义务教育政策篇1
关键词：英国；义务教育；政策；职能部门
一、概况
英国作为联合王国，英格兰、苏格兰、威尔士和北爱尔兰地区在教育政策上有地区特色。首先，在义务教育年限上，英格兰、苏格兰、威尔士的义务教育是5～16岁，而北爱尔兰是4～16岁。英国教育部规定英格兰地区学生16周岁的暑期（6月的最后一个周五）离校后至18岁期间，需继续接受全日制教育（如在学院），或者开始做学徒工、培训生，或边工作/担任志愿者（每周20小时以上）边业余学习或培训，苏格兰、威尔士和北爱尔兰地区则无此规定。其次，各地教育体制也有所不同：英格兰、威尔士及北爱尔兰的小学分为几个关键阶段，并且各地区的关键阶段划分年级也有所不同；而苏格兰的小学则没有明显阶段划分。再次，各地区的考试测评机制也有所不同，在义务教育结束时，英格兰、威尔士、北爱尔兰的学生参加统一组织的普通中等教育证书考试（GCSe）；苏格兰学生则参加苏格兰标准等级考试。本文主要关注的是以英格兰为代表的英国12年义务教育政策。
另外，英国承担义务教育的学校类型也多种多样。根据资金来源、运行体制、课程设置、选择方式等方面的不同，英国的学校主要有社区学校（CommunitySchools）、教会学校（FaithSchools）、自由学校（FreeSchools）、特许学校（academies）、国家寄宿学校（StateBoardingSchools）、信托学校（FoundationSchools）、受津贴民办学校（VoluntaryaidedSchools）、私立学校（independentSchools）、公学（publicSchools）等。
二、职能部门
（一）教育部
2010年，英国首相卡梅伦上台后，将原来的儿童、学校和家庭部更名为教育部（Departmentforeducation，DFe），旨在维护教育公平，促进英国教育发展，现任教育大臣为尼基・摩根（nickymorgan）。教育部有三个主要下属执行机构，分别是教育资助署（educationFundingagency）、国家标准及考试局（Standardsandtestingagency）、国家教学与领导力学院（nationalCollegeforteachingandLeadership）。教育部负责管理全国的教育，规定施行教育的最低标准；负责教师的训练和补充，确定教师资格认证的原则；支持各种教育利学研究工作；通过各种条例、命令、通报、手册等指导全国教育，以及处理家长、地方教育当局和学校董事会之间的纠纷等。
在开展义务教育的各类学校中，自由学校和特许学校直接由中央政府负责审批和拨款，不受地方政府管理。
（二）国家督导办公室
英国国家督导办公室（theofficeforStandardsineducation，ofsted）是1992年成立的非内阁政府部门，直接向议会报告，旨在检查与调整面向儿童和青少年的保护教育，以及各个年龄段的教育和技术服务，其中也包括对义务教育的督导，在全英约有1500位督导员。每周，国家督导办公室都会展开对整个英格兰地区的督导，并将结果公布于网络。这一结果是衡量学校质量的重要标准，也是家庭择校时评价学校的重要指标。国家督导办公室帮助评估结果不良的学校改善服务，推动优秀经验的推广。
（三）地方教育局
公开选举产生的郡或郡级市议会的教育局，是英国的地方教育行政机构。地方教育局通过提供本地就学服务，保证当地义务教育的顺利开展。地方教育局通过与学校、学生、家长以及相关服务机构联系，推动、鼓励学龄儿童接受义务教育，并按照法律规定监督学校，保证学生出勤率。地方教育局会根据学校类型，制定本地区的教学计划，上报教育大臣批准，并确定各校学生和教师人数，发给教师薪金，提供教学设备和教材等。地方教育局也设有督学，负责领导和检查该地区的学校。
在义务教育阶段，大部分公立学校都由地方教育局负责运行及管理。
三、财政政策
（一）针对受政府资助学校的财政政策
英格兰约有93%的儿童和青少年入读免费的义务教育学校，提供免费义务教育的学校类型有社区学校、自由学校、信托学校、特许学校等。这些学校的教育经费主要来源于中央政府的直接或间接教育经费投入，中央政府主要通过转移支付下拨给地方政府，地方政府再进行具体分配。2013-2014学年，英格兰地区受政府资助学校（除特许学校外）的生均小学教育支出为4621英镑，生均中学教育支出为6041英镑。
英国免费义务教育经费的构成主要有学校专门拨款（DedicatedSchoolsGrant）、学校标准拨款（SchoolStandardsGrant）、学校资本支出拨款（SchoolsCapitalSpending）、学校发展拨款（SchoolsDevelopmentGrant）、中小学贫困生补助金（pupilpremium）、部分学校的直接拨款等。
1.学校专门拨款
学校专门拨款是中央向地方下拨教育资金的重要拨款之一。地方政府需要将这项拨款作为学校预算下拨到学校，不能将学校专门拨款用于自己的运行支出和其他与教育无关的领域。这项拨款是学校教育经费最主要的来源，其主要用途包括支付教师工资、课本和设备经费等。其中，有一部分资金专门用于学生的“个性化学习”，旨在提高处境不利儿童的学习成就。英国政府希望通过个性化学习，为没有取得预期进步的学生，以及拥有许多学业成就低下学生的地方政府和拥有许多来自不利家庭学生的地方政府提供有限的教育资金，以提高这些学生的整体教育质量。在小学阶段，个性化学习资金旨在帮助低收入家庭学生在校外获得进一步学习的机会；在中学阶段，个性化学习资金旨在帮助英语和数学成绩较差的学生，为有天赋的和来自不利家庭的学生提供资金支持。
2.学校标准拨款
学校标准拨款是中央政府为提高地方学校教育质量一系列专项拨款的总称。其主要依据《2002年教育法》的14部分进行拨款，具体拨款金额主要根据在校注册的全日制中小学生数量确定，由国务大臣下拨给地方政府，再由地方政府下拨到学校。
3.学校资本支出拨款
学校资本支出拨款是学校的经常性拨款，包括用于学校新建或维修建筑、购置信息技术设备等。一些拨款被下拨给地方政府，地方政府可以和中央政府达成协议，并根据协议确定如何使用这些拨款，而另外一些拨款必须由中央政府和相应的机构直接下拨给学校。目前，这些最重要的拨款包括转移拨款（DevolvedFormulaCapital）、未来学校建设拨款（BuildingSchoolsfortheFuture）、小学资金计划（primaryCapitalprogram）等。
4.学校发展拨款
英国政府在2003年以后将多项拨款合并在一起，统称为学校发展拨款。该项拨款主要用于提高学校教学水平，即能够促进教学水平提高的措施都可以从该款项中获得支持。其具体包括特殊教育需求拨款，学习支持拨款，优先城市项目中的学习支持拨款，教师支持拨款，教师培训和发展拨款，读写能力与算术能力策略拨款，第三核心阶段培训和发展拨款。它既包括对学生的拨款，如学生特殊教育需求拨款；也有关于教师发展的拨款，如教师培训和发展拨款。该项拨款金额逐年增长。
5.中小学贫困生补助金
中小学贫困生补助金是政府为接受公共财政支持的学校提供的额外基金援助，用于改善处境不利学生的学习质量，缩小他们与同龄人的差距。这一基金涵盖了地方政府运行的普通学校和特殊学校，以及经地方政府批准的志愿机构、自由学校、特许学校。
6.直接拨款
部分公立学校，如自由学校、特许学校等，在获取教育拨款的过程中可以摆脱地方政府管控，直接从中央政府获得教育拨款。地方政府只负责为学校提供基础设施建设费、交通费和学生福利方面的教育经费，在教育资金的使用方面则由地方学校管理，使得中小学在资金的管理和使用上获得更多的自。
（二）独立学校的财政政策
英国的独立学校主要指私立学校以及公学。义务教育阶段的部分学生进入独立学校接受教育。独立学校的经费来源主要是学费、馈赠和长期慈善捐赠基金。从2006年起，独立学校也可以向政府申请资助，成为公立学校的一部分。但独立学校仍需接受教育部的监督。
另外，为了让家庭经济条件差而成绩优异的学生接受高质量的教育，独立学校为其提供各种各样的奖学金来帮助他们完成学业。
四、入学政策
英国大部分学生9月入学，政府鼓励儿童就近入学。
（一）公立学校入学政策
1.小学入学政策
家长通常在当年的1月份通过地方政府网站或填写申请表格的途径帮助孩子申请当地中小学，也可以通过当地政府申请其他地区学校。家长可以帮助子女选择6所学校，在选择学校时可以通过浏览学校网站、去学校参观等方式了解校风及质量。学校会根据一定的入学政策选择生源，通常有一些优先原则，如有特殊需要（如残障儿童等）的优先，兄弟姐妹已经在本校就读的优先，居住地点离学校近的优先；此外，一些教会学校会额外规定有特殊的优先（往往需要当地教会的推荐信）。地方政府根据家长的报名情况及学校的一些入学政策公平分配机会，保证每一位适龄儿童都能入学。如果对入学结果不满，一般的公立学校家长可以向当地学校调节办公室申诉；特殊学校（如特许学校等）家长则可以向管理此类学校的特定机构申诉。
2.中学入学政策
中学申请方式与小学类似，所不同的是，一些质量较好的中学，如文法学校（GrammarSchool）会在此期间对学生进行选拔测试，只有通过选拔的学生才能申请此校，而成绩也往往是这些学校选择学生的第一优先原则。其余中学不需要测试，只需要提交相关材料即可。中学也有一定的优先原则来选择生源，除成绩要求外，其余的优先原则与小学类似。
（二）独立学校入学政策
独立学校在招生方面拥有高度自。其入学政策也比较多样，往往没有地区限制，主要根据收取学费及学业测试的方式选择学生。对入学年龄的要求也不尽相同，有招收3～18岁学生的一贯制学校（all-throughSchools），有招收3～11岁学生的预备学校（pre-preparatorySchools），有招收7～11岁学生的小学（JuniorSchoolsorpreparatorySchools），有招收11～18岁学生的中学（SeniorSchools）。不同质量的学校的入学要求差异较大，质量越好的学校往往要求越高，除了学费与学业测试外，也对学生的能力、天赋等进行一系列的面试和测验，都合格后方可入学。往往学校质量越好，需要提前申请的时间越长。
五、学业政策
（一）设置国家统一课程
义务教育阶段，英格兰大部分受政府资助中小学的课程教学都遵循统一的《国家课程大纲》（nationalCurriculum），这是面向英国中小学生的教学大纲。此教学大纲旨在推动中小学生精神的、情绪的、文化的、心理的、身体的全面发展，并且为以后生活做好准备。教学大纲根据学生的年龄及年级差异将其分成几个阶段。在每个阶段末，会正式测试学生的学习及进步情况。具体而言，《国家课程大纲》分级状况见表1。
除以上所列基本课程外，各学校还可以根据学校计划增加其他课程。另外，学校在遵守《国家课程大纲》要求的前提下，可以自由组织具体授课方式、进度等。
在设定统一课程大纲的同时，为了尊重学生个性及维护教育公平，英国对学校组织和教师授课出台了相应的政策，如在授课过程中教师有责任为低水平或来自较弱背景的学生制定额外学习课程，为那些超过标准的学生制定拓展学习计划，保证特殊学生（如残障学生等）享有同样的受教育机会，照顾第一语言不是英语的学生的需要，为提高这些学生的英语水平提供帮助等。
（二）教师测试与国家统一考试相结合的学业考核政策
在英国12年义务教育的四个阶段都会有相应的测验方式，具体学业考核方式见表2。
从表2可以看出，英国学生在每个关键阶段结束时，其学习情况都会被评估。这些评估大致可以分为两类：一类是由任课教师所主导的考试、考查等，例如在关键阶段一和关键阶段三结束时的考试；另一类则是在关键阶段二和关键阶段四结束时所进行的全国性标准化评价考试，这两次统考与中国的小升初考试和中考基本类似。
教师测试更加灵活、多样，可以及时了解学生的学业进展状况，调整授课计划。通常教师会在期末或家长会时将测验结果反馈给家长。两次全国统一考试由国家专门的考试局来组织、命题、考核，所有受政府资助的学校的学生都必须参加，有的私立学校也允许学生参加此类考试，以此向家长证明学生在校取得的优秀成绩也符合政府的考试标准。其中，全国小学测试主要考察学生的英语阅读、语法、标点、拼写，以及数学（包括心算）。全国普通中等教育证书考试的考察科目及内容则一变再变，当前主要考察必修课程（英语、数学、科学）和学生自由选择的8～10门选修课，成绩分为1～9级，9级为最高成绩。无论是全国小学测试考试还是全国普通中等教育证书考试都非常关键，是很多公、私立学校判断学生学习能力的重要参考。尤其是全国普通中等教育证书考试，直接决定学生接受义务教育之后的发展方向。
六、特点及启示
（一）加强中央政府的教育管理
英国政府视教育政策为重要国家政策，制定教育政策是政府推动国家发展不可推卸的责任。英国义务教育政策的制定、改革也主要由教育部承担。无论是国家统一课程的设置和国家统一考试的实行，还是直接拨款公立学校的设立和新的督导制度的实行，都使得英国基础教育管理体制自20世纪80年代以来发生了很大的变化，加强了中央政府对基础教育的管理和控制。这对便于师生跨国流动和统一资格是重要的步骤，而且能够有效维持各地区义务教育均衡发展，降低地区教育发展差异，从而保证教育公平。当然，我国无论是人口规模还是城市分布，都比英国复杂得多，当前难以做到全国性的教育统一发展，但其维持义务教育均衡发展的思路和方向可供我们学习与借鉴。
（二）充足的财政保障
充足的义务教育投入既保障了中小学的正常运转，又确保所有学生能够充分发挥自己的潜能。据英国教育部财政预算，在2015-2016学年，小学生均教育经费为2880英镑，中学关键阶段三生均教育经费为3950英镑，关键阶段四生均教育经费为4502英镑；贫困生的生均补助为882英镑至1870英镑；残障学生的生均补助为1004英镑；低学习成就（lowpriorattainment）的小学生均补助为669英镑，中学生均补助为940英镑；第一语言为非英语学生的小学生均补助为466英镑，中学生均补助为1130英镑。中国虽然也是一个非常重视教育的国家，当前已经实行9年免费义务教育，但无论在生均教育经费补助方面，还是在特殊需要学生补助方面，都存在较大的努力空间。
（三）注重学校自主发展，允许家长自由择校
2011年，英国政府鼓励学校转型为特许学校，使其拥有更多办学主导权，还鼓励地方组织（家长、社区等）建立自由学校，以更好地契合教育需求，提供更多选择，同时创造更多受教育机会。保守党政府执政以来希望加速学校转型的步伐，创建更多的自由学校及独立学校。目前的目标是将所有被ofsted评为“失败”的学校全部转型为特许学校，并在已有的300余所自由学校的基础上再建500所自由学校，以满足各种教育需求。
家长选择学校的机会也逐渐增加。《1988年教育改革法》颁布，通过公开招生增加了家长择校的机会。20世纪90年代，家长择校的权利得到了进一步扩大，并充分地体现在1991年的《家长》之中。英国政府1992年发表的《教育白皮书》也把“家长选择”作为其重要主题之一，强调给家长更多的选择机会。20世纪90年代以来，英国中小学教育的多样化也为家长的多样选择提供了机会和条件。具体而言，家长可以在公立教育和私立教育之间选择，可以在社区学校与教会和其他民间团体所办的具有传统特色的学校之间选择。但研究发现，在当前的学生分布中，中上阶层家庭的学生不仅更多地分布在质量较好的独立学校中，还出现了“中产阶层占领优质公立学校”的现象，这一结果与义务教育追求公平的目标背道而驰，反映了在英国的义务教育中仍有很多不公平现象。
（四）在保证核心课程的基础上，课程设置灵活多样，丰富多彩
义务教育政策篇2
1.城乡义务教育差距的表现及影响
随着新课程改革的不断推行，我国对教育的支出比例增加，一定程度上解决了办学难的问题，保证了农村义务教育的生存。但是与城市的义务教育水平相比，农村义务教育由于观念和方法的落后而限制了自我发展的空间，使得城乡义务教育差距越来越大。为了更好地解决农村义务教育的发展问题，就需要对其表现和影响进行研究和阐述，在现有基础上科学合理地提高农村义务教育的水平和质量。
1.1城乡义务教育差距的表现
现阶段农村义务教育取得的进步是建立在农村落后的基础上，与城市相比还是有很大差距。基于农村教育的环境和特点，可以从两个方面分析差距的表现。一方面，城乡义务教育办学条件差距大，这种情况不仅体现在农村校舍达不到相关规定的标准，还体现在教学设施落后中，办公室，图书馆，室外跑道，微机室等都被城市义务教育的设备拉开差距。另一方面，农村义务教育的师资力量薄弱，数量的流失和质量的不足都使得教学各个方面落后。如果没有健全的教学设备和良好的教学环境，就会对教学的开展产生消极影响。
1.2城乡义务教育差距的影响
第一，城乡义务教育差距影响机会平等。教育平等是机会平等的基础，但如果教育均衡被打破，则意味着社会中机会均等不存在。城市学生受到良好的教育，享受优秀的教育资源，有更多的发展机会，这种现状导致阶层流动性差，农村学生失去机会使得农村教师丧失教学信心和农村教育更加落后，形成恶性循环。第二，城乡义务教育差距影响社会和谐。因为教育资源更多地流向城市，农村教育失去了社会公正，不同阶层之间互惠互利的稳定性被打破，直接导致社会和谐的目标无法达成。第三，城乡义务教育差距影响农村的发展。从长远发展来看，农村教育的落后使农民丧失了教育权，不利于生产力的发展和提高，使得农村未来的建设缺乏动力。
2.城乡义务教育均衡发展的政策建议
针对我国城乡义务教育差距的问题，我国已经积极地实行相应的政策，在提出应对公共问题的公共政策做了很多工作。根据我国当前义务教育发展的情况和未来发展的需要，通过尝试各种策略和手段，总结有效的方法和经验，可以对城乡义务教育差距的公共政策提出建议，使得其发展水平和教育质量有所提高。因为农村义务教育落后受到主观和客观因素的影响，基于此，相关政策建议的提出可以从人员素质的提高和监督机制的完善两方面进行，使得公共政策有合理的依据和科学的分析。
2.1增强相关人员素质
在实行有关公共政策时，相关人员的执行能力是影响城乡义务教育缩小差距的重要因素。为了避免或者杜绝由于相关人员失职引发的问题，就需要对执行人员进行相应的培训和能力检验。一方面，在选拔政策执行人员时，需要对其教育水平和政策执行能力进行检验，设定相应标准以提高人员的整体素质；另一方面，定期进行培训，灌输正确的观念使其树立端正的执行意识，能够及时准确地改正错误，保证政策实施的有效性。
2.2完善政策监督机制
城乡义务教育差距的政策实施中容易出现政策扭曲，政策失真等现象，严重影响了政策作用的发挥，需要相关规范的指导和机制进行监督。首先，在实施过程中保证行政运行的有效性，纠正出现的错误和偏差，以保证政策达到预期目的；其次，制定政策检查的标准，使得政策的实施更加透明化，防止无效行为的出现；最后，监督政策实行的每个环节，有效协调和组织相关部门的工作，完成监督任务。总之，完善政策监督机制的目的就是化解阻滞因素，发挥有效作用，提高工作透明度，保证执行的有效性。
总结
总而言之，城乡义务教育差距的公共政策研究是实际有效的，既针对现状进行了城乡义务教育水平的分析，从根源上研究其产生的原因；又在现有政策的基础上对城乡义务教育差距的解决提出了建议，为教育事业未来的发展和创新做好了铺垫。公共政策是针对公共问题的策略，而有关城乡义务教育差距的公共问题已经影响到了机会公平和社会和谐，急需相关策略和方法进行缓解和根治。为了进一步发展我国教育事业，为我国未来经济和社会的发展提供人才保证，就需要相关研究和实践提高农村义务教育的水平和质量。城乡义务教育差距的公共政策研究不仅着眼于现阶段出现的问题并提出了有效建议，还为其以后的发展和创新提供了新思路。
参考文献：
[1]杨胜男.我国城乡义务教育差距的政策审视[J].华章,2013,(1):141.
[2]成刚,孙宏业.省级统筹、纵向公平与省域城乡义务教育差距--基于北京市2003-2013年小学数据的分析[J].教育与经济,2015,(2):11-16.
义务教育政策篇3
教育均衡发展作为一种教育理念，是在教育公平化的价值取向下，通过政策的制定和法律的实施，实现在不同的教育群体中均衡地分配教育资源，确保每一位社会公民都能有权享受同质的教育资源，达到教育需求与教育供给的相对均衡，并最终落实在人们对教育资源的分配和使用上。教育均衡发展展现了一种新型的教育发展民主观、人本观和公平观。教育均衡的目标是教育需求与教育供给的相对均衡，教育资源配置的均衡是教育均衡的基础。义务教育的本质要求之一就是通过合理均衡地配置教育资源、合理布局来实现优质教育资源的均衡。就近入学政策的实施正是保证义务教育均衡发展的杠杆，一方面通过学区的划分在理论上打破了择校的可能，减轻了家长的经济负担，减少了教育行政部门寻租的空间。另一方面避免了学校发展过程中的两极分化现象及马太效应的产生。同时，也会给薄弱学校和名校留有稳定的发展空间，使他们在均衡基础上相互竞争，提高教学质量和教育水平，调动他们办学的热情和积极性。
二、就近入学政策现实中的困境
1.就近入学政策目标与执行相脱离，限制了公民的教育选择权
1986年，《义务教育法》第一次以法律的形式对就近入学政策作出了规定，从此将就近入学政策纳入了法制的轨道，具有划时代的意义。1992年，国务院批准的《中华人民共和国义务教育法实施细则》对就近入学作出了规定：实施义务教育学校的设置，由设区的市级或者县级人民政府统筹规划，合理布局。应该注意到的是，这项政策出台和规范时间是在80年代末与90年代初，那时候教育发展的总体差距不是太大，教育公平问题没有现在这么突出。政策的目标与定位是政府为公民提供充足的教育机会，能够使适龄儿童就近入学。20年后，公共政策执行的外部环境已经发生巨大变化，人们由等待政府分配公共教育资源转向寻找优质、特色的教育资源。公共政策作为一个耦合系统，必须不断地与外界进行各种信息、能量的交换才能保证政策的产生和执行，否则系统中的熵会急剧增加，导致系统的紊乱程度增加，政策也就失去了时效性。美国公共政策学家戴维•伊斯顿用抽象和概括的概念对公共政策进行了定义：公共政策是对全社会的价值进行权威性的分配，这些社会价值不仅包含物质价值，而且还包括精神价值如公民的利益诉求、公民的期望等。公共政策设计就是为了更好地对这些社会价值进行分配，在当前这个社会阶层分化、利益主体多元化的时代，不同的社会群体都有不同的教育诉求，公共政策的设计和调整应该充分考虑到不同人群之间的诉求表达，允许人们保留在一定条件下进行教育选择的权利。就近入学政策已经不能够满足当前人们对优质教育资源与特色多元化的教育资源的需求的前提下，产生了政策实施的困境：择校愈演愈烈。如果政策继续以一种强制和自负姿态实施，人们教育选择的权利会受到限制进而引发公众对该政策的质疑和不满。
2.就近入学政策的负面效应
（1）就近入学政策为教育行政机构”寻租”、“创租”提供了温床公共选择理论认为，政府并不是一个抽象意义上的组织机构，而是由每个追求利益最大化的理性经济人组成的[4]。因此，从一定程度上政府不会像其政策展示的价值取向一样将维持教育机会公平作为行动准则。然而，就近入学政策制定者用行政式的手段强制学生按照户籍就近入学就会限制普通公民进行教育选择的权利，是一种牺牲选择的均衡战略，教育行政部门作为政策的供给者并不是一个被动的租金接受者，它往往运用手中的教育行政权力进行“创租”活动，用行政干预或者政策导向和稀缺社会资源（金钱和权力）进行交换，进而形成以权择校和以钱择校。试想一下，如果教育行政部门允许公民自由选择的话，没有人会通过教育行政部门获取优质教育资源。因此从本质上来看，教育官员的寻租与创租导致优质义务教育资源分配更加不平衡，引来社会对政策的不断质疑。（2）就近入学政策激励机制上的缺陷政策决策者认为，按照地理范围和户籍划分学区，只要严格实施学生就近入学就能够改善愈演愈烈的择校问题，通过行政手段阻挡公民对优质教育的向往和占有，然后通过促进学校变革来实现义务教育均衡发展，而政策本身有种扬汤止沸之嫌。究其原因，对薄弱学校而言，就近入学政策没有给薄弱学校管理者带来变革的动力，反而有种“皇帝女儿不愁嫁”的安慰，是一种典型的计划经济思维，导致教育系统内的地方保护主义思想滋生。对先进学校而言，这项政策将先进学校、薄弱学校、一般学校一律拉在同一起跑线上，优质学校无法选择优秀学生，名师与高徒无法相得益彰，使得客观教育规律失效，必然导致资源无法达到最优化的配置，使得教育发展质量让位于在低位上发展的教育公平。另外，就近入学政策无视学生发展的差异性，与新时期倡导的因材施教、办好每一所学校、教好每一个学生的教育理念格格不入。（3）限制了公民自由选择的权利，与教育民主化的大趋势相违背纵观世界教育发展史，自20世纪80年代以来，无论是国内还是国际上，公立教育体系在知识经济浪潮的冲击下弊端日益凸显：教育管理体制上僵化停滞、教育理念上陈旧不前，难以满足知识经济时代的挑战与需求。在特定的时代背景下公民进行教育选择有其考量和目的：一方面可以满足知识经济时代公民多元化的教育需求;另一方面通过学生自主选择学校等教育资源有助于改革僵化的教育管理体制，倒逼教育改革的推进，在竞争机制的作用下实现教育资源的最佳配置，提高教育投资效益。就近入学政策在教育民主化的大潮下侵犯了公民生而自由的哲学理念：人人都享有政治、经济、文化和教育的权利。这种教育选择权利是一种不可剥夺和限制的基本人权，就近入学政策通过运用行政手段筑起一道大闸：限制人们自由选择学校的权利。在一定程度上也就是侵犯了基本人权。
三、理性认识就近入学政策
通过上文可以看到，以不同的立场和思维方式看待这项教育领域的公共政策会得到不同的结果和答案，但是两者都有一种共识存在：都使用“公正”术语为自己的立场找基础。赞成就近入学政策的支持者认为，政策的立意和出发点是公正的，维护了大多数人的利益，其逻辑基础是集体主义原则。就近入学政策的反对者认为，真正的公正是保证每个人都有自主选择教育资源的权利，保证公民的教育选择权是一种底线的制度公正，如若限制一部分人的教育选择权利推行无视实际差异的原子式“平等主义”，实际上是一种最大的不公。如果仅仅从公平正义角度看待这项政策容易走进文字游戏的误区，导致逻辑清晰但结论相背离的怪圈。因此，文章尝试从以下两个方面理性地分析就近入学政策。
1.就近入学政策是社会各阶层就教育资源分配问题
博弈的结果公共政策是对社会权威价值的分配，而价值分配则必须反映社会公众大多数人的意志和诉求，公共政策是在一定社会条件下公众自然选择的结果。公共政策制定者在政策制定中的角色实际上是各种社会力量角力的平衡器，就近入学政策的出台必然是在这场教育资源分配博弈中坚持集体主义原则，期望无差异公平的利益群体占据了上风，暂时牺牲了以追求教育选择权的利益群体的利益诉求。可以预见，当坚持两种不同公平观的利益群体力量发生改变时，就近入学政策在特定时代背景下必然会被调整。
2.就近入学政策的利益博弈方的共识点在于保证教育资源的公平分配
义务教育政策篇4
关键词:城乡义务教育；均衡发展；财政政策
近年来，我国城乡义务教育的发展差异显著，突出表现在办学条件、经费投入、师资水平和教育质量等方面。这种差距加剧了城乡义务教育发展的失衡，阻碍了义务教育目标的实现。2005年5月25日，教育部下发《关于进一步推进义务教育均衡发展的若干意见》，要求各级教育行政部门把今后义务教育工作重心进一步落实到办好每一所学校和关注每一个孩子健康成长上来，有效遏制城乡之间、地区之间和校际之间教育差距扩大的势头，逐步实现义务教育的均衡发展。这表明我国义务教育政策将发生转变，从忽视农村教育发展转为优先向农村地区、弱势群体倾斜；从集中优质资源打造重点学校、培育精英的教育转向面向大多数人的教育，重视基础教育的公共性、公平性。义务教育具有“公共产品”的特性，它作为一项公共支出，理应由国家承担，政府提供。本文从财政的角度，提出促进城乡义务教育均衡发展的对策。
一、城乡义务教育均衡发展的必要性
(一)义务教育机会均等是实现社会公平的基本要求。教育公平是社会公平的基本组成部分，而义务教育的权利平等和机会均等，则是实现教育公平的基础。在现代社会里，人的基本教育权利，是人的生存和发展的基本条件之一。作为政府提供的最低标准的合格规范教育，保障的是人的基本人权和发展权利。所以，为所有儿童提供平等的义务教育权利和机会，是实现社会公平的基本要求，是政府必须承担的职责。为此，无论儿童出生于城市还是乡村，政府都应该为各地区提供均衡的经费，使他们接受相同条件和水准的义务教育。
(二)城乡义务教育均衡发展是缩小城乡差别、促进城乡协调发展的政策手段。我国城乡二元经济结构突出，城乡居民收入差距日益扩大，如果不加以有效遏制，必将影响经济发展和社会稳定。农村教育，特别是农村义务教育的水平如何，关系到我国农村社会经济的发展。如果对农村义务教育投入不足，必然造成农村文盲增多、劳动力素质下降，使其陷入“落后—贫困—教育水平低下—更落后”的不良循环。人力资本理论认为，教育投资就是生产投资，通过接受教育，人们的经济决策效率得到了提高，人们的获利能力也相应得到了提高。而且在经济欠发达地区，如农村，初等教育的投资收益率是最高的。因此，加大对农村义务教育的投入是缩小城乡差别、促进城乡协调发展的政策手段。
二、促进我国城乡义务教育均衡发展的财政政策
(一)加大政府对义务教育的投入力度，并明确政府是义务教育均衡发展的全部责任方。其一，中央政府要下决心压缩其他开支，确保国家教育财政性支出占GDp的比例达到4％，并在2010年达到4.5％左右。各地政府也要严格按照新修改的《义务教育法》的要求，教育投入要确实做到“三个增长”，年初看预算，年终查决算。人大要加强对同级人民政府落实教育经费“三个增长”的法律监督。其二，各级教育投入既要解决总量投入不足的问题，也要解决配置不均衡的问题，明确政府是义务教育均衡发展的全部责任方。在教育资源的分配中，要对农村义务教育给予更多的政策照顾和倾斜，真正缩小农村义务教育财政投adz的差距。
(二)进一步完善“以县为主”的农村义务教育管理体制，明确各级政府的财政分担责任。我国现行的义务教育经费投入体制是实施“由地方政府负责，分级管理，以县为主”的管理体制，农村义务教育的经费投入以最困难的县乡两级财政为主体。从目前的情况来看，在县域经济发展不平衡，相当部分县乡财政困难的情况下，农村义务教育经费仅依靠县乡的财力是很难保证的，进一步完善“以县为主”的农村义务教育管理体制，必须在强化县级政府作为管理主体的管理责任的同时，进一步明确各级政府的财政分担责任，加大县级以上各级政府财政对农村义务教育的经费投入主体责任，健全农村义务教育经费投入机制。可以根据各级政府的现实财政能力，对东、中、西部三类地区农村义务教育所需的各项经费的初始来源和责任作出明确合理的分工，对教师工资、公用经费、危房改造等义务教育所需要的各项教育经费，根据经济发展情况，分别由各级政府财政来分担。建议中央财政对西部地区农村义务教育经费承担主要责任，对中部地区农村义务教育经费承担部分责任；东部地区和中部地区的省级政府也应承担本地区农村义务教育的部分经费。通过明确各级财政主体的投入责任，为农村地区义务教育的发展提供可靠的经费保障，真正将农村义务教育纳入公共财政体系。(三)同一区域内，以学生数为标准，实施城乡义务教育均等化拨款制度。有条件的地区可以不区分城市和农村，以学生数为标准，实行义务教育均等化拨款制度。以北京为例，2001年北京市教委、北京市财政局重新修订了《北京市普通教育事业公用经费定额标准》，新标准对满足教学所必需的正常运行经费做了明确规定，不再分为城镇、农村标准，实行统一的公用经费标准。市级财政还专门设立了农村义务教育专项资金，规定每年至少投入一亿元重点支持农村小学布局调整、改善办学条件、消除危房、信息化建设、教师培训等项目，为“城乡统一标准办学”提供了资金支持和制度保证。
(四)落实国家义务教育财政“低保”政策。确保贫困地区义务教育财政投入。国家义务教育财政“低保”是指国家对义务教育阶段学校完成国家规定教育目标所需的办学条件的最低经费投入的保障，主要解决贫困地区、贫困人口义务教育办学条件达到国家规定的最低要求。教育部《关于进一步推进义务教育均衡发展的若干意见》明确提出了制定出台各地义务教育学校办学条件最低保障线，建立和完善义务教育学校的“基尼系数”等推进义务教育均衡发展的措施。从义务教育均衡推进与政府财政能力的关系来看，贫困地区义务教育均衡仅依靠地方政府的财政能力是不可能实现的。中央政府对贫困地区义务教育的财政转移支付，在推进义务教育均衡发展过程中起着不可替代的积极作用。在义务教育“低保”制度下，地方政府主要负责所辖区域内义务教育均衡发展问题，尤其关注对本地区农村义务教育的投入。中央政府主要负责全国范围内的非均衡问题，负责协调、均衡义务教育阶段投入低于全国平均水平的地区，建立义务教育财政转移支付预算，以预算的形式确保贫困地区义务教育财政投入。
义务教育政策篇5
关键词：义务教育中央惠民政策问题研究
十八届四中全会确定了“依法治国”的主题，就是要在中国共产党领导下，坚持中国特色社会主义制度，贯彻中国特色社会主义法治理论，形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系[1]。党和政府一直高度重视人民利益诉求，近年来制定多项惠及民生的政策，让人民群众分享改革开放的伟大红利。教育问题一直以来都是关乎民生的大事，在“依法治国”的前提下，我们要保证义务教育惠民政策依法、依规进行，政府教育行政部门和学校在法律法规的规范下畅行惠民政策。
为全面系统了解中央教育各项惠民政策在各级地方教育行政部门和学校实施过程中的监管情况，2012年末，中纪委、监察部驻教育部纪检组、监察局委托甘肃省牵头，西部6省参与，就各地区贯彻落实中央教育惠民政策的监管体系进行专题调研，甘肃省牵头组建课题组。课题组在甘肃省内的调研包括L市等3地市，对于地方政府施行中央义务教育惠民政策的相关问题进行调查研究。
一、中央义务教育惠民政策
1.含义与意义
我国学者袁振国将教育政策界定为一种行为准则，即“教育政策是一个政党或国家为实现一定时期的教育任务而制定的行为准则”[2]。张新平将教育政策视为教育权利和利益问题，即“教育政策是有关教育的政治措施，是有关教育的权利和利益的具体表现”[3]。孙绵涛则认为，“教育政策是一种有目的、有组织的动态发展过程，是政党政府等政治实体在一定历史时期，为实现一定的教育目标和任务而协调教育的内外关系所规定的行动依据和准则。”[4]
结合以上定义，课题组将中央义务教育惠民政策界定为：国家为了维护公民接受义务教育的权利，减轻困难学生家庭的教育负担，实现义务教育可持续发展的目标，通过一定程序制定的有关义务教育方面的行动方针、政策措施、规章制度。
中央义务教育惠民政策的实质是国家保障公民接受义务教育的权利，同时将国家发展成果惠及百姓，将义务教育的政府责任履行好，政策倾斜于中西部地区和困难群体。追求的是教育的公平与平等，为的是国家发展和人口素质的提高。义务教育是国家法定的公民必须要接受的教育，政府在普及义务教育的过程中为切实保障百姓利益，制定了一系列义务教育惠民政策，主要目标是普及义务教育、减轻家庭的教育负担和实现义务教育均衡发展，同时这也是政府依法行政的体现。中央义务教育惠民政策在整个国家层面进行，起宏观调控作用；地方政府也有相关配套实施措施，但从法律层面来讲，地方政府的政策全部都是在中央政策框架之内的具体细化。本文将以中央义务教育惠民政策为主，研究起始于2001年截止到2011年的中央教育惠民政策，并结合案例地区的实际进行分析。
2.具体政策和特点
统观从2001年至2011年的中央义务教育惠民政策，我们可以发现政策更多的是涉及西部地区和农村，政策实施以国家的经费投入和补助为保障，涉及了校舍建设、学杂费减免、生活补助、免费提供教科书、营养餐计划。归结到一点便是政府将财政经费倾斜投入到薄弱地区和学校以提升当地义务教育的水平，资助学生上学、改善学生膳食营养，很好地体现了义务教育的本质追求和目标。
二、案例的选择与思考
1.L市的具体情况可以概括为：“一多一穷”
（1）多民族多宗教：L市共有30个少数民族，2010年我国人口第六次普查，L市少数民族人口117.38万，占总人口的60.3%；L市境内伊斯兰教、佛教、道教、基督教、天主教五大宗教俱全，以伊斯兰教为主。信教群众180万人，其中伊斯兰教114万人。
（2）整体穷困：受干旱半干旱和高寒的气候条件影响，生活条件艰苦，人均耕地1.07亩，人地矛盾严重；全市8县市经济发展整体滞后，人均收入低，农民可支配收入更少，全市贫困人口达90.02万人（其中少数民族60万），贫困面达52.04%；劳动者素质低，人均受教育年限仅为6.62年，农村人口中高中以上文化程度的不足5%，小学以下文化程度的高达40%，贫困人口文化素质更为低下，普遍缺乏致富的办法和技能，自身发展能力严重不足；地方财政收支矛盾突出，2013年L市财政收入21.91亿元，财政支出达到171.15亿元，财政自给率仅为12.8%。
2.现实中的思考
L市的实际情况导致其教育发展的条件滞后，义务教育的推行工作相当艰巨。如果没有义务教育惠民政策，仅依靠当地政府自身的力量是无法解决这一难题的。人民尚在贫困线上挣扎，对孩子教育的投入就会显得心有余而力不足，因贫辍学和因学返贫情况比较突出。L市人均受教育年限远低于义务教育法定年限，民众思想意识的落后只能通过教育解决。鉴于L市独特的情况，研究义务教育惠民政策的具体实施情况显得尤为必要。
三、L市义务教育惠民政策实施情况
1.校舍改造和校安工程
得益于甘肃中英基础教育项目，L市4个民族自治县的校舍建设得到极大提升，截至2006年已为4个县改扩建中小学校190所，修建校舍5.7万多平方米，占4县中小学校总数的28%。同时，中央政府的农村中小学校舍改造和校安工程陆续施行，从当地教育局统计得知，目前L市已无危房校舍问题，即便是农村教学点也是砖混结构的教室了。
2.两免一补
2005年L市农村中小学开始施行“两免一补”政策，至2014年L市“两免一补”生均经费标准：小学生每年生均600元，初中生每年生均800元，寄宿生统一补助生均1250元，课本费补助每年都在变化，生均经费标准在不断提高。当地教育官员反映：国家的“两免一补”政策切实保障了百姓的权益，民众送子女入学的积极性高了，入学率有了比较大的提高，尤其是少数民族女童的受教育情况得到很大改善。惠民政策对于普及义务教育和提高人口素质起了很大作用。当地政府切实按照省、市要求，严格履行职责免除义务教育阶段学杂费，严禁学校变相收费。对于困难生和寄宿生也按照规定补助，上级政府要求建立和完善困难生信息系统，建立困难生档案和学籍信息，严防骗补、漏补情况。目前省、市、县三级已建立了学生资助管理中心，国家义务教育惠民政策的实施很大层面上仰仗该机构职能的发挥。2013年，L市从春季学期开始，全部37966名普通高中生享受到了免除学杂费和课本费政策。这是地方政府对于义务教育惠民政策的延伸和对接，更好地推进了当地义务教育发展。
3.营养餐计划
2011年秋季，L市所属省列入营养改善计划的58个国家试点县（区）都全面落实了营养改善计划专项任务。
L市G县利用县财政资金，为实施营养改善计划学校食堂配套了馒头机、灶台、冰箱和留样柜等设备。
L市L县为加强营养改善计划工作的管理，2012年先后对480多名学校食堂管理人员和从业人员进行了食品卫生安全知识培训。并督促210所学校办理了食堂经营许可证、为257名从业人员办理了健康证。确保了全县学校春季学期40083名学生、秋季学期41063名学生开学第一天吃上营养餐。L县教育局建立了实名制学生信息管理系统，专人动态监控，资金专款专用、单科设账；创新“三账十五表一日志”管理模式，编印了营养改善计划工作手册、食品规范化管理手册；加大督查监督力度，采取领导包片、督学包乡、干部包校措施，先后对学校集中督查8次。并进行专项考核，成立家长监督委员会210个。目前，已形成“领导重视、制度健全、分工明确、责任靠实、环节严密、实名管理、多方监管、台账明晰、分班供餐、讲究卫生”的供餐模式。
4.生活补助
L市各县民众尤其是农村群众对于义务教育惠民政策积极支持，农村留守儿童的教育问题得到一定改善。学校入学率有了提高，学生稳定性加强，辍学现象减少。免除学杂费、住宿费特别是生活补助为家庭减少了很大的经济负担，少数民族群众的教育观念有所改善。学生所在班级按学校分配名额进行选举，学生开具证明后班级选举决定，补助金由银行打到专门的银行卡中供学生生活花费。
四、L市政策实施的问题与不足
L市在实施义务教育惠民政策的过程中，也显现出现实的困境和政策执行的矛盾，大致归结为以下几方面。
1.政策的宣传问题
国家一系列义务教育惠民政策颁布下达，地方政府首先就是要进行政策宣传以使民众了解和支持。而在实际调查中，民众对于这些政策大都一知半解，只是学校说不要钱还可以吃营养餐所以便送孩子上学。学校内部的宣传也不是很到位，多半依托教育行政部门的宣传，学校的板报、宣传栏也未起到很大作用。教育部门在政策推行过程中对于新闻媒体的运用较少，主要形式为召开会议、张贴宣传画等。政府对这些政策的宣传不到位，就会影响惠民政策受众的利益，民众的口耳相传和学校的倡导鼓励成为政策宣传的“主战场”。要想真正发挥义务教育惠民政策的功用，首先要做好宣传工作，而且要正确引导民众的价值判断，义务教育惠民政策的实施关乎民族未来和个人发展，应当避免民众的误解、误判和变相利用。
2.政策执行中的问题
校安工程、营养餐计划、学生生活补助等政策都是涉及经济利益的关键政策，经费资金的下拨和使用尤为关键，在实际执行过程中暴露出很多问题。
（1）学校全部改建成了楼房、砖房，但是配套的基础设施并未一起建设起来，学校只是拥有了教学楼和宿舍楼，但是供水、供暖设施短缺，校园操场及活动设施不完善；学校卫生室和活动室几乎没有建设，学校食堂建设也参差不齐；校园监控系统未能配备，学生安全没有监督保证。
（2）营养餐补助资金的下拨时间缺少制度规定，下拨的延误造成学校资金紧张和两难境地，一方面学校无法及时采购发放营养餐，另一方面教育部门就要责怪批评。补助标准制定不合理，补助经费过少。营养餐的补助标准一刀切，没有考虑不同学生的年龄段营养需要。虽然国家严格规定每一分钱都要让学生吃到肚子里，但是运输费用和“留样”保管设备、食堂建设和人员聘请都没有相应资金配套，学校在营养餐的实际执行中困难重重。很多教师成为辛苦的劳动者，负责了营养餐的各种具体工作；地方教育部门有事权无财权，无力解决经费短缺问题但却要承担可能发生的不良后果。中央政府的营养餐计划经费资金在实际使用中的“拮据”，造成了地方的营养餐困局。
（3）对于义务教育阶段学杂费和住宿费的免除以及提供教科书和困难补助，这点确实给了老百姓实惠，很大程度上减少了学生家庭的教育支出，极大地提高了家长送子女入学的积极性。但是困难补助的资助面太窄，有名额限制，对于L市这种贫困面较大的地区，分配的公平性受到极大关注。然而对于名额的选定标准没有一定的依据，各学校依据名额进行分配，然后进行班级评选。我们无法追查每一位受助同学的具体家庭情况，对于资助政策的实施也只能按学生比例分配名额，其中的科学性和有效性待人深思。
（4）对于政策涉及经费的使用和监管缺位，义务教育惠民政策全部与教育经费有关，L市和所辖县虽然都建立了学生资助管理中心，但是人员的配备不齐，缺少专门的财务审计人员。教育行政部门与财政部门、银行、学校之间权责不清，监管主体缺位。没有一定的监管问责制度，挪用资金和资金下拨延误情况出现时推诿责任，对于惠民政策的实施产生不利影响。对于实际问题的解决和地方意见的反馈，没有一条很好的渠道，政策的改进机制并未形成。
五、对策与建议
为了义务教育惠民政策的更好实施，结合政策的最初制定愿景和政策的具体执行过程，对于政策实施过程中产生的问题笔者提出以下建议。
1.加强省级和中央财政转移支付力度确保资金充足
面对L市在实施中央义务教育惠民政策时所出现的资金短缺和基础设施不完善的情况，L市财政自给率低，必须依靠上级财政的支持，省级财政和中央财政应当予以财政补贴。国家在教育经费统筹的问题上已经进行了一定的改进，正在逐步完善义务教育经费统筹管理机制。学校相关设施和服务人员的缺少是资金的问题，经费补助标准的高低和范围大小也受到经费制约，资金的充足是实施义务教育惠民政策的重要保障。
2.建立健全义务教育惠民政策施行的法律法规
面对国家补助资金和经费的下拨延误问题，L市教育行政部门束手无策。如何保证惠民政策的顺利执行，特别是资金的准确到位？政策的施行要依靠强有力的法律制度作保证，我们呼吁国家权力机关要重视教育立法，中央和地方政府也要尽快完善配套的法律法规。在“依法治国”的大前提下，我们更要完善教育立法，使政策的施行有法可依、依法进行、违法必究，让义务教育惠民政策在法律的天空下畅行无阻。这一系列法规要包含行政问责的具体要求和问责主体，要以法律形式确定教育经费的拨付和使用规范，法律制定经费标准促使地方政府依法行政，使我国的义务教育惠民政策发挥更大作用。
3.完善和配备相关监管机构与人员
义务教育惠民政策的实施依托教育行政部门，而实际的教育部门人员配备参差不齐，具体执行中主体也不是很明确，即便分配了责任主体，财务审计人才缺乏，对于经费的使用动向不能很好掌握，也会造成政策的施行不畅与混乱。学校内部财务制度混乱、财务人员配备不全，缺少审计监督。惠民政策全部与资金有关，教育部门内部的财务力量有限，配备专门的财务人员对于下拨经费有效管理是很必要的，地方政府应当合理审定人员编制，保证人员的到位。
4.政策的制定施行要上下通畅
教育政策的制定、施行和管理，必须在实际运行当中去检验和完善，政策的制定与主客观环境存在偏差就需要进行调整改进。国家在制定义务教育惠民政策时考虑到了中西部和农村的特殊情况，因此政策的推出也表现出地域性和倾斜性。然而，国家在确定具体经费和补助标准时“一刀切”，没有考虑政策在地方施行的实际情况。中西部不同省市、民族地区的经济发展情况有一定差异，在制定补助数额时并未体现地域差异和倾斜照顾。L市属于贫困面很大的地区，补助范围有限使一部分困难学生无法享受到中央义务教育惠民政策。地方政府在具体实施过程中发生问题却没有很好的协调反馈机制，政策受众的意见和期望无法及时上传至政策制定者，政策调整受到滞后，一旦产生社会问题将倒逼政府履行职责，势必会带来一些不良影响。
中央义务教育惠民政策为人民群众带来了实惠，对于推进我国教育事业的发展起到了重要作用。政策的更好实施需要得到保障：确保经费充足、加强立法监督、建立行政问责、配备人员设施。这不仅是L市在政策实施中所需要的，也是中央义务教育惠民政策完善的可能途径。
参考文献
[1]十八届四中全会公报.http：//.
[2]袁振国.教育政策学[m].南京：江苏教育出版社，1996.
[3]张新平.简论教育政策的本质、特点及功能[J].江西教育科研，1999（1）.
[4]孙绵涛.教育政策学[m].武汉：武汉工业大学出版社，1997.
[5]陈永.义务教育惠民政策县级监管机制研究[D].兰州：西北师范大学硕士论文，2013.
义务教育政策篇6
[关键词]义务教育；均衡发展；教育政策；教育制度
近几年来，浙江省各级政府部门从制度政策这一环节入手，加强有利于义务教育均衡发展的制度设计，为保障义务教育公平、民主的政策环境，促进义务教育和谐健康发展作出了有益的思考与探索。
一、推进义务教育均衡发展的理性认识
推进义务教育均衡发展是义务教育发展的基本指导思想，是深化教育改革、全面推进素质教育的重要战略选择，也是化解义务教育多重矛盾和问题的根本手段。但义务教育均衡发展是一个系统工程，要把握宏观，循序渐进。浙江省各级政府部门深刻体会到，一个能够保障义务教育可持续地均衡发展的制度框架应该包含以下关键性的制度安排。
首先是经费投入保障制度。保证义务教育经费增长满足可持续均衡发展的长期需求，无疑是实现义务教育可持续均衡发展最为关键、也最为迫切的制度建设。如果没有一个更加稳定而有强制性的制度保障，仅仅依赖于政府的相机选择，实现义务教育可持续均衡发展的战略目标就将面临极大的不确定性。
其次是绩效管理制度。由于政府是义务教育均衡发展中的主导力量，因此，政府建立义务教育均衡发展导向的绩效管理制度，对于实现义务教育可持续均衡发展就是一项关键性的制度建设。
再次是资源共享制度。为了实现高水平的义务教育均衡发展目标，提升公共教育资源的利用效率，保持义务教育均衡发展的动态效益，必须在义务教育活动的各个层面建立对公共教育资源的共享制度。
促进义务教育均衡化不仅需要有关部门出台缩小差距的具体政策，更需要观念创新以及在此基础上的制度创新和系统的制度设计。有鉴于此，各级政府部门应积极探索多样化义务教育均衡发展模式，重点在保障体系、教育管理机制等方面做文章，着力推进城乡教育、区域教育均衡协调发展。
二、推进义务教育均衡发展的改革尝试
浙江省将跨越式发展与均衡发展相结合，通过跨越式发展来推动均衡发展，在发展中形成高位均衡，实现了内涵发展和质量提高，形成了推动义务教育均衡发展的特色。
（一）促进义务教育均衡发展之基本决策：加大教育投入，合理配置教育资源，保证义务教育起点均衡
义务教育均衡发展，其主要内涵是合理配置教育资源，使区域内义务教育阶段的学校大体处于一个相对均衡的状态，以体现义务教育的公共性、普及性和基础性。可以说，浙江省在基本普及15年教育的今天，各级政府已充分认识到义务教育办学的主体是政府，学校的校舍等一些硬件设施投入是政府的责任，政府要为人民群众提供相对均衡的办学条件（无论是农村或者是城市）。而这一认识的最终的价值取向即是政府要为每一个学生提供一种公平的教育机会。这方面，浙江已涌现了不少典型。以宁波市江北区为例，江北区是宁波市三个老城区之一，2002年江北区政府实施了“以区为主”的教育管理体制的重大调整，将全区所有农村中小学上划区本级管理，同时将全区所有公立中小学财务及预算外资金实行统筹管理，从而在体制上保证了城乡教育的统筹。
2007年，浙江省教育厅还推出一项新举措，首次决定对杭州、宁波等11个设区市的教育局进行以“教育科学和谐发展”为主要内容的业绩考核。此次考核，总分为350分。重点考核各市在义务教育均衡发展和各类教育协调发展方面的情况，共设置“义务教育均衡发展情况、各类教育协调发展情况、素质教育情况”等3类指标，30个子项目。对全市中小学家庭经济困难学生的资助、爱心营养餐等没有做到“应助尽助”的，在该项考核中不得分；如果农村中小学生均仪器设备值、生均图书等生均办学条件比城市中小学低，相应的项目即为零分，以引导各地缩小区域内城乡之间的教育差距，打造和谐教育。
（二）推进义务教育均衡发展之政策焦点：从教育公平的角度提高经费的使用效益，重点抓好义务教育的薄弱环节，切实保障义务教育的均衡发展
义务教育最薄弱环节在于农村教育和弱势群体教育。农村学生、贫困家庭子女和民工子女接受教育的质量相对较低。要进一步提高义务教育水平，就要切实解决农村教育和弱势群体教育问题，追求教育公平这一原则。浙江省把教育政策、教育资源重点向农村、欠发达地区和困难人群倾斜，以不断缩小城乡之间、区域之间、人群之间教育的差距。浙江省针对农村中小学和弱势群体的重点倾斜措施主要有以下几项：
第一，义务教育阶段中小学生全免学杂费。浙江省现有各类中小学校9129所，在校生673.5万人。义务教育阶段中小学生全部免除学杂费后，各级政府每年落实经费11亿元，其中省级财政承担4.6亿元，各县市承担6.4亿元，513万全省城乡义务教育阶段学生全部免除学杂费。
第二，实施农村中小学“四项工程”。为改善全省，特别是欠发达地区农村中小学校的教学生活条件，推进城乡教育均衡发展，浙江每年投入约9.4亿元启动农村中小学“四项工程”，即家庭经济困难学生资助扩面工程、爱心营养餐工程、食宿改造工程、教师素质提升工程（面向全省17万名农村中小学教师）。
第三，扶持五类弱势群体教育。特别关注贫困家庭子女入学问题、流动人口子女入学问题、残疾儿童少年教育问题和少数民族学生的入学问题，关爱心理和行为有偏差、学业有困难的学生。目前，有49万经济困难学生受到政府资助；有30万名家庭经济困难学生享受爱心营养餐。浙江全省流动人口子女就学数65万人，入学率达到96%。
浙江省上述政策相继付诸实施，使得义务教育原有薄弱环节得到有效弥补，城乡教育差距得到显著改善。
（三）推动中考招生制度改革：以招生制度为杠杆，建立新的教育导向机制，推动初中教育均衡发展，实现教育公正
中考招生是制约基础教育发展的核心环节，也是事关千家万户的百姓工程，政府作为教育制度的设计者，必须把握教育现状，针对新时期新矛盾，建立新的引导机制，构建新的教育秩序。
2007年之前，浙江省内大部分重点高中实行考试选拔制，从2007年秋季开始，全省重点高中招生推行“分配制”，即把重点高中招生名额按一定比例分配到初中学校。实行“分配制”后，各重点高中将拿出部分招生名额分配到各个初中学校。根据浙江省教育厅的要求，从2007年开始，3年内分配比例要提高到重点高中招生数的50%以上。在分配重点高中招生名额时，将学校的综合办学水平、参加初中升高中的人数、中考优秀率和中考合格率这四个指标作为分配的主要依据，将几个指标结合起来，设计一个数学模型，最终计算出各学校的分配指标。
以指标分配取代原来单纯的升学考试竞争，淡化校际间的恶性竞争；以学校办学综合实力评估确定指标分配，引导政府进一步加大投入，改造学校硬件设施，引导学校端正教育思想，改进教育教学方式和管理水平，全面提升学生的综合素养；以全学科平均分确定指标分配，引导教师关注全体学生的全面发展，尤其是中下生的发展；新的招生制度使每所学校均有重点高中指标，从终端上保证初中教育的出口公平，以此吸引优质生源，拉动教育过程优质化，引导家长安心当地、就近入学。以上就是推动初中教育均衡发展，实现教育公正的制度设计的基本构思。
（四）增进教学质量监测机制改革：关注后20%学生，并以评价考核为抓手，引导学校树立正确的质量观，推进教育均衡发展
由于长期受应试教育的惯性影响，一些地方和学校还存在仅仅以分数、升学率高低论英雄，重视少数尖子学生，忽视对大多数学生培养的倾向。浙江省针对这个问题，提出教育不能轻言放弃，对学习有困难、心理行为有偏差的学生，应给予更多的关怀和帮助，重点监控各地各校学生群体中“后进”学生的比例，了解掌握学习成绩在后20%的学生的变化情况，特别是后20%学生与前20%学生之间的差距变化情况以及后20%学生的学校分布变化情况。对学习成绩在后20%的学生分布较多的学校进行具体分析，找出原因，研究对策，切实解决教学薄弱学校存在的问题，帮助学校端正办学思想，提高教学质量和管理水平。
例如，金华市为了从真正意义上实现教育过程和结果的平等，通过对2006年初中阶段学业考试成绩后25%学生的研究与分析，着手构建与素质教育相适应的，并与新课程理念相符合的现代教育评价制度。为此他们采取了以下措施：改革和完善对义务教育阶段学校的质量评价办法，将学业考试成绩后25%的人数比例情况作为对学校综合评价的一个重要内容，作为示范性学校、师德群体创优先进学校评估一票否决的指标；建立初中学生学业考试成绩后25%的人数比例的监控和通报制度，每年9月份在金华晚报教育版、金华教育网站公布各初中学校学生学业考试成绩后25%的人数比例的情况。
上述政策制度的改革和创新，有效地缩小了义务教育区域之间、城乡之间和学生群体之间的差距，促进了义务教育的相对均衡发展，推进了教育公平。据2006年统计，浙江省小学适龄儿童入学率为99.99%，小学毕业生升初中比例为99.99%，初级中等教育适龄少年入学率为99.72%，三残儿童义务教育阶段入学率达到98.5%。
三、推进义务教育可持续均衡发展的对策建议
浙江省的实践探索充分说明，只有从制度政策这一环节入手，针对新时期新矛盾，把握义务教育现状，建立新的引导机制，才能有效推进义务教育均衡发展。义务教育均衡发展的内涵是发展的、动态的、相对的，因此义务教育均衡发展是一个长期性课题。要推进义务教育可持续均衡发展，各级政府部门仍应强化保障机制建设。在现阶段，我们尤其是要选准突破口，围绕政策设计和制度安排进行多样化模式的探索，重点应在内涵层面考虑。笔者认为，为推进各地义务教育可持续均衡发展，当前可采取如下对策：
第一，加强对县（市、区）义务教育均衡发展的考核力度，加强政府对区域义务教育均衡发展的规划统筹、经费保障和政策导向。各省有关部门可择机研究出台有利于区域义务教育均衡发展的导向性指标。
第二，教育行政部门要积极推进义务教育均衡发展，在等级评估、教育创强中关注区域内义务教育的均衡发展。
义务教育政策篇7
[关键词]义务教育；保障机制；问题思考
一、农村义务教育保障机制改革的背景及意义
(一)产生背景
从20世纪80年代初期开始，中国的教育财政体制发生了根本性的结构变迁，从经费来源单一的集中筹资形式转化为经费来源多样化的分权筹资形式。特别是农村税费改革以来，先后了《国务院关于基础教育改革与发展的决定》、《国务院关于进一步加强农村教育工作的决定》等。2005年12月24日，国务院发出《关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》，提出将农村义务教育全面纳入公共财政保障范围。建立中央和地方分项目、按比例分担的农村义务教育经费保障机制，拉开了我国农村义务教育经费保障机制深化改革的序幕。这一决定的出台是基于：我国农村义务教育的普及依然是低水平、不全面和不巩固的。农村教师水平和教学质量不高，日益成为农村义务教育工作中的突出问题。农村学校管理滞后，办学水平亟待提高。城乡教育差距进一步拉大，教育公平问题日益凸显。
(二)意义
众所周知，义务教育是实现教育强国的基础和关键，农村义务教育在全面建设小康社会、构建社会主义和谐社会中具有基础性、先导性和全局性的重要作用。在党的十六届五中全会提出建设社会主义新农村的新形势下，党中央、国务院做出了深化农村义务教育保障机制改革的重大决策，从理顺机制入手解决制约农村义务教育发展的经费投入等问题。这一践行“三个代表”重要思想和执政为民的重要举措，对于缩小城乡教育差距，促进教育公平和社会公正。对于解决好“三农”问题，加快社会主义新农村建设，对于完善以人为本的公共财政支出体系。强化政府对农村的公共服务，对于科学配置义务教育资源。完善“以县为主”的农村义务教育管理体制，促进农村义务教育的发展，都具有重大的现实意义和深远的历史意义。对云南这样一个集边疆、山区、民族、贫困为一体的欠发达省份来说，更具有雪中送炭的意义。是云南人民盼望已久的大好事。农村教育是云南教育的基础，也是重点和难点，实施这一重大改革，无疑是给地处西部边疆的云南省农村教育带来千载难逢加快发展的机遇，给云南省解决“难中之难”的问题创造了极为有利的条件。
二、义务教育保障机制改革的主要内容及实施步骤
此次改革按照“明确各级责任、中央地方共担、加大财政投入、提高保障水平、分步组织实施”的基本原则，逐步将农村义务教育全面纳入公共财政保障范围，建立中央和地方分项目、按比例分担的农村义务教育经费保障机制。中央重点支持中西部地区，适当兼顾东部部分困难地区。改革主要包括以下内容：
(一)把农村义务教育全面纳入公共财政保障范围
继续改革在巩固和完善教职工工资保障机制的基础上，把“两免一补”。提高学校公用经费保障水平、校舍维修改造所需经费全面纳入财政保障范围。据测算，“十一五”期间，中央与地方各级财政将累计新增农村义务教育经费约2652亿元。
(二)明确各级政府责任，建立中央和地方分项目、按比例分担的机制
这次改革从明确各级政府责任入手，建立中央与地方分项目、按比例分担的经费保障机制。在资金的总体安排上，体现了“中央拿大头”的原则。对免除学杂费和提高公用经费保障水平资金。中央与地方的分担比例，西部地区为8：2，中部地区为6：4，东部地区除直辖市外，按照财力状况分省确定。对校舍维修改造资金的分担比例，中西部地区为5：5，东部地区主要由地方承担，中央给予适当奖励。对贫困家庭学生提供免费教科书的资金，中西部地区由中央全额承担，东部地区由地方自行承担；对寄宿生补助生活费资金。由地方承担。
(三)强调省级统筹，管理以县为主
这次改革明确规定，农村义务教育经费实行由省级政府统筹落实、管理以县为主的制度。省级政府负责统筹落实中央转移支付资金，统筹确定省级及省级以下各级政府的经费分担责任，统筹制定辖区内经费保障机制改革的各项具体政策措施。县级政府要将农村中小学各项经费全部纳入预算，科学合理地分配资金；建立健全科学规范、高效快捷的资金拨付制度，确保资金及时足额到位；建立健全农村中小学各项财务管理制度，加强监督检查。提高资金使用效益。地市和乡镇级政府，也要按照有关规定。履行好对农村义务教育的应有职责。
三、义务教育保障机制改革实施步骤
农村义务教育经费保障机制改革，从2006年春季学期开始，分年度、分地区逐步实施。前两年重在推行，后三年重在巩固。中央重点支持中西部地区，适当兼顾东部部分困难地区。
一是2006年，西部地区农村义务教育阶段中小学生全部免除学杂费；中央财政同时对西部地区农村义务教育阶段中小学安排公用经费补助资金，提高公用经费保障水平；启动全国农村义务教育阶段中小学校校舍维修改造资金保障新机制。
二是2007年。中部地区和东部地区农村义务教育阶段中小学生全部免除学杂费；中央财政同时对中部地区和东部部分地区农村义务教育阶段中小学安排公用经费补助资金，提高公用经费保障水平。
三是2008年，各地农村义务教育阶段中小学生均公用经费全部达到该省(区、市)2005年秋季学期开学前颁布的生均公用经费基本标准；中央财政安排资金扩大免费教科书覆盖范围。
四是2009年，中央出台农村义务教育阶段中小学公用经费基准定额。
五是2010年，农村义务教育阶段中小学公用经费基准定额全部落实到位。
农垦、林场等所属义务教育阶段中小学经费保障机制改革，与所在地区农村同步实施，所需经费按照现行体制予以保障。城市义务教育也应逐步完善经费保障机制。具体实施方式由地方确定，所需经费由地方承担。其中，享受城市居民最低生活保障政策家庭的义务教育阶段学生，与当地农村义务教育阶段中小学生同步享受“两免一补”政策；进城务工农民子女在城市义务教育阶段学校就读的。与所在城市义务教育阶段学生享受同等政策。
四、云南省深化农村义务教育经费机制改革成效显著
(一)农村义务教育经费保障机制改革有力推进了云南省农村义务教育发展
云南是一个多民族的边疆、山区、贫困省份。全省辖8个市、8个民族自治州，129个县(市、区)，其中有29个民族自治县，73个国家扶贫开发工作重点县；全省国土面积39.4万平方公里，山区、半山区占全省总面积的94％：总人口4535万人，
5000人以上的世居少数民族25个，有15个民族跨境而居。与缅甸、老挝、越南三国接壤，国境线4060公里。到2009年底，云南省有小学15826所，另有教学点10649个。小学在校生444.14万人；普通初中1806所，在校生203.82万人；职业初中15所，在校生091万人。
实施农村义务教育经费保障机制改革以前，云南省农村学生交不起学杂费、住宿费、生活费、教科书费等的情况较为普遍；基层财政部门由于财力所限无法安排学校公用经费或很少安排公用经费的情况大量存在；学生上不起学，学校难以为继的情况长期制约着云南省农村教育的发展。自从实施了义务教育保障机制以来云南省的基础教育有了很大的改观，农村的办学条件得到极大改善，通过标准校舍建设教学环境和设施、条件有了明显提高，教师队伍增加(特别是特岗教师)，教师交流增加，水平得到提高，日常教学和课程质量有了重要保障。农村义务教育经费保障机制改革为云南省农村义务教育持续健康发展奠定了坚实的基础，成效显著：
2005年全省小学学龄儿童毛入学率为104.98％，到2009年为106.88％，上升了1.9个百分点；初中学龄人口毛入学率分别为95.35％和10312％，上升了7.77个百分点；高中阶段毛入学率分别为33.66％和58.6％，上升了24.94个百分点；高等教育毛入学率分别为12.6％和17.57％，上升了4.97个百分点；小学辍学率分别为0.86％和0.76％，下降了0.1个百分点；普通初中学生辍学率分别为243％和1.97％，下降了0.46个百分点。
(二)进一步提升了政府在人民群众中的良好形象。
免教科书费、对贫困寄宿生生活费补助的实施，是政府的民心工程、德政之举和形象工程，使贫困家庭学生、家长切身感受到党的温暖，得到了全社会的高度赞扬，党和国家的这项阳光工程深入民心。
(三)全省“两基”整体水平2--步巩固提高
到2009年底，全省129个县(市、区)已基本实现了普及九年制义务教育，许多已经辍学的贫困学生因此得已重返校园。农村中小学公用经费保障力度不断加大，学校运转的保障水平明显提高，多数县公用经费投入比改革前增幅达2倍以上。
(四)教育公平及教育均衡发展得到体现
云南省通过深化农村义务经费保障机制改革，逐步扩大免补范围和免补标准，有效的解决了义务教育阶段学生“上学难”的问题。昔日农村学生因为学生交不起学杂费、住宿费、教科书费难入学的窘况发生了根本改变。农村教育稳步发展的局面已经出现，充分体现了社会的公平和教育的公平。
1.经费投入逐年大幅增加
云南省自2006年开始实施农村义务教育经费保障机制改革以来。积极筹措经费，确保了全省农村义务教育保障机制改革经费逐年大幅度增长。全省农村义务教育保障机制改革经费从2006年18.69亿元。2007年31.8亿元，2008年47.9亿元，到2009年达53.05亿元，比2006年增长184％。
2.补助面逐年扩大
全省2006年有600万农村中小学生享受免杂费(含城市低保家庭学生)，260万贫困学生享受免费教科书，120万农村义务教育阶段贫困家庭寄宿中小学生得到生活补助。到2009年补助范围扩大到全省义务教育阶段公办学校所有学生都实行免除学杂费并提供免费国家课程教科书。惠及学生637.7万名，有245.6万名农村义务教育阶段贫困家庭寄宿学生享受了生活费补助。全省义务教育阶段享受免学杂费学生比2006年增加37.7万人；享受免费教科书的学生增加了378.35万人；得到贫困家庭生活补助人数增加125.6万人。
3.补助标准逐步提高
保障机制实施后经费补助标准逐年提高。公用经费补助标准(每生每年)：2006年小学70元，初中100元。2007年小学150元(县镇180元)，初中250元(县镇280元)，2008年小学225元、初中375元。2009年提高到小学300元、初中500元。2011年将提高到小学400元，初中600元。通过对农村学校安排公用经费补助，大幅度减轻农民负担，学校经费保障水平明显提高，为全面建设小康社会和构建和谐社会提供了有力保障。
生活费补助补助标准(每生每年)：2006年小学150元，初中250元。2007年提高到小学生250元，初中生350元。2008年提高到小学生500元，初中生750元。到2011年将提高到小学生750元／生・年，初中生1000元／生・年。对藏区、7个人口较少民族、边境县农村义务教育阶段贫困家庭寄宿学生及41所省定民族中小学和贫困县一中民族都学生给予重点保障。补助标准高于全省执行标准。
4.合理确定省、州(市)分担比例
保障机制所需经费除中央承担的部分外由省、州(市)根据财力按不同比例进行分担，以省级财政为主。
公用经费、免杂费除昆明、玉溪市承担20％，红河、曲靖承担10％、6％外，其他州市由省财政承担；
生活补助：昆明、玉溪承担50％，红河、曲靖承担25％，楚雄、大理、版纳承担20％，保山、丽江、普洱承担10％，其他由省级财政承担。
同时要求州市承担的部分不得分摊到县市区。其他相关的实施步骤及拨款标准云南省也按照中央的要求进行了严格认真的贯彻落实。
5.进城务工人员随迁子女享受和生源地学生义务教育阶段同等待遇
省级及各州(市)严格按照国家政策制定出台了本地的进城务工就业农民子女义务教育工作实施意见，让进城务工人员随迁子女与本地生源学生享受同等的教学待遇和享受国家提供的免费教科书、家庭经济困难寄宿生生活补助等义务教育各项补助政策，禁止向进城务工的人员子女收取义务教育借读费。全省2009年秋季学期共有义务教育阶段进城务工人员随迁子女41.31万人享受义务教育政策补助。
五、义务教育保障机制执行过程中的影响效果的几个问题(问题与挑战)
(一)覆盖面不够的问题
1 到目前云南省享受农村义务教育保障机制的并不是所有义务教育阶段的学生，只有公办学校义务教育阶段的学生实行免除学杂费并提供免费国家课程教科书。民办学校还没有纳入保障机制补助范围，这与《义务教育法》的要求还有差距。
2 因为财力所限云南省寄宿制学生生活补助一直没有全部覆盖义务教育阶段所有寄宿制学生。
农村义务教育阶段贫困家庭寄宿学生享受生活费补助的覆盖面还不够，全省平均享受生活费补助的面只占寄宿制贫困家庭学生的70％左右。由于云南省地处边境，山区较多，学生贫困面大，特别是民族地区的农村贫困与非贫困家庭差异不明显。认定难度大且民族地区的民风淳朴那里的人们公平意识尤为强烈。仅只部分学生享受生活补助会带来其余学生的心理不平，有的学校为了稳定义务教育阶段在校学生，同时也怕出现“应享未享”的情况导致不合谐因素，为使受助贫困学生的面扩
大，只得自行降低寄宿生生活补助的标准。今后为促进义务教育巩固提高、均衡发展，合理规划学校布局，实行校点撤并后寄宿学生增多，据测算云南省寄宿生每年以45万递增，生活费补助的覆盖面不够的问题将会越发凸现。
(二)管理机制方面的缺陷
1 经费保障机制使用数据滞后，整台低效、不适应学生动态变化的实际
中央、省下达补助资金使用的学生数相对滞后。以云南省为例2008、2009年春、秋两季财政下补助公用经费资金所依据的在校学生数是2007年秋季的在校学生人数，实际上2008、2009年的在校学生数与2007年的在校学生数已经发生了变化，按此人数下拨的经费与实际人数相比一定会出现差异。导致在校学生减少的县市多得补助，在校学生增加的县市少享受补助，并且下拨经费按照有关规定，要求通过专户直接下达到县，各县每年的学生数都在变动，即使是同一地(州市)各县之间义教经费出现有多有少的情况也无法根据学生的增减变动进行调整，给基层有关部门执行和管理带来较大困难。
2 多种管理方式并存，不利于规范管理
现存的管理方式有：由县财政局“会计核算中心”管理义务教育经费，由县教育局成立“教育会计核算中心”管理方式，由学校自己管理方式。
以上方式有两种拨付流程：一是县财政将经费拨付到县直中小学、乡镇中心校账户。县直中小学、乡镇中心校定期核算做账。二是县财政将经费据传到核算中心专户，再由核算中心拨付到县直中小学、乡镇中心校账户。最后自己核算做账。或是学校只设报账员定期到核算中心报账。由核算中心统一核算做账。
目前云南省的十六个地(州、市)仅有六个地(州、市]是采用统一的一种管理方式，其余的十个地(州、市)即使在同一地(州、市)内各县(市)也是几种管理方式并存，导致地(州、市)教育部门不能全额管理保障经费，各县(市)经费管理、核算不一致，无法统一管理。不利于考核资金使用效益。多种管理方式并行，造成规范困难。由于管理责任主体不明确，会带来监管不到位，影响到效益发挥。
3 均衡性不够
由于城市学校和农村学校执行的公用经费补助标准不一致，(以2009年执行标准为例：每生每年，农村小学300元、初中500元，城市小学110元、初中190元)使得城市学校公用经费不够支撑学校运转。
因实施“兴边富民”工程，边境县所有农村学生都享受到了生活补助，而内地县享受农村义务教育阶段贫困家庭寄宿学生生活费补助的人数并没有覆盖全部寄宿学生，这就带来了新的不均衡。
4 经费下达滞后
下达公用经费、生活补助费一般都在开学后12月，到县就更晚，义务教育阶段的学校因为实行保障机制后没有任何收费。所以学校没有可以垫支的费用，这就给学校日常运转带来困难。有个别时候毕业班学生都要离校了生活补助费还没到。
5 农村义务教育资金投入存在“挤出效应”
农村义务教育经费保障机制改革后，中央财政对农村义务教育的投入大幅度增加。按照国务院文件规定，各地用于农村义务教育经费保障新机制的资金要从新增经费中安排。但由于云南地方财政长期以来都较为困难，出现了由于中央增加了投入而减少原来对农村义务教育投入的现象。这一问题急需得到有效解决。否则将直接影响到“政府新增教育经费主要用于农村”政策的落实，影响到农村义务教育经费保障机制改革的成效。
6 农村中小学预算制度尚未建立健全
学校不能很好掌握预算编制的要求和方法，一些学校编制了预算，但比较粗糙，存在预算收支不全、预算科目使用不当等问题，学校用钱时也没有按预算执行。同时，义务教育经费预算管理不健全，预算约束力软化。义务教育资金在编制、拨付、使用时的硬预算特征，没有得到真正体现。主要表现有：义务教育经费再分配等级偏低。地方财政、教育部门挪用学校经费，人员经费挤占公用经费的现象时有发生。预算约束力不强；预算资金使用缺乏过硬的考核评估机制等。
7 “普九”欠债还给农村义务教育带来隐患
农村义务教育债务还未全部化解，这给学校的正常运转带来巨大的隐患。有的校长，因为举债办学而长期受到债务问题纠缠。无法正常从事教学管理工作。
(三)农村义务教育的保障水平偏低
“两免一补”的补助标准与实际需求相比较还有差距。
1 贫困寄宿学生生活补助属于“低标准”的补助模式
现行的补助标准为小学500元／生・年，初中750元／生・年，每月按22天计算，每天仅是2元左右的标准，家庭特别贫困的学生依然不能吃饱，不能安心就读，困难学生家庭依然未能缓解其经济压力，农民的负担有加重的倾向。学生吃不饱，生活补助不够，家里要拿出钱来。学校只得采取养猪、种莱的办法来弥补学生生活补助费不足，为了能留住学生不让孩子辍学，有的学校还采用每周一吃肉的办法来吸引学生返校。云南有4060公里的国境线，在边境一线还负有守疆固边的重责，所以不让学生流失也是一项不可忽视的大事。同时校长花太多的精力在学生生活方面势必减少了投入到教学上的时间，这对本来教育质量就差于内地学校的边疆来说差距会更大。
2 公用经费补助标准偏低
目前的公用经费补助标准，基本只能维持学校正常运转，但从近几年的“两基”迎国检、学校标准化建设的情况看，需要大量购置教学仪器设备、体卫艺器材、图书资料等，挤占了学校的公用经费。还影响学校的正常运转。
3 教科书循环使用效果不好
孩子小对书的爱护较差，用过以后的书又脏又旧同班同学中有的用新书有的用旧书会给孩子带来心理不平，加之有的科目需要在书本上做题，前面的孩子用过后面的孩子没办法用。
农村义务教育经费保障机制的建立是一项重大的制度创新，保障机制的建立是减轻农民负担的重大举措，加快了我国农村义务教育事业的发展，将有力地促进教育公平和社会公平，提高全省各民族人口素质和农村发展能力，为全面建设小康社会和构建和谐社会提供有力保证。对于缩小城乡教育差距。促进教育公平和社会公正，促进农村义务教育的发展。具有重大的现实意义和深远的历史意义。但是由于数据滞后、管理体制等实际执行中出现的问题淡化了效果，是否能够真正保证财政经费高教、顺畅地运行，是否能够真正解决贫困地区的内部差异，平等享受教育资源，坚持教育的公益性和普惠性，完善义务教育经费保障机制。巩固这一来之不易的成效并促其提高发展成为当务之急。
[参考文献]
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[3]邬志辉，育胜刚，农村义务教育经费保障新机制[m]北京：北京大学出版社，2008
义务教育政策篇8
本文首先从经济学视角分析了中央制定随迁子女的义务教育相关政策的必要性，然后归纳和总结中央的政策制定，分析其中的特点并指出相应的问题，并指出政策问题的根源，最后提出政策建议。
一、政策制定的必要性
新古典经济学理论、新劳动迁移经济学理论、市场分割理论以及人力资本理论，分别对影响城乡人口流动的因素进行了分析，发现收入的差异、家庭贫困的分布、双重的劳动力市场以及家庭进行人力资本投资的需要使得城乡间人口流动成为均衡地区间资源分配和资本流动的必然趋势，随之而来的随迁子女教育问题也具有一定的必然性。新公共经济学将义务教育视为兼具公共物品特性和私人物品特性的准公共产品。这要求义务教育应该由政府进行负担。另一方面，公共产品供给理论进一步强调了外溢性特征对中央或者地方进行负担的分配影响。从我国农民工的流动性特征来看，省内流动和省际流动均体现了跨区域的外溢性特征，因此中央有义务制定政策改善随迁子女的义务教育问题。
二、中央政策制定
自2001年以来中央政府为解决随迁子女义务教育问题所出台的一系列重要政策，将其所发挥的作用和政策核心目标进行了归纳。随着政策的演变，解决随迁子女义务教育问题的核心目标和责任归属得以明晰，核心理念、指导思想以及基本策略得到确立。“以流入地政府管理为主，以全日制公办总小学为主”的“两为主”政策导向、政策核心目标（进城务工就业农民子女九年义务教育普及程度达到当地水平）以及“平等”的指导思想也为中央和地方政策的出台奠定了基础。
三、政策评价
以上政策的出台充分体现了中央对随迁子女义务教育问题的高度重视，而其中核心思想的引入更是凸显了教育均等的理念。然而，政策的制定仍然存在较大的问题。
（一）政策存在的问题
中央主要在方向上进行宏观规划并制定基本框架，而执行的具体方案和路径则主要由地方政府进行自主安排。尽管中央高度重视，流入地政策制定取得了显著制度突破，但距离政策目标的实现仍然具有相当遥远的距离。中央集中式的命令下达以及事权责任归属的下推也增加了地方政府政策执行过程的难度。
问题主要体现在两个方面：（1）政策目标与基本策略存在偏差，缺乏内在逻辑关系；（2）随迁子女的问题属性与政府责任脱节，财政机制不够健全；具体而言：
1.政策核心目标与“两为主”的基本策略存在偏差。
政策的目标为政策的评价提供了衡量标准，一个政策是否有效最终都应该以核心目标是否达成为主要的参考。解决随迁子女教育问题的核心目标是“保证进城务工就业农民子女九年义务教育普及程度达到当地水平”，这一目标与“平等接受义务教育”的政策指导思想完全一致。但“两为主”政策的基本策略则仅仅强调了随迁子女入学机会的保障，而保障了基本入学机会不等于实现了受教育水平。另外，随之而来的升学问题也进一步形成政策效果偏差的有力证明。表面上中央和地方政策的部署都依照“两为主”的基本策略完成了任务，实质上仅仅是完成了政策目标的第一步，而升学问题的部署则必将脱离“两为主”策略。现实生活中在多地出现的异地高考矛盾就是最好的例子。
2.问题属性与政府责任相互脱节。
如果在政策制定时没有明确的命令，执行过程必然会形成趋利的特点，利益群体相关者各自达到自身利益最大化，从而引起政府失灵。基于前文的随迁子女义务教育的外溢性准公共产品的界定，要解决随迁子女教育问题需要中央和地方的共同承担。然而，中央没有承担提供全国性准公共产品的财政责任，中央和地方共同分担的财政投入机制也尚未确立。
（二）问题的根源——政策制定与制度约束不相匹配
理性的分析政策制定和执行所遇到的障碍，外部的制度约束因素是不容忽视的根源。我国在计划经济时代和人为禁锢人口流动状态下形成的制度框架，即以户籍制度为主的社会管理制度、学校管理制度以及义务教育财政制度等，构成了相对稳固的政策环境，在很大程度上强烈制约和限制了教育领域的改革理念和可能性。
四、政策建议
首先，针对政策的制度约束，进一步推进城乡户籍制度的改革，剥离依附在户籍上的教育、就业、住房、养老、医疗等各种社会福利和公共服务，使农民工子女与城市学生享有平等的教育权；其次，在政策制定过程中重新审视我国进城务工就业农民子女义务教育问题的现状，明确总体核心目标和阶段性目标；明晰地方各级政府的责任，确立相应的完成指标；构建合理的中央地方财政分担机制，设立专项经费和合理的转移支付制度，并对执行较好的地方实行奖励；再次，流入地政策执行中进一步进行制度突破，结合当地情况制定明确的目标和责任；建立地方与区县的分担机制，保障教育经费的足额拨付；完善流动儿童学籍管理、流动人口综合管理制度，逐步将学籍和户籍相分离；各部门统筹安排积极协作；对社会办学力量进行经费支持和监管；最后，对“教育券”政策、“有条件转移支付”、人头补贴政策进行试点，并积极跟踪政策的效果，对拨款方式进行改革和创新。
【参考文献】
义务教育政策篇9
一、当前制约我国义务教育教师队伍建设的关键性政策瓶颈
当前，仍然存在着一些严重影响教师队伍稳定和素质提升的关键问题。特别是，义务教育教师的法律身份和地位等根源性问题长期没有得到明确与妥善解决，也使得教师待遇、编制与培训等基本权益保障制度不健全，力度不足，亟待有效破解之策。
1、义务教育教师的法律身份界定不明，教师相关权益模糊、保障不足
教师的法律身份是关于教师与其他各类教育主体间法律关系的规定，是建构教师责任、义务与权利体系的核心依据。明确教师的法律身份是教师队伍建设和稳定的前置性与根本性的问题。义务教育事业是国家最大的公益性事业，具有鲜明的公共性和公益性，从事义务教育的教师承担着国家公务职责，其身份应是国家的公务人员。然而，目前我国现行法律中尚没有关于义务教育教师的法律身份的明确规定，仅在《教师法》(1993年)第三条中规定：“教师是履行教育教学职责的专业人员。”尽管义务教育阶段教师履行的是为国家教书育人的公共职责，工资待遇等经费也由公共财政负担，但始终缺乏明确的公务员法律身份。而2005年《公务员法》对公务员提出的三条界定标准，更是将中小学教师由于没有“行政编制”这点而排除出公务员系统。
由于我国现行相关法律对中小学教师法律身份界定不明确，导致我国中小学教师的权利模糊，基本权益的保障程度偏低、易受侵犯，尤其是贫困、边远农村地区的教师更是生活艰辛，基本的养老、医疗、失业保险等权益和待遇得不到应有保障，造成农村地区中小学教师长期进不来也留不住，补充困难，更难以有效地稳定和吸引优秀人才从教。同时，教师责任和义务履行的有效性不强，教师与教育行政部门、学校等主体问的法律关系不清，教师的聘用和解聘、管理随意性较大，严重地影响了教师教育教学工作的积极性和职业稳定性。我国中小学教师普遍兢兢业业、默默付出，但不少老师尤其是农村教师缺乏安全感――不知明天“饭碗”(工作)是否还在?是否会被解聘下岗?究其根源，就在于我国义务教育教师的法律身份和地位长期不明确和缺乏保障。如果此问题不能早日加以妥善解决，随着公务员制度和事业单位工资制度改革的推进，无疑将加剧当前我国义务教育教师队伍的不稳定和人才的无序流失，对我国特别是农村、贫困边远地区的义务教育教师队伍建设和义务教育事业的健康可持续发展将形成严重的影响与冲击。
2、编制标准城乡倒挂与编制管理制度不健全，农村教师编制紧张、数量不足
编制政策是义务教育教师管理制度的核心，也是现行体制下教师身份与权益的基本保障。其中，编制标准是教师编制数量与配置的决定因素，编制管理制度则是编制政策有效推行的基础。我国现行的是2001年中小学教师编制标准，分城市、县镇和农村三级，规定小学生师比分别为19:1、21:1和23:1，初中生师比分别为13.5:1、16:1和18:1。这一编制标准以压缩编制和效率优先、城市优先为导向，存在编制标准整体偏紧、城乡标准严重倒挂，仅考虑单一生师比维度、缺乏附加编制的明确规定等突出缺陷，与我国农村地广入稀、生源分散、交通不便、学校规模较小、成班率低、存在大量村小特别是10万个教学点的实际情况严重相违。
2001年的编制政策实行后，我国中小学教师尤其是农村教师编制大幅度减少，全国中小学教师编制数量整体压缩近10％。据报道，山西省实行2001年编制标准后教职工人数减少了5万，减幅高达15％左右。山东省济南市实际需要4.8万名中小学教职工，但按照2001年标准核定的编制数仅为4.1万个，编制缺口达7千余个，造成中小学实际运转和发展需要与人员编制的严重不匹配。同时，由于编制标准的城乡倒挂，各地编制数量下降和裁减的影响主要集中于农村地区，致使农村地区的教师编制更为紧张，数量严重不足。许多地方中小学校由于教师编制进口卡死而难以补充新教师，规模小的农村学校与教学点甚至由于缺少编制而难以为继。据不完全统计，2004－2006年全国约有10％的县连续三年未补充正式公办教师。不少农村中小学教师一人兼任几个班级的多门甚至全部课程，教师负担极其沉重；部分农村学校不得不为了保证学校正常运转而聘用代课教师。编制政策不合理且多年不做调整的状况已严重滞后于我国义务教育改革与发展的形势和需求，不能满足学校正常运转对教师数量的基本需要，更难以满足新时期对教师队伍与教育质量提高的迫切需求。
3、教师待遇缺乏制度保障，教师收入长期偏低且在新机制推行后大幅下降
合理的收入和待遇是稳定教师队伍的基本前提。我国中小学教师待遇一般包括基本工资、津补贴和“三险一金”等。但由于我国城乡、区域经济发展长期存在着巨大差距，我国近70％的地方财政都属于“吃饭财政”，无力落实教师应有的各种津补贴和福利待遇，因而许多农村教师基本上只有国拨“工资”，而津补贴和“三险一金”等实际上主要依靠学校收取各种杂费与综合服务费来支付。这种缺乏制度保障的状况使得我国中小学教师收入、待遇长期普遍偏低，特别是长期坚守在贫困、边远地区的广大农村教师，生活和工作条件十分清苦，长期缺乏应有的待
遇补偿和专项津补贴等。
新机制推行后，中小学校停收一切杂费与综合服务费，而且明确规定公用经费不能用于人员津补贴和奖金等。禁止公用经费挪作他用本身是合理的，但由于新机制缺乏相关配套政策措施，并没有安排专项财政资金来保障教师的津补贴、奖金和“三险一金”等待遇，因此新机制推行后各地纷纷反映教师津补贴和“三险一金”等失去经费来源，农村教师实际收入较新机制推行前明显大幅下降，人均月减少100～500元不等，年收入人均减少约1000～6000元，致使本已偏低的农村教师待遇水平进一步下降，生活状况更为艰难，成为影响当前教师队伍稳定的新导火索。据报道，中西部一些地区已经多次出现教师因收入减少而流失或者集体上访等情况。2006年初新机制在西部实行仅3个月，四川省德阳市和宜宾市已出现由于收入降低造成的农村教师流失，西充县甚至发生2千多名教师集体上访阻断212国道的；2007年底安徽省肥西县3千多名教师省市政府要求解决地方性津补贴不足问题。随着公务员工资与津补贴改革的推进，教师收入下降及其所引发的问题正日益凸显和加剧。2008年底，教育部提出将出台义务教育教师绩效工资改革措施，2009年3月份政府工作报告中提出中央财政将为提高1200万中小学教师待遇投入120亿元，但据地方计算，此项政策的推行只能给每位教师带来约每月100元的绩效工资，难以缓解教师收入长期偏低的问题，更难以实现《教师法》关于教师平均收入不低于公务员的法律规定。
4、教师培训经费缺乏制度化保障，中小学教师特别是农村教师的培训机会匮乏
在职培训是促进教师专业化、提高教师素质的重要条件和必要保障。义务教育教师承担着为国家教书育人的重要职责，其工作内容与性质的独特性要求教师群体在其任职过程中必须持续参与培训，不断提高其专业素质。由于义务教育教师职业所具有的较强的公共性，加强中小学教师培训从而促进教师队伍整体素质和教育质量的提高应是现代公共政府的基本职责之一。政府作为中小学教师培训的责任主体，在其培训经费上理应负有主要责任，各级政府的财政投入应成为中小学教师培训经费的重要来源。
然而，目前我国义务教育教师培训经费缺乏明确、完善的政策与制度保障，从中央到地方各级政府均未实现培训经费单列，义务教育教师培训经费投入的主体不明、比例偏低，各级政府在培训经费上的分担与责任机制不明确。特别是中央政府责任弱化，各级地方政府的投入责任层层下移至财力最为薄弱的县级财政，导致培训经费来源不稳定、投入水平偏低。由于没有明确的制度保障，我国各级财政投入教师培训的经费十分有限，仅有的一些专项经费也主要针对骨干教师、优秀教师和城市教师等特殊人群，培训面小、量少，严重缺乏全员培训特别是专为农村中小学教师设定的培训经费。据统计，2003－2006年，甘肃、宁夏、、新疆等省(区)省级财政投入教师培训的经费人均仅十几元。新机制推行后，虽然规定“教师培训费按照学校年度公用经费预算总额的5％安排”，但由于新机制的公用经费补助标准本已偏低，其5％更是杯水车薪，远不能解决我国中小学教师培训所需经费。培训经费缺乏制度保障的现状，使得我国中小学教师特别是农村教师的培训机会严重匮乏，农村教师由于学校无力支持而自身又无力承担培训费用而“出不来、学不起”，专业发展难以保障，成为制约我国义务教育教师队伍素质提高的重要因素。
二、破解当前我国义务教育教师队伍建设困境的五个政策建议
为破解当前我国义务教育教师队伍建设中凸显的核心性、紧迫性问题，必须抓准源头，调整、重构和完善我国教师政策体系。根据对当前制约我国义务教育教师队伍建设政策瓶颈的分析，建议优先和重点从以下五个方面进行政策改革与突破。
1、明确义务教育教师为国家教育公务员的法律身份，突破教师队伍建设的根源
从上述分析可知，我国义务教育教师队伍建设中诸多深层矛盾难以根本解决，其根源在于我国义务教育教师的法律身份和地位长期不明确和缺乏保障。尽管义务教育阶段中小学教师履行的是公共职责，但始终没有明确的公务员法律身份。因而，明确教师的法律身份是教师队伍建设的前置性与根本性保障。当前，我国已具备相应的经济、社会与法制基础，建议尽快修改《教师法》，明确义务教育公办教师为国家教育公务员，并建立义务教育教师教育公务员制度。这不仅是解决当前我国义务教育事业发展和教师队伍建设深层次、根本性问题的关键，是教育界、广大教师和社会的殷切期盼，也是充分体现政府对中国最大的教师群体的人文关怀和极富人情味的重大举措，如能在本届政府任期内解决，将成为我国教育史上功德无量的重大突破!此举将有利于明确义务教育教师的权利、义务和责任，从根本上保障并显著提高教师的待遇，全面提升教师的社会地位，有利于有效增强教师职业的内在吸引力和队伍的稳定性，同时也将有利于政府加强对教师队伍的建设与管理，促进城乡和区域间教师资源的统筹，有效组织教师合理有序的城乡流动，从而提高教师队伍的整体素质，促进教师队伍和教育质量的均衡发展。
2、抓紧健全新机制的配套政策，建立教师待遇的保障机制
合理的教师津补贴与医疗养老保险等福利待遇是保障教师正常生活，也是关系到教师队伍稳定和职业吸引力的重要基础。中央和地方各级政府应将其作为稳定和促进教师队伍建设和构建和谐社会的重要内容予以高度重视。在强调服务型政府和责任政府建设的新时期，各级政府还应将保障教师的福利待遇、确保教师收入不低于公务员作为落实《义务教育法》和《教师法》的重要职责。为此，建议各级政府将落实教师合理的政策性津补贴、保险与住房公积金等纳入职责范围，并全额纳入各级财政预算。在“谁出台谁负责”的基本原则下，将教师的各种中央和地方政策性津补贴纳入相应级财政保障范畴。当前，中央政府应督促各省市地方尽快调研本地区城乡教师之间、教师与公务员之间的收入差距，抓紧研究并将推进“城乡教师收入持平”和“教师与公务员收入持平”列入中央和各省市地区的社会经济发展规划与教育发展规划，出台落实“两持平”的具体时间表与政策措施。同时，应该进一步强化省级统筹，并加强上级财政对贫困地区的转移支付力度。对部分财政困难、确实难以落实和保障教师津补贴、保险等待遇的贫困地区，应由上一级财政直接调拨资金发放，再在下拨的转移支付资金中予以抵减。要建立相应的政府相关部门及其领导干部监督问责制，将教师待遇落实情况作为每年考核各级政府相关部门和领导的工作及其业绩的重要内容，对落实好的地区给予一定的奖励与表彰，对于没有落实或落实不好的地区，对当地政府和相关领导实行监督与问责。
3、建立“国家贫困地区义务教育教师特殊津贴
制度”，为稳定和建设贫困地区教师队伍提供切实的待遇制度保障
为切实改善和提高我国贫困地区中小学教师的待遇水平，充分肯定贫困地区中小学教师为我国义务教育事业和社会发展所做出的巨大贡献，体现政府对贫困地区教师群体的重视与关怀，建议中央政府建立“国家贫困地区义务教育教师特殊津贴制度”，作为国家在贫困地区支持义务教育发展、促进教师队伍建设的一项重要政策举措。委托教育部、财政部与人力资源和社会保障部等相关部门，合作研究建立一套科学适宜、具有较强有效性和可操作性的政策制度，对国家贫困地区义务教育教师特殊津贴的发放对象与范围、档次及其划分原则、发放额度、经费来源与管理、发放方式等作出明确规定。津贴的发放对象主要应该是工作于相对贫困的农村、山区和民族地区，在编且在岗的中小学专任教师，同时建议将那些在贫困地区从事义务教育工作20年以上且在贫困地区退休的教师也纳入特殊津贴范围；津贴额度应具有较大力度，而不应是点缀性、象征性的，建议依据目前全国教师的平均工资水平(约12000～15000元／年)，将津贴额度定为教师平均工资水平的50％左右，并按照教师所处地区的贫困程度、所在学校的偏远程度和工作年限等划分为不同档次：特殊津贴所需经费采取中央和省级财政按照7:3比例分担的方式，确有困难的省份地区可由中央财政通过专项转移支付予以照顾：并且应将特殊津贴的经费来源、管理与发放落实情况纳入各级人大、监察和教育主管部门督导的范围，以确保特殊津贴经费的拨付与发放的及时、到位。
4、尽快修改并建立“新双轨制”的教师编制标准，完善编制管理制度
鉴于教师队伍建设和义务教育事业发展实际需要与教师编制政策的现实问题，建议我国教师编制标准调整及新教师编制标准的建立应以公平、均衡和补偿为基本价值取向，并由城乡倒挂转为向农村倾斜。结合江西“三类定编”、重庆“双轨制”等各地探索与经验，我们建议国家采取“新双轨制”的编制标准与计算办法：城市和县城地区按师生比配编：乡镇地区根据学校实际规模分别采取师生比或班师比配编，而乡镇以下规模小的学校和教学点则采取班师比配编；适当增加农村中小学教师的编制数量。强调要求各地的编制标准不得低于国家基准，鼓励部分发达省市地区根据各地教育改革与发展实际需求，适当提高教师编制标准。同时，为保证特殊地区、学校的实际运转与发展需求，建议依据以下三类情况增核总数的3％～5％的附加编制：①根据特殊的地域和地理条件需要，增加学校分散、教学点较多和交通不便的山区、林区、牧区和偏远地区的教师编制；②根据我国贫困农村地区尚有约10)Y个分散教学点，中西部农村地区大规模推行寄宿制学校和少数民族聚集地学校推行双语教育等特殊需要，增加适量编制；③根据义务教育改革与发展的实际需要和教师培训、城乡教师交流需要设立一定的附加编制。同时，为保障教师编制政策的落实，完善教师编制管理制度，应建立健全编制的领导、管理和督查制度体系。在领导机制上，明确各级政府职责，强调多部门协同并突出教育行政管理部门的统筹责任与权利；在管理机制上，明确两年一周期的动态核编，并适当下放中小学编制管理权限，采取省级政府总量控制、市级政府根据需要动态调整的办法，规范进编与退编制度；在督查机制上，建立对各级政府教师编制政策制定及其落实的考核、评估与监督问责制度。
义务教育政策篇10
一、坚持了政策的系统性与动力性
从政策之间的外部关联性看，“特岗计划”是中央政府承担义务教育财政责任的具体体现。作为一项专项转移支付的财政手段，中央财政为破解中西部农村地区义务教育阶段师资数量不足及结构性缺编的难题，专门设立了直接针对特岗教师统一工资的补偿性资金，旨在实现义务教育均衡发展的战略性目标。它既与十几年来中央政府教育专项项目所坚持的“针对中西部贫困地区、集中解决义务教育急迫问题”的公共投资方向保持一致，又是中央对地方教育专项资金不断调整结构、寻求政策效益最大化的一种尝试与努力。在农村教育硬件改造基本完成、中小学生“上学难”问题基本解决之后，通过“特岗计划”着力解决农村教师队伍整体素质的提升与农村教育质量问题，对于实现农村教育的可持续发展具有重大意义。
从政策内部构成看，“特岗计划”不仅强调中央政府的财政杠杆撬动，还强调地方政府的责任体现；既要求地方政府配套实施省级“特岗计划”，还坚持在“事权不变”的原则下保障地方在义务教育管理中的权利与义务。同时，作为一项重要的教师发展政策，“特岗计划”涉及就职条件、招募计划制订、信息、招聘考试、人事管理、培训上岗、待遇津贴以及其他相关政策规定的协调与落实等。由此可见，该政策的系统性与动力性不仅体现在中央与地方财政投入与权责的协调方面，而且还体现在该政策与教师资格制度、教师教育制度、人事改革政策、教师绩效工资制度以及党团青年政策、社会就业政策之间的协调与整合之上。
二、发挥了政策的多重社会经济效益
“特岗计划”充分体现了“以人为本”“建设和谐社会”的科学发展观，其核心是由中央财政直接承担中西部地区国家扶贫开发工作重点县（以下简称“国贫县”）教师岗位的薪酬，在全国范围内为这些地区的农村中小学教师岗位招聘优秀大学毕业生。该政策旨在使这些地区的学生享受到更优质的教育，同时又促进当前大学毕业生就业问题的解决，吸引优秀大学毕业生深入基层、锻炼成长。事实证明，“特岗计划”的成功实施为农村学校补充了大批合格师资，在一定程度上缓解了农村地区教师紧缺和素质不达标、结构性缺编的问题，提升了农村教育质量。特岗教师普遍年轻、学历高、理念新、学习能力强、干劲足、身体健康，具有非常明显的优势，大大增强了农村学校的生机与活力。
“特岗计划”还具有极高的经济效益和社会政治效益。其社会政治效益包括促进了城乡义务教育均衡发展，调动了地方政府在补充教师队伍、提高教师素质等诸方面的积极性。而且，它的经济效益也是非常巨大的。第一，教育经济学的研究早已表明，在生产物质条件基本满足的前提下，对人力资源的投资回报率最高。“特岗计划”作为对农村学校人力资源的一次大投资，必然有利于地方社会经济效益的整体增值。第二，从教育系统结构看，义务教育是一项优值品、外溢性物品投资，它的质量提升将惠及其他阶段教育的开展以及地方社会经济环境的改善。义务教育中的师资队伍也同样具有优值特征和外溢性强等特征，他们对学生健康成长以及农村社会全方位建设的贡献影响深远。调查发现，特岗教师能较好地满足农村学校对现代教学技术的需求，提高农村学校硬件的使用率。第三，在山西、河南等地，自从一些学校有了特岗教师，一些本已转学到私立学校的学生开始回流到公办学校。学生的回流，明显减少了教育移民所产生的支出。
三、保证了政策的兼容性与可持续性
作为问题矫正类型的政策工具，“特岗计划”的设计与实施有其特定的障碍与壁垒，主要表现在两大难题上，即教师编制问题与地方吸纳能力问题。教师编制问题主要有两种：一种是无编可进，这是由于农村教师结构不合理所导致的师资问题；一种是有编难进，这与地方财政的吸纳能力紧密相关。“特岗计划”依照“教育先行”的发展理念，可以为地方财政改善当地农村师资力量垫资预付，为缓解在编制框架内改善农村师资质量所形成的地方财政压力提供了三年的缓冲时间。因此，该政策在确保其动力特征之外，已经充分考虑到该政策在实施中与地方财政现状、人事政策的兼容与协调，确保此项政策的可持续发展。
同时，由于“特岗计划”立足从根源上改善农村教育生态，确保农村教育的可持续发展，这就要求该项计划的一系列政策行为都能得到有效控制，并通过及时反馈调整建立良序的农村师资队伍补充机制。这既反映了在政策执行过程中的“四个强调”：即强调省级政府的统一领导，强调教育编制的严格核算，强调人事部门的有力监管，强调财政部门的分渠道透明发放；有些省份还建立严格的程序，要求县政府在上报特岗教师招募计划时需要四个部门共同审核的签章，明确各个相关部门所负有的法律责任。还反映在政策行为的微观细节上的各种人性化设计，如为提高农村教师特设岗位吸引力，其报名和考试实行完全免费，或在特岗教师日常管理中多方跟进各种人性化的安排与关怀，以事业留人，以情感留人等。
四、强化了政策的创新性与机制重建
为了适应中西部农村教育发展环境中的特殊性，“特岗计划”政策必须摆脱原来强调严格的层级分工以及编制监控等功能的系统取向，而要强调教育创新中的关联性策略和机制灵活重建策略。这种从现阶段国家社会经济发展现状出发去理解与处理中西部农村教育问题的新方式，就体现为该政策的创新性与创造性。
从其特定的功能变化上，“特岗计划”的政策创新与机制重建可以归结为“两个适应”与“一个实验”。“两个适应”既包括对中西部农村教育资源――尤其是教师资源购买能力相对低下的财经状况的适应，也包括对制约中西部农村师资结构性改善的瓶颈式难题――即对现行编制缺乏问题的适应。前者表现为一种典型的代偿机制。虽然由中央财政直接购买中西部农村贫困地区的教师岗位，但是设定了明确的三年界限，三年之后留任的特岗教师就转入正式编制，纳入到地方财政支出之中，这样就不会与现行财政体制产生冲突，不会给各级政府之间事权与财权的划分带来影响。后者表现为一种预先使用三年后编制额度的预编机制，在不合格的教师出不去、没有空余职位编制的现状下，通过中央财政专项基金的支持，创造了一个“先进后出”的新机制，推算三年后的编制腾出名额，提前三年引进优秀师资，实现师资的更新与优化，为农村教育发展创造条件。
“一个实验”则是指借中央财政为农村教育购买教师岗位的机会，适时进行教师补充机制的改革与实验。它改变了在教师补充工作中的组织角色、常规、程序以及各种关系。“特岗计划”由省级部门统一组织资格审查与考试、公开招聘教师，大大提升了教师入口的把关层级，增强了选人、用人的公正性，对地方的教师队伍建设具有积极的示范效应，已经促使地方各级各类学校教师的招聘工作模式发生了渐进式的变化。某种意义上说，它是对整个教师补充体系的重新设计，是一次有指导的变革。
格拉斯（Grace,G.）认为，一项政策的形成依据最终取决于它的“内部矛盾，以及政策制定对社会与经济关系的形成与限制的影响”。[1]因此，“特岗计划”的进一步实施及其改进，既与其特有的功能品质相关，也与当前特定的政策背景相关。基于以上对“特岗计划”基本特征的分析，再结合该政策在当前社会政治经济背景状况下的分析，我们就可以对“特岗计划”政策未来几年内的可能走向做出预测。
1.宏观经济背景分析
当前我国东中西部之间、城乡之间经济文化差距依然巨大。虽然最近的国家统计局数据显示出城乡收入比为2.77:1，是自2002年以来城乡居民收入比首次回落到“3”以内，但这只是一个平均指标，对于多数中西部农村地区，城乡二元格局依然坚挺，农村教育的落后状况还亟须进一步的改善。在未来数年之内，中央财政转移支付制度依然会在促进区域之间、城乡之间的教育均衡上发挥重大作用。而要真正解决中西部农村地区师资质量的问题，除了正在实施的农村义务教育经费保障新机制之外，还亟须探索一些创新的可持续的补充农村教师、提高农村教师素质的机制。
2.国家政策背景分析
目前，“坚持科学发展，构建和谐社会”，依然是国家社会事业发展最重要、最核心的政策话语。努力缩小差距，推进义务教育均衡发展成为我国一个较长时段内的战略选择。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010－2020年）》中明确提出，“创新农村教师补充机制，完善制度政策，吸引更多优秀人才从教”。2011年8月28日，总理在河北省张北县农村教师大会上的讲话中明确指出，要“健全农村教师正常补充机制，完善‘特岗计划’”。温总理的指示和相关政策精神为扩大实施“特岗计划”提供了政策依据，更为进一步改进与实施“特岗计划”指明了方向。
3.农村教育需求分析
根据教育部发展规划司《2011中国教育事业发展统计简况》提供的数据，目前全国县镇以下的农村初中学校还有28707所，班级348091个；农村小学210894所，教学点65447个，班级1667992个。虽然农村义务教育阶段学校经过撤并调整，总量有所缩小，但有些暂未撤并或无法撤并的学校对高质量师资队伍的需求依然强大。全国初中学校专任教师中，高中及以下学历的教师总量还有47566人，小学专任教师中高中及以下学历的教师总量还有1219716人，他们绝大多数都在农村中小学，可见农村师资队伍结构性改善还任重道远。如果参照中西部地区（不含）农村义务教育阶段教师543.5万人的数据，依照每年总量2%―3%的自然减员比率估算，每年中西部农村义务教育所需补充的教师数量为11万―16万人。因此，农村义务教育师资队伍建设的迫切性和重要性并未得到缓减。
4.行业工资比较分析
参照《2010中国统计年鉴》提供的数据，2009年，全国地方事业单位平均工资为32450元，城镇单位平均工资为32244元，教育行业平均工资为34543元，一些西部省份如青海、宁夏等都超出或接近于这一平均值，远高于特岗教师现有的工资数20540元。因此，如果要提高特岗教师职位的吸引力，增强更多优秀大学生应聘特岗教师的就业意愿，就应该考虑特岗教师工作的特殊性与所在工作区域的艰苦程度，适当提高特岗教师工资水平，甚至应该略超当地教师平均工资数。
5.政策实施状况分析
“特岗计划”的政策实践需要关注到两个方面：一是该政策得到各级各层面参与实践的主体的普遍认同，二是政策的实践状况必然会与政策的文本规定保持一定的张力。各地对该政策的理解与执行会必不可少地打上当地、当时以及执行者思维模式的烙印。然而，毕竟“特岗计划”的政策优势在于提升教师补充工作的监控层级，在更大范围内进行人才聚集与挑选工作，保证招考工作的公开、公正、公平，有力规避基层教育行政部门或学校在开展教师补充工作中所可能存在的各种人为干扰，既确保新进教师的整体质量，也能得到广大干部群众的拥护。
综上所述，未来“特岗计划”政策将会得到进一步完善与实施，甚至包括进一步扩大实施范围。所以，适当提高特岗教师工资待遇，在充分尊重地方政策实施经验的基础上，进一步探索农村教师补充的长效机制，并将它与新时期农村教育发展的一系列教师政策，甚至包括总体性的各种教师政策整合起来，有利于在统整思考的基础上进行系统性制度重建。
参考文献：