公益组织现状篇1
【关键字】公益组织，公信力，财务信息披露
一、引言
公益组织的非营利性，使得其财务资源具有一定的公益产权特征。资源的提供者对资源不具有所有权，而是用资源的公益组织对资源的是用也只是行驶权。同时，公益组织的非营利性也使得公益组织的负责人并不以利润最大化为目标，同时公益组织资产的增值保值和管理者的利益并无直接关系，其自身对公益组织财务运作的规范性和责任机制要求较低。再者，公益组织一般都是基于某一个特定的领域运作，使得难以做到类似于市场经济下企业间通过公允价值来做比较，存在可比性的困难。
响应公益的潮流在中国逐渐升温的同时，公益组织存在的问题也愈发凸显。由于首个提出网上财务公开系统而广受好评，被民政部社会福利和慈善事业促进司处长郑远长评委“用细心通讯技术推动‘透明为网’的典型样本”的“格桑花”，却在去年被指责存在年审报告与实际不符、会员名单存在虚假问题、财务数据存在混乱问题等。但是，公益组织的发展离不开公信力的提升。而公信力是社会对一个公益组织的信任程度，他需要通过法律约束和自律约束规范来体现。即便存在困难，接受公众的测试、接受市场的测试也是必要和必须的。
二、我国公益组织财务信息披露现状及原因分析
根据《2011年中国慈善透明报告》，相比2010年度，2011年度我国公益慈善组织透明度明显提升，行业透明化显著加强，但同时慈善组织信息透明与公众的要求还存在较大差距。在网络公众对慈善信息情况的调查中，数据显示调查显示仅有8%的受调查公众对慈善组织的信息公开状况表示满意，较2010年下降1%，同时84%的受调查公众表示希望了解公益组织的财务信息，82%的受调查公众希望了解公益慈善组织的业务信息，53%的公众希望了解慈善组织的基本信息，56%的公众表示希望了解慈善组织的治理信息。从接受调查的公众态度和意愿可以看出，人们对公益组织信息公开还是很不满意的，同时财务信息披露是公众最为在意的披露信息。
基于公信力提升的要求和意愿，许多公益组织都加入到了财务披露的行列之中。但是财务信息披露存在许多缺陷。主要表现为：
第一，财务信息披露缺乏规范性。由于公益组织的特殊性，我国企业财务信息披露和非营利财务信息披露的规范都不足以满足公益慈善组织的实际情况和要求。各公益组织财务信息披露形式五花八门，有的过于简单只有资产负债表中比较概括的科目；而有的则过于详细，披露出自己每一项业务的发票。缺乏规范性的财务信息披露使得财务信息披露报告的使用者难以获得自己想要的信息，各公益组织的财务运作也缺乏可比性。
第二，财务信息披露透明度不够。《2011年中国慈善透明报告》显示，与2010年相同的99家受调查慈善公益组织中，组织年报、组织年度财务报告的数量从15家、14家分别提升为21家和17家，年财务信息透明度从2010年的12.4提升为39.3（换算为百分制）。可以看到，2011年，公益组织透明度有很大的提升，但是完善和提升的空间依旧很大。而基于2011年1000家公益慈善组织样本，其平均指数只有33分，其中境外组织透明度指数为52.4。以上数据充分表明我国公益组织财务信息披露的透明度有待加强。由于报告所选取的样本数量和范围的局限，笔者认为针对众多的草根公益组织这一数据应该会有所下降。
第三，财务专业人员缺乏。财务专业人员缺乏体现在两个方面，一个是数量上，一个是质量上。除规模较大的公益慈善组织具备专业财务人员，我国绝大多数小型公益组织尤其是草根公益组织财务人员相当匮乏。草根公益组织由于人力资源和组织规模有限，聘用专业财务人员成本较高，许多组织多是工作人员身兼数职，没有做到不相容岗位相分离；有的甚至没有配备相应的财务人员，或者相关人员没有专业资格。很大程度上阻碍了公益组织财务信息透明的提升步伐。
针对以上公益组织财务信息披露的缺失，笔者认为主要基于以下几个原因：
首先，公益组织管理层未予以重视。财务信息披露更多的是体现一个组织的自律性，由于我国公益组织起步较晚，市场经济还不完善，由于自身对财务信息披露的重要性和财务信息披露对建立提升自身公信力的认识不足，很大程度上阻碍了我国公益组织财务信息披露的进步和发展。
其次，政府未强制要求公开公益组织财务信息。我国出台了《公益组织捐助信息公开指引》，作为第一个全国层面的较为详细的规定我国公益慈善组织信息公开的政府文件，有着很大的进步性，但同时我们也不能忽视它的不足。半强制性使得很多公益组织逃避披露的责任，另外法律层级不够也使得其约束力大大下降。
再者，公益组织财务信息编制准则不规范不系统。我国目前还没有出台针对公益组织的财务信息披露准则。使得各公益组织无法可依无章可循，一定程度上对公益组织财务信息披露混乱局面起到了恶化的作用，不利于公益组织财务信息深化和对比的要求。
三、关于提升我国公益组织财务信息披露的相关建议
第一，强制公益组织必须进行财务信息披露。通过建立健全我国相关法律，从法律层面强制要求我国公益组织必须针对组织的财务状况进行真实、有效得财务信息披露。第二，尽快规范公益组织财务信息披露的要求和内容。建议我国相关机构针对公益组织的实际情况和公众、捐助者、政府财务信息报告使用的需求，出台科学规范合理的财务信息披露指引和要求。第三，加强对我国公益组织财务运作的监管和监督。一方面政府和社会应加强对公益组织的外部监督，同时公益组织自身也要加强内部控制。第四，加强公益组织财务专业人员的培养。政府、相关公益组织可以尽可能的提供专业财务信息培训。鼓励建设公益组织财务信息披露电子信息系统，降低公益组织财务信息披露的成本提高信息披露的效用。
公益组织现状篇2
关键词组织化腐败利益冲突原则
当我们看到诸多公共事件中扮演不光彩乃至引起公愤的角色已不是贪腐官员个体，而是一些理应令我们尊重的公共组织时，我们不禁要问：为什么在中央高压态势下，腐败行为却在脱胎换骨？从官员的个体腐败演变发展到组织的集体腐败，这一现状凸显了当前中国反腐败斗争的长期性、复杂性和艰巨性，也折射出当今国家反腐败战略存在的深层次问题。
当前，“组织腐败”、“利益集团腐败”、“制度化腐败”等几个概念见诸各种论述之中，这也证明了公共舆论对组织类腐败的认识已从单一公共事件的评判上升到对公共事件背后的体制机制问题的反思。当然，组织腐败、利益集团腐败、制度化腐败具有不同的语境：“组织腐败”是从腐败主体特征的视角加以界定，主要是指腐败形态已从一元性的腐败主体向二元性的腐败主体变迁，在个体腐败主体的基础上，增加了具有组织意志与组织形态的腐败行为；“利益集团腐败”是从组织的利益属性合法性视角进行的界定，即利益集团所追求和实现的利益与公共利益之间存在着“不证自明”的利益冲突；“制度化腐败”是从制度安排的正义性视角进行的界定，主要是指那些符合实体法的制度安排所导致的腐败行为，即违背自然正义原则的白色腐败。综上所述，“组织化腐败”概念，实质上是上述几种概念的集合，能够涵盖上述三种形态的腐败。它立足于腐败主体特征、腐败的客观危害和腐败行为的形成过程三方面来界定腐败形态，即“组织化腐败”是指为追求既得利益，具有组织意志和组织形态的利益群体，以组织名义所作为或者不作为的与公共利益相冲突的行为。
毋庸置疑，组织化腐败是当今中国最难治理的腐败：一是从组织化腐败危害的视角看，组织化腐败是一切腐败之母，特定区域一旦呈现组织化腐败的特征，则能够说明该区域范围内公共资源以及公共政策的走向已经被腐败的组织群体所控制，公共利益被强势利益集团的利益所取代，进而引发该辖区内政治经济状况与社会环境呈现危机状态和社会公众对政府的信任度降至低点，随时可能触发更大范围事件。二是从治理组织化腐败的视角，由于其组织形态具有“模块化网络组织”①特征，并具有强大的同化能力和无限增殖的本能，其组织形态与现行政治体制之间具有极为紧密的关联性，因此，在政治体制改革无法取得突破性进展的情况下，组织化腐败必然成为最难根治的腐败。三是从组织化腐败表现形态的视角看，它往往披着合法的外衣，打着为公共利益的旗号，具有很强的伪装性。所以说，传统意义上对官员个体腐败的法律认定已经无法同样适用于对组织化腐败的界定，故在无明示性法律依据的前提下，治理之策也就很难做到对症下药。
组织化腐败的性质判定
现行实体法对官员个体腐败的认定已不是问题，、贪污罪、挪用公款罪、罪等职务犯罪的构成要件可谓清晰明了。由于组织化腐败缺少全面深入的个案分析和理论归纳，其属性界定较为模糊。因此，描述组织化腐败的性质成为研究组织化腐败的重要路径，本文所作的分析是基于有限的文献研究和个案研究基础上得出的结论，仍需要进一步科学化。
公众评判的本位主义是界定组织性腐败的外部机制。“在民”的思想认为在社会契约论基础上，国家和政府负责管理社会，人民与国家建立契约关系时，与国家的关系只是委托关系，而不是的转移关系，所以属于人民。所以，当一个公共组织受到人民尊重或人民承认，该组织则具有政治合法性。然而，当特定组织的公共政策行为被社会公众视为谋取组织的既得利益，引发社会普遍一致的反感、质疑和批评，公众得出存在利益冲突的结论，我们有理由相信该公共组织可能已经迈入组织化腐败的泥潭，这似乎有些武断，但诸多实例说明情况确是如此。可见，我们在界定组织化腐败时，往往是以社会公众普遍一致的舆情作为评判标准，而舆情科学性基于两个前提：一是社会公众与公共组织之间信息是对称的，社会公众能够获得真实完整的公共信息，现实中要做到这一点却是很难的，社会民主监督边缘化和公共传媒的受控性决定了社会公众与公共组织之间的信息是有限对称，揭示组织化腐败的披露机制的缺失导致大量的组织化腐败行为难以揭示。二是监督机制能够积极回应社会公众的呼声，及时启动认定清理机制，以支撑与增强社会公众的信心，而不是受制于利益集团的掣肘，出现选择性失明，进而导致社会公众监督信心的丧失。
公益组织现状篇3
关键词：社会公益审计创新模式
一、我国社会公益的现状及存在的问题
（一）社会公益的现状
社会公益，即是社会公众共同享有的利益。社会公益事业利国利民，社会各界都应当积极参与。近年来，在党和政府的大力倡导和支持下，我国的社会公益事业在组织机构、人员数量、救助范围和捐助款物等方面，都得到了突飞猛进的发展。据有关资料统计，截至2012年底，全国的社会公益组织数量已经超过了49.2万个，其中，社会团体26.8万个，民办非企业单位22.1万个，基金会2961个。2013年5月31日前，国内共有基金会3158家，其中非公募基金会1811家，公募基金会1347家。在收入方面，以基金会为例，2010年全国基金会的收入总额为183.97亿元，2011年达到了447.11亿元。在公益支出方面，2010年全国基金会的公益支出176亿元，2011年达到256亿元。在开展的公益项目方面，主要包括扶贫济困、社会福利、救灾、教育、医疗、环保等领域，受益对象主要是贫困户、残疾人、失学儿童、疾病患者等群体。我国的社会公益事业方兴未艾，发展前景光明。
（二）社会公益存在的问题
1.从事社会公益事业的人员数量不多，组织规模较小。从我国社会公益发展的现状来看，虽然公益组织数量不断增加，但从业人员数量相对较少，组织规模较小，与我国需救助对象的范围、数量相比还有很大差距，与发达国家相比更是相距甚远。
2.社会公益组织信息披露不透明、不充分。《2012年度中国慈善透明报告》显示，在500家公益慈善组织监测样本中，年度透明指数在60分以上的组织有102家，占比20.4%；及格线以下的有398家，占比79.6%。说明我国慈善行业整体透明度不及格，其原因是慈善组织信息披露不透明、不充分，公众对慈善组织知之甚少。
3.社会公益组织监管不到位，公信力不高。2011年“郭美美事件”的发生，使中国红十字会的信誉受到社会的广泛质疑，这从一个侧面说明，一些公益组织不到位的监督管理致使其行业公信力降低，在社会上的信誉度和形象大打折扣，值得社会公益组织深思和反省。
二、社会公益审计的现状及存在问题
（一）社会公益审计的现状
我国的公益审计起步较晚，目前尚处于初始发展阶段。在法律法规方面，1996年审计署颁布了《审计机关对社会捐赠资金审计实施办法》，旨在规范社会捐赠资金的审计监督；2004年实施的《基金会管理条例》中明确规定，每年要向登记管理机关报送上一年度工作报告（包括财务会计报告和注册会计师审计报告）；2006年新修订的《审计法》规定：审计机关对政府部门管理的和其他单位受政府委托管理的社会保障基金、社会捐赠资金以及其他有关基金、资金的财务收支，进行审计监督。在公益审计实务操作层面，真正比较正式、规范且具有一定影响的是2008年汶川地震后对捐助款物所进行的全过程跟踪审计。此后，社会公益审计在对象、范围以及深度和力度等方面，都逐步得到发展和扩大。
（二）社会公益审计存在的问题
1.对社会公益审计的重视程度不够。从总体上来讲，我国的公益审计工作并不十分理想，原因之一是社会各方面对公益审计的重视程度不够。一些捐助人觉得，捐出款物是为了爱心，对公益审计并不关心；一些公益机构及其从业人员认为，所得捐助款物任其支配，其他人无权干涉；一些审计人员认为，公益审计并不重要，没有必要在这方面下大力气。
2.社会公益审计的法规体系不完善。长期以来，我国只有零散的规章、制度针对公益组织的财务状况审计。虽然1996年后相继出台了一些法律、法规与规章制度，但从目前来看，我国现有的公益审计规章和制度与蓬勃发展的社会公益事业并不匹配，与国外的公益审计法规体系相比，更是有很大差距。
3.社会公益审计的内容、方法、管理方式等比较落后。从公益审计的内容上看，以往审计重点主要集中在投资额大、社会比较关注、资金较为集中的重点资金和项目上，而对资金额相对较小、使用较为分散、涉及特定地区或特殊人群的社会抚养费、扶贫资金等的关注不够；从公益审计的方法上看，以往主要采用事后审计的方法，很少采用全程跟踪审计的方法；从公益审计的管理模式上看，以往主要是以政府为主导的公益审计，社会其他各方真正能够有效参与公益监督的机会很少。因此，这几个方面都有待进一步创新。
三、社会公益审计创新模式
（一）创新公益审计理念
1.要树立以“免疫系统”理论为指导公益审计的理念。审计具有“免疫系统”的功能，包括免疫防御功能、免疫监视功能和免疫调节功能。在公益审计中，首先应发挥审计的免疫防御功能，即通过审计使社会公益组织免于被内外部环境或个人干扰、侵蚀或损害；其次应发挥审计的免疫监视功能，即通过审计对社会公益组织存在的问题进行研判和分析，为其提出纠正措施、意见或建议；最后应发挥审计的免疫调节功能，即通过审计使社会公益组织能够及时识别、清除体内的危害成分，并加以适当调节和修复，以确保公益组织各项工作能够正常、健康运转。
2.要树立“监督是手段、服务是目的”的公益审计理念。毫无疑问，审计的基本职能是监督。但监督只是手段，服务才是其根本目的。在公益审计中，一方面要充分发挥审计监督的职能，对社会公益组织各项活动及其收支状况进行审计监督，检查其履行公益责任及经济责任的情况，督促其遵纪守法，查错纠弊，改善管理；另一方面要特别注重审计的服务意识，以服务政府、服务社会、服务公益组织为目的，坚持以人为本，努力做好公益事业的守护神和坚强后盾。
（二）创新公益审计制度
1.建立健全公益组织管理的规章制度。近年来，社会公益组织之所以出现许多问题，很重要的原因就是没有健全的规章制度来约束。原有（《社会团体登记管理条例》、《基金会管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》中的部分条款，已不能适应新形势下公益发展的需要，应及时修订和完善。各级地方政府也应结合本地情况，积极制定和出台具有地方特色的公益政策和规定。
2.建立健全公益审计方面的规章制度。2011年12月26日，财政部、民政部联合了《关于进一步加强和完善基金会注册会计师审计制度的通知》，为注册会计师开展公益审计提供了法律依据。2012年11月30日，中注协印发了《基金会财务报表审计指引》，指导注册会计师开展公益审计工作。但是，随着社会公益事业不断发展，出现了许多新形式、新情况、新问题，如微公益审计、网络公益审计、跨国公益审计等，为此，公益审计规章制度也应与时俱进。
（三）创新公益审计内容
1.审查公益组织内部各项制度的健全性、合理性和有效性。制度是规范行为、约束行为的保证。要注重审查公益组织内部各项管理制度及内部控制制度的健全性、合理性和有效性，找出其管理盲点和薄弱环节，提出改进措施和建议，做到有章可循，有据可依。
2.审查公益资助计划的可行性以及项目预算的执行和决算情况。各项公益活动项目都应该是在有计划、有方案、有预算的前提下开展的。因此，要注重审查公益项目计划的可行性，项目预算的合理性，要将预算和决算相对照，检查预算的执行情况是否与决算相符，并评价项目的实施效果。
3.审查捐助款物收支的真实性和合法性。公益组织的主要活动是对捐助款物进行收支及管理。要注重审查捐助款物的来源是否合法，收到的款物是否及时登记并妥善保管，款物的发放是否及时到位，账务处理是否合法、合规，捐助款物有无贪污、截留、挪用、冒领等现象。
4.审查公益资金的经济效益性和社会效益性。社会公益的目的是扶危济困、造福社会，公益活动注重的不是过程而是效果。因此，不仅要审查公益组织在资金分配、使用上的效益性，更要注重审查公益项目在社会上取得哪些影响和成效，为人民群众生活质量的提高和社会的和谐稳定所做的贡献。
5.审查公益组织信息披露的公开性和透明度。信息披露是公益组织提高行业公信力的重要举措。因此，要注重审查公益组织是否按规定及时披露有关资料和信息，是否做到资料完整，信息可靠。
（四）创新公益审计方法
1.采用事后审计与全程跟踪审计相结合的方法。正常情况下，审计部门对公益组织一个会计年度后或某项公益活动后进行审计，以审查各项捐助款物的收支是否合法、合规等。对于一些特殊的公益活动，审计部门应当进行全程跟踪审计，即从接收捐助款物开始至公益项目结束，审计人员都要全程参与，同步监督。
2.采用全面审计与抽查审计相结合的方法。为对公益组织进行监督，审计部门应定期对其进行全面审计，以审查公益组织能否始终做到财务收支和公益活动的真实性、合法性。但是，由于公益组织事务繁杂，审计力量有限，因此，审计部门可视情况，采取抽查审计的方法，测试、评价公益组织的运作情况。
3.采用日常财务收支审计与公益效益审计相结合的方法。《审计法》第24条规定：审计机关对政府部门管理的和社会团体受政府委托管理的社会保障基金、社会捐赠资金及其他有关基金、资金的财务收支，进行审计监督。在此基础上，审计人员还应开展公益效益审计，即重点审查社会公益组织是否在追求经济效益的同时，最大限度地确保社会效益，是否真正实现了社会公益的根本宗旨和最终目的。
4.采用公益活动审计与经济责任审计相结合的方法。审计人员在开展公益活动审计的同时，还应加强对政府相关部门及公益组织负责人的经济责任审计，要把对相关领导干部的监督纳入公益审计的范畴，一旦发现领导干部借公益之名搞违法违纪行为，应及时提请有关部门进行问责和查处。
5.采用审计监督与社会监督相结合的方法。在当今社会，社会公众对公益的选择权、知情权和监督权的关注日益彰显。除审计监督外，行政监督（如民政部门、财政部门、税务部门）、公众监督、舆论媒体监督也广泛参与，形成了公益事业的全方位监督网络。审计部门要会同各方面、各部门相互配合，形成合力，充分利用各方信息来提高和增强公益审计的水平和质量。
（五）创新公益审计管理方式
1.调整和完善公益组织的年报披露制度。每年第一季度，各审计机构和组织忙于主营业务审计，没有更多时间和精力用于公益年报审计。为进一步强化对公益组织的审计监督，可适当调整现有的年报披露时间。
2.强化公益审计公告制度。审计公告是审计机关和审计机构法定的义务。审计公告必须做到全面、透彻、详实、准确，除涉及国家安全和商业机密内容外，都应当如实地向社会公布。公益审计公告除定期向社会公布外，遇重大问题或社会公众普遍关注的热点问题，应随时公告。
3.整合社会资源，实现社会公益“官民共治”。社会公益的特点是社会性、公共性和志愿性。长期以来，我国的公益事业一直是政府主导、民间组织自治。随着社会进步和人们公益意识的提高，社会公益应逐步“去行政化”，逐步放松对公益组织的控制与管束，增强公益组织的自治能力，广泛调动全社会参与公益、支持公益的积极性和主动性，依靠审计监督、社会监督、公民监督来实现社会公益“官民共治”。Z
参考文献：
公益组织现状篇4
【关键词】社会服务；非营利组织；困境；对策
改革开放以来，经济体制改革的同时也带来了社会生活领域的深刻变革，社会进入转型期后出现了一系列需要解决的新情况和新问题。在政府职能转变的进程中，社会将承担越来越多的政府无力承担或不必承担的责任。围绕着“小政府、大社会”的目标，承接政府管理、服务社会义务的非营利组织将在社会发挥不可代替的作用。
目前，草根非营利组织已经遍布于社会生活的方方面面，从环境保护、扶贫到艾滋病防治、法律援助、妇女保护、社区服务、打工维权、社会福利、扶助弱势群体等等各个领域，我们都能够见到草根非营利组织的身影，它们在反映公众利益诉求、满足社会多元化需求、促进社会公平、舒缓就业压力以及推进公益事业发展等方面发挥着重要的作用，为社会和经济的发展作出了重要贡献，非营利组织的发展还将影响政府服务社会的质量，进而影响到市民的满意度。
在当前的社会制度环境下，由于各种原因，大多数草根非营利组织难以在民政部门登记注册取得合法身份，无法以正式社团的名义开展活动，而且缺乏正式的制度支持与保障。
本文将从非营利组织承担的社会责任、草根非营利组织注册困难的原因，草根非营利组织的发展现状及发展前景等方面进行研究。了解非营利组织在注册、服务、生存方面的困境及对策研究。希望研究成果能给非营利组织的发展提供借鉴。草根非营利组织更好的发展，让政府更好地为社会及市民服务。
一、草根非营利组织的发展现状
草根非营利组织最早起源于环保领域，在某种程度上缘于这一领域的公益性以及与政府管理理念的一致性。随着社会经济的快速发展、民众的了解和认同的增强，以及社会管理体制的变革和政府职能的转变给非营利组织带来巨大发展空间，草根非营利组织的领域也进一步地拓展。如今，在艾滋病防治、妇女保护、法律援助、就业培训、社区服务、社会福利、扶贫助学、城市文明建设、动植物保护等领域都活跃着草根非营利组织的身影。据资料显示，全国各地的草根非营利组织总数已过百万，而在全国范围内有知名度的草根非营利组织也有上百家。当前，草根非营利组织的发展呈现出以下特点：
（一）数量增长迅速
1995年在北京召开的“世界非营利组织妇女论坛”催生了中国的草根非营利组织，随后，各种草根非营利组织如雨后春笋般涌现。随着互联网的发展，信息和资源的共享与利用更加便利，为草根组织的发展提供了更大的空间，越来越多的正式的或非正式的草根组织出现在人们的视野。全国各地的草根组织不仅数量增长迅速，分布领域更广泛，类型也不断丰富，进入快速发展阶段。
（二）活动数量持续增加
随着草根组织数量的增多，其开展的公益活动也持续增多，形式也日益多样化，如参与扶贫助学、实施社会救助、宣传环境保护、提供法律援助、为妇女儿童及农民工维权、关爱农村留守儿童与老人、提供社区服务等。比如在2013年雅安大地震中，大量草根组织积极参与到抗震救灾中，与政府积极配合，充分发挥自身优势，在灾区救援和重建中发挥了重要作用。
（三）社会影响力日益增大
草根组织的社会影响力日益增大，动员能力显著增强。尤其是在面临巨大自然灾害时，许多公众通过草根慈善组织奉献爱心，不仅踊跃捐款，也乐于参加志愿服务，参与社会救助。同时，随着公众参与度的提高，许多草根非营利组织越来越关注公共政策，他们与媒体广泛合作，利用互联网这个平台媒介，积极献言，参与社会决策。
（四）草根非营利组织资金来源不足
草根非营利组织的经费来源渠道主要有四种：会员会费、政府资助、组织和个人捐赠、服务性收费。草根非营利组织在成立之初，个人捐赠所占资金比例较大，对其成立和发展往往起到重要的作用。但绝大部分草根非营利组织因“合法身份”，很难获得政府资助和财政拨款。会员会费是一些会员制非营利组织的资金来源之一，但由于会员的流动性，会员会费也不稳定。服务性收费主要是有偿服务收费，对于没有开展有偿服务项目类活动的草根组织，一般也没有服务性收费收入。除上述之外，目前公益类草根非营利组织的资金来源主要是“项目资金”，即组织申请或提出活动项目，然后一些基金会、国际组织或企业组织捐款。可以说资金问题是非营利组织发展中面临的普遍问题，在下文的草根非营利组织的发展困境中我们将详细讲述。
二、草根非营利组织发展面临的困境
近年来，草根非营利组织数量上增长迅速，活动持续增加，社会功能日益凸显，自身影响力不断增强，引起的社会关注度不断提高。但是从整体上来说，草根非营利组织仍然处于发展的起步阶段，与政府组织相比，仍处于“弱势地位”，面临着许多生存发展困境。这些生存发展困境有些是因外部环境而形成，有些则是由于自身的缺陷所导致，它们制约着草根非营利组织的发展。
（一）外部困境
我国的非营利组织除了法律法规规定免予登记的外，所有非营利组织都由民政部门统一登记，非营利的活动范围要受同一行政级别政府机构的管辖，同时非营利组织的成立及日后开展的活动，要经过业务主管单位和登记管理部门的双重同意。业务主管单位一般是政府机构或由政府机构指定的其他组织，登记管理部门是民政部及地方的民政局。这就是我国一直沿用至今的管理体制。虽然大多数草根组织成立的宗旨是公益性的，但也有少数草根组织在运行过程中发生了挪用公益捐款等现象。这些与外部监管的缺失有直接关系。可以说非营利组织的监管处于缺失状态，体制内的监管处于无为状态，体制外社会监管处于空缺状态。
（二）自身缺陷困境
在我国，由于公民社会发育不成熟，草根非营利组织先天发育不良自身存在许多缺陷。这些自身的缺陷也导致草根组织在发展中也面临诸多困境。
1.筹资困境。资金问题是非营利组织发展中面临的最普遍问题。绝大部分草根非营利组织因缺乏体制内的合法身份，很难获得政府资助和财政拨款，所以资金匮乏在草根非营利组织中广泛存在。在资金缺乏的情况下，组织活动无法正常开展，连正常运行也不能保证。许多草根组织就是由于资金严重不足，活动项目难以展开，只能在非常低的开支水平上维持组织运转，有的甚至在购买设备、租用办公、活动场所时都捉襟见肘，还有一些处于“休眠状态”。
2.专业化能力建设困境。专业化水准不高是我国非营利组织自身发展的突出短板。我国非营利组织缺乏发展规划和明确的工作目标，工作随意性大。同时非营利组织人员缺乏培训，一些培训也往往注重形式，没有达到自身发展的目标。
虽然非营利组织有大量的志愿者参与，但仅仅依靠缺乏专业知识和技能的志愿者是不够的，还需要有一定的专业人员来保证非营利组织的服务水平，需要构建专业化的人才队伍。目前大多数非营利组织为工作人员提供的工资过低，缺乏相应的福利和待遇，且在非营利组织中工作不稳定，这些都造成了非营利组织中人才不足的问题。草根组织专业化能力的不足会影响到其提供的服务的质量，从而影响公众对其的认可度。认可度较低，筹资会更加困难，这使得非营利组织进入了一个恶性循环。
3.公信力困境。非营利组织的公益性和非营利性决定了公信力是非营利组织生存发展的关键，也是非营利组织在生存和发展中面临的重大问题。尤其是随着近几年非营利组织的发展，社会关注度不断提高以及自身影响力的扩大，社会对非营利组织监督力度越来越大，公信力决定着非营利组织的发展。
草根组织因其身份问题本来社会公信力就较弱，无法与有官方的社会团体相比。近些年来，草根组织凭借着自己的努力，利用自身的优势，积极开展各类公益活动，在社会影响力不断扩大，也获得了公众的一些认可，有了一定的公信力。但由于管理的不成熟，草根组织很少实现财务公开、透明运作。近来媒体上又频频曝出非营利组织各类负面新闻，增加了公众对草根组织的猜测和质疑，草根组织刚刚建立起的公信力又面临着危机。
三、促进草根非营利组织发展困境破解的对策探析
（一）政府层面上推动草根非营利组织突破发展困境，创造有利于其良性发展的社会环境
1.改革管理方式，实现控制型管理向服务型管理的转变。随着市场经济的深入发展，我国非营利组织不断发展，各类民间和基层的草根组织大量涌现，且对社会的发展作出许多贡献。但过于严格、只重形式的管理方式的问题日益显现。我们需要转变管理理念，肯定非营利组织在社会发展中的重要作用，积极培育非营利组织的发展，将目前消极被动的管理转变成主动引导式的管理，让非营利组织充分发挥其社会作用。
2.完善各项政策法规，为草根非营利组织的生存发展扩宽空间。我国目前政府购买公共服务规模很小、力度不大、相关法规制度不完善。今后政府要进一步加大购买非营利组织服务的力度，利用政府购买公共服务规范引导非营利组织的健康发展。政府购买制度也应逐步惠及草根非营利组织，这不仅能够为草根组织提供资金支持，也能促进草根组织内在质量的提升，有利于改善和提高草根组织专业服务的能力。
3.加强监管，引导草根非营利组织良性发展。现行的管理体制虽然登记严格，但是日常监管却流于形式，造成了监管缺失的困境。因此，推动其发展面临的首要问题就是如何对非营利组织进行有效监管。目前，政府对民间的草根非营利组织缺乏信任，为草根非营利组织设立了较高的准入门槛，所以大量达不到“条件”的草根组织处于监管之外，而对于已经注册的非营利组织，也存在监督不足、监管无力的情况。
（二）草根非营利组织克服自身缺陷，努力突破发展困境
1.树立良好的公众形象，拓宽筹资渠道。我国的草根非营利组织首先必须加强自身能力建设，以科学的工作方法和专业化服务能力赢得政府和公众的信任和支持，在此基础上与政府和社会建立良好的合作关系，争取到更多来自政府和社会的资金支持和项目合作。
2.注重培训与吸纳人才，提升专业化水平。对于致力于社会公益的草根非营利组织来说，提供专业化服务是组织解决社会问题能力的体现。草根非营利组织要广泛吸纳专业人才，建立有效的激励机制，努力为投身于公益事业的专业人才提供自我实现和自我发展的平台，使他们获得职业认同感。同时草根组织应广泛利用各种社会资源，对工作人员及志愿者定期进行专业培训，不断提升自己的人才队伍。
3.加强内部监督，健全自律机制。草根组织为提升其社会公信力，也要定期公布资金运行状况，自觉接受政府的监管以及社会和媒体的舆论监督，确保财务公开、透明运作。但是仅仅如此还不够，健全的自律机制需要的是一套完整的行为规范，因此要严格依照组织章程展开活动，建立奖惩制度，树立诚信理念，同时要通过制度化的形式建立财务运行的自律机制，形成一整套完整、规范的制度体系。
现如今，草根非营利组织在我国的发展处于起步状态下，增长速度比较快，发展前景比较广阔，但在复杂的社会条件下，由于其自身缺乏成长经验，存在诸多问题，政府当面对其成长中还未能起到相当大的推动作用。非营利组织的发展，需要借鉴学习做出成效的组织的成功经验，注重人才的培养与发展，不断完善自身各项机制，规范制度体系，争取获得政府更大的政策支持，并将自身置于政府与社会的共同监管之下，让社会各界见到草根非营利组织在朝着体制健全，运行高效，服务社会的过程中，不断走向成熟。
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公益组织现状篇5
[关键词]社会组织；公共服务；问责；问责工具
[中图分类号]D035[文献标识码]a[文章编号]1006-0863（2013）10-0036-06
社会组织（与非营利组织和非政府组织等术语交替使用）在“小政府，大社会”的治理格局中已经并将继续是“第三支柱”[1]，也是政府的重要合作伙伴。我国政府也试图与社会组织在公共服务提供方面建立伙伴关系。继各地尝试将公共服务外包给社会组织之后，民政部于2012年正式启动中央财政专项资金支持社会组织参与公共服务，服务外包成为全国性行动。与此相伴随的是一个无法回避的问题：如何保证社会组织真正承担起提供公共服务的责任，使受益人真正受惠？问责制（accountability）被认为是解决问题的答案。[2]本文以S市和n市的公益创投为例，从问责工具的角度分析社会组织提供公共服务的问责状况，并试图提出政策建议。
一、文献梳理与分析框架
在社会科学特别是政府（政策）工具研究中，工具一般被理解为“实现政策目标或结果的手段或方法”。[3]在非营利研究中，“问责工具”（accountabilitytools）被定义为“被用来进行问责的互不相关的装置或技术。它们经常在有限的时间内得到运用，能够形成可触摸的文件，而且能够被重复使用。”[4]信息披露与报告、绩效评价与评估、社会审计、自律等都是典型的非营利组织问责工具。[5][6]
部分文献论及非营利组织的信息披露、评估或自律，譬如关于非营利组织信息披露的标准[7]，以信息披露为起点提出的增强非营利组织透明度与问责性的（DaDS）方案[8]；评估非营利组织有效性的维度[9]、非营利评估的功能[10]、评价非营利组织绩效的指标体系[11]；非营利组织的伞状结构与组织自律之间的关联度分析[12]，等等。总的来看，现有文献倾向于对某种问责工具进行单独研究，忽视了工具的组合效应。实践中，提供公共服务的社会组织往往面临多种问责工具，理论研究显然远远落后于时代。
本文就着眼于多种问责工具形成的问责结构及其对社会组织提供公共服务产生的影响。
在此，将问责工具界定为：问责主体用来使社会组织，或社会组织向问责主体说明、解释或证明其行为正当性的可重复使用的手段和方式。一般而言，与社会组织有利害关系的个体或组织即利益相关者都可以成为问责主体。这些问责主体既来自于社会组织外部也存在于组织内部。就其与社会组织的相对位势而言，可以将问责主体分为三种，即向上问责主体（如规制者、资助者等）、向下问责主体（如一线员工、志愿者、受益人等）和横向问责主体（如同行或独立第三方）。向上问责主体具有地位优势，它们要么行使规制权力，要么为社会组织提供资源；向下问责主体则处于劣势地位，它们位于组织内部等级链的底端而接受指挥，或者依赖社会组织提供公共服务；横向问责主体是那些与社会组织无隶属关系或资源依赖关系的独立第三方组织。三者使用的问责工具可分别称为向上、向下和横向问责工具。就技术含量而言，问责工具有一般和专业问责工具之分，前者的运用往往不需要特别的专业知识或技术水平，而后者则相反。图1就是从主势和技术含量两个维度分析问责工具的框架。
二、地方公益创投中的问责工具及其运用
在我国，地方政府主导的公益创投是指社会组织根据社区公共服务需求设计公益项目，通过竞争获得政府资助，从而提供公共服务的活动。S市是国内较早尝试公益创投的地区，从2009年开始至今已进行了4届；经过2010年的前期试验，n市于2011年在H区全面推动公益创投活动。本文的研究以对两地公益创投的第一手调研数据为基础。从两地的实践来看，社会组织提供公共服务的问责主体主要包括公共服务规划者（民政部门）、公益创投组织者（民政部门委托的承办单位）、独立第三方、受益人、一线员工和志愿者等等。它们使用的问责工具主要有六种（见图1）。图中的虚线意味着各个问责主体的相对位势、各种问责工具的技术含量并不一定具有绝对的、清晰的界限。
（一）向上问责工具
1.执行报告
执行报告是指社会组织将公益项目的执行情况递交给问责主体，以告知项目执行的进度、资金使用和其他信息。实际上，执行报告是一种特殊形式的信息披露。
就形式而言，执行报告是自上而下要求的结果。在S市和n市，公共服务规划者出台的政策性文件明确要求社会组织报告项目执行情况。《关于进一步规范S市社区公益创投活动的通知》规定：公益创投组织者要督促社会组织按月报送项目实施的进展情况。根据n市制定的《H区公益创投项目管理试行办法》，社会组织需要提交项目中期执行报告和终期执行报告；如果发生重大事项变化，必须及时书面报告公益创投组织者，与其协商相关事宜。自上而下的要求导致执行报告的范围较为狭窄，只是呈递给公共服务规划者和公益创投组织者。调研发现，几乎没有社会组织在办公或活动场所，或者利用官方网站、板报或宣传册等执行报告。当然，某些社会组织也会通过上述途径披露一些信息，但真正与公共服务提供本身有实质性关联的信息不多。
就内容而言，执行报告局限于公共服务的过程和直接产出，并将资金使用情况作为报告的必要内容。公共服务规划者设计该问责工具的初衷就是了解公益项目进展是否与计划一致，以及直接产出如活动范围、活动次数或服务人次等是否达到要求。由于公共服务的影响具有滞后性，受益人的受惠程度很难体现在报告中。同时，财务状况是向上问责主体密切关注的内容。在S市和n市，社会组织在提交执行报告的同时必须报送《项目款执行情况表》和资金使用报告。延期提交、拒绝提交或者资金使用不规范都会影响项目的继续。
执行报告是向上问责主体试图规范社会组织公共服务行为的体现。它要求社会组织按照项目合同的约定提供公共服务，并履行告知义务。这是公共服务外包情景下政府仍然承担责任的体现。但是，执行报告工具的运用存在两种危险。一是“过度问责”。在问责力度越强就越好这种看似正确的观念指引下，向上问责主体倾向于向社会组织提出过多过细的报告要求，这将是繁杂的信息收集和报告编纂工作。如果社会组织面对多个这样的问责主体，那么繁琐的甚至相互冲突的要求会使其无所适从。格雷等人一针见血地指出：“正式（呈递报告）的问责可能给许多非政府组织带来不必要的负担和不恰当的强行要求。的确，甚至相当轻微的正式问责机制都能削弱小规模组织……。”[13]二是“象征性信息”。为了让向上问责主体满意，社会组织可能仅仅收集或提供它们关心的数据，而不是对组织使命和价值实现有用的信息。这样，社会组织消耗大量资源所获得的信息只有象征性或仪式性作用。“如果需要，还可能对报告进行语法修辞，让报告看起来体面。”[14]更糟糕的是，某些组织可能对信息进行篡改、编造，以展示它们如何高效率和有成效地使用资金，并取得了值得称道的成绩。
2.现场监测
现场监测是指向上问责主体对社会组织的办公场所、服务活动现场进行观察、检查和督导，了解公共服务提供情况并确保公益项目顺利执行的问责方式。在S市，公益创投组织者可以派遣专门工作人员对公益项目进行监测和评估，社会组织必须积极配合，不得以任何方式阻碍现场监测和评估工作。n市H区的《公益创投项目管理试行办法》和《公益创投项目协议书》也明确规定：公益创投组织者有权到现场对项目实施进程进行监督检查。
由于工作人员直接深入到活动现场，现场监测工具具有针对性、真实性和时效性特点。这赋予了现场监测工具的独特作用：同步跟踪公共服务提供，能够对发现的问题迅速进行研究和反馈；及时掌握社会组织及其工作人员的不当或失职行为，并适时予以纠正和处理，避免事后发现问题时已无法挽回或补救损失的情况。
实际上，现场监测工具的运用并不是那么实用和有效。首先，公益创投项目是批量式同步进行的，公益创投组织者没有足够的时间和精力对每一个项目进行充分监测。在现场监测尚未完成时，先前投入运作的公益项目已到了中期评估的时间点，中期评估和现场监测工作交织在一起。繁重的工作任务和有限的人力极大地影响了现场监测工具的效果。其次，工作人员的专业知识有限，难以适应对领域广、技术含量高的公益项目进行现场监测。一些服务项目如心理辅导、精神康复、法律咨询、行为矫正和为老护理等都具有较高的专业知识和技术含量，如果不具备相应的知识水准，工作人员即便是在现场也难以判断项目的执行是否符合要求。最后，现场监测属于过程管理，很少涉及公共服务提供的结果，更不用说对受益人产生的长远影响了。因而，现场监测是一种短视性的问责工具，将注意力集中于公共服务提供的过程，而非结果和影响。
3.财务抽查
财务抽查是指问责主体随机地选取一些社会组织作为抽查对象，对其项目经费预算、账务处理、列支手续和财务日常管理等资金运作情况进行监督检查的方式。这是专门针对社会组织的资金使用而开发的问责工具。
在S市和n市，向上问责主体高度重视财务抽查工具的运用，这体现在以下几个方面：第一，出台专门的资金管理规定，为财务抽查奠定制度基础。《关于规范S市社区公益招投标（创投）项目财务核算管理的通知》对“项目经费预算”、“账务处理”、“列支手续”和“财务日常管理”等方面进行了详细规定。n市H区正式开展公益创投之后，各街道办事处专门针对项目资金使用相继制定了管理办法。其中，JX街道办事处出台的《JX街道公益创投项目资金管理补充办法（试行）》对发票报销（包括发票抬头、内容、签字和报销时间等）、记账规范、专款专项科目设置和财务公开等内容做了严格规定，还根据资金支出额度设定了支付与报销的方式和程序。在《关于进一步规范S市社区公益创投活动的通知》、《2011年S市社区公益创投管理制度》和n市《H区公益创投项目管理试行办法》等一系列文件中也有大量关于资金使用的规定。
第二，财务抽查非常严格，通过率较低。在2011年，S市公益创投组织者分两批抽查了65个项目中的22个。其中，第一批抽查了14个项目，只有4个项目的财务状况合格；经过第二批抽查后，22个项目中也只有12个获得通过（包括第一批中经过说明或改进已获通过的项目）。实际上，公益创投项目获得批准前要经过公益创投评审委员会的尽职调查、评审和公共服务规划者的审查等环节，社会组织并非不具备一定的财务管理能力。较低的财务抽查通过率恰恰反映了财务抽查的严厉性。
第三，问责后果相当严重，包括曝光、停止拨付资金，甚至取消参与公益创投的资格。《2011年S市社区公益创投管理制度》明确规定：公益创投组织者将通过公益创投网站等方式公布相关信息，接受社会的监督。如发现社会组织出现不当使用资金情况将予以曝光。n市H区的《公益创投项目协议书》中有这样一个条款：公益创投组织者有权对项目经费使用情况进行监督检查；如发现项目经费使用不符合要求，公益创投组织者有权责令改正，可停止对项目进行资助，并要求返还资助经费。在S市，如果社会组织有严重违反财务核算管理的情况，公共服务规划者将记录其不诚信行为，并取消其再次参加公益创投活动的资格。这些后果对于依赖政府资助的社会组织而言无疑是致命打击。
向上问责主体之所以如此关注资金运作，既与社会组织声称的纯洁性、资金的稀缺性与敏感性有关，也与问责本身不无关系。当公共服务绩效难以准确评估、其他问责工具的有效性难以保证以及问责主体的人力和精力有限时，资金安全就成为了问责的焦点。中期和终期评估过程中谨慎而严格的财务审查（下文详细论述）也表明：问责的焦点是资金使用而非公共服务本身。这印证了一位学者对2009年S市公益创投活动的调查发现：“从访谈中我们得知公益创投的监督重点仍然是放在传统的财政监督上，这也是公益创投面临的问题之一。”[15]问责主体的关注焦点直接影响着社会组织的注意力。一些规模较大、发展成熟的社会组织都制定了财务管理规定并设有财务部门，而小型社会组织也有专人负责财务工作。除此之外，财务信息成为社会组织信息披露的一个必要部分，在创新管理方式时它们也主要以资金使用为中心。而且，当同行遭遇信任危机时，那些能够快速学习、懂得自省的社会组织会不经意地聚焦于自身的资金（财务）问题。就此看来，来自于外部特别是向上问责主体的巨大压力使得社会组织的注意力在资金使用和组织使命之间难以合理分配。显然，“问责可能过多地聚焦于控制功能（正在合适地花费资金吗？）而不是学习和分享”。[16]
4.内评估
内评估是指在由公共服务规划者、公益创投组织者和社会组织等行动者构成的服务外包体系内，公益创投组织者对社会组织提供公共服务的绩效进行评价和考核的方式。S市和n市都不约而同地设计两种内评估形式──中期和终期评估，前者是在公益项目执行的中间阶段评估项目的进展和绩效，后者是在公益项目结束后评估项目的完成情况和绩效。
内评估以报告-审查的方式进行。根据规定，社会组织在项目中期必须向公益创投组织者递交中期报告和资金使用报告，在项目完成后递交终期报告和资金使用报告。公益创投组织者依据中期和终期报告，对项目执行情况进行评估，并根据财务资料开展相应的财务审查工作。由于人力和精力有限，公益创投组织者不可能对每一个项目都进行实时监控，内评估就成为其评判公益项目执行成败的主要工具。内评估主要根据社会组织按照要求和格式提交的纸质材料来进行。评估者力图掌握公共服务的真实情况，而评估对象则竭力展现成绩、掩盖缺点，两者因利益倾向产生的张力使得报告的内容至关重要。因此，由社会组织提交的报告在客观性和真实性就难以保证。与执行报告一样，自下而上的中期和终期报告往往象征意义有余，实用价值不足。
正因如此，再加上各方对资金运作的高度重视，内评估将财务审查作为评估的焦点就自然而然了。S市和n市对公益创投项目进行评估时都将财务状况作为评估的重点，而且前者在网络平台上的公示内容也仅限于财务审查的结果，没有项目绩效信息。财务审查有替代内评估的倾向。纳吉姆的观点能够解释这一现象：“在非政府组织-资助者关系模式中，资助者既寻求对资金运用负责的‘财务’控制也寻求对预期目标负责的‘政策’控制。……由于政策问责（policyaccountability）比财务问责（fiscalaccountability）在操作上要困难得多，后者就变成了实现前者的实际存在的方式。”[17]
实际上，即便是中期和终期报告具备客观性和真实性要求，也无法作为评估公共服务绩效的充分依据。社会组织提供的公共服务属于典型的非市场产出。“非市场产出的质量是尤其难以弄清的，其部分原因是由于缺少有关产出质量的信息。”[18]同时，“公益机构的产出和产出的最终社会效果之间有时间上的滞后性。”[19]所以，在服务项目执行期间提交的中期报告和执行结束后提交的终期报告难以真正反映公共服务的绩效。
可以看出，内评估还是着眼于社会组织提供公共服务的过程，而非结果，更不是对受益人的长远影响。
（二）横向问责工具
横向问责工具主要是指第三方评估，即由具有“利益无涉”特点的独立第三方对社会组织及其公共服务的效率、质量和影响进行评估。这种问责工具因其客观性、公正性、专业性和权威性而倍受亲睐。
遗憾地是，第三方评估工具是一柄未出鞘的剑。在公共服务规划者设定的游戏规则里，第三方评估并不是一种必须使用的问责工具，而只是作为内评估的补充工具存在。S市这样规定：服务项目结束后，根据情况需要，由市民政局委托社会中介机构评估中标组织实施服务项目的绩效。n市也是如此：公益创投组织者应制定公益创投项目评估标准，并依据标准进行评估，还可以委托第三方对受助社会组织进行评估和审计。由于不得而知的原因，两地都很少运用第三方评估这种横向问责工具。
（三）向下问责工具
质疑与投诉并非营利领域特有的问责工具，那些公民社会发育成熟的国家早已将之运用到非营利领域。在英国，捐赠人、受益人、媒体或一般公众等都可以向慈善委员会举报慈善组织的管理不善、权力滥用、贪腐欺诈等行为，慈善委员会有义务做出回应。[20]澳大利亚也建立了对非营利组织的投诉制度，政府会“根据会员的举报或投诉，对社团组织进行专项审计。”[21]
在社会组织提供公共服务的问责工具箱中，质疑与投诉是面向一线员工、志愿者和受益人等向下问责主体的问责工具。所谓质疑与投诉，是指一线员工、志愿者和受益人等向下问责主体对社会组织及其公共服务的绩效、质量和影响提出质疑或向有关部门进行投诉，要求社会组织给予答复和解释的一种问责方式。一线员工和志愿者位于公共服务提供的最前线，最清楚受益人的需求，最了解公共服务过程中存在的问题；受益人是公共服务的体验者，最有资格评价社会组织提供公共服务的质量和效果。毋庸置疑，如果缺少一线员工、志愿者和受益人，问责体系将是残缺的。
既然如此，质疑与投诉应当是得到高度重视的问责工具之一。然而，事实恰恰相反。在S市和n市，质疑与投诉这种问责工具尚未得到正式运用，没有被制度化。两地关于社会组织提供公共服务的相关文件几乎没有与质疑和投诉有关的内容，最多也只有受益人被动参与监督和评估的条款。譬如，公共服务规划者和公益创投组织者的检查和评估可以采用检查服务项目的档案、听取服务对象的意见等方式。可见，受益人只是在向上问责主体进行问责时得到表达意见的机会。S市最近的公益服务项目绩效评估指标体系就设计了“服务满意率”指标，“受益人满意率”是其两个二级指标之一，该指标的测度用访谈法和问卷法来完成。“受益人满意度”也是n市H区评估服务绩效的十三个二级指标之一，测量方法是：调查10名服务对象，满意率要达90%，每降低10个百分点，扣1分。可以看出，受益人只是被动地、有限地参与到其他主体的问责活动中，包括一线员工和志愿者在内的向下问责主体还远未主导属于它们的问责工具──质疑与投诉。
以上对六种问责工具的分析表明，各种工具在问责主体、关注内容、刺激来源和问责倾向等方面具有明显的差异（表1所示）。
三、问责工具的整体审视
当我们将视野拔高从整体的角度来审视这些问责工具时，问题就显现出来了：就问责内容而言，问责患上了近视症；从工具体系的结构来看，问责工具处于失衡状态；相对于问责实践的需求，问责工具在总体上又是短缺的。
（一）问责近视症
所谓问责近视症，是指问责注意力局限于公共服务提供的过程和直接产出，而看不到与公共服务目的密切相关的内容──对受益人产生的影响，特别是长远影响。地方公益创投活动中的问责状态表明，得到频繁运用的四种问责工具即执行报告、现场监测、财务抽查和内评估不约而同地关注资金如何使用及其带来的直接产出，如吸纳了多少名志愿者，扶助了多少户困难家庭，牵手了多少位独居老人，开展了多少次技能培训等等。对于受益人是否真正受惠以及受惠的程度，这些问责工具似乎并不在意，尽管这才是公共服务的目的所在。
正是在这个意义上，阿文纳区分出功能问责（functionalaccountability）和战略问责（strategicaccountability）。[22]功能问责就是对资源的短期问责，是指解释资源获取、资源使用及其产生的直接结果的原因，而战略问责是指解释一个社会组织的行为对其他个体或组织的行为和广泛环境造成的影响的原因。在我国，地方公益创投活动中的问责状态也与此惊人地相似：得到运用的四种向上问责工具都倾向于功能问责；尽管横向和向下问责工具具有战略倾向，但并未得到重视（见表1）。总的来看，当前的问责以公共服务过程为取向，以资金为焦点，而看不见公共服务产生的影响特别是长远影响，问责患上了近视症。
（二）结构性失衡
结构性失衡是指问责工具在问责体系中的分布严重不平衡。大多数问责工具如执行报告、现场监测、财务抽查和内评估属于向上问责主体的“专利”，而第三方评估是横向问责主体可以运用的潜在的问责工具，质疑与投诉则是向下问责主体可以使用的一个有待正式化、效力有限的工具。问责工具的天平明显地偏向了向上问责主体。
问责工具的结构性失衡在很大程度上源于问责主体相对位势的显著分野。与社会组织相比，向上问责主体处于优势地位，而向下问责主体则相反。“在与非政府组织交易的过程中，受益人明显地处于不利地位；他们是作为乞求方而非对等者存在的，只能获得极少的有关社会组织的资源或行动信息。”[23]因此，很少有什么手段可供向下问责主体利用以实现其问责权利。
（三）总体性短缺
所谓总体性短缺是指问责工具的供给不能满足问责实践对问责工具的总体需求。这表现在两个方面：第一、现有问责工具的制度化和规范化程度不足，其工具效用尚未发挥出来。在本质上，执行报告属于信息披露的一种形式，但其披露的对象局部化，仅限于向上问责主体，而且披露的内容片面化，主要是公共服务提供的状况。其他问责主体只能通过社会组织印刷的宣传册和公开的年度报告（仅某些组织乐于提供）获得较为有限的信息。问责主体的人力和精力不足、专业知识和技术缺乏以及问责对象有准备应对等因素构成了现场监测工具的掣肘。财务审查因专注于资金运作而显得视野狭窄。内评估是社会组织提供公共服务的必要问责工具，但需要在问责内容、评估指标体系和受益人意见的权重等方面予以完善并提高制度化和规范化程度。而横向和向下问责工具的运用还只是一种美好的设想。
第二，其他重要的问责工具没有得到开发和运用，如联盟自律。社会组织自己建立的游戏规则无论对整个部门还是对单个组织的发展都相当重要。在我国，社会组织自身发育较晚、制度空间有限以及政策支持不足，联盟自律这个如此重要的问责工具尚未进入社会组织提供公共服务的问责体系。
综上所述，当前的问责局面是：在无需着力的地方（如服务过程和资金使用）问责过度，在应当重点关注的方面（如服务质量及其影响）却问责不足。实际上，公共服务质量和受益人的受惠程度恰恰是公共服务的目的，也是问责的目的。
四、结论与政策建议
本文基于主势-技术含量建立的问责工具分析框架可以较好地解释社会组织提供公共服务的本土化问责实践。从国家与社会关系的角度来看，政府对社会组织的态度具有双重面向，在培育发展的同时进行规范控制，两种态度交织在具体的社会组织管理制度安排之中。[24]不仅如此，政府的双重态度还体现在社会组织参与公共服务的实践中，本文的研究证实了这一点。地方性公益创投的初衷是提供公共服务和培育社会组织，但政府及其延伸（公益创投组织者）的问责在问责体系中的支配性地位却导致了控制过剩的结果。以过程为取向、以资金为焦点的问责格局就是控制过剩的反映。在一定程度上，这种问责格局不仅偏离了公共服务目的──使受益人真正受惠，还可能导致社会组织的使命转移──迎合向上问责主体的问责要求。
毫无疑问，社会组织提供公共服务符合政府改革和社会治理的趋势。但是，政府要想成为聪明的买家，还必须转变问责观念并优化问责工具。在问责观念方面，对社会组织提供公共服务的问责需要实现从问责过程到问责结果的转移，这是回到公共服务目的的正确做法。当然，由于缺乏明确的、容易接受的“底线”评判社会组织的绩效，政府需要慎重思考关于公共服务结果的问责标准。在优化问责工具方面，必须提高向下问责主体在问责工具体系中的分量。（1）优先化受益人问责。可能的策略是：建立和完善受益人独立问责的正式和非正式机制；开发受益人与向上问责主体之间的沟通渠道，将受益人了解公共服务提供状态的优势与向上问责主体的地位优势巧妙地结合；将受益人纳入向上问责过程并提高参与问责的程度，以缓解问责近视症。（2）强化一线员工和志愿者的问责。在社会组织内部营造一种自下而上的问责氛围，同时通过参与式管理和扩大行为自由度为一线员工和志愿者赋权，力图将社会组织的责任意识转移到公共服务目的上来。
对社会组织而言，应坚守组织使命，形成以受益人为中心的自我问责意识。这就要求社会组织的理事会和管理者对组织决策和自身行为进行拷问，以纠正偏离组织使命、价值和目标的决策和行为，使公共服务真正惠及受益人。
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公益组织现状篇6
关键词：公民参与；农民工；政治参与；社会参与
中图分类号：C913文献标识码：a文章编号：1004-1605（2007）06-0079-05
基金项目：湖北省社会科学基金项目“农民工思想道德建设专题研究”（立项号：［2006］012）。
作者简介：杨永，女，河南洛阳人，华中师范大学中国农村问题研究中心研究人员，主要研究三农问题；朱春雷，男，河南信阳人，华中师范大学政治学研究院，主要研究方向为政治社会学理论与方法。
公民参与，通常又称为公共参与、公众参与，是指“公民试图影响公共政策和公共生活的一切活动”［1］。公民参与最主要的是参与国家的政治生活和政治决策，因此，在公众的所有参与中，政治参与尤其重要，最具有实质性的意义。但严格地说，公民参与不仅包括政治参与，而且还包括在公共的文化生活、组织生活和社会事务等领域的参与。特别是在社会利益分化日益剧烈、公民社会越来越发达的市场经济条件下，公民参与的范围正在日益扩大，已经从国家的正式公共领域，扩大到社会的非正式领域。
一般而言，公民参与有三个基本要素：一是参与的主体，公民参与的主体是拥有参与需求的公民，既包括作为个体的公民，也包括由个体公民组成的各种民间组织；二是参与的领域，社会中存在一个公民可以合法参与的公共领域，这一公共领域的主要特征是公共利益和公共理性的存在；三是参与的渠道，社会上存在着各种各样的渠道，公民可以通过这些渠道去影响公共政策和公共生活。［2］
公民参与对于公民权利的实现、公共政策制定的民主化和科学化、公共权力的合法化以及社会的和谐发展具有重要的作用和意义。公民参与状况除了受社会环境影响外，也与不同群体的社会经济地位、自身素质和政治心理有关。因此，不同的社会阶层或团体，其公民参与状况也各不相同。据中国农民工问题研究总报告起草组的估计，目前中国外出农民工数量为1.2亿人左右，如果加上在本地乡镇企业就业的农村劳动力，农民工总数将达到2亿人左右。［3］这样一个庞大群体的公民参与状况不仅直接影响到他们在城市的生存和发展，而且还影响到我国政治民主的发展以及城市和谐社会的构建。
目前，学术界对农民工公民参与的研究主要局限于政治参与方面，而对其在公共文化生活、公共组织以及社会公共事务领域的社会参与则鲜有触及。农民工离开乡村社会以后，他们在城市社会的公民参与状况如何，具有什么样的特点，学界并没有进行系统的实证研究。本文在对武汉市农民工调查的基础上，从政治参与、社会参与两个纬度来考察农民工的公民参与状况和特点，以及相关影响因素，并就提高农民工的公民参与水平提出相关的政策建议。
此次调查范围覆盖武汉市下辖的武昌、洪山、汉口、青山等七个行政区，通过随机抽样调查的方式，深入建筑工地、厂矿车间、社区、棚户、车站码头和农民工市场等不同场合，对建筑工人、家政人员、装修工、码头工人等各个职业群体就他们的公共生活和思想状况等直接与农民工面对面进行问卷调查，共发放问卷1200份，回收有效问卷932份。在发放问卷进行大范围调查的同时，我们还选择有代表性的样本进行结构性的深度访谈。本文所用资料主要出自此次调查。
一、武汉市农民工的公民参与
本文采用的是广义的公民参与概念，不仅包含政治参与，而且还包括社会参与。在传统国家与社会的高度一体化的关系日趋解体、公民社会不断发育、社会不同群体利益日益分化的市场经济条件下，我们认为，只有这样才能更全面、准确地认识农民工在城市社会的公民参与状况。
（一）农民工的政治参与
政治参与是民主政治建设的有机组成部分，在公民参与中处于核心地位。一般认为，政治参与是指普通公民通过各种合法方式参加政治生活，并影响政治体系的构成、运行方式、运行规则和政策过程的行为。［4］农民工的政治参与不仅是农民工政治权利得以实现的重要方式，而且也反映着农民工在政治生活中的地位、作用和选择范围。在问卷调查和实地访谈过程中，我们着重考察了农民工进城务工后在城市的政治参与认知和政治参与行为状况。
城市社会的政治参与主要体现在人大代表选举、社区居委会选举以及参与和影响政府政策的制定等方面。农民工是一种亦工亦农、亦城亦乡、非工非农、非城非乡的事实身份，他们受到户籍制度的严格限制。由于当前的人大代表的选举资格是按照户籍确定，所以农民工的人大代表选举权在很多的城市被剥夺了。对于城市社会而言，政治参与还体现在周期更替的城市社区居委会选举方面。调查结果显示，在被调查的农民工之中仅有10.6%的人表示参加过城市社区居委会选举，高达89.4%的人则表示从来未参加过。在被调查者之中，有52.4%的人表示自己不认识城市居委会的工作人员，有28.4%的人表示和居委会的工作人员见过几面，仅有15.2%和4%的人表示和居委会的人很熟悉或非常熟悉。从社区参与的角度来说，农民工群体和城市社区处于隔离状态。
不仅农民工在人大代表选举和城市社区选举方面的参与度较低，而且他们也很少参与和影响政府的政策制定过程。当我们问及“针对武汉市的发展，您给政府提过建议吗”这一问题时，有60.4%的人表示从未提过，有9.0%的人表示偶尔提过，仅有1.4%的人表示经常提，同时还有29.2%的人表示想提但是没有机会。
在进城后对农村社会的政治参与方面，仅有27.8%的人表示进城务工以后返乡参加过老家的村委会选举，有72.2%的人表示从未参加过。可见这些农民工离开家乡进城务工以后很少关注和参加家乡的人大代表和村民委员会的选举。根据2001年夏对武汉市农民工政治参与状况的专项调查，仅有19.3%的人表示回乡参加过最近的一次村委会选举，高达79.5%的人表示从未回乡参加过村委会选举。［5］两次的调查结论大致相当。可见，由于种种条件的限制，绝大部分进城农民工的政治参与权利不仅无法在农村社会实现，而且在城市社会也处于缺失状态，成为城乡的双重边缘人。
（二）农民工的社会参与
尽管政治参与是公民参与的重要组成部分，但是在社会组织、公共文化生活以及其他社会公共事务领域的社会参与日益重要。在传统封闭的农村社区，农民的流动性较弱，农民是农村社会公共事务参与的主体。当他们离开家乡到城市务工以后就成为信息的无知者和利益不相关者，对农村社会公共事务的参与缺乏有效的动力，从而处于参与的冷漠状态。当他们进入城市以后，他们的城市社会参与状况如何呢?
在社会参与的认知上，被调查的农民工中认为自己完全有权利参加城市社区事务管理的占32.5%，认为自己基本有权参加城市社区事务管理的占21.4%，认为自己没有权利参加城市社区管理的占22.5%，还有23.7%的人处于无意识的“不清楚”状态。当问及“您是否参加城市社区的公共事务”，仅有12.1%的人表示参加过,高达61.9%的人表示从未参加过，还有26.0%的农民工表示“想参加但没有机会”。根据有关学者于2006年对武汉市农民工的社区生活状况的调查，仅有2.8%的人表示自己是城市社区的一员，有77%的人对城市社区没有归属感；有10.8%的人表示自己愿意参加社区里的活动，20.2%的人表示参不参加都行，高达73.8%的人明确表示不愿意参加所在社区里的活动。［6］这两次调查的结论具有很大的相似性，对城市社区公共事务的认知和参与上，农民工都比较消极。
就农民工的城市社区公共文化活动参与状况，姚华平等曾在武汉市进行了相关调查。在接受调查的农民工中有85.05%的人表示“没有参加”或“很少参加”，只有14.95%的人表示“经常参加”。［7］而社区居委会的判断和对农民工的调查结果较为一致：居委会认为农民工“很少”或“没有”参加社区文体活动的占82.91%。根据调查数据分析，农民工参与城市社区公共文化生活的自主性较低。在现行制度下农民工作为身份特殊的外来群体，他们不是社区的主人，不能和社区居民一样享受市民待遇。农民工能否参加城市社区的公共文化生活不仅取决于他们的参与意愿，而且还取决于农民工是否受到了社区组织的吸纳和邀请。根据对居委会工作人员的调查，有59.83%的被调查人员表示曾邀请过农民工参与社区的公共文体活动，有42.74%的人表示未邀请农民工参与公共文化活动。
就农民工在社会民间组织领域的参与状况,此次调查结果显示，有75.1%的人表示在城市务工没有参加任何组织。在参加社会组织的人中，有8.3%的人参加了工会，有12.3%的人参加了同乡会，有3.1%的人参加了教会，还有2.2%的人参加了其他各种帮会。可见，进城农民工在民间组织方面的参与度较低。
二、影响农民工公民参与的相关因素分析
斯科克波与菲奥里纳主编的《美国民主的公民参与》一书概括了公民参与的三种理论模式，即社会资本理论、理性选择理论和历史制度主义理论。针对公民参与的条件，社会资本理论的主要观点是个人之间通过合作、互惠、参与集体社会行动，个体公民关心公共事务并形成互惠合作的规范网络是公民参与的前提条件与基本特征；理性选择理论认为个人通过理性算计决定是否参与社会公共事务，着重分析制度和组织如何为个人的公民参与提供激励；历史制度主义理论强调公民参与的双向性，一方面公民参与需要公民具有主动参与公共事务的兴趣与能力，另一方面，公民参与需要有利于提高参与的制度设置，这是公民参与不可或缺的两个方面。尽管这三种理论都有失偏颇，但总体来说却指出了影响公民参与的三个重要因素。
从社会资本理论、理性选择理论和历史制度主义理论综合的角度出发，农民工的公民参与状况不仅与农民工的构成、居住空间分布、职业特点、能力素质以及对城市的融入程度和认同程度等有关，而且还与宏观政治社会体制、组织化程度以及动员机制有关。
（一）农民工的自身特质限制了农民工的公民参与
从调查情况来看，这群农民工具有以下特点：以青壮年为主，20～55岁的占总数的72.1%；男性务工人员较多,占总数的68%；文化程度较低，主要在初中以下；职业主要分布在建筑业、服务业、零工等低技能的“体力型”职业领域；个人的收入和消费状况都较低；居住期限较短，流动性较强，入住工地和租房的人较多。农民工的这些特点决定了他们在城市的生活较为艰苦，职业流动性较大，闲暇时间较少。在没有利害关系的情况下，他们很少返乡参与家乡的政治选举和社区公共事务。而农民工的特殊身份决定了他们在城市很难享受到体制内的资源，他们的需求也处于相对较低的层次，挣钱满足生存的需要是他们进城的主要动机。相对而言，城市公共事务距离他们的现实生活较为遥远。
（二）在政治社会管理体制方面，农民工遭受城市社会的排斥，对城市社会的认同度较低
农民工的公民参与状况不仅与农民工的生存状况等社会资本有关，而且与整个宏观政治社会管理体制有关。根据我们的调查，愿意住进城里的农民工占到调查总数的64.1%，但事实上，他们不仅不能享受到城市社会的各种公共资源，而且在日常生活中还受到户籍制度等方方面面的限制。在此背景下，农民工只是城市的匆匆过客，而非现实利益相关者和诉求者。在没有利益驱动的情况下，以挣钱为主要目的理性农民工很难有参与城市政治社会公共事务的动力。
同时，农民工的亦农亦工、亦城亦乡的特殊身份使他们受到城市社会体制和文化上的种种排斥。社会排斥是指一定的社会成员或者社会群体在一定程度上被排斥在社会主流关系网络之外，不能获取正当的经济、政治、公共服务等资源的过程或者状态。根据李景治和熊光清的研究，农民工在城市社会遭受经济、政治、公共服务以及社会关系等多方面的社会排斥。［8］当前，相当多的农民工实际上已经从户籍所在地的政治系统中脱离出去，而在城市中又没有正式户口和市民身份，在中国城市现行政治体制之下，他们就成为从不或者极少参与政治活动和社会公共事务的“政治边缘人”和“社会边缘人”。比如选举权是公民进行有序政治参与的最重要、最直接、最广泛的政治权利，选举活动也是公民最重要的政治参与方式。但农民工很少参与选举活动。一方面，由于农民工大部分时间工作和生活在城市中，他们已经脱离了农村的政治活动；另一方面，由于缺乏城市“合法”的选民身份，他们也不能参加城市的选举活动。这样，作为合法公民，他们却无法享受到合法的选举权和被选举权。出于同样的原因，农民工参与其他相关社会事务的渠道也不畅通。
就与农民工融入城市社会生活密切相关的公共服务来说，在子女教育、医疗卫生、社会福利等方方面面，农民工几乎都被排斥在城市公共服务体系之外。公民参与的根本动力来自参与者对自身利益的诉求，在没有利益激励的情况下，农民工不可能具有较高的公民参与意愿。同时，农民工群体的社会交往多限于本群体内部，与其他群体之间的社会交往受到很大限制，遭受城市社会网络的排斥非常明显。他们遇到困难时往往求助的是亲缘、地缘、血缘以及业缘等各种非正式的社会关系。在遭到城市社会的各种排斥的情况下，他们对城市社会缺乏基本的认同感，自然也就对城市社会的政治事务和社会公共事务漠不关心。
（三）农民工的组织化水平较低，而且缺乏有效的公民参与动员
根据调查，农民工很少参加政党组织、工会组织和城市社会的各种民间组织。在缺乏各种组织的有效整合以及各种组织资源支持的情况下，农民工的城市社会参与将大打折扣。另一方面，良好的公民参与不仅来自自身、组织以及各种社会关系资源和制度的有效支持，而且来自于较强的公民参与动员。总体而言，我国的参与动员机制主要有国家动员模式、庇护主义模式以及精英动员模式。［9］显然，在当前城市社会不仅缺少改革前政治和社会参与的国家动员体制、以利益为纽带的庇护主义动员体制，而且也没有当前普遍存在的精英动员。各种动员机制的缺乏也大大消解农民工在城市社会的公民参与。
三、小结及建议
本文以武汉市农民工为个案，从政治参与和社会参与两个纬度考察了农民工进城后在城市社会场域的公民参与状况。总体而言，农民工进城后在城市社会中的公民参与状况具有以下特点：首先，农民工进城后在城市社会场域中的公民参与度较低，处于城市社会的边缘状态；其次，农民工公民参与现状是城乡二元体制和结构在农民工政治社会公共生活中的体现，农民工公民参与的边缘化，反映了他们进城后在城市中各种权利实现和资源占有上的边缘地位。没有城乡二元体制的改变，没有农民工对城市社会的认同和和谐融入，就不会有他们对城市政治社会公共事务参与的需求、权力、机会和能力的扩展；再次，农民工在城市公民参与的边缘化地位是多种因素造成的，既有主观因素，也有客观因素；既有心理因素，也有社会体制因素；既有环境因素，也有组织动员因素。具体而言，农民工的低参与状况不仅与农民工的职业特点、居住状况、经济收入有关，而且与农民工在城市遭受社会排斥和对城市社会缺乏足够认同有关。同时农民工的参与状况还与农民工的组织化程度较低，缺乏各级政府和组织的有效动员有较大关系。
因此，提高农民工的公民参与水平不能只从参与本身入手，更主要的是从农民工参与的各种条件和制度基础着手。
第一，从根本上说，必须加快打破城乡二元体制结构，为农民工的公民参与提供各种制度条件和利益激励。一方面，要加快改变计划经济条件下出台的各种不适应现实社会发展的城乡二元分割制度，以及废除限制农民工在城市发展的各种政策；另一方面，着眼于城市和谐发展的现实需要，在城市社会承受力的范围内改善农民工的生存状况，使农民工享受到城市的各种社会资源以及对政治、社会领域公共事务的参与机会。
第二，强化农民工在城市生存和发展的社会资本。一方面，要从政府的角度提高农民工在城市的社会地位，改变他们的生存状况，逐步地让他们享受到城市社会的体制内资源和机会；另一方面，鼓励农民工参加党团组织、工会组织以及其他民间组织。农民工进城后力量较为分散和弱小，所占有的资源极其有限。在此情况下，把农民工纳入各种组织中，不仅有利于自身生存状况的改善和合法权益的维护，而且还能够培养他们的合作精神和维权意识，从而提高他们自我教育、自我管理和自我服务的能力。比如北京成立的首家农民工工会不仅为农民工的维权提供了一个畅通的渠道，而且还选出了自己的人大代表来反映自己的呼声，维护自己的利益。
第三，提高农民工对城市的认同感，为农民工在城市社会的公民参与创造有利的心理条件。城市的各级政府和社会组织要切实把农民工看做城市的一个有机组成部分，把农民工纳入到城市政府管理、社区管理以及社会组织中来，切实改善他们在城市社会的生存状况，使他们真正体验到自己也是城市的一个有机组成部分。同时，通过举办各种活动，加强农民工和城市居民的融合，提高他们的城市认同感，为农民工在城市的公民参与建立良好的心理基础。
第四，加强对农民工公民参与的动员和组织，鼓励和引导农民工群体参与城市社会政治选举、公共政策制定和各种社会事务的管理中来。在重大政治社会活动中加强对农民工的动员，把他们作为利益相关者组织进来，倾听他们的呼声和意愿，在政策制定和社会管理上兼顾他们的利益。
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公益组织现状篇7
利益集团的存在作为现代政治体系中的重要组成部分引起了中外政治学者的广泛重视，并进行了深入研究。利益集团是指在利益多元化的社会中，具有相似观点和利益要求的人们组成的，并企图通过参与政治过程影响公共政策实现或维护其利益的社会团体。从最广泛的意义上说，任何一群为了争取和维护某种共同利益或目标而一起行动的人，就是一个利益集团。
作为一种实现和维护自身利益的社会团体，利益集团有几个基本特征：
首先，利益集团的利益基础相对单一，目标直接而具体。利益集团的利益是在人们拥有共同目的的基础上形成的，只要人们有一个简单的目的，就会有很强的动力支持他们共同为这个目的建立起利益集团，所以，与国家、政党、政治联盟等政治组织相比，利益集团的利益基础显得相对单一；加入这一团体的成员目标也相对直接和具体，只要能实现他们的利益就比较容易使他们得到满足。
其次，利益集团一般没有独立的政治纲领。利益集团并不以夺取和执掌政权为目的，而只是参与和影响政府的决策过程，从而实现和维护自身利益。正因为如此，利益集团通过各种方式和行动来最大程度的影响政府的决策，以利于成员利益的最大化。
最后，利益集团具有较广泛的群众性。利益集团不是政府组织，并不具有绝对的权威和严格的组织结构，利益代表的范围也仅仅是本集团的成员，尽最大努力为本集团成员争取利益，因此最能吸引所有与集团成员有共同目标的人。最为重要的是，由于利益集团直接代表着某一方面群众的利益，存在和活动于群众之中，因此，更能直接感受到群众的呼声和要求，能与群众有更为紧密的联系。
二、证券市场利益集团形成的原因
证券市场利益集团的形成从市场经济发展角度来讲是历史的必然，形成我国证券市场利益集团的现实状态有如下原因：
一是初始制度原因。中国证券市场是伴随着国有企业改革而发展起来的，证券市场的发展客观上为国有企业的制度改革提供了一种市场化的平台，股权分裂、同股不同权、政企不分使权衡个人利益和国家利益之间矛盾重重、监管上漏洞百出，这都为证券市场埋下了深深的制度隐患，在这种投资环境下，证券市场的资源配置功能、价值发现功能、经济晴雨表功能及投资增值功能相当紊乱，但它的融资功能却更加强化。在这种制度缺陷背景下生存的利益主体利益意识觉醒，维权意识加强，集团意识形成，引发了围绕着管理层、上市公司、券商、中小股民等各方利益结构的不断分化重组，使各方利益集团由隐性向显性、由非组织化到泛组织化，成了一种不以人的意志为转移的客观趋势。
二是利益一致性和信息不对称。对于联合型的利益集团利益一致性是他们联合的基础，信息不对称是他们联合的前提条件。利益集团的形成是利益分化的必然结果，之所以有利益分化，证明某些利益主体的利益是一致的，他们要求将分散的利益凝聚为同样的利益表达（不论是合法的、建设性的还是非法的、损害性的），从而使其能够更接近决策的层面。
市场中的信息永远是大家争相追逐的对象，但由于种种因素信息是不可能公平的完全的取得，只有获取更多的信息才能在竞争中占据优势使利益最大化；因为存在信息不对称的事实，一方利益主体才会要从另一方利益主体那里获得自己没有而又迫切需要的信息，通过信息的交流，两者有着相通的利益可以通过联合来实现，因此联合的利益集团就有了很强的用武之地。
三、证券市场利益集团的现状
证券市场的利益集团并不同于传统意义上的利益集团，如今我国证券市场的利益集团从总体上说，大多没有完备的组织形态，也没有固定的组织构架，只是松散的、自发的、临时的、若隐若现的“结伙”，以舆论呼吁等方式在报纸上、广电或网络上表达其特定的利益诉求。因为他们仅仅因为各自的利益相同走在一起，所以只要能影响政府的决策向着有益于成员利益的方向发展，与传统意义的利益集团相比，他们并不具有广泛的群众性，不反映某些群众的共同利益，因此不具有代表性。在我国证券市场上形成的利益集团是非常特殊的团体，有着特殊的形成背景，特殊的行为方式和特殊的影响效果。
我国的证券市场是在股权割裂的制度设计中产生的，是由国家资源分配及占有的起点不平等为渊源的。起初利益集团的状态并未在市场中显现，十几年来随着市场的发展和改革的步步尝试，引发了围绕着管理层、上市公司、券商、股民等各方利益结构的不断分化重组，使利益集团由无到有、由隐性向显性、由非组织化到泛组织化同盟的产生和壮大具有了客观的社会基础和制度基础，同时，随着弱势利益集团利益意识的觉醒和维权意识的加强，特别是“集团意识”的形成，又为利益集团的存在和壮大提供了心理基础。证券市场尤其是股票市场市成了各利益集团进行博弈角逐最明显的地方。
四、证券市场利益集团信用缺失的表现
公益组织现状篇8
关键词:农民组织化现状;农村公共品供给;农民组织化建设
中图分类号:F32文献标识码:a
一、农民组织化对于农村公共产品供给的意义
农民组织是指以农民为主体并以服务农民、维护农民利益为宗旨的民间组织。而农民组织化也就是指农民为了更好地维护和实现自身利益而建立和加入农民组织的过程。
(一)农民组织化是在农村公共产品供给中保护农民利益的有效途径。由于农民居住的分散性、生产方式的封闭性、社会交往与联系的局限性、思想观念的保守性等等,他们并没有形成一个紧密的利益集团,农民难以维护自己的利益,一个重要原因就是因为农民的组织化水平低。也正因为农民组织化程度低,因而降低了农民与政府谈判的能力,其利益诉求得不到重视,导致农民利益经常受到侵害。我们应当建立“自下而上”的农村公共产品供给决策机制,即由农民拥有公共产品供给的决策权,需要什么样的公共产品、需要多少公共产品都由农民自己决定。显然这种决策机制能够保护农民利益。而如何建立这种决策机制呢?重要的一点就是提高农民的组织化水平。因为农民对于农村公共产品的需求会因为地区、经济发展水平、家庭收入、个人偏好等而有所不同,即使同一村庄内部的村民对于公共产品的需求也往往是不同的。多样化的需求如果不加以整合,则必然影响公共产品的供给效率。而整合农民意愿的重要途径就是提高农民的组织化水平。
(二)农民组织化能够直接促进农村公共产品供给。村委会的最初出现实际上就是为了解决农村公共产品供给问题。家庭承包制实施后,生产队成了空架子,村里的公共管理、社会治安、农业灌溉等出现了问题,这些问题实际上就是农村公共产品供给问题。如何解决这些问题?村民选择了由群众自己选举管理组织和领导班子的办法,重新组织了起来,并在村委会成立后,制定了《村规民约》和《管理章程》,解决了公共管理、社会治安等问题。其后,村民委员会在乡村治理中的作用很快受到了中央的重视,并在1982年写进了宪法。
虽然通过提高农民的组织化程度,可以使农民自我提供部分农村公共产品,但这并不能代替政府在农村公共产品供给中的作用。可以通过农民组织化提供的公共产品应该是在农民力所能及、不增加经济负担的前提下,以投入少量劳动力为主的公共产品,如农村社会治安管理、农村道路的维护、农村业余文化生活的开展,等等。
二、当前农民组织化现状
(一)总体状况:农民组织化程度低,农民组织种类少,且分布不均衡。虽然现在村民委员会在全国农村普遍建立,但这并不能代表农民的组织化水平。如果以农民参加村民自治组织为标准,那么现在农民已经百分之百地组织起来了,但是,村民自治组织的建立并不能代表农民组织化的状况。这是因为,虽然村民委员会最初是农民自发组织起来建立的,但在全国普遍建立的村民委员会却是一种外部性的制度安排,村民委员会属于国家管理农村居民的基层组织,由此使村民委员会具有天然的行政地域属性和服从国家的公共管理功能,法定的自治组织与实际的基层组织合为一体,并大量承载着自上而下的行政功能,由此使村民委员会更多地具有行政化的色彩,主要任务仍然是完成政府交办的各种任务,而不是基于本社区内部需要的公共事务。并且,对于村民自治组织,农民天生是其成员,无所谓加入不加入。因而,村民自治组织的建立和发展情况并不能真正代表农民组织化的水平。而真正代表农民组织化水平的其他农民组织不仅数量较少,而且参加的农户也十分有限。
(二)社会环境制约着农民组织发展。一般认为,农民组织具有“官民二重性”,也就是指农村组织与政府联系非常紧密。或者说,这些组织更多的是扮演着政府助理或政府延伸机构的角色,而不是政府的合作伙伴或民间的维权力量。这实际就体现出当前的社会环境并不利于农民组织的发展,而这也是农民组织化程度低的一个重要原因。即使是具有半政权性的农民自治组织的发展状况也不容乐观。我国农民组织的发展还缺乏国家法律和政策的支持,一些地方官员对农民组织的发展还心存畏惧,担心农民组织会对抗政府,这也是农村基层干部普遍存在的一种疑虑。此外,在我国将长期存在的小农经营模式在一定程度上制约着农民组织化程度的提高。
(三)农民组织制度规范性差。现代意义上的农民组织应该在成员主体、加入方式、法律地位、组织目标、活动方式和控制手段上都有其规定性。但我国的农民组织在制度建设上还缺乏规范性,在成员的加入、组织的活动上表现出的更多的是随意性。正因为组织的松散因而使其对农民利益的维护往往更是有心无力。我国现在的农民组织与现代意义上的农民组织还有一定差距。既有的可以反映农民组织化程度的各类组织规范化程度低,如合作经济组织,其功能多局限于农民经济活动中的农资购买、产品销售、技术服务等。而当一种季节性的、周期性的经济活动告一段落后,农民又恢复到原来的无组织状态中去了。另外,当前农民组织管理者的素质也影响了农民组织的自身发展。
三、提高农民组织化水平的途径
(一)恢复村民自治组织的本来面目。村民委员会是农民自我教育、自我管理、自我服务的组织,其主要任务是举办村庄内社会公益事业。根据当前村民自治发展的现实情况,村民自治组织应强化其自治功能,弱化行政功能。农村税费改革的实施,特别是农业税的免除,使村民自治组织所承担的行政职能大大减轻,这为恢复村民自治组织的应有职能提供了良好契机。要进一步推进村民自治的成长,需要从国家和社会两个角度加以创新。首先,从国家的角度,作为国家赋权的村民自治的成长,需要自上而下的行政放权,提供体制性成长空间;其次,从社会的角度,村民自治的成长取决于农村公民社会的发育。同时,应当进一步完善村民自治制度的相关措施,如村民代表大会制度、村务公开制度,等等。
(二)建立农会。尽管大多数学者主张建立农会,且在操作层面农会的建立已经没有什么问题,但农会一直没有建立起来。主要原因可能来自于政府官员的认识和担忧。从必要性上说,虽然学者大都主张建立农会,但政府官员未必认为有必要,并且农民在我们国家人数最多,如果建立农会,那么其必将成为力量最强大的民间组织和政治力量。因而,政府官员能否认识到建立农会的必要性以及如何消除政府官员对建立农会的顾虑,是影响农会能否建立的关键因素。而这一问题的解决最终需要执政的共产党以更大的勇气和决心去支持农民组织的发展,支持农民依靠自己的组织维护自己的利益。
(三)大力发展其他农民组织。大力发展合作经济组织。合作经济组织对于整合农村经济资源,实现农户与市场对接、规避市场风险、提升农业经济的规模效应、降低农户交易成本、提高农民收入等都具有重要作用。随着市场经济的发展,农民对于合作经济组织的需求在不断扩大。这类农民组织由于能够促进农业生产发展、增加农民收入,从而能够彰显地方干部的政绩,且属于单纯的经济组织,因而各地在发展农民合作经济组织方面热情最高。2007年7月1日《农民专业合作社法》实施,同时实施的还有与之相配套的《农民专业合作社登记管理条例》,这对于规范农民专业合作社的组织和行为,保护农民专业合作社及其成员的合法权益具有重要作用。因而,《农民专业合作社法》的施行,必将推动合作经济组织的发展。
充分发挥老年人协会、计划生育协会、禁赌协会、红白理事会等农民组织在乡村治理中具有的重要作用。依靠农村中有威望的老党员、老队长、老模范,依靠群众的力量解决农村中出现的各种社会问题,利用民间组织发挥农民自我教育、自我管理的作用。
(四)正确发挥政府在农民组织化中的作用。从国家与社会的关系来讲,政府控制与农民组织发展往往是此消彼长的关系,如果政府控制紧密,那么农民组织发展便会困难。因而,政府不能强化对农民组织的行政控制。但同时,在农民组织化的过程中,政府也不能完全地退出,而是应在实现自身转型的过程中,积极地支持、规范、引导农民组织发展。
要支持农民组织发挥在农村治理中的作用,如鼓励和支持农民组织参与农村治理,有效地改善农村治理结构,政府与农民组织共同解决、处理农村社会中的矛盾和问题。要鼓励和支持农民组织参与农村的某些公共服务。善于处理农村发生的各类冲突,降低农村社会风险。政府应从广大农民利益出发,依靠农民组织缓解社会矛盾,减少社会冲突,制定并完善关于农民组织建设的相关政策法律,通过法制建设,保障农民组织的合法地位,为农民组织发展提供合法的生存和发展空间,解除农民组织发展的后顾之忧,这是积极发挥农民组织作用的基础和保证。
最后需要指出的是,在农民组织化的过程中,应充分体现农民的意愿,使农民组织真正成为农民自己的组织。
(作者单位:新疆财经大学经济学院)
主要参考文献:
[1]徐小青.中国农村公共服务.中国发展出版社,2002.
公益组织现状篇9
中国社会治理模式的转变、中国公共组织及其成员的身份和利益的二元多重性以及中国社会近些年来因社会伦理失范导致的频繁发生的各类公共事件，包括塌方式腐败问题、黑作坊事件、刑讯逼供事件、暴力执法事件、天价药费事件、见死不救事件以及时常发生的各种灾害救助、拆迁补偿安置等公共组织未能及时到位尽职事件等，都呼唤不仅急需转换社会治理理念，转换政府职能，加强政府组织的公共服务功能和发挥非政府组织在公共服务领域的作用，还要加强公共组织的伦理建设，提高公共组织成员自觉履职尽责、服务公众的伦理道德水平，使之能自觉抵制社会不良风气，维护社会公平和正义，维护社会公共利益。[1]
一、当前我国公共组织伦理的现状与问题
公共组织伦理作为社会伦理的一个组成部分，在今天社会转型的环境背景下，出现了较为严重的失范状态。归结起来，主要表现在以下几方面：
（一）我国公共组织伦理的现状
社会转型时期不仅经济、政治领域发生巨大转变，传统文化价值理念不断受到冲击，伦理道德观念也在发生不容忽视的变化。当前我国公共组织伦理缺位在公共组织中主要表现为比较严重的贪污腐败、以权谋私、权钱交易等现象。一些公共组织成员民本意识、法律意识、平等意识淡漠，严重缺乏社会责任感。个人权势感、优越感和占有欲极度膨胀，有些公共组织部门官员把拥有的权力当作谋取私利的特权而不是服务于公众的公共权力。利益主体意识模糊，集体腐败现象较为严重。从社会的现实状况来看，个人利益和公共利益之间的关系定位模糊。由于片面地强调个人利益的至上性，而置公共利益于不顾，从而使公共利益面临着个人利益的威胁和挤压，窝案成为现今腐败最主要的形式之一。[2]
圈子文化流行，潜规则盛行。“圈子文化”是指社会中的“小圈子”，它最突出的特征是圈子内部纯粹利益纽带衍生出来的依附关系。“圈子文化”很大程度上是政治生态、政治文化和社会规则扭曲的反映，是掌控社会资源、裁判社会规则等权力属性伴生出来的集聚效应。与权力相关的圈子不仅有官场内部的组织分化，还包括政商一体的链条化，以及关联职业从业人员之间的小组织，如法官与律师等。圈子利益导向所形成的“潜规则”，已渗入到社会的各个方面，其在社会发展进程中，不断瓦解规则的约束力和规范性，颠覆了公众的价值认知和判断。
科层制等级森严，唯上文化风行。科层制以其专业化分工、明确的程序、规章和制度等有效地推进组织的运行。科层制采取按照资历、政绩进行晋升制度，受制于中国传统文化的官本位思想影响，会造成组织成员唯上级之命是从，很少自觉地思考上级的命令是否合理合法，甚至即使是滥权的决策，也盲目被动地去执行，这些唯上级之命是从的现象广泛存在。
（二）公共组织的制度和结构对其成员个人的伦理价值判断带来误导和负面影响
每一个公共组织成员都隶属于特定的组织，都在公共组织制度和结构这种特定的环境和条件下工作和行为，而组织制度和结构主要对组织成员之间、组织成员与组织之间、组织与组织之间的关系起到一种规范和约束作用，因而对组织成员的道德判断和行为选择产生重大影响和作用。
为了尽量提高整个组织的工作效率和减少组织内部滋生的腐败，保证组织中的每个成员均能最有效地围绕着组织的目标来行动，公共组织科层制体系依照“专业化”和“分工负责”的原则来进行最可能的组织结构设计;这种“专业化”和“分工负责”的组织特征却在一定程度上具有“分散个体责任”的嫌疑，造成每一个组织成员仅仅关注整个组织活动中只属于自己这份职责的这一小部分，而很难从组织层面上对行动的整体和全局方面作出正确的伦理价值判断。[3]
因此，公共组织带有科层性质的组织制度和组织结构不仅有阻碍组织本身伦理价值判断的倾向，还有阻碍组织成员个人伦理价值判断的倾向，从而使公共组织伦理几乎处于一种混乱的失范状态之中。
（三）公共组织的权威与社会大众的正当权益出现违背和冲突
在科层制的组织架构下，公共组织建构了一套以法律形式所规定的严密的合法化权威体系，这种权威发挥效用的最好证明和体现就是其成员对组织的服从和忠诚。它要求组织成员能够辨明自己对上级应该履行什么样的责任以及绝对服从上级的旨意。组织权威虽然给组织成员带来一种归属感、安全感和依赖感，但也使成员个人渐渐与组织融为一体，从而将成员个体的伦理价值判断与对组织这个整体的目标保持一致和不变，从而使组织的整体利益与成员个人的利益捆绑在一起。但组织权威会给组织成员带来两种冲突选择：一是成员个人对上级交付的履行职责“与组织权威之间”[4]的对立，二是成员自己对上级的履行职责与其“作为公民的受托人之间”[5]的对立。当两者出现矛盾和对立时，公共组织成员就面临一个伦理选择困境，是依照组织的意愿行为还是站在维护公众利益的角度做出行为，如果是后者，就意味着对组织的不忠，而将使自己面临诸多的风险，包括遭受来自组织的各种压力、威胁和惩处，甚至被当作叛徒来对待。所以，杰拉尔德?e?蔡登指出：“那些揭露内部丑行的人被认为是叛徒，必须当众受辱。”[6]在此种情形下，组织成员个人为了维护自己的利益，则会想尽一切办法来应对这种困境，要么违背自己意愿牺牲公众利益而被迫向组织和上级妥协，要么干脆另投其他的组织。但这种成本和代价对于组织成员个人来说是巨大的。因此，在通常情况下，组织成员往往在短时间内就懂得，要想在组织中保持自己的利益和地位或者取得成功，最好的办法就是听从组织安排，“安分守己”，做好自己份内的事，然后慢慢沿着等级制度往上爬。这就为公共组织成员的不道德行为提供可能，直接造成公共组织与社会公众的对立、组织利益与公共利益的对立。[7]
（四）组织价值与组织价值观掩盖和压抑个人价值和个人价值观
组织价值对于组织自身及其组织成员来说，既具有正面的作用，也具有负面的影响，其本身是正面作用和负面影响的统一体。就其正面作用来看，组织价值具有塑造组织成员价值、思想和行为的作用，它通过组织成员的意识、行为、观念等体现出来。对于组织成员来说，组织价值具有绝对的权威性，要求组织成员必须按照组织价值来行事，从而展现组织的风貌，扩大组织的影响力，树立和强化组织的权威。然而，组织价值和组织权威一旦在组织及其组织成员中建立起来，就有可能强迫组织成员努力实现，从而有可能取代组织成员的个人价值，使组织成员的个人价值被掩盖和埋没，使组织价值高高处于个人价值之上;同样，组织价值观也将高于个人价值观。其结果必然导致组织成员只能在现有的组织价值框架内被动遵从和行为，而不能在超越组织价值框架之外，但又被社会所允许和接纳的价值范围内行事。这将与组织成员追求主动、创造、负责、自主等人格的发展背道而驰，必然使成员的人格被压抑和限制。组织成员人格在长期的压制之后，必然造成人格和心灵的扭曲和变形，而诱发组织成员病态人格和行为，使其做出当面应承而背后违背，或疏离逃避、盲目跟从和消极应付的一系列不良行为，而不是积极主动去应对。[8]
公共组织的制度、结构、权威和价值作为其组成部分，对组织及其成员既有正面的作用，也产生负面的影响。其内在的矛盾对立不仅是组织伦理失范的根源，也是其表现。因此，要查找分析原因，寻找公共组织伦理匡正对策。
二、我国公共组织伦理失范的原因分析
造成我国公共组织伦理失范的原因有多种，而主要的因素有：
（一）伦理道德缺位
中国社会正处于由计划经济向社会主义市场经济发展的转变过程中，原来适应计划经济体制下的伦理道德防线被冲破，新的与社会主义市场经济相适应的伦理规范体系还没有建立起来，使得伦理道德对社会成员及公共组织成员的约束处于一种“空场”和“缺位乏力”状态。市场经济的逐利性，在经济活动中，能够调动生产经营者节约成本，追求经济效益最大化的积极性，但是市场经济的负面效应也催生个体作为经济人追求自身利益最大化的欲望。同时，随着中国市场的开放及国际间资金、产品和服务交流等深化，各种文化价值观念和道德观念也随之而来。在西方所谓的“民主、自由、平等”的普世价值观以及个人主义、拜金主义和享乐主义等腐朽思想的侵蚀下，将有可能使一些个体成员自私自利的贪欲不断膨胀，致使极端个人主义、享乐主义、拜金主义现象盛行，导致公共组织成员全心全意为人民服务的宗旨和无私奉献、忠于职守、遵纪守法等道德信念的约束力逐渐弱化。再加上公共组织成员的工资福利待遇没有达到高薪养廉的程度，难以使其过上“体面”的生活，因而使部分公共组织人员失去忠于职守、廉洁诚信、勤奋工作的动力，由此淡化其责任感和使命感，做出有损于公众利益的不端行为。[9]
（二）特权思想复燃
在伦理道德“空场”和法律法规制度欠缺的情形下，一部分社会成员和公共组织成员的思想退化，为人民服务的责任感和使命感在淡化，再加上封建思想和资产阶级腐朽思想的侵蚀，使得一部分掌握“公权”的组织成员特权思想泛滥，凭借组织赋予的公共权力和相应的经济政治地位及其特殊身份，在经济、政治、文化、社会等领域享有特权，谋取特殊利益。一些手握重权者，甚至把自己主政的地方变成了自己和亲朋故友谋取私利的经济领域和场所;私欲膨胀、狂妄自大，认为自己公权在手，高人一等，不满足已享有的良好的政治生活待遇，总觉得还应该享受更高、更特殊的待遇。权力上“唯我独尊”。一些单位的一把手变成“一霸手”，听不进别人意见，对权力特别是对人财物等实权十分眷恋，揽权、滥权，不按班子分工，不讲民主集中制，只搞“一言堂”，作风上“简单粗暴”。有的领导干部作风漂浮，不接地气，不愿深入实际调研，下基层走马观花，好大喜功，下指示做决定严重脱离实际，甚至造成不可挽回的严重经济损失。这样就产生了蛮横霸道作风，自命不凡，高高在上，盛气凌人，欺压和愚弄公众，侵犯公共利益，损害了公共组织的形象。[10]
（三）管理制度缺漏
社会转型必然引发社会管理制度的转型。原来适应于旧的体制下的社会治理结构和管理制度在社会转型和市场经济体制的冲击下，难以发挥其约束的功效。而与市场经济体制相适应的社会治理结构和管理制度也没有完全建立起来，公共组织成员的管理还停留在一般的要求层面上，缺乏刚性的制度约束和信息化的管理手段。从而出现“制度缺漏”，导致一部分社会成员和公共组织成员钻制度的空子，谋取个人私利。对违反组织伦理规范的行为没有相应的惩罚制裁，使一些人铤而走险，不但违反伦理道德，而且还触犯法律法规，败坏社会风气。要尽快扭转这种局面，把权力关进制度的笼子，就必须加快制度建设，堵塞漏洞。如新加坡公共组织制度建设就十分齐全周密，一系列的制度安排，甚至与养老金挂钩，使得公职人员违反道德和法律的成本巨大，使制度具有真正的威慑力，人人心存敬畏，不敢违背，不能违背，不想违背。
（四）监督机制缺失
作为对公共组织主体起约束作用的公共组织伦理规范，其特征就是要求公共组织成员在行使职能过程中加强自律，但是，公共组织的自律是不会天然养成的，它不仅需要道德自律、行政伦理教育、道德人格养成和公共组织伦理制度化建设，更需要社会的监督。在我国，虽然有对权力的多种监督形式，但大多只是流于形式而不能真正得力有效和到位。我国存在普遍严重的状况就是对拥有领导权力的上级主管监督力度不足，主要因为权力因素导致监督失控。行政监察和审计监督归属于政府控制，其很难有效对本地区和本部门做出强有力的监督。同时，舆论监督和群众监督属于没有强制力的社会广泛性监督，特别是手无权力的社会公众相对于拥有特权的公共组织成员来说，完全处于一种弱势地位，没有任何优势来保障其实施监督权。新闻媒体等舆论和社会成员的监督到目前为止还没有形成真正的监督主力。监督不得力也是使公共组织伦理失范的又一个重要原因。[11]
三、我国公共组织伦理失范的匡正对策
社会转型引发社会伦理和公共组织伦理的失范与转变，由此损害了社会公共利益，侵害了社会的公平正义，影响了社会的良性运行，威胁社会的秩序与安全，而不利于社会的和谐发展。为此，我们应该急需从内部升华及外部控制两个方面着手，匡正失范的公共组织伦理，提高公共组织成员自觉履行职责、服务公众的伦理道德水平。
（一）加强公共组织伦理文化建设
公共组织伦理文化不仅是组织伦理的重要组成部分，也是一个社会文化的组成部分。它由组织伦理物质文化、组织伦理行为文化、组织伦理制度文化和组织伦理精神文化等四个方面组成，具有规范、导向、凝聚、激励、调试和辐射的功能。加强组织伦理文化建设，能更有效地发挥组织伦理文化的功能;同时，也能更有效地提升组织伦理的价值。
支持和鼓励公共组织成员的伦理道德行为，促成公共组织与社会公众的平等与协调，不仅要从制度上给予安排，还应该从实际行动上给予支持。对公共组织不支持和打击组织成员主张伦理道德行为的举动给予提醒、批评、警告，甚至相应的惩罚，营造和形成一个弘扬组织伦理、规范组织伦理和实践组织伦理的社会氛围和风气。
反思传统观念，革新公共组织本位思想，推动公民本位思想和社会民主思想的发展，平衡组织权威与公众权威之间的关系，促成公共组织与社会公众的平等与协调。坚决摒弃政府组织的本位思想，树立完全的公民本位观念。[12]
（二）加强公共组织伦理自主性建设
为了制衡唯上文化盛行及特权思想形成，公共组织成员要加强伦理自主性建设。主要是从公共组织伦理的自身发展因素来考量，通过内部升华的方式，以制衡伦理道德缺位及特权思想复燃。通过内部的优化，促进公共组织伦理良性自主运行机制的形成。以伦理的正义感、公正性和服务的原则性去维护公共利益，抵制住上级组织对公共利益违背的行为，是一个下级公共组织及其成员必备的责任和美德。一个具有伦理性质的、道德的公共组织系统，离不开下级公共组织及其组织人员伦理自主性的解放。下级公共组织及组织人员内化积极的组织伦理，会养成保持清廉、公正的品格，对不道德组织环境有敏锐的警觉和判断力，并会对其产生积极的影响。公共组织成员要有修养公共组织伦理的内驱力和严守公共组织伦理的自信心，内化于心、外化于行，才能使公共组织伦理自主性取得实效，才能真正实现提出的“三严三实”的目标要求。
（三）重新设计和建构公共组织体系和伦理规范
针对组织制度及组织结构的内在逻辑特性所引发的组织伦理失范问题，切实从公共组织伦理执行的外部环境及成效来考量，通过外部控制方式，重新构建公共组织体系和及其伦理规范，完善其监督体系及机制，来确保公共组织伦理执行成效。应该从加强公共组织的人性化内涵和削弱公共组织的制度或结构性要素出发，重新对公共组织体系、制度、结构、伦理和规范进行设计。重视公共组织的改革，强化其独立性和特殊性，对其服务体系进行重新设计和建构。同时，要加强公共组织伦理制度化建设，即一种行为的规范建设。引领积极的体现公平正义的伦理价值观念及具有责任感和使命感的价值认同，占据组织成员的主流意识，这样的伦理规范不但具有伦理的引导性，也同样具有监督性和评价性作用。[13]
在建构伦理规范时，要充分尊重公共组织的人性化内涵，既要肯定人性中道德人的一面，也要承认人性中经济人的一面。这就要求既要加强道德伦理的宣传和教育，强化道德伦理在社会中的引导示范和表率作用，又要加快有关伦理道德法案的制定和实施，从制度层面强化伦理道德的约束功效，从而将内部约束力量与外部约束力量整合在一起，形成一股合力，共同促成公共组织成员良好人格的尽快形成。在制度约束方面，尽量做到制度创新与形势发展同步，使公共组织成员无空可钻，不敢冒然触犯公共组织伦理规范。[14]
（四）构建完善公共组织伦理的监督体系
公益组织现状篇10
关键词：非营利组织税收制度税收优惠
在现代社会中，中国非营利组织的数量和规模都在快速增长。非营利组织作为政府的补充力量和重要支持者，广泛参与到社会生活的各个领域，提供科技、教育、文化、体育、卫生、环境保护、社会保障等各类公共服务。中国政府对非营利组织也实施了不同于企业的税收制度，以保证非营利组织在发挥其作用的同时享受应有待遇，促进非营利组织的良好发展。但是，由于中国对非营利组织的税收立法尚待明确，进而导致非营利组织的税收管理混乱，因此，深入研究中国税收制度的改革具有重要意义。
中国非营利组织与税收制度
我国对非营利组织的定义缺乏其统一的规定，但在法律中规定了其一般特征，以保证符合条件的非营利组织能够享受到现今税收制度下的税收优惠，促进非营利组织的发展，进一步提供各方面的社会服务。
（一）非营利组织概念
非营利组织(non-profitorganization，npo)，意思为，不以营利为目的的组织，同时又被称为“非政府组织”、“公益性组织”、“非企业单位”、“独立部门”等。非营利组织普遍被定义为：不以营利为目的的法人；不是政府的组成部分，不分配利润、收益或者资产的组织。非营利严格的范畴是“公益组织”（pBos）。1我国学术界对非营利组织的定义尚未统一，而法律法规由于其侧重性不同而对非营利组织的特征界定也不尽一致。
我国《民间非营利组织会计制度》规定：民间非营利组织包括依照国家法律、行政法规登记的社会团体、基金会、民办非企业单位和寺院、宫观、清真寺、教堂等。民间非营利组织应当同时具备以下特征：（1）该组织不以营利为宗旨和目的。（2）资源提供者对该组织的投入不得取得经济回报。（3）资金提供者不享有该组织的所有权。规定明确了非营利组织非营利性，同时不具有其私有性，明确资源提供者不享有其所有权、收益权，明确了民间非营利组织的基本特征。
《公益事业捐赠法》第10条第二款规定：本法所称公益性社会团体是指依法成立的，以发展公益事业为宗旨的就基金会、慈善组织等社会团体。在第10条第三款规定：本法所称公益性非营利的事业单位是指依法成立，从事公益事业的不以盈利为目的的教育机构、科学研究机构、医疗卫生机构、社会公共文化机构、社会公共体育机构和社会福利机构等。规定明确了公益性非营利组织是以公益为宗旨及其非营利特征，同时明确和界定了公益性非营利组织的范围。
综合以上，本文认为，非营利组织是指不以营利为目的，不具有国家事务管理职能，不分配收益，活动有公益性或互助互益性，主要从事慈善、科学、卫生、文化和自律性行业服务等事业向社会提供公共物品或服务的社会组织。
（二）税收制度
税收制度是一个国家或地区在一定时期内各种税收法律、法规和行政规章的总称。非营利组织作为不同于企业的组织，其本身并不享有天然的免税权利。政府允许非营利组织享受在合理依照税法和相关法律下享受税收优惠待遇，免除部分纳税义务，成为非营利组织发挥其作用的重要保证。促使政府对非营利组织作出此种政策选择的原因是：（1）非营利组织作为政府机构与企业之外的“第三部门”，是公共部门的重要主体，在弥补政府失灵与市场失灵。依据公共产品补偿说，作为公共产品生产者之一的非营利组织应从政府取得税收收入中分享份额，有利于弥补再分配的不足，促进社会公平。2（2）税收优惠是政府对非营利组织实施财政资助计划的制度安排。与政府拨款直接资助相比较，就管理效果而言，前者更为简便高效，更有利于发挥非营利组织的激励作用。税收优惠其实质在于国家通过让渡部分租税利益来发挥引导和激励作用。3（3）对非营利组织的“非营利性约束”有利于保障公平竞争。政府在对其实行税收优惠的同时安排严密的监控管理活动，以维护正常的经济秩序，保障公平竞争，从而促进非营利的健康发展。4
我国非营利组织税收政策的现状和问题
根据我国《事业单位登记管理暂行条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》等规定，非营利组织包括事业单位，社会团体，民办非企业单位和非营利企业。据2010年数据统计，我国非营利组织的数量约有45万个（不包括以企业形式登记的非营利性企业组织）。5在对各税种及其捐赠主体的规定中，分布了对非营利组织的税收政策的相关约束条件，为税收管理部门对非营利组织的管理提供了一定的法律保证，但非营利组织在税收方面仍存在问题。
（一）非营利组织的税收政策
非营利组织由于其公益性、非营利性特征，在一定程度上弥补了社会分配不均的现状，有利于社会公平，因此在政府允许范围内非营利组织及其捐赠主体都能够享受一定税收优惠待遇，从而维护其非营利组织的利益，鼓励捐赠者对非营利组织的捐赠，扩大非营利组织的收入来源，促进非营利组织的健康发展。
非营利组织本身享受的税收待遇
非营利组织本身能够享受到的税收待遇包括不同税种的减免税待遇，包括所得税、流转税、财产税、行为税、耕地占用税等，同时非营利组织能够通过税前扣除减免税收。6
非营利组织能够享受税前扣除，但并非所有非营利组织均能享受税前扣除。根据《企业所得税实施条例》关于公益性社会团体的规定，符合条件的公益性非营利组织才能享受其税前扣除，同时《企业所得税试行条例的通知》对公益性组织的审核评估进行了量化，使其更具有操作性，加强了对非营利组织的监管。
以上法律、法规、规章的规定为非营利组织的税收优惠提供了法律保障，非营利组织的税收义务被大部分免除，甚至可以说完全规避了纳税，成为了免税组织。
1、对向非营利组织捐赠的企业和个人实行的税收政策
为鼓励企业和个人对非营利组织的捐赠，我国税收政策明确了对于企业以及个人捐赠税前扣除标准，从而推动非营利组织收入来源的扩大，保证社会公平。
对于企业的税收政策。根据93年的《企业所得税暂行条例》规定，纳税人用于公益、救济性的捐赠在年度应纳税所得额3%以内的部门，准予扣除；而2007年《企业所得税法》第二章第九条规定，企业发生的公益性捐赠支出，在年度利润总额12%以内的部门，准予在计算应纳税所得额时扣除。税基的改变，税收扣除比例的提高，都更好的促进了企业进行公益捐赠，促进非营利组织的发展。对于个人，法律也规定了相应的税收扣除规定。《个人所得税》规定“个人将其所得对教育事业和其他公益事业捐赠的部分，按照国务院有关规定从应纳税所得中扣除。”《个人所得税实施条例》规定：“捐赠额未超过纳税义务人的应纳所得额30%的部分，可以从应纳所得额中扣除。
通过对企业和个人的税收扣除，进一步推动了个人和企业对非营利组织的捐赠，扩大非营利组织收入的来源，为非营利组织的进一步发展奠定了基础。
（二）非营利组织税收制度存在的问题
非营利组织由于其特殊性而享有与企业不一致的税收制度，一定程度上保障了非营利组织的持续发展。但是在实际中，非营利组织的税收制度仍存在一定的问题。这对于非营利组织的发展产生了一定的负面影响，同时也不利于保障社会的公正性。
1、税收优惠资格的认定缺乏统一
我国非营利组织免税或者税收优惠资格的认定基本上是由财税部门依据税收法律、法规及财税部门的部门规章来认定。同时，其他行政法规和行政部门也参与认定，由于我国税法的不健全，其他行政法规和相应的行政部门，对非营利组织的减免税资格并没有形成统一的标准，导致了不同程度的认定权，形成了政出多门，管理混乱的局面。7
2、未区分公益性和互益性非营利组织
在现实社会中，我国的非营利组织互益性或者公益性基本上既不纳税也不接受税务管理。互益性组织与公益性组织享受同等待遇，互益性组织规避了其应有的税收义务，导致税收的流失，影响我国税收制度的良性发展，不利于体现税收制度的公平性。按照国际税法惯例，对互益性非营利组织不应给予税收优惠。我国缺乏对互益性非营利组织的特殊税收待遇规制。造成这种状况的原因，就是以公益性代替了非营利性组织，导致非营利组织固守公益性的误区，抵制税收监管。但是，我国税法体系中既没有专门关于非营利组织税收政策和税收管理的规定，也没有特定的条款来规范非营利组织，缺乏对“非营利性”的准备把握，将公益与非营利混为一谈。
3、不同税种的税收政策难以落实实施
我国的所得税制度所针对主体为企业和有应纳税所得的其他经济组织。非营利组织也有履行的义务。但在企业所得税中对非营利组织征税只书面规定其税收优惠政策，对相应的活动所产生的利润等收入的税收征收管理没有做出具体规定。同时，我国为鼓励企业、个人捐赠，对捐赠主体有所得税扣除制度，但其在具体实施中仍不完善，企业与个人的税收优惠难以真正实现。除对企业所得税外，其他税收的优惠都还停留在行政法规的层面，法律位阶较低，分布散乱，有一定的执行难度。
4、不同性质捐赠的区别对待
捐赠性质存在区别，分为三种：一是公益性捐赠，二是救济性捐赠，三是其他捐赠。国家对前两种实施税收优惠，而第三种不能获得税收优惠，同时不通过中介组织而进行的捐赠大多得不到税收优惠。8但由于中国中介组织的管理混乱，一方面导致实际捐赠企业和个人难以得到税收优惠，另一方面某些组织借助于向非营利组织的捐赠而变相转移财产，为私人谋取利益。在一定程度上影响了企业和个人的积极性。
5、缺乏相适应的会计制度
非营利组织作为与营利组织相对应的部门，包括非政府出资举办的民间组织，包括社会团体、基金会、民办非企业单位。这些单位目前没有一个自己的会计标准，在实际工作中，有的是比照事业单位进行会计核算和报告，有的是比照企业会计核算和报告。9事业单位和民间非营利组织的会计制度处于分离状态，缺乏统一的《非营利组织会计制度》，不利于非营利组织各主体间会计信息的相互比对，难以满足会计信息使用者的要求。同时非营利组织的票据使用混乱，票据缺乏规范，其非营利组织的票据难以与企业的票据相区分，其内部财务管理混乱，导致税务部门的管理出现困难。
非营利组织作为“第三部门”，在许多领域都发挥了积极作用，一定程度上弥补了政府提供公共服务或公共产品的不足。以上只是对我国非营利组织在税收政策方面提出了一些问题。税收政策需要进行不断的改进，同时我们应该加强对在税收方面的管理。中国非营利组织的税收政策应在结合我国实际的基础上，借鉴国外经验，进一步完善推进实施，从而促进非营利组织的可持续发展。
脚注：
靳东升.非营利组织所得税政策的国际比较.涉外税务2004（10）
2安体富，王海勇.非营利组织税收制度：国际比较与改革取向.地方财政研究2005.12第12期
3孟庆瑜，师璇.慈善捐赠中的税收立法问题研究.河北学刊.2008年11月第28卷第6期
4丁玉芳，邓小军.非营利组织会计与财务.2010.p285
5《国际统计局第二次全国基本单位普查公报》、《民政部2010年社会服务发展报告》估算结果
6李玉娟.我国非营利组织税收优惠制度的最新发展及存在的问题.西南政法大学学报.2011年4月第13卷第2期
7龙献忠、吕珈.美国非营利组织税收制度及其启示.产业与科技论坛2008年第7卷第6期
8李艳婷.论非营利组织税法体系的构建.理论与现代化.2009年第5期