宏观调控的原因篇1
【关键词】宏观调控；政府失灵；经适房；对策
1政府对经适房调控中的失灵现状
作为一项具有社会保障功能的住房制度，经济适用房制度随着“房改”的启动施行于全国各地。但是在建设过程中，出现的政府失灵致使经适房逐渐变味。
首先，经适房既不经济也不适用。一方面，在制度设计之初，经适房应该是经济与适用的代表。然而，现实的情况是，很多经济房不再经济，动辄两百平米的豪宅很难让人冠之以经适房的称号。而另一方面，一些经济适用房小区物业管理跟不上，已经有向贫民窟下滑的趋向，追本溯源，我国的经济适用房是一个将住房福利和市场化结合的操作模式，但政府和开发商责、权、利划分的模糊，令其在现实中陷入了摇摆和扭曲。1
其次，政府作为利益出租人，一定程度上出卖了经适房的利益。政府和开发商在做经济适用房这个工程的过程中，责权利划分的并不是很清楚，导致开发商能够处处找到寻租点，加大住房面积，缩小绿化面积。而对于政府而言，由于监督的成本过大，程序复杂，致使政府采取过度放任的态度。
第三，经适房成为强势者的生财之道。相对低价位的经济适用房本是为解决中低收入者住房困难问题而建，但在实际操作中却由于没有较强的法律予以规制，由于政府监管职责没有履行到位，导致经济适用房成为部分强势者的生财工具。
2对经适房的调控中政府失灵产生的原因
2.1利益因素：政府作为“经济人”的选择
公共选择学派认为，不论是经济上的人，还是政治上的人，只要他们在做决策时，在思想上没有本质的区别，都会选择有利于自己的行为。政府是由人组成的，政策的制定也是由人来实行的，我们没有理由相信这些决策是绝对的公正公平代表人民群众的利益，而应该是更倾向于这些政府中的“人”或小集团的利益。
在中国，人民收入增加的速度远远落后于房价的上涨速度，而经适房是以远低于商品房的价格出售，成为人们争抢的稀缺资源。但在现实中，中高收入家庭投机购买经适房，不仅违背了国家政策的初衷，而且有可能因此抬高经适房的价格，从而使国家有关经适房政策不能有效地贯彻执行。这些变味的经适房很大程度上与政府作为“经济人”的立场有关。这就是所谓的政府“内部效应”。目前住房市场上法律规范不严明的情况下，政府决策时更容易受个人利益动机的影响，实际决策中很难在个人利益与集体利益之间做出明确的界定。
2.2行政垄断：正当程序形式主义化严重
09年6月，出现了震惊一时的武汉经济适用房分配的“六连号”事件。09年6月12日，5141名市民参与该小区124套经济适用房公开摇号。摇中的6人其购房资格证明竟然连号。据华中师范大学一名数学博士计算，出现这种情况的概率仅约为千万亿分之一。后调查表明‘六连号’事件是由社会中介人员与有关部门工作人员相互勾结，利用经济适用房摇号进行舞弊、涉嫌经济犯罪的案件。六连号事件的核心就是正当的行政程序被形式主义化，这种形式主义往往被看似正当的表面所隐藏，从而达到其不正当得利；这种形式主义化又是由于行政垄断造成的。
2.3信息失灵：住房改革阻力重重
政府各不能完全理性的预测住房市场信息，这主要取决于政府对信息的数量及质量的掌握是否得力。事实上，影响信息完备程度的因素主要有时间、空间和主观三个方面。2政府干预住房市场存在着“悖论”：一方面，为了降低决策的成本，必须减少决策次数，住房政策的制定特别是变化应尽量减少。另一方面，决策次数减少将引起信息累积时间延长，出现一些过时信息，最终降低决策的有效性。3可以看到，住房政策常常会有时滞性，无法应对住房市场上多变的情况。对信息收集还可能面临“道德风险”，住房保障实施中享受对象的确定，可能会面临被核查者的刻意隐瞒，人为地增加信息不完备的风险，政府难以确定地把住房的保障福利给予那些真正需要帮助的人，又缺乏有效的动力刺激和相应的约束，增加了政府对信息的全面掌握和分析处理的难度。这样依据不全面、不准确的信息制定的经济政策，也就很难达到预期效果。
2.4制度缺陷：经适房逐渐异变
虽然现在不少学者基于经适房的分配中存在的一系列问题，提出应该取缔经适房制度，但笔者认为，经适房本身并没有错，只是法律制度上存在缺陷。
2.4.1对经适房的购买条件的界定不严格。经适房的限定对象为低收入群体，然而对低收入群体的定义究竟是怎样的呢？我国《经济适用住房管理办法》规定经济适用住房的供应对象是中低收入家庭，但是在任何的法律文件中都找不到对中低收入家庭的明确界定。
2.4.2对政府责任规定不明确。《经济适用房管理办法》只是粗浅地规定了政府失职的责任，如《办法》第四十四条规定，“国家机关工作人员在经济适用住房建设、管理过程中、、拘私舞弊的，依法依纪追究责任;涉嫌犯罪的，移送司法机关处理。”既没有具体指明追究何种责任，也没有指明其具体的法律依据，为具体的操作提出了很大的难题。
2.4.3相关配套制度不健全。缺乏科学的收入监测机制，为高收入者瞒报、谎报收入从而由此获取准入资格创造了条件。我国目前没有科学有效的收入监测机制，缺少完整的个人收入申报制度。在我国目前个人资金管理、信用管理等宏观条件还不完备的背景下，政府很难准确核实一个家庭的真实收入，致使一些不符合购买条件的高收入家庭也可以获得经济适用住房。
3克服政府失灵的几点思考
3.1建立长效防控机制，严防制度漏洞
3.1.1增加程序介入力量，实现政策的“三权分离”。前面我们提到，政府的行政垄断导致正当程序形式化，容易出现漏洞被人利用，因此，笔者认为，积极增加程序的介入力量，实现政策制定权、实施权、监督权的三权分离很有必要。首先，要壮大程序参与的对抗力量，依法发展各种社会组织，依靠组织的力量与政府的政权垄断抗衡，在政府失灵的时候，社会组织能发挥积极的作用。其次，设定权利的共享与制约，让程序制定人只参与程序的某个过程，例如在经适房的分配中，如果由政府制定了相应的分配政策，那么申请资格的审定权可以让渡给某些社会组织，分配制度的实施又可以由别的力量组织来完成。
3.1.2详尽立法，说明理由。说明理由是正当程序中的重要内容，因为很多程序看似冠冕堂皇，但其实质可能是为了谋取一些非法的不能见光的利益。但是如果在立法中尽可能详尽程序的理由，那么决策者的思想就暴露无疑。立法应该不仅广泛地规定说明理由的要求，而且要具体规定说明理由的方法。
3.1.3加强监督，建立清洁廉政的行政体系。一方面，要加强体制内的监督力度，各级纪检机关、监管机关、司法机关要形成监督的链条，建立行政监督体系，处理好监督主体与客体之间的关系，拓宽自上而下、自下而上以及平行监督等各种渠道，同时健全发现问题、纠正错误和追究责任的监督机制，加强对行政监督人员的管理与职责约束。另一方面，要重视体制外监督的力量，我们发现，在经济适用房的不合理分配过程中，不少的问题都是由广大的人民群众发现的。特别是在这个信息异常发达的时代，网络监督发挥的监督作用愈来愈突出。相关部门要切实保障民众对于政府机关和政府工作人员的批评、建议、控告、举报权力，自觉接受社会舆论对各项行政行为的监督。4
3.2严格住房资格审查
要保障经适房能真正成为低收入者住房保障的有效体系，就必须从源头进行整顿，即严格住房资格审查。首先，严格执行已有的收入与住房情况双方面要求的标准，同时要严格进行纳税证明、人均住房面积证明等审查程序，保证信息的真实性与可靠性，尽可能全面的审查经济适用房申购者的资格。其次，通过测算申购者住房方面开支占全部生活开支的比例，并规定合理的区间，提供科学的申购条件可控指标。居民消费支出主要包括“衣食住行”等主要方面，计算“衣食行”所占的比例，可以推算出住房方面开支所占的大概比例。5
3.3完善经适房相关法律制度
3.3.1建立效力级别高的统一的经适房立法。就经济适用住房而言，其纲领性文件《经济适用住房管理办法》(以下简称《办法》)是建设部等四部委制定并颁布的，从效力层级上来说是部门规章，严格意义上讲不属于行政法规，立法层次低，规制效力不强。因此，为了经适房的长远发展，拟定关于经适房法律关系的的统一法律很有必要。
3.3.2树立责权意识，切实履行监管职责。在法治社会中，政府官员应该树立正确的权力观念和责任意识，即政府的权力是人民授予的，官员必须依法行政，服务于社会。提供经济适用房，是从弱势群体的根本利益出发，维护的不仅仅是直接受益的中低收入家庭的利益，也是社会整体利益的体现。所以应该有政府作为人民权利的代表者，履行好维护弱势群体利益、维护社会整体利益的职责。而且政府作为社会整体的管理者和调控者，也有充足的财力和权力来承担保障弱势群体住房利益的重任。
3.3.3完善相关配套法律制度。首先，要确立透明的信息公开制度，积极宣传经适房的有关政策。不少地方政府和部门对信息公开重视不够，信息公开的广度和深度达不到要求。其次，建立科学的收入监测机制。笔者认为，对于经适房拥有者，政府对其家庭收入状况应该定期突击抽查，如一经发现不符合经适房的拥有条件，即责令其补上差价。最后，完善责任追溯制度。现行的法律中对于伪造身份弄虚作假获得经适房者，“由市、县人民政府经济适用住房主管部门限期按原价格并考虑折旧等因素作价收回所购住房，并依法和有关规定追究责任。对出具虚假证明的，依法追究相关责任人的责任。”法律对于责任追究的规定含糊不清，对规制主体起不到震慑作用。笔者认为，在法律上，应该具体明确什么行为承担什么样的责任，而且对行政人员利用职权之便的做法要给予严惩，不能让法律成为一种摆设。
注释：
[1]《经济适用房既不经济也不适应》，《领导决策信息》，2005年7月第26期。
[2]陈东琪：《新政府干预论》，首都经济贸易大学出版社，2000年，第35页。
[3]李辉婕，张腾：《市场失灵、政府失灵与住房保障》，《生产力研究》，2009年第15期
[4]周长城，唐勃：《对武汉市经济适用房“六连号”事件的思考》，《学习月刊》，2009年8月上半月。
[5]韩慧：《我国经济适用房制度对肉食群体利益的法律保障研究》，华中农业大学硕士论文，2009.
参考文献：
[1]韩慧：《我国经济适用房制度对肉食群体利益的法律保障研究》，华中农业大学硕士论文，2009.
[2]周长城，唐勃：《对武汉市经济适用房“六连号”事件的思考》，《学习月刊》，2009年8月上半月。
[3]王军，李昌文：《程序向形式主义蜕变的原因与对策――以“六连号”事件为例》，《理论建设》，2010年第1期。
[4]李辉婕，张腾：《市场失灵、政府失灵与住房保障》，《生产力研究》，2009年第15期。
[5]庞慧敏：《南宁经适房整顿：七成房门敲不开》，《工人日报》，2010年5月23日第2版。
[6]杜胡清：《市场失灵、政府失灵与政府干预》，《边疆经济与文化》，2006年第1期。
宏观调控的原因篇2
【关 键 词】宏观调控权/合法性/权力配置/权力行使
基于经济法上的“二元结构”假设（注：经济法理论上的“二元结构”假设，是作为经济法研究的重要前提的一系列“二元分立”的框架。例如，从人类最基本的心理、需求出发，可将人类的欲望分为公共欲望和私人欲望，进而在经济层面区分公共经济与私人经济，在政治、社会层面区分政治国家与市民社会，在法律层面区分公法与私法，等等。基于上述“二元分立”，又可进一步分为公共物品与私人物品、政府与市场、公法主体与私法主体，等等。参见拙文《略论经济法上的调制行为》，《北京大学学报》（哲社版），2000年第5期。），现代国家的基本职能，可以归结为公共物品(public goods)的提供（注：自从萨缪尔森提出“公共物品”的较为公认的定义以来，对于公共物品的研究日益深入，从而为经济法研究提供了重要理论支持，这在财税法等宏观调控法的具体领域已经有了突出的体现。为此，有必要把公共物品理论推广到整个宏观调控法的研究之中。），其中包括为市场经济提供良好的法律环境，适时适度地对经济运行进行宏观调控。由于宏观调控及相关制度具有极大的外部性（注：这里的“外部性”包括“好的”外部性，也包括“坏的”外部性。实际上，从经济学上说，公共物品是外部性的极端体现；从法学上说，法学研究在很多情况下是在解决外部性问题，经济法也不例外。），因而对于宏观调控的实施和相关制度的构筑必须慎重，以尽量减少宏观调控对经济活动的负面效应。
现代市场经济的发展与制度的关联日益密切，制度已逐渐被视为经济活动的“内生因素”。各国的实践表明，无论是鼓吹市场经济的自然演进，还是强调外力推动（注：其实，演进主义与建构主义、自由主义与干预主义等诸如此类的各类主义，在交替兴衰沉浮，这在20世纪体现得最为突出。但如果把某一种主义绝对地理解，则对于实践贻害无穷。事实上，在现代市场经济条件下，恐怕无论在理论上还是在实践中，都无法排除或否认国家在某些情况下进行宏观调控的必要性或重要性。即使是哈耶克之类的自由主义大师，也都强调对“国家干预”或“政府活动”应有正确的理解。参见哈耶克著：《自由秩序原理》，三联书店1997年版，第279-281页。），实际上都并不完全排斥国家的经济政策或宏观调控。我国作为一个“转型国家”、“后发国家”，宏观调控被认为有着不容忽视的作用，财税、金融等领域所取得的一些调控成果也为此做出了佐证。但是，我国目前主要还是侧重于宏观调控的政策实施，对于宏观调控的法律保障和制度建构，无论在制度上还是在研究上，都还十分欠缺。为此，有必要从法律的角度来研究解析宏观调控问题。
通常，权力／权利被视为法学研究上的核心范畴；与此相应，宏观调控权亦应在宏观调控法研究中居于核心地位，但学界的相关研究尚十分薄弱。在鉴于此，本文将着重探讨宏观调控权方面的几个较为基本的问题，包括宏观调控的合法性问题、宏观调控权的配置、行使宏观调控权的原则、力度，以及宏观调控权的独立性等问题，这些探讨对于完善宏观调控法的理论和制度甚为重要。
一、宏观调控的合法性
宏观调控的合法性（legitimacy，或译为义理性、正当性等）问题（注：合法性是一个有诸多复杂含义的概念，韦伯、哈贝马斯等学者对其认识亦不尽相同。本文使用的合法性概念，主要限于符合法律规范或规律，以及得到社会公众的拥护和承认的意义。），是研究宏观调控权首先要涉及到的一个重要问题，它有助于认识宏观调控权的来源和产生基础等问题。宏观调控的合法性包括其在法律、经济、社会、政治等各个方面的合法性。其中，法律上的合法性是最直接、最受关注的。如果某项宏观调控行为在法律上不具有合法性，则在强调法治的情况下，其效力就会受到质疑和削弱。因此，从合法性的角度，宏观调控首先就被分成了具有合法性的宏观调控和不具有合法性的宏观调控。
从法律上说，具有合法性的宏观调控应当是由具有宏观调控权的主体依法实施的。因此，如果一个主体本身不具有宏观调控权，则该宏观调控就不存在法律上的合法性。宏观调控权对于确保法律上的合法性非常重要。
从形式上看，宏观调控权来源于法律上的明确授权。在把法律仅理解为制定法的情况下，宏观调控权的确立、分配和行使等内容，要通过国家制定的法来加以体现。此外，宏观调控权也是国家的经济管辖权的具体化。作为国家主权或更为具体的管辖权的组成部分，从根本上说，宏观调控权同样是整个国民总体的一项重要权力。
随着经济社会的发展，国家的职能和权力也在不断膨胀（注：对此，不仅“瓦格纳定律”和其他许多学者的研究都不断地证实了这一点，而且，各国政府财政支出占本国GDp比重的不断扩大，也有力地说明了这个问题。参见世界银行：《1997年世界发展报告：变革中的政府》，中国财政经济出版社1997年版，第2页。），这在很大程度上影响着宏观调控权的产生和发展。由于“现代市场经济就是有宏观调控的市场经济”，已成为一个较为公认的命题，因此，宏观调控也被认为是现代国家新获取的一项重要职能，其目标是解决经济、社会领域的诸多现代问题。[1]此外，由于宏观调控作为一种公共物品，是私人主体所不能提供或无力提供的，因而只能由国家承担起提供公共物品的重任。从这个意义上说，宏观调控首先是国家的一项义务，其次才是国家的一种权力。
依据上述的公共物品理论，宏观调控权只能由国家而不能由其他主体来享有。尽管在特定的时空人事方面，人类的理性是有限的，并且，按照公共选择理论的假说或其他一些经济学理论，“政府失灵”的问题同样不容忽视，但对于国家的作用，特别是其在宏观调控方面的作用，人们并非一概排斥。之所以如此，当然是因为国家实施宏观调控，在经济、社会等层面比其他主体有更多的合法性，同时，也与国家对宏观调控立法权的垄断有直接的关系。
事实上，自改革开放以来，特别是确定实行市场经济体制以来，我国对于经济运行的宏观调控及相关立法都非常重视。从立法上看，宏观调控已被提升到宪法的层次（注：例如，我国宪法第十五条规定：“国家实行社会主义市场经济。国家加强经济立法，完善宏观调控”，从而把宏观调控提到了宪法的高度，同时，也提出了市场经济、经济立法、宏观调控三者之间的关系问题。）。同时，在一些重要法律中，也加入了宏观调控的目标或内容（注：例如，我国的《中国人民银行法》第一条规定：“为了……，建立和完善中央银行宏观调控体系，加强金融业的监督管理，制定本法”；我国的《公司法》第五条规定：“公司在国家宏观调控下，按照市场需求自主经营，以提高经济效益、劳动生产率和实现资产的保值增值为目的”，等等。），从而使“宏观调控”被转化为一个法律概念，使宏观调控行为具有了法律上的合法性，进而确立了贯穿于相关法律之间的宏观调控法律制度。
依据宏观调控法律制度所实施的宏观调控行为，具有法律上的合法性，或者说，是具有合法性的宏观调控，这是前面谈到的宏观调控的一种分类。此外，根据宏观调控是否具有合法性以及效力状况，也可以进一步把宏观调控分为有效的宏观调控和无效的宏观调控。这里的有效与无效，是从法律意义上而不是经济意义上而言的。与此相关的问题是，法律上无效的宏观调控，可能是经济上有效的宏观调控，在两者发生冲突时，有时是很难取舍的。如果从强调法治的角度出发，则一般会认为，无效的宏观调控，即使在经济上有效，亦应弃之不惜。但如果从实用主义出发，也许会认为经济上有效的宏观调控，即使在法律上无效，也是必要且有益的。由此又引申出经济上的合法性问题。
宏观调控在经济上的合法性，取决于经济上的合理性，实际上就是经济上的“合规律性”。从一定的意义上说，宏观调控的直接目标是解决经济运行中出现的问题，而其他的社会目标、政治目标等，都是间接性的目标。如果国家的宏观调控行为符合经济规律，取得了较好的绩效，在总体上增进了社会福利，则该宏观调控就具有合理性，从而就会得到市场主体或社会公众的支持和拥护，获得合法性。因此，即使一些宏观调控行为不符合现实的法律规定，也会被认为是合理的，并能够得到理解和支持。例如，我国为应对金融危机而不断上调出口退税率，虽然本身缺少法律依据，但在经济上和公众信心上都取得了较好的效果，就是一个例证。（注：出口退税率的调整本身是一种宏观调控行为，但宏观调控必须有法律依据，但我国在实施此类宏观调控时，往往存在法律依据不足，甚至违法调控的问题。出口退税率的频繁变动，同现行制定法的规定存在着抵触，实际上是对纳税人的退税请求权的侵犯，也使法的安定性和可预测性的价值、原则受到了不良的影响。因此，必须真正完善宏观调控法律制度。）
之所以存在上述情况，是因为国家制定的法律总是相对滞后于现实的不断流变的经济活动，而是否符合现实的经济社会生活的要求，则是衡量法律的生命力和有效性的至为重要的标准。许多国家进行的经济改革或实施的宏观调控，大都是突破已有法律规定的框架的过程，有一些甚至是违反宪法的。但因其在经济上是合理的，因而这种违宪行为被一些学者称为“良性违宪”。对于“良性违宪”或“良性违法”问题，人们尚存在不同的认识，但不管怎样，在宏观调控领域存在的“良性违宪”或“良性违法”问题应当越来越少，因为随着法治水平的提高和人们认识的深化，可以通过相关法律的完善来逐步解决这些问题。我国对宪法的几次修改，对相关法律的制定和频繁变动，都体现了在这个方面的一些认识和努力。
在经济上具有合理性、合法性的宏观调控，由于会取得良好的绩效，对于国家和国民的总体福利的增长是有效的促进，因此，它会使政府的调控行为得到市场主体的遵从，使国家的制度改革得到国民的拥护和支持，使经济能够得到稳定增长，使社会政策目标也能够得到更好的实现，从而实现经济与社会的良性运行和协调发展，这样就能够在社会领域和政治领域获得合法性。因此，对于经济上具有合理性或合规律性的宏观调控，必须考虑如何在制度上予以保障，使其同时获得法律上的合法性，从而提高其遵从度，实现宏观调控的预期目标。
上述对宏观调控的合法性问题的简要讨论表明，宏观调控权在形式上是来源于相关法律的规定，但在深层次上它还导源于经济、社会等领域的合法性，导源于市场主体或社会公众的认同。宏观调控权因其在根本上是人民的权力，因而仅具有法律上的合法性是不够的。宏观调控只有符合经济规律、符合国情民意，以保障社会公共利益和基本人权为目标，才是真正合法、有效的，才是具有各个方面的合法性的。
二、宏观调控权的配置
宏观调控权作为一种权力，必须对其进行有效配置，使各类宏观调控主体的权力明晰，职责明确，这样才能更好地解决集权与分权等问题，才能更有效地进行宏观调控。
在宏观调控权的配置方面，中央与地方的关系问题一直备受关注，其核心是如何解决集权与分权的问题，这也是我国和其他一些国家历史上始终存在的重要问题。这个问题如果解决不好，就会带来很多问题，甚至形成历史上的“治乱循环”。对于如何解决这些方面的问题，经济学家提出了很多的理论，也提出了中国的“贾谊定理”（注：我国西汉名臣贾谊在《治安策》中指出：“欲天下之治安，莫若众建诸侯而少其力。力少则易以使义，国小则无邪心”，这被认为在历史上第一次以现实主义原则解释了中央和地方的关系，其思想亦被张宇燕等学者概括为“贾谊定理”。参见何帆：《为市场经济立宪》，今日中国出版社1998年版，第212-213页。），其核心是通过分权来“强干弱枝”，避免出现“弱干强枝”或“弱中央强地方”的局面。[2](p120-121)这些对于认识分权的问题都会有所帮助。
宏观调控是公共物品，而公共物品是分级次的。不同级次的公共物品从提供的效率来看，是不尽相同的。一般说来，中央级次的物品应当由中央政权来提供，而具有地方特色的物品，应由地方来提供。这是财政联邦主义(fiscal federalism)的基本精神。对此，施蒂格勒、奥茨、布坎南、蒂布特等著名学者都曾经有过许多具体的论述，并提出了许多具体的理论。[3](p338-356)从公共物品本身来看，实行适度的分权是较为必要的，这在发展不均衡的大国更为必要。
但是，具体到宏观调控这类公共物品，究竟应当如何来提供，由谁来提供，谁有权来提供，则是一个重要的问题。根据目前的认识，人们一般认为，尽管在现实中“宏观调控”一词被泛化和滥用，但它在经济学和法学上是有其较为明晰的边界的，即宏观调控是国家站在全社会的总体立场上对宏观的经济运行所实施的调节和控制。因此，宏观调控的主体应当是国家，应当是国家的最高政权机构，而不是基层的政权机构，否则就不能说是“宏观”调控。因此，对于宏观调控权的配置应当有一个合理的界定：实施宏观调控的主体，不能是地方政权，而只能是国家的最高政权。也就是说，尽管宏观调控同微观市场主体的活动和利益相关，但它是一种中央级次的公共物品，只能由中央政权来提供。（注：著名学者马斯格雷夫认为，就维护宏观经济稳定和保障收入的公平分配来说，中央政府应承担更多的责任，而宏观调控主要是解决上述问题，因而诸如财税、金融等领域的调控，应由中央政府实施。参见前引何帆著，第192-195页。）
在实践中，地方政府对宏观调控的对抗问题很值得关注。例如，在财税方面，中央与地方之间的“谈判”已经形成了一种“主—从博弈”；在金融方面，地方的盲目或违法投资、集资、融资等行为，已经形成了对国家金融调控的弱化或对抗，等等。由此有学者认为地方政府更符合“邪恶假设”，即其行为更会引发经济波动。（注：何帆认为，地方政府的“邪恶行为”恰是分权的不规范所致。参见前引何帆著，第106页。）如果能够把宏观调控作为中央级次的公共物品来认识，并施以必要的法律保障，则会有助于解决中央与地方的分权问题，以及地方对宏观调控的对抗问题。
此外，宏观调控权的配置，不仅涉及到相关国家机关之间的分权问题，而且还涉及到对宏观调控本身的理解，以及对本国国情的把握问题；同时，尤其要明确享有调控权的主体，其具体的职权与职责是什么，对其超越、滥用或弃用宏观调控权的行为应如何追究责任等问题。在宏观调控制度建立之初，明确享有宏观调控权的主体尤为重要，因为并不是所有的政府部门都能享有该权力。此外，要完善宏观调控权的配置，还需要有较为系统的国家理论，以及合理的分权体制来支持，否则就很难理解为什么韦伯说系统的公法理论只会产生在西方，以及为什么孟德斯鸠说没有分权就不可能有公法的概念（注：韦伯指出，对于孟德斯鸠在《论法的精神》中的话要作出全面的理解，需要看到系统的国家理论和合理分权体制对于公法理论形成的重要影响。参见韦伯：《论经济与社会中的法律》，中国大百科全书出版社1998年版，第49-50页。），同时，也才能更好地理解经济法的公法性质。
宏观调控权的配置离不开必要的法律形式。从权力来源的角度说，应当实行“调控权法定原则”（注：与调控权法定原则相一致，应当有预算法定原则、税收法定原则、计划法定原则等一系列的原因，这些原则主要强调各类宏观调控手段的立法权应实行议会保留原则和法律保留原则。即使是政府调控部门的权力，也应当由法律来赋予，而不应假借调控之名，侵害经济和社会秩序。）。从更高的层次上说，宏观调控权的配置，应当首先体现在宪法的层面。在国家的宪法中，不仅应对宏观调控做出宣示性的规定，而且还应在总体上做出规定。例如，在我国，宏观调控的立法权应归属于全国最高的立法机关；而宏观调控的执法权则应归属于全国最高的行政机关及其职能部门。这是对宏观调控权的一次分配。此外，对各类具体的宏观调控权还应做出具体的划分。例如，在中央政府的相关职能部门之间，就涉及到如何更好地划分宏观调控权的问题。另外，在最高立法机关和行政机关之间，还可能存在授权立法的问题。特别是在我国，由于诸多方面的原因，在授权立法方面存在的问题非常突出。如何很好地解决这些问题，还需要深入研究，这对于理论和实践的发展，对于国家的法治水平的提高，都非常重要。
从现实情况来看，我国的一些政府职能部门在具体地、大量地行使着宏观调控权。特别是掌握着主要的宏观调控手段的部门，更是实施宏观调控行为的主力。例如，我国在进行大规模的政府机构改革以后，曾明确与计划、财政、金融三大调控手段有关的国家计委、国家经贸委、财政部、中国人民银行等机构，为宏观调控部门。这实际上是对宏观调控主体的进一步明确和调控权的再分配。
如果政府的相关职能部门掌握了大量的调控权，则凸显出一个问题：政府是否应享有宏观调控的立法权？这是一个存在深刻的矛盾和背反的现实问题。从权力监督的角度说，政府应主要是宏观调控的执行机关，执法者本身不应成为立法者，或者至少不应成为主要的立法者，但由于诸多方面的原因，我国的国务院系统实际上大量地行使着宏观调控的广义立法权。其好处是提高了宏观调控的及时性，增强了应变能力；其不足却是对宏观调控行为缺少应有的约束，而且，随意性也比较大。为此，从长远看，仍然要强调和坚持“调控权法定原则”。
要贯彻“调控权法定原则”，需要在宏观调控领域采取相应的措施。例如，在我国的财税领域，应当坚持各国通行的预算法定原则、税收法定原则，在这些领域实行“议会保留”或“法律保留”原则，即预算的审批权、税收的方法权原则上应由立法机关来行使，国家在这些领域应享有专属立法权，这也是我国《立法法》相关规定的基本精神。为此，我国应尽快解决授权立法方面存在的空白授权、模糊授权等问题，应当尽快至少在形式上结束开征二十多种税却只有三部税收法律的情况[4]，尽快结束预算审批流于形式或执行不严的情况，等等。这样才能使财税宏观调控的法治水平能够不断得到提高。
又如，近几年来我国一直在实行积极的财政政策，这是我国根据具体国情进行宏观调控的重要政策。但是，对实施该项宏观调控政策的法律保障不够，制度保障不足。我国至今尚无一部国债法，对于国债的发行规模、使用等缺少法律监督，对于财政赤字的压力，以及未来可能引发的金融危机、财政危机估计不足，缺少对分配秩序的法律规定。这同样需要在宏观调控权的配置上强化“法定”观念，或者如布坎南(J.Buchanan)所说应当“立宪”，通过不断建立和完善宏观调控法律制度来有效地解决这些问题。
总之，从权力配置的角度看，如同整个宏观调控法的制度供给不足一样，我国在权力配置方面也缺少明确的法律规定。特别是对国务院的各个职能部门的宏观调控权的赋予，还缺少充分、明确的法律根据。在宏观调控权的权限不够明晰的情况下，越权、弃权、争权、滥权等情况都可能存在，会在一定程度上影响宏观调控权的实施，从而影响宏观调控的具体效果。事实上，在宏观调控方面，至为重要的是要加强各类宏观调控政策、措施、制度等方面的协调。如果调控权的配置不明晰，或配置失当，就会产生如同私人产权配置不清一样的问题。而私人的交易成本的加大，在一定程度上只会影响到相关私人主体的私人利益；但若调控主体的权力配置出现问题，则会直接影响国家利益和社会公共利益。其负面影响无疑是非常巨大的。因此，在宏观调控权的配置方面必须慎重，并要尽量明晰和协调；同时，还必须遵循“调控权法定”之类的法治原则。
三、宏观调控权的行使
宏观调控权的行使，涉及到许多方面的问题。下面主要探讨宏观调控权的行使原则、力度以及在与其他相关权力的比较中所体现出的独立性等问题。
（一）行使宏观调控权的原则
行使宏观调控权，需要遵循一定的原则，这对于确保宏观调控以及其他相关目标的实现尤为重要。从公法、私法上的一般原则出发，可以认为，在宏观调控法上同样适用下列一般原则，即比例适度原则、诚实信用原则、情势变更原则。（注：诚实信用原则和情势变更原则是公法、私法共同的一般原则，在拙著《税法原理》（北大出版社1999年版，第47页）和《财税法教程》（中国政法大学出版社1996年版，第43页）中，曾经涉及到两类原则在税法和预算法上的适用问题。其实，这两个原则在宏观调控法中同样可以推而广之。）
比例适度原则，也称比例原则或适度调控原则，它是公法上的比例原则在宏观调控法中的具体化。它主要包括两个具体原则，即“必要性原则”以及“成比例原则”。其中，必要性原则也称“最小侵害原则”，强调国家的调控行为，无论是积极的还是消极的，都必须界定在一定的限度之内，以使国民所受到的侵害最小（这在一定意义上也是效率原则的体现）；成比例原则或称“狭义比例原则”，它强调宏观调控的手段应当与调控目标成比例，因而调控必须是适当的、正当的、理性的、均衡的。（注：参见谢世宪：《论公法上之比例原则》，载于城仲模主编：《行政法之一般法律原则》，三民书局1994年版，第123-125页。像其他公法上的其他一般原则一样，比例原则也是适用于行政法、经济法等各类公法的基本原则。）
诚实信用原则，是各类法律的共通原则，是对于人类基本道德要求的法律化，它强调国家的宏观调控必须要基于社会公共利益，按照经济规律的客观要求，尽量排除个体或群体的私利的影响，真诚务实地向社会公众提供公共物品；同时，要言而有信，确保公众的“信赖利益”。这样才能提高人们对调控行为的遵从度。
情势变更原则，也是“实质高于形式原则”的体现，即在遇到重大的情势变更时，
国家应当对原来的“调控预期”作出调整，即对国家与国民之间的“调控契约”作出调整，以真正在实质上保护相关主体的利益。例如，在遇到重大的国际或国内事变，或者发生了重大不可抗拒事件、致使经济不振的情势下，就需要对原来的调控方向、目标等作出变更，通过实施减税、扩大支出等手段来解决相关问题。
上述宏观调控权的行使原则，体现了近些年来法学和经济学上的一些新的研究成果。例如，从法学上说，宏观调控法作为新的领域，是高层次的法，因而需要以传统的法的一些基本制度和原则等为基础，来构建自己的理论。而上述原则作为各类法律中共通的原则，对于规范复杂的、高层次的宏观调控活动，当然也是适用的。此外，自20世纪90年代以来，法律经济学、制度经济学、信息经济学的迅速发展，也为体现国家与国民之间的信息、财富、公共物品交换的宏观调控提供了重要的理论支持。特别是交易成本理论、博弈论、公共选择理论、理性预期理论、制度变迁理论、路径依赖理论等，都对宏观调控权的行使以及相关的制度建设提供了不同角度的借鉴。研究这些理论，有助于反思宏观调控方面存在的问题，并使宏观调控的相关制度得到进一步完善。
例如，依据卢卡斯(R.Lucas)等提出的号称经济学上的“第六次革命”的理性预期理论，以及纳什(nash)等提出的博弈论（这两位学者都因自己理论的重要贡献而获得诺贝尔经济学奖），在宏观调控方面，存在着“国家有政策，国民有对策”的问题[5](p14)，也就是我们通常所说的“上有政策，下有对策”，“有令不行，有禁不止”等问题。为此，在行使宏观调控权时，必须要考虑到相关的可能抵消政策效力的因素，力争实现国家与国民之间合作的、良性的遵从博弈，这样才能真正使国家与国民之间的交易成本降低，在认识到相关的路径依赖的情况下来实现制度的有效变迁。这些思想，与上述的行使宏观调控权的原则实际上存在着内在的一致性。
（二）行使宏观调控权的力度
在具体行使宏观调控权时，要求宏观调控主体能够对拟调控事项的轻重缓急做出权衡，以确定适当的调控力度。调控的力度主要通过调控的广度和深度来体现，并且，要把“有为”和“无为”结合起来。而如何努力做到“适度”或“止于至善”，实现“最优调控”，则是研究调控力度问题的核心。可以说，宏观调控权的行使过程，也就是在宏观调控的决策和执行过程中进行权衡的过程，以及通过适当的调控力度来追求预期效果的过程。
与行使宏观调控权的力度密切关联的，一是宏观调控能力，二是宏观调控效力。其中，宏观调控能力尤其重要。作为国家能力的重要内容，它是国家把自己的宏观调控意志、目标转化为现实，指导社会经济发展的能力。[2](p6)国家宏观调控能力的强弱，在很大程度上影响着宏观调控权的具体行使及其力度，也影响着宏观调控的效力。而宏观调控能力的强弱，则既受制于国家汲取财政的能力，又影响着汲取财政能力的变化。
此外，行使宏观调控权的力度，还与对经济和社会时势的估计、对经济规律的把握等直接相关。因此，在国家宏观调控能力既定的情况下，实施宏观调控的力度究竟应该多大，需要依据客观实际情况作出判断和裁量；同时，还要把调控的力度掌握在法律允许的范围内，这样才能增进宏观调控的效力和效益。事实上，经济法并非仅是掌握在国家手里的用于进行国家干预的武器，更是约束包括国家在内的各类主体行为的规范体系。作为经济法重要组成部分的宏观调控法，必须要体现经济规律的基本要求，在合理的限度和人类认识所及的范围内，给政府一定的调整空间，使政府能够按照经济规律，真正审时度势地去进行调控，这与“限权论”特别强调的对政府权力的单纯限制是不同的。应当看到，政府该有的权力必须要有，否则它就无法及时、足额、高效地提供公共物品；同时，政府的权力也必须限制在一个合理的“度”之内，使它不致滥用或越权。这样，才能在宏观调控部门与国民总体之间形成权力的平衡和利益的均衡，才能确保调控的稳定性和常态性。
可见，宏观调控法不应仅限于反周期的“非常法”，而且也应当是一种常态法，因为依据经济运行适度进行放松、紧缩或中性的调控，综合运用各类调控手段，都应当是调控经济运行，解决相关的经济问题和社会问题的通常手段，而不应仅限于狭义的“干预”、“管制”、“集权”之类的概念，这对于全面理解宏观调控法和整个经济法的本质，都是很有价值的。
（三）宏观调控权的独立性
宏观调控权是否属于一种独立的权力？对此存在着不同看法。有人认为宏观调控权就是政府的一种行政权力，因而宏观调控法就是行政法的组成部分；也有人认为宏观调控法不同于行政法，宏观调控权也不是行政权；还有人认为，宏观调控权并非独立的权力形态，因而也不存在它与其他权力的关系问题。由于在行使宏观调控权过程中会产生与其他权力的关系问题，从而会涉及宏观调控权独立性的问题，因而有必要对此作出研讨。
本文认为，宏观调控权不同于传统的行政权，不能简单地认为它是行政权膨胀的结果，因其产生基础、实施手段、行权目标等都与传统的行政权不尽相同，因而是一种新型的权力。事实上，对于传统的行政权，行政法学界已经有了一些重要的理论解释，但对于新型的宏观调控权，则还缺少深入的研究，并往往认为行使宏观调控权的主体都是政府职能部门，因而宏观调控权就是行政权，宏观调控法也就是行政法的一部分。
其实，各类行政机关都在自己的权限范围内行使着行政权，也就是说，它们都有行政权，但并不是各类行政机关都有宏观调控权。事实上，宏观调控权不仅不全部归属于行政机关，而且即使是宏观调控的执行权也只限于少数行政机关。我国在机构改革后，在国务院各部委中，被称为宏观调控部门的也仅有几个（当然这种提法本身也存在问题），这说明其他部委并不被认为是直接担负宏观调控职能的部门。由于职能的特定化、专门化，决定了权力的范围、类型和属性的差异，因此，仅是基于宏观调控职能的特定化以及宏观调控权的专属行使，也可以认为，宏观调控权不同于一般的行政机关都能够行使的行政权。
应当看到，宏观调控权的行使有着特定的目标、领域、手段、程序、评价体系等，在这些方面与行政权的行使是存在区别的。两类权力的产生基础、保护的权益等也不尽相同。这些都使得与现代市场经济和现代国家职能相伴生的宏观调控权，与传统的行政权有所不同。[1]如果认为这就是传统行政权的发展，则可能会与传统行政法的理论存在不相一致的地方，从而可能损害行政法既存理论内在逻辑的严密性。
宏观调控权虽然具有独立性，但其有效行使并不是孤立的，而是需要一系列协调的、配套的制度作为支撑。只有不断完善相关制度，特别是财税体制、金融体制、计划体制等，才能使宏观调控权的行使取得更好的效益。
四、简短的结论
宏观调控权十分重要，本文仅是基于研究的现状，对其合法性、权力配置与行使等基本问题略作探讨，但许多问题的探讨尚待深入。此外，还有诸如宏观调控权的类别、效力，与之相对应的义务、责任，与相关制度的协调等重要问题，还需要做出专门、具体的研究。上述问题的存在，实际上也为我国完善宏观调控法的理论和制度的具体方向。
宏观调控权的研究有重要的实践意义。宏观调控权的行使所产生外部效应是巨大的，无论其对受众是否有约束力，都会对经济和社会发展产生一定的影响。如果能够在法律上很好地解决宏观调控权的问题，就会有助于行之有效的宏观调控制度的形成，从而有助于在国家与国民之间建立和谐的调控关系，而这些对于中国的未来发展恰恰是至关重要的。因此，对宏观调控权及相关问题展开深入的研究，对于完善我国的宏观调控制度，提高宏观调控水平，都具有重要的价值。
【参考文献】
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[2] 王绍光，胡鞍钢．中国国家能力报告[m].沈阳：辽宁人民出版社，1993.
[3] 平新乔．财政原理与比较财政制度[m].上海：三联书店，1996.
宏观调控的原因篇3
论文关键词宏观调控宏观调控权监督
一、宏观调控权的基础理论问题探讨
（一）宏观调控权运行机制
有学者把宏观调控权配置原则概括为：决策集权原则、执行分权原则和权力法定原则。
对于宏观调控的立法，笔者发现，随着社会经济发展，行政权力在国民经济生活中的引导作用越来越严重。在我国，只有全国人大及其常委会有权制定、修改、废除法律，从法的本质来看，法是人们共同遵守的一种社会规范，而现状是，中央行政机关制订的行政法规以及地方政府的地方性法规和规章在国民经济生活中已趋向于模糊了与法律的界限。现行法律规定国民经济和社会的发展计划是在国务院计划部门编制后报全国人大审议批准，根据《立法法》的规定，国务院享有制定行政法规的权力，同时国务院事实上也拥有着极大的“授权立法权”。宏观调控的执行机关同时成为立法机关，这无疑是不科学的，它的好处是提高了宏观调控的及时性，增强了应变能力，其不足却是对宏观调控行为缺少应有的约束，而且随意性也很大。这一环节在现实宏观调控权运行中已经暴露出很多问题，因而宏观调控权的监督机制必须予以重视和完善。
然而，宏观调控权的监督机制也是存在问题的。
全国人大及其常委会作为权力机关，依法授予国务院及其职能部门宏观调控权，并监督其实施。但是我国全国人民代表大会非常设机构，则在全国人大闭会期间，应该由全国人大常委会承担该监督义务。根据我国《宪法》和《全国人民代表大会组织法》的规定，全国人大常委会有如下职权：全国人大常委会和全国人大共同行使立法权；行使宪法和法律的解释权；行使宪法实施的监督权；行使对其他国家机关工作的监督权；行使对其他国家机关工作人员的人事任免权；行使对国家生活中重要事项的决定权；主持全国人民代表大会代表的选举，召集全国人民代表大会的会议，联系全国人大代表，组织视察，领导各专门委员会的工作。其中，大量的立法工作都由全国人大常委会承担，以及监督国务院、中央军事委员会、最高人民法院和最高人民检察院的工作，撤销由国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令，撤销省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议。毫无疑问，全国人大常委会行使如此之多的职权，很可能无法充分行使其宏观调控权的监督权，换句话说，现行法律机制下，不利于宏观调控权的实施。
（二）宏观调控行为可诉性分析
宏观调控权是一种公权力，公权力的存在目的就是为了维护民众的利益。假定宏观调控主体的宏观调控行为是抽象行政行为，并且该宏观调控行为损害了国家、社会和人民群众的根本利益。那么现行法律只规定全国人大及其常委会有权改变和撤销宏观调控行为。这就容易形成一种局面：行政工作人员严格按照某涉及宏观调控的文件，做出实质上损害国家利益和民众的行为并造成了恶劣影响，但是因为全国人大及其常委会并未予以改变和撤销，这就造成了受损利益主体无“法”寻求救济。那么最可能的情况就是，该损害行为会持续进行，直到其危害严重到全国人大常委会甚至是全国人大去改变、撤销。
因而，宏观调控行为如果不可诉，对于国家法治建设进程来说，其影响是退步大于前进的。笔者认为，宏观调控权包含决策权、执行权和监督权。宏观调控主体在宏观调控权运行各个环节中的决策行为、执行行为和监督行为，都必须接受人民的监督，即人民有权利在宏观调控行为实质损害国家、社会和公众利益时对其实行现时的监督和纠错，有权利向人民法院提出对宏观调控行为的违宪审查，进行全面而又及时的司法审查。
二、宏观调控权行使问题研究
（一）宏观调控权滥用行为
宏观调控权是自由裁量非常大的权力，但缺乏法律的有效设计，再加之没有专业权威的外部监督机关和内部高度的敬业伦理，对它的滥用也就很容易产生。
首先，国家宏观调控主体模糊了宏观经济调控的界限。比如，政府借经济管理之名对微观经济的过度干预；其次，国家宏观调控主体为追求政府利益最大化而滥用宏观调控权。笔者认为，利益主体寻求己方利益最大化无可厚非，而如果宏观调控主体利用其他利益主体通过契约授权而进行“剪羊毛”，此种行为严重损害了公共利益，以牺牲众人的合法利益而满足权力者本身，则必须为此承担法律责任，对违宪实施该宏观调控行为的组织和负责人必须予以处分，并且国家机关对其违宪调控行为的具体受害人应给予国家赔偿。
（二）宏观调控权越权行使
宏观调控权的配置有横向配置与纵向配置两方面，依照权限法定原则，任何主体应该在法定范围内行使宏观调控权，因此宏观调控越权行为主要有两种表现形式。
首先是纵向越权，地方主体因不具有宏观调控权，它只能在中央宏观调控主体作出宏观调控决策后依法予以执行；其次是横向越权，对于特别重大的宏观调控措施，宏观调控决策权应交由全国人大或人大常委会行使，而从事经济计划、财税、货币、内外贸易等国家核心经济事务的国家发展与改革委员会、中国人民银行、财政部、国家经济贸易委员会和对外贸易部等行使其它宏观调控措施的决策权。一般情况下，中央政府的其他职能部门则无权制订宏观调控决策。
（三）宏观调控不作为
笔者认为宏观调控不作为，即为行政不作为。宏观调控主体不作为是一种行政上的渎职行为，宏观调控是现代市场经济条件下，国家必须承担的一项经济职能，也是宏观调控主体必须对其他利益主体应尽的义务。
三、对造成宏观调控权违法行使的原因及其危害分析
（一）宏观调控权违法行使的原因分析
从历史的视角来看，我国传统上是一个行政权高于立法权和司法权的国家，数千年的传统文化造成了“官高于法”的潜意识。
1.从立法的现状来看，我国立法不完备，重叠现象和法律空白大量存在。比如政府宏观调控的职能部门主要是计划部门、财政部门、金融部门等三大机关，但未对其进行法律规定的具体和细化；而如前文提到的国务院的“授权立法权”，造成的现状是“宏观调控的执行机关同时成为立法机关”。
2.从行政权力扩大化的角度分析，正如笔者前文所述，随着社会发展，中央行政机关制订的行政法规以及地方政府的地方性法规和规章在国民经济生活中起到愈发重要的引导和规范作用。笔者认为，行政权力扩大化的趋势会削弱宏观调控权的活力，也容易混淆行政职权与宏观调控权的界限。这就使得宏观调控权非常容易被僭越，被滥用。
3.从市场利益主体的分析框架入手，利益主体在博弈中，趋向己方利益最大化。宏观调控主体有为追求己方利益最大化而损害其他利益主体的合法利益的倾向。
4.从宏观调控权的监督机制分析，长期以来，宏观调控权的监督一直是我国法制建设中的薄弱环节。虽然宪法规定国家权力机关有权对中央政府进行监督，但是，这种规定过于原则和抽象，缺乏现实上的可操作性，使得监督基本流于形式，监督应有的作用尚未发挥出来；而国家权力机关系统外部的个人、组织作为监督主体，只能通过批评、建议或申诉、控告、检举等方式向有权国家机关反映，监督者的权利缺乏保障机制，致使其监督效果不尽如人意。由于尚无司法审查制度，司法监督更是无从谈起。
（二）宏观调控权违法行使造成的危害
宏观调控权违法行使会导致国家和社会公共利益遭到损害，宏观调控效果遭到损害。在某些问题上，由于宏观调控权在法律上规定不清，造成很多宏观调控主体重叠调控，其调控效果可想而知，而民众对政府公信力必然随之下降，随之很多社会问题便衍生出来。其次，量变造成质变。长期的违法调控行为除了损害社会利益、民众利益外，还会滋生对法治的不信任，对社会主义法治建设造成破坏。这是十分危险的：中国传统上就是一个行政权大于司法权和立法权的国家，法治遭到破坏会促成官本位的形成，而官本位的社会必然会破坏法治。笔者认为，这是一个必须引起高度重视的恶性循环。
四、宏观调控权监督机制的完善
（一）加强宏观调控主体自身监督
现行体制下，宏观调控主体中有不少是从事宏观经济监察、监督的，如国家的财务部、审计部门、统计部门、质量监督部门、物价部门、工商行政管理部门等。这些部门在履行经济职能时，必须从主体上、内容上、方式上遵守法定化的要求。总之，任何宏观调控权的行使都必须有相应的机构进行监督，任何违法环节也应由相应机构进行制裁。这才是真正意义上的法治。
（二）建议成立宏观调控监督委员会
在宏观调控权行使中已经或者可能出现的越权行使、滥用宏观调控权以及不行使宏观调控权等行为是行使宏观调控权的最大危险，为了保证调控主体正确和有效地行使宏观调控权，就必须对之予以监督。有学者便提出，为了切实解决人民监督宏观调控权的问题，首先必须使调控主体的权力观回归到其本来意义，调控主体还要树立法治观念。对人民监督应有切实的制度保障应当在人大常委会新设受理人民监督宏观调控权的专门机构。
笔者十分同意该观点，该宏观调控监督委员会设于全国人大常委会之下，强调了其相对独立性，不受中央行政机关的宏观调控主体领导，而直接向全国人大及其常委会负责，接受全国人大及其常委会的监督。有一点笔者认为很重要，该宏观调控监督委员会人事任免权应借鉴美国的法官终身制度。美国宪法规定：“最高法院和低级法院的法官如忠于职守，得终身任职。”笔者认为，人事任免权制度采取终身制可以保障宏观调控监督委员会成员的“监督独立”。
（三）明确宏观调控行为的可诉性
宏观调控行为的可诉性前文已有探讨，因此，笔者认为：各级人民法院应当受理公民、组织对国家宏观调控行为提出的违宪审查诉请。全国人民代表大会宏观调控监督委员会应该在地方设立办事机构，公民、组织亦可向办事处提交违宪审查申请，地方办事机构经初审后应当提交全国人民代表大会宏观调控监督委员会，宏观调控监督委员依法行使监督权，并报全国人大常委会备案。
该制度可以从实质上保障国民监督宏观调控行为的权利，可以为不特定的多数人的合法利益遭受宏观调控行为侵害时提供救济途径。
宏观调控的原因篇4
一、宏观调控法的理论渊源和在我国的发展演进
（一）宏观调控法的理论渊源
宏观调控是针对亚当斯密的“看不见的手”的理论提出来的，亚当·斯密在1776年的《国富论》提出，政府退出市场，提出了用市场无形的手去自行调节市场中出现的问题。亚当·斯密的自由市场经济理论在工业革命时期的确有着巨大的作用。随着社会化生产的日益复杂，自由市场经济的弊端显露无疑。最明显的是在20世纪30年代爆发的资本主义经济危机面前，市场机制这只“看不见的手”没有任何的办法。于是，以国家全面干预调节经济为主要特征的凯恩斯主义应运而生。英国经济学家凯恩斯在其1936年出版的《就业、利息和货币通论》一书当中，提出摒弃自由经济理论，要求国家对经济进行干预。
与此同时，美国总统罗斯福为抗击经济危机而采取的一系列“新政”，则被视为国家用宏观调控这只“看得见的手”调节市场经济运行过程的一次重大实践。如《全国产业复兴法》、《农业调整法》、《1933年银行法》等被视为最典型的宏观调控法。
笔者认为，当市场失灵或者市场缺陷出现的时候，市场本身的机制无法自行愈合的时候，就需要国家的宏观调控之手把经济重新拉回正轨，为了避免宏观调控的滥用和保证宏观调控的有效实施，因此，宏观调控必须法治化。
（二）宏观调控法在我国的发展演进
然后，由于种种原因，“宏观调控法”的称谓及其理论概括是中国经济法的独创；无论是大陆法系还是英美法系均无类似的概念。
“宏观调控”是在中国的改革开放中的经济体制改革中出现的新兴概念，在1984年《中共中央关于经济体制改革的决定》中首次出现了“宏观调节”的提法；1993年3月我国《宪法》做了重大修改，一个是把“计划经济”改为“市场经济”，另外一个是增设规定：“国家加强经济立法，完善宏观调控。”通过国家的根本大法宪法给“宏观调控”赋予了新的重大历史使命。为了将宪法的宏观调控加以落实在2001年3月的全国人大常委会的工作报告中，明确的把“国家宏观调控的法律”列入“经济法”中。2003年十六届三中全会中也提到了“完善宏观调控体系、行政管理体制和经济法律制度”。
目前，理论界对于宏观调控法也有了普遍的共识：那就是宏观调控法是法律。我国经过了三十多年的改革开放，随着《宪法》和全国人大通过的工作报告明确的说明了宏观调控是法律，尽管现在有很多的不尽如人意，但无论如何，政府的宏观调控行政行为是受到法律的制约和管制的。
二、宏观调控法的定义
关于宏观调控法的定义，典型的观点有：
一是宏观调控法是规制政府宏观调控行为，调整宏观经济关系的子部门经济法。
二是宏观调控法是指调整宏观调控关系的法律规范的总称。是经济法体系中重要的部门法，是国家管理宏观经济的主要法律手段之一。
三是宏观调控法是指宏观调控体系、宏观调控程序、宏观调控手段（措施）的法制化。
四是宏观调控法是调整在国家宏观调控过程中发生的各种社会关系的法律规范的总称。
笔者比较赞同胡光志的观点，认为宏观调控法是国家调控市场经济的法这样的认识是有偏差的。在这种理解中，宏观调控是国家手中的一个工具，作为宏观调控的一方当事人的政府，是法律的主宰还是法律的规制对象？宏观调控法到底调控谁?笔者认为，宏观调控法不是政府的工具，而是管住政府闲不住的手的手铐。
三、宏观调控法的调整对象
典型的观点有：
一是宏观调控法的调整对象是宏观调控关系，或称宏观经济调控关系，它是国家对国民经济和社会发展运行进行规划、调节和控制过程中发生的经济关系。主要包括这几种：财税调控关系、金融调控关系、计划、规划调控关系、产业调控关系、投资调控关系、储备调控关系、价格调控关系、涉外调控关系。
二是宏观调控法的调整对象是宏观调控关系，或称宏观经济调控关系，它是国家对国民经济和社会发展运行进行规划、调节和控制过程中发生的经济关系，它涉及现实社会中的国民经济整体利益、社会公共利益和国家的根本与长远利益。主要包括以下几类：计划调控关系、财税调控关系、金融调控关系、产业调控关系、投资调控关系、战略物资储备调控关系、涉外经济调控关系。
三是宏观调控的对象是社会经济的宏观结构和运行，是各种经济总量。
笔者认为，尽管学者的表述更有千秋，但基本上都可以把宏观调控法分为计划（规划）、财税、金融三大类。
四、宏观调控法的调整方法
一是宏观调控法的调整方法，是指对宏观调控法的调整对象，即对宏观调控关系施加有影响力和法律后果的方式、手段的综合，从不同的角度可以概括出不同的宏观调控的调整方法：
1．按照宏观经济政策业务范围为基础确立的调整方法，主要包括：财政调控方法、货币调控方法、产业政策调控方法、价格政策调控方法、涉外经济政策调控方法。
2．以对经济行为影响的力度与方式为基础确立的调整方法：利益诱导方法、规划指导方法、强行控制方法。
二是宏观调控法的调整方法，或称宏观调控法的调整方式，它是指对宏观调控法的调整对象施加有影响力和法律后果的方式、手段的总和。
笔者对前两种观点表示赞同，但在实际的调宏观调控中，经常出现“治乱循环”，宏观调控法在调整方法上应该以诱导性调控为主，以强行控制为辅。政府少举“杀威棒”，多发“胡萝卜”才能使宏观调控的效果更加理想。
转贴于
五、宏观调控法的原则
宏观调控法的原则是立法的方向标，也是宏观调控的实施主体和调整对象的基本准则，是各项宏观调控政策、法律的指导思想。
笔者认为，宏观调控法的原则应该是宏观调控法王冠上的那颗蓝宝石。典型的观点：
一是促进总量平衡与结构优化的合理原则、政府依法调控的法定原则、政府有限调控的适度原则、政府调控注重实现经济利益的效率原则。
二是总量平衡和结构优化原则、政府调控法定原则、政府调控适度原则、注重调控效益原则。
三是决策集权原则、权力制约原则、维护受控者权利原则、保障宏观调控理性运行的原则、调控手段法治化原则。
各家的学说都有一定的合理成分，毫无疑问，这些会成为我们继续前进的养分。笔者认为，宏观调控法的原则应该具备这几点：
（一）宏观调控法定原则
多数的学者都同意宏观调控法定原则，笔者十分赞成。宏观调控法定主要包括两个领域，一个是宏观调控职权法定，另一个是宏观调控程序法定，两者相辅相成，缺一不可。一旦政府可以随意超越法律进行无法监督、管理的宏观调控，毫无疑问将对国民经济会造成无法挽回的巨大损失。由于宏观调控决策主体受到主客观因素的制约，并不能保证每次宏观调控的政策都能够正确、有效，于是，职权法定和程序法定能有效的对政府权力进行约束和监督，避免权力寻租，纠正政府不恰当的调控行为，最终实现国民经济效益最大化。
另外，由于宏观调控具有暂时性的特点，并不适合将具体的调控内容法律化，一个是因为法律化的过程漫长，势必错过最佳的救治经济的时机；更为关键的是，宏观调控是针对瞬息万变的国内外环境所指定的特殊政策，比如在第二次世界大战期间，就应该实行高度的计划经济，而在和平时期，就应该调整政策。由于宏观调控政策的灵活性特点，程序的完善也变得更加重要了。
（二）实现国家利益最大化原则
以国家利益作为出发点和归宿应该是宏观调控法的原则之一。
评价宏观调控是否成功的唯一标准应该就是从国家利益去考虑。比如中国的改革开放是否成功，从中国近30年来的奇迹增长就不难看出是完全成功的，让中国人能够体面生活，并且有效的刺激了民营企业、乡镇企业的发展，激活了经济的发动机，让中国不断的往前奔跑，从国家利益的角度去分析，无疑是成功的。
需要注意的是，在判断一个宏观调控政策的时候，不应该只算经济账，而不算未来帐。任何不科学的发展带来的危害是无法在财务报表里体现的。比如现在日益严重的土地沙化、非法占用耕地等现象。尽管对当地的gdp是有拉动，但从长远来看，容易造成环境对人类的报复，而等到这一天，再去治理，那么这样的经济效益是需要打一个问号的。因此，在任何宏观调控政策、法律的制定中，必须考虑可持续发展这个前提，在保证经济利益的同时，保证发展的延续性，实现国家利益最大化。
（三）宏观调控适度原则
马克思提出了划时代的理论：“经济基础决定上层建筑，上层建筑又反作用于经济基础”，而法律属于上层建筑的一部分，也就是说，法律要针对当时的生产力发展水平来制定，而不应该超前或者滞后。从这个角度讲看，宏观调控的力度应该掌握。在宏观调控中，毫无疑问，中国的改革开放是小步快跑，从农业的家庭联产承包制开始，一点点的撕开体制的口子，使得中国到今天的经济富强。同样是对于中国，也出现过“大跃进”等不针对生产力发展水平制定政策的情况，而无疑，对于国民经济是灾难。场经挤结构的建立与发展以及当代中国经济改革的成功。
笔者认为，在使用上层建筑反作用于经济基础的时候，一定要进行科学系统的思考，一定要适度，不能盲目而为，只有两者相辅相成，才能最大程度的给中国的经济造福。
（四）宏观调控政策为主和宏观调控法律为辅相的原则
宏观调控法政策一般分为两种：一种是指导政策，具有原则性、抽象性，这类政策一般不具有可操作性，只是作为总则和方向来看待。另一种政策是实施政策，这类政策具有规范性和可操作性的特点，并且具有法律的效果。但是，这种政策只能作为宏观调控法所确认的一种手段，而且在制定过程中必须经过严格制定程序和监督机制。由宏观调控法律影响宏观调控政策，只有当出台的政策符合法律的认可，政策才获得法律的效力。反之，则只是一句口号而已，是不具备强制性的。
笔者认为，无论是政策还是法律并不是一定要宏观调控的相关成文法律在前或者政策在前，而是要在法定的程序中合理的安排先后，如先通过政策试点，再通过法律最后确定；也可以先通过法律来进行总则性规定，再通过政策进行小范围调整。但无论如何，必须本着实事求是的原则进行选择，而不应该本本主义，造成国家经济利益的不必要流失。
六、宏观调控法的实证分析
马克思曾经说过，实践是检验真理的唯一标准。只有通过实践，才能确定理论的正确性。在人口众多，海内外环境复杂的中国，保持了持续三十多年的高速增长，尽管有很多地方还存在着不尽如人意的地方，但中国一定是做对了什么才能跑得如此之快。笔者认为，这个答案就在过去的宏观调控法的立法实践中。笔者转贴于
将就我国的重大宏观调控立法实践中的分税制改革进行剖析，力图破解中国奇迹的密码。
（一）分税制改革的背景
自从开始对国有企业开始实行利改税后，中央财政与地方财政的关系发生了重大的改变，针对各地不同的经济情况确定上缴数额或补贴的财政体制。但在实际执行中去事与愿违，地方政府为了自身利益使出各种对策：比如有的地方给企业减免产品税，然后通过非财政途径的各种摊派收取企业费用归地方支配。而其中最明显的莫过于北京和上海，中央对北京市实行收入递增包干分成模式，约定年增长率4%以上上缴递增，北京便连续多年财政增长为4%，直到“王宝森案”，才发现北京隐瞒了财政收入98亿元；上海实行上解加递增分成模式以来，规定了每年财政收入165亿元的定额，其中100亿归中央，65亿留在上海，超出定额部分55分成，执行结果是上海每年财政收入都不超过165亿元，实现了惊人的零增长。
这种上有政策下有对策造成的结果就是“弱中央”。然而，自从利改税后，财政收入中，中央拿三成，地方拿七成，财政支出，中央支七成，地方支三成。中央财政收入占整个财政收入的比重不断下降，1992年，全国财政收入为3500亿元，其中中央为1000亿元，地方为2500亿元。与此同时，中央的财政赤字高达1000亿元，弱中央，穷中央，严重地削弱了中央政府对经济的宏观调控能力。中央与地方的财税分配制度的改革势在必行。
（二）分税制的具体办法
针对这样的情况，在1993年12月25日，国务院做出《关于实行分税制财政管理体制决定》：从1994年1月1日起改革现行地方财政包干体制，对各省、自治区、直辖市以及单列市实行分税制财政管理体制。即中央税和地方税。
（三）分税制的实施效果
分税制的实行，让中央财政得到了有效的缓解。1994—2002年，我国财政收入年均增长率17.5%，其中中央财政收入占全国财政收入的比重达到了55%，比1993年提高了33个百分点。有效的解决了中央的财政赤字问题。
（四）从宏观调控法的基本范畴来评价此次宏观调控
1．从宏观调控法的调整对象来看属于财税类；
2．从宏观调控法的调整方法来看属于宏观经济政策业务中的财政调控方法；
3．从宏观调控法的原则分析：
（1）基本符合宏观调控法定原则的要求，在宏观调控过程中并没有权力滥用行为。（2）实现了国家利益最大化原则的要求，使中央有效的把财权集中，在税收上削弱地方政府的比重，解决了中央的财政赤字问题，为改革开放后续政策的实施夯实了基础；（3）从适度原则来看却明显的感觉过度了。地方政府经过分税制改革后的税收收入几乎都是来源不稳定、分散、征收和管理难度较大的税种。反而地方政府容易破产，造成了不少地方政府只能通过卖地来维持收支。不得不说，是一种遗憾。
七、论宏观调控法在调结构、转方式中的作用
在发展这个问题上，过去的中国强调的是速度，以大量的环境资源作为代价进行发展，走的是高消耗，低效率的发展方式，毫无疑问，这样的发展方式是对物质资源的极大浪费，增加了未来社会的成本，为中国未来的发展无异于埋下一枚定时炸弹。笔者认为，调整经济结构转变经济发展方式是必然的，而要实现这一目标光是由调节民事主体的民法和调节行政主体的行政法都是很难做到的，而能够肩负这个历史使命的就是调节公与私的经济法中的宏观调控法。
在调结构、转方式中，通过宏观调控法的积极作用体现在：
（一）调控的主动权永远掌握在政府的手中
拿这次房地产调控为例，第一轮宏观调控用的是货币政策和信贷政策，减少流入房地产的流动资金。第二论的宏观调控是用的是政府的行政命令—限购令。通过对购买主体实施限制来减少投机性购房行为的发生，进一步遏制房价的上涨。而第三轮调控，极大程度上就是目前传得疯传的房地产税。可以预见的是，如果房价无法稳定，房地产税就基本会出现在重庆和上海等中心城市，而先期的房地产税对市场产生的影响将决定下一步对房地产税的征收力度和试点的推广程度。在这样的政策压力下，如果试点城市的房地产价格能够稳定，那么试点的推广甚至都可能不放在议程中。如果说达不到预期，那么将迅速全国铺开，对楼市形成大规模的压制，甚至可能加大征收力度。一把在头上摇摇欲坠的达摩克利斯之剑来掌握调控的主动权。
（二）资源配置优化
转贴于
通过宏观调控法来调结构、转方式能够用政府的强壮的双手矫正市场经济的轨道，形成经济的产业布局、产业结构、生产方式，实现国家利益最大化。
笔者认为，必须要警惕宏观调控法在调结构、转方式过程中可能带来的消极方面：
一是宏观调控决策者的“权力寻租”，由于宏观调控主体的责任追究、处罚还不完善，因此只有不断的推行法治化的进程才能有效的杜绝这一隐患。
宏观调控的原因篇5
【关 键 词】宏观调控权/合法性/权力配置/权力行使
基于经济法上的“二元结构”假设（注：经济法理论上的“二元结构”假设，是作为经济法研究的重要前提的一系列“二元分立”的框架。例如，从人类最基本的心理、需求出发，可将人类的欲望分为公共欲望和私人欲望，进而在经济层面区分公共经济与私人经济，在政治、社会层面区分政治国家与市民社会，在法律层面区分公法与私法，等等。基于上述“二元分立”，又可进一步分为公共物品与私人物品、政府与市场、公法主体与私法主体，等等。参见拙文《略论经济法上的调制行为》，《北京大学学报》（哲社版），2000年第5期。），现代国家的基本职能，可以归结为公共物品(public goods)的提供（注：自从萨缪尔森提出“公共物品”的较为公认的定义以来，对于公共物品的研究日益深入，从而为经济法研究提供了重要理论支持，这在财税法等宏观调控法的具体领域已经有了突出的体现。为此，有必要把公共物品理论推广到整个宏观调控法的研究之中。），其中包括为市场经济提供良好的法律环境，适时适度地对经济运行进行宏观调控。由于宏观调控及相关制度具有极大的外部性（注：这里的“外部性”包括“好的”外部性，也包括“坏的”外部性。实际上，从经济学上说，公共物品是外部性的极端体现；从法学上说，法学研究在很多情况下是在解决外部性问题，经济法也不例外。），因而对于宏观调控的实施和相关制度的构筑必须慎重，以尽量减少宏观调控对经济活动的负面效应。
现代市场经济的发展与制度的关联日益密切，制度已逐渐被视为经济活动的“内生因素”。各国的实践表明，无论是鼓吹市场经济的自然演进，还是强调外力推动（注：其实，演进主义与建构主义、自由主义与干预主义等诸如此类的各类主义，在交替兴衰沉浮，这在20世纪体现得最为突出。但如果把某一种主义绝对地理解，则对于实践贻害无穷。事实上，在现代市场经济条件下，恐怕无论在理论上还是在实践中，都无法排除或否认国家在某些情况下进行宏观调控的必要性或重要性。即使是哈耶克之类的自由主义大师，也都强调对“国家干预”或“政府活动”应有正确的理解。参见哈耶克著：《自由秩序原理》，三联书店1997年版，第279-281页。），实际上都并不完全排斥国家的经济政策或宏观调控。我国作为一个“转型国家”、“后发国家”，宏观调控被认为有着不容忽视的作用，财税、金融等领域所取得的一些调控成果也为此做出了佐证。但是，我国目前主要还是侧重于宏观调控的政策实施，对于宏观调控的法律保障和制度建构，无论在制度上还是在研究上，都还十分欠缺。为此，有必要从法律的角度来研究解析宏观调控问题。
通常，权力／权利被视为法学研究上的核心范畴；与此相应，宏观调控权亦应在宏观调控法研究中居于核心地位，但学界的相关研究尚十分薄弱。在鉴于此，本文将着重探讨宏观调控权方面的几个较为基本的问题，包括宏观调控的合法性问题、宏观调控权的配置、行使宏观调控权的原则、力度，以及宏观调控权的独立性等问题，这些探讨对于完善宏观调控法的理论和制度甚为重要。
一、宏观调控的合法性
宏观调控的合法性（legitimacy，或译为义理性、正当性等）问题（注：合法性是一个有诸多复杂含义的概念，韦伯、哈贝马斯等学者对其认识亦不尽相同。本文使用的合法性概念，主要限于符合法律规范或规律，以及得到社会公众的拥护和承认的意义。），是研究宏观调控权首先要涉及到的一个重要问题，它有助于认识宏观调控权的来源和产生基础等问题。宏观调控的合法性包括其在法律、经济、社会、政治等各个方面的合法性。其中，法律上的合法性是最直接、最受关注的。如果某项宏观调控行为在法律上不具有合法性，则在强调法治的情况下，其效力就会受到质疑和削弱。因此，从合法性的角度，宏观调控首先就被分成了具有合法性的宏观调控和不具有合法性的宏观调控。
从法律上说，具有合法性的宏观调控应当是由具有宏观调控权的主体依法实施的。因此，如果一个主体本身不具有宏观调控权，则该宏观调控就不存在法律上的合法性。宏观调控权对于确保法律上的合法性非常重要。
从形式上看，宏观调控权来源于法律上的明确授权。在把法律仅理解为制定法的情况下，宏观调控权的确立、分配和行使等内容，要通过国家制定的法来加以体现。此外，宏观调控权也是国家的经济管辖权的具体化。作为国家主权或更为具体的管辖权的组成部分，从根本上说，宏观调控权同样是整个国民总体的一项重要权力。
随着经济社会的发展，国家的职能和权力也在不断膨胀（注：对此，不仅“瓦格纳定律”和其他许多学者的研究都不断地证实了这一点，而且，各国政府财政支出占本国GDp比重的不断扩大，也有力地说明了这个问题。参见世界银行：《1997年世界发展报告：变革中的政府》，中国财政经济出版社1997年版，第2页。），这在很大程度上影响着宏观调控权的产生和发展。由于“现代市场经济就是有宏观调控的市场经济”，已成为一个较为公认的命题，因此，宏观调控也被认为是现代国家新获取的一项重要职能，其目标是解决经济、社会领域的诸多现代问题。[1]此外，由于宏观调控作为一种公共物品，是私人主体所不能提供或无力提供的，因而只能由国家承担起提供公共物品的重任。从这个意义上说，宏观调控首先是国家的一项义务，其次才是国家的一种权力。
宏观调控的原因篇6
关键词：金融；房地产；调控；区域差异
2004年以来，金融杠杆与行政手段、财税手段、土地手段一道共同参与对房地产业进行宏观调控，虽然取得了一定进展，但从总体上看，效果远不尽如人意。
一、金融杠杆参与房地产宏观调控效果评价
在本轮国家对房地产市场的宏观调控中，金融调控手段不断在强化。自2004年10月至2007年9月不到三年内，央行已经连续9次加息，仅2007年就5次加息。为抑制经济运行中过多的流动性，自2006年7月到2007年11月，央行曾先后12次上调存款准备金率，将存款准备金率由8%调升至13.5%。2007年9月27日，央行与银监会又联合下发了《关于加强商业性房地产信贷管理的通知》（银发[2007]359号，下称“359号文”）。文件对申购第二套（含）以上住房的，作出了严格的规定。如此频繁的金融调控措施，但效果并不理想，主要表现在如下几个方面：
（一）房地产投资继续升温
自1998年以来，我国完成房地产开发投资年均增长都在20%以上。2007年1
—9月份，全国完成房地产开发投资16814亿元，同比增长30.3％，比上年同期加快6个百分点，比全部固定资产投资高4.6个百分点；1—9月份，全国房地产开发企业资金来源为25379亿元，增长37.9%。上述数据说明房地产开发投资仍然在高位运行，温度不断攀升。
（二）房价居高不下
近几年来，我国许多城市的房价都翻了一番。2007年房屋销售价格继续较快上涨，部分地区房价涨幅居高不下。2007年11月全国70个大中城市房屋销售价格同比上涨10.5%，涨幅比上月高1.0个百分点；环比上涨0.8%，涨幅比上月低0.8个百分点。新建商品住房销售价格同比上涨12.2%，涨幅比上月高1.6个百分点；环比上涨1.0%，涨幅比上月低0.9个百分点。深圳已经连续21个月同比涨幅超过10%，其中10月份为21.1%；北京连续18个月同比涨幅超过8%，10月份达到17.8%。
（三）房贷风险加大
我国商业银行发放的个人住房消费贷款快速增长。从1998年的3106亿元增加到2007年上半年的25720亿元，占同期人民币贷款余额的比重从3.3%上升到10%左右，年均增速超过40%。
9月末，全国商业性房地产贷款余额4.62万亿元，比年初增加9410亿元，同比增长29.6%，增速比上年同期快5.2个百分点。其中，房地产开发贷款余额1.76万亿元，比年初增加3491亿元，同比增长26.9%，增速比上年同期降低2个百分点；购房贷款余额2.86万亿元，比年初增加5924亿元，同比增长31.4%，增速比上年同期提高13.5个百分点。
个人住房消费贷款违约风险已有攀升趋势。据19家银行的不完全统计，个人住房消费贷款中，违约客户高达18万户；工行、中行、建行2006年末个人住房不良贷款已接近200亿元。
上述情况说明，当前我国房地产市场存在着严重的问题，滋生着一定泡沫。虽然形势总体发展状况还是可控的，但是如果房地产投资、房价继续高涨下去，泡沫的风险就会逐步加大，加之我国流动性过剩的格局并没有发生根本变化，当前银行体系流动性过剩形势依旧严峻。因此，对房地产市场宏观调控的任务仍然十分紧迫而艰巨。
二、金融杠杆参与房地产宏观调控失灵的成因分析
尽管金融杠杆频频出手，但房地产市场的形势仍然不见根本好转，金融杠杆参与房地产宏观调控，甚至处于失灵状态。究其原因，大体上有客观原因和主观原因两种情况。
从客观上看，第一，由于城市化发展迅速，商品房供不应求；第二，货币流通严重过剩；第三，世界性的资产重新定价潮流影响。上述三个因素推动着我国房价不断走向高处。除掉上述客观原因外，主观原因有以下几点：
（一）对房地产业宏观调控往往处于两难境地
房地产业已经成为我国国民经济的重要支柱产业，在国民经济的发展中，占据了举足轻重的重要地位。房地产业贷款，在我国银行信贷占据了很大的比重。房地产业的这样一个重要地位，使得决策者进行宏观调控时，往往会处于投鼠忌器的两难境地。这有点像妈妈惩戒犯错误的孩子，打轻了孩子不当回事；打重了，又怕伤害了孩子的身体。房地产业宏观调控一直处于这样两难之中：下手轻了往往不起作用；但是下手重了，又怕伤害了房地产业的发展，甚至损害整个国民经济，这个尺度非常难以把握。近期“359号文件”就是一个例证：出台了“359号文件”，但看到一些城市的剧烈反应，又不忍心下重手，导致市场仍对其中的“第二套房”如何认定争论不休，政策难以执行，调控效果也就不了了之。
（二）地方利益的制衡
在我国绝大多数城市中，房地产业都是地方经济的支柱型产业。土地出让金收入和房地产开发交易的税收收入，是各个城市地方财政的主要进项。有专家曾做了初步测算，房地产业的收入约占全国多数城市地方财政收入的51%。因此有人又把城市财政直称为“土地财政”。如果在房地产宏观调控中，严格执行国家的相关政策，就可能严重损伤地方财政的财源。这是绝大多数地方政府所不愿意看到的，也是他们对宏观调控措施执行不利的最根本的内在因素。
（三）地方银行的消极抵制
房地产贷款，一直是各商业银行的重要贷款，个人房贷一直被银行业视为“优质蛋糕”。以交行为例，2007年以来虽然在不断地压缩开发性贷款，但是却在谨慎扩展个人房贷，先后推出了“安居贷”个人住房贷款以及“轻松安居贷”个人住房循环贷款产品。建行是房贷的龙头银行，按照其披露的2007年中报数据，其个人贷款平均余额由2006年6月30日的48906亿元，增加至2007年6月30日的6337亿元。“高利润、低风险”的个人房贷是各家商业银行争抢的业务，面对“房贷新政”的实施，各商业银行的态度并不积极。
“359号文件”出台以来，各类银行谁也不愿明确制定严格的“第二套房”细则，生怕因自己的细则过严而导致优质客户的流失。结果是调控政策所伸出的拳头“高高举起，轻轻落下”，调控功能大多被化解了。
（四）房地产宏观调控指导理念的“一刀切”
当前我国正处于社会主义的初级阶段，区域经济发展的不平衡是一个最基本的特点。由于历史及多种原因，各区域之间的经济发展水平差距相当悬殊。各项经济政策只有充分地考虑到这一现实，才会是有效的政策，才能达到预期的目的。我国房地产宏观调控失灵的一个重要原因，在于宏观调控指导理念上过多地强调政策的全国统一性，往往忽略了区域经济发展的不平衡性和差异性。
我国600余个城市的房地产业发展是极不平衡的，大体上可以分为五种类型：第一类区域是发达地区，包括上海、北京、广州、深圳。这些城市房地产市场投资炒房比例很大，外资进入量大，房价很高，涨幅很快。第二类区域是比较发达地区，如东莞、珠海、杭州、南京、苏州、宁波、温州、福州、厦门、天津、大连等地区。他们集中在以珠三角和长三角地区为主的东部沿海地区，房地产市场相对比较活跃，投资炒房比例较大，外资进入量比较大，房价相对比较高，涨幅较快。第三类区域是发展中地区，俗称二线城市，如武汉、重庆、成都、沈阳、长春、哈尔滨、西安、郑州、南宁、太原、兰州、乌鲁木齐、银川等中部、东北、西南、西北地区的城市。它们的特点多是房地产市场启动相对较晚，近几年来房地产市场得以较快发展，居民自住性购房占市场主导地位，房价运行相对比较平稳。第四类区域是刚启动地区，主要体现在中部、东北、西南、西北地区的一些省属城市。它们的房地产市场化水平不高，地价较低、房价也比较低。第五类区域是滞后地区，除东南沿海个别县级市，全国绝大多数的县级城市房地产业处于刚刚起步阶段，房地产市场启动相对滞后，房价较低。由于忽略了区域经济发展的不平衡性和差异性，实施全国统一的调控政策，结果出现了该调控的没能很好调控，不该调控的也跟着调控的结果，导致有病者吃药的剂量不足，没病的也得跟着吃药。在第一、二类地区，一旦房地产市场稍有下挫，调控政策就立即出现折扣现象。迄今为止，很难有一项宏观政策能够一贯到底。
综上所述，可以看出：其一，与房地产宏观调控失灵的主客观原因相比，外因是条件，内因是根据，主观原因应该是主导的；其二，房地产宏观调控失灵的主观原因中，忽略了区域经济发展的不平衡性和差异性，这是最主要的原因。
三、实施区域差异的金融调控政策建议
依据当前我国房地产业发展的风险状况和金融杠杆失灵的成因分析，为破解金融杠杆参与房地产宏观调控的两难境地，笔者提出如下的金融政策建议：根据我国房地产业发展不平衡的实际状况，建议实施考虑区域差异的宏观调控措施，即按照各个区域房地产业发展处于不同历史阶段、当前存在的问题以及宏观调控的任务，因地制宜，实行有差异的金融调控措施。
对第一类地区和第二类地区，它们是宏观调控的主要对象，因此，应该采取相对比较严厉的金融措施。例如，第二套住房的首付应该严格按照以家庭为单位进行界定，无论是国内银行还是外资银行都应该执行统一的从严调控的标准。利用严格的金融杠杆，从严控制上述地区的炒房风潮，囤地风潮，下大决心保证房价的平稳运行。
对于第三类地区（往往俗称为第二线地区），房地产市场虽然也有一些这样或那样的问题，但问题多是苗头性的，所以对这类地区宏观调控政策应当适当放宽。例如，本次“房贷新政”中，第二套住房可以界定为按个人为单位。通过宏观调控措施，对这类地区起到警示作用，既促使当地的房地产业得以健康发展，又防止过热和房价过快上涨的弊端产生。
对于第四类和第五类地区，由于其房地产业刚刚起动，甚至是启动不足，因此应该对它们采取扶持和支持的态度，所以宏观调控中，对这类地区应该是网开一面。例如，“房贷新政”中，第二套住房的规定在上述地区可以不实行；甚至对于该类地区的购房贷款的首付款比例采取更加优惠的政策，以鼓励和支持第四类和第五类房地产业的快速发展。
房地产业和地方经济的关系有一个递减规律在起作用。房地产业是一个基础性和先导性产业，在一个城市经济发展的不同阶段有着不同的作用。当一个城市经济处于腾飞的初期阶段，房地产业是地方经济的支柱型产业，房地产业收入是各个城市地方财政的主要收入。但是，随着城市经济的不断发展，房地产业的地位和重要性逐渐发生变化，呈现递减形态，其支柱型产业地位会逐步由其他产业取而代之。这一规律在广州、深圳和上海都有明显的体现。因此，在对房地产业宏观调控中，实施区域差异调控政策，不会对一、二类区域经济产生大的不良影响。
总之，采用上述区域差异政策，有压有保，既可以防止房地产市场大起大落，房价无限制地攀升，化解房地产业的风险，同时又促使后进地区的房地产业发展，促进地方经济的平稳、健康、快速增长。区域差异政策有利于缩小全国各个区域经济差距，从而解决决策层和管理层对房地产业宏观调控的两难境地，可以把房地产业对国民经济发展带来的风险降到最低点，使其对国民经济的推动作用扩大到最大程度，确保国民经济平稳、健康地快速运行。
【参考文献】
[1]吴晓灵.流动性过剩与金融市场风险.中国金融，2007年19期.
宏观调控的原因篇7
1998年，我国政府机构进行改革，明确规定，与计划、财政、金融三大调控方式有关的原国家计委（现称为“国家发展和改革委员会”）、原国家经贸委员会（现与原对外经贸部合并，称“商务部”）、财政部、中国人民银行四个部门为宏观调控部门。以上四个部门是否就拥有房地产宏观调控权是法律明确规定的，其它相关部门是否也拥有房地产宏观调控权，法律没有做进一步明确规定。2003年，国务院提出土地是宏观调控的手段，由此国土资源部也成为宏观调控的部门之一。房地产调控权的配置是在法律的框架下形成的。从权力来源的角度看，在法律中明确规定哪些国家机关享有房地产宏观调控权。目前，我国宏观调控政策主要包括财政、金融及产业政策几大类，分别出台与十几个不同政策制定机关，中央宏观调控主体过于分散。如作为金融领域管理机关的人民银行则偏重于防范金融风险，出台的政策往往旨在防止房价过高出现泡沫或防止房价过度下跌而影响国内金融秩序。而建设部门作为房地产业的主管部门，则希望房地产业能保持一个高速发展水平。由于部门立场差别，宏观调控政策存在相互消弱的弊端，很难形成调控的合理，影响调控效果。再者，房地产调控权主体过多，控权力就过于分散，当发生情况，需要担当责任时，有可能发生各个部门相互推矮或者无人承担责任的现象，最后产生了看不见的手打败了多只看得见的手的房地产宏观调控。
二、调控政策不够全面
宏观调控政策准确性主要可以分为三个方面：一是政策内容的正确，二是政策范围的合理，三是政策手段的协调性。但是目前我国的宏观调控政策却出现以下几个问题：
（一）政策内容的不准确
宏观调控是市场失灵或缺陷时，政府运用经济等相关政策的一种干预手段，是对不能发挥正常作用的市场机制的及时有效的补充，以有助于市场正常运行。宏观调控在任何时候都不能也不应该替代市场机制，也不能干涉企业的自主经营和管理。宏观调控应该是间接的，具有指导意义的，不能直接指挥市场主体的经营活动，干预经济自由。
（二）政策范围的不合理
宏观调控的范围是一个实证性的问题，每一次宏观经济波动的影响因素在每个时期都不是相同的，因此，房地产宏观调控政策范围也是在不同时期是有所不同的。从1998年至今的房地产宏观调控政策过程中，温和调控期和严厉调控期两个阶段的调控目标都是抑制房价上涨。但是在该阶段政策实施之后，其效果并不明显。调控政策脱离了市场，政策范围划定不合理是政策失效的一个重要原因。目前，房地产市场供需失衡是导致我国房价持续上涨的主要原因。因此，房价问题的解决应该以“实现供需结构的相对平衡”为切入点，在着力增加住房供给数量、优化供给结构的同时也要注重加强对投资、投机需求的抑制。
（三）调控手段相对单一
房地产宏观调控手段主要可以分为三种：经济手段、行政手段和法律手段。这三种调控手段的内容和方式不同，针对的对象和任务也有所不同，如经济手段，通过调整市场主体的利益关系来影响经济行为的一种宏观管理手段。主要是通过货币、财政税收、土地等经济机制来引导房地产经济的良好运转，实现房地产总供需的动态平衡。它主要是利用经济杠杆来调节市场主体间的利益分配。行政手段，具有强烈的政府意志，是政府采取带着强制性的行政命令、指示、规定等措施，来调节和管理国家经济的手段。法律手段是通过规范生产经营的宏观调控，不论是制定国家计划，还是产业政策，或者实施行政干预，都必须有法律依据。这些手段在房地产宏观调控中要根据房地产市场的不同阶段、对象、以及范围的具体情况有针对性的运用，这样才可以起到积极、及时、有效的效果。一般来讲，宏观调控是以经济手段为主，法律手段为保障、行政手段为辅。但是由于房地产市场与一般市场的特殊性，涉及的土地资源属于国家所有，不能完全通过市场调节，需要政府的供给，因此房地产市场的调控就趋于复杂化，用单一的政策和手段可能出现相互冲突和消弱调控效果。
三、调控政策程序不完善
宏观调控的原因篇8
关键词世界贸易组织宏观调控法市场规制法协调
一、宏观调控法与市场规制法的有机结合构成了完整的经济法体系
在各国市场经济的实践中，“市场”当仁不让地成为经济的主角，而“国家”在经济发展过程中的角色也举足轻重。国家最主要的作用就是为市场发挥功效创造一个公平有序的清洁的环境，包括“政府”参与市场经济和“国家”干预市场行为两个方面。经济基础决定了包括法律在内的上层建筑的形态，无论是“市场”的正常运行，还是“政府”的经济行为，亦或是“国家”的干预措施，都需要有完善的法律体系为依托和保障。如果说，市场的“剧本”是民（商）法，那么国家的“台词”就是经济法。具体而言，宏观调控法是政府参与市场经济行为顺利进行的保障，而市场规制法则是国家干预市场经济行为所不可或缺的。宏观调控法与市场规制法的有机结合构成了完整的经济法体系，为市场经济的良性运行清理“环境”，反垄断、反不正当竞争并进行宏观调控，将一个没有“瑕疵”的市场还原给民法去调整，成为民法调整经济关系的“环境法”。
关于宏观调控法与市场规制法的有机结合构成完整的经济法体系的，不能仅从静态上把握，而要从动态上分两方面把握。
一方面，应将其置于资本主义的三个发展阶段即自由资本主义时期、私人垄断资本主义时期和国家垄断资本主义时期去认识。在自由资本主义时期，是市场经济的良好发育时期，自由、平等是其灵魂，因而民（商）法便大显身手。但进入私人垄断资本主义时期，无限制的自由竞争，极大地刺激了资本主义的发展，同时也造成自由、平等的竞争秩序的扭曲。垄断、限制竞争以及不公平竞争的形成，使民（商）法固有的原则与制度难以正常发挥其功能，客观上要求新的法律形式的出现。以德国为代表的传统民法国家曾试图沿用民法来控制垄断的蔓延，而现实是，即使传统民法国家动摇了民法的三大原则，还是无法抑制垄断组织的发展势头。在这种条件下，只有借助于以国家权力干预国民经济为主要目标的经济法进行调整。众所周知，制约市场活力的障碍主要是垄断、限制竞争和不正当竞争，我们将规制这三种行为的法律统称为市场规制法，其根本特点就是国家权力直接干预市场，维护市场秩序。客观存在于1890——1914年间的美国的反垄断法就是市场规制法基本内容。当资本主义发展到国家垄断时期，不断发生的世界性的经济危机使西方各国意识到，仅从微观上对市场进行规制显然是远远不够的，如果想经济更好地发展，还要从经济全局出发，运用财政、税收、等手段参与经济生活，对国民经济进行间接的宏观调控。宏观调控法应运而生。至此，整个资本主义世界全面形成了“市场规制法+宏观调控法”的经济法立法模式，并在此基础上不断发展完善。
另一方面，对于宏观调控法与市场规制的有机结合问题，还应置于我国社会主义经济建设历程失败的教训和成功的经验中去认识。在计划经济排斥市场机制，以计划法为核心的宏观调控法较为发达。新中国成立后，我们实行社会主义制度，经过短期恢复发展，我国很快实现了国民经济一体化。但是，由于受前苏联教条的束缚，人为否认市场调节和价值的客观必然性，政府对经济一统到底，失去自主经营权，成为政府的附属物，这些违背生产力要求的作法极大地制约了我国经济的发展。改革开放以来，随着市场经济体制的最终确立，逐渐形成以民（商）法为基础，以宏观调控法、市场规制法相结合的经济法为保障的日趋完善的法律体系。我国的宏观调控法律体系已比较完善，主要内容是对财政、税收、金融、计划、价格、固定资产投资等进行调整，基本任务是保持经济总量的平衡，促进经济结构的优化，引导国民经济持续、快速、健康发展，推动社会全面进步。相比之下，我国市场规制法律体系建设亟待加强，其内容应以反垄断法、反不正当竞争法、消费者权益保护法等为主，其目标应是促进公平竞争，维护市场秩序，防止市场失灵。
二、中国入世后宏观调控法与市场规制法的协调问题
世界贸易组织（theworldtradeorganization，简称“wto”）由三个总协定（货物贸易总协定、服务贸易总协定、与贸易有关的知识产权总协定）及下属附件和许多专门协定构成。wto及其法律体系的宗旨，是逐步减少和消除成员方政府以关税、数量限制、管制立法和其他国内立法与行政措施设置的国际贸易壁垒，以及其他对国际自由贸易平等竞争的扭曲行为；通过多边贸易谈判达成协定，规定所有成员可以接受的贸易自由化程度和所允许的国内贸易保护措施，逐步推进国际贸易自由化进程①。其主要职能有三：解决国际贸易争端、制定和实施多边贸易规则以及组织多边谈判。其主要原则也有三：最惠国待遇原则、国民待遇原则和透明度原则。世贸组织的所有成员方和申请加入方最重要的义务承诺，就是接受世贸组织规范对国内政府贸易管理活动的约束，接受世贸组织通过争端解决机制、贸易政策审查机制和透明度制度对国内贸易行政活动的监督。
通过上述世贸组织的基本情况，我们不难看出wto规则是以民商法为根据确立的，其核心就是推进自由贸易、使各成员在此过程中谋求各自的发展。然而，wto的实践也不断提醒我们，仅有民商法规制是不够的，纯粹的贸易自由，必然导致垄断、倾销等诸多妨害经济进一步发展的不合理现象产生。因而在wto达成协定的同时，各国都会或多或少做些保留条款，并且一定限度之内的贸易壁垒也被视为是可以接受的。这实质就是经济法手段的运用。以民法为基础、经济法为保障来发展经济的模式，已为世界多数国家的发展所证明。因而，我国入世后的市场经济建设也应在依靠民商法作基础性调整的同时，辅以经济法为保障，也就是要努力协调好宏观调控法与市场规制法，为市场经济更快更好的发展，也为尽快完成与世贸组织各项规则的接轨，创造有利条件。
随着我国加入wto，外国商品、服务和经营者的大量涌入，必然导致我国经济关系的变化，尤其是作为社会个体的经营者和社会整体之间的关系更加引人注目。竞争关系、消费者和经营者关系、宏观经济关系以及企业内部关系等具有社会公共性的经济关系在入世后都呈现国际化趋势。不仅如此，入世也导致了我国经济立法根据和立法目标的变化，wto法律规则、世界利益与本国利益的统一将成为我国经济立法的主要根据之一，当然也是我国经济立法的重要目标之一。wto给我们提供了一个市场经济法律的基本框架，加入wto在法律上给我们国家的经济法律注入了大量新的内容。wto的文件也将为推动我国政府职能转换提供一个法律框架，wto所架构的是一种市场走向的政府与市场的关系，应对wto所带来的冲突的前提是重构政府和市场的关系，由此政府在市场经济关系中的地位和政府干预经济的方式与手段也要相应变化。首先市场经济的基本制度意味着市场应是完整的，政府对市场不应过多干预，这是加入wto的一个制度性的前提条件。其次是政府保证不实行歧视待遇，这也是构成wto基本原则的多边最惠国待遇原则。第三是国民待遇原则，以保证市场主体的公平竞争。随着市场经济体制的发展，政府的全能性要向社会性转化。所有这一切都是我国加入wto后所要应对的变化，而wto仅仅提供给我们一个不完善的对政府的限制规则，这就需要依靠国内的经济法来补充和完善，因而作为经济法体系主要支柱的宏观调控法与市场规制法的建设，及其相互协调的任务就迫在眉睫了。②
就目前看来，中国入世后宏观调控法与市场规制法的协调，至少应注意以下四方面的问题：
（一）立法目标的协调
宏观调控法与市场规制法同属经济法范畴，因而其立法目标在大方向上是协调一致的，即防止“市场失灵”和“政府失灵”，维护社会主义市场经济秩序，保障社会主义市场经济的良性运转。然而，宏观调控法与市场规制法又是各自独立的两个法律体系，因而也有各自的立法目标，正是在这个意义上，两者才有协调的必要。
现代各国的经济实践，尤其是社会主义国家的实践经历充分证明，政府对企业、社会经济的“无微不至”的关怀，往往会造成效率低下的结果。适度参与经济活动是各国政府的最佳选择，宏观调控法就是实现政府适度参与经济活动的法律形式。市场在价值规律的作用下自发调节社会经济，其高效率毋庸置疑。然而，我们也看到，在利润最大化的驱动下，竞争者必然会千方百计使自己立于不败之地，甚至不惜以结成垄断联盟或利用不正当竞争手段限制其他竞争者的自由竞争。如此一来，价值规律的调节作用受到限制，市场配置资源违背最优原则，“市场失灵”不可避免。市场规制法所要解决的问题就是排除干扰因素，保证市场正常运转，防止“市场失灵”。
在我国加入世贸组织之际，宏观调控法与市场规制法的立法目标，要在进一步深化与国际贸易规则接轨、国民待遇、公平竞争、法律透明度及法制统一等理念的过程中相协调，尤其是要体现在公平竞争精神方面。“公平竞争是市场经济的基本理念。市场经济实际上是公平竞争的经济。市场经济的规则实质上就是公平竞争的规则。”①在我国，这种市场经济法制理念虽已在反不正当竞争法、消费者权益保护法、招标投标法等诸多法律中得到体现，但是，由于体制上的缘由，这种体现仍显不足。因此，在加入世贸组织之后，一定要在宏观调控法、市场规制法等经济立法中进一步深入反映公平竞争这一市场经济法制理念。
（二）原则的协调
从以往的与司法实践中不难看出，宏观调控法与市场规制法对关系的调整都有各自的法律原则。例如，学者们所列举的宏观调控法的原则包括“总量控制原则、间接调控原则、协同原则、集中统一调控权原则、政府调控行为规范化和约束原则、平衡优化原则、有限干预原则、宏观效益原则、统分结合原则、计划指导原则、公开原则、合法原则、适度性原则、稳定与灵活性相结合原则、资源优化配置原则”等等。而学者们列举的市场规制法的原则也有许多，诸如“诚实信用原则、保障公平合理竞争原则、保护消费者利益原则、维护市场秩序原则、合法原则、中立原则、社会利益原则、安全与效率原则、授权与限制并举原则、保护竞争主体平等竞争地位的原则、促进自由公平竞争的原则、保护中小型的原则、保护国家利益的原则、国家干预适度原则、社会公益原则、自治（自愿）原则、实质公平原则、整体效率优先原则”等等。在上述宏观调控法与市场规制法各自的诸多原则中，几乎没有两项原则是相同的，但这并不意味着宏观调控法与市场规制法在法律调整原则上是无法协调的，因为它们毕竟同属于法范畴。
我国加入世贸组织，为宏观调控法与市场规法法律原则的协调提供了前所未有的契机，使二者法律原则的协调成为必然。笔者认为，宏观调控法与市场规制法应当共同遵循“社会公益原则”，即国家进行宏观调控和规制市场经济生活的行为要以社会公益为根本出发点和最终归宿，也就是要始终以社会公益为基本尺度。在此原则中，我们所强调的“社会”是严格区分于“国家”的①，而“公益”则涵盖了、经济以及道德等社会各方面的诸多利益②。具体说来，社会公益原则应当包括“社会公共利益至上”和“社会整体效益优先”两层涵义。当然，社会公共利益与社会整体效益不会永远一致，当这两个标准在实践的适用过程中产生冲突时，要以社会公共利益为先，由社会整体效益做出一些让步或牺牲。因为，从根本上说，只有满足了社会公共利益的需求才能够实现社会的稳定，只有实现了社会的稳定才能促进经济更快更好地。所以，从更长远一点的角度看，当社会公共利益标准优于社会整体效益标准时，二者是相一致的，是并不矛盾的。
（三）调整手段的协调
加入wto，我们就彻底融入到世界范围的大市场之中，参与世界性的化大生产。从跨国公司到国际合作，我们不难看出，现代社会化大生产是社会分工细化与社会协作强化的对立统一。随着市场经济的高度发展，社会经济关系必然同时朝着分化和综合两个方向不断跟进。这就要求法律对各类具体的经济关系既能区别对待，进行分别调整；又能一视同仁，进行综合系统的调整。传统法律部门对经济关系的调整正是按分类调整和分段调整进行的，但彼此间缺乏应有的连贯性和协调性。这就需要运用具有综合系统调控功能的经济法，综合协调国家、市场、企业三者之间的关系，建立市场规制与宏观调控相结合的市场经济模式。
随着社会化大生产和现代市场经济的进一步发展，经济关系复杂多样，相互联结、相互渗透、综合发展的趋势日益加强。市场规制法与宏观调控法正反映了经济关系分化与综合两个方向发展要求，它们的协调就可以实现微观规制与宏观调控手段的有机结合。一方面通过众多的具体的部门经济法分别调整各类经济关系，另一方面又从总体上对各种具体经济关系进行全面综合调整。1、在微观规制方面，经济法运用反垄断法、反不正当竞争法、消费者权益保护法、产品质量责任法等法律对社会经济进行个别调整，干预私人经济，保护市场中的弱者，减少资源浪费，降低社会交易成本。例如，反垄断法的适用，可以保障有效竞争，提高经济效益和保障经济公平；反不正当竞争法的适用，可以保障市场主体营利行为的正当性，促进经济的良性运行，维护社会公共利益；消费者权益保护法的适用，可以保障弱者的权益，实现社会正义，促进经济与社会协调发展。2、在宏观调控方面，经济法运用财政法、法、税收法、投资法以及产业结构调整法等法律，对国民经济发展的任务、方针和原则这些根本方面进行进行综合调控，使整个社会经济均衡高效地发展。例如，财政法的适用，从总体上调控经济运行；金融法的适用，从总体上调控货币资金的运行；税收法的适用，可以调整社会分配，限制或激励某个行业的发展；投资法的适用，将有限的资金合理分配，集中于重大建设项目；产业结构调节法的适用，可以干预扶持第三产业的发展，使产业结构加速现代化从而推动全面经济增长。
（四）作用与体系的协调
随着我国入世后可持续发展、知识经济等新不断涌现，民法、行政法解决不了的宏观调控和市场规制关系方面的问题会更加突出，而这些问题仅仅通过经济法的各部门单行法来调整是难以胜任的。这就需要宏观调控法与市场规制法协调，共同发挥作用。宏观调控法的作用在于通过政府参与经济活动，实现引导经济发展的目标。政府从长远和社会公共利益出发，在产业调节、计划、国有资产管理、投资、金融、税收、、电信、劳动、资源、能源、环境保护、技术等领域管理与自己具有隶属关系的经济组织，并引导其他经济个体的经济活动，实现社会经济的可持续发展。市场规制法的作用在于国家通过立法机关、司法机关干预市场，通过行政机关管理市场。国家按有利生产、活跃流通、方便生活、讲求效益、合理布局的原则建立商品市场，对自发形成的市场要加强管理；对市场经营者、商品经营者和商品购买者等市场进入者设置法定的进入条件；对于已进入市场者设置的市场进入壁垒采取法律手段予以剔除，保障资源的合理流动和优化配置；同时，设定公平交易规则，对于违反者给予警告、罚款、直至逐出市场，追究刑事责任等处罚。
我国入世在即，而现行的经济法规范（包括宏观调控法和市场规制法）之间又存在大量的重叠、交叉与冲突，这就使作为市场经济的重要法律的宏观调控法与市场规制法的体系的完善与协调显得更加迫切。在市场规制法方面，我国已经制定了反不正当竞争法、消费者权益保护法、产品质量法、广告法等，亟待制定的是反垄断法，以保证我国入世之后对各类垄断进行规制的需要，无论是经济垄断还是行政垄断，国内垄断还是国际垄断。当然，我们也还要进一步完善有关国家宏观调控的法律，这些法律不仅适用于内资企业，也适用于外商投资企业和外国企业，这就为内资企业、外商投资企业和外国企业在中国境内的投资活动提供了坚实的公平竞争的法律依据。并在大胆引进跨国公司投资的同时，防范国际资本垄断市场、控制中国的经济命脉、损害中国经济安全的行为。
三、宏观调控法与市场规制法协调一致，有利于中国从容应对wto带来的经济和法律上的冲击。
各国市场经济的发展进程让我们清晰地看到，宏观调控法与市场规制法协同构成的经济法体系，对于市场经济的发展起着重要的保障作用。在我国，由于市场经济发展得还不充分，所以宏观调控法与市场规制法在体系上还不完备，在相互的协调上也远远不够。这种状况必将到中国入世后宏观调控法与市场规制法作用的发挥，进而将中国置于wto市场的不利位置。
当2001年9月17日，世贸中国工作组签订协议，正式通过《中国入世议定书》及附件和《中国工作组报告书》后，中国成功结束长达15年的入世谈判，中国入世成为定局。加入世界贸易组织，是中国社会主义市场经济生成和发展的必然结果，是推进改革开放进程的客观需要，是促进中国国民经济现代化发展的内在要求。但是，加入世贸组织对中国经济和法律的影响也是深刻的，这就需要我们尽快完善并协调好宏观调控与市场规制法律体系，以便使我们从容应对wto带来的经济和法律上的冲击。
①参见于安：《wto协定的国内实施问题》，《中国法学》，2000年第3期。
②关于wto与中国经济的相关论述可参见沈敏荣：《wto与中国经济法的发展》，《现代法学》2000年第4期。薛克鹏：《加入wto与我国经济法的几个理论问题》，第八届全国经济法理论研讨会提交论文。
①参见王家福：《wto与中国社会主义市场法律制度建设问题》，《中国法学》2001年第1期。
宏观调控的原因篇9
一、经济管制与宏观经济调控的不同之处
经济管制是指具有经济管制权的政府管制部门依照政府制定的法规对被管制者进行的（主要是）行政管理与监督行为。宏观经济调控则是指政府宏观经济管理部门在相关法规的约束下根据宏观经济运行的需要对宏观经济进行的调节。这里需要说明的是，宏观经济调控一词带有较浓厚的计划经济或者管制经济的色彩，“宏观经济调控”一词所表达的意思是政府对宏观经济的调节和控制。准确地说，这里探讨的是经济管制与宏观经济调节的关系。因为在市场经济中，政府对宏观经济只能是进行调节，目标是实现宏观经济的平衡，并不是对经济进行控制，对宏观经济进行控制的结果是管制经济。但根据习惯或传统，这里笔者仍称宏观经济调控。经济管制与宏观经济调控是存在着多方面的不同之处的，以下将分别予以说明。
1.经济管制与宏观经济调控产生的具体原因不同
虽然经济管制与宏观经济调控产生的根本原因都在于市场缺陷，都是由市场经济所内生出来的（注：参见曾国安：《政府经济学》，武汉，湖北人民出版社，2002。），但两者产生的具体原因是存在差别的。经济管制主要是由经济的外部性、垄断、信息的不对称、经济人的非理性行为以及收入分配不平等问题、非市场品、有害物品的生产与消费问题、产权保护问题、市场不完善问题等所引起的，宏观经济调控则是由宏观经济失衡（包括总供给与总需求的失衡，总投资、总消费的波动，总就业的波动，一般物价水平的波动，国际收支失衡，经济增长的波动等）所引起的。两者产生原因的差别导致了政府干预部门、干预目标、干预手段等等的不同。
2.经济管制与宏观经济调控所要达到的目标不同
虽然总的来说，经济管制与宏观经济调控都是要通过政府对经济的干预，弥补市场的缺陷，充分发挥市场的优长（包括促进资源配置效率的提高，促进生产效率的提高，促进技术创新，促进积累的增长等），提高经济效率，增进社会福利，但两者的具体目标是存在着差别的。经济管制所要达到的具体目标主要是：（1 ）通过政府的干预解决外部经济效应问题，即限制、减少具有负的外部经济效应的产品的生产和消费，鼓励具有正的外部经济效应的产品的生产和消费；（2 ）通过政府的干预解决垄断问题，即政府在避减垄断的总原则下，通过对不同类型的垄断分别采取禁止、限制以及数量管制、价格管制和促进竞争的政策，以维持或者促进形成有效竞争的行业市场结构，促进企业和产业经济效率的提高；（3）通过政府的干预增加市场信息的供应量， 减轻由信息不对称对经济效率带来的危害；（4）通过政府的干预约束经济人的非理性行为，如禁止非市场品的生产、交易和消费等；（5 ）通过政府的干预减少交易成本，促进市场交易，增进生产性活动；（6）通过政府的干预进行收入再分配，缩小居民收入差距，提高社会福利水平。宏观经济调控则旨在通过对经济总量的调节，实现经济总量的平衡。具体来说，宏观经济调控的主要目标是：（1）通过对总供求的调节， 实现国民经济的总量平衡；（2）通过对投资的调节，避免或减轻总投资的波动；（3）通过对消费的调节，避免或减轻总消费的波动；（4）通过刺激经济实现充分就业；（5）通过调节宏观经济实现物价水平的稳定；（6）通过调节国内经济和汇率实现国际收支的平衡；（7）通过逆向的经济调节实现国民经济长期稳定的增长。
3.经济管制与宏观经济调控出现的时间不同
基于经济管制与宏观经济调控产生的原因的不同，决定了两者出现时间的不同。虽然经济管制处在不断发展和完善的过程中，但由于经济管制主要导源于市场的不完善，由于市场的不完善始终存在，伴随着市场经济产生、发展的全过程，因此经济管制伴随着市场经济产生、发展的全过程。而宏观经济调控导源于宏观经济失衡，在市场经济足够成熟，宏观经济失衡对社会大众的经济利益产生了负面影响，损害了经济的正常运行，并危及社会稳定，而且社会充分认识到宏观经济调控的必要性，并且已经建立起了宏观经济调控的“基础设施”以后，才会出现宏观经济调控。从经济管制和宏观经济调控的演变历史来看，经济管制出现的时间要远远早于宏观经济调控出现的时间，市场经济出现之时，经济管制也随之出现了，在不成熟的市场经济阶段有经济管制，在成熟的市场经济阶段自然也有经济管制（注：实际上，如果不限于市场经济，经济管制在国家或政府出现之后，市场经济出现以前就已经存在。可以说，经济管制是随国家或政府的出现而出现的。市场解决不了的问题，如外部经济效应问题、垄断问题、信息不对称问题、居民的非理性行为等等，在市场经济产生以前就存在，只不过其规模、影响等小一些而已。），而宏观经济调控是在市场经济进入到成熟阶段以后才出现的，在市场经济进入到成熟阶段以前不存在宏观经济调控，在市场经济出现以前也不存在宏观经济调控。在西方国家，只是在20世纪30年代之后才出现宏观经济调控，如果从16世纪算起，在市场经济阶段，宏观经济调控出现的时间要比经济管制出现的时间晚了400多年。
4.经济管制与宏观经济调控的实施机构不同
经济管制涉及的具体领域很多，政府部门中实施经济管制的机构既包括司法机构，也包括行政机构，既包括中央政府司法机构和行政机构，也包括各级地方政府司法机构和行政机构，在行政机构中既包括纯粹的宏观经济管理机构（如中央银行、财政部等），也包括其他专门的经济管理机构（如证券监管机构、保险监管机构等）、非经济管理机构（如文化管理机构、环境保护机构、药品管理机构等）以及综合性管理机构。这些机构依照颁行的法规在各自管理的领域对被管制者依法进行管制。经济管制具有很强的行业性，即依照行业性质，由设立的政府主管机构对被管制者进行管理和监督（如商业银行一般主要由中央银行进行管理和监督，投资银行主要由证券监管机构进行管理和监督，保险公司主要由保险监管机构进行管理和监督），但经济管制的行业性并不排斥政府其他管理机构依法对被管制者进行管理和监督，同时也有许多行业同时受多个管理机构的管理和监督，这些管理机构拥有非重复的，但对被管制对象的活动的影响几乎具有同等的制约力和管制权。宏观经济调控的实施机构则主要是中央政府的行政机构，并且主要是中央政府行政机构中的宏观经济管理机构，在宏观经济管理机构中主要是中央银行和财政部。宏观经济调控的实施机构的数量远远少于实施经济管制的机构。
5.经济管制与宏观经济调控的实施手段不同
虽然经济管制与宏观经济调控的具体实施手段都随着市场经济的变化、管制或者调控对象的特征与行为的变化、经济管制与宏观经济调控制度的演进等不断地发生着变化，但两者的区别还是相当大的。经济管制的实施手段主要是行政、司法手段，因此具有强制性，虽然经济管制肯定会影响微观经济主体的经济利益，但政府主要并不是通过对市场的调节，改变市场信号来达到管制的目的，而主要是通过对微观经济主体的直接管制而达到管制目的的。政府对经济当事人的经济处罚直接减少经济当事人的经济利益，但经济当事人由此造成的损失并不是来自于市场，对经济当事人的经济奖励会直接增加经济当事人的经济利益，但经济当事人由此获得的利益同样不是来自于市场，而是来自于政府，来自于政府的行政机构或者司法机构，这种直接来自于政府的经济处罚或者经济奖励在这里仍应归于行政或司法手段，因为它们是行政管理和监督、司法管理和监督的工具。在经济管制中，政府的角色定位主要是“裁判”。需要说明的是，经济管制本身并不排斥经济手段的运用，有的领域也需要政府当“运动员”，最近一二十年来，无论在经济发达国家，还是在发展中国家，在许多领域，政府运用经济手段取得了过去运用行政手段和司法手段进行管制所没有取得的效果，经济手段的运用范围也有扩大的趋势，但基于经济管制的基本性质，经济管制的实施手段以行政手段和司法手段为主的格局并不会发生变化。
宏观经济调控的实施手段则主要是经济手段，因此具有非强制性。宏观经济调控是通过政府参与市场（充当“运动员”的角色），通过对市场的调节，改变市场信号，从而使微观经济主体的行为发生变化，从而使经济总量发生变化，来矫正宏观经济失衡，维持宏观经济平衡的。经济手段包括货币政策、财政政策等，这些政策的运用，会对商品市场、劳动力市场、资本市场、货币市场、外汇市场等市场的供求产生影响，继而会对市场价格产生影响，从而使微观经济主体的经济利益发生变化，从而促使其调整其行为，最终重新恢复市场平衡。在市场经济中，除非是在战争时期，政府是没有理由普遍采用行政手段和司法手段来进行宏观经济调控的，因为政府采用行政手段和司法手段来进行宏观经济调控从根本上是与市场机制相排斥的，这样做的结果是政府对市场的替代，从而也就必然导致市场优长的丧失，造成社会福利的根本性下降。同样需要说明的是，撇开特殊的战争背景，宏观经济调控目标的实现有的时候也是可以采取行政和司法手段的，例如在严重的通货膨胀条件下，政府可以采取直接控制收入增长的收入政策来抑制通货膨胀，但这类政策的采用除非迫不得已，应该禁止政府使用，并且政府要使用这类手段，也必须获得政府立法机构的授权。
从上面的分析来看，由于经济管制主要采用行政手段和司法手段，管制者与被管制者多发生直接的联系，它是管制者直接对被管制者进行管理与监督，而且管制具有强制性，因此应该说经济管制主要是直接干预；而宏观经济调控主要运用经济手段，宏观经济调控机构并不与调控对象发生直接的联系，它是政府调节市场，市场影响或者引导微观经济单位的调节方式，不存在宏观经济调控机构对调控对象的行政管理和监督（注：否则，就属于经济管制范畴，因为如果宏观经济调控主要依靠行政手段和司法手段，即主要采取直接干预的手段，那么市场经济的基础就会受到破坏，这样的经济也就不再是市场经济了，而是计划经济或者管制经济了。因此，市场经济下政府的宏观经济调控与直接干预是相冲突的，换句话说，市场经济下政府的宏观经济调控只能主要采取间接干预手段。近20年来，中国国内经济学文献中大量提到的市场经济中政府对经济的干预应该以间接干预为主（或者市场经济中政府对经济的调控应该以间接调控为主）的理论应该说针对宏观经济调控是正确的，而且只是针对宏观经济调控才是准确的。），而且宏观经济调控不具有强制性，因此应该说宏观经济调控主要是间接干预。（注：在中国经济体制改革过程中，曾经有过还要不要经济管制的疑义。应该说，经济体制改革要解决的问题并不是要不要经济管制的问题，而是要什么样的经济管制的问题。1950年代初开始形成的中国传统的经济管制制度与市场经济是相背的，必须对这种经济管制制度进行根本的改革，这是建立市场经济的前提条件。中国市场经济的建立比较缓慢，根本原因就在于对传统的经济管制制度的改革过慢，市场化改革过程从实质上来说也就是废弃传统的经济管制制度的过程，废弃传统的经济管制制度的进程越快，市场化改革的进程越快，市场化改革每向前推进一步，也意味着废弃传统的经济管制制度的进程向前推进了一步，市场经济的完全建立要以传统的经济管制制度的根本改革为前提。但是市场经济与传统的经济管制制度势不两立，并不表明市场经济与经济管制制度势不两立，市场缺陷要求建立经济管制制度，政府的经济管制是市场经济所内生出来的要求，是实现经济的高效率和社会公正的必要条件，但是这必须是与市场经济相适应的、弥补市场缺陷的、有着明确的管制边界的经济管制制度。从市场经济国家来看，宏观经济调控制度方面的差异远较在经济管制制度方面的差异小，借鉴各国在宏观经济调控和经济管制的经验时，选择更困难的是在经济管制方面的经验。各国的经济管制制度相当复杂，而且合理性差异也很大，因此在研究市场经济国家政府调控经济的经验教训时，虽然研究宏观经济调控方面的经验教训是必要的，而研究各国经济管制方面的经验教训更为迫切，应该避免（也是在实践中最容易出现错误）的是将别国特殊的经济管制制度，并且是不合理的经济管制制度当作市场经济的具有共性的一般经济管制制度。对各国经济管制制度进行比较、甄别、判断、改造对改革传统的经济管制制度和建立与市场经济相适应的经济管制制度是十分重要的。）
6.经济管制与宏观经济调控的实施方法不同
这里所谓的实施方法是就政府干预的力度而言的。宏观经济调控的力度依宏观经济失衡程度的不同而会有所不同，宏观经济失衡越严重，宏观经济调控的力度应该越大，失衡程度越轻，宏观经济调控的力度应该越小。市场经济中的宏观经济失衡具有周期性，因此国民经济无法避免短期性的周期性的波动，这样宏观经济调控的力度的选择直接与经济的短期性的周期性的波动有关。在市场经济中，宏观经济会经常性处于失衡状态中，为了防止宏观经济出现严重失衡，一般来说，政府应该逆对经济风向采取经常性的调节政策，这种调节属于微调。相对于有可能出现的宏观经济的严重失衡，这种调节属于预防性质的调节。微调是经常性的，大调则不是经常性的，而是周期性的（有时间周期，宏观经济严重失衡才应该进行大调）。相对于宏观经济调控的方法的选择性，针对于微观经济主体，经济管制一般来说并不存在微调与大调问题，因为经济管制是依律行事，按照法规应该受到什么处罚就给予什么处罚，应该受到什么奖励就给予什么奖励，同业者间的区别会相当大。当然对于一些经济活动，政府是加大管制力度，还是减轻管制力度，也需要政府做出选择，但这种选择与宏观经济调控力度的选择不同，它与宏观经济失衡的程度无关，与经济周期性运动无关，而是取决于公众的认识、技术水平的变化、产业结构的变化、外部经济环境的变化等方面的因素，力度加大或减轻一般会表现为长期趋势，而不是短期性的周期性的变化。
因此，我们就能发现宏观经济调控政策的运用具有典型的逆经济运行的特点，而经济管制则不具有这一特点，无论是在经济萧条时期，还是在经济繁荣时期，只要经济管制制度未变，管制政策就不会有变。
7.经济管制、宏观经济调控与产业政策的关系不同
宏观经济调控可能会对产业发展产生影响，因为宏观经济调控可能会改变相对价格，如果宏观经济调控改变了相对价格，那就会改变产业的比较利益，从而会引起经济资源在产业间的重新配置。就其性质而言，可能产生有利于产业政策的效果，也有可能产生出不利于产业政策的效果。不过就宏观经济调控本身而言，其性质、目的等等都与产业政策无关，宏观经济调控并不是为了产业政策的目标而制定和实施的。
经济管制则不同，经济管制虽然并不是只服务于产业政策，但是它是产业政策的必备工具，要实施产业政策，就必须有与之相适应的经济管制，否则，产业政策就是无效的。例如政府要支持幼稚产业的发展，政府就要对外实施进入管制政策和其他相关管制政策；政府要促进一个行业的竞争，政府就要实行反垄断、鼓励进入和促进公平竞争的管制政策；政府要压缩有较大污染的行业生产规模，扶持污染小的新兴行业的快速发展，就要采取抑制前者、鼓励后者的进入管制政策、污染排放管制标准与排放数量的管制政策、污染排放税政策等。
8.经济管制与宏观经济调控的对象不同
宏观经济调控的对象是无选择性的，它是通过对市场的调节而影响微观经济主体，宏观经济调控对国民经济的影响具有系统性、整体性和全局性，虽然市场的影响程度对不同的微观经济主体会有所差别，但由于宏观经济调控所要改变的是宏观经济变量，因此任何微观经济单位都难以避免地要受宏观经济调控政策的影响，因此宏观经济调控的对象实际上是针对所有的经济主体。就宏观经济调控的影响的性质来看，可能使所有的经济主体受益，也可能使所有的经济主体受损，也可能使一部分经济主体受益，而同时使另一部分经济主体受损。从社会整体而言，一项正确的宏观经济调控政策能够得到有效的实施，将会增进社会福利。
经济管制的对象则是有选择性的，它所管制的是具体的微观经济单位。例如基于保护环境而实施的污染排放管制的管制对象只是污染排放单位，其他单位则不在管制之列。微观经济单位如果违规，将会受到管制机构的处罚。任何经济单位所从事的经济活动如果不在经济管制的范围之列，它就不会受到经济管制机构的约束。虽然经济管制造成的影响可能是全局性的，不过一般来说，其影响的局部性更强。
9.经济管制与宏观经济调控对经济效率的影响存在着差别
无论是经济管制，还是宏观经济调控，都对经济资源的利用率、生产效率和资源配置效率具有影响。不过两者对经济资源的利用率、生产效率和资源配置效率的影响是存在着差别的。这种差别主要反映在以下方面：
（1）影响的时间长短不同。 宏观经济调控对经济效率的影响具有非持续性的特点。原因在于：第一，微调对经济资源的利用率、生产效率和资源配置效率的影响较小，大调才会明显地影响经济资源的利用率、生产效率和资源配置效率，而大调所具有的周期性的特点，使得宏观经济调控对经济资源的利用率、生产效率和资源配置效率的影响具有非持续性的特点；第二，宏观经济调控并不会改变经济制度，即不会改变经济活动的游戏规则，这样一旦宏观经济调控政策发生变化，其对经济效率的影响就会消失。经济管制对经济效率的影响则具有持续性的特点。因为：第一，经济管制总是表现为一种长期的趋势，一项管制制度确定以后，往往会在很长的时期内运行，有的持续几十年，有的持续上百年，有的经济管制制度一经确定，几乎就成为永恒性的了，这样就使得经济管制对经济效率的影响具有长期性；第二，经济管制制度的变化改变的是经济活动的游戏规则，这样一旦经济管制制度发生变化，新的制度会在长时期内影响微观经济单位的行为，从而对经济效率产生持续的影响。
（2）影响的途径不同。 宏观经济调控对经济效率的影响主要是通过改变市场环境，或者说宏观市场结构，从而改变微观经济单位的外部环境（压力），来影响经济效率。经济管制既通过改变微观经济单位的外部环境（压力），也通过影响微观经济单位的动力机制和能力，还通过对相对价格或者成本、利润率的影响而影响经济效率。简而言之，宏观经济调控对经济效率的影响途径具有单方位性，而经济管制对经济效率的影响途径具有全方位性。经济管制对经济效率的影响途径的全方位性预示着经济管制会通过渗入到经济机体的内部而在深层次上影响着经济效率，这就意味着一个社会的经济效率的高低主要取决于经济管制制度，低效率社会要提高经济效率就应该主要从经济管制制度的改革入手。
（3）影响的结构不同。虽然宏观经济调控对经济资源的利用率、生产效率和资源配置效率都具有影响，但宏观经济调控对经济资源的利用率影响最大，而对生产效率和资源配置效率的影响则比较小。在经济不景气时，政府采取扩张性的经济政策会使经济资源的利用率得到提高，这是宏观经济调控对经济效率的最主要的积极影响。在经济繁荣时，政府采取紧缩性的经济政策会使经济资源的利用率下降，也会增加微观经济单位面临的市场竞争压力，这有利于提高生产效率，但由于宏观经济调控并不会增强微观经济单位提高生产效率的动力和能力，因此并不一定能够使微观经济单位努力提高生产效率。虽然宏观经济调控可能会改变要素或者产品的相对价格，从而具有提高资源配置效率的可能性，但一方面相对价格的变化可能会出现不利的变化，从而出现恶化资源配置的可能性，另一方面要素的流动性等影响资源配置效率的条件并不是宏观经济调控所能改变的，因此即使要素或者产品的相对价格有利于资源配置效率的提高，也会因为其他条件不具备而不能改变资源配置，从而不能使资源配置效率得到提高。而要具备这些条件恰恰需要经济管制制度的改革。
与宏观经济调控一样，经济管制对经济资源的利用率、生产效率和资源配置效率都具有影响，但与宏观经济调控不同的是，经济管制不只是主要对经济资源的利用率产生影响，而是对经济资源的利用率、生产效率和资源配置效率都具有至关重要的影响。首先，经济管制对经济资源利用率的高低具有至关重要的影响。进入管制、过程管制等都会影响经济资源的利用率。例如，中国实行了几十年的排斥农村劳动力进入城市非农产业部门的劳动力进入管制政策就造成了中国农村劳动力资源的大量闲置，实行了几十年的排斥非国有经济进入金融、汽车等现代产业部门的产业进入管制政策也造成了金融发展能力、汽车发展能力的闲置。一般来说，进入管制的领域越广，管制越严厉，经济资源的利用率越低。其次，经济管制对生产效率的高低具有至关重要的影响。生产效率的高低主要取决于企业有无提高生产效率的内在动力、能力和外部压力，经济管制对这几个方面都有着极为重要的影响。经济管制可以削弱企业提高生产效率的内在动力和能力，减轻企业提高生产效率的外部压力，也可以增强企业提高生产效率的内在动力和能力，增强企业提高生产效率的外部压力，好的经济管制制度应该是能够增强企业提高生产效率的内在动力、能力和外部压力的制度。其三，经济管制对资源配置效率的高低具有至关重要的影响。经济管制既会影响生产要素和产品的相对价格，也会影响产品生产的成本，影响不同产品生产的利润率，还会影响资源的流动性，因此就会影响经济资源的配置。经济管制可以促进经济资源的配置效率的提高，也可以导致资源配置效率的下降。好的经济管制制度应该是能够促进经济资源配置效率提高的制度。
宏观调控的原因篇10
关键词：经济宪法；宏观调控；经济权利；经济权力
基金项目：国家社科基金重大项目(07&ZD0019)。
作者简介：赵莉(1967－ )，女，河南新乡人，河南财经政法大学法学院副教授，主要从事国际法与比较法研究。
中图分类号：DF0 文献标识码：a 文章编号：1006－1096(2010)05－0148－05 收稿日期：2010－06－25
一、问题的提出
对国民经济的宏观调控是现代国家重要的经济职能。现代经济法也正是在此背景下应运而生的。可以说，宏观调控是经济法首要的内容，这是由经济法作为国家经济干预之法所决定的。因为，国家的干预首先是宏观层面的干预。但是，国家宏观调控的法律表现形式是什么?我国学者对这个问题往往是从单纯所谓的经济法角度来看的，比如认为表现为金融调控法、财政调控法、价格调控法等。这些认识并非不正确，他们都在一定意义上看到了宏观调控的法律外在表现形式和复杂性，因而从立法角度有利于相应宏观调控法的出台和制订。但是，通过法律规范宏观调控，不仅意味着要制订一部相应的立法，更重要的是，如何能够通过法律保证宏观调控的有效进行。宏观调控是现代国家的一项基本职能，它不仅涉及政府是否有权以及如何进行经济的宏观调控，而且还深深地影响到公民、企业等个主体切身的利益。可以说，宏观调控不是一个政府的普通行政职能，而是现代政府的基本职能，因而，它首先是一个宪法层次的问题。
二、经济宪法的含义
经济宪法是德国学者在研究经济法理论的过程中提出的概念，该国学者伯姆最先把经济宪法定义为一种有关“经济与社会的合作程序”的种类与方式的综合决定。豪依塞尔认为，经济宪法是一个国家与其经济的整体关系问题，二者之间的关系构成了法律秩序的基本内容，所以其基本原则立场需要通过宪法加以规定。
基于此，德国学界作了进一步的研究，认为上边所说的经济宪法还只是从狭义角度而言的，除此之外，还有广义上的经济宪法，即不仅包括宪法中的规定，还包括具有宪法性的法律规定。如有学者认为，广义经济宪法是指那些不受其法律部门范围制约的，能够从根本上长期决定经济生活流程的规范的总和(施托贝尔，2008)。而对经济生活特别重要的法律规范或能够从根本上长期决定经济生活流程的规范包括营利事业法、卡特尔法、经济稳定发展法。这些法律已不是一般的基本法律，而是现代民主国家根本性的规范。因为从内容上看，它们并非简单规定行政机关与公民或企业等个体之间的关系，而更是规定保护个体基本自由(如营业自由、自由竞争)和制约政府的东西，所以，它们事实上是规定国家与整体经济的关系的法律，是经济宪法。
经济宪法包含以下含义。
第一，它是规定国家与其整体经济关系的法律规范。也就是说，经济宪法是对一个国家基本经济关系的规定。所谓基本经济关系是指一个国家中涉及公民基本经济权利与国家经济调控权的经济关系，它包括两个方面的内容，一是涉及公民基本经济权利的社会经济关系，二是国家或者说是政府的经济调控权的经济关系。前者是宪法对公民基本权利的规定和保护，后者是宪法对政府经济权力的赋予和限制，二者统一于宪法之下的以权利为中心的权利与权力的架构与平衡。
第二，其重点在于国家的经济调控权，即主要规定国家基本的经济权力。尽管经济宪法理念在于平衡公民基本权利与国家经济权力，但其目的是赋予政府相应的经济调控权，以推动政府的经济行为，充分发挥政府的经济能动作用。
第三，它以规范和制约政府经济调控权为己任，即经济宪法在赋予政府相应经济调控权力的同时，也要在的框架内规范和约束其经济调控行为，防止政府不当的经济调控行为，其理念就是首先要充分保护个体的基本经济权利。
所以，我国有学者指出，经济宪法就是按照市场经济的原理和规律确立起来的，保障公民经济权利与自由、制约国家经济权力的根本法规，以及据此形成的宪治经济秩序(赵世义，2001)。
经济宪法最早源于德国1919年的魏玛宪法，其第151条就规定，“经济生活秩序要符合正义的原则，其目的在于满足人类生存价值的要求。在这一界限内，单个主体的经济自由应受到保护。”“法律强制只可以行使于恢复受害者权利及维持公共幸福的紧急需要。工商业的自由，应依国家法律的规定予以保障。”这一条被认为是经济宪法的先驱。二战后，德国的《基本法》中也有相应规定。可以说，20世纪50年代以来，宪法史上发生的重大变化，就是宪法价值的重心和基点从传统人权和政治领域转变到经济领域，开始由所谓政治立宪向经济立宪转化。后者是指在这一历史阶段，有关国家通过制定或修改宪法，以引导和促进国家的经济发展为中心内容，即将侧重点放在经济建设上，因而呈现出所谓“宪法之经济化，或由政治宪法至经济宪法”的发展态势。
美国宪法主要是通过“经济正当程序”和平等保护条款等来保护公民自由和制约政府经济行为的。美国大法官波斯纳谈到，在19世纪30年代后期之前的50年里，依据联邦最高法院所解释的美国宪法第四和第五修正案，契约自由一直是正当程序的一个关键因素；而且，契约自由原则是联邦最高法院废除(虽然并没有一直这么做)许多管制经济活动的州和联邦法律的理由。美国特有的司法审查机制对于保护公民个人自由，防止政府滥用权力起到了巨大的作用。以布坎南为首的公共选择学派认为，只要政治人心目中不存在公共利益，同时缺乏宪法约束，则无论是哪种政治过程，都会产生不好的经济政策。因此认为应该有合理的宪法规则约束经济政策的制定和执行。
所以，经济宪法已成为现代宪法学中重要的内容，成为一个包括经济生活中有关国家与整体经济关系规定的法学问题。可以说，经济宪法的出现是国家对经济干预发生质的变化的必然结果。对国家经济干预上升到相应立宪层次，一方面使得国家经济干预取得宪法的认可，一方面则使得国家经济干预限制在相应的度内，即不得因此侵犯公民的基本权利。如果没有这个基本界限，国家干预经济就会成为侵犯公民权的代名词，“自由权力取消了自由权利。”
三、经济宪法与国家经济宏观调控
国家对经济的干预主要是指国家对经济的宏观调控。从法学角度看，宏观调控意味着国家和政府从大的方面对现有社会经济利益的重新分配和调整。因此，宏观调控并不是说是一个简单地促进社会经济发展的问题，而是一个复杂的利益调整机制。这种利益的调整和重新分配是国家利用其强力和掌
握的庞大的公共资源而进行的，因而这就会产生一个问题，即如何有效或者说最大限度地保证国家利用其强力和掌握的庞大的公共资源而进行的经济调控的成功，并因而不会损害公民和企业现有的基本权益。对这个问题，应该首先分析宏观调控的基本框架，即从宏观调控的主体、内容和客体上着手。由此才能清楚地认识和了解宏观调控中相应的社会关系，并因而看出宏观调控的法律要求。
第一，从宏观调控的主体上说，其主体是国家。前已述及，宏观调控事实上是在重新分配社会利益，显然，这种对社会利益的重新分配和调整是涉及到一个全社会的问题，而并非简单地对某个人或某个具体问题。因而，宏观调控是一个应由立法、行政、司法三机构的共同的协同机制，由此，才能产生宏观调控的合理、合法和可执行性。现代民主社会中，任何人包括任何行政机构都不能随意决定重新调整或分配业已形成的合法利益配置。
第二，从宏观调控的内容上说，它是国家为了实现社会总需求与社会总供给之间的平衡，保证国民经济持续、稳定、协调增长，运用经济的、法律的、行政的手段对社会经济实行的调节与控制。可以说。宏观调控的内容极其复杂，涉及经济生活的很多方面，但其根本特点是其总体性或者说宏观性。因此，宏观调控不是一个简单的一时一地的问题，而是涉及国民生活现在和未来福祉的重大课题。这就必然对宏观调控提出严格的要求，要求确立科学合理的宏观调控原则、手段和合理的调控权力配置体系。
第三，从宏观调控的客体上看，其是国民经济的宏观运行，这包含两层含义，一是国民经济，二是运行中的国民经济。也就是说，宏观调控针对的是动态中的国民经济，而非静态意义上的国民经济。因此，宏观调控绝不针对具体的人或事。而且，宏观调控的对象处于不断的变动之中。这就为宏观调控增加了难度，宏观调控要求对被调控对象有深刻的认识并有科学的经济理论。即使如此，宏观调控的难度也是非常大的，这是因为，宏观调控往往是基于以往信息的认识进行的，它带有预测性，其前景并不确定。其需要国家有关机构与广大人民合力在一个稳定的基础或框架内进行，而绝不能简单地由一方主导。
从以上对宏观调控的主体、内容和客体的简单分析中可以看出。宏观调控是一个复杂的系统，并非说是政府部门简单地运用相应手段影响经济运行的问题。特别是。宏观调控事关一个国家、公民和企业现有经济利益的维护和变动，其实质是一个宪法性问题。
所以，宏观调控首先是一个经济宪法的问题，它为宏观调控架构了基本的结构。
第一，经济宪法通过规定国家的宏观调控权，从根本法角度解决了国家宏观调控的合宪性。宪法的一个重要功能就是明确界定国家与普通民众的权力与权利，使得国家与普通民众在宪法框架内各有其合适的位置，因而达到国家与普通民众的相互依赖与相互均衡。在这种相互依赖和相互均衡的框架内，一方面是公民最基本的权利，这是国家和政府存在和开展活动的基点；一方面是国家和政府基本的权力。这是公民基本权利的政治延伸。在一定意义上，宏观调控权体现了公民基本权利的要求。所以，通过宪法赋予国家的宏观调控权，对于实现普通民众的基本权利，是一种质的飞跃。
第二，经济宪法通过界定国家宏观调控的界限和范围，在法律上真正解决了国家经济干预的度的问题。经济宪法一方面规定或者说赋予了国家相应的宏观调控权，其实是通过宪法框架约束和制衡其宏观调控权。这是因为，经济宪法同时是规定和赋予公民基本权利的法律，它在经济宪法中处于基础地位。国家宏观调控权尽管从理论上说是服务于公民基本权利的保障和延伸的，但其天生的权力扩张和侵害权利性使得其必须得到有效的制约和平衡。经济宪法正是通过公民基本权利与国家、政府经济权力的平衡和相互制约来达到这一目标的(诺伊曼，2010)。
第三，经济宪法通过规定公民和企业基本的经济权利和自由，在根本法上和宪法性的法律中明确肯认了公民和企业在国家干预时的毫无疑问的应受尊重的法律地位，因而使得经济民主成为现实，并最终有利于国家与公民等个主体良性互动关系的实现。公民和企业等个主体永远是社会经济发展的动力和活力所在，在市场经济中，他们具有一些必然的、基本的经济权利和自由，如私有财产权、营业自由权，这些权利是现代社会经济发展的基石。国家对宏观经济的调控权必须基于公民的基本经济权利而进行，否则其调控权就必然是无源之水和无本之木。
四、作为宏观调控基本架构的经济宪法的基本内容
经济宪法，其内容共同构成国家经济宏观调控的基本框架。该框架一方面通过宪法典架构了宏观调控的主体、基本内容以及相应权力制衡，并同时严格而明确地指出了公民在其中的基本权利和地位。另一方面，该框架通过宪法性的经济立法比较具体地规定了宏观调控的基本程序、方法、原则以及宏观调控中应该遵守的其他法律规则。
(一)宪法典中的宏观调控架构
各国宪法典中宏观调控的法律架构主要包括以下内容。
第一，确定公民基本的权利，包括财产权和人身权，其中往往明确肯认私有财产神圣不可侵犯，人格尊严应受到应有的尊重。公民的基本权利，特别是经济权利是国家宏观调控的基础，国家和政府的一切行为均应在充分考虑和尊重公民的基本权利的基础上进行，即国家和政府的调控行为不能违宪。在1937年以前，美国最高法院利用其宪法修正案第14条所谓的“正当程序条款”对政府通过的有关调控措施进行了有力的控制(黄卉，2009)，如从1934年到1936年，最高法院作出了12个判决，宣布新政措施无效，其中包括新政时期著名的《国家工业复兴法》和《农业调整法》两个法案。
第二，确认国家和政府的宏观调控权。这里包含两方面的内容：一是确认国家的宏观调控权，即国家有权对经济活动进行宏观调控。在这一点上，宪法往往是通过赋予国会以较大的立法权进行的。如美国宪法第1条第8节第18项，规定联邦政府在行使宪法所赋予给的各项权力时，国会有权制定一切必需的和适当的法律。这就是有名的“必需及适当”条款。正是这个条款，使得宪法中所列举的联邦权力，在日后适应社会客观需要而运用的时候，有了极其惊人的弹性(荆知仁，1984)，从而成为美国国会制定经济法的法律依据。二是确认政府的宏观调控权。对经济的宏观调控主要是由政府代表国家进行的，政府是宏观调控的主要承担者。各国宪法都在一定程度上赋予了政府的宏观调控权。如美国宪法中的“必需及适当”条款，使得政府在行使宪法以明文列举方式所授予其权力时，可以因行使该项权力之必需，而衍生出其他适当的权力。通过委任立法，政府的宏观调控权得以灵活有效地以法律法规的名义实施，从而使政府的宏观调控能够权威地推行下去。
第三，确立宏观调控的宪法监督机制。宪法监督是指宪法确立的专门机关对国家的立法机关的立
法活动，以及行政机关的行政活动所实施的监督，其实质是对广大公民的基本经济权利和国家、政府特别是政府的宏观调控权之间的平衡。宪法监督的内容主要包括确立宪法监督的机关、对象、原则和方式。实施监督的机关各不相同，如美国由最高法院实施，法国则由专门的进行。
(二)宪法性经济立法中的宏观调控架构
宪法性经济立法主要包括两类，一类是宏观调控立法，主要是经济发展促进法、财政预算法；一类是保障自由竞争的根本法，主要是反垄断法、营业自由法。这些法律之所以称之为经济宪法，是因为它们在现代社会中对国民生活具有长期重大影响而对于公民和国家而言具有根本性的意义。
这些法律中宏观调控的法律架构主要表现为：
一是宏观调控立法直接规定了政府的宏观调控的基本内容和要求。其中，经济发展促进法规定了宏观调控的目标、方式、决策程序及有关独立的机构。财政预算法则通过中央事权与地方事权的划分及有关预算程序规定了政府能够据以宏观调控的财权及支出范围。正是这些法律，使得政府对经济的宏观调控的法律框架更加具体，而宪法典的规定则更为原则。
二是其他经济宪法为国家和政府搭建了宏观调控的基础和界限。如果说，上边所说的宏观调控立法为国家和政府提供了一个宏观调控平台的话，那么。反垄断法、营业自由法则为其搭建了宏观调控的基石和边界。这就是说，国家和政府的宏观调控不得因此损害公民等个体的基本自由权，自由竞争和在法律范围内自由进入社会从事社会经济活动是市场经济的核心规律和要求。可以说，现代各国经济中基本的经济公共政策是促进和维护竞争，以此作为最理想的资源分配手段。德国学者欧根(2001)认为，应该把现代经济政策的核心问题作为核心问题来处理。把建立完全竞争的、功能正常的价格体制作为各种经济政策的主要标准。这是经济宪法的基本原则问题。
五、构筑我国的经济宪法体系，完善国家宏观调控法律架构
从我国目前宪法有关规定及应成为经济宪法的经济法上看，经济宪法体系十分薄弱，国家的宏观调控法律架构远远还没有建立起来。
(一)宪法典规定之现状和不足
我国自1982年宪法颁布以来，对于完善经济体制改革，保障人民基本权利，起到了巨大的作用。特别是其在1988年、1993年、1999年和2004年对宪法作了四次修正，重点在于从宪法上承认和保障经济改革的成果、改变既有的所有权关系(季卫东，1999)，在一定程度上界定了个人应有的权利和自由。具体来说，1982年宪法及其后来的四次修改中有关经济宪法的内容主要有以下几个方面。
一是明确我国实行社会主义市场经济体制。这体现在1993年的宪法修正案第7条中。该条规定：“国家实行社会主义市场经济。”这一修正奠定了我国公民基本经济权利保护和国家宏观调控的宪法经济基础，意味着计划经济向市场经济的全面过渡和国家应该和能够调控的领域。它构成了我国经济宪法的基础。
二是规定了公民等个主体的基本的经济权利和自由，依宪法规定主要有：个体经营权(宪法第11条)；私营经济权(宪法修正案第1条)；国有企业和集体企业独立经营权(宪法修正案第8条、第9条)；合法财产受保护权(宪法第13条)；公民的劳动权(宪法第42条)；获得物质帮助权(宪法第45条)。
三是规定了国家的宏观调控权，这也体现在1993年的宪法修正案中，宪法修正案第7条接着规定：“国家加强经济立法，完善宏观调控。”这一规定一方面意味着宪法明确赋予了国家和政府的宏观调控权，一方面则意味着国家要通过立法手段完善宏观调控。同时，宪法还在其他条款里规定了国家和政府的经济管理权，如宪法第89条关于国务院行使的职权中规定，“根据宪法和法律，制定行政措施，制定行政法规，决定和命令；”、“编制和执行国民经济和社会发展计划和国家预算；”、“领导和管理经济工作和城乡建设”等。
四是进一步加大保护公民的私有财产权，这主要体现在2004年的宪法修正案中，该修正案第22条规定，将原十三条修改为：“公民的合法的私有财产不受侵犯。”、“国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。”、“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”
尽管我国现行宪法在经济宏观调控架构方面的规定有很大的进步，但在我国社会主义市场经济不断深入发展情况下，其不足已明显地暴露出来。
首先，政府的宏观调控权过大。受传统计划体制的影响，我国政府的经济行政权力非常大，虽然随着社会主义市场经济体制的逐步确立和深入而在有意无意地缩小，但现行宪法对此并没有及时的反映。如财政权，在西方发达国家往往是立宪权，即由立法机关或最高权力机关决定国家和政府的财政问题，但在我国它仍然属于行政权，也就是由政府决定。财政权在宏观调控调控中起着决定性作用，它不仅关系到国家和政府有多大财力进行调控的问题，更直接关系到广大公民负担的问题。正因如此，近代各国宪法对于财政比一般立法和行政要多少有些不同的对待。惯例是把它置于强大的国会监督之下(宫泽俊义，1990)。但我国现行宪法对此规定的只是由国务院编制和执行国家预算，全国人民代表大会则只有对此的审查批准权。
其次，相应宪法监督机制没有建立起来。我国不实行西方的三权分立制度，但仍存在相应权力分立框架，即全国人民代表大会及其常委会行使立法权，国务院行使行政权，法院行使司法权。尽管如此，我国宪法中对宪法监督的规定非常笼统。依其规定，全国人民代表大会及其常委会行使宪法监督权，但对宪法监督的日常机制、监督对象和方式并无相应规定，从而使其规定流于形式。
(二)其他宪法性经济立法现状与不足
我国目前能够称得上宪法性的经济立法有1994年的《预算法》和2007年的《反垄断法》。但严格来讲，《预算法》还不是经济宪法，充其量是经济行政法性质的法律。因为1994年的预算法虽然规定了全国人民代表大会及其常委会对国家预算的监督和审查，但其最终决定权在国务院和地方政府。
(三)我国经济宪法内容和体系的完善
综合以上有关分析，笔者认为，我国经济宪法的内容和体系应主要在以下两个方面进行。
首先是宪法典方面。一是将财政权确立为宪法的基本内容，将其置于我国最高权力机关的监督和制约之下；二是完善立法授权制度及其监督审查机制，加强最高权力机关对政府经济行政立法权的监督；三是确立具有操作意义的宪法监督机制，使政府行为能够受到有效且强有力的宪法监督和审查，保护公民基本的经济权利。四是确立宪法的司法化，即公民和企业能够通过法院维护其合法权益的制度。wto规则中一条重要的原则就是保障司法审查原则，即在相关的贸易领域，任何影响利害关系人权益的政府行为都必须接受法院的司法审查。宪法司法化其实是宪法监督机制的延伸。