城市治理作用篇1
一、以宣传报道为手段，优化舆论环境
城市管理工作是一项系统工程，它不仅仅是一个部门、一个居民的事情，而是依靠相关部门、城区居民和社会各界的共同努力。舆论宣传工作是城市管理过程中思想政治工作的重要组成部分，新闻媒体传播的广泛性使其拥有庞大而稳定的受众群，因此，新闻宣传能够在最短的时间内集中起最广泛的注意力，从而产生强烈的影响，这对提高思想政治工作的覆盖面和影响力起着很大的作用。
一要做到正面引导。城市的综合整治从根本上讲是居民的素养培养和提高的过程，舆论宣传就是实现人的教育、人的培养和人的改造，在一定程度上起到思想、工作上的引导作用。在宣传工作中，通过宣传城市管理相关法律、法规，宣传通过城市管理工作给广大居民带来的便利和舒适，可以不断提升广大群众以及社会各界的城市意识。
二要做到反面震慑。在城市管理工作中，绝大部分居民都能自觉支持城市建设，但也有一些通过多次宣传教育仍不配合工作的“钉子户”。通过在电视台等新闻媒体及时对群众反映强烈、意见较大的违反城市管理规定的事件和违反城市管理的典型案例进行曝光，可以起到有效的震慑作用，促进城市管理工作的开展。
二、做好服务对象的思想政治工作，自觉支持城市管理工作
城市管理的根本目的是为广大居民营造良好的生活空间，理应得到人们的尊重和支持，但有时往往事与愿违。城管执法的不少对象是孤寡残疾、下岗职工或进城务工的农民，他们大多从事着最简单的商品买卖活动，维系着最基本的生活需求，也许这个小摊点就是他们的“饭碗”，是他们赖以生存的途径。但是，城市规范是不允许这样经营的。城管工作的性质及现实环境决定了城管执法不可避免地处于诸多矛盾的风口浪尖，城管队员在依法履行职责的同时，还不得不忍受人们的误解、违章者的侮辱、谩骂甚至殴打。这客观反映的就是城市管理与市民生活之间的博弈现象。而如何面对面的做好群众的思想政治工作，成为我们首先应该思考的问题。
一要做好人的工作。做行政执法工作，针对的是事，面对的却是人，而人是有思想的，一个人的行为是由思想而产生的，都有其思想根源，所以，在城管执法的过程中注重做好相对人的思想工作就显得尤为重要。在执法过程中，我们首先应该不厌其烦的做好深入细致的思想工作，让相对人了解城市管理工作的意义和法律规定，使其认清违法行为的危害，明确什么可以做、什么不可以做，让其心服口服，不能简单地一罚了之。
二要针对不同的对象实施行政执法。在城市管理执法实践中，会遇到各种各样的行政相对人，有素质高的，有素质低的；有做大生意的，有做小买卖的；有老的，有壮的；有本地的，有外地的；有汉族，有少数民族；有正常人，有残疾人等等，这就需要城管执法人员要具有针对不同对象区别对待的能力。对于素质低下、蛮不讲理、胡搅蛮缠的，就要有对付不讲理的办法，首先证据要确凿充分，其次是依据法律重办，让其在法律和事实心服口服。
三要建立城管执法投诉受理体制，切实解决群众生活中的困难和问题。开展投诉受理工作，是新形势下做好城管执法工作的重要举措。成立城管执法投诉受理中心，受理广大群众的投诉举报，暴露工作中存在的问题，实现群众与政府的直接快速对接，是新形势下城管执法与人民群众联系、沟通的重要桥梁和纽带，有利于体现城管执法的根本宗旨，有利于加强和改进城管执法队伍的作风建设。
三、做好城管执法人员的思想政治工作，全面提升城市管理水平
为了使城市管理工作取得良好成效，城管战线上的执法人员付出了艰辛的努力。但作为一名城管人，既要具备强烈的责任感、使命感和光荣感，还要有不断发展的城市管理水平。加强执法人员思想政治工作，是确保执法工作顺利开展的重要基础，是提高执法队伍整体素质的重要途径，是进一步转变工作作风，提高执法队伍拒腐防变能力的重要保证。如何做好城管执法人员思想政治工作，应把握好以下四个方面。
一要强化学习教育，树立良好的执法形象。通过职业道德、法律知识和专业知识等方面的教育和培训，并注意理论与实践相结合，逐步引导执法队员树立忠于职守、敬业爱岗、乐于奉献的良好品质，在执法中做到以高尚的品德影响人，以良好的美德感染人，以诚信的道德服务人，以优良的公德带动人。
二是建立竞争激励机制，为队员成才提供舞台。我们要从城管工作实际出发，制定有效的政策措施，进一步完善各种奖励制度，奖优罚劣，奖勤罚懒，以此来调动队员的积极性、主动性和创造性。特别是在人事安排、党员发展、评功评奖等重大问题上，要始终坚持公开公正、任人为贤的原则，重思想表现和工作能力，重职工评价和工作实绩，形成比、学、赶、超、争的良好氛围。
城市治理作用篇2
关键词：城市治理现代化;评估模型;城市治理结构;城市治理能力
中图分类号：C931.2文献标志码：a文章编号：1001-862X（2015）06-0016-005
评估模型是城市治理评估体系的逻辑范式，也是评估实践的基本依据。城市治理评估要准确地反映城市治理创新的探索和进程，集中体现城市治理理论的研究成果，有效提升我国在国际城市治理评估交流合作中的话语权，就需要在拥有国际视野的基础上独立和鲜明地提出我国自己的城市治理评估理论建构。借助城市治理评估模型奠定城市治理评估的逻辑基础，从基本概念层面理清思路，有助于打通城市治理评估目标、内容、方法之间的本质联系，增强我国城市治理评估规则的社会影响力和学术影响力。
一、中国城市治理评估模型建构的背景
1.城市治理实践的推进催生了城市治理评估的基础需求
城市现代化是国家现代化战略的微观基础、基本路径和展示窗口。目前，我国正处在城镇化的快速发展阶段。2010―2015年的五年城镇化率的增幅将首次突破两位数，达到10.97%，创造1950年以来的历史新高（见表1）。截至2013年底，人口在500万以上的特大城市有90余个，其中千万以上人口的超大城市有16个，城市经济总量占全国70%以上，对国家经济社会的发展具有决定性的影响。2014年我国城镇常住人口74916万人，环比增加1805万人，城镇人口占总人口比重为54.77%。
从城镇人口数量和空间形态标准两个方面判断，中国整体上已进入到初级城市型社会;但是，从公众生活方式、社会文化、城乡协调特别是从城市治理的水平看，目前中国离城市型社会的要求还有较大的差距。城镇化进程推动了资源和人口向城市集中，给城市发展注入新的活力，同时，也增加了城市的交通拥堵、环境污染、就业困难、贫富差距、社会治安等多方面的压力。在经济发展“新常态”的背景下，城镇化快速增长与GDp增速趋缓的交互作用又加剧了城市发展的各种矛盾。城市人口总量扩大与市民利益群体分化，以及群体利益和利益表达方式多元化等新情况、新问题更使城市发展的复杂程度和治理难度空前提高，单纯地“靠发展解决发展中问题”的传统套路遭遇挑战，改革传统的城市管理模式、创新城市治理结构、重构城市运行体制机制的要求相应提高。现代城市的社会结构日趋复杂，沿袭传统的政府管控模式已经难以为继。国内多个城市围绕治理体系和治理能力现代化创新体制机制，积累了丰富的实践经验。北京以治理“城市病”为突破口，推进城市治理体系和治理能力现代化;佛山市以“三个转变”（实现‘等上门’向‘上门等’、‘独角戏’向‘大合唱’、‘讲关系’向‘讲规矩’）为核心加速城市治理创新[1];浙江省温岭市通过协商式民主试验重构基层治理结构。这些城市治理实践的探索都从根本上催生了认识、评估和优化城市治理体系和治理能力的需求。
2.城市治理理论的发展提出了城市治理评价的直接要求
城市公共治理理论形成于20世纪70年代，它体现了人们对公共部门管理的全新的认识，构成了城市理论新的范式和新的理念。[2]在治理范式的框架下，公共管理的主客体构成、公共管理的过程和公共管理的方式开始发生变化。到20世纪90年代末以后，萨拉蒙（LestermSalamon）提出了“新治理”导向问题。[3]这种“新治理”的主要特点包括：其一，综合重塑政府和私有化两种理论，寻求以知识体系的更新服务于政策制定者、执行者、参与者和合作者。其二，通过公共部门和私营部门、营利组织和非营利组织等主体的多元合作，突破政府包揽城市管理权力的格局。其三，通过探索城市治理新元素、新工具和新路径（比如，工具性、网络制、公私合作、谈判与劝服、授权技术等）解决多元组织共治格局中面临的新问题。
国内外各种城市治理理论和模式都需要实证研究，特别是城市治理评估的印证。借助城市治理评估检验城市治理不同模式实现路径及需要改进的问题，获得城市治理理论在不同国家和地区适应性调整的参照，以及明确多元治理理论、重塑政府理论和私有化理论的比较优势和不足，为治理模式完善、调适、建构及其目标和路径的调整奠定基础。
3.社会治理改革创新增加了城市治理评估的紧迫性
社会治理体系创新和现代化已经成为我国全面改革的核心内容之一。党的十八届三中全会指出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”《决定》提出了“创新社会治理，推进国家治理体系和治理能力现代化”的总要求，治理体系和治理能力的现代化开始成为我国全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党的关键内容与重要抓手。
城市治理是国家治理的微观基础，也是在城市层面创新政府治理与社会治理结合方式的试验场。实现“城市管理”向“城市治理”的跨越、善政向善治的跨越，可以加速国家、政府和社会治理的现代化进程。城市治理体系改革是一项系统性很强的复杂工程，从设计城市治理结构改革理念和思路，确立治理结构改革的目标任务，到实施和推行改革措施都需要科学、客观、严格的测量数据作为决策支持的基础条件，都需要充分的理论准备、数据支持和实践积累。如果停留在经验决策阶段，满足于坐而论道、泛泛而谈、仓促拍板，如此选择治理结构的路径可能造成治理改革成本大增和改革资源的严重浪费，以至于出现社会难以承受的重大损失。城市治理评估将为城市治理、社会治理和国家治理的改革实践提供决策信息的支持。
二、中国城市治理评估模型建构的思路
1.城市治理评估模型建构的目的
城市治理评估有反映现实、服务改善、探索规律、促进发展等多方面的作用。作为城市治理评估的基础工程，城市治理评估模型建构的主要目的和基本要求包括：反映城市治理现状，甄别城市治理特色和差异;分析城市治理绩效，诊断城市治理问题和障碍;研判城市治理发展趋势，探索城市治理规律;推动城市治理创新实践，促进城市治理现代化。同时，要淡化评价的甄别与遴选功能，助推城市治理的健康成长。
城市治理评估模型建构的具体目的包括五个方面：其一，服务于政府的城市宏观治理体系和治理能力建设。在评估模型框架下采集、分析和传播评估信息，为政府城市治理实践的全面、协调、持续和特色发展提供基础支持，进而发现可资借鉴的发展理念、建设目标、体制机制、实现路径、经验教训等。其二，服务于城市社区的微观治理活力和效果建设。为基层社区的治理组织建设，集体协商，民主评议，多元治理等提供标杆的参考和发展借鉴的框架。其三，服务于社会组织参与或评估城市治理的实践。为城市治理相关的各级各类社会组织参与社会治理实践提供理论模型、操作工具、分析方法和研究案例，以利于其联合有关机构，拿出更高质量的城镇治理体系和治理能力描述、评价、监测、预测的成果。其四，服务于企业选择投资布局和经济“走出去”预警。治理评估信息是企业了解投资环境和选择投资方向的重要参考。城市治理评估模型要满足企业国内战略布局和国际战略方向选择的需求，更直接地为企业提供城市治理绩效的投资参考。其五，服务于市民了解和参与城市与社区治理的需要。城市治理评估模型要为市民城市治理的信息获取、流程监督、意见表达和参与治理提供认知框架和实践参考。
城市治理评估模型建构目的作这样的设计，旨在突破传统意义上城市治理评估工作的边界和节奏，不是仅仅把评估数据采集、分析和看作一个城市治理评估完整过程的结束，而是着眼于评估模型覆盖范围延伸到服务对象，把更多的工作内容聚集到城市治理评估结果应用、后产品发展及其相关信息服务领域，更为直接和紧密地服务于我国城市治理实践。这些后期工作包括：在传统评估工作的基础上进一步根据城市治理体系与治理能力测评的线索，深入研究国内外城市治理案例，发现、总结和概括不同类型城市治理的特色模式;发展服务于不同目的的城市治理评估工具，拓展城市多元治理的研究领域;通过城市治理的定向数据挖掘、信息管理和知识推送等决策支持服务，引导城市的政府、社区、社会组织和市民关注、支持、参与、研究和优化城市治理实践。
2.城市治理评估模型建构的路径
依据上述评估目的和应用设计，城市治理评估模型建构的路径应当综合考虑以下几个方面。
（1）城市治理评估模型的内容建构要以我为主，兼顾国际。一方面，城市治理模型的内容建构要反映我国城市治理评估的现实需求;另一方面，也要参考目前国际城市治理评估有影响力的成熟体系，融合本国特色和国际学术的探索，形成独立自主、特色鲜明的城市治理评估框架。兼顾国际城市治理评估体系不仅有助于借鉴国外研究成果，开拓学术视野，增强中国城市治理实践的国际影响力;同时，借助这种微观层面城市治理评估模型的交流，还可以为中外同行开展国家治理评估的深度合作，广泛凝聚学术共识，以及提高中国城市治理模式影响力开启新的空间。
（2）城市治理评估模型的覆盖领域要以城市为主，兼顾上下。城市治理评估模型的覆盖领域首先要聚焦城市治理，保持自身的特点，这不仅表现在评估对象上，而且在评估模型的内容设计上也要形成适宜于城市治理评估的独特框架。其次，城市治理评估模型也要联系行政治理和社会治理内容的对接和一致，以期评估结果能够立体地反映城市治理的真实情况和突出特点。
（3）城市治理评估模型的评估重点要以过程为主，兼顾结果。城市治理评估的过程指标主要是体现治理结构运作方式的评估内容。通过收集和分析过程指标在客观反映城市治理影响因子基础数据变化情况，发挥其鉴别城市治理特色、预测城市治理走向、印证城市治理理论和干预治理走向的多重作用。城市治理评估的结果指标主要是体现治理能力发挥水平的内容。结果指标的数据形式包括客观指标也包括主观指标，具有检测城市治理水平和遴选城市治理先进的作用。过程指标和结果指标间存在明显的平衡和互动关系，然而，为了更好地发挥城市治理评估的科学研究和预测导向作用，应相对侧重过程指标，适当淡化结果指标。
三、中国城市治理评估模型的框架设计
1.城市治理评估体系的基本假设
以城市治理结构和治理能力现代化为核心的城市治理评估有一个城市善治的基本假设，即：
G=f（g・s・m）
其中，G代表城市善治（Goodgovernance），g代表政府治理（government），s代表市场自治（self-governance），m代表公益互治（mutualgovernance）。上述城市善治表达式的意义在于，将城市善治视为政府治理（g）、市场自治（s）和社会互治（m）的乘积。首先，城市治理存在多元共治的密切联系，任何一个因素（治理主体）本身的变化都会造成整个城市治理水平的变化，强调了城市治理的整体性的特点;其次，城市治理存在多元互动的复杂关系，任何两个因素（治理主体）之间关联的变化都会影响整体城市治理水平的变化，强调了城市治理的综合性特点。换句话说，城市治理水平既取决于参与城市治理的有关主体各归其位，履行主体责任的程度，也取决于参与有关主体各司其职，密切配合与合作的程度。
城市治理体系与治理能力现代化评估涉及范围十分宽泛，需要考虑的问题包括城市治理的不同主体、不同对象、不同过程和不同侧面。从城市治理主体的视角看，它需要考量体制内的政府部门、基层社区，也要考量体制外的社会组织、私人部门和普通市民;从城市治理内容的视角看，它需要兼顾城市经济、政治、文化、社会、生态治理体系结构是否健全，也需要兼顾城市治理能力;从城市治理过程的视角看，它应当包括城市治理现代化的宏观过程，也应当包括城市治理规划―运作―检查―完善的微观过程;从城市治理系统的视角看，对于某些具有重要意义、交互影响，并且超越了上述框架范围的重要因素应当作为城市治理评估的重要内容予以考虑。
问题的另外一个方面是，城市治理体系和治理结构现代化的评价范围与内容可以很多，但是，实际能够进入评价的内容和具体指标总是有限的。这需要我们按照一定的标准从城市治理的核心内容中提炼出关键概念作为界定评估内容的范围的依据，遴选出与评估目标相匹配的评估维度和指标。
2.城市治理体系与治理能力现代化评价概念模型
为了保证评价体系建构的系统性和避免重要评价内容的缺失，评价模型的顶层设计工作十分重要。从评估体系建构的角度看，城市治理体系与治理能力现代化的评估至少需要考虑三个基本问题：
第一，评估性质问题。城市治理体系与治理能力评估是一种现代化水平综合评估，城市治理评价体系需要通过收集比较评价对象城市治理改革与现代化的相对进程数据做比较。评估结果要综合考虑合法、公平、效率、满意、可行等几个方面的平衡。第二，评估主题问题。现代城市治理发展的核心主题是公共部门与私人部门、营利部门和非营利部门的多元共治，评价体系的主题也要反映不同城市治理主体了解、参与、监督城市重大决策的责任、机会和效果。评估结果要在城市治理体系和治理能力建设的目标、任务和路径上具有导向性。第三，评估内容问题。现代城市治理体系建设的基本内容是治理体系和治理能力，其中，城市治理体系现代化评估要体现过程导向的原则，评价体系的内容要通过治理结构、功能的比较反映城市治理体系的现代化的相对水平。治理能力现代化评估要体现结果导向原则。通过经济、政治、社会、文化、生态建设的业绩，以及市民满意度、市民治理参与程度、政府回应时效等效果的比较反映城市治理能力现代化的水平。城市治理的评估结果对于城市治理体系和治理能力现代化建设具有示范性。
据此，我们可以将城市治理主体性质（政府组织与非政府组织）和城市治理建设内容（治理结构与治理能力）做交叉，形成一个2×2的城市治理体系和治理能力现代化评估体系的概念模型。其中，城市治理主体的划分旨在保证城市治理评估过程中治理主体的多元性质：政府组织是一个传统意义上的城市管理主体概念，它包括城市体制内的党委、政府、人大、政协和基层自治组织;非政府组织是一个现代意义的城市治理主体概念，它包括体制外的企业和社会组织等。城市治理内容的划分则是旨在保证城市治理结构和治理能力现代化评估的基本两大内容的平衡：城市治理过程和城市治理绩效两个具象概念分别作为治理结构和治理能力的操作变量，可以从城市治理规制、行为和统计资料中观察、测量和检验，进而研判城市治理现代化的相对进程。
四、中国城市治理评估模型的应用
1.延伸设计城市治理评估指标体系
（1）政府组织和基层社区的城市治理过程。重点内容包括：体制内主体在城市治理制度建设、治理体系运作及履行职能情况，比如，政府发改、城建、城管、法制、、经济与信息化等部门在城市公共服务、市民服务、治理技术平台、公共信息披露、应急动员响应、政府门户网站网络问政回应及时效等制度建设情况，财政支出占GDp的比重，城市每万人人大政协提案数，社区矛盾排查调处机制建设，年度城市社区治理创新见报率。
（2）社会组织和私人部门的城市治理过程。重点内容包括：体制外主体在城市治理的制度建设、治理机制维护和发挥作用情况，比如，市民参与重大决策听证、人民调解、市民和意见表达等制度建设情况，每万人拥有社会组织数，社会组织和企业参与城市发展和建设的渠道、数量和质量，企业履行社会责任情况等。
（3）政府组织和基层社区的城市治理绩效。重点内容包括：体制内主体城市治理的业绩和效果。比如：城市经济、政治、社会、文化、生态主要指标人均水平及三年变化数据（包括人均GDp、人大政协提案办结率、社会治安与每万人发案率、空气质量优良天数），市民幸福感，市民对政府城市管理的满意度（政务公开、社会保障、物质文化生活水平等）。
（4）社会组织和私人部门的城市治理绩效。重点内容包括：体制外主体城市治理的业绩和效果。比如：社会组织、企事业单位承担政府购买公共服务的情况，城市市民论坛网络建言的质量和数量，市民和社会组织参与城市治理的社会评价、（负向），新媒体舆论引导，志愿者组织影响力。
2.统筹编制中国城市治理评估指数
在城市治理结构与治理能力现代化评估模型的基础上，统筹各类城市治理主体和研究者的需求，编制中国城市治理现代化相对进程评估指数，提供反映不同城市治理现代化进程的横向比较视角，以及反映同一城市和城市集合不同时期治理现代化水平的纵向比较的视角，帮助城市治理的理论和实际工作者在具有可比性的参照系统中理解和标识不同城市治理创新实践的差异和治理现代化的相对进程。这个指数表达形式的结果包括：城市治理结构与治理能力现代化总指数、城市政府治理发展指数、城市政府治理绩效指数、城市市场治理发展指数、城市市场治理绩效指数、城市社会治理发展指数和城市社会治理绩效指数，以及服务于不同评估目的的其他分指数。
3.健全完善中国城市治理评估模型
城市治理现代化评估模型要成为开放的评估体系，必须在实际应用的过程中不断聚焦重点、丰富内涵、完善流程、提升价值。评估模型提供了评估范围的大致边界，要在拓展评估应用领域的同时根据理论和实际需求、数据的可获得性、指标的解释性等方面的变化，调适评估的内容，匹配评估目标和手段，优化治理评估结果表达。在评估模型的完善过程中要关注和反映我国全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党进程中城市治理创新实践和理论的新发展，体现法律规范、法治实施、法治监督、法治保障和党内法规体系建设的要求。另外，要关注在评估框架完善过程中依据不同版本模型得出的评估结果之间的纵向可比性，借鉴项目反应理论（itemresponsetheory）等工具的思想方法实现不同版本结果之间的比较，确保评估模型和范式的系统开放性和动态优化。
参考文献：
[1]刘泰山.以“三个转变”创新城市治理――广东省佛山市的实践[n].人民日报，2015-3-30.
城市治理作用篇3
党的十八届三中全会将“推进国家治理体系和治理能力现代化”确立为“全面深化改革的总目标”。据统计，截至2014年，我国城镇化率达到54.77%。城市问题正在成为我国转型发展中重大的时代性课题。基于此，安徽省区域发展研究会展开“城市治理体系与治理能力现代化”系列研究。现刊发首批优秀研究成果，以期引发深入探讨。
摘要：在梳理城市治理现代化理论的基础上，结合实践论述了推进城市治理现代化的科学价值，文章认为城市治理现代化是国家治理能力现代化的基础，是解决当前城市问题和社会矛盾的主要途径，是推进城市与社会发展的本质需求。最后，文章对城市治理现代化的实现路径进行了构想。
关键词：城市治理;治理能力现代化;治理理念;科学价值
中图分类号：C931.2文献标志码：a文章编号：1001-862X（2015）06-0011-005
城市是生产、消费和服务中心，是文化聚集高地，也是权力的集中点。[1]历经5000余年，城市伴随着人类由简单到复杂，由低级到高级，自身也获得了极大发展。然而，放在当今的时代命题下，城市在公共卫生、住房、食品安全、环保等多方面，还存在这样那样的问题;城市管理过程中也还存在层次多、成本高、效率低等现象;政府对城市的管理与社会组织的活力还未很好地结合……党的十八届三中全会提出要推进国家治理体系和治理能力现代化，城市是国家治理的重要组成部分，是国家治理的落脚点，因此，推进城市治理现代化迫在眉睫。
一、城市治理现代化的科学理念
1.城市治理理论溯源
城市问题一直是现代社会科学的重要研究对象[2]16，以列斐伏尔、卡斯特和哈维为翘楚的新马克思主义城市理论家，都“尝试从不同的视角对后现代城市的权力关系、空间发展与资本主义生产之间的关系进行深入解析”。[2]17列斐伏尔在《城市的权利》（1968）、《城市革命》（1970）、《马克思主义思想与城市》（1972）等著作中，开创了西方新马克思主义空间研究的先河，他认为资本主义为什么幸存而没有灭亡就在于资本主义对空间的占有。他反复强调，存在着空间政治学，空间是经济、政治和文化观念的权力斗争场域。卡斯特的代表作是《城市问题》（1972），他把社会进程中的各因素进行了空间化，比如生产、交换、管理等都和空间有关，他认为意识形态是“用符号网络来组织空间，符号的意义由空间形式组成，它的所指是意识形态的内容”[3]。坚持用马克思主义政治经济学的分析方法研究城市问题，是哈维的学术特色。他最早的空间理论是《社会主义与城市》，他认为城市是一个便利生产、交换、消费的建成环境，是一个空间的社会组织形式。美国社会学家沙朗・佐京在《城市文化》中认为，文化同经济一样是控制城市的有力武器，人类不是简单地生活在城市之中，而是很大程度上从城市生活的复杂性之间发源。
城市治理理论方面，著名的城市与区域专家约翰・弗里德曼说：“寻找一个合适的治理模式，对这些区域而言是至关重要。”[4]94瓦利斯・阿兰从城市区域空间结构的历史角度把美国大都市治理划分为三个阶段：单核心中心发展的工业城市区阶段，多核心中心的城市区域阶段，强调在同一区域内的地方政治实体的竞争阶段（这一阶段以网络化即复杂的补充和相互依赖为特征）。第三个阶段强调治理而非统治，主要涉及参与主体的多样性、参与机制的综合性、参与规范的灵活性、参与方式的自愿性等;强调跨部门而非单一部门;强调协作而非协调;强调过程而非结构，例如远景、战略规划、建立共识或解决冲突等;强调开放而非封闭等。[4]97
2.城市治理现代化的内涵
按照全球治理委员会的定义，治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。[5]城市治理是治理理论在城市管理方面的应用，属于国家治理的一部分。王浦劬认为，国家治理能力是政治权力主体和公民权力主体运用国家制度体系进行国家治理和参与治理的能力。[6]王绍光、胡鞍钢将国家治理能力分为汲取财政能力、宏观调控能力、合法化能力、强制能力。[7]郭蕊、麻宝斌强调治理能力包括系统思考能力、制度创新能力、公共服务能力、电子治理能力、沟通协调能力和危机应对能力等。[8]李景鹏认为，推进国家治理体系和治理能力现代化是自上个世纪五、六十年代后党和政府提出的第五个现代化，主要是指使国家的治理体系和治理能力适应现代社会发展的要求。[9]俞可平认为，强调国家治理、社会治理，是思想观念的变化，是我们党对社会政治发展规律的新认识。国家治理体系是规范社会权力运行和维护公共秩序的一系列制度和程序，是“善治”，是建立与社会经济、政治和文化发展要求相适应的现代治理体制。[10]
西方学者20世纪90年代开始对城市治理进行研究，主要集中在六个方面：一是基本概念;二是城市治理结构，主要是治理主体间的权责配置及其关系[11];三是城市治理模式转型研究;四是城市社区治理;五是城市区域治理;六是城市治理评价。放在当前国家治理体系和治理能力现代化的语境下，城市治理体系与治理能力现代化还是个全新的命题，当前理论上的论述还很鲜见。但是从实践来看，北京、杭州等大都市开始明确提出城市治理能力现代化问题。借鉴国家治理的内容，城市治理体系包括五个方面的内容：塑造共同价值，城市具有城市的精神、品格，只有具有较强的核心价值体系，一个城市才具有凝聚力，吸引力;美化城市形象，城市形象是外界对城市的认可度、认同度、美誉度的集中体现，好的城市形象，才能体现城市治理的效果;提升城市效率，城市效率反映城市管理者和市民的组织方式、组织能力、组织效力，改进城市的效率，以适应现代治理体系的要求;促进经济发展，经济发展得好，意味着有更多的资源、能力改善城市的社会服务;完善社会保障，城市保障体系是城市治理中重要内容，是通过国家调控，给予弱势群体以基本保障的重要措施。城市治理能力现代化有四条标准：民主化、法治化、文明化、科学化。[12]我们认为城市治理现代化，至少包括：（1）治理理念。要求城市治理过程中，强调正确处理政府与市场、政府与社会之间的关系，使其在法治基础上运行。和传统的城市管理不同，城市治理强调三个方面：一是城市治理不仅仅是政府的事，还包括公共机构、组织及个人;二是注重参与性，不再是自上而下的管理，要多运用协商、合作;三是城市治理的目的是增加人民的福祉，而不仅仅是追求经济发展和社会稳定。（2）治理主体。城市治理过程中，政府要通过积极引导，鼓励多主体参与城市治理;政府不要把手伸得过长，该由社会解决的，交给社会解决。（3）治理目标。党的十八届三中全会对治理目标、治理时间有明确要求，在城市治理方面，也要和国家治理现代化的目标相一致，到2020年，城市治理要系统完善、科学规范、运行有效，使各方面制度更加成熟更加定型。（4）治理方法。过去城市治理习惯用经济、行政的方法，现代化的治理要求多运用法治、科学技术等力量。（5）治理路径。主要按照五位一体的要求，全面建设政治、经济、文化、社会、生态的现代化。
二、推进城市治理现代化的科学价值
1.城市是国家治理现代化的基础
城市是社会的细胞，是所有社会关系和社会组织的集中地，正如芒福德认为的那样，城市是一个磁体和容器，是一种精神的聚合。[13]首先，城市在国家治理中起着举足轻重的作用。城市是一个国家的政治、经济、文化中心，是一个国家发展的集中展现。其次，城市治理是国家治理的重要组成部分。城市治理和国家治理在内容上具有相似性，在路径选择上也有很多共同之处。城市是国家的重要组成部分，是国家发展的内在动力，是国家治理的重要窗口。第三，城市治理能力的高低是国家治理能力的体现。城市作为国家政治、经济、文化的“前台”，在国家政治经济与社会发展中具有核心作用，城市治理能力直接体现着国家治理体系与治理能力。
2.适应城市化是城市治理现代化的现实指向
从世界范围看，1800年生活在城市中的人口只有3%，1900年是14%，到了2000年，则有55%的人口生活在城市里。[14]在经济、技术与人口迁徙等因素作用下，城市由商业城市发展到工业城市、都市化。从目前来看，世界范围内的城市发展表现为几个趋势：一是人口规模持续增加。当前，东京、新德里、圣保罗、孟买人口都超过了2000万，墨西哥城、纽约、上海、加尔各答也都超过了1500万。越来越多的大城市正在诞生。二是城市带的形成。以美国为例，已经形成百万人口以上的大都会地区超过61个，全美形成了5大片跨州或全州的大城市地带。[15]当前，美国东北部的波士顿华盛顿地区、大湖区，日本东京大阪地区，西北欧阿姆斯特丹至鲁尔区，中国的长三角、珠三角区等，都形成了大规模的城市带。三是城市化越来越快。过去城市和大城市主要集中在发达国家，近几十年来，大城市甚至超大城市开始出现在发展中国家，中国、印度等国家的大城市、城市群越来越多。四是“城市病”日益普遍。随着城市的快速发展，交通拥堵、环境恶化、水电地等紧张成为普遍现象。以交通为例，城市中的拥堵时间越来越长，居民待在车里的时间越来越多，英国伦敦的平均车速只有14.3公里/小时。如果把历史看作时间的轴线，在这条轴线上可以清晰地发现世界范围内的城市化越来越快，在过去一百年里，有更多的人进入城市，而且这个速率还在进一步加快。按照联合国的统计，截至2011年，全球有36.32亿人生活在城市，占总口的52.1%，预计到2050年城市化率将达到67.2%。[16]五是城市崛起有赖新因素。传统城市的崛起主要依靠资源、交通、文化、政治、经济等多种因素，新的城市要快速发展，除上述因素外，具有吸引力和特色将成为发展的重要力量。总之，城市治理考验城市管理者智慧。传统的城市管理以统一的权力为核心，高效快速，但是随着城市的发展，城市治理角色需要重新定位，分散而连贯的治理体成为新的治理主体;治理权力开始发生转移，多层次治理开始出现。
3.城市治理现代化是促进经济社会发展的必然要求
之所以强调国家治理体系和治理能力现代化是“深化改革的总目标”，内在因素之一是中国这个巨型国家正面临着社会转型。当前，中国的现实形态纷繁复杂，社会结构悄然变化，社会秩序结构发生了不可逆转之变化。[17]因此，在30多年的高速发展后的“三期叠加”时期，必须解决政治、经济、社会、文化发展带来的矛盾与冲突，通过城市治理与治理能力现代化建设，则能较好地解决上述难题。
第一，解决“经济新常态”与中等收入陷阱的冲突。从1979年起，中国经济进入了体制转型和发展转型的双重转型阶段[18]，从发展指标来看，近些年我国经济都保持在两位数的高速增长态势中。近两年，经济发展有所放缓，但仍然保持在7%～8%的高位运行状态。然而，按照世界银行的标准，中国在2012年人均国民收入总值达到6100美元，已经进入中等收入国家行列，也即进入大多数发展中国家必经的“中等收入陷阱”阶段。这就要求城市治理要把握大局，综合治理，多方发力，以确保经济在合理的区间发展。
第二，解决社会治理创新与利益多元化的矛盾。改革开放制度的确立，为整个社会结构的变化提供了制度空间，经济、政治、文化、社会变化有了前提与基础，随着网络化、全球化、信息化的来临，社会结构发生了剧烈变化，其中不同利益群体的形成是客观存在的不得不承认的事实。城市是人口聚集的地方，最容易形成新的利益群体。利益群体多元化要求利益格局重组，要求社会资源重新分配，这导致社会冲突增多。解决的方式，主要是进行社会治理的创新，而这种治理创新的科学化即是治理能力的现代化。
第三，全面推进“四个全面”战略布局的内在要求。以为总书记的党中央治国理政思想的重要内容是“四个全面”战略布局的确立，即全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党。这四个方面是国家治理体系和治理能力现代化的“顶层设计”。城市是全面建成小康社会的排头兵，是全面深化改革的重点，是全面依法治国的集中地，是全面从严治党的主阵地。要通过对城市治理体系和治理能力现代化的构建，来探索国家治理体系和治理能力现代化的过程、方法、模式。
三、城市治理现代化的路径构想
从城市管理到城市治理，不仅是关键词的变化，而且是城市发展过程中资源配置和行为方式的深刻变革，是城市发展的新思维、新阶段，可以把城市发展带到一个新的高度。
1.创新思维，重塑城市与政府、社会、市场之间的关系
国家发展处于重要的战略机遇期，城市发展同样处于决定前途命运的十字街口。城市治理需要解放思想，加强顶层设计，选择合适的治理工具，注重统筹、服务、参与。
解放思想，是一个民族保持其理论思维的先进性和激发其精神活力的生生不息的源泉。[10]城市治理只有不守旧，不因袭，敢于创新，才能增加城市活力，“增进人民福祉”。顶层设计，是从战略高度谋划城市发展，是对城市治理的“治理”。由于城市禀赋、历史、文化各不相同，简单的借鉴难以获得较大发展，必须“摸着石头过河”。但是实践探索不能作为顶层设计缺位的借口，相反，在实践中必须注重宏观指导，只有城市发展具有清晰的思路，才能在总体规划下有目的、有步骤的创新、发展。治理工具，是城市治理的手段，城市发展必须借助外力，科学地发展。当前，可以借助大数据等先进手段进行城市治理。《大数据时代》中纽约利用大数据预测和防范沙井盖爆炸就是一例。
城市治理需要注重统筹。城市治理需要多方力量，政府需要做的主要工作是统筹、协调各方力量，形成合力。服务型政府的建设，要求城市治理从政府本位、官本位、计划本位向社会本位、民本位、市场本位转变。公众参与则是城市治理的新取向，也即调动公众参与城市治理的积极性，鼓励公众参与政治，参政议政;促进公众与城市的合作，激发城市活力;培育公众的社会责任感，为城市发展增添力量。
2.依法治理，在治理要素和治理方式上转变思路
十八届四中全会明确提出，依法治国是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求，城市治理，法治是基本方式。城市治理从历史脉络来看，也经历了统治、管理、治理几个阶段，科学治理城市，依法治理是不可或缺的手段和要素。首先要在宪法和国家法的基础上，建立健全城市法律法规。其次，要注重法治政府、法治社会、法治公民的建设。第三，注重党的领导和依法行政相统一。
依法配置城市资源。当前，城市资源还较多地掌握在政府手中，政府的“手”在一定程度上干扰了市场的“手”、社会的“手”，城市治理需要通过法治体系，来合理分配现有资源，促进城市健康、可持续发展。建立明确的责任体系。城市发展，需要明确政府、社会、公众各存在什么样的责任，只有通过明确、平等的责任体系建设，才能让城市发展更具活力。引领核心价值观。社会主义核心价值观是社会的向心力、凝聚力，城市建设要在平等的基础上，注重核心价值观建设，只有拧成一股绳、劲儿往一处使，才有城市发展的不竭动力。
3.合理借鉴，让先进的城市治理经验为我所用
欧美等发达国家城市化早，城镇化率高，城市治理有着丰富的经验教训，借鉴西方发达国家和国内发达城市的做法，在城市治理过程中可以少走弯路。
英国伦敦曾经是有名的“雾都”，城市秩序也乏善可陈。在不断探索过程中，伦敦采取政府与社会共同治理的模式，政府、私营部门和志愿部门合作，政府购买公共服务，公众良性参与。美国城市化进程快，其治理讲究市场化、民主化、扁平化、信息化。[19]市场化指政府部门主要精力集中在政策制定和城市服务、协调、监督等方面，利用市场机制，调动城市发展资源;民主化主要是强调公众参与的重要性、合法性;扁平化强调横向管理，用一些服务职能机构直接为居民提供服务;信息化是利用先进的互联网技术，为公众提供及时、准确的信息。
发达国家重视治理主体的多元，强调民主、开放、包容、互动，注重公共服务和产品的供给，强调市场在城市发展中的作用，运行机制上重视公私合作，这些都为我们提供了较好的思路。但是，我们也要清醒地认识到，西方发达国家的城市治理是和资本主义制度以及资本主义社会现实相联系，如果借鉴，必须考虑我国城市治理的实际，注意为谁服务的问题。此外，国内一些发达城市的治理也为其他城市的治理提供了可资借鉴的样板，可以吸收借鉴这些城市的治理经验，降低城市发展过程中的风险因素。
4.科学评价，让城市发展更有目的性、客观性、可持续性
确立一套科学的评估体系，是认识城市发展现状，促进城市科学发展的必要前提。目前来看，城市治理体系与治理能力现代化问题，还处于起始与探索阶段，论及评价体系的内容非常少。关于城市发展的评价主要有两个倾向，一种是学术性的，一种是实践性的。学术性的城市评价科学、严谨，但是可操作性弱;实践性的城市评价接地气、可操作性强，但是不够严谨。当前在城市治理理论研究与实践过程中，亟须一种既有科学性又有可操作性的评价体系。
首先，城市治理现代化的评价要立足实际。城市治理牵涉政治、经济、文化、社会、环境、形象、能力、方法、手段、效果等多个方面，既要评价材料的科学性、可获得性，又要注意能为现实服务。其次，城市治理现代化的评价要顾及几个方面：城市治理、治理能力、治理体系、现代化，这几个因素缺一不可。再次，注重治理评估框架的建构。从目前来看，城市治理的参与、法治、民主、稳定、公开、政府责任等都需要纳入其中，这需要多方研究、实践、再研究、再实践，最终才能提出科学合理的方案。
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城市治理作用篇4
关键词：城市治理；生态城市；城市政府；市民组织
中图分类号：F290文献标识码：a文章编号：1007-2101（2012）05-0094-04
“生态城市”这一概念产生于联合国教科文组织1971年发起的“人与生物圈计划（maB）”。现代生态城市观是指运用生态学原理和方法，指导城乡发展而建立的空间布局合理，基础设施完善，环境整洁优美，生活安全舒适，物质、能量、信息高效利用，经济发展、社会进步、生态保护三者保持高度和谐，人与自然互惠共生的复合生态系统。[1]从概念上看，城市可以视为一个由经济、社会、自然复合共生的一个生态系统，它包括了人与自然的协调关系和人与社会、人与环境的协调关系。要实现“生态”的城市，就必须建立城市社会经济利益与生态环境效益的统一协调机制，达到人与自然关系的协调以及人与人、人与社会关系的协调，以确保城市经济、社会、自然生态系统的持续、稳定、健康发展。
自生态城市理论创建以来，国际上城市生态的研究得到蓬勃发展，世界上许多城市开展了生态城市建设的积极探索，积累了很多国际经验，表现在：一是减物质化设计的运用；二是闭环制造的运用；三是向服务业转向的运用；四是向自然资本再投资的运用。[2]瑞典、美国、波兰等西方国家在以上的城市生态管理实践中均有不俗的表现。中国在推进城市化发展的进程中，对生态城市的理解与实践也取得了重要成就，当前许多中国城市建设规划的生态模式主要有健康城市、园林城市、卫生城市、环保模范城、文明城市、绿色城市、山水城市等。尽管取得了成绩，但中国城市生态还存在诸如环境、人口等许多现实问题。正如《2005中国可持续发展战略报告》指出，到21世纪，如不合理控制，我国城市将不可避免地遭遇到环境与发展的巨大挑战，城市生态病将成为未来城市发展的瓶颈制约。[2]
一、城市生态治理理论的提出
（一）城市治理
“治理”已经日益成为现代公共管理的核心概念。全球治理委员会认为：“治理是或公或私的个人和机构管理共同事务的诸多方式的总和。这是使相互冲突或不同利益得以调和并采取联合行动的持续过程”。[3]治理理论对传统的以城市政府统治为主导的权力分配模式提出了挑战。城市权力分配模式由政府一元向社会多元的转变是对城市管理权力分配转型呼声的回应。源于“精英论和多元论”的城市管理模式争论，体现了现代城市治理内涵要求从行政统包的管理模式向多元主体合作促进的治理模式的转型。
在城市中，从统治到治理概念的转变往往被理解为资源分配、利益整合方式的转变，治理就是通过多个利益主体的对话、协调、合作以达到最大程度动员资源、实现利益关系双赢的利益调节机制和过程。[4]从广义角度讲，城市治理涉及到城市定位、城市规划、城市可持续发展等问题，主要是处理城市发展的各种因素。狭义上的城市治理主要涉及到治理主体的组织形式、利益冲突、利益整合，着眼于城市公共服务的提供。本文对城市治理的理解选择狭义视角，基于城市治理的权力体系构成。
在全球化经济结构转型和市场化推动下，城市政府的权力已经突破了行政区域，发生了各种转移，包括向上、向下、向外、平移等多维分解，趋向于形成一种多元的城市权力体系，并将导致城市权力的新运行方式。这种新的城市权力多维体系的建构就是城市治理理论的本质内涵。西方治理概念涉及的最核心的问题就是权力多中心化，由此引发主体多元化、结构网络化、过程互动化和方式协调化。加拿大学者吉利斯帕奎特提出，“政府、工商界和市民社会之间的合作正成为民族国家竞争力和国家繁荣的基本构成要素”。[5]联合国人居署和一些学者对城市治理概念的界定都支持了这种观点。城市治理主体多元化最终形成了当前普遍认同的“三因素”基本结构，即城市政府、企业和市民组织。
1．城市政府。城市政府作为传统城市管理的主体，在现代城市治理机制体系中承担着主导责任。它通过提供制度规范来协调各利益主体间合作协同关系的建立，以此为不同利益方规划共同的发展战略，规避传统治理模式下的各主体间各自为政、行动不统一、目标不明确的不足。城市政府拥有法律天然赋予的行政权力，能够克服诸多城市治理过程中产生的利益外部性和市场失灵现象，从而使得政府在整个城市治理体系中拥有比其他利益主体更大的权力，也相应承担更多的责任。因此，城市政府成为治理体系形成的引导者和维护者，具有其他行为主体难以替代的核心作用。
城市治理作用篇5
关键词：城市环境工程；污染治理；成本控制
1概述
基于城市环境工程特点，污染治理是城市环境工程的重要内容，做好污染治理可以更好地为城市环境保护工作服务。但是结合城市污染治理实际，在具体的污染治理中，为了达到治理目的，总体成本支出较大。为了提高污染治理效果，有效降低成本，就要立足城市污染治理实际，对污染治理进行合理分类，并提高污染治理的针对性，还要在污染治理中做好成本核算，保证城市环境工程污染治理成本能够得到全面下降，提高城市环境工程污染治理效果。因此，做好成本控制是十分必要的。
2城市环境工程应将污染治理进行合理分类
在城市环境工程污染治理中，由于污染种类较多，在具体治理中，如果不按照污染的种类进行治理，将会使污染治理出现多方冲突的现象，不但不利于资源的整合，同时也会增加污染治理成本。因此，城市环境工程在污染治理中应对污染进行合理分类，具体应从以下几个方面入手。
2.1城市环境工程应把握污染治理的分类
考虑到城市环境污染种类较多，主要有空气污染、水污染和固体废物污染。这些污染在治理过程中需要花费较大的力气，其成本支出也是比较大的。基于这一现实，只有对污染治理进行正确分类，并按照污染类别进行统一治理，才能达到提高污染治理效果和降低污染治理成本的目的。因此，应对污染治理进行合理分类。
2.2城市环境工程应按照污染治理类别集中采取措施
对城市污染治理进行准确分类之后，应按照污染治理的类别，调配相应资源，实现对污染的集中治理，既提高污染治理的整体效果，又能够做到合理利用社会资源，达到社会资源综合利用的目的。因此，按照污染治理类别集中采取治理措施，是降低城市环境工程污染治理成本的关键，对城市环境工程而言具有重要意义。
2.3城市环境工程应提高污染治理的系统化
对城市污染治理而言，由于污染治理分类明确，在具体的污染治理中，只有将污染治理工作系统化、规范化，才能提高污染治理效果，实现多种资源的有效利用。因此，城市环境工程应提高污染治理的系统化，保证污染治理工作能够在明确的制度和规范下进行，并对污染治理成本进行严格的管控，提高治理效果。
3城市环境工程在污染治理中应提高针对性
考虑到城市环境工程中污染治理的实际难度，在具体的污染治理中，应抓住典型污染治理案例，对其污染治理过程和成本控制方案进行深刻剖析，吸取成功经验，提高城市污染治理的整体效果。因此，城市环境工程只有提高污染治理的针对性，才能降低污染治理成本。具体应从以下几个方面入手。
3.1城市环境工程在污染治理中，应对典型案例进行剖析
为了有效分析城市环境工程污染治理中的成本消耗，应选择污染治理的典型案例，通过对典型案例的深刻剖析，得出污染治理的成本构成，为后续污染治理的成本控制提供有力的支持，保证城市环境工程污染治理工作能够达到预期目标，达到合理管控污染治理成本的目的。
3.2城市环境工程在污染治理中，应积极调整污染治理措施
通过对典型案例的成本分析，在城市环境工程污染治理中，相关的污染治理成本得到了明确，这为污染治理工作提供了良好的成本模版，使污染治理工作的每一个项目成本都得到了细化，为城市环境工程污染治理的成本管理工作提供了有力的支持。根据成本分析，按照降低成本的原则可以适当调整污染治理措施。
3.3城市环境工程在污染治理中，应把握正确的污染治理原则
虽然污染治理成本是城市环境工程污染治理的重要考虑因素，但是污染治理质量也是必须要考虑的。所有的成本控制和成本降低都是要以保证污染治理效果为基础的。因此，在城市环境工程污染治理中，应把握优质化原则、针对性原则和有效性原则，保证城市环境工程的污染治理在质量和成本控制上都能达标。
4城市环境工程在污染治理中应做好成本核算
基于城市环境工程污染治理实际，要想在具体治理过程中降低治理成本，就要根据城市环境工程污染治理的实际需要做好成本核算工作，严格执行工程预算，提高成本控制的实效性。具体应从以下几个方面入手。
4.1对污染治理流程进行分析，做好工程预算
为了保证城市环境工程污染治理的总体成本得到有效控制，在污染治理工作中，应对污染治理流程进行有效分析，掌握污染治理工作的实际内容，并根据治理内容做好工程预算，提高工程预算的准确性，满足成本控制需要。
4.2加强工程预算的控制，对于超预算项目要加强审核
为了有效降低污染治理成本，在污染治理过程中应加强工程预算的控制，对于超预算的项目要加强审核，确保工程成本能够在预算之内得到有效压缩，提高成本控制效果，达到降低污染治理成本的目的，提高污染治理实效性。
4.3掌握污染治理的方法，准确核算治理成本
在污染治理过程中，应对污染治理工作内容和污染治理方法有较为深入的了解，并以此为基础核算污染治理成本，保证污染治理工作能够达到预期目标，提高污染治理的整体效果，有效降低污染治理成本。因此，准确核算治理成本是关键。
5结束语
通过文章的分析可知，污染治理是城市环境工程的重要内容，做好污染治理可以更好地为城市环境保护工作服务。但是结合城市污染治理实际，在具体的污染治理中，为了达到治理目的，总体成本支出较大。为了提高污染治理效果，有效降低成本，就要立足城市污染治理实际，对污染治理进行合理分类，并提高污染治理的针对性，还要在污染治理中做好成本核算，保证城市环境工程污染治理成本能够得到全面下降，提高城市环境工程污染治理效果。
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城市治理作用篇6
普遍和长期存在的城管制度运行中的诸多矛盾问题，早已严重影响着政府机关形象，需要各方面力量共同推动妥善解决。为此，各地都在积极探索创新，希望走出一条新路。南京市近年来推出了大城管体制改革，亟需总结提升。一年以前，国务院法制办公室和南京市人民政府专门委托中国人民大学法学院研究新形势下完善城市综合管理改革及其立法课题。课题组由韩大元教授和胡锦光教授担任学术顾问，莫于川教授具体主持，人大、北大等高校的教授和博士生组成课题组承担。在通过多种方式开展广泛调研形成课题研究报告和立法建议稿提交委托单位后，被采纳转化为地方性法规草案，经南京市人大常委会通过、江苏省人大常委会批准的《南京市城市治理条例》于2013年3月1日起施行。
共六章八十六条的《南京市治理条例》，是国内首部关于城市治理的地方性综合立法。它突出“以人为本”理念，强调维护市民权益特别是参与管理权利，注重完善政府机关和其他组织的治理责任制度，精细建构部门和基层协同配合执法机制，在立法精神上强调了民主行政、依法行政和高效行政的现代行政法治观念，条文设计彰显了多元主体共同参与、柔性管理为核心的城市治理理念，打造了多层次的市民和社会组织有序参与城市治理机制，有助于走出当下城管执法的特殊困局，形成政民合作、共同治理的行政管理体制和行政法制，符合行政管理体制改革和现代民主法制发展的方向。
南京市充分发挥地方立法的主动性、积极性，在全国率先创新理念、探索突破，制定出作为城市治理基本依据、具有“龙头法”意义的《南京市城市治理条例》，通过地方立法构建起人性化、多手段、高效率的城市治理模式，为这方面的顶层设计和各地实践提供参考思路和样本，具有重要的制度创新意义。（中国人民大学韩大元胡锦光莫于川）
本刊特邀约了曾参与《南京市城市治理条例》研究起草过程的教师和博士生撰写的一组文章，将两期连载，多角度介绍从城市管理走向城市治理的基本理论和制度探索，希望通过观念更新和制度创新，探索出一条民主化、科学化、法治化的革新路径，最终能够走出困扰人们的城管困局，为广大读者特别是关注城管矛盾问题和政府法治发展的朋友提供参考。
中共中央提出，从2013年下半年开始，用一年左右时间，在全党深入开展以为民务实清廉为主要内容的党的群众路线教育实践活动，这是新形势下推进中国特色社会主义伟大事业的重大举措。南京市正在实践的依法推进城市治理，特别是公众参与城市治理，正是在新形势下更高层次、更有前瞻性、更有效推动落实群众路线教育实践活动、实现公众管理社会事务的宪法权利的积极探索，具有重大的法治发展意义。
一、公众参与城市治理的宏观背景
人民城市人民建，人民城市谁来管？仅仅是城管部门的家务事，还是需要更多的部门协同管理？市民是否有权利且有责任参与其中？这些问题，需要扩展视野、认真思考、明确方向。南京市正在进行的体制、机制和方法创新，有助于政民共同治理，建设法治南京，符合当下的政治和法制发展的基本要求，具有政治正确性。
2012年11月8日，党的十报告在分析如何坚持走中国特色社会主义政治发展道路和推进政治体制改革时指出：法治是治国理政的基本方式，要推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法；要保障人民知情权、参与权、表达权、监督权，推进权力运行公开化、规范化，让人民监督权力，让权力在阳光下运行；要提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力。
2012年12月4日，首都各界在人民大会堂隆重纪念现行宪法公布施行30周年，作了重要讲话，对此再次提出明确要求。
那么，如何善用法治思维和法治方式解决问题、开展工作、推动改革与发展，实现“良法善治”？这里提四点结论性意见供参考：（1）改革开放的历史经验证明，只有改革开放才能发展中国、发展社会主义；（2）建立起中国特色社会主义法律体系后，应当理性选择行政法制建设道路；（3）我国行政法制正深入转型发展，面临诸多挑战和机遇，需要积极去应对；（4）要积极推动行政革新，深入转变政府职能，建设法治政府和服务型政府。下面结合行政监管执法的常见问题和事例入手，简略探讨推动行政革新、建设法治政府、实现城市治理法治化的基本脉络、方向和路径。
二、公众参与城市治理的基本理念
我国《行政处罚法》第十六条就相对集中行使行政处罚权作出授权规定以来，城市管理工作相对集中行使行政处罚权以及综合执法制度普遍推行，逐渐形成了现行的城市管理体制。但从城管实务来看，城管执法机关与执法对象之间长期处于紧张关系，小广告、路边摊、违建行为、随意排污、拉链马路、噪声扰民等诸多问题和矛盾一直未得到有效解决，各方面对此都不大满意，已成为制约城市健康发展的瓶颈。尽管城管执法机关投入的人财物力越来越多，但城管难题也日益增多、棘手难办、常受差评，市民很少能真切地感受到自己是城市的主人。
究其原因，改革开放30多年来，市民的权利意识日渐觉醒，利益诉求日渐增长，依法参与公共事务管理的积极性日渐提高，但一些行政公务人员对此没有足够认识，无暇倾听市民的民生呼唤，不够尊重市民的合法权益，将市民置于城市管理的对立面，导致城市管理的矛盾问题重重，政民关系紧张。从我国现实情况看，各地的城市管理正从秩序型、高权型、粗放型管理转变为服务型、民主型、精细型管理，但由于国家层面的城管综合立法尚未出台，综合执法面临诸多制度局限，远不适应经济社会发展的客观要求。因此，惟有更新观念、形成共识、创新机制、改变方法，通过城管体制、机制和方法创新，引入以人为本、关注民生、公众参与、共同治理的理念，才能形成符合城市发展方向和市民生活需求的城市治理模式，把城市建成广大市民快乐健康生活的和谐家园和命运共同体，这具有重大的法治发展意义。
城市是人群、机构、资源和财富的积聚之处，也是问题、矛盾、风险和危机的积聚之处，城市管理水平关乎民生、发展、宜居，集中体现城市政府的行政能力。在日常语境中，“城市管理”有不同的含义。狭义的“城市管理”，常被表述为“城管执法”，是针对城市生活中影响市容市貌的“脏、乱、差”问题，对占道经营、污染环境、妨碍邻里等问题行使街头执法权的行为，具有鲜明的地域特色。而广义的“城市管理”，被称为“城市治理”，是对城市管理最宽泛的认知，强调多主体共治的作用，认为城市管理主体不仅是政府，社会团体、公私企业、自治组织、市民也应发挥积极作用。例如联合国人类居住中心2000年5月在《关于健全的城市管理规范：建设“包容性城市”的宣言草案》中提出：“城市管理是个人和公私机构用以规划和管理城市公共事务的总和，这是一个调和各种相互冲突或彼此不同的利益以及可以采取合作行动的总和。”
三、公众参与城市治理的境外做法
放眼世界，20世纪80年代出现新公共管理运动的世界潮流之后，引起了治理模式变革，有关城市政府的治道变革与制度创新成为核心内容之一。城市的重要性和脆弱性日益凸显，维护和保障城市运行秩序成为基础的行政职能；同时，在许多法治国家和地区，随着城市治理理念兴起，市民的基本权利包括民利受到关注，表现为城市管理主体多元化，多元主体间的协助、互动及管理方式柔性、多样化，通过行政改革实现从传统管理型政府转变为法治政府、服务型政府，走上官民互信、政民合作、共同治理的路径，可谓改革创新成果显著、经济社会发展快速、广大市民切实受益。境外一些国家、地区、领域的做法和经验值得我们研究借鉴。
德国：政府部门对于城郊群体露营房车的治理难题（违法的模糊性）、城市垃圾处理难题，没有采取一禁了之、一罚了之的方式，而是采取官民协商、限期自律的方式取得积极治理效果。如，1994年《循环经济暨废弃物法》第25条规定的自行回收废弃物可代替行政许可和处罚。
澳大利亚：实行食品安全的合作监管，统摄了食品行业、研究机构、普通民众，在解决沙门氏菌感染问题的过程中，政民合作产生了良好的治理效果。
日本：地方自治体通过公私合作（即ppp，如“横滨公害防治协定”）来推进城市环境法治的基本政策目标，成为世界公认的范例。
新加坡：作为公共品的城市消防工作以及突发事件应对工作，实行志愿者组织和服务为主、政民合作承担社会责任的公共治理模式，也成为范例。
我国台湾地区：根据台湾“电信法”第16条的规定，采用了行政合同、先柔后刚的协商型管制模式，在高技术时代推行企业自律为主的政民合作规制，已经取得积极成效。
公众参与治理的其他行业、领域还包括：劳动安全与职业保障、金融监管、交通监管、给付行政（社会保障）等方面。简言之，许多选择走向法治的国家和地区都不同程度地选择了多主体、多机制、多方式、多依据的城市治理模式。
四、南京市城市治理条例的六个创新亮点
在长期实行综合执法制度的基础上，近年来南京市积极推动城管体制、机制和方法探索创新，实行地方行政区域的“大部制”改革，形成“规划、建设、管理”合理分工和互系互动，涵括市政建设、交通管理、安全生产、市容环境、生态环境、公共卫生、市容管理等多个领域，其做法对于优化管理组织和运行机制，提高行政效率和管理水平，化解或缓解城管领域长期存在的行政职能交叉、重叠、缺口等疑难问题，具有特殊功用。
同时，人们在实践中也感到，大城管体制的实施效果与设计目标之间还存在一些落差，市民参与热情有待提升，有必要在总结和借鉴经验的基础上，找到解决城管难题的更有效的民主法治路径。特别是在社会转型发展的新形势下，须以“人”为中心来考量城市综合治理举措安排，由传统的“城管执法”转型为新型的“共同治理”，将既往的城管体制纳入更加民主化、规范化和法治化的新路径。在此背景下，通过立法机关、政府机关、专家学者和广大市民的共同努力，终于推出了具有开拓意义的地方性法规《南京市城市治理条例》（以下简称《治理条例》）。它是推动观念更新和制度创新的顶层设计，确立了一系列新的法律原则和工作方针，这在其第四条表现得最为丰富：“城市治理应当遵循依法行政、服务优先、公众参与、共同治理、柔性管理、最小损害的原则，尊重社会公德，执行国家政策和专业标准，维护公共利益。”概括起来，《治理条例》具有六个方面的创新亮点。
（一）确立民主理念
《治理条例》第一章第一条开宗明义规定了本条例的三个立法目的，第一个目的就是“为了推动公众参与城市治理”。作此规定具有远见卓识和重大意义。我国《宪法》第二条第三款规定：“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”可见，《治理条例》把推动公众参与城市治理确定为首要的立法目的，保证市民有权依法管理公共事务、共同治理城市，符合宪法和法律精神，体现了从城市管理走向城市治理的民主行政理念。
（二）健全参与制度
行政民主的推行需要平台和抓手。《治理条例》不仅建立了承担组织、指导、监督考核、协调关系、依据授权决策等多项重要职能的城市治理委员会，还在第二章规定了十多种适用于基层、社区、市民和社会组织的参与治理方式，第四章规定了承担宣传教育、信息收集、劝阻违法行为等事务性工作的行政执法协管员制度，这为市民依法、高效、便利地参与城市治理工作提供了法律保障。
城市治理委员会作为市民依法参与城市治理且受委托作出一定决定职能的高层级组织机构，由专家、市民代表、社会组织代表等构成的公众委员所占比例不低于50%，比较起来，与之性质相似但无任何决策职能的美国行政会议，公众委员所占比例仅约40%。可见，就立法原意而言，《治理条例》赋予城市治理委员会等市民参与治理机制的民主程度是很高的。
（三）规范重点事项
既往的城管执法实务中，一直存在诸多妨碍市民生活、引起市民反感的老大难问题。因此，《治理条例》第三章进行了系统的梳理，专章就建（构）筑物管理、建筑垃圾管理、物业管理、市政设施管理、道路交通管理、停车设施管理、户外广告设施和招牌设置管理、应急管理等城市管理主要事项，特别是一些最棘手、最顽固、最热点的社会问题，例如小广告、路边摊、渣土车、违建行为、随意排污、拉链马路、噪声扰民、破坏市政设施等作了集中规定，为解决这些突出社会问题提供便利高效的法律调整依据，也便于相关部门和基层组织依法协同配合管理，有利于提高行政管理和执法的工作效率。
（四）注重柔性管理
在以人为本、关注民生的新理念指引下，柔性管理方式在行政监管执法实务中得到日益广泛的运用并取得积极的行政成效，逐渐成为行政监管执法机关和行政公务人员积极运用的管理方式。例如，2012年1月1日起施行的我国《行政强制法》第五条就规定：“行政强制的设定和实施，应当适当。采用非强制手段可以达到行政管理目的的，不得设定和实施行政强制。”《治理条例》第七十二条也规定了：“……城市管理相关部门应当根据违法行为的不同性质和危害后果，采取与达到行政目的相适应的行政执法方式，优先采用教育、劝诫、疏导等手段……”这样的立法精神，有利于形成和谐的政民关系，实现法律效果与社会效果的统一。
（五）强调程序约束
程序法治是保证公平公正的法律利器，所谓运用法治思维和法治方式推动改革、开展工作、解决难题，在很大程度上就是要求行政机关和行政公务人员要按照法律规范的程序要求办事，《治理条例》对此作了比较系统的制度安排。例如，第六十六条规定：“城市管理相关部门应当建立举报投诉制度，向社会公布统一受理举报投诉的电话、信箱和电子邮箱，对收到的举报、投诉应当登记并在五个工作日内将处理情况告知当事人；案情特别重大或者复杂的，经批准可以延长处理期限，但最长不得超过十五日。对于不属于本部门职责范围的，城市管理相关部门应当向当事人说明情况，并在二个工作日内移送责任部门处理。”第六十八条第二款规定：“城市管理相关部门提出商请后，有关部门应当及时履行协助义务，不得推诿或者拒绝协助。因法定事由不能提供协助的，应当以书面形式告知请求部门并说明理由。”这里的“应当登记”、“五个工作日内”、“告知当事人”、“经批准可以延长处理期限”、“说明情况”、“二个工作日内移送”、“书面形式告知”、“说明理由”等等，都是行政程序规范，类似的行政程序规范在《治理条例》里还有很多，它们具有保证行政管理行为的规范性、合法性和有效性的功用。
（六）完善责任机制
法治政府也是责任政府，建立健全责任机制是建设法治政府的应有之义。《治理条例》第五章对此作了系统规定，例如“报告城市治理的实施情况”、“监督检查”、“评议考核”、“督办督察”、“责任追究”、“重大行政案件备案制度”、“责令改正”、“限期履行职责”、“直接撤销”、“检察建议”、“司法建议”、“舆论监督”、“向社会公布调查处理结果”、“主动公开管理制度”、“反映情况”、“提出建议和意见”、“检举和控告”、“核实处理结果反馈举报人”、“行政复议”、“行政诉讼”、“国家赔偿”、“追究刑责”、“公开道歉”等20多项监督救济制度，形成比较健全的责任机制，这是实现城市治理目标的法律保障。
五、治理委员如何创新推动城市治理
上述创新亮点，体现了国务院法制办和南京市的领导决策者和《治理条例》制定者的法治追求，符合行政法治发展方向和城市经济社会协调发展的要求，有助于推动由传统城管走向共同治理的民主化、科学化、法治化的转变进程，这具体表现为五个转变：
一是由小城管的理念和制度转变为大城管的理念和制度；
二是由一个部门的职能、职责转变为多个部门、再到一级政府的职能、职责；
三是由单纯管理转变为共同治理，即由一人挑担转变为共同承担；
四是由单纯维持秩序转变为提供行政服务，即由管制型政府转变为服务型政府；
五是由仅仅倚靠行政处罚等刚性手段转变为更多地适用柔性手段，形成刚柔相济的执法模式。
如果有关监管执法机关和其他参与主体通过积极实施《治理条例》，能够推动上述转变，努力实现立法目标，就能为走出城管执法的现实困局指明方向并提供经验。
就各级城市治理委员会的功能发挥而言，除了通过制定委员会章程和其他硬法、软法规范来完善运行制度，还要注重提升城市治理委员会委员（公务委员、公众委员）的素质和能力，以更充分地发挥其积极性、主动性和创造性。
城市治理作用篇7
我县城区规划面积20平方公里，建成区面积9.5平方公里，辖6个街道办事处，15个行政村，城区常住和暂住人口9万余人。建成区内“七纵五横”主要道路12条，次要道路30余条；主次道路路面应扫面积110万平方米，实扫面积68万平方米；水冲式公厕15座，旱厕100余座；城区中心区域日产生活垃圾、粪便300余吨。
我县的城市治理工作主要涉及7个部分（***局、建设局、工商局、公安局、交通局、环保局、市场发展中心）和1个乡镇（城关镇政府）。按照职责分工，***局是我县城市治理工作的主要职能部分。该单位具有市容市貌治理职能，具体工作就是查处乱贴乱画、乱设广告、乱搭乱挂、乱堆乱放等有碍市容的违法违规现象；城建局的主要职责是对城市建设进行整体规划，并对出租车市场进行治理；交通局主要治理公交车和机动三轮车的乱停乱放题目；公安局***队对机动车辆进行治理；工商局主要负责店外经营、户外广告和无证照摊贩的治理；环保局负责噪音污染和烟尘油烟污染；市场发展中心的职责范围是卫生街北段菜市场四周和西关产业品批发市场四周的治理工作；城关镇环卫办负责城区市容环卫工作。在实际工作中，由于这些城市治理职能不是有关单位的主要工作职责和主要工作业务，有关单位对城市治理工作不够重视，疏于治理现象比较常见。
二、存在的题目
由于城市治理职能相对分散，存在多头执法、多头治理和专职部分执法主体缺位现象,导致了相关单位在工作中推诿扯皮，治理不力，市容环境混乱无序，占道经营、店外经营、车辆乱停乱放、乱倒垃圾等脏、乱、差现象屡禁不止，社会反映比较强烈。
1、占道经营、店外经营屡禁不止。由于我县市场建设步伐滞后，城区缺乏必要的瓜果、蔬菜、饮食、农贸等专业性市场，使得市场治理不规范，不到位，占道经营、店外经营屡禁不止。特别是早、中、晚职工上放工、学生上下学时段，卫生街北段菜市场、城关派出所西侧十字路口四周、正大商厦前十字路口四周、东门十字路口四周、岳飞铜像四周等一些重要交通路段和贸易繁华地段，小商小贩随意摆摊，星期天、节假日甚至占据道路中心，不仅影响市容，而且严重阻碍城市交通，给广大群众出行和生产生活带来严重不便。
2、机动车辆乱停乱放现象比较突出。这种现象的出现，既有相关部分监管不力的原因，也有城市基础设施滞后的因素，截止目前，我县没有对机动车停车场进行规划，机动车乱停乱放现象非常普遍。出租摩托三轮车有的在慢行道停放，有的在十字路口中心停放；客运出租车、客运公交车也不按规定地点停靠，无论是快车道还是慢车道，乘客招手即停，不遵守交通规则；尤其是商店、饭店门前，自行车随意乱放，机动车随意乱停，不管是否侵占城市道路，是否影响行人和其他机动车辆通行，乱停乱放车辆十分随意。
3、户外广告、小广告、城市牛皮癣现象屡见不鲜。由于***局、工商局在广告治理方面职责不明，好象是人人都在管，实在人人都没有具体管，影响了对户外广告、小广告、城市牛皮癣的治理工作，城区乱设广告、乱贴乱画甚至将广告牌搁置在道路上的现象并不少见，影响了市容市貌的整洁美观。
4、城区整体卫生状况差。我县垃圾中转站、垃圾处理场等环卫基础设施建设滞后，不能对城市生活垃圾进行集中治理和密闭化存放、密闭化运输以及无害化处理，直接影响城区环境卫生质量的改善和进步。具体表现：一是垃圾点规划设置不公道，多数地方沿路存放，治理粗放；二是公厕卫生打扫不及时，消毒不规范，卫生状况不佳；三是城区背街小巷、生活小区和城乡结合部位，存在漏清漏管现象，道路无人清扫，垃圾清运不及时，有的甚至长期堆积，垃圾围城现象比较突出，环境卫生状况令人不满。
三、题目存在的原因
城市环境脏、乱、差现象的出现，既有主观上的原因，也有客观方面的因素，主要表现是：
1、治理观念落后。重建设轻治理，重经济效益轻社会效益，重城市建设轻环境保护，重眼前利益轻长远利益，重利益主导轻生态主导。由于治理向利益让步，规划向开发让路，环境向建设低头等落后的城市治理观念的存在，导致乱摆卖、乱张贴、乱停乱靠现象不断产生。
2、治理体制落后。城市治理职能分散在***、交通、工商、建设、公安、市场发展中心、城关镇等部分，治理机构重叠，政出多门，条块分割，多头治理，责权不明，职能交叉，关系不顺，造成重复治理、无人治理、交叉治理综合症。财权在“条条”，事权在“块块”，建、管、养一体，等、靠、要并存，僵化落后的城市治理体制严重制约城市功能的发挥。
3、治理机制落后。（1）执法保障机制不健全。***执法职员没有同一的执法标志，执法车辆也陈旧老化，在执法过程中没有严厉性和权威性，治理职员在纠正违法违规行为过程中，会碰到围攻、辱骂、甚至遭受殴打等现象，暴力抗法、执法受阻事件时有发生。据不完全统计，仅从2002年5月县城市治理局成立以来，就发生此类事件32起，造成***执法职员16人（次）住院治疗。其中，1人肋骨骨折，达到轻伤标准；***执法车辆被扣和损毁1次5天。保障机制的缺失，不仅严重阻碍了城市治理工作的顺利开展，而且对执法职员的人身安全构成了严重威胁。（2）职员少，工资低，任务重，经费少的矛盾比较突出。县***局是我县正科级事业单位，编制36人，现在岗职员21人，其中，局机关8人，为财政全供；一线执法治理职员仅13人，财政供给80%的工资；每年的办公经费3.1万元。受资金限制，局里没有基本的办公设备，如电脑、打印机等。截止目前，13名正式执法职员工资欠发18个月（20**年12月至20**年5月），20%工资差额欠发6个月（20**年2月至20**年7月），7名临时职员工资欠发24个月（20**年12月至20**年5月，20**年2月至20**年7月）。而县城建成区面积现已达到9.5平方公里，城区主要干道“七纵五横”和环城道路已经达到13条，市容治理范围较广，工作任务相对较重。尤其是人民路、1**国道城区段等代表**形象的重要地段，需要投放大量人力、物力，然而治理气力与工作任务相比较，气力薄弱，任务较重，悬殊较大。依据目前的职员状况，县***局仅能维持治理人民路、政通路中段等几个重点路段，其他主要道路和次要道路则无力顾及，在治理上存在空缺点和空缺区。城区环卫办公室现有职工178人，正式工15人，临时工163人。其中：清扫工75人，清运工28人，清掏工30人，行政治理和收费职员45人。清扫工月工资300元，清掏工400元，清运工1600元（自带三轮车和两名工人，车辆燃修费自负）。由于工作量大，待遇低，环卫工人人心浮动，偶然还出现罢工事件。环卫办公室主要负责城区80万平方米（东至绕城公路，南至老木材公司，西至1**国道，北至水厂）路面的清扫、保洁，城区560个垃圾点的垃圾清运，116座公厕（其中：11座水冲公厕）、2**座家庭私厕的清掏、冲洗和打扫，日清运生活垃圾300吨。同时负责城区机关、企事业单位、门店、摊点等垃圾处理费的收缴。随着城市框架的拉大和城市人口的增加，其工作量将进一步加大。（3）车辆、设备陈旧落后，不适应高质量城市治理的要求。***执法车辆燃油维修用度、调查取证摄像设备费都没有着落，工作不能正常开展。该局2辆执法车辆（松花江面包车）分别购买于2000年和2002年，行驶里程均已超过50万公里，车体老化，毛病百出，在正常执法过程当中经常出现故障，执法职员推车现象经常发生，给正常执法和快速反应、查纠违章带来了不同程度的影响；20**年11月县政府调配给该局1辆普通型桑塔纳轿车，现已接近报废年限，不能正常使用。环卫办公室目前的设施也不能满足日常工作的需要，除自有车辆和设备以外，另外租用14辆三轮车和两辆粪便车。
4、治理手段落后。治理手段简单，主要依靠行政手段，忽视法律手段、经济手段和宣传教育手段的综合运用，治理方式停留在经验式治理、题目式治理、运动式治理、突击式治理、粗放式治理上，缺乏系统治理、目标治理、网络治理、标准治理、前置治理等现代治理手段，城市治理的指挥系统、决策系统、执行系统、控制系统、保障系统、监视系统、评价系统不健全，功能难以发挥。
5、治理评价标准落后。没有一套科学、系统、完整的城市治理评价指标和专业化评价机构。自上而下的检查评选，由于缺少群众广泛参与，使城市治理工作运动化、形式化，使中心区与边沿区、重点部位与非重点部位、主要路段与非主要路段、节假日与非节假日、检查前与检查后，在城市治理效果上形成强烈反差。
四、建议和对策
现代城市治理是一项复杂的系统工程，既包括生产、生活、环境各类基础设施，又包括城市规划治理、建设治理和功能治理。规划治理是龙头，建设治理是基础，功能治理是保障。建设与治理同等重要。为切实进步城市治理水平，有效改善城区市容市貌，应从以下几个方面解决题目，做好工作。
（一）理顺城市治理体制，健全治理机制，完善城市治理职能。
1、成立汤阴县城市治理综合执法局，推行相对集中行政处罚权制度。建议参照鉴戒郑州、安阳、林州等市、县经验，将与城市市容和环境秩序密切相关、密不可分的市政治理、园林绿化、市容环卫等方面的行政处罚权，工商行政治理方面对无照摊贩和店外经营的行政处罚权、户外广告的治理审批权，公安交通治理方面对车辆乱停乱放等侵占道路行为的行政处罚权集中到县城市治理局，由县城市治理局同一行使行政处罚和治理职能，建立“精简、同一、高效”的城市治理综合执法、综合治理新体制，切实解决多头治理、多头执法和推诿扯皮题目，进步工作效能。2、增加编制、经费，配备必要的执法车辆。建议参照我市城市治理执法局和**（98人）、**（125人）、**（146人）等兄弟县（市）的情况，根据我县城市治理实际工作需要，增加编制和职员，加大投进，保障经费，扩大治理范围，落实治理任务，消除城市治理空缺点和空缺区；3、理顺城区环卫治理机制，建立城区环卫治理的长效机制。建议成立***环境卫生治理办公室，作为我县环境卫生治理部分，使其具备行政主体资格，以利于工作的开展。或将城区环境卫生治理职能和现有环卫队伍由城关镇整体移交县***局，由县***局同一组织实施城市市容治理和环境卫生治理工作；建议实行分级治理制度和城区“门前三包”责任制，将各单位门前的路段实行专业化队伍治理和各级各部分、街道、小区等社会气力治理相结合，在节假日和重大活动时进行集中清理，明确责任，建立赏罚机制，形玉成社会齐抓共管的良好局面；打破公用企业事业化、政企不分、垄断经营模式，在行业内部引进竞争机制，实行公用事业企业化，将一批公用设施养护和治理权、公用卫生设施治理权等向社会公然招标，如树木绿化治理题目，城市保洁题目，将其推向市场实行专业化治理，市场化经营。政府只负责监视治理企业的正常运作，以利于进步治理效率，降低治理本钱，减轻财政负担。
（二）加强城市基础设施建设，完善城市功能。
在财政条件答应的情况下，建议县政府将蔬菜、瓜果、饮食、农贸等专业性市场建设，机动车辆停车场建设以及垃圾中转站、垃圾处理场、公厕等环卫基础设施建设纳进县城总体建设规划，与城市建设同步设计、同步建设、同步施工，不断加强基础设施硬件建设，完善城市功能，促进城市治理水平进一步进步，环境面貌进一步改善。
（三）实行路段治理责任制和责任追究制。对人民路、政通路、1**国道城区段等重要路段，明确具体职员负责，要求天天巡查一次，每十天对全县路段巡查一次，每月进行一次检查评选，实行以职定岗、以岗定责，制定落实责任制和责任追究制，使制度、机构、岗位、职员有机结合，加强协调配合，形成职责明确、齐抓共管、全面覆盖的良好局面。
（四）建立360°和360天的城市治理作业机制。建立360°的全方位城市治理作业机制，在城市治理上没有重要路段与非重要路段、重要街道与非重要街道、重要地区与非重要地区之分，城市治理必须全覆盖，不留死角。建立360天全日制城市治理作业机制，在城市治理上没有白天与夜晚、上班时段与休息时段、节假日与非节假日之分。
城市治理作用篇8
21世纪是城市的世纪，无论是在中国还是在世界其他地方，城市化浪潮从未真正消退，尽管在发达国家出现了所谓“逆城市化”现象。但不可否认的是，世界城市、特大都市不仅是推动世界经济发展的引擎，还是人类集中生活、发展的主要场所。因此，在创新社会管理和构建和谐社会的大背景下，着力推进和谐城市建设具有重要的积极意义。
构建和谐城市是社会建设和社会管理的重要方面，加强社会管理创新也将为和谐城市建设提供强大的推动力。2011年2月，总书记在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班开班式上的讲话中再次明确创新社会管理体制的重要性：“社会管理是人类社会必不可少的一项管理活动。在我们这样一个有13亿人口、经济社会快速发展的国家，社会管理任务更为艰巨繁重。我们加强和创新社会管理，根本目的是维护社会秩序、促进社会和谐、保障人民安居乐业，为党和国家事业发展营造良好社会环境。”[1]2011年7月，党中央、国务院了《关于加强和创新社会管理体制的意见》，把社会管理创新提升到一个新的高度，因此，繁荣社会管理体制的理论研究和实践，促进和提升社会管理创新的经验总结，成为我们今后工作的努力方向之一。
从社会管理体制创新的视角来看，城市政府的治理、城市社区的重塑、城市与乡村的互动、公民社会的建设和城市法治环境的完善，无论是对创新社会管理的理论，还是对构建和谐城市的实践，都有着重要的启示和探讨意义：引领我们的城市社会管理研究走向城乡互动，走进基层社区，积极地构建具有中国特色、中国风格、中国气派的本土文化的社会管理理论和实践程式，不断把最新的研究成果转化为构建和谐城市的强大动力。
一、“社会管理”与
“社会管理创新”的界定
（一）社会管理的内涵
社会管理是指社会管理者运用各种管理手段直接或间接地对社会进行治理的全过程。具体而言，是指由政府、非政府公共组织和公民所组成的管理体系，共同治理社会公共事务的活动。（1）在内容上，“社会公共事务”包括政治性公共事务、经济性公共事务和社会性公共事务等，法律制度、法治环境、教科卫体、社会服务、环境保护、公民参与、政治选举、政策制定等都是社会公共事务的重要组成部分。（2）在层次上，“社会公共事务”之“社会”是相对的，文中是指在地区（城市）层面上的社会治安和公共设施以及在社区层次上的社区秩序和环境优化等社会公共事务。（3）在方法上，这种公共管理已经开始超越传统的、一般意义上的“管理”，而趋向于“治理”，简约地看，治理理论的精髓可以归纳为“参与、互动、合作、服务”八个字。
基于上述对社会管理主体的认识，从主体间关系以及各主体所承担的角色（作用），可以把社会管理模式分为：（1）“以政府为本位、公民和非政府公共组织依附于政府”的管理模式。这一模式具体又可分为三种，即政府管理的集权化模式、政府管理的民主化模式、政府管理的社会化模式。（2）“以社会为本，政府、公民和非政府公共组织平等合作”的治理模式。这一模式具体又可分为两种，即社会治理的自主化模式、社会治理的多中心模式。目前，我们需要努力发展的是政府管理的社会化模式和社会治理的自主化模式。
（二）社会管理创新的内涵
社会管理是社会建设的重要方面，抓好社会管理可以为经济社会发展提供良好的环境。然而，由于以往片面追求经济的发展，在社会建设方面却严重滞后，导致了一系列的问题，例如：道德滑坡严重、社会分配不公、阶层分化严重等。如果这些问题解决不好，将会给社会稳定带来一系列的负面影响，将严重加大社会管理的难度。[1]直到近几年发生了诸多、暴力拆迁事件等，才引起了我们对社会问题的关注，由此社会管理创新最终进入了中央决策层的话语范围。因此，大力推进社会管理创新具有极大的现实意义。推进社会管理创新，就是指要尽快建立健全与发展社会主义市场经济、民主政治、先进文化以及构建和谐社会相适应的新型社会管理体系，形成社会管理和服务的合力，促进社会和谐发展。[2]
二、城市政府的治理：
构建和谐城市的主导
目前，在和谐城市的构建过程中，无论是政府管理的社会化模式，还是社会治理的自主化模式（事实上，这一模式是政府管理的社会化模式向社会化治理的多中心模式过渡的模式状态），政府治理无疑是起主导[3]作用的。
无论何种城市治理模式，[4]日趋复杂的社会公共事务，使政府再也无法独自承担对社会的管理职能。为此，政府要求社会各方参与到公共事务的管理中来，主动地向非政府公共组织、公民分权，并与它们形成制度化的、以政府为单一中心的分工协作关系，即政府管理的社会化模式。诚然，政府仍然占据着社会管理体系的主导地位，公民和非政府公共组织只是辅助政府管理的得力帮手，对政府仍有较强的依附性。至于社会治理的自主化模式，原来不对等的关系已经被打破，公民和非政府公共组织逐步摆脱对政府的依附，成为社会公共事务管理中完全独立的主体。尽管此时的社会力量已经有了与政府进行平等对话的平台，然而公民和非政府公共组织仍未能形成牢固的、与政府相提并论的中心，政府仍然起到主导性的作用。因此，在兼顾公民和非政府公共组织管理社会公共事务的需求与能力增强的同时，要合理发挥政府的主导作用，体现和谐城市构建中的“和谐城市领导力”。[5]
（一）城市政府部门间的协作
城市社会管理不仅要追求政府不同部门自身工作的最优化，而且要追求不同政府部门之间相互配合的最优化。由于城市政府的主体重复、多头管理往往导致严重的管理低效率，因此在和谐城市的构建中，城市社会管理必须注意横向不同职能部门之间的分工协调和纵向不同隶属关系之间的分权协调，需要指出的是，强调政府部门间的协作应该重于单个部门工作的最优化，也就是要在发挥单体优势的同时，深入挖掘单体之间相互协作的潜力和切合点，力争达到“1+12”的效果。
（二）城市政府与nGo（非政府公共管理组织）的配合
一直以来，我国城市社会管理模式具有大包大揽的特征，政府、企业、社会三项职能往往交叉在一起。而在和谐城市的构建中，政府应该充分发挥非政府组织的作用，将部分权力向公共组织转移，将部分行为转向市场和社会，实行政企分开、政社或政事分开，通过减少政府的直接干预，充分发挥社会组织的积极作用。通过市场化的形式，把政府的职能转移给非营利组织或社会中介组织，提升非政府公共组织管理社会公共事务的积极性，提高社会管理的效率，创造最佳的社会治理效果。
（三）城市政府与公众的协调
和谐城市的构建离不开城市公众的积极参与，现代化的城市社会管理模式提倡公众参与式的城市管理，强调公众参与城市管理，意味着公众不单是城市管理的对象，更应是城市管理的主体；不是只让公众仅仅了解决策的结果，而是应该让他们参加与城市管理决策、实施、监督的全过程，形成“公众自下而上地参与”和“政府自上而下地管理”的合力。加入了城市公众的参与，城市社会的管理将呈现出更加积极的景象，这也是城市社会管理体制创新的一种方式，将会在今后的城市社会治理中产生更加积极的作用，将会给我们的城市建设提供一种全新的管理模式，更加有利于公民社会的形成。
三、城市社区的重塑：
构建和谐城市的基础
社区是居民日常工作和生活活动的场所，是城市社会的细胞，社区和谐是城市和谐的基础。重塑城市社区要坚持以人为本的科学发展观，按照构建和谐社会的总要求，以服务群众为重点，以居民自治为方向，以维护稳定为基础，以文化活动为载体，努力把社区建设成为“管理有序、服务完善、环境优美、文明和谐”的现代化新型社区，为构建和谐社会奠定坚实基础。
以上海2010年世博会为例，世博会举办期间，各种社区志愿者组织、社会力量成为担当世博营运日常工作的中坚。正如有学者所指出的，上海世博会的成功，“自愿组织和社会力量是一个重要因素。没有他们，很难想象世博会会办得这样成功。这里社会力量扮演了非常正面的力量，是政府的帮手。这或许能有助于改变人们对社会力量或者公民社会的负面看法”。正是在世博会期间这些可爱的志愿者身上体现出来的奉献精神和社会共建的力量，让我们看到了一种全新的进步力量，那就是公民社会在不断地形成，社区居民愿意为政府、为社会分担责任，愿意为社会的进步贡献力量，愿意为社会管理体制的创新提供第一手示范资料。
同时，社区公民社会的培育，使之逐步与城市政府达成“二元结构”：一种既互相监督又互补增益的结构格局。这种结构格局不但不会削弱市政府的功能，反而其功能张力以更灵活的形式得到广阔延伸，在社区与政府无形中达成的协议中，我们看到了城市社会管理体制在以一种渐进式的方式发生变化。而这也是一种积极的变化，在这种变化中，我们看到构建和谐城市的图景大有希望。
（一）坚持以人为本，形成社会服务网络化
以民为本、服务群众是构建和谐社会的永恒主题。建立以街道便民服务中心、社区服务中心和社区代办站三者构成的服务网络：形成以街道行政便民服务中心和社区代办站为主体，以社区服务站为基础，以社区中介组织和志愿者服务为支撑，以便民利民服务网点为依托，以市场运作为补充，社会单位和居民群众广泛参与、纵向到底、横向到边的服务工作网络格局。延续和拓深社区居民参与城市管理的精神，在社区公众之间大力弘扬“奉献、友爱、互助、进步”的精神，形成“我为人人，人人为我”的良好社区风尚，构建和谐社区。
（二）创新工作机制，着力建设创新型社区
创新是一个民族进步的灵魂，是一个国家兴旺发达的不竭动力。创新也是社区工作的活力之源、生机之本。（1）重建社区居民相互信任的社区诚信伦理机制；（2）重建有利于降低风险的社区安全机制；（3）重建有助于增强社区凝聚力的社区居民参与机制和社会保障；（4）重建有助于资源共享的跨界组织管理机制，实现社会资源的全面整合与共享，尤其应加强信息资源整合，建立社区内各相关部门之间的双向告知和信息互通制度；（5）建立健全社区应急控制管理体系，最大程度保障社区安全是重建有利于人与自然和谐的社区生态与文化特色机制。
（三）社区合作共治，推进自治型社区建设
现代的合作治理理念为和谐社区构建提供了思想保障，社区居民积极参与社区管理和社区自治也成为公民社会成长的重要契机和实践平台。（1）要积极发展基层民主，有计划、有步骤地推进社区自治；（2）要推进社区居委会专职人员的直接选举，兑现社区居民的民主选举权利；（3）要建立健全居民代表会议制度、居民自治章程等，保证社区居民自治的长期、健康、有序发展；（4）要完善决策听证会、矛盾协调会、政务评议会等社区民主自治制度，把与居民利益有关的社区事务交给居民讨论、决定，畅通和拓宽居民参与管理的渠道。（5）要积极推行网络化管理模式，把社区作为一个“棋盘”，按照“条块结合、以块为主、属地管理”的原则，合理布局城管、环卫、计生、治安等工作，最终实现政府行政管理与社区自治管理的有效衔接。
社区居民参与管理模式的建立，有利于提高公民参与社会管理的积极性和主动性，有利于推动社区居民参与和谐社区建设的主人翁意识，有利于公民社会的快速形成。同时，也为城市社会管理提供了一个研究的范本，在当前形势下，加强对社区参与的研究对建设和谐城市具有重要的意义。
四、城乡之间的互动：
构建和谐城市的动力
城乡之间的互动，更为重要的方面即是乡村的城市化。城市化不同于城市发展，[1]城市化的本义是农村变为城市，农民变成市民，其本质是农村人口转移到城市，在城市定居和工作，城市的人口占全部人口的比重不断增加的趋势。简单地说，城市化就是农民进城的过程。
在经济发展的早期阶段，农民是低收入阶层。因此，城市化的过程又是如何处理好贫富差距问题的一个过程。简单来看，城市化的过程至少包括三个方面：城市化是工业与服务业发展的过程，换言之，城市化是为了更快更好地实现非农产业化；城市化是农民进城的过程，在这个意义上，城市化进程又是“穷人进城”的过程；城市化是土地用途转移的过程，城市化进程要求城市用地、商业用地增加，要求一部分土地的用途发生转换。[1]
城市在发展过程中，将进一步加快居住功能向郊区迁移、商务楼宇向市区集聚、城市基础设施水平明显提高，尤其是中心城区与郊区之间的交通联系将更为便捷，郊区发展的交通制约性条件将有较大改观，大大促进郊区、农村对市区的推动作用。[2]城乡发展的历史，大致是沿着这样一条道路进行演变的：乡育城市―城乡分离―城乡对立―城乡联系―城乡融合―城乡一体，这一演变过程既反映了城乡演变趋势，也反映出城市化进程的阶段性规律。很明显，城乡一体不仅是人类社会发展的最终目标，也是城市化发展的最高阶段。目前我国城乡差别较大，城乡壁垒尚未彻底消除，城市化进程中还存在着影响城乡关系发展的种种阻碍，加强城乡联系，促进城乡共同进步与繁荣，才是我们处理城乡发展的理智态度。
（一）重视郊区城市化现象
郊区城市化，是在城市化过程中必然要上演的一个过程，伴随着中心城区的快速发展，中心城区周边将崛起一批先进郊区。这些先进的郊区经济发展并不滞后，而且也有着明显的向市区追赶的迹象，不仅仅体现在城市建筑上，同时也体现在人们的思想观念上。城区郊区化与郊区城市化互相促动和共存是当前城市化进程的鲜明特征，正在形成一种“大城市，大郊区”的现代城市模式。这种模式将有利于和谐城市的构建，既不至于导致中心城区压力过大，也不至于郊区土地的空置，如此一来，将在市区和郊区之间形成一种良性的互动，共同推动城市社会管理模式的不断更新和进步。
（二）坚持可持续发展战略
可持续发展是一种既关注当代人需要，也关注后代人需要的经济发展模式，既要实现代内公平，也追求代际公平。因此，我们要坚持可持续发展战略，实现经济与人口、资源、环境的协调发展。要加大环境建设力度，发展绿色循环经济，倡导环保低碳型的生活方式，为子孙后代创造清洁、魅力的家园。
（三）优化城市功能区布局
城市的发展，离不开功能区的优化布局，因此，要进一步优化以中心城市、新城、中心镇为重点的城市布局，加快城乡一体化步伐，推进郊区城镇建设，争取基本建成布局结构合理、功能齐全、多心多层、组团式的城镇体系。要加快建设高等级、综合性、枢纽型，与国内外大交通连接的现代化交通网，延伸市区、贯穿城乡、辐射周边、扩散全国。
在城乡互动中，既要把握郊区居民的需求，也要考虑中心城区的承载力；既要考虑城乡发展不均衡的问题，也要思考如何走向共同富裕的问题；既要注重代内平等，也要追求代际平等，不要断了子孙的路。城乡的互动，对于和谐城市的构建的确会产生极大的推动力，同时也会提出一些新的要求，在不断解决问题的过程中，我们既要坚持过去好的做法，也要不断吸收最新的成果，为和谐城市的建设提供理论支持和实践指导。
五、城市法治环境的营造：
构建和谐城市的保障
法治环境是指全社会主张法律至上、依法而治所形成的特定意义上的社会环境。它是社会管理趋向文明过程中所形成的制度化特征和必不可少的客观基础，对生产力的发展起着维护、保障、促进、规范和巩固的作用，是生产力的重要组成部分。在城市中，由于各种社会关系更加复杂，尤其需要营造一个积极健康、人人遵守、人人践行的法治环境，为和谐城市的建设提供强大的保障。城市法治环境的营造与城市治理、社区自治并不相悖；反而是法治理念一直都未曾离开过城市社会管理工作和社区自治工作。因此，营造良好的城市法治环境对城市社会管理和和谐城市构建而言是一种保障而非阻碍。
（一）城市社会管理离不开法律
在城市公共管理体系构建中，决不能忽视法律的作用，在公共管理的内涵中也蕴涵了“法治”的意味。因此，作为城市管理者（或治理者）必须要面对城市法治环境的营造问题，也就是说要力求形成一种全民知法、懂法、守法、用法的良好局面，在全民法治的环境下，城市社会管理工作也将更加日益开展，构建和谐城市也将更加具备后劲。
（二）法治环境保障城市和谐发展
法治环境要求依法行政、公正司法，规范生产力的发展。（1）在市场经济体制和法律体系初具规模的今天，要高度重视政府决策的法治化，建立一个良好的规划、决策的法治机制，并辅以法律责任制度，依法规范政府的行为，保证决策、规划的科学化、民主化、规范化，避免主观性、随意性和“长官意志”，将决策失误降至最低限度。（2）以政务环境为重点的地方软环境日益改善，关键在于各级政府必须严格依法行政，切实转变观念，简化办事程序，降低行政成本，提高行政效率，增强服务意识，主动为投资者、为企业提供优质服务，融行政执法于服务之中，保证行政执法的公正性、公平性、公开性，坚决纠正和防止行政执法中的地方保护主义和部门保护主义，切实改善地方软环境。（3）加强对行政、司法的监督，充分发挥人大监督、司法监督、舆论监督、群众监督、各民主党派民主监督等各种监督机制的作用，及时有效地纠正违法的和不当的行政、司法行为。在良好的法治环境下，公共管理主体的各项行为都置于监督之下，在法定的程序下合理安排自己的公共管理项目，主动积极提供各项管理服务，因此将为和谐城市的构建提供更加强大的动力。
在良好的城市法治环境下，我们将看到一个更加积极的城市公共管理者的身影，也将看到城市社会管理置于监督之下的科学性和规则性，少了随意性，多了规划性，和谐城市的建设在软件和硬件建设方面都将取得长足的进展。
六、结语
和谐的城市，在社会管理创新的视阈中，即是社会管理的三大主体――政府、非政府公共组织以及公民的平等协商、各司其职、共同治理社会公共事务下的城市（社区）状态。
和谐的城市，是公平公正的城市，无论你是帝王贵胄、文人学者、还是市井小民、凡夫俗子，也不管你是“土著”、“蚁族”或是“漂一族”，只要你在为这个城市的运作、发展尽着自己的一份力量和智慧，这个城市就应给予生存和发展的空间，这是基本的公平公正。
和谐的城市，是以人为本的城市，城市是人的聚合体，城市精神的实质就是人的精神，应体现出城市为人服务，而非人被城市的“异化”，即体现出“人本”。简单地讲，就是要从人类和人性的角度出发，从促进人的全面自由的发展着眼，体现出一个城市所具有的极强的包容性。
城市治理作用篇9
城市区域是中心城区发展的基础，中心城区也是城市区域发展的保证。对中心城区和城市区域协调发展的追求不断对大城市管治提出新的要求。换句话说，大城市采用何种管治方式才能更为有效地促进两者之间的协调发展是大城市管治中的核心问题。它不仅关系到城市区域的空间结构，更关系到城市区域的城市行政结构。
许多理论揭示了大城市管治的内在机制。制度经济学强调竞争和合作是产生大城市管治变化的两种基本力量(ostrom,1986;ostrom,Schroederwynne,1993;ostrom,Gardner,walker,1994。)。他们认为大城市管治实际上有两种基本的方式，一种是由中心城区操纵的城市区域社会经济发展，城市区域的发展要靠中心城区来带动，这种管治方式称为“集中式管治”(CentralizedGovernance)；另一种管治方式称为“分散式管治”(DecentralizedGovernance)，即让城市区域内众多的城镇，相互竞争，共同促进城市化。强调中心城区不要过分干预城市区域内其他城镇，而让市场机制来协调城市区域发展。他们还认为，“集中式”和“分散式”管治方式都有其内在的弊端。前者机构臃肿，办事效率低，容易造成。后者又容易造成各自为政，盲目发展。多中心管治(multi-CenterGovernance)方式则吸取了两者优点，为大城市比较理想的管治方式。多中心管治既承认城市区域是城市发展的基础，又突出了中心城区对城市区域的协调作用。
在经济全球化过程中，西方国家大城市管治方式变化正是从“集中式”和“分散式”管治朝多中心管治转变的。
进入21世纪以来，城市政府对城市区域内经济活动的调节一方面要求城市之间的合作，同时又不能不考虑它们各自利益，利用竞争机制促进城市区域的发展。中心城区既要引导郊区县（市）的资源合理应用，同时又要使郊区县（市）真正走上与中心城区竞争的轨道。为了顺应这种公平竞争的要求，解决资源不均的矛盾，大城市在经营和组织城市区域发展的方面，都把资源共享和合作作为大城市管治的核心。
在市县关系方面，中心城区既不是采用计划和分配的办法为自己扩大地盘，也不是放任与不管，而是在集中和分散之间取得整合。城市多中心管治赋予给市县的是一个平等互助的关系。各个城镇权限重新分配和调整。例如在城市基础设施投资、公共服务业、土地使用权利等问题上以城市区域的市场机制为准则。如果一个发展项目来到一个效区县（市），那么这个县（市）就要从整个城市区域出发，合理安排这个项目，不能维护自身的利益压低标准来抢夺这个项目。当一个项目来到中心城区时，中心城区也应该遵守区域共同发展准则，不能不加选择性地包揽一切。因此，城市多中心管治是一个现实的合作过程，它容不得中心城区政府统管一切而增加管理成本，也容不得各自为政，不择手段地为各自获得发展。
在城市空间结构调整方面，中心城区除了制定区域发展政策外，还通过建立专门机构直接对周边地区进行协调。在不打破各自的行政区划界限基础上将一些次要的城市功能活动转移到郊县。同时中心城区提升自己的功能，使得中心城区可以轻而易举地协调分布在不同城镇的功能和城市化过程。中心城区把复杂的城市分解成若干专业性强的、用地量大的功能，分散到其城市周边地区去带动边缘地区发展，同时，又不剥夺周边地区的发展权，既为本身创造了更大的发展空间，提升了本身的协调能力，同时也调动了周边地区的积极性，引导了周边地区的发展方向，形成了整个城市区域之间的合作和分工。
西方国家大城市管治变化说明，大城市过去维持的“集中式”管治不能适应越来越大的全球化压力，而对全球化形成了挑战，导致周边城市无法同中心城区展开合作。
“分散式”管治虽然适应了全球化需要，但同时对城市化形成了挑战。分散式管治鼓励了中心城区在更大范围的展开，如城市开发区、房地产业、城市交通会在更大范围内发展，使城市发展规模无法约束，产生了“摊大饼”。“分散式”管治方式虽然提高各个“各自为政”的城镇的竞争能力，同时也削弱了城市区域整体竞争能力。
而正在发生的城市“多中心管治”是经济全球化的必然要求，又是实现城市化目标的重大变革。它主张各个城市之间开始进行合作，在合作的前提下，维持竞争，目标是提高城市区域整体竞争能力。
2中国大城市管治方式的转变
中国大城市管治面临着一个集中和分散的两难困境：大城市区域既需要“乡村城市化”机制来调动小城镇力量和推动城市化进程。同时“乡村城市化”本身又在影响中心城区的作用，造成城市人口在空间上更加分散，城市基础设施配套的摊子铺的更大，城市管理权限的分散，产生所谓“镇镇像村，村村像镇”，继而影响了城市化的进程。
上述的两难困境是影响中国大城市管治转变的内在原因，换句话说，中国大城市管治是在这一矛盾中发生转变的。
2.1“市带县”阶段
城市区域发展的起步阶段总是依托中心城区，是集中市域范围内有限的财力、物力等区域资源来促进城市化进程。1980年代，中国大城市正是采用了这种“增长极”战略，开始改革大城市管治方式。大城市进行了城市行政区划调整。“市带县”的措施就是“集中式”的管治方式的体现。“市带县”促进城市区域资源的集中，同时带动县（市）工业的发展。
在“市带县”的浪潮中，中心城区对城市区域的城市化起了重要作用。例如，许多城市中制造业转移到郊区县（市），城市工业与乡镇工业进行联营和合作，城市中的许多经营管理人员、工程师纷纷“下乡”支持乡镇工业发展。郊区县（市）利用城市区域内廉价的人力和土地资源，积累了大部分劳动密集型产业资源，部分县（市）工业在发展过程中，一度对乡村环境产生了负面影响。随之而来的环境保护方面的努力进一步规范了县（市）工业的发展，同时也增强了乡镇工业企业的素质。
在“市带县”的政策下，中心城区的产业结构逐步升级，资本、技术密集的机械制造、原材料工业得到发展。
可以说，当时的城市化主要是中心城区的拉动，即大量中心城市资源直接或间接涌入小城镇。有些倾斜性政策甚至把中心城区资源转移给小城镇，以牺牲中心城区力量来促进乡镇企业发展。所以，到1990年代末，有些发达地区的城市区域产业格局中，乡镇工业和城区工业各占半壁江山。
“市带县”管治下的城市化主要不是在城乡竞争中实现的，而是靠城市拉动或主动让位来实现的，这是城市化初级阶段的必然选择。但是“市带县”管治方式存在着另一种弊端。例如，“市带县”本身就是使城市郊区县（市）享受扶持发展政策，在中心城区和郊区县（市）之间存在着不公平竞争。中心城区需要集中区域资源才能继续保持以往的带动能力，这就需要县（市）自身发展，简单说，“市带县”的同时也需要“县带市”。在中心城区向郊区县（市）提供单向支持的同时，中心城区的政策仍然保持了传统的计划经济体制。城乡产业制度的差异使国营企业的资源流向乡镇企业，中心城区的“造血功能”受到限制。中心城区扶持市县发展的政策越倾斜，县（市）政府对经济活动的主动参与就越少，而这又会削弱城市区域的整体能力。再如，地理位置临近城区的郊区县（市），具有土地资源和丰富的劳动力，论实力并不一定需要中心城区拉动，却吸引了中心城区更多的资源，无形中扩展了城市发展规模。而最需要拉动的边远县（市）却很少得到“市带县”的好处2.2“撤县建市”阶段
1990年代，为了推动城市化，国家开始扶持县（市）对县域城市化的带动作用，表现为“撤县建市”政策。城市管治的方式开始朝着“分散型”方向发展。前后约100个大城市的郊县进入了中国城市行列，直到最近，“撤县建市”才有所停止。
“撤县建市”实质上造成了那些本身拥有一定经济实力和人口规模的郊区县（市）直接或间接的脱离中心城区的管治。“撤县建市”不但承认和保留了原有的县在资源分配中的权力，而且在原有的县（市）级权限上注入了新的权力，从而进一步形成了大城市分散式管治局面。
1990年代以来，积累了一定实力的郊区县（市）开始直接参与经济全球化。当这些县级市拥有了经济活动广阔的权利空间时，它进行的经济活动常常与中心城区互相重复。国际投资，商品、原材料和零部件的对外输出使郊区县（市）的经济实力进一步加强。与中心城区相比，临近城区的新建市拥有丰富的土地资源和区域交通条件，以及更为优越的投资环境，它们的发育开始对城市区域空间结构以及中心城区的地位产生冲击。发达地区的许多县（市）逐步发展到成为了地区的竞争对手。有些县级市拥有与本身地位不太相称的人事权、财权。他们与中心城区互相攀比，相互压制，所谓“开发区”热就是一个例证。城市和郊县之间相互依存度开始大幅度减小，城市对县（市）的带动力量急剧缩小。
在中心城区与一些地理位置优越的郊区县（市）激烈竞争过程中，中心城区不仅不能左右县级市，而且中心城区的某些功能也受到了县级市的左右，最突出的是城市建设用地的扩展，由于没有规范的协调机构和管理制度，市县之间并不存在统一的土地市场，由此造成了市县之间互相攀比和重复投资的局面。许多边缘区乡集镇不听命于中心城区的安排，也不受所在县（市）的监督，而利用本身的地缘优势获取额外经济利益，在城市分散式管治中形成了独特的城中村。
郊区县（市）为了抢占中心城区本身所应有的市场地位和在城市区域中的正常支配地位，降低开发成本，由此扭曲了本来可以有效配置资源的市场竞争机制，降低了城市地域土地资源的使用效率，造成中心城区“摊大饼”式开发。
灵活的政府和办事效率是世界公认的经济全球化所需要的制度条件。“撤县建市”赋予了县（市）灵活程度较高的制度条件和管理过程，促进了县（市）参与经济全球化。
2.3“撤县并区”阶段
“分散型”管治对中心城区的健康发展形成挑战后，政府开始放弃“撤县建市”的管治方法，国家转而鼓励大城市实行“多中心”管治，目前的“撤县并区”就是中心城区和郊县（市）之间的相互竞争的必然选择。“撤县并区”不再是由中心城区根据自己的需要来设定城区发展目标，而是要越来越多地从城市区域的角度来选择中心城区可能的城市发展目标；而且，“撤县并区”摆脱了郊县单凭本身的资源和市场，在县（市）范围内独自操作、组织经济活动。
“撤县并区”其实是多中心管治在中国的具体表现，也是在“集中式”和“分散式”管治后的一种平衡。大城市在全球化过程中只有靠合作和竞争方式维持城市区域的竞争能力，“撤县并区”正是在建立一种新的协调机制，顺应共同发展的需要，推动市县在城市区域发展上有效合作。因此，“撤县并区”是全球化过程中中国大城市管治的本能反应和共同愿望。在“撤县并区”过程中，市县之间事实上不存在“谁管谁”的问题，而是共同面对全球化压力，协调发展。我们不难发现，中国大城市已开始朝“多中心”管治方式转变。
1990年代，上海、北京、天津、重庆四个直辖市率先进行了“撤市并区”。进入21世纪以来，一些省会城市，更面临着能否在这场大城市的相互竞争中保住省域政治、经济、文化中心的问题。省会城市兴起了提高城市区域竞争力的热潮。杭州市在2001年2月将市区边缘的已经“撤县建市”的萧山、余杭“撤市并区”，市区面积也由此从原来的683km[2]扩大到3068km[2]。南京将江宁县撤县并区后，最近又将江浦县和六合县分别与浦口区和大厂区合并，从而使市区面积由2000年的1000km[2]扩大到目前的4737km[2]。合肥将原来的郊区进行了调整，市区面积由原来的458km[2]扩大到558km[2]。南昌市也计划将五个郊县纳入市区。许多地级市也纷纷扩大本身的管治范围，加强城市地区的协调发展。
在中国大城市工业结构调整阶段，“撤县并区”策略的实施有助于消除就业“城乡错位”情况，中心城区的“下岗”职工可以到乡镇企业寻找出路。也为城乡经济的整合提供了广阔的空间。在经济全球化过程中，大城市经济主要依托全球化对整体城市区域的市场需求；城市区域市场对中心城区经济发展具有重大影响。所以，大城市区域的经济只有越来越深地进入经济全球化过程时，中心城区才具有竞争力。“撤县并区”既增强了中心城区政府的功能，而且增加了郊区县（市）的参与。他们发展的好坏直接影响到中心城区的竞争力。可以说，“撤县并区”是通过合作来提升大城市发展。
从“撤县并区”的政策内涵看，原郊县政府在大的城市区域发展问题上应服从中心城区的安排，发展策略应当由中心城区来调控而不是由原郊县本身来制定。其次，原郊县的发展决策主要还是由郊县本身制定执行。中心城区遵重郊县自制，只负责协调而不是包揽其发展。郊县政府在政策实施上具有一定的自制权。
3结论
通过对改革开放以来中国大城市管治方式变化分析，我们可以看出中国大城市曾经实行过的集中式管治体制，分散式管制方式，正逐步转变成多中心的城市管治，城市化不仅仅依赖中心城区或者农村城镇，而是依靠两者之间的合作，这将进一步推动中国城市化进程。
“撤县并区”是中心城区和郊区城镇之间相互作用和制衡的结果。全球化形势下，单从强化中心城区出发或单从所谓的“农村城市化”都不能够有效地推动城市化。“撤县并区”就是市县之间合作的具体表现。衡量“撤县并区”的作用，关键在于建立市县之间的平等互惠关系和在城市区域范围内建立统一的市场机制，因为城市化问题不仅仅是城市边缘区问题，更多的是大城市腹地问题。一个大城市常带好几个县（市），解决了市区临近的几个县（市），更远的县（市）的发展协调问题还会出现。
要真正实现“撤县并区”战略效果，在“撤县并区”的实施过程中，要注意利用“多中心”管治理念，不能再次回到“市带县”或“撤县建市”的老路。例如，在“撤县并区”之前，中心城区土地资源紧张是显而易见的，在“撤县并区”和城区面积行政调整之后，中心城区面积的扩大，尤其是目前大城市市区行政面积扩大，容易造成粗放式开发。如果没有一个城市区域整体的市场机制。就会减少城市土地利用的效率。也就是说，“撤县并区”的同时要防止“郊区化”。中心城区政府不能只关注开发成本低的郊区土地资源，从而造成不必要的城市“空心化”。
“撤县并区”改变了原郊县政府运作的环境，在“撤县并区”后，某些郊区县（市）在城市开发过程中有了与中心城区同样、但比其他县（市）发展更多的机会。中心城区不能够盲目干涉或插手一些区级经济开发的机会，如果任何发展中的小问题都要得到中心城区的层层审批，就把简单问题复杂化，不仅影响办事效率，减少投资者的兴趣，而且会减低原郊县政府部门的积极性，导致他们心有余而力不足。
总之，城市化和城市地位的竞争，很大程度上是一个城市管治方式或者说是城乡制度安排上的竞争。大城市竞争力的提高很大程度上将取决于大城市的管治方式。谁能在这样的竞争中，成功地调动市县的积极性，有效地利用多中心管治理念建立适应现代城市区域发展的城市管治结构，谁才具有竞争力，城市化才具有动力。
［收稿日期］2002-05-20
【参考文献】
1GarreauJoel.1991.edgeCity:LifeonthenewFrontier.newYork:Doubleday.
2KlingRob,Spencerolin,markposter.1991.postsuburbanCalifornia.Berkeley:UniversityofCaliforniapress.
3ostrome.1986.anagendaforthestudyofinstitutions.publicChoice48,3-25.
城市治理作用篇10
【关键词】城市；生态河道；治理设计；若干思路；分析研究
城市生态河道在某种程度上是城市环境以及水网管理的重要管理因素，城市生态河道治理是一项极为复杂系统的工程，不仅仅需要涉及到环境科学、景观生态学而且还需要涉及到水利工程学等。城市生态河道治理是保持城市生态河道生物生存的重要举，是提高城市生态河道水体质量的关键。只有做好城市生态河道治理，才可以实现人与水之间的和谐，进而为促进我国城市经济的发展以及生态环境的改善提供基础。本文主要分析生态河道治理原则，探讨城市生态河道治理与设计思路，为我国城市有关部门在城市生态河道治理与设计方面的开展提供借鉴。
1城市生态河道治理原则
首先，城市生态河道治理的综合性原则。这里的综合性原则不仅仅是指满足人们对于城市生态河道的用水需求，而且还包括城市生态河道的生态功能发挥。因此，在实际的城市生态河道治理过程中，有关部门需要严格遵守河道治理的综合性原则，选择最优质的城市生态河道治理方案，实现城市生态河道治理综合效益最大化。
其次，城市生态河道治理的协调性原则。城市生态河道治理的需要做到与当地的风俗以及周围的环境相协调，按照城市发展特点以及河道的延曲状况进行治理，将河道沿线的周围风光以及整体风貌相结合。
另外，城市生态河道治理的自然性原则。城市生态河道治理，不仅仅要因地制宜，还要做到人工修复与自然修复相结合，尤其是对于地形、水文、水下生物等多种因素进行考虑，提高城市生态河道的自然化，保障好城市生态河道水系统的自我能力。
最后，城市生态河道治理的经济成本原则。最大限度的降低城市生态河道治理成本，获得最大的经济效益，这是城市生态河道治理的关键性问题。在进行城市生态河道治理的过程中，有关部门治理中需要对于河道治理目标有着清晰的认识，无论是前期的城市生态河道建设期，还是后期的城市生态河道维护期，有关部门都需要做好规划与设计，将城市生态河道治理成本控制在最低限度，提高城市生态河道治理综合效益，促进城市生态河道治理可持续发展。
2城市生态河道治理与设计思路
2.1城市生态河道治理理念
首先是对水体质量的要求。城市生态河道治理需要更加的注重水体质量，毕竟水体质量好的话才可以保证水下生物的生存，水生物才可以保持多样性。其次，城市生态河道两岸的植被种类需要多样化，同时进行绿色群体的搭配，有关部门需要根据不同的水情选择不同的植被物种。如果本身城市生态河道两岸存在着野生的植被物种的话，有关部门可以做到科学利用，进而营造出更加自然的风情。另外，做好河道横纵向的科学规划。城市河道横向上要尽量的保持周围空气以及水分的合理流通，这样可以为河道周围的植被生存创造良好的条件，河道纵向上要在实际的城市生态河道治理中，更好的依偎河道蜿蜒曲折形态，使得城市生态河道的那种自然特性充分的表达出来，尽量的减少人工痕迹，更好的体现出河道周围的自然特性。
2.2城市生态河道设计思路
有关设计单位在对城市生态河道进行设计的过程中，需要注意必须要坚持以人为本以及回归自然的设计思路。设计单位以及设计人员在对城市生态河道进行设计时，需要更多地关注城市生态河道本身所具有的的排洪、泄水以及生态保护功能，同时，对于城市生态河道所具有的自然景观进行保留，包括生态河道的水草、礁石等。将城市生态河道的自然风光与城市生态河道的重大功能相结合，这也是城市生态河道进行设计的重要目标之一。通过这些设计思路，不仅仅可以实现城市生态河道功能的有效发挥，而且还可以实现城市生态河道生态保护的多元化。通过建设仿自燃型河道，不仅仅可以建立起河道与人的亲近关系，而且还可以满足人们对于河道的实际需求，进而建立起安全、亲水的和谐环境。另一方面，针对目前我国城市生态河道水污染严重的问题，有关部门需要加强城市生态河道截污治污的管理，建立完善的城市生态河道截污治污设施，将城市生活污水以及有害水质全部排挡在城市生态河道之外，保持城市生态河道的自然属性，进而提高城市生态河道截污治污的水平，从而最终实现城市生态河道治理的伟大目标。
2.3城市生态河护岸应用
城市生态河护岸是城市生态河治理过程中的重要部分，城市生态河护岸不仅仅包括城市生态河自然护岸，而且还包括城市生态河人工护岸，无论是自然护岸还是人工护岸，城市生态河护岸都是一种采用自然材料而形成的可渗透性界面。城市生态河护岸在实际的城市生态河运用中起着至关重要的作用，包括防洪、枯水期蓄水以及丰水期泄洪以及调节水位等功能。因此，在实际的城市生态河治理过程中，有关部门必须要进一步加强城市生态河护岸的治理，提高城市生态河治理综合效益。另外，城市生态河护岸本身也是一种比较丰富的生态系统，对于维持河岸与河岸水体之间的有效调节，保证城市生态河护岸周围空气的流动，都起着至关重要的作用。城市生态河护岸还可以使得河流地貌更加的多样化，进而使得城市生态河的自净能力得到迅速的提升。通过城市生态河护岸在实践中的应用，可以极大地提高城市生态河的治理水平。
3总结
综上所述，在生态河道治理中，为更好地实现“治污、防洪、还生态、促发展”目的，应当坚持“回归自然”和“以人为本”相结合，树立牢固生态和谐理念，注重开发河道的多种功能。尽管我国城市有关部门在党和国家的生态环保政策引导下，在城市生态河道治理与设计方面积累了丰富的经验，也取得了重大的进展，但是在实际的在城市生态河道治理与设计方面过程中，还是存在着很多的问题。有关部门需要进一步加强城市生态河道治理与设计，提高城市生态河道功能与环境双丰收、双效益。
【参考文献】
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