不是基于物权法理论进行的制度设计。[9]因此，建设用地使用权规范的基础仍然是落后的，建设用地使用权缺乏系统的规范。在《物权法》出台之后，如何基于物权法理论和原则，对建设用地使用权进行体系化的整合和创新，是当前面临的重要任务。
二、建设用地使用权类型化分析
法律通过抽象和类型化建立规范体系，类型化是构建、完善法律体系古老而又最常用的方法。梅因曾经指出：把财产分为许多类别的想法，似乎是大多数早期社会中自发地产生的。[10]类型化为体系形成上使抽象者接近于具体，使具体者接近于抽象的方法。利用这种方法，使价值与生活容易相接。[11]通过对物（客体）的分类实现对权利的抽象和分类，是物权法基本立法技术。比如，动产和不动产划分构成动产物权与不动产物权划分的基础；同样，从物的不同用途，区分出公共所有权与私人所有权。在我国，土地要么归国家所有，要么归农民集体所有，任何主体（个人、法人、其他组织）只能取得土地使用权。但是，我国土地使用权具有类似于所有权的地位。正如孙宪忠教授指出：我国现阶段的国有土地使用权，已经成为一种独立的不动产物权，从其权利人的独立支配和可为各种如所有权一样的处分的特点来看，把它学理上解释为一种“相似所有权”是完全可以成立的……[12]因此，在其他国家，物的划分指向所有权，而在我国，物的划分特别是土地的划分直接指向使用权，土地的分类直接导致土地使用权的分类。对我国建设用地使用权进行体系化整合和创新，首先要对建设用地进行类型化分析。笔者认为，基于不同的因素，[13]我国的建设用地使用权可以进行以下类型化分析。
（一）农村建设用地使用权和城市建设用地使用权
当我们按照用途区分土地使用权时，首先遇到并非完全按照这样的思路的分类，即农村和城市建设用地使用权。因此，笔者首先从这二者之类型化切入展开分析。
农村建设用地使用权与城市建设用地使用权不是以土地所在区域（字面含义）进行的划分，而是以土地所有人和使用权人的身份进行的划分。根据《宪法》第10条，城市土地归属全民所有或国家所有，农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有。[14]国家所有的土地并不仅限于城市土地，还包括农用地和未利用土地。就土地使用而言，不但城市存在建设用地，而且农村也存在建设用地，履行合法批准手续，农村主体也可以取得土地，用于公益事业、商业和居住目的，形成农村建设用地。[15]
众所周知，建设用地本身并不区分农村和城市，而且其积极意义还在于破除农村和城市的界线，以实现对土地利用监管的需要。从理论上讲，不论土地权属如何，只要是建设用地，就应当适用同样的规范；不论土地归谁所有，使用他人土地进行建设在物权法上亦应当适用同样的规则。在许多国家，农村土地和城市土地基本上相当于农业用地和建设用地分类，建设用地近乎等于城市土地（urbanland），泛指人口聚集地。因此，1998年《土地管理法修正案》将过去城市建设用地和农村建设用地合并为一章，统称建设用地。这在形式上已将城乡建设用地规范统一起来，有利于编制土地利用总体规划，使城市总体规划、村庄和集镇规划与土地利用规划衔接，实行建设用地总量控制，协调城乡建设用地。
但是，这种城乡一体化的设计仅仅局限在土地利用的行政管理方面。在物权法和房地产法领域，农村和城市的建设用地使用权具有不同的流转性，只有城市建设用地使用权才具有社会流转属性。1998年《土地管理法》修订时删除了原第2条第四款（即“国有土地和集体所有的土地的使用权可以依法转让”），改为“国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用”；第43条确立了进行建设只能使用国有土地原则，农村土地必须先征收为国有再用于建设目的；[16]第63条确立了农村土地使用权不得转让的原则。[17]自此之后，农村土地只有通过征收变为国家所有之后，才能进人土地市场，否则就是违法、违规用地。同为建设用地，因其权属不同而导致商品性、流转性不同，导致城市和农村建设用地不能“对接”。因此，在物权法或房地产法上，建设用地使用权仍然有农村和城市之分。
这种分别对待固然有其合理因素，因为农村土地目前承载着社会保障功能，[18]但是这种做法违背了平等原则，严重损害了集体土地所有权者的利益。平等保护是物权法的基本原则，所有权不能因主体的不同而有所区别。农村和城市房地产分离的做法，是历史形成的、并与传统的计划经济体制相适应的一种不合理的体制，阻碍着农村城市化、工业化发展。农村城市化的表现之一就是房地产的流通性，如何实现城乡平等、实现农村建设用地的流转是整个农民集体土地使用权流转制度的基础和核心，也是目前农村土地制度创新亟待解决的问题。2008年的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》已经对农村土地改革提出方向性建议：改革征地制度，逐步缩小征地范围，允许农民依法在农村集体土地上进行商业开发，逐步建立城乡统一的建设用地市场，逐渐使农村集体经营性建设用地与国有建设用地享有平等权益。[19]目前，《土地管理法》也正在修订，[20]以贯彻该决定的精神，建立可流转的农村建设用地使用权制度。但是，农村建设用地流转涉及到复杂的制度设计，流转条件、流转规则、登记等配套制度都需要进行成熟的制度设计。
那么，农村建设用地允许流转之后，是否建设用地使用权的农村和城市“标签”就可以取消了呢？在我国，农村和城市土地的划分是基于土地权属的划分，因为这两种土地权属不具有“通约”性，因而基于两类权属设定土地使用权，即使用途一致，也不能“混同”。在物权规则上，农村建设用地使用权仍然需要标识其为农村建设用地使用权，仍然要在相应的农村土地所有权底簿上进行登记。在建设用地使用权的分类上，仍然需要有农村建设用地使用权和城市建设用地使用权之分。当然，这种分类的意义主要在于土地分类登记管理，在土地规划法和房地产管理法上的意义可能要远大于在物权法上的意义。
（二）划拨土地使用权与出让土地使用权
《物权法》创设了建设用地使用权概念，并建立了建设用地使用权的一般规范，尤其确定了其权能、房地一致原则、终止等重要事项。但是，并非所有的建设用地使用权均可以和应当适用《物权法》第十二章的规定。不仅农村建设用地使用权不能适用，而且并非所有的国有建设用地使用权都可以适用。这是因为，国有建设用地使用权区分为划拨土地使用权和出让土地使用权，两者具有不同的性质。
公有物与私有物的划分是民法物权规范的前提性条件。对公有物的划分始于罗马法，各国民法典中区分公有物与私有物的具体立法不同，但其供应直接关系到社会公众的共同利益，因此它被禁止进入流通领域，不受司法机关查封、不因时效取得而为个人获得或者转化为私有。公有物和私有物划分通常采取先圈定公有物范围，然后将公有物之外的物划入私有物范畴。我国民法学者胡长清先生认为，“公有物，即国家或公共团体，因经济目的所使用之财产（例如国有、省有、县有之山林），及因公共目的所使用之物（例如学校、官署、监狱、兵营及其附属物等）是。此等之物在公有目的未消灭以前，无行为能力”。[21]公有物与私有物的划分限定了物权法的调整范围，只有私有物才由物权法调整。在大陆法国家，要么通过民法典明确宣布公共财产（公有物）受特别法调整（以《法国民法典》为代表），要么通过物之流通能力来限定公有物可适用私法性（以《德国民法典》为代表）。
我国存在的出让土地使用权和划拨土地使用权实际上暗合了私有物与公有物的划分，这从二者权利的演变与特性可窥一斑。
在1990年之前，划拨是国家将土地配置和拨付给使用者使用的唯一方式，只是这种方式创设的土地使用权不具有交易性或财产性，即使是用于商业目的。传统计划经济体制下的土地利用方式一直延续到1988年《宪法》和《土地管理法》修改，允许国家创设可流转土地使用权才得以改变。[22]1990年《暂行条例》创设了有偿出让土地使用权方式，同时保留了划拨方式，对划拨土地使用权的概念与性质、意义与功能，作了较为明确的定位，即划拨土地使用权一般不得转让、租赁和抵押。[23]1994年《城市房地产管理法》第23条（2007年修订后为第24条）明确规定了可以采用划拨方式取得土地使用权的情形。[24]
从现行法律规定来看，划拨土地使用权主要是满足公共利益用途的土地利用情形。正因为土地的特殊用途或目的，所以划拨土地使用权被定位于不可交易性质，即非财产属性。因此，划拨土地使用权是我国建设用地使用权中的一个基本分类，即用于公共利益目的和用途的土地使用权，属于非财产化的土地使用权。而与此相对应的出让土地使用权则具有民法财产属性。这是因为出让土地使用权具有以下区别于划拨土地使用权的特征：（1）它通过民事行为（物权设定行为）创设，非通过行政划拨方式取得；（2）它是有偿取得方式，需要支付土地出让金，而划拨土地使用权不需要支付出让金，是无偿取得土地使用权的方式；（3）出让土地使用权存在一定期限，在期限内出让土地使用权人自主行使占有、使用、收益权利，而划拨土地使用权无期限，取决于特定目的的实现；（4）出让土地使用权向社会主体开放，任何主体均可以取得出让土地使用权，[25]而划拨土地使用权因其特定的用途，一般只有特定主体（国家机关、国家设立的企业和事业单位）才能取得。正因为有这样不同的特征，出让土地使用权成为可自主处分、并且可以自由流转的财产（权利形态的财产）。《暂行条例》赋予出让土地使用权人在土地使用权期限内自主处分土地使用权的权利。由此，我国现行法建立了可流转的出让土地使用权和不可流转的划拨土地使用权分类。二者在民法上具有不同性质。
但需要注意的是，由于划拨土地使用权不仅仅是针对未来新设土地使用权，也涵盖了计划经济体制下形成的所有建设用地使用权。这样，现实中的划拨土地使用权并非都是用于公益目的，有大量的划拨土地使用权用于商业目的、居住目的（公房即是建立在划拨土地使用权上的房屋）。因此，现行划拨土地使用权并不完全是用于公益用途。为了解决历史遗留问题，《暂行条例》第45条[26]为旧的划拨土地使用权开了“绿灯”，允许企业等经济主体对享有的建设用地使用权进行市场化或商业化处分，只是需要办理出让手续（笔者称之为“转轨”）。[27]笔者认为，法律允许用于商业目的划拨土地使用权进行流转和商业化处分的目的在于，逐渐消灭历史上遗留下来的划拨土地使用权，最终建立清晰可分的两类土地使用权—用于商业或私益目的的可流转的出让土地使用权和用于公益或公共利益目的的不可流转的划拨土地使用权。
从字面上看，划拨和出让土地使用权是从建设用地使用权的设定方式所作的一种划分，但实质上是按照土地的目的或用途（即客体的性质）进行的一种划分。这种划分不仅应当存在于城市土地，而且也应当存在于农村土地，即《土地管理法》规定的乡（镇）村公共设施、公益事业用地（第59条）。因此，考虑传统民法上公有物与私有物的划分，笔者建议，出让和划拨土地使用权可以改称为私益目的建设用地使用权和公益目的建设用地使用权，并进行相应的规范，这样就可以使这种类型有更明确的定性，先将公益土地排斥在交易之外，从而实现建设用地使用权的纯化和规范化。
（三）住宅用地使用权和非住宅建设用地使用权
顺着区分私益目的建设用地使用权和公益目的建设用地使用权的思路继续思考，凡是划拨土地使用权都应该以公益为目的。如以此角度审视我国现行的建设用地使用权，除了传统的企业划拨土地使用权不符合要求外，我国的住宅建设用地使用权也不完全符合要求：住宅用地是以私益为目的，应当采用出让方式，但是我国目前的住宅用地使用权并非全采用出让方式。
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我国住房商品化或市场化改革形成了多样的房地产权结构。大致说来，我国城市至少存在三种土地使用权和房屋：出让土地使用权及其对应的商品房、划拨土地使用权及其对应的公房、宅基地使用权[28]及其对应的私有房屋（房屋商品化之前私有房屋仅指此类房屋）。这样，同样住宅用途的房屋存在不同的土地使用权，不同性质的土地使用权决定了房屋所有权的性质也不完全相同，房屋所有权至少要受土地使用权限制。
多种土地使用权并存，必然增加房屋所有权交易的复杂性和规则的不清晰。这主要表现在目前对公房和私有房屋对应土地使用权没有“说法”。传统划拨土地使用权上存在公有房屋，而公有房屋的土地使用权归国家或国有企事业单位，承租人只是房屋所占土地的承租人。随着住房制度改革，公房承租人可购买公房，一定年限（有的地方是5年）后可上市交易，这样的房屋所有权人是否享有土地使用权，这种土地使用权为何种性质权利，法律没有予以明确规定。另外，根据我国现行法律和政策，城市私有房屋所有权人拥有宅基地使用权，且可以随房屋一同转让宅基地（但不能单独转让），[29]只是私有宅基地的使用不存在明确期限。从宅基地可随房流转的角度考察，它类似于出让土地使用权，但从宅基地使用权依附于房屋的角度（不能单独处分，丧失房屋，即丧失宅基地使用权）考察，私房主对宅基地的使用权仍然不是一种独立的财产权，城市私房宅基地使用权权能远远小于出让土地使用权。还有，公房和私房的所有者通常不需要向国家支付土地对价，而房屋可以永久存在；向国家支付土地对价的商品房所有者，其房屋不能永久存续。这些明显是一种不平等的安排。
在房屋所有权逐渐统一（私人所有权）的趋势下，必须消除多种土地使用权并存产生的冲突和差别待遇，这要求建立统一的建设用地使用权规则。笔者认为，《物权法》第149条关于住宅建设用地使用权期间届满后自动续期的规定，不仅解决了商品房业主70年之后的担忧问题，而且为统一住宅建设用地使用权提供了契机。商品房对应的住宅用地使用权自动续期制度可解释为：只要房屋安全存在并可使用，那么土地使用权就应当存在。这意味着“房在地在”。而这样的规则恰恰与现在公房、私房的规则相一致。也就是说，不管房屋是如何取得的，只要是居住房屋，那么其存续就不再受土地使用权到期的困扰。这样做的好处是：第一，居住房屋可以实行相同制度，凡是用于居住用途的土地使用权应当具有相同性质，可以建立地随房走、房在地在的规则；第二，如果实行房产税或物业税，那么可以建立统一的房地产税收制度，[30]有利于建立公平的社会环境。因此，《物权法》确立住宅建设用地自动续期制度后，我们需要挖掘这一制度背后的意义，大力推进我国住房产权制度改革，既保障人们居住安宁，同时又确保社会公平公正。居住用地使用权如何自动延期、是否交纳税费、多种住宅用地使用权的归并，需要进行政策调研，拿出方案并在立法上加以明确。
不同住宅建设用地使用权的合并旨在解决历史遗留问题。这样解决的结果使得居住房屋所有权“根基”一致化的同时，也将现有建设用地使用权区分为住宅建设用地使用权和非住宅建设用地使用权。住宅因涉及公民基本生存权问题，因而应当采取区别于其他土地使用权的政策。而非住宅用途的土地使用权，涵盖了其他各种类型的建设用地使用权，包括划拨土地使用权（包括历史上形成的旧划拨土地使用权）和出让土地使用权。其中，最有意义的是，出让土地使用权因此就需要划分为住宅用地使用权和非住宅用地使用权，并建立不同的规则。
如果说允许企业划拨土地使用权“转轨”是解决历史上遗留的划拨土地使用权问题，那么住宅建设用地“并轨”，则是解决历史上遗留的非出让（划拨和私有宅基地）住宅用地使用权问题。前者剔除了划拨土地使用权中用于商业目的（私益目的）的使用权，而后者剔除了划拨土地使用权中用于居住目的（另外一种私益目的）的使用权，因而两种“运动”纯化了划拨土地使用权，使划拨土地使用权成为公益用途土地使用权的代名词。在建设用地使用权划分出公益用途土地使用权后，其余的建设用地使用权均是满足私益目的的土地使用权，其中又可以分为住宅和非住宅建设用地使用权。这样，就可以建立以用途为标准的建设用地使用权分类体系。
基于以上分析，笔者提出以下基本观点，作为建设用地使用权规范完善的基本建议：划拨土地使用权和出让土地使用权应当成为我国建设用地使用权的一个基本分类，这个分类在未来立法中可以改为按照土地的目的或用途进行的分类，即可以分别称为公益用途的土地使用权和私益目的的土地使用权。这一分类的意义不仅在于建立清晰的可流转建设用地使用权和不可交易的建设用地使用权，而且有利于在私益目的的土地使用权中区分出住宅用地使用权和非住宅用地使用权。这样的分类构成我国建设用地使用权的基本分类。至于农村建设用地使用权和城市建设用地使用权在今后还有标识土地来源的作用，但不具有划分权利性质的作用。
注释:
[1]2004年8月第三次修订的《土地管理法》第4条规定：“国家实行土地用途管制制度。国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。”
[2]《土地利用现状分类》（GB/t21010-2007），中华人民共和国质量监督检验检疫总局和中国国家标准化管理委员会于2007年8月10日联合。
[3]包括军事设施用地、使领馆用地、监教场所用地、宗教用地和殡葬用地。
[4]《土地管理法》第11条规定：“农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权。”
[5]《物权法草案》（2005年向社会征求意见稿）第157条规定：“因设立乡（镇）、村企业或者乡村公共设施、公益事业建设等需要使用集体所有的土地的，依照有关法律规定取得建设用地使用权；法律没有规定的，参照本章规定。”
[6]如果地籍登记中的用途采2007年国家标准，那么用途应当填写12类；但这意味着建设用地概念彻底被否定。因此，笔者认为，《物权法》出台之后，地籍管理还需要将土地利用现状分类还原为建设用地、农业用地、未利用土地。否则，《物权法》的建设用地概念将丧失意义。为此，建议采用“建设用地”（住宅用地等亚类）的方式。
[7]《物权法》第139条规定：“设立建设用地使用权的，应当向登记机构申请建设用地使用权登记。建设用地使用权自登记时设立。登记机构应当向建设用地使用权人发放建设用地使用权证书。”
[8]例如《物权法》第143条赋予建设用地使用权人有将“建设用地使用权转让、互换、出资、赠与或者抵押”的权能。
[9]《暂行条例》第2条明确规定：“按照所有权与使用权分离的原则，实行城镇国有土地使用权出让、转让制度。”显然这是采用流行于20世纪80年代的两权分离原则创设建设用地使用权的。
[10][英]梅因：《古代法》，沈景一译，商务印书馆1959年版，第154页。
[11]黄茂荣：《法学方法与现代民法》，中国政法大学出版社2001年版，第472页。
[12]孙宪忠：《论不动产物权登记》，载《中国法学》1996年第5期。
[13]影响建设用地使用权的因素很多，如土地的用途、土地的归属、土地使用权的取得方式等，这些因素对建设用地使用权的类型化影响表现在不同的方面，有的在行政法方面具有意义，有的在民法方面具有意义。从理论上讲，在物权法上，只有土地的用途能够决定建设用地使用权的类型，但是鉴于我国现实中土地归属、取得方式等因素对建设用地使用权类型化的实际影响，笔者首先从现实中存在的类型展开分析。
[14]《土地管理法》第8条也有相同的规定。
[15]《土地管理法》第59条规定：“乡镇企业、乡（镇）村公共设施、公益事业、农村村民住宅等乡（镇）村建设，应当按照村庄和集镇规划，合理布局，综合开发，配套建设；建设用地，应当符合乡（镇）土地利用总体规划和土地利用年度计划，并依照本法第44条、第60条、第61条、第62条的规定办理审批手续。”
[16]《土地管理法》第43条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征用的原属于农民集体所有的土地。
[17]《土地管理法》第63条规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。”
[18]韩松：《集体建设用地市场配置的法律问题研究》，载《中国法学》2008年第3期。
[19]《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》（2008年10月12日中国共产党第十七届中央委员会第三次全体会议通过）规定：改革征地制度，严格界定公益性和经营性建设用地，逐步缩小征地范围，完善征地补偿机制。依法征收农村集体土地，按照同地同价原则及时足额给农村集体组织和农民合理补偿，解决好被征地农民就业、住房、社会保障。在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外，经批准占用农村集体土地建设非公益性项目，允许农民依法通过多种方式参与开发经营并保障农民合法权益。逐步建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益。抓紧完善相关法律法规和配套政策，规范推进农村土地管理制度改革。
[20]《土地管理法》和《城市房地产管理法》的修改都被列入十一届全国人大立法规划，《土地管理法》被列入经济法类，《城市房地产管理法》则被列入行政法类。
[21]胡长清：《中国民法总论》，中国政法大学出版社1997年版，第156页。
[22]1988年《宪法修正案》删去了《宪法》第10条第四款“禁止土地出租”的规定，增加了土地使用权可以依照法律的规定转让的规定；之后，《土地管理法》也作了相应修正，建立了土地使用权有偿取得、使用、转让和出租的制度。
[23]《暂行条例》第44条规定：“划拨土地使用权，除本条例第45条规定的情况外，不得转让、出租、抵押。”
[24]《城市房地产管理法》第23条（2007年修订后为第24条）规定：“下列建设用地的土地使用权，确属必需的，可以由县级以上人民政府依法批准划拨：（一）国家机关用地和军事用地；（二）城市基础设施用地和公益事业用地；（三）国家重点扶持的能源、交通、水利等项目用地；（四）法律、行政法规规定的其他用地。”
[25]《暂行条例》第3条规定：“中华人民共和国境内外的公司、企业、其他组织和个人，除法律另有规定者外，均可依照本条例的规定取得土地使用权，进行土地开发、利用、经营。”
[26]《暂行条例》第45条规定：“符合下列条件的，经市、县人民政府土地管理部门和房产管理部门批准，其划拨土地使用权和地上建筑物，其他附着物所有权可以转让、出租、抵押：（1）土地使用者为公司、企业、其他经济组织和个人；（2）领有国有土地使用证；（3）具有地上建筑物、其他附着物合法的产权证明；（4）依照本条例第二章的规定签订土地使用权出让合同，向当地市、县人民政府补交土地使用权出让金或者以转让、出租、抵押所获收益抵交土地使用权出让金。转让、出租、抵押前款划拨土地使用权的，分别依照本条例第三章、第四章和第五章的规定办理。”
[27]现实中存在变通的做法。建设部1995年颁布，并于2001年8月修改实施的《城市房地产转让管理规定》第12条规定，在一些情形下，经有批准权的人民政府批准，可以不办理土地使用权出让手续，但应当将转让房地产所获收益中的土地收益上缴国家或者作其他处理（应当在房地产转让合同中注明）。
[28]城市存在私有住宅基于两个因素：第一，历史遗留形成。在城市土地国有化过程中，所有土地被宣布为国有，但土地上的房屋除了大地主、大资本家的予以没收外，城市中产阶级和普通市民的仍归私人所有。即使在私房改造过程中被不当充公，文革后也“物归原主”了（随之土地使用权归房主）。第二，城市不断向外扩展，原来属于农村的地区也被纳入城区范围。一些农民私房加入城市私房行列。另外，还存在某种以地方特有方式获得的宅基地使用权。所有这些构成私人宅基地使用权。
土地规划用途分类及含义篇9
[关键词]商业地产土地需求土地供应
一、商业地产
1.商业地产的概念和分类。商业地产在理论上有广义和狭义之分。从广义上来说，商业地产依托的是一个泛商业的概念，所有用于商业用途或者具备商业功能的地产都称之为商业地产，包含：商业街，商场，maLL，写字楼，酒店，公园，零售业，等等。狭义的商业地产是专用于商业服务也即经营用途的物业形式，主要经营内容有零售、餐饮、娱乐、健身、休闲等，他们在开发模式、融资模式、经营模式以及功能用途等方面都有别于住宅、公寓、写字楼等物业类型。
商业地产是一个具有地产与商业双重特征的综合性行业，他兼有地产开发、商业物业运营的双重运行规律，并且具有其本身特有的行业规律。广义上，商业地产可按不同标准细分，其中按用途分类比较符合实际，也比较容易理解。一般分为如下4类：
(1)商业经营类物业：包括商业街、百货商场、购物中心、超市、独立门市房、产权商铺、展览中心等。(2)办公用物业：包括写字楼、商住两用楼（SoHo式办公）对外出租的政府办公楼等。(3)餐饮酒店类物业：包括餐馆、饭店、酒店、酒吧、快餐店、咖啡店、宾馆、旅馆等。由于房地产开发向深度和广度扩展，房地产与宾馆、酒店的嫁接趋势明显，出现了产权式酒店、公寓式酒店、经济型酒店等类型。(4)仓储、厂房类物业：是物流的重要组成部分，联结生产和消费，包括仓库、存储罐、标准厂房、工业园区、物流港等。
2.商业地产的现状分析。近几年来，商业地产在我国迅速兴起，全国各地的购物中心、写字楼、酒店、特色商业街、专业批发市场等商业设施迅速增加。根据统计数据，我国商业地产自2001年以来呈现了“井喷式”发展态势，然而投资过热的商业地产现在却面临很多问题。截至2005年年底，我国商业营业用房空置面积达到3872万m2,同比增长23.2%，到2006年上半年统计数据显示，全国商品房空置面积已达到1.21亿m2，其中北京商业空置一年以上的面积达到42万m2，同比增长133%。除了空置面积不断增长外，很多城市新楼盘的商业门面房处于滞销状态。
二、商业地产土地需求和供应
土地是商业地产开发的前提，其重要性不仅在于它为建筑物和配套的物业环境提供基础，而且任何开发用地都具有价值，它是开发费用的极为重要的组成部分，同时，开发用地又是决定开发企业经营效益的至关重要的条件。按照1990年国务院颁布的《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，商业用地使用权最高年限为40年。
1.商业地产的土地需求。城市商业土地是指用于商业目的的非住宅房地产用地，是广义上商业地产用地的统称。商业地产作为房地产的重要组成部分，是从事商业经营活动的场所，它可以为所有者带来经营收益。在市场经济中土地是按照最有利的用途进行分配的，其中土地竞价租金及各种用途所带来的收益起着关键的调节作用，冯・杜能（vonthunen,1826）最早提出了竞价租金（bitrent）理论。土地租金一般可以分为地租、经济租金和竞价租金三种类型，
商业地产用地需求主要受城市规模扩大和经济发展速度的影响，与第三产业产值直接相关。城市土地需求的驱动力是城市发展，一个经济城市的增长主要是人口和就业。人口的增长带来了对住宅的需求，而城市经济活动的增长带来了对用于各种经济活动（即广义上的商业地产）的建筑空间的需求。商业地产用地在出让土地总面积中比例不高，经常表现为综合性用地，但其价值最高，对城市土地市场的影响很大，是土地储备机制调控的重点。
2.商业地产的土地供给。土地供给是指可供给人类利用的土地规模。土地作为一种特殊的商品，其供给分为土地自然供给与土地经济供给两种类型。土地的自然供给是指大自然提供给人类可以利用的土地资源总量，是无弹性的。土地的经济供给，是指在土地自然供给的范围内，对土地进行了开发、规划和整治，以满足人类不同需求的土地供给，土地的经济供给受到人类社会活动的影响，是有弹性的，因此，土地经济供给是一种动态供给。
在市场经济条件下，土地所有者将根据市场价格决定土地供应数量。土地价格上升，土地所有者为获取更多利润，增加土地供给量，从而使自己的效用水平提高。相反，土地价格下降，土地所有者将降低土地供给，直到土地价格出现反弹。因此，土地经济供给曲线是一条向右上方倾斜的曲线，具体如图所示。
上图中，商业地产用地的收益率较高，当土地价格上升时，城市建设用地的供给规模就会大幅提高，其供给弹性较大，在图中表现为斜率较小。
三、小结
土地是房地产开发的命脉，是房地产企业的生存之本。由于土地的稀缺性，再加上土地具有不可再生性和空间的不可移动性，房地产企业获取土地资源越来越困难，因此必须提高土地资源的利用率，使之最大限度的发挥其效能，助推房地产企业实现利润最大化。在土地资源稀缺和企业利润最大化的双重约束下，如何建立土地的供应机制是现实问题。
参考文献:
[1]周京奎:城市土地经济学.北京大学出版社，2007
[2]何芳:城市土地经济与利用.同济大学出版社，2004.9
土地规划用途分类及含义篇10
一、贯彻“民知”理念，构建征收评估亲民技术
为了让“专业、深奥”的评估技术走进寻常百姓家，贴近群众，变成普通群众能够知晓、理解得了、可以运用的“简明技术”，南通从三个方面进行创新。
1.创新样本房屋选取方法，实地可看可比
标准样本房屋，按照“实地选取、特征典型、项目匹配”的要求，在征收项目现场、征收范围内的待征收房屋中实地选择，选作标准样本房屋的被征收房屋需具有征收范围内被征收房屋的综合典型特征，每一个房屋征收项目设定一个“标准样本房屋”，被征收项目跨分区时，所跨的每一分区均应设定一套“标准样本房屋”，作为相应分区范围内被征收房屋的比较基准。
其中，被征收房屋是非住宅营业用房的，优先选择与估价对象类似的整体房屋（总层数相同）作为样本房屋进行评估，其次可选择不同楼层类似房屋作为不同的“样本房屋”分层评估，以上两种方法在选择类似案例困难的情况下，选择一面临街的营业用房的底层作为样本房屋参照楼层因素修正系数进行评估。
在“实地选取、特征典型、项目匹配”的原则下，由交易实例到可比实例再到样本房屋的复杂计算过程，通过两次或多次修正，由专业的估价师作业完成，样本房屋变成被征收群众用普通生活经验就可以“看得见、摸得着、可对照、能比较”的真正的样本，在征收项目现场起到无言的“现身说法”的样本作用、宣传作用，让被征收群众有一个直观的参照系。
2.创新建筑等级划分方法，实地可量可定
住宅建筑等级划分，钢混结构以建筑层数为划分标准，6层（含）以下为钢混二级，7层（含）以上为钢混一级；砖混结构按基础类型是钢筋混凝土基础还是砖基础和是否有圈梁，共分为砖混一、二、三级；砖木结构以墙体砖砌方式和桁条直径大小为划分标准，共分为砖木一、二、三级。
非住宅非营业用房建筑等级划分，钢混框架结构，以柱网间距6米为划分标准，柱网间距6米（含）以上的为钢混框架一级，6米以下的为钢混框架二级；钢混排架结构以有无行车梁为划分标准，有行车梁的为钢混排架一级，没有行车梁的为钢混排架二级；砖混结构以有无行车梁结合标准层高，分为砖混一、二、三级；砖木结构以墙体砖砌方式和桁条直径大小为划分标准，共分为砖木一、二、三级。
非住宅营业用房的建筑等级划分，钢混结构以建筑层数为划分标准，3层（含）以下为钢混二级，4层（含）以上为钢混一级；砖混结构按基础类型是钢筋混凝土基础还是砖基础结合标准层高，分为砖混一、二、三级；砖木结构以墙体砖砌方式和桁条直径大小为划分标准，共分为砖木一、二、三级。
按照以上标准，普通群众对建筑等级划分可以直接“按图索骥”、“对号入座”，自己就可以分等定级。
3.创新楼层系数设定方法，实地可查可算
住宅房屋楼层修正系数，7层以上带电梯的，以中间层为100%，楼层每增减一层，系数相应分别增减1%。7层以下不带电梯的，以一层为100%，三层以上的顶层系数分别扣减2%、4%、5%、8%、10%，二至四层系数分别增加4%、10%、8%。底层为车库的，车库上一层系数增加1个百分点，顶层系数减少1个百分点。商住楼，住宅的楼层系数相应减少1%，带电梯的多层住宅从二层起每层增加1%。
非住宅营业用房楼层修正系数首选市场提取法，因案例收集等原因无法市场提取时，区别房屋用途，采用市房管局、物价局、国土局提供的参考数值确定。
对商场、商铺、餐饮类营业用房，以一层楼层系数为100%，地下室楼层系数为25%，二层、三层、四层及以上楼层系数分别为40%、30%、25%。室内配置电动扶梯时，二层及以上楼层系数分别调增10%-15%。
对商务类、娱乐类、旅馆类无电梯的营业用房，以一层楼层系数为100%，二至六层楼层系数逐层减2个百分点，七层为85%。
对商务类、娱乐类、旅馆类带电梯的营业用房，以二层楼层系数为100%，一层楼层系数为105%，三至七层楼层系数逐层增加1个百分点。
普通群众对照不同用途的房屋、是否带电梯，自己就可以计算楼层系数、确定楼层因素修正。
二、贯彻“民享”理念，构建征收评估利民技术
为切实让被征收群众享受发展的成果，从征收动迁中得到实惠，南通从三个方面进行创新。
1.创新住宅“地大于房”评估方法，享受土地市场发展带来的实惠。
住宅“地大于房”的评估，一直是各方争论较多的焦点。南通按照“市场比较、同地同价”的原则，分类设定住宅“地大于房”的评估标准。
对旧城区原国有土地上被征收住宅房屋的合法建筑面积小于合法土地使用面积的，其合法土地使用面积大于合法房屋建筑面积的部分，按照评估的“标准样本住宅”基准价格的70%（相当于扣除30%的基础设施配套成本）减去“标准样本住宅”重置成新价所得差额给予补偿。
对集体土地征收为国有土地（含农改居）的，区分下列情况，分别给予补偿。
合法土地使用面积大于合法房屋建筑面积，且合法土地使用面积小于合法房屋建筑占地面积1.43倍，其合法土地使用面积大于房屋合法建筑面积的部分，按照评估的“标准样本住宅”基准价格的70%减去“标准样本住宅”重置成新价所得差额的60%（宅基地标准内视同划拨）给予补偿。
合法土地使用面积大于合法房屋建筑面积，且合法土地使用面积大于合法房屋建筑占地面积1.43倍，合法土地使用面积大于房屋合法建筑面积的部分，其中在合法房屋建筑占地面积1.43倍以内的，按照评估的“标准样本住宅”基准价格的70%减去“标准样本住宅”重置成新价所得差额的60%（宅基地标准内视同划拨）给予补偿；超出合法房屋建筑占地面积1.43倍的部分，按照120元/平方米给予补偿。
2.创新非住宅营业用房收益法评估方法，享受金融市场发展带来的实惠
3.创新各类房屋区域因素修正方法，享受城市综合发展带来的实惠
住宅房屋的区域因素，综合考虑自然环境、交通条件、教育医疗设施、商业配套设施、规划设计、物业管理、住宅区配套设施7个影响因素项目，分别按五个等级进行综合评分，其中，每个因素项目都明确规定每个等级的评定标准，区域因素评分为各影响因素评分之和，便于操作。
非住宅非营业用房以土地综合修正系数来反映区域因素修正，按工业仓储类和行政办公类不同，分别采用不同的综合修正方法：对工业仓储类，综合考虑周围道路状况、道路对外连接、基础设施状况、自然条件、环境状况、城市规划限制、宗地形状面积、交通便捷程度、距公交站点距离9项影响因素，分别按五个等级进行综合评分，其中，每个因素项目都明确规定每个等级的评定标准，区域因素评分为各影响因素评分之和；对行政办公类，综合考虑商业繁华度、交通状况、宗地自身条件、宗地临街状况、宗地目前利用状况、周围土地利用类型、规划限制7项影响因素，分别按五个等级进行综合评分，其中，每个因素项目都明确规定每个等级的评定标准，区域因素评分为各影响因素评分之和。
非住宅营业用房区域因素，综合考虑商业繁华度、交通状况、宗地临街状况、宗地目前利用状况、周围土地利用类型5项影响因素，分别按五个等级进行综合评分，其中，每个因素项目都明确规定每个等级的评定标准，区域因素评分为各影响因素评分之和。
三、贯彻“民安”理念，构建征收评估公平技术
为了确保评估结果能在保证合法权益的基础上防止简均主义、体现有差别地科学公平，让被征收群众心悦诚服地承认差别、心安理得地接受评估结果，“安评乐道”，南通从三个方面进行了创新。
1.创新临街房屋定义方法，科学体现商业差别
非住宅营业用房的临街房屋规范定义为“建筑物门面直接面临城市主次干道一侧，中间无其他建筑物遮挡的底层房屋”，仅限于底层房屋，防止产生歧义。
一面临街的，按宽深比的不同，调节临街状态修正系数：以宽深比0.4为起点，宽深比小于0.4的，调节系数为90%，自0.4起，宽深比每增加0.2，调节系数增加5个百分点，最高调节系数为115%。
两面临街的，按次临街面宽与主临街面宽的比值的不同，分别调节临街状态修正系数：以临街面宽与主临街面宽的比值50%为起点，不足50%的，比值每增加50个百分点，调节系数增加5个百分点，最高调节系数为120%。
估价人员可以根据房屋实际临路的远近、道路的宽度、道路中间是否有隔离、房屋前是否有遮挡等，将调节系数作±3%以内的修正。
2.创新地价评估修正方法，科学体现土地级差
一是引进容积率因素修正，科学体现容积率差别。
非住宅非营业工业仓储类用房地价可不进行容积率修正，非住宅非营业除工业仓储类以外用房地价须进行容积率修正。
按照城市规划管理部门给定的宗地容积率或实际容积率（R），查《容积率修正系数表》确定容积率修正系数。