教育政策定义篇1
关键词：教育政策；程序正义；必要性；价值
中图分类号：G520 文献标识码：a 文章编号：1672－4038(2011)10－0044－05
“正义是社会制度的首要价值，正像真理是思想体系的首要价值一样。”无疑，正义是教育政策的首要价值。教育政策首要价值正义的实现在于教育政策结果的正义即实质正义，而实质正义的前提是教育政策程序的正义。教育关涉国家和民族的未来，教育政策是公共政策的重要构成部分，缺乏教育政策程序正义，就没有教育政策实质正义，也就没有教育的和谐，从而影响社会的和谐。正义是和谐的核心，在建设和谐社会的今天，法治环境有待完善，以政府为核心的公共管理主要通过公共政策的情况下，包括教育政策在内的公共政策程序正义应是一个重点研究领域。
必要性和价值是意义相近的近义词，在论文撰写中，经常通用，没做严格的区分。鉴于本文讨论的主题是教育政策程序正义的必要性和价值，在此有必要进行区分。必要的涵义是对某事物而言“不可缺少；非这样不行。”根据必要的阐释，教育政策程序正义的必要性就是相对于教育政策实质正义而言不可或缺的特性。也就是说，缺少了程序正义，教育政策实质正义会受到影响或难以实现。教育政策程序正义的必要性关注的是教育政策程序正义不可或缺的原因。而价值的涵义是“积极作用”，根据价值涵义的理解，教育政策程序正义的价值是教育政策程序正义的积极作用，回答的是教育政策程序会有哪些积极作用，关注的是教育政策程序正义积极作用的表现。尽管必要性和价值的内涵存在明显的差异，但两者存在紧密的联系，必要性也是价值的体现，只是视角有所不同。
教育政策的程序正义的价值包括工具性价值和内在性价值，所谓的工具性价值，是教育政策的程序正义作为工具或手段，通过对教育政策各个环节的控制和约束，实现教育政策实质正义即教育政策结果正义中的积极作用。所谓教育政策内在性价值，是相对于工具价值之外的独立价值，也就是“不依赖于程序结果的正当性而内在于程序自身之中”的价值。
一、教育政策程序正义的必要性
(一)化解教育政策价值冲突的需要
教育政策实质正义的衡量标准是公共教育利益。公共教育利益在形式上是各阶层、各团体等不同利益基础上整合的利益。从矛盾的普遍性与特殊性的角度，公共教育利益是普遍的个人教育利益，无论整合的利益，还是普遍的个人教育利益，都是抽象的利益，抽象性意味着公共教育利益缺乏具体的衡量标准。而在本质上，公共教育利益又是客观基础上主观价值选择的结果，是价值判断的产物。由于价值取向的差异或不同，很难有一致认同的公共教育利益。既然从整合和价值的角度难以认定公共教育利益，而公共教育利益是教育政策的目标，教育政策是实现公共教育利益的方案，没有目标或目标存在争议，无法制定教育政策，公共教育利益的认定无法回避，必须另避蹊径，从程序找解决的办法，“把价值问题转化为程序问题来处理也是打破政治僵局的一个明智的选择”，通过设置符合正义要求的教育政策程序，克服信息杂多的干扰，化解价值冲突的困境，认定公共教育利益。
(二)避免教育政策非正义风险的需要
从认识论的角度，教育政策是客观的教育政策环境基础上主观判断的产物，属于意识的范畴。教育政策“本质上是决策主体的一种主动的选择活动，而选择即意味着价值理性相对于工具理性的优先性。”既然教育政策是教育决策主体的价值选择，由于教育政策的决策主体的价值选择不同，会导致不同结果的教育政策。非正义的价值选择必然会导致教育政策结果即教育政策实质的非正义。而正义是教育政策价值的根本诉求，“某些法律和制度，不管它们如何有效率和有条理，只要他们不正义，就必须加以改造或废除。”由于教育政策过程的复杂性，以及教育决策主体理性的有限性和“经济人”的趋利性，理论上完全会有非正义的教育政策出现，这也被不少的教育政策实践所证明。为了避免教育非正义的风险，客观上需要构建相应的制度，最大限度避免教育政策非正义风险。
(二)具有不依赖于教育政策实质正义的内在价值
相对于教育政策的实质正义，教育政策的程序正义的确表现为实现实质正义的形式和手段，具有服务于实质正义的工具性价值。从程序正义的目标而言，确实是实质正义。但是，教育政策的实质正义又是靠程序正义来保障，是程序正义运行的结果和体现，不同的程序会导致不同的结果。没有教育政策程序的正义，必然没有实质的正义。也就是说，教育政策的实质正义必以程序正义为基础和前提。从这个角度而言，教育政策的程序正义是“因”。而实质正义是“果”。诚如日本学者谷口安平从史的角度考察后所得出的“程序是实体之母”的结论。所以，教育政策程序正义不仅具有实现教育政策实质正义的工具性价值，而且也具有独立于实质正义的内在价值。缺乏教育政策程序正义，教育政策的实质正义无法得到保障，偏离甚至背离教育政策的根本宗旨。
(三)具有相对于实质正义优越性
“首先，正义是由程序保证的。在许多场合，人们知道什么是正义，什么是不正义，问题在于人们往往不按照正义原则行事。在这种情况下，正义的程序能够保证人们按照正义原则行事。其次，正义是由程序建立的。……在有正义标准的场合，正义是由程序保证的；在没有正义标准的场合，正义是由程序建立的。”教育政策程序正义具有以上实质正义的优越性，也就是教育政策的实质正义教育政策程序正义的优越性，也就是实质正义的缺陷。教育政策实质正义追求的是结果的正义，靠自身实现，必须依赖教育政策的程序正义。
二、教育政策程序正义的工具性价值
教育政策的工具性价值是直接或间接服务于教育政策实质正义即教育政策结果正义的价值，具体体现在确保教育政策公共教育利益的实现，提升教育政策的科学性，约束教育政策主体的不正义行为，提高社会对教育政策的可接受性，确保教育政策伦理的实现等方面。
(一)确保公共教育利益的实现
首先，通过把教育价值问题转化为程序问题，化解价值的差异或矛盾，界定为社会所接受的公共教育利益，从而使教育政策目标具有正义性，教育政策结果符合正义的要求。其次，通过技术化、规范化的程序，约束控制教育政策运行的各个环节，切实保障教育政策的过程符合程序的要求。上述途径可概括为结果保障与过程保障，缺一不可。公共教育利益不正义，实现教育政策目标的过程必不正义；同理，缺
乏过程正义保障，目标无法落实，无法落实的正义等同于非正义。
(二)提高教育政策的科学性
教育政策的程序正义，是在教育政策的实践的基础上，经历无数次政策实践证明的，从具体到抽象，从感性到理性的产物，本身就蕴含着效率、理性、经济性、专业性、普遍性等科学性的要求。根据教育政策程序正义，进行教育决策，毫无疑问，会提高教育决策的效率、专业性、经济性等，从而提高教育政策的科学性。当前，我国教育公平受到社会广泛的质疑，也就是教育政策结果正义即教育政策实质正义受到社会的质疑。究其原因，其一，教育政策程序正义受到忽视。从实质正义与程序正义的关系上，只把程序正义作为实现实质正义的手段，忽视程序正义内在性价值。这在教育政策上表现尤为突出。从历史的角度上，与我国数千年来重实质正义而忽略程序正义的传统有关，程序正义在我国制度结构中得不到重视，而导致程序缺失，教育政策概莫能外。其二，教育政策领域“人治”因素严重。在我国现阶段，民主政治欠完善，教育政策很大程度上是精英们价值认知的产物，教育政策程序正义要求的广泛参与、平等博弈等难以实现。
(三)约束教育政策主体的不正义行为
从认识论的角度，教育政策是教育政策主体认识产物，具有主观性。教育政策主体拥有公共权力，主观性意味着存在恣意、专断和自由裁量的可能，兼之教育政策主体同样存在“经济人”的个人利益最大化的倾向，在缺乏制约和监督的情况下，容易导致公器私用，客观上需要权力和程序设防，严防教育政策主体以合法的方式侵占公共教育利益。权力设防的核心是以权制权，而程序设防的实质就是管理和决定的非人情化，其一切布置都是为了限制恣意、专断和裁量，保育政策主体行为的正义性。近年来，教育领域中的曝光丑闻，如降分录取等，本质上是教育政策实质的非正义，原因不外乎缺乏相应的权力和程序设防。
(四)提高社会对教育政策的可接受性
公共政策是否顺利实施取决于社会，尤其是政策对象对政策的态度，是否广泛接受政策，接受的前提是对政策的认同。而认同不仅在于教育政策实质正义，而且也在于程序正义。从某种意义上讲，人们对于程序正义的看重并不亚于实质正义。英国谚语所言“正义不仅要实现，要以看的见的方式实现”。前者为实质正义，是正义的根本目标，后者“看得见的方式”为程序正义，是实现实质正义的方式。也就是说，教育政策实质正义不仅要实现，而且要以程序正义这种看得见感受得到的方式实现，否则会影响政策对象对政策的认同程度，影响实质正义的实现，这已在相关实验中得到了验证。心理学实验研究表明：影响人们对政策的态度，除了政策结果是否满足人们的实际需要以外，政策的程序也影响人们的正义感受和实质正义可接受性。而且，对程序的认可更影响所得结果的可接受性。正义的程序能提高人们对程序所产生的政策结果的评价以及对程序规则的遵守，无论最终的审判结果是否对自己有利：否则会产生消极抵制的行为，除非政策结果对自己有利。
(五)确保教育政策伦理的实现
教育政策程序正义属于教育政策伦理的范畴，教育政策伦理是关于教育政策主体的准则体系，包括教育政策伦理价值、教育政策伦理规范和教育政策伦理实践三个层次，探究三层次之间的关系，教育政策伦理价值是教育政策伦理规范的指导思想，而教育政策伦理规范既是教育政策伦理价值的具体化，又是教育政策伦理实践的原则化。教育政策伦理价值的最终实现存在着如何把教育政策伦理规范转化为教育政策伦理实践的问题。转化因为着主观应用于客观，不可避免蕴含着转化主体的价值倾向性和主观随意性。为了防止主体的价值倾向性和主观的随意性，必须要构建相应的体现正义要求的教育政策程序。只有教育政策程序正义，才能克服转化过程中的随意性的问题，把应然的教育伦理规范转化为实然的教育政策伦理实践，最终实现教育政策伦理价值。
三、教育政策程序正义的内在性价值
广泛参与、地位平等、信息公开与教育决策主体的价值中立是教育政策程序正义的要求，同时也是教育程序程序正义实现的结果和积极作用，所以教育政策程序内在性价值首先体现在这四个方面，这是内在性价值微观层面的价值。微观层面的内在性价值的实现。必然导致良好的教育政策正义价值氛围，确保教育的公平与正义，这是内在性价值的宏观层面的价值。正因这些价值的存在，保证了教育政策程序的正当性，使正义能以“看得见的方式”实现。同时，使得教育政策程序正义具有独立于实质正义的内在价值，而非单纯手段，也非实质正义的附属物。
(一)确保教育政策相关主体和对象广泛参与教育政策过程
教育政策追求的目标是公共教育利益，而公共教育利益是公共意志的体现。公共意志的把握唯一的途径是教育政策相关主体的广泛参与。公民广泛参与可以使公民的声音在决策过程中得到表达，可以使决策更加集思广益，也使公民更了解决策制定过程，增强政府与民众的良性互动，提高教育政策的回应性，从而增强教育政策程序本身的正义性。从教育政策利益调整的角度，任何公共政策都是通过调节利益的分配来实现政策目标，教育政策在调节利益分配的过程中，客观上不可能使政策对象同等受益，一定是有的受益多，有的受益少，甚至有的利益受到损害或侵害。广泛参与，可以使利益受损的对象避免受到损失，或通过其他教育政策得到弥补，使教育政策更加体现正义的要求。教育政策相关主体和对象广泛参与是教育政策程序正义最基本的价值，其他价值都是建立在广泛参与价值的基础上。
(二)实现有关教育政策信息完全公开
信息公开原则，即教育政策过程公开、透明与信息共享。公开原则是平等参与的要求，教育政策信息不公开，或部分公开，或不对称，或只向部分人公开，意味着教育政策相关公民获取的信息不对称、不平等，部分公民无法准确了解政策的具体内容，从而无法衡量自己在政策中的受益与受损情况，当然也无法提出自己的政策主张和诉求，无法维护和争取自己正正当的教育利益。在这种情况下，广泛参与只是形式而已，没有实际的意义。在我国的教育政策实践中，除了上述不良表现外，教育政策公开的信息模糊、抽象，或其他形式的暗箱操作等，也是信息不公开的表现。
(三)营造平等参与教育政策的环境。
如果说，广泛参与和信息公开是教育政策程序的基本要求，那么平等参与则是教育政策程序的本质要求，因为正义总意味着某种平等，“程序正义是一种形式的正义，它要求法律和制度应平等地对待所有公民。”所谓的平等参与就是在广泛参与和信息公开的基础上。参与各方地位是平等的，不存在强势与弱势的区分，拥有充分而对等的自由发言机会，利益诉求能得到平等的重视。其中，地位平等是前提，利益诉求是地位平等是结果和目标，只有地位平等，利益诉求才有可能平等。如果参与地位不
平等，存在优势地位的现象，广泛参与就只是形式，失去实质性的意义。
(四)促使教育决策主体严守价值中立
教育决策者价值中立是指，教育决策者应当在利益处于冲突状态的参与者之间保持不偏不倚的态度，尊重、满足任何一方合理的教育利益诉求，而不得对任何一方存有偏见、漠视甚至歧视。任何教育政策最终在于教育政策决策者在客观基础上的主观判断，价值选择与倾向性不同，会导致不同的教育政策，所以教育决策者价值中立对教育政策程序是否正义显得尤为重要。即使在前续环节存在纰漏或瑕疵的情况下，在教育决策者价值中立的情况下，可有效纠正前续环节存在纰漏或瑕疵。
在此需要强调的是，教育政策是公共政策，具有政治性，具有维护政治统治的功能。所以教育决策者的价值中立，不是教育政策政治价值取向的中立，而指的是教育决策者对教育政策相关主体利益诉求，没有预设的利益立场，不存在预设的公共教育利益。在这个意义上，教育决策者价值中立，就是不违背政治价值前提下，对各利益主体的利益诉求进行价值整合，使公共教育利益是普遍的个人教育利益，公共的个人教育利益，体现个人教育利益诉求的普遍性。
(五)营造良好的教育政策正义价值氛围
物质决定意识。在教育政策的构成环境中，除了经济、地理、政策资源等事实环境外，还有以正义为核心，包括公正、公平和传统文化等价值环境，这些价值环境在教育政策问题的确认、目标的确定、方案的选择、政策的执行、政策的评估和政策的终结等整个教育政策过程中，对教育政策有着决定性的影响，具体表现为社会和教育决策主体的价值判断左右教育政策的各个环节。相对于西方国家倾向于利用制度规则实现正义，中国则倾向于利用道德评判来实现正义，所以，价值环境对教育政策的影响显得更加突出。在这个意义上，有专家指出：“价值问题是公共政策的决定因素之一。”在同样意义上，福斯特(Foster)甚至认为教育政策是一门“道德的科学”。程序正义的落脚点是正义，正义是价值环境的核心，程序正义是实现或体现正义要求的程序，程序正义有关程序的安排与要求，如广泛参与、平等参与、信息公开与价值中立等，一旦成为价值环境的核心部分，那么，社会成员就易于采取一种对教育政策普遍认同的态度，形成一种普遍的信任，无疑有助于营造良好的教育政策价值氛围。
教育政策定义篇2
关键词：义务教育中央惠民政策问题研究
十八届四中全会确定了“依法治国”的主题，就是要在中国共产党领导下，坚持中国特色社会主义制度，贯彻中国特色社会主义法治理论，形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系[1]。党和政府一直高度重视人民利益诉求，近年来制定多项惠及民生的政策，让人民群众分享改革开放的伟大红利。教育问题一直以来都是关乎民生的大事，在“依法治国”的前提下，我们要保证义务教育惠民政策依法、依规进行，政府教育行政部门和学校在法律法规的规范下畅行惠民政策。
为全面系统了解中央教育各项惠民政策在各级地方教育行政部门和学校实施过程中的监管情况，2012年末，中纪委、监察部驻教育部纪检组、监察局委托甘肃省牵头，西部6省参与，就各地区贯彻落实中央教育惠民政策的监管体系进行专题调研，甘肃省牵头组建课题组。课题组在甘肃省内的调研包括L市等3地市，对于地方政府施行中央义务教育惠民政策的相关问题进行调查研究。
一、中央义务教育惠民政策
1.含义与意义
我国学者袁振国将教育政策界定为一种行为准则，即“教育政策是一个政党或国家为实现一定时期的教育任务而制定的行为准则”[2]。张新平将教育政策视为教育权利和利益问题，即“教育政策是有关教育的政治措施，是有关教育的权利和利益的具体表现”[3]。孙绵涛则认为，“教育政策是一种有目的、有组织的动态发展过程，是政党政府等政治实体在一定历史时期，为实现一定的教育目标和任务而协调教育的内外关系所规定的行动依据和准则。”[4]
结合以上定义，课题组将中央义务教育惠民政策界定为：国家为了维护公民接受义务教育的权利，减轻困难学生家庭的教育负担，实现义务教育可持续发展的目标，通过一定程序制定的有关义务教育方面的行动方针、政策措施、规章制度。
中央义务教育惠民政策的实质是国家保障公民接受义务教育的权利，同时将国家发展成果惠及百姓，将义务教育的政府责任履行好，政策倾斜于中西部地区和困难群体。追求的是教育的公平与平等，为的是国家发展和人口素质的提高。义务教育是国家法定的公民必须要接受的教育，政府在普及义务教育的过程中为切实保障百姓利益，制定了一系列义务教育惠民政策，主要目标是普及义务教育、减轻家庭的教育负担和实现义务教育均衡发展，同时这也是政府依法行政的体现。中央义务教育惠民政策在整个国家层面进行，起宏观调控作用；地方政府也有相关配套实施措施，但从法律层面来讲，地方政府的政策全部都是在中央政策框架之内的具体细化。本文将以中央义务教育惠民政策为主，研究起始于2001年截止到2011年的中央教育惠民政策，并结合案例地区的实际进行分析。
2.具体政策和特点
统观从2001年至2011年的中央义务教育惠民政策，我们可以发现政策更多的是涉及西部地区和农村，政策实施以国家的经费投入和补助为保障，涉及了校舍建设、学杂费减免、生活补助、免费提供教科书、营养餐计划。归结到一点便是政府将财政经费倾斜投入到薄弱地区和学校以提升当地义务教育的水平，资助学生上学、改善学生膳食营养，很好地体现了义务教育的本质追求和目标。
二、案例的选择与思考
1.L市的具体情况可以概括为：“一多一穷”
（1）多民族多宗教：L市共有30个少数民族，2010年我国人口第六次普查，L市少数民族人口117.38万，占总人口的60.3%；L市境内伊斯兰教、佛教、道教、基督教、天主教五大宗教俱全，以伊斯兰教为主。信教群众180万人，其中伊斯兰教114万人。
（2）整体穷困：受干旱半干旱和高寒的气候条件影响，生活条件艰苦，人均耕地1.07亩，人地矛盾严重；全市8县市经济发展整体滞后，人均收入低，农民可支配收入更少，全市贫困人口达90.02万人（其中少数民族60万），贫困面达52.04%；劳动者素质低，人均受教育年限仅为6.62年，农村人口中高中以上文化程度的不足5%，小学以下文化程度的高达40%，贫困人口文化素质更为低下，普遍缺乏致富的办法和技能，自身发展能力严重不足；地方财政收支矛盾突出，2013年L市财政收入21.91亿元，财政支出达到171.15亿元，财政自给率仅为12.8%。
2.现实中的思考
L市的实际情况导致其教育发展的条件滞后，义务教育的推行工作相当艰巨。如果没有义务教育惠民政策，仅依靠当地政府自身的力量是无法解决这一难题的。人民尚在贫困线上挣扎，对孩子教育的投入就会显得心有余而力不足，因贫辍学和因学返贫情况比较突出。L市人均受教育年限远低于义务教育法定年限，民众思想意识的落后只能通过教育解决。鉴于L市独特的情况，研究义务教育惠民政策的具体实施情况显得尤为必要。
三、L市义务教育惠民政策实施情况
1.校舍改造和校安工程
得益于甘肃中英基础教育项目，L市4个民族自治县的校舍建设得到极大提升，截至2006年已为4个县改扩建中小学校190所，修建校舍5.7万多平方米，占4县中小学校总数的28%。同时，中央政府的农村中小学校舍改造和校安工程陆续施行，从当地教育局统计得知，目前L市已无危房校舍问题，即便是农村教学点也是砖混结构的教室了。
2.两免一补
2005年L市农村中小学开始施行“两免一补”政策，至2014年L市“两免一补”生均经费标准：小学生每年生均600元，初中生每年生均800元，寄宿生统一补助生均1250元，课本费补助每年都在变化，生均经费标准在不断提高。当地教育官员反映：国家的“两免一补”政策切实保障了百姓的权益，民众送子女入学的积极性高了，入学率有了比较大的提高，尤其是少数民族女童的受教育情况得到很大改善。惠民政策对于普及义务教育和提高人口素质起了很大作用。当地政府切实按照省、市要求，严格履行职责免除义务教育阶段学杂费，严禁学校变相收费。对于困难生和寄宿生也按照规定补助，上级政府要求建立和完善困难生信息系统，建立困难生档案和学籍信息，严防骗补、漏补情况。目前省、市、县三级已建立了学生资助管理中心，国家义务教育惠民政策的实施很大层面上仰仗该机构职能的发挥。2013年，L市从春季学期开始，全部37966名普通高中生享受到了免除学杂费和课本费政策。这是地方政府对于义务教育惠民政策的延伸和对接，更好地推进了当地义务教育发展。
3.营养餐计划
2011年秋季，L市所属省列入营养改善计划的58个国家试点县（区）都全面落实了营养改善计划专项任务。
L市G县利用县财政资金，为实施营养改善计划学校食堂配套了馒头机、灶台、冰箱和留样柜等设备。
L市L县为加强营养改善计划工作的管理，2012年先后对480多名学校食堂管理人员和从业人员进行了食品卫生安全知识培训。并督促210所学校办理了食堂经营许可证、为257名从业人员办理了健康证。确保了全县学校春季学期40083名学生、秋季学期41063名学生开学第一天吃上营养餐。L县教育局建立了实名制学生信息管理系统，专人动态监控，资金专款专用、单科设账；创新“三账十五表一日志”管理模式，编印了营养改善计划工作手册、食品规范化管理手册；加大督查监督力度，采取领导包片、督学包乡、干部包校措施，先后对学校集中督查8次。并进行专项考核，成立家长监督委员会210个。目前，已形成“领导重视、制度健全、分工明确、责任靠实、环节严密、实名管理、多方监管、台账明晰、分班供餐、讲究卫生”的供餐模式。
4.生活补助
L市各县民众尤其是农村群众对于义务教育惠民政策积极支持，农村留守儿童的教育问题得到一定改善。学校入学率有了提高，学生稳定性加强，辍学现象减少。免除学杂费、住宿费特别是生活补助为家庭减少了很大的经济负担，少数民族群众的教育观念有所改善。学生所在班级按学校分配名额进行选举，学生开具证明后班级选举决定，补助金由银行打到专门的银行卡中供学生生活花费。
四、L市政策实施的问题与不足
L市在实施义务教育惠民政策的过程中，也显现出现实的困境和政策执行的矛盾，大致归结为以下几方面。
1.政策的宣传问题
国家一系列义务教育惠民政策颁布下达，地方政府首先就是要进行政策宣传以使民众了解和支持。而在实际调查中，民众对于这些政策大都一知半解，只是学校说不要钱还可以吃营养餐所以便送孩子上学。学校内部的宣传也不是很到位，多半依托教育行政部门的宣传，学校的板报、宣传栏也未起到很大作用。教育部门在政策推行过程中对于新闻媒体的运用较少，主要形式为召开会议、张贴宣传画等。政府对这些政策的宣传不到位，就会影响惠民政策受众的利益，民众的口耳相传和学校的倡导鼓励成为政策宣传的“主战场”。要想真正发挥义务教育惠民政策的功用，首先要做好宣传工作，而且要正确引导民众的价值判断，义务教育惠民政策的实施关乎民族未来和个人发展，应当避免民众的误解、误判和变相利用。
2.政策执行中的问题
校安工程、营养餐计划、学生生活补助等政策都是涉及经济利益的关键政策，经费资金的下拨和使用尤为关键，在实际执行过程中暴露出很多问题。
（1）学校全部改建成了楼房、砖房，但是配套的基础设施并未一起建设起来，学校只是拥有了教学楼和宿舍楼，但是供水、供暖设施短缺，校园操场及活动设施不完善；学校卫生室和活动室几乎没有建设，学校食堂建设也参差不齐；校园监控系统未能配备，学生安全没有监督保证。
（2）营养餐补助资金的下拨时间缺少制度规定，下拨的延误造成学校资金紧张和两难境地，一方面学校无法及时采购发放营养餐，另一方面教育部门就要责怪批评。补助标准制定不合理，补助经费过少。营养餐的补助标准一刀切，没有考虑不同学生的年龄段营养需要。虽然国家严格规定每一分钱都要让学生吃到肚子里，但是运输费用和“留样”保管设备、食堂建设和人员聘请都没有相应资金配套，学校在营养餐的实际执行中困难重重。很多教师成为辛苦的劳动者，负责了营养餐的各种具体工作；地方教育部门有事权无财权，无力解决经费短缺问题但却要承担可能发生的不良后果。中央政府的营养餐计划经费资金在实际使用中的“拮据”，造成了地方的营养餐困局。
（3）对于义务教育阶段学杂费和住宿费的免除以及提供教科书和困难补助，这点确实给了老百姓实惠，很大程度上减少了学生家庭的教育支出，极大地提高了家长送子女入学的积极性。但是困难补助的资助面太窄，有名额限制，对于L市这种贫困面较大的地区，分配的公平性受到极大关注。然而对于名额的选定标准没有一定的依据，各学校依据名额进行分配，然后进行班级评选。我们无法追查每一位受助同学的具体家庭情况，对于资助政策的实施也只能按学生比例分配名额，其中的科学性和有效性待人深思。
（4）对于政策涉及经费的使用和监管缺位，义务教育惠民政策全部与教育经费有关，L市和所辖县虽然都建立了学生资助管理中心，但是人员的配备不齐，缺少专门的财务审计人员。教育行政部门与财政部门、银行、学校之间权责不清，监管主体缺位。没有一定的监管问责制度，挪用资金和资金下拨延误情况出现时推诿责任，对于惠民政策的实施产生不利影响。对于实际问题的解决和地方意见的反馈，没有一条很好的渠道，政策的改进机制并未形成。
五、对策与建议
为了义务教育惠民政策的更好实施，结合政策的最初制定愿景和政策的具体执行过程，对于政策实施过程中产生的问题笔者提出以下建议。
1.加强省级和中央财政转移支付力度确保资金充足
面对L市在实施中央义务教育惠民政策时所出现的资金短缺和基础设施不完善的情况，L市财政自给率低，必须依靠上级财政的支持，省级财政和中央财政应当予以财政补贴。国家在教育经费统筹的问题上已经进行了一定的改进，正在逐步完善义务教育经费统筹管理机制。学校相关设施和服务人员的缺少是资金的问题，经费补助标准的高低和范围大小也受到经费制约，资金的充足是实施义务教育惠民政策的重要保障。
2.建立健全义务教育惠民政策施行的法律法规
面对国家补助资金和经费的下拨延误问题，L市教育行政部门束手无策。如何保证惠民政策的顺利执行，特别是资金的准确到位？政策的施行要依靠强有力的法律制度作保证，我们呼吁国家权力机关要重视教育立法，中央和地方政府也要尽快完善配套的法律法规。在“依法治国”的大前提下，我们更要完善教育立法，使政策的施行有法可依、依法进行、违法必究，让义务教育惠民政策在法律的天空下畅行无阻。这一系列法规要包含行政问责的具体要求和问责主体，要以法律形式确定教育经费的拨付和使用规范，法律制定经费标准促使地方政府依法行政，使我国的义务教育惠民政策发挥更大作用。
3.完善和配备相关监管机构与人员
义务教育惠民政策的实施依托教育行政部门，而实际的教育部门人员配备参差不齐，具体执行中主体也不是很明确，即便分配了责任主体，财务审计人才缺乏，对于经费的使用动向不能很好掌握，也会造成政策的施行不畅与混乱。学校内部财务制度混乱、财务人员配备不全，缺少审计监督。惠民政策全部与资金有关，教育部门内部的财务力量有限，配备专门的财务人员对于下拨经费有效管理是很必要的，地方政府应当合理审定人员编制，保证人员的到位。
4.政策的制定施行要上下通畅
教育政策的制定、施行和管理，必须在实际运行当中去检验和完善，政策的制定与主客观环境存在偏差就需要进行调整改进。国家在制定义务教育惠民政策时考虑到了中西部和农村的特殊情况，因此政策的推出也表现出地域性和倾斜性。然而，国家在确定具体经费和补助标准时“一刀切”，没有考虑政策在地方施行的实际情况。中西部不同省市、民族地区的经济发展情况有一定差异，在制定补助数额时并未体现地域差异和倾斜照顾。L市属于贫困面很大的地区，补助范围有限使一部分困难学生无法享受到中央义务教育惠民政策。地方政府在具体实施过程中发生问题却没有很好的协调反馈机制，政策受众的意见和期望无法及时上传至政策制定者，政策调整受到滞后，一旦产生社会问题将倒逼政府履行职责，势必会带来一些不良影响。
中央义务教育惠民政策为人民群众带来了实惠，对于推进我国教育事业的发展起到了重要作用。政策的更好实施需要得到保障：确保经费充足、加强立法监督、建立行政问责、配备人员设施。这不仅是L市在政策实施中所需要的，也是中央义务教育惠民政策完善的可能途径。
参考文献
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教育政策定义篇3
[关键词]基础教育政策；价值取向；核心价值
[中图分类号]G46 [文献标识码]a [文章编号]1002-2384(2008)11-0009-04
改革开放30年来，我国基础教育取得了巨大成绩，在2000年全国基本普及九年义务教育的基础上，到2007年，西部地区“两基”攻坚任务基本如期完成，基础教育政策发生了一系列根本性的变化。
一、基础教育政策价值取向的转变
政策价值决定政策追求什么和放弃什么，决定着某种事情值不值得去做，为什么去做，做的结果怎么样。在过去30年里，在基础教育政策的价值选择方面，以下一系列变化值得关注。
1．由主要重视社会工具价值向关心社会综合利益转变
基础教育是现代社会发展的基础，它为社会培养具有现代素质的公民和劳动者，也为每个儿童提供生存和发展的基础。基础教育发展政策的制定和执行，总体上要求把社会发展的整体和长远要求与公众的实际利益要求结合起来。30年来，基础教育政策在这个方向上渐进地发生了变化，主要表现在两个方面。
(1)民本：基础教育政策的出发点
在1980年以后的很长一段时间内，基础教育政策功能的基本定位是为“快出人才，早出人才”的社会目标服务，所以政策表述几乎毫无例外地围绕提高生产力而展开。例如：《中共中央、国务院关于普及小学教育若干问题的决定》(1980年)、《中共中央关于教育体制改革的决定》(1985年)、《中共中央、国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》(1999年)等重要文件都是遵循这样的思路。这些高层教育政策服务于社会经济与科技发展的取向无疑是正确的，但不足之处是缺少对公众利益的关怀。
2000年以后，随着党中央将建设和谐社会问题提到战略地位，基础教育发展的政策指导思想也补充进更多的民本因素，把满足人民群众的需要作为基本指导思想之一。教育部教育发展研究中心张力主任在解释2008年《政府工作报告》中的教育内容时说：“教育公平是社会公平的重要基础，是人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题之一，是最能够体现以人为本的事业，‘办好人民满意的教育’正在成为教育发展和改革的立足点。党中央强调把促进教育公平作为国家基本教育政策和建设和谐社会的重要内容。”这正是近年来基础教育政策发展的灵魂。这种指导思想在《国务院关于进一步加强农村教育工作的决定》(2003年)、《2003-2007年教育振兴行动计划》(2004年)，特别是2006年颁布的新的《中华人民共和国义务教育法》中均有体现。
(2)免费：义务教育公益性质的回归
自2000年起，国家取消了乡统筹费、农村教育集资等行政事业性收费，乡村两级义务教育、中小学危房改造资金由财政预算安排，初步实现了将农村义务教育的责任从主要南农民承担转到主要由政府承担。从2003年起，为了减轻农民的负担，国家对农村义务教育学生全部免除学杂费，全部免费提供教科书，为家庭经济困难寄宿生提供生活补助，使1.5亿学生和780万名困难家庭寄宿生受益。2006年颁布的新的《中华人民共和国义务教育法》进一步明确规定，义务教育是免费教育，不收学费，这就从法律上保证了义务教育的公益性质。从2008年9月开始，我国在全国范围内全部免除了城市义务教育阶段学生的学杂费，这是我国完善义务教育体制、推进教育公平的重大决策。这种从关注民生的角度入手设计基础教育发展政策的做法，可谓基础教育政策价值选择方面的一大进步。
2．注意教育利益的公平分布，促进基础教育均衡发展
传统的政策思维就是关注“最大多数人的最大利益”，换句话说就是以整体利益为基础判断政策的正确性与合理性。这种思维虽然有其正确的一而，但是漠视利益的分布(利益在不同群体中的分配状况)，甚至忽视少数人或弱势群体的利益，则是这种思维的一大弱点。在改革开放初期，在基础教育发展落后、教育经费严重不足、社会对人才的需求十分迫切的情况下，“采取一切可能措施解决社会紧迫的基础教育问题”成为政策制定的优先思路。这种思路在宏观上表现为优先解决东、中部地区和城市的义务教育发展问题，将西部和农村的基础教育发展顺序置后；在微观上表现为以“快出人才”为理由，发展重点中小学和高中示范学校。这些安排从效率上讲是合理的，但是它扩大了基础教育发展的地区差距、城乡差距和学校差距，忽视了贫困阶层和社会弱势群体的教育利益。这种思维造成了一种社会风险：在我国财富分配两极分化的情况下，教育的两极分化也可能加大。
2000年以后，中央在取消乡一级的教育税费以后，又在农村推行“两免一补”政策，从经济上解决了农民子女上学难的问题。中央通过转移支付，帮助贫困地区解决教师工资问题，对于稳定农村教师队伍起到了重要作用。2006年颁布的新的《中华人民共和国义务教育法》设计了对贫困地区、薄弱学校和困难学生给予支持和保障的条款：“促进义务教育均衡发展，改善薄弱学校的办学条件，并采取措施，保障农村地区、民族地区实施义务教育，保障家庭经济困难的和残疾的适龄儿童、少年接受义务教育。”在微观层面，该法律对于学校之间差距的加大问题作出相应规定：“缩小学校之间办学条件的差距，不得将学校分为重点学校和非重点学校。学校不得分设重点班和非重点班。”这个规定实际上是要使优质资源得到公平合理的分配，防止集中到少数人和群体身上。总的来看，这些政策规定升华了基础教育政策的品位，使它从教育业务政策的层面提升到以社会政策的视野来看待基础教育的发展问题，而社会政策的基本性质就是从社会公平的价值角度出发解决社会问题，关怀弱势群体，维护社会的和谐与稳定。这种新的观念逐渐得到社会认同，成为促进基础教育发展的巨大动力。
3．由重点关注数量发展到关注素质教育
20世纪90年代中期，基础教育政策的一大发展就是在普及义务教育的同时，提出了素质教育的发展方向，并且在90年代后期开展了大规模的基础教育课程改革作为推行素质教育的重要载体。素质教育的提出是当代中国教育发展新的里程碑，它不是针对所谓的“应试教育”的狭隘的技术
性操作，而是一种崭新的教育哲学和育人体系。它面对日新月异的科技进步和更加开放、更加多元化的社会发展，提出了培养更具有创新能力、更富有社会责任感和更具有广阔视野的一代新人的目标。素质教育推进了基础教育体系的整体改造，不仅提出了新的育人目标，而且为提高教师和管理者的素质、改善学校的办学条件指明了新的方向。
二、基础教育经费责任由官民共担向政府担纲转变
在基础教育发展过程中，政府必须承担基础教育特别是义务教育阶段的管理责任，是经费投入的主体，这是国际公认的准则。但是在这个问题上，我国在困难和争议中走过了一个艰难的历程。这个过程与我们对基础教育属性的认识有关，更与国家的财力和财政体制有关。
1980年，《中共中央、国务院关于普及小学教育若干问题的决定》根据国家的经济状况，提出了“两条腿走路”的资金筹措方针：“以国家办学为主体，充分调动社队集体、厂矿企业等各方面办学的积极性。还要鼓励群众自筹经费办学。”1985年，《中共中央关于教育体制改革的决定》进一步明确了“分级办学，分级管理”的方针，把义务教育阶段的办学责任下放到乡和村，这个方针成为持续将近20年的政府与民众共担基础教育经费政策的依据，加重了农民的经济负担。根据国务院发展研究中心“县乡财政与农民负担”课题组2001年的调查，在这一阶段，农村义务教育的投入实际上主要是由农民自己负担的，在全部义务教育投入中，乡(镇)一级的负担高达78％左右，县财政负担约9％，省地财政负担约11％，中央财政只负担了2％。在国家财力日益增强的情况下，国务院在2003年决定，改变农村教育的投资体制，实行“在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、以县为主”的体制。县级人民政府对农村义务教育负有主要责任，省、地(市)、乡等地方各级人民政府承担相应责任，中央政府给予必要的支持。这种基础教育投入体制的转变为基础教育的发展搭建了新的平台，使长期困扰基础教育发展的资金问题有望得到逐步解决，特别是给贫困地区的教育发展带来了希望。
三、关于进一步完善基础教育政策的思考
1．注重基础教育政策核心价值的研究、落实和制度化建设
30年来，基础教育发展的经验和教训告诉我们，核心价值在基础教育发展中是灵魂，在环境的变化中，这些核心价值可以不断发展和丰富，但不能被轻视，否则就容易发生政策的摇摆甚至混乱。30年来，由于环境变化的冲击，特别是市场经济观念对教育领域的渗透以及一些地方政府官员受到不合教育规律的“政绩”观念的影响，使得基础教育的发展常常在“创新”的旗号下走遍，所以强化核心价值观念、把核心价值制度化显得非常重要。
从理论研究和国内外实践经验来看，基础教育的核心价值包括以下几个基本范畴：基础教育的定位价值、育人价值和服务价值。所谓定位价值是指在社会和教育的发展中，基础教育是什么性质的事业，以及它所承担的基本社会责任。国际上的共识是：基础教育(特别是义务教育)是政府管理和负责下的社会公益事业，是保障儿童基本教育权利的事业。育人价值是关于基础教育工作价值的规定，它确定基础教育要为社会培养什么素质的人。我国的教育方针规定，基础教育要培养社会主义的公民和建设者，他们是全面发展的、有创新精神和实践能力的人才。服务价值是对基础教育运行结果价值标准的规定。服务价值追求的是公平和效率，两者在现实中呈动态平衡的关系，但是在基础教育实践中，总体上讲，以公平为先。
注重核心价值，就要研究基础教育政策的发展逻辑，关注局部政策与核心价值的关系，保证前者服从和支撑后者，否则就会出现价值冲突和政策矛盾。比如：在20世纪90年代初，权威部门已经提出素质教育的政策意向，并根据义务教育法的精神，规定在普及九年义务教育的地区实行小学升初中就近入学的政策，以减少升学竞争，促进学校落实全面发展的教育方针。但是在1995年，国家教委又制定了关于高中示范校的评比政策，要在全国选出1000所达到较高办学条件标准和很高办学质量的高中示范校。这个政策的本意是提升和规范高中教育现代化标准，但是它的表现形式却是重点学校的升级换代，它给大众传递的价值信息是：政府要把重点学校办得更加重点，所以就近入学倡导的“淡化考试，促进学生全面发展”的取向被“规模小、影响大”的示范校工程遮蔽了，这对后来出现的择校狂潮起了一定的诱导作用。这个事例提醒政策制定者在制定新的教育政策时一定要“上顾”和“前瞻”。“上顾”是指在制定新政策时，首先要研究基本价值和基本政策，要注意那些具有全局性的上位政策的价值取向和目标定位。如果违背上位政策的基本取向或规定，则政策系统就会陷入混乱。“前瞻”就是要预测新政策将会引发哪些相关的问题，这些问题对主政策的影响程度如何。
2．基础教育政策的推进策略：立足长期，分类推进，分段实施
生成性推进是我国基础教育政策执行的基本特征。所谓生成性推进有两层意思：一是指中央政府关于基础教育的决策要由地方政府和管理部门再决策，然后进入执行阶段；二是指政策的执行过程不是令行禁止，而是执行者在观望、讨价还价中逐渐启动的，基础教育政策的落实是一个漫长的过程。这是因为我国的基础教育发展是在困难条件和复杂环境下进行的，政府财力不足、各地方发展不均衡、多种利益群体共存、教育法制环境不健全等都是制约政策落实的因素。在这样的情况下，制定和推行新的基础教育政策的过程，就是各利益群体不断博弈的过程，存在各种不确定性。
改革开放以来，任何一项比较重大的基础教育政策的落实都需要十几年甚至更长的时间。1980年，中央提出到1990年要在全国普及小学教育，结果没有完成1993年又提出到2000年普及九年义务教育，也没有完成。中国教育的基础和各种社会条件决定了要取得有质量的成果，必须扎扎实实地打持久战。
分类推进是30年来的成功经验，“普九”规划、素质教育等政策的落实都如此。分段实施是根据条件，分解目标，递进实施。经验表明，基础教育政策的分段实施会造成有起有伏的发展局面，起是高潮，但伏并不是低潮，而是蓄势时期。例如：“普九”在20世纪90年代中后期进入一个静悄悄的发展阶段，但是这个阶段关于基础教育投资体制的大讨论正在为“普九”的攻坚阶段准备着政策、体制和技术资源。可见，分段实施不仅要科学规划每个阶段的目标和任务，还要能够明察下一个阶段需要解决的问题和需要积聚的资源。
教育政策定义篇4
一、高校思想政治教育政策变迁的根本动力——社会环境
高校思想政治教育政策变迁作为一个子系统,其“”有一个更大的系统,即社会环境,包括经济环境、政治环境、文化环境,对高校思想政治教育政策变迁产生制约作用。
(一)经济体制与高校思想政治教育政策变迁
马克思指出:“人们按照自己的物质生产的发展建立相应的社会关系,正是这些人又按照自己的社会关系创造了相应的原理、观念和范畴。”[1]因此,经济关系的变动是思想变动的主导因素。政策作为人们“思想”的产物,自然受到经济关系的制约。自建国以来,我国形成了计划经济和市场经济两种体制。在计划经济体制下,政府对社会事务进行集中管理,高校被定位于政治之中。围绕政府意志,高校思想政治教育政策只规定对大学生进行马克思主义理论、社会主旋律等意识形态教育。如1950年《关于实施高等学校课程改革的决定》确定在高校设立马列主义政治理论课程后,直至1976年的政策始终强调通过“学习着作”、“选读马列主义经典着作”对大学生进行思想政治教育。从社会主旋律教育的规定来看,1950年《关于高等学校政治课教学方针、组织与方法的几项原则》规定了“反帝教育、教育、五爱教育”的工作重点。1961年《高教六十条》提出,要使大学生“具有爱国主义和国际主义精神,具有共产主义道德品质,拥护中国共产党的领导,拥护社会主义,愿为社会主义服务,为人民服务”。
随着市场经济体制的出现,高校逐渐脱离政府的控制而拥有了非政治领域的自主社会空间。同时,市场经济条件下的大学生群体表现出“拥紧现实而放逐理想,追逐功利而嬉戏道义,尊重自我而淡薄群体”的价值取向[2]。对此,政府不得不调整政策,结束以阶级斗争为教育内容的时代,开始重视学校和学生的实际需要。1986年《关于在高等学校开设“法律基础课”的通知》强调要普及法律常识。1995年《中国普通高等学校德育大纲》把心理健康教育作为高校德育的重要组成部分。1994年《关于进一步加强和改进学生德育工作的若干意见》提出“校园文化”的教育途径。2004年《关于进一步加强和改进大学生思想政治教育的意见》推进网络化教育的开展。
(二)政治体制与高校思想政治教育政策变迁
公共政策总是在一定的政治体制下制定和实施的,“体制上容纳的可能性决定了公共政策选择的结果。”[3]因此,对政策变迁影响最大的政治因素是政治体制。建国初期,我国建立了高度集权的政治体制,反映在政策领域即以中央精神和领导指示作为逻辑起点。如1950年《关于全国高等学校暑期政治课教学讨论会情况及下学期政治课应注意事项的通报》强调,“根据共同纲领文教政策”来规定“政治思想教育工作的重点”及其他方面。1970年《关于北京大学、清华大学招生(试点)的请示报告的批示》指出,遵照的教导,培养有文化科学理论、又有实践经验的劳动者。《关于在高等学校开设“法律基础课”的通知》强调,遵照胡启立同志关于“在全国各大学开设法律基础课”的指示开设法律基础课。
随着国家与社会二元分化进程的到来,高校思想政治教育政策中仍存在集权政治的“阴影”,但已不是“主流”。如1998年《关于普通高等学校“两课”课程设置的规定及其实施工作的意见》强调,根据十五大精神进行课程设置及有关工作。2004年《关于进一步加强和改进大学生思想政治教育的意见》强调,“深入贯彻十六大精神”加强和改进大学生思想政治教育。在这些政策中,我们明显感觉到政策导向的变化,即开始关注大学生的道德、心理和生活需要,政策的文本表述由“引导”代替“应当”、“必须”。在制定政策时,政府也逐渐跳出“权力的圈子”,积极迎合学校、教师、学生的利益和需要。如2005年《关于进一步加强和改进高等学校思想政治理论课的意见》历时9个月的调研,涉及全国几乎所有高校,体现在思想政治理论课的课程设置、宏观管理、教材建设等几个方面[4]。
(三)文化价值观与高校思想政治教育政策变迁
文化的因子总会深入制度的具体规定和内在精神,成为决定政策变迁的重要变量。改革开放前,社会文化价值观高度同质,人们把无条件地服从集体和权威的意志作为价值尺度,绝对否定人作为个体自我的存在。这种文化价值观决定了社会的一切事务由政府直接决定,民众(包括大学生)无权利质疑政策或拒绝执行政策,即使政策发生方向性错误仍得到运行,进而使高校思想政治教育“一错再错”。如1957年《关于在全国高等学校开设社会主义教育课程的指示》出台后,高校思想政治教育越来越“左”,教育目标转向阶级斗争教育,教育内容转向对马列着作的学习,教育方式转向劳动改造,管理体制转向工农兵学员管理。1980年《关于加强高等学校学生思想政治教育工作的意见》出台后才逐渐“转轨”。
改革开放后,文化价值观多元突显,大学生群体出现了价值观“迷失与缺失、多元与偏离”[5]等现象,使政府主动地变革政策。如《在高等学校逐步开设共产主义思想品德课程的通知》、《关于在高等学校开设“法律基础课”的通知》、《中国普通高等学校德育大纲》增加了适合大学生价值观发展的教育内容;《关于进一步加强和改进学校德育工作的若干意见》、《关于进一步加强和改进大学生思想政治教育的意见》增加了适合大学生个性需要的教育途径。在教育管理方面,1987年《关于改进和加强高等学校思想政治工作的决定》提出“全党全社会都应当关心青年学生的健康成长”。在教育制度方面,《关于进一步加强和改进学校德育工作的若干意见》提出“学校德育工作要有法制保障。”
二、高校思想政治教育政策变迁的基础动力——政府
马克思、恩格斯认为,“一个阶级是社会上占统治地位的物质力量,同时也是社会上占统治地位的精神力量。”[6]因此,在政府管理国家公共事务的众多活动中,教育从来就是统治阶级维护、加强其政治统治的重要工具。大学生作为社会中具有一定知识水平和技术能力的行为个体,他们的思想和行为状态如何将直接关系到整个社会的发展。因此,高校思想政治教育始终是政府工作的重要部分。对高校思想政治教育进行管理不是我国政府独有的,世界各国政府都在采取各种方式对高校德育进行管理,只是管理方式不同而已。从我国高校思想政治教育的实际发展来看,政府通过制定和实施政策对高校思想政治教育进行全面干预,以使高校思想政治教育服务于国家和社会发展的需要。因此,政府是高校思想政治教育政策变迁的主导力量,是基础动力。
政府在推动高校思想政治教育政策变迁的过程中,由官方主体(中共中央、国务院、教育部、、团中央等)主动提出,并在各高校选择有经验的思想政治教育教师进行旧、新政策的讨论,最终以官方主体的名义发文。如《关于进一步加强和改进大学生思想政治教育的意见》,首先是总书记专门就大学生思想教育作了3次重要批示,要求对加强和改进大学生思想政治教育做出部署,接下来由教育部组织力量对全国10个地区,包括北京地区、东北地区、华北地区、华东地区、华南地区、华中地区、上海地区、天津地区、西北地区、西南地区等多所高校进行调研,征集大量材料,并从地方高校选拔有一定教学经验的专家进行充分讨论的基础上,最后经中共中央、国务院批准形成的。在这种制度框架下形成的政策,更多地反映和代表了政府作为公共权力主体的利益,而大学生利益却无法真正得到体现,这种政策是“义务型”政策,即一项政策出台后,目标群体不得不履行一些新的义务或者增加履行原有义务的总量。由政府主导的高校思想政治教育政策以渐进变迁为主,少有激进变迁。从政策变迁的60余年来看,除《关于在全国高等学校开设社会主义教育课程的指示》、“”时期对政策作全面调整外,基本保持了政策的稳定变迁。政府推动高校思想政治教育政策变迁时,不是保持“价值无涉”或“价值中立”的,而是以一定的价值取向为基础。政府的价值取向表现在:(1)服务于社会发展的需要;(2)统一大学生思想和行为;(3)培养社会的接班人。
政府作为高校思想政治教育政策变迁的主导力量,主要是根据社会环境和大学生思想、行为的变化调整和终止旧的政策,制定和实施新的政策。从高校思想政治教育政策来看,建国之初政府全面学习前苏联,使政策在课程设置、教材选用、教学内容、教学方法、教育管理的规定上明显带有前苏联教育制度的痕迹。在社会主义改造完成后,受国际、国内形势的影响,大学生群体出现了不满和躁动倾向,为此政府推动政策转向服务于阶级斗争的需要,并相应增加了“阶级教育”、“劳动教育”、“社会教育”等内容。改革开放初期,受“”的影响,大学生群体出现了对“自我”、“人生”、“价值”的认识和讨论,为此政府主动结束了阶级斗争教育,并推动政策从重视马列主义理论教育转向突出品德教育、法制教育、人生观教育。随着市场经济的建立,受“市场化”、“利益化”、“功利化”倾向的影响,大学生队伍出现了“理想淡化”、“信仰动摇”、“价值扭曲”、“责任感缺乏”、“心理素质欠佳”等倾向,为此政府再次调整政策,提出“校园文化建设”、“心理健康教育”、“网络教育”、“社会实践教育”等教育形式,提出建立德育工作的评估制度,制定有关德育工作的考核评价条例及实施办法。同时,制定大学生思想政治教育的经费投入制度,形成思想政治理论课的建设指标。
三、高校思想政治教育政策变迁的直接动力——大学生
政策总是指向一定的目标群体。一项政策如果使目标群体获得一定的利益,那么它就较容易被目标群体接受;反之,一项政策如果被目标群体视为对其利益的侵害和剥夺,那么它就难以得到目标群体的认可[7]。因此,大学生作为目标群体是高校思想政治教育政策变迁的直接动力。
50年代大学生对政治、马列主义表现出极大的热情。据回忆:当时同学间谈论最多的话题不是体育、不是游戏、甚至不是学业,而是政治,大家都坚定地笃信马列主义[8]。因此,不论政策怎样学生都“心安理得”地接受它,学生的表现促使政府沿着建国初期的政策走下去。从课程规定来看,1956年《关于高等学校政治理论课程的规定》与1952年《关于全国高等学校马克思列宁主义、思想课程的指示》相比较,除增加马列主义基础外,其余保持一致。1957年后,部分大学生思想的波动状态才促使政府进行政策微调。如1958年《对高等学校政治教育工作的几点意见》规定,一律停开政治课,改开一门“社会主义教育”课程。1959后又回到原来的“轨道”。
60年代大学生共同拥有着“讲政治,不讲出身”的时代心理,对党、国家和表现出无限忠诚,拥有着为共产主义事业奋斗终生的理想追求。学生的表现使政策在延续的基础上向绝对服从于政府和社会的方向发展,以至于使高校思想政治教育成为阶级斗争的工具。如1961年《改进高等学校共同政治理论课程教学的意见》、1964年《关于改进高等学校、中等学校政治理论课的意见》,其目的均是用马克思列宁主义、思想武装青年,宣传党的总路线和各项方针政策,提高学生的思想政治觉悟。
80年代大学生更多地表现为“自我搜寻”、“自我设计”、“自我实现”、“自我奋斗”、“自我超越”,逐渐散去了对政治理论课的热情,认为“政治理论好像没有多少用处,是可有可无的。对于现在的功课不像入学时那么热心了。有时甚至想抛弃它,但又觉得束手无策,陷入痛苦的彷徨中。”[9]同时,少数学生中也出现了某些思想消极、混乱等现象,并多次发生。学生的变化使政府作出政策调整,增设思想品德、法制教育的课程体系和教育内容。
90年代大学生思想动荡比较明显,如面对腐败、分配不公等问题感到迷茫和困惑,面对“脑体倒挂”现象和新的就业制度心理问题急剧增加。学生的变化使政府积极进行政策调整。如1995年、1998年分别形成“两课”改革的“95”、“98”方案。从课程改革来看,浓厚的政治色彩降低,道德教育得到提升。同时,在《关于进一步加强和改进学校德育工作的若干意见》、《中国普通高等学校德育大纲》中,以“德育”代替“思想政治教育”,并整体规划学校的德育体系。这表明政府努力使高校思想政治教育向科学化、规范化、生活化方向发展。
教育政策定义篇5
关键词：教育政策认同；教育政策执行；社会公众；程序正义
中图分类号：GS10 文献标志码：a 文章编号：1008-5831(2012)01-0148-06
公共政策的顺利实施很大程度上取决于政策对象对政策的支持和拥护程度。教育政策涉及千家万户，教育政策尤其是涉及利益分配的教育政策的顺利实施更需要教育政策对象――家长和学生的支持，需要社会对教育政策的认同，否则不可能取得相应的政策效果，素质教育政策就是最好的例证。然而，长期以来，由于教育政策制定精英模式的绝对主导地位，政策对象对教育政策的影响力极为有限，理论界对教育政策认同缺乏研究，政策执行部门也未给予必要的重视等原因，教育政策认同存在障碍。随着在民的理念不断深入，以及政治民主建设的不断发展，教育政策认同越来越成为教育政策顺利执行的重要心理基础，因此有必要对教育政策认同进行研究。
一、教育政策认同的理解
所谓认同即“承认、认可”。从心理学的视角，是指“个人与他人、群体或模仿人物在感情上、心理上趋同的过程”。把认同的一般概念衍生到教育政策，所谓的教育政策认同，是指社会公众对即将实施或正在实施的教育政策在心理上的接受和认可，并实现趋同的过程。鉴于教育政策认同的主体是社会公众，所以教育政策认同本质上是公众认同。由于教育政策既是以文本形式存在的政策文件等，也是一个系统的过程，所以教育政策认同不仅包括对教育政策内容的认同，而且也包括对教育政策主体、政策程序、执行方式和结果等认同。
(一)对教育政策制定直接主体的认同
首先是对教育政策制定主体的认同。教育政策是主体在客观教育政策环境基础上主观判断的产物，具有主观性。主观性意味着不同的主体会有不同价值倾向与内容的教育政策。在公众对教育政策过程，尤其是程序与具体内容不了解的情况下，公众对教育政策的态度很大程度上取决于教育政策主体的认同程度。实际上，由于信息与专业的不对称，以及社会公众的政策参与能力有限，教育政策的制定主体很大程度上影响着社会公众对教育政策的认同。其次是对教育政策执行主体的认同。和教育政策的制定主体相比，执行主体直接面对政策对象，社会公众对执行主体本身以及执行方式和手段的社会评价直接影响社会公众对教育政策的认同。“好经被歪念”式的教育政策执行，无疑会使得社会对教育政策的认同大打折扣。
(二)对教育政策程序的认同
教育政策程序不仅是教育政策科学化的前提，而且对提高教育政策认同度有着非常重大的意义。社会公众对政策程序的认同意味着对程序正义的认同。心理学实验研究表明，影响人们对政策的态度，除了政策结果是否满足人们的实际需要以外，政策的程序也影响人们的正义感受和实质正义可接受性。而且，对程序的认可更影响所得结果的可接受性。正义的程序能提高人们对程序所产生的政策结果的评价以及对程序规则的遵守，无论最终的结果是否对自己有利；否则会产生消极抵制的行为，除非政策结果对自己有利。所以，提高教育政策的认同度，有必要确保教育政策过程的程序正义，通过程序正义保障社会公众对教育政策的认同。
(三)对教育政策价值取向的认同
任何公共政策都是价值选择的结果，不同的价值选择会导致不同的公共政策。价值选择对教育政策的影响主要通过教育思想与理念而实现。在一个政治社会化比较深入的社会，社会对教育思想与理念的认同程度很大程度上左右着对教育政策的认同，即使个人教育利益受损，也会理解并接受教育政策；否则，即使是教育政策的受益者，也难以高度认同教育政策。以素质教育政策为例，素质教育的价值理念在于学生的全面发展，但在一考定终生的教育模式下，全面发展的素质教育理念无疑难以得到社会的认同，从而影响对素质教育政策的认同，进而影响素质教育政策的执行与实施效果。
(四)对教育政策内容的认同
尽管教育政策程序、主体和价值对教育政策认同有影响。然而，由于社会公众的“经济性”和“趋利性”特点，不可否认，社会公众对教育政策最基本的衡量标准是教育政策内容，因为内容决定了政策的受益者或受损者。如部分社会公众是某项教育政策的受损者，即使认同教育政策的程序、主体和价值，也难以高度认同该政策。从理论上看，任何教育政策都会有受损者，利益受损包括绝对受损和相对受损，所谓相对受损，指的是相对于受益多，受益少也是一种受损。在这个意义上，提高教育政策认同，首先要避免绝对受损的情况，减少相对受损的现象。
(五)对教育政策执行的认同
从应然的角度看，教育政策的执行应服务、服从于教育政策的内容，这是教育政策执行对于教育政策内容的从属性。但是，在教育政策的过程中，教育政策执行还具有独立于教育政策内容的能动性，也就是说，教育政策执行的方式、手段等对教育政策内容有正面或负面的影响，负面的影响谓之教育政策的执行偏差。执行偏差只是一个现象，根源在于教育政策执行偏离了教育政策内容。显然，内容、程序与理念受到社会认同的教育政策，由于执行的偏差，甚至偏离、曲解，同样会导致社会公众对教育政策的不认同。
二、教育政策认同的意义
(一)提高社会公众对教育政策的支持度
社会公众支持某项教育政策的前提在于对该教育政策心理上的认同，否则必然会反对或漠视该政策。如教育政策未获得社会公众的认同，实施必然困难重重，难以实现政策价值。正如斯诺(C・p・snow)所言：“在任何高度复杂的组织中，要想使任何决策得以贯彻执行，必需调动各个层次的人员。只有他们的决心、他们的积极性和他们的认可(总之，避免他们的消极抵抗)，才能决定一项决策能否及时得以贯彻。”
(二)降低教育政策执行成本
教育政策执行成本构成分为有效成本和无效成本，所谓的有效成本是教育政策顺利实施情况下必要的不可或缺的成本；所谓的无效成本是指教育政策得不到公众的认同，实施不顺利，需要额外支出的人力、物力、时间等费用。教育政策获得了公众的认同，意味着可以大幅度减少无效成本，从而降低政策的执行成本。
(三)减少教育政策执行偏差
教育政策执行偏差有多种原因，既有客观上的，也有主观上的，其中，教育政策未获得社会的认同和支持是主要原因之一。如果政策相关执行人员对政策缺乏必要的认同，就会对政策采取消极应对的态度，或采取必要的手段和措施抵制政策的施行，避免或者减少政策实施给自己带来损失。当一项实施中
的教育政策由于社会认同度不够而遭受部分甚至大部分社会公众不同程度的抵制，偏差是必然的结果。所以，教育政策获得社会的认同，无疑会减少教育政策的执行偏差。
(四)提高教育政策的合法性
从广义的角度看，教育政策的合法性不限于合法的主体、合法的程序和合法的内容，即狭义的合法性，而且应包括合理性，即广义的合法性。合理性的前提是全社会的广泛认同和接受。缺乏合理性，即使具有狭义的合法性，教育政策也无法有效实施。正如哈特(H.L.a.Hart)所言：“如果一个规则体系要用暴力强加于什么人，那就必须有足够的成员自愿接受它，没有他们的自愿合作，这种创制的权威、法律和政府的强制权力就不能建立起来。”
(五)为教育政策奠定道德基础
教育政策不是关于道德的规定，但教育政策必须与其他的公共政策一样，需要蕴涵道德的诉求，需要道德基础。道德是社会关于利益判断的产物，社会公众是道德评价和客体尺度的主体。教育政策获得公众的认同，是教育政策道德基础的前提。
三、教育政策认同障碍分析
(一)教育政策决策模式的缺陷
其一，教育政策制定的精英模式。教育政策认同，本质上是社会对教育政策的认同，认同的主体应是社会公众。公众认同意味着教育政策体现社会绝大多数人的利益诉求，前提是社会公众拥有参与教育政策制定的机会和权力。然而，目前占主导地位的教育政策制定精英模式，只有极少数人参与教育政策过程，绝大多数人没有参与教育政策过程的机会，对教育政策没有影响力。这种教育政策精英模式存在着如下固有的缺陷，即在问题的认定上，表现为精英价值取代社会价值；在目标的确认上，表现为形式上的公共利益取代实质上的公共利益；在方案的选择上，表现为精英认知取代社会期待；在权力运行上，表现为以行政权力指导学术权力。精英模式下的教育政策主要反映少数精英的教育利益和价值诉求。由于精英的价值取向、利益诉求与社会公众的偏差，难以体现社会公众对教育政策的诉求，教育政策必然难以得到社会的认同。
其二，教育政策的集团决策模式。一般意义上，利益集团对包括教育政策在内的公共政策的影响只存在于西方国家的政策实践中。遗憾的是，近年来，利益集团对教育政策的影响已经越来越明显，有些具体的教育政策已经达到了控制的程度，如近年被社会广为关注和抨击的高考不合理的加分政策等。利益集团影响教育政策，目的在于维护本集团的教育利益，维护集团教育利益必然以牺牲公共教育利益为前提，牺牲公共教育利益意味着牺牲社会公众的教育利益。教育政策作为公共政策，理论上显然应以公共教育利益作为唯一的诉求，如教育政策或多或少维护了强势集团的教育利益，牺牲了社会公众的教育利益，违背了公平的价值诉求，必然难以获得社会对教育政策的认同。
(二)教育政策的预期值不高
所谓政策预期，是指社会成员对于某种正在施行的政策或未来可能要施行的政策将会给自己带来受益或受损情况的判断。政策预期值的高低将直接影响到政策认同的程度，尽管政策预期值很高不一定就会带来政策认同的同步增长，但是政策预期值很低却肯定不能带来高的政策认同。改革开放的30多年，也就是教育政策不断调整与变革的30年，招生政策、课程政策和人才培养政策等宏观和微观的教育政策都处在不断调整之中。以高校招生政策为例，1993年至今的高校招生政策一直处于频繁的调整之中，3+1试点、3+x试点、招生并轨收费、保送生制度、加分政策、推荐录取、自主招生、联合招生、一年多考等等，简直层出不穷，目不暇接。频繁的教育政策调整，不但降低了教育政策必要的连续性和稳定性，人为增加了教育政策执行偏差，而且也大幅度减低了教育政策的预期值。如果社会成员普遍不知道明年或者后年会施行什么样的招生政策，即招生政策的预期值低，那么也就不可能对招生政策产生认同感，因为预期值很低的教育政策不可能带来高的政策认同。
(三)教育政策道德性受到质疑
社会对教育政策的认同，隐含了公众对教育政策的道德认同，也就是说教育政策符合社会公众的价值判断，在这个意义上，道德认同是政策认同的前提。道德认同主要包括公正和合理价值选择。遗憾的是，由于政策实践与研究片面强调其工具性，教育政策道德性受到质疑。首先公正价值受到挑战。公正是教育政策的核心价值，也是教育政策的道德基础，是教育政策获取社会认同的基本前提。但是，由于教育政策制定的精英模式，利益集团的影响，市场经济的负面效应以及其他因素，教育政策的公正价值受到了挑战，除了上述的高考不当加分政策外，还有入学机会、教育机会和就业机会不均等等问题，最近还有独立学院的文凭问题，作为三本的独立学院和一本学生授予同样的文凭，显然是对一本学生的不公平，本质上是花钱买文凭。如此等等，使教育政策的公正价值受到社会广泛的质疑。公正受到广泛的质疑的教育政策，无疑会降低教育政策的认同感。其次是合理性受到质疑。公正强调的是公平与正义，就教育政策而言，强调同一教育基础的人机会平等，但由于人的先天和后天的差异，仅有公正还不能够诠释道德认同，所以应在公正的基础上，辅之以合理性，合理性的核心价值是人性和关怀，以为先天或后天不足的人提供帮助和资助，即差异性平等。这不仅是教育政策公共性的需要，而且也是社会稳定和发展的需要。从应然的角度，教育政策应充分体现合理性的要求。遗憾的是，当前教育政策存在合理性不够的问题，在农村中小学，存在家境富裕的小孩在学校领取困难补贴；在大学，由于经费困难，贫困子弟因为贫困而影响到学习；在农民工集中的城市，还存在很多农民工子弟无学可上的情况等。由于教育政策的合理性缺乏，无疑影响到社会公众对教育政策的认同。
(四)教育政策调整幅度偏大
教育政策作为政策治理教育问题的手段，通过调整政策对象的行为方式而实现政策目标，物质性的教育政策更是如此。调整政策对象的行为方式意味着政策对象要改变原来习惯并接受的行为方式，这里涉及到改变的幅度问题。如果是微调，在一个政治社会化比较健全的社会，社会公众基本会接受；相反，如果是大幅度的调整，即使教育政策具有科学性和道德性基础，社会公众往往不认同，因为改变习惯的方式意味着利益的明显受损。例如，农村中学的新课程政策，新课程倡导学生自主学习和课堂的开放化，对于习惯“满堂灌”传统教学模式的农村中学教师而言，要在较短的时间内改变以前习惯的授课方式，调整幅度明显超越了教师的接受程度，难以获得认同。即使开设了地方课程，地方课程的建设质量无法保证，实质上是“新瓶装旧酒”，无法实现地方课程的政策目标。
(五)文化障碍以及认知水平的局限
中国是一个拥有5000年文化的文明古国，是世界文明的发源地之一，积累和传承了大量的优秀文化。但是，毋庸讳言，也有部分需要更新甚至剔除的糟粕，如“学而优则仕”，“劳心者治人，劳力者治于
人”等，这些需要剔除的传统观念阻碍了社会对教育政策的认同。以农村新课程改革为例，《基础教育课程改革纲要(试行)》明确指出，国家、地方和学校三级课程体系的目标是“农村中学课程要为当地社会经济发展服务，在达到国家课程基本要求的同时，可根据现代农业发展和农村产业结构的调整因地制宜地设置符合当地需要的课程”。由于传统文化的影响，政策目标未获得政策对象的认同，家长和学生把升学作为根本的目标诉求。调查资料显示，有近90％的人认为“农村孩子上学就是为了考学”，近90％的人担心“课程改革会降低升学率”。以上两个90％意味着有近90％的人不支持课程改革政策。另外，以乡土性、封闭性、保守性为特征的农村传统文化，与地方课程建设要求的合作型、开放型、民主型文化南辕北辙，使地方课程改革面临着文化困境，阻碍地方课程政策的实施。
四、提高教育政策认同的建议
(一)构建广泛的利益表达机制，平衡各方教育利益
首先，破解精英模式利益表达主体狭窄的弊端。精英模式最大的问题在于利益表达主体狭窄，解决该问题，有必要构建教育政策广泛的利益表达机制，使社会公众真正成为教育政策的主体，有机会表达教育利益的诉求。美国政治学者阿尔蒙德将社会的利益表达作为利益综合和政策制定的前提和基础，认为只有通过广泛的利益表达机制，才能奠定政策的群众认同基础，使政策得到最大程度的认同和支持。而这种认同程度的提高，将使政策的施行更为有效且施行的成本更低。其次，消除利益集团对教育政策的影响。教育政策是平衡教育利益的产物，社会公众对教育政策的态度取决于是否从教育政策中获取利益，一项教育政策要取得政策认同，就要做好教育利益分配的平衡工作。从绝对意义上看，最基本的要求是要做到没有因为某项教育政策实施的利益受损者，即使有利益的受损者，也要做好相关的利益补偿工作。
(二)审慎调整教育政策，提高教育政策的预期值
首先，限制教育政策主体恣意的教育政策调整行为。教育政策调整的必要性应是教育政策环境变化的要求，但在教育政策实践中，不少教育政策调整只是教育政策主体主观判断的产物，而不是教育政策环境要求的结果。广受非议的大学城建设等，对于这样的教育政策调整无疑必须要严格的限制。其次，提高教育政策科学性。在构建广泛的利益表达机制的基础上，充分发挥专家的作用，根据社会发展的要求和人才培养的规律，对教育政策调整的必要性进行充分论证，既防止民主绑架科学，又防止少数领导任意调整。最后，提高教育政策的前瞻性。物质决定意识，教育政策无疑要适应环境的变化，但不是适应短时期，甚至是几个月的环境的变化，如这样，教育政策必然会处在不断的调整之中，这不是适应政策环境变化的正确选择。所以，为了避免适应环境变化所导致的频繁调整问题，教育政策调整要有前瞻性，不仅预测后几年教育环境对教育政策的要求，而且要预测后10年20年，甚至更长时期的教育政策环境对教育政策的要求，这不仅是保持教育政策的稳定，提高教育政策的预期值，从而提高教育政策认同的需要，而且也是教育政策特点和人才培养规律的要求。
(三)加强政策宣传，提高公众认知水平，消解文化障碍
尽管改革开放以来，国民文化水平得到了大幅度提高，但对政策的认知水平有限，难以准确理解教育政策，导致教育政策认同障碍，所以有必要加强教育政策宣传，使教育政策对象领会教育政策的目的、内容以及实施对自己造成的影响，尤其是利益方面的得失，受损的补偿问题等，使教育政策对象能全面准确理解教育政策。每项教育政策都有特定的政策对象，在教育政策宣传中，要注意宣传的针对性，根据具体政策对象，采取相应的宣传方式。
(四)确保教育政策程序正义，提高教育政策的可接受性
做到以上三点，并不能确保社会对教育政策的认同。因为在理论上，教育政策作为调节教育利益的手段，不可能使利益关联方都满意，总会有利益受损或相对受损方。在教育政策环境不断变化的情况下，教育政策调整不可避免，不可能无限提高教育政策的预期值。由于社会大众教育政策参与能力有限和教育政策成本等方面的压力，精英决策模式在短期内不可能根本改变。所以，强化社会对教育政策认同，还有必要通过教育政策程序正义，来保障教育政策的实质正义(结果正义)，提高教育政策的可接受性。当前，影响教育政策程序正义的就是教育政策的暗箱操作。由于暗箱操作的存在，社会公众对教育政策过程一无所知，自然而然假设教育政策不公正，除非教育政策对自己有利，否则绝对不会认同教育政策。为解决教育政策暗箱操作的问题，必须提高教育决策过程的透明度，教育政策问题的认定、目标的确定、方案的拟定、评估与选择以及方案的合法化等环节向社会公布，通过社会公众对程序的认同，获取社会公众对教育政策的认同。
(五)实现科学与伦理的统一，构筑教育政策的伦理基础
教育政策程序正义“把价值问题转化为程序问题来处理也是打破政治僵局的一个明智的选择”。政策实践证明，通过设置符合正义要求的教育政策程序，克服信息杂多的干扰，化解价值冲突，确实能提高教育政策的认同度。但是，程序正义只是结果正义的前提和必要条件，并不一定保证结果的正义。基于程序正义下的认同，只能有低度的政策认同，低度的政策认同是基于利益考量，或压力或程序下的认同，如愿赌服输、少数服从多数等，前者基于程序即游戏规则，后者基于压力，但心理上不会接受。毫无疑问，低度的政策认同难以构建政策需要的稳定的社会心理基础。提高教育政策的认同，根本在于构筑坚实的教育政策伦理基础。首先，在教育政策思想上，要有政策伦理的考量，把公正、合理与公共教育利益价值贯穿整个教育政策过程。其次，在教育政策过程中，如上所述，坚持程序正义，构建广泛的利益表达机制，平衡各方教育利益。最后，在教育政策评估上，改变重事实轻价值的错误倾向，不仅要有价值标准，而且还应把价值标准作为事实标准的基础，对教育政策进行伦理的审查。在当前和谐社会建设的背景下，最根本的价值标准是该政策是否促进了教育公平，是否体现了科学发展观的要求。
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教育政策定义篇6
关键词：农村；义务教育；学杂费；免除
1 农村免除义务教育学杂费政策的制定
1.1 政策制定的主体
党中央和国务院是这次农村免除义务教育学杂费政策制定的主体，正因为有了党和中央政府的高度重视，以及财政部、教育部等各机构的相互协调与合作，才有了农村免除义务教育阶段学杂费政策的出台和实施。
政府在这方面的努力的具体行动可以追溯到2005年，2005年11月10日，教育部《中国全民教育国家报告》，报告中的措词虽与现在出台的政策内容稍有不同，但也体现了政府对农村教育问题所作的努力；2005年11月16日，全球ceo领袖年会在北京举行期间，财政部部长金人庆透露，中央财政将全面支持农村明年真正实现九年制义务教育。2005年12月23日召开的国务院常务会议正式提出了农村免除义务教育学杂费这项政策，以及温家宝总理在主持国务院常务会议时，决定发出《国务院关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》。随之，此项政策才真正在中国大地上按计划、有步骤地实行起来。
1.2 政策制定的内容
国务院在2005年底就决定：“一是从2006年开始，全部免除西部地区农村义务教育阶段学生学杂费，2007年扩大到中部和东部地区；对贫困家庭学生免费提供教科书并补助寄宿生生活费。二是根据农村中小学公用经费支出的合理需要，提高农村义务教育阶段中小学公用经费基本标准。三是建立农村义务教育阶段中小学校舍维修改造长效机制，校舍维修改造所需资金，中西部地区由中央和地方共同承担，东部地区主要由地方承担，中央适当给予奖励性支持。四是对中西部及东部部分地区农村中小学教师工资经费给予支持，确保农村中小学教师工资按照国家标准及时足额发放。”
1.3 政策制定的意义
众所周知，中国的义务教育梦可以追溯到1901年，时任大清头等专使大臣张百熙出使英国归来，被派为管学大臣。此后的百年中，一直努力贯彻义务教育“免费”的观念，只是到真正落实下去的时候，各种名目的收费源源不断，使得百姓仍旧没有享受到义务教育带给他们的优惠，更多的是需要忍受严重的剥削和贫苦的生活。直到新中国成立后的一段时间内，这个现状仍未改变，中间虽有过基本“免费”的时期，但这种好时期很快就过去了。并且，在20世纪90年代初的义务教育法实施细则中，“实施义务教育的学校可收取杂费”的口子固定下来，从那时到现在，杂费以各种名目在学生们的缴费单上出现，成为农村乃至城市居民的主要开支之一。所以，此项政策的出台，是一个历史的突破和创新，是新中国真正体现人民当家作主，党和政府真正实现为民服务的思想的体现。
同时，农村免除义务教育学杂费政策的制定也有着深刻的现实意义。是党和政府根据现实情况，实事求是办的一件惠及广大农民的好事。坚持了从人民群众的根本利益出发，从农民的现状和农民子女的受教育状况的现实出发，使农民真正“减负”了。更重要的是，农民的子女也有了一个公平接受教育的平台。
2 农村免除义务教育学杂费政策的执行
2.1 农村义务教育经费保障机制改革的必要性
首先，对农村义务教育经费保障机制的改革是实现农村免除义务教育学杂费的关键环节。现要改变过去教育经费由乡镇县承担大部分的现状，到现在的按照国务院确定的“明确各级责任、中央地方共担、加大财政投入、提高保障水平、分步组织实施” 的改革基本原则，使得中央和省市政府承担起更多的责任，使政策有力地落实下去。
其次，对农村义务教育经费保障机制的改革是社会教育公平的体现。由于国情的原因，地区经济的不平衡导致了城乡之间、沿海和边远地区的教育水平的巨大差异，使得贫富差距和全民素质水平参差不齐，这不利于中国整体文化水平、经济水平和综合国力的提高，也是十分的不公平的。
再次，对农村义务教育经费保障机制的改革是我国农村义务教育健康持续发展的必然要求。党和国家十分重视发展农村义务教育，把农村义务教育作为新时期教育工作的重中之重。近年来，国家出台了新增教育经费主要用于农村的重大决策，大幅度增加了对农村义务教育的投入，旨在使我国农村义务教育健康持续发展。
接着，对农村义务教育经费保障机制的改革是建设社会主义新农村的必然要求。党的十六届五中全会提出了建设社会主义新农村的重大历史任务。进一步加强农村义务教育已经成为推进社会主义新农村建设乃至整个现代化建设的一项十分紧迫的任务。
另外，对农村义务教育经费保障机制的改革是推进公共财政建立，减轻农民负担的重大举措。农村义务教育是最大的公共事业，深化农村义务教育经费保障机制改革是进一步完善公共财政体制的体现，是推进财政体制改革，建立公共财政体制的重要方向。
最后，深化农村义务教育经费保障机制改革，将为农村义务教育持续健康发展奠定坚实的基础。新机制建立后，农村学校公用经费将有较大提高，一些制约农村义务教育发展的突出问题将得到根本解决，广大校长和教师可以集中精力抓好教育教学改革，提高教学质量，农村义务教育的普及水平将得到进一步的巩固和提高，农村义务教育将向更高水平迈进。
2.2 农村义务教育经费保障机制改革的措施
（1）明确政府责任是关键。在教育经费的数额和用途上，明确各级政府的责任，使中央地方共同负担，并加大中央财政的投入力度。实行中央和地方分项目、按比例的分担办法，明晰了中央和地方的经费分担责任，确保由各级政府完全承担起农村义务教育经费投入的责任。
（2）经费到位。继全国农村义务教育经费保障机制改革工作会议确定，未来五年各级财政将新增农村义务教育经费约2182亿元，中央财政的预算资金到达地方后，将进入专门为农村义务教育经费而设置的专户，实行“专款专用”，地方在使用预算资金时，应先将方案上报国务院，再按照国务院的命令执行。对于地方财政需提供的新增928亿元经费预算能否如数到位，如果地方财力紧张，中央财政会通过资金调拨、转移支付等手段来保证这部分经费到位。
（3）提高教育教学质量，尤以师资队伍素质和水平的提高为主。各级教育行政部门和学校要加快推进教育综合改革，大力提高农村教育质量。要抓住建立新机制的有利时机，优化农村教师队伍结构，提高教师素质。
（4）坚持制止乱收费现象，强化学校的管理。新机制的建立从制度上和源头上为规范农村中小学收费行为，坚决治理乱收费提供了根本保证，并加强对学校的管理力度。
（5）严格管理，使内部制度的程序合法化。要认真做好规划，精心制定工作方案。加强监督检查，对改革资金建立科学、规范的管理制度，确保资金专款专用。
（6）强化外部监督力度。除了有国务院的管理、人大对预算的审核批准以及政协的监督，还应呼吁全社会都参与到对这部分预算资金的使用监督当中。
2.3 农村义务教育经费保障机制存在的问题
尽管如此，我们也清醒地看到，目前农村义务教育的普及，依然是低水平、不全面和不巩固的。在农村义务教育经费保障机制方面，仍然存在着各级政府投入责任不明确、总体保障水平偏低、农民教育负担较重等突出问题。这些都制约了农村义务教育的持续健康发展。
另外，一些地方政府不仅对中央部委的相关规定置之不理，连取消教育附加费都在暗中抵制，并且，农村中小学乱收费金额已占涉农乱收费的一半，大大加重了农民的负担。对农村义务教育经费保障机制的改革迫在眉睫。
3 农村免除义务教育学杂费政策的评估和监控
一项政策的制定和实施固然十分重要，但不可避免的会要对它进行评估和监控，特别是对关系9亿多中国农民及其子女的一项政策，它的涉及面之广、人数之多是空前的，如果政策好，执行也十分到位，那么，受惠的将不仅仅是千千万万农村劳苦大众，也有利于经济的发展、综合国力的提升和社会的安定与团结，这是一个关系人心向背的问题。况且，农村免除义务教育学杂费的制定和教育经费保障机制的改革也有近两年的时间了，义务教育学杂费的免除也由中、西部的部分地区扩大到了全国的农村地区，因此，政策的实施也该有一定的成果了。现在的任务是不仅要继续贯彻落实此项政策，同时，要加强对它的评估和监控。
4 结语
教育政策定义篇7
关键词：中国近现代史纲要；课程政策；政策变迁
中图分类号：G641文献标识码：a文章编号：1673-2596（2017）02-0161-04
新中国成立以来，《中国近现代史纲要》课程名称曾经历“新民主主义论”、“社会主义教育”、“马列主义基础”、“中共党史”、“中国革命史”、“毛泽东思想概论”等，直至现在的“中国近现代史纲要”等变化。每一次课程名称的变化，都与党和国家制定的相关政策紧密有关。依据中国社会、中国高等教育以及思想政治理论课教育等宏观政策变化过程，可以将《中国近现代史纲要》课程发展大致分为以下四个阶段：
一、过渡时期的新民主主义教育（1949―1956）
《中国人民政治协商会议共同纲领》规定：中华人民共和国的文化教育为新民主主义的，即民族的、科学的、大众的文化教育。这一规定为相关部门制定新民主主义的教育政策提供了法律依据。1949年10月8日，华北人民政府高等教育委员会颁布了《华北专科以上学校一九四九年度公共必修课过渡时期实施暂行办法》，将“新民主主义论”列为文、法、教育（或师范）学院的公共必修课之一。此后，“新民主主义论”作为“中国近现代史纲要”的前身，正式进入大学课程体系。
事实上，1949年10月8日颁布的《办法》只是一个指导性的文献。例如，它对“新民主主义论”的教学目的及重点并没有详尽的规定，对政策如何实施也缺乏规划。这种情r到了1950年有了改变。1950年，教育部下发了《关于全国高等学校暑期政治课教学讨论会情况及下学期政治课应注意事项的通报》，强调了高校思想政治教育的方针和任务，详细说明了新民主主义论的教学重点，应包括中国革命的历史特点等七个方面。
但是，各高校在教学实践过程中发现了一些问题，所以，1953年6月，高教部下发了《关于改“新民主主义论”为“中国革命史”及“中国革命史”的教学目的和重点的通知》，正式将“新民主主义论”调整成为“中国革命史”。这一做法与过渡时期总路线的提出密切相关，新民主主义社会理论已经不适应社会主义革命和建设需要，将课程内容扩展为“中国革命史”是一种必然趋势[1]。为了提高教学质量，1956年9月，高教部颁布了《关于高等学校政治理论课程的规定（试行方案）》，这是对以往课程政策的进一步发展与完善。其中规定了“中国革命史”课程的开设学期、学时以及课堂讲授与讨论的学时比，以及课程的考核要求等等，较为详细。
总之，自1949年到1956年这段时间，高校“新民主主义理论”（后改为“中国革命史”）属于初创时期。这一时期相关部门在制定课程政策时基于以下背景：一是对学生进行政治与思想教育，决定了高校“新民主主义论”课程的开设。新中国成立以来，高校开设“新民主主义论”课程，结合政治运动开展教育，使学生的政治认识有明显的提高[2]。二是国家的政治任务及全国高校教学实际情况的发展和要求决定了该门课程政策的调整和变迁。三是在课程目标上，突出强调革命性。有的文件中就强调要让学生树立和巩固革命的人生观。因此，这一时期，反映在历史教育方面的政策有以下特点：一是对于历史教育而言，更多的是基于政治需要的视角而制定政策。至于“新民主主义论”课，在教学目标教学任务上往往也是围绕着国家政治任务而展开。例如，1950年抗美援朝战争爆发，前文提到的高教部于1953年6月颁布的《通知》中指出“中国革命史”的教学目的：要“特别着重说明帝国主义是中国人民最凶恶的敌人，以加强学生的反帝爱国主义思想。”[3]二是历史教育一直是高校思想政治理论课的重点，这个指导思想也一直持续到“98方案”出台以前。“新民主主义论”（后改为“中国革命史”）在全国各个层次的院校都要开设，在排课顺序上也经常排在其他高校思想政治理论课的首位，一般情况下，课时也最多。
二、加强社会主义教育的十年（1956―1966）
1956年底，中国开始进入全面建设社会主义的历史阶段。国家制定课程政策时也从“以新民主主义革命的理论和政策”为主，开始向“社会主义革命和建设的理论和政策”为主的转变。与之相适应，高教部、教育部等相关部门下发了一些文件，根据这些文件，高校开设了“社会主义教育”课程，取代了“中国革命史”。后来“社会主义教育”又被‘马列主义基础’取代。1959年以后，“中共党史”作为思想政治理论课课程之一在高校逐步开设。1964年10月，下发了《关于改进高等学校、中等学校政治理论课的意见》，和过去的政策相比，该文件对“中共党史”的教学任务，教材教学方法以及教师队伍建设、教学体制方面都有更加详细的规定。
总体上来说，这一时期的高校历史课属于曲折发展时期。首先，相关部门在制定政策时也是基于国际国内形势的变化以及课程自身发展的需要。但相较于第一阶段，该阶段的政治倾向性更加明显，这在当时党的教育工作方针中有明确反映，1958年9月19日，中共中央、国务院在《关于教育工作的指示》中指明：党的教育工作方针，是教育为无产阶级的政治服务……当然，从课程自身发展的需要出发，也是相关部门进行课程政策调整的原因。例如，鉴于“中国革命史”教师无一人是从大学本专毕业的，所以教育部主张建立专门培养和提高高校政治课教师的学校，要求中国人民大学设立“马列主义基础”系或专业[4]。和以往政策比，在培养师资方面，这是一个进步。总之，这一时期围绕历史教育方面的政策有如下特点：一是党和国家依然重视历史教育。从1957年到1958年，高校其他的思想政治理论课程一律停开，只开设“社会主义教育”课程，虽然这一做法并不科学，但足以看出党和国家对历史教育的重视。二是这一时期历史教育方面的课程政策随着国家政治气候的变化而有时摇摆不定。例如随着国际国内政治形势的变化，课程名称亦曾频繁变化。课程名称变动大，内容变动也大。所以历史教育的教学内容在这一时期缺乏相对稳定性。但总的来说，“中共党史”基本保持了正常教学，取得了一定成绩。三、文革时期一度停开“中共党史”课（1966―1976）
“文革”是一场给党、国家和人民带来严重灾难的内乱，高校也是个重灾区。“文革”开始后，从1966年到1969年，高校在校学生被停开所有课程。1970年秋季恢复了高校招生，高校政治理论课教学也得到了恢复。“中共党史”即为当时开设的政治理论课之一。
“文革”时期党和政府制定政策时的特点依然是以政治为中心，受其影响，“中共党史”的一个突出特点就是强调“以阶级斗争为纲”的政治特性，在政策的制定上“无视大学生群体的特殊要求，无视教学规律的特性，完全与当时政治气氛的变化相结合。”[5]尽管从1970年开始，高校恢复了“中共党史”课程，但是在林彪和“四人帮”的“政治可以冲击一切”的口号下，以“革命大批判”取代了课堂教学，政治理论课完全成为政治运动的附庸。”[6]属于历史教育的“中共党史”课程仅仅成为政治斗争的工具，没有发挥其应有的教育作用。
四、“三大课改方案”：从“中国革命史”到“中国近现代史纲要”（1977―2015）
十一届三中全会以后，包括历史教育在内的高校思想政治理论课重新得到了高度重视，到目前为止，高校的思想政治理论课经历了三次改革，产生了三个课程改革方案，包括：“85方案”、“98方案”和“05方案”。
（一）“85方案”中的“中国革命史”
为了适应社会主义现代化建设对人才的要求，1985年8月，中共中央在《关于改革学校思想品德和政治理论课程教学的通知》中指出：对高校大学生要“进行以中国革命史为中心的历史教育”。所以，这一时期，从课程设置上看“中共党史”又改回到了“中国革命史”，该《通知》也被称为“85方案”。
与改革开放前比，该阶段在政策制定上取得了突破性的进展。首先是制定政策的价值取向发生了变化。1978年以后，中国进入了改革开放和社会主义现代化建设的新时期。所以，政策制定时不但强调以政治为中心，而且也强调以经济建设为中心，体现在教学内容上就是从文革时期的“以阶级斗争为纲”转向“社会主义现代化建设”上来，制定的课程政策更加符合实际。其次是对高校“中国革命史”课的科学化和规范化有了深刻认识。国家相关部门的文件中也曾多次重点强调了这一点：早在1979年5月的《高等学校政治理论课的基本情况和存在问题》中就曾明确“必须明确肯定每门政治理论课是一门科学。”[7]三是政策制定更缘于提高课程的教学时效性的需要。例如，突出对实践教学的重视，根据相关资料统计，从1985年到1995年，涉及到历史教育方面的政策文本大约有十个，其中至少在七个文本中都强调要重视学生的社会实践。四是政策制定上注重中国革命史教师学历哟蔚奶岣摺G康鳌耙通过多种形式培养、培训马克思主义理论课师资。”[8]在政策实施上除了和过去一样，在一些高校开设“中国革命史”本科专业外，更鼓励肯定试办“中国革命史”研究生班，这在以往的文件中是没有明确提到的。应该说，“85方案”中关于历史教育政策的指导思想是正确的，收到了较好的效果。但是，在政策实施方面也存在一些不足，主要是在教学中有的教师往往忽视思想性，影响了教学实效性。针对“85方案”中存在的问题，以及国内国际形势的变化，国家出台了“98方案”。
（二）“98方案”中的“毛泽东思想概论”
“98方案”出台的背景之一是为了积极贯彻落实党的十五大精神，以及规范“两课”课程设置，1998年6月，中央宣传部、教育部印发了《关于普通高等学校“两课”课程设置的规定及其实施工作的意见》，该文件被称为“98方案”。为了加强中国革命史教育的理论性，“98方案”用“毛泽东思想概论”取代了原来的“中国革命史”，目的是为了加强对毛泽东思想的学习，该政策使得高校历史方面的教育从理论层面上得到了提升。
这一时期，国家对历史教育课程政策进行了相应的调整，具有创造性的是以下几个方面：一是政策导向发生明显变化，浓厚的政治色彩降低。最主要的表现就是一度以“德育”这一名称代替原来的“思想政治教育”，“毛泽东思想概论”即为德育课程之一。二是在政策制定上重视历史课程和其他课程之间的逻辑关系，课程名称的调整即为证明。在“85方案”中，将“中国革命史”课调整为“毛泽东思想概论”课，这一调整突出了马克思主义中国化的两次历史性飞跃，形成了从“毛泽东思想概论”到“邓小平理论概论”的课程逻辑[9]。可见，该阶段的政策在强调历史知识的同时，更突出了对历史理论的重视。三是历史教育课程不再是高校思想政治理论课中的核心课程，取而代之的是“邓小平理论”。
（三）“05方案”中的“中国近现代史纲要”
为了适应新形势的要求，2005年3月，、教育部下发了《实施方案》，史称“05方案”。“05方案”规定开设“中国近现代史纲要”课。
与其他阶段比，这一时期课程政策的制定有一个突出的背景：那就是中国高校的教育指导思想有了根本性的变化，新中国成立以来，一直受苏联“三中心”教育思想的影响，即以“教师为中心，课堂为中心，书本为中心”[10]。进入21世纪以后，开展素质教育的呼声越来越高，在政策导向上，从传统的“以教师为中心”开始向“以学生为中心”的转变，“中国近现代史纲要”课程政策就是在这个背景下出台的。“05方案”及其以后有关“中国近现代史纲要”的政策有以下几个明显特征：一是提倡以大学生全面发展为目标，制定的政策更利于培养学生的创新精神和实践能力。在价值取向上，则突出以人为本，强调贴近实际、贴近生活、贴近学生。二是相关部门制定政策时会充分考虑一线任课教师及学生的建议及需求，重视实地调研，制定政策。三是将教材建设纳入马克思主义理论研究和建设工程。集全国之力编写“中国近现代史纲要”教材，改变了过去历史教育课程“一纲多本”的现象，全国高校使用统一教材，这在历史上是没有的。四是重视课程建设。首先是出台相应课程建设标准。如2010年提出高等学校思想政治理论课建设标准（暂行），指标具体细化，易于高校操作，如课堂规模一般不超过100人，鼓励小班教学等等。其次是在有条件的高校推行“中国近现代史纲要”部级精品课程建设。目前为止，较典型的有华中师范大学、西南交通大学以及武汉大学等等。最后是结合实际需要，多次修订中国近现代史纲要教学大纲，使得教学目标更加明确。五是抓学科建设。中国近现代史基本问题研究的二级学科已于2008年增设，使得“中国近现代史纲要”课程研究对象明确，功能定位更加科学。
综上，改革开放以前，“中国近现代史纲要”课程政策的变迁受国际国内政治形势变化的影响较深，政治性比较明显，体现出了该学科具有鲜明的意识形态的属性，对于帮助大学生坚定正确的政治方向、树立革命的人生观具有重要作用，但这一时期的政策变迁充分体现了国家主体的意志，对大学生个体需求的关注略显薄弱。改革开放以后，随着对思想政治教育认识目标的进一步深入，以及学科地位的确立，“中国近现代史纲要”课程政策除关注其政治性和思想性之外，更关注该门课程的理论性、实践性和学术性，尤其是拓展了“中国近现代史纲要”课教育的有效途径，更关注大学生整体素质教育的提高。
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参考文献：
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〔5〕姬丽萍.新中国成立后高校思想政治理论课程体系内中国近现代史教育的演进[J].中共党史研究，2010（11）：33.
〔6〕曹开华.建国以来我国高校思想政治理论课教育教学地位的嬗变[J].党史文苑，2007（18）：62.
教育政策定义篇8
关键词：进城务工人员子女义务教育政策执行
问题原因途径
2003年9月30日，经国务院同意，国务院办公厅转发了《关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作的意见》，并要求各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构认真贯彻执行。它的出台，标志解决进城务工人员子女义务教育的合法化。
政策的出台并不等于问题的解决，从政策方案合法化到政策目标的实现之间还有一段相当长的路要走，还存在着十分复杂的问题。政策的主要目的不是研究问题而是解决问题，然而在进城务工人员子女义务教育政策执行过程中还存在着许多问题。本文试图研究其执行中存在的问题并针对这些问题提出有效的措施。
一、进城务工人员子女义务教育政策执行存在的问题。
在解决进城务工人员子女就学问题方面，尽管国家出台了不少政策，各地政府也积极贯彻文件精神，但仍存在不少困难和难题。
（一）政策执行主体的行政低效率困境
政府作为公共政策运行中的主体，是公共政策达到预期功效、解决实际问题并表现政府执政力的关键所在。然而在政策的贯彻上，我们却看到上下政令不通。2004年3月25日，国家财政部为贯彻落实中央一号文件的有关规定，进一步清理和取消针对进城务工人员的不合理收费。规定今后在城市中小学就学的进城务工人员子女负担的学校收费项目和标准将与当地学生一致，不再收取借读费、择校费或要求进城务工人员捐资助学及摊派其他费用。然而根据不完全统计，部分学校还存在借读收费和其他不合理收费的现象。
（二）政策执行的社会心理困境
首先，当地主流社会对进城务工人员子女仍有排斥心理。进城务工人员子女经常遭受入学地学校教师和同龄人的歧视，致使他们退学、辍学。我们难以想象，在充满排斥、没有融入感的环境下成长而又缺失正常教育的这代人长大之后会是什么样子。
其次，进城务工人员子女的社会心理健康成长的困境。事实上，进城务工人员子女就学难或者虽就学但条件恶劣的情况已使这一群体深切感受到强烈的不平等和被排斥。家庭经济背景的较大不同，更会强化这种情绪。进城务工人员子女进入城市学校之后的“心理认同”，影响所及已不是简单的教育问题，而是一个社会问题，如不及时解决，还会使他们产生与城市的对立心理，诱发不同程度的认同危机和心理危机。
（三）政策执行的家庭困境
首先，进城务工人员家庭难以负担高额教育费用。尽管现在国家规定免收义务教育阶段学生的学费，但一些地区对在本区就读的进城务工人员子女的入学收取门槛费、书本费、补课费等一些附加费，这对进城务工人员来说是一种负担。
其次，进城务工人员家庭的流动性难以保障子女义务教育的连续性。由于流动性大、居住场所不固定，进城务工人员子女“今天注册，明天走人”的现象时有发生，不仅影响了学校正常的教育教学活动，更重要的是，学校或教育行政部门难以有效监控学生受教育状况。家庭的流动使这些孩子的教育过程也具有了流动性，而由于经济条件的限制，他们不能在教育上做更多的选择，有些孩子都曾有过或长或短的辍学或超龄就读的经历，至今还有很多这样的孩子徘徊在城市的校门之外。
二、进城务工人员子女义务教育政策执行中存在问题的原因。
一般来说，高层次的政策要比低层级的政策执行难度大，因为它难以直接地规范人们的行为，因而只有通过正确的具体化过程转化为一系列具有可操作性的低层次政策，这样其功效才能在执行过程中发挥出来。就政策执行的效果而言，关键在于这一具体化的过程是否恰当，政策执行问题常常正是出现在这一环节上。
（一）相关利益群体对政策认同度不高
地方政府担心影响政绩，如果考虑进城务工人员子女的教育，不仅要增加财政投入的支出，还要影响已被高估的教育水准，因此对此问题采取排斥和逃避的态度。
对当地公办学校而言，它们既要保证学校“教育教学秩序不受影响、质量不下降”，又被强令“必须解决好进城务工人员子女教育的问题”，加之进城务工人员家庭频繁流动的特点导致的进城务工人员子女不易管理的情况，部分校长认为“拼尽全力也不见得收到好的效果”，于是就采取“能做就做，不能做也无能为力”的敷衍做法。
对于政策执行最直接的教师群体而言，由于进城务工人员子女普遍存在学习方式、卫生习惯等方面与城市孩子的巨大差异，他们对进城务工人员子女无论从课堂教学还是日常管理都要投入超过其他孩子几倍的工作量。教师的教育教学工作难度陡增，然而相关的配套评价机制并没有形成，他们的努力得不到应有的肯定，工作积极性因此受到较大影响。
政策执行主体们积极性不高，就不能充分发挥其主动性和创造性，在进城务工人员子女教育政策落实方面“上级推一推，下级动一动”的情况很普遍。在这种情况下，进城务工人员子女教育政策的各类执行人员，只对执行任务负责，而不对执行效果负责，教育政策执行的责任未能落实到具体的机构或人员，政策执行的任务实际上处于无人承担的状态。
（二）政策执行资源不足
进城务工人员子女教育政策的执行需要充足的政策资源保障。政策资源包括经费资源、人力资源等。从当地政府的角度分析，在义务教育“以县（区）为主”的背景下，当地范围学生越多，区级财政压力就越大。因此不少地方抱怨地方财政困难，难以接受更多的流动儿童入学。
其次人才不足也是困扰政策落实的另一个重要因素。实际上，当地教育管理部门、学校教师等人员都按照区域教育发展的规划配置，进城务工人员子女“爆发式”增长和频繁的流动性都给当地相应人员的充足配置带来了巨大的困难，也使得当前的政策执行面临着管理人员和学校教师相对不足的困境。
（三）教育制度和教育体制本身的内部矛盾所致
我们一方面强调素质教育，无差别地对待每一位适龄入学的儿童。另一方面升学率却仍然是衡量学校、教师教学水平的唯一标准。进城务工子女从农村进入城市学校，由于教材内容不衔接、环境不适应等造成考试成绩差而受到老师和同龄的不公正对待，自尊心受到伤害，最终不得不选择辍学。
而且在我国，城市适龄儿童的义务教育费用基本上由各级政府负责，而农村的义务教育费用则由乡镇政府以教育统筹的形式向农民征收，相当于农民自己掏钱解决国家要求的义务教育，使进城务工人员子女在义务教育阶段处于城乡“两不管”的真空地带，这是进城务工子女无法接受义务教育的主要原因。
三、建立和完善进城务工人员子女义务教育政策的途径。
当前做好进城务工人员子女就学的工作应当以科学发展观为指导，认真贯彻落实《国务院关于基础教育改革与发展的决定》，依法保障进城务工人员子女接受义务教育的权利。力争经过几年的努力，逐步建立起政府领导有方，相关部门齐抓共管，流入地流出地相互配合，使绝大多数进城务工人员子女接受义务教育能够“进得来，读得起，学得好”。围绕这一指导思想和目标，针对存在的问题与原因，我认为应该从以下几个方面加以解决。
（一）制度创新
制度创新是解决进城务工人员子女受教育问题的保证。首先要适时修改《义务教育法》，保障进城务工人员子女享有平等的受教育权。目前我国进城务工人员子女的教育责任一般都是流入地政府承担的，而《义务教育法》却规定由户籍所在地政府承担，因此有必要对义务教育法的有关规定重新解释或修改，对流出地和流入地的权责加以明确，为问题的解决提供法律保障。其次要改革现行的义务教育体制和城乡二元制的户籍制度。接受义务教育是每一个适龄儿童都应有的权利，同时也是他们必须履行的义务，我们不应因为户籍制度造成的教育差别而引发社会的不公正，乃至影响社会稳定，因此改革现行的义务教育体制及户籍制度势在必行。
（二）加强政府对基础教育的投入力度
经费问题是解决进城务工人员子女受教育问题的难点。要解决这一难题，就需要国家、流入地政府、社会等多种途径共同来解决。首先要保证充足的财政支持，除了流入地地方政府财政预算外，国家还要按一定的比例提取进城务工人员子女义务教育政策专项财政预算和进城务工人员子女就学专项基金，由专职部门和人员管理。该基金来源于国家、流入地政府和社会捐资，主要用于奖励那些在接受进城务工人员子女就学方面处理得比较好的公办中小学和民办中小学。
（三）教育观念的平等化
公平性是我国教育政策的首要目标和基本出发点，也是影响我国进城务工人员子女义务教育政策制定的核心因素。进城务工人员子女义务教育政策的实质，就是为了解决社会弱势群体的教育不公平问题。进城务工人员也是城市财富的创造者，他们在无法享受城里人各项公共福利的状况下，以极低的成本为城市的企业提供了大量利润，并为城市创造了税收，同时还在很多方面承担各种不公平的费用。因此，各级政府有责任有义务解决进城务工人员的子女教育问题，帮助社会弱势群体减轻来自社会、经济和教育的巨大压力。我们要创造人人平等、无差别和无歧视的教育环境，让进城务工人员子女回归义务教育，这不仅有利于进城务工人员子女的身心发展，提高其社会适应能力，更重要的是有助于培养城市学生宽容、接纳的态度，加深其对世界差异性和多元性的理解。
四、结语
总之，进城务工人员子女义务教育政策的建立和完善是个庞大的工程，有许多值得研究的问题有待进一步深入分析。本文只是研究了其中的一个方面，文章的完成并非研究的完成，还有许多尚待解决的问题需要我们以后继续研究。
参考文献：
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［2］张伟平.一项关于农民义务教育观的经验研究［D］.长春：东北师大硕士论文，2005.
教育政策定义篇9
关键词：大学生形势与政策教育
中图分类号：G645文献标识码：a
文章编号：1004—4914（2012）06—110—03
党的十七大以来，尤其是中央16号文件颁布以来，笔者所在的四川文理学院按照上级的部署和要求，从学生的思想实际出发，对新形势下大学生形势政策宣传教育进行了积极的探索。经过几年的实践，四川文理学院对大学生的形势宣传教育取得了明显的实效，积累了一定的经验。
一、深刻认识加强和改进大学生形势政策宣传教育的重要性。进一步明确高校形势政策宣传教育的本质和任务
中共中央、国务院《关于进一步加强和改进大学生思想政治教育的意见》（中发[2004]16号）文件中明确指出：“形势政策教育是思想政治教育的重要内容和途径。”、教育部联合发出的《关于进一步加强高等学校学生形势与政策教育的通知》中强调：“形势与政策教育是高等学校学生思想政治教育的重要内容。形势与政策课是高校思想政治理论课的重要组成部分，是对学生进行形势与政策教育的主渠道、主阵地，是每个学生的必修课程，在大学生思想政治教育中担负着重要使命，具有不可替代的重要作用。”“《形势与政策》课教学的根本目标，是帮助学生正确认识国内外形势，深刻理解党的路线、方针和政策，确立为建设有中国特色的社会主义而奋斗的政治方向。”因此，搞好对大学生的形势政策教育，不仅有利于大学生正确认识国际国内形势，正确把握党和国家的大政方针政策，维护稳定大局，而且还有利于大学生形成正确的世界观、人生观、价值观，学会运用马克思主义的立场、观点、方法分析和解决问题，培养具有大局意识和战略眼光的高素质人才。《通知》还对当前和今后一个时期进行形势与政策教育明确了五个方面的任务。一是进行党的基本理论、基本路线、基本纲领和基本经验的教育；二是进行改革开放和社会主义现代化建设的形势、任务和发展成就的教育；三是进行党和国家重大方针政策、重大活动和重大改革措施教育；四是进行当前国际形势与国际关系的状况、发展趋势和我国的对外政策，世界重大事件及我国政府的原则立场教育；五是进行马克思主义的形势观、政策观教育，引导学生正确把握国内外形势的大局。
二、精心编写形势政策教育参考资料，建立形势政策教育资源库
《形势与政策》课与其他思想理论课的一个不同点在于，其他各门课程教育部或省教育厅都统一编写了教材，而每学期的《形势与政策》课教育部只了国际国内形势的讲授要点，无统编教材，这在实际讲授过程中造成了困难。我校根据中央和省委“定期编写形势政策宣讲提纲，建立形势政策资源库”的要求以及形势与政策教育的任务，从2005年上半年开始，每学期组织校内专家根据教育部颁布的的讲授要点和学校实际，编写《形势与政策》教学参考资料，着手建立四川文理学院形势政策教育资源库。
2004年—2005年下学期，我校《形势与政策》教育的主要内容有五讲：一是加强党的执政能力建设的基本经验及重大意义；二是正确把握党的执政能力建设的总体思路；三是当前中国的经济形势；四是国际形势与展望：2005年的世界；五是我校大学生思想道德素质的现状及对策。前两讲主要给学生讲授十六届三中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》。
2005年—2006年上学期，我校《形势与政策》教育的主要内容有七讲：一是学习新《规定》，践行新《规定》。主要给学生讲解教育部新颁发的《普通高等学校学生管理规定》。二是保持共产党的先进性是党的建设永恒主题。主要讲授当时全党开展的保持共产党员先进性教育活动的背景、内容及大学生党员保持先进性的具体要求。三是构建社会主义和谐社会。主要讲授党的十六届四中全会精神以及社会主义和谐社会的内涵和构建社会主义和谐社会的要求。四是努力解决“三农”问题。主要分析我国“三农”问题的基本状况以及中央解决“三农”问题的政策和措施。五是加快建设节约型社会。主要讲授认识建设节约型社会的重大战略意义和中央建设节约型社会的政策和措施。六是当前中国经济形势。七是2005年—2006年国际形势综述。
2005年—2006年下学期，我校《形势与政策》教育的主要内容有六讲：一是关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划建议的说明。主要讲授“十一五”期间国家经济社会发展情况和面临的形势、“十一五”规划的指导思想和发展目标等。二是中国社会主义民主政治建设。主要讲授当代中国社会主义民主政治的内容及特点。三是当前我国的教育形势。主要分析“十五”时期我国教育事业改革和发展的成就与经验，“十一五”时期我国教育改革发展的主要任务和2006年的重点工作。四是和平发展是中国现代化建设的必由之路。主要讲授中国的和平发展道路，驳斥西方国家“中国”。五是当前的国际形势。六是为了这片热土的呼唤——与时俱进的达县师范高等专科学校。主要讲授我校近30年的创业历程和学校在“扩校升本”过程中的政策措施。
2006年—2007年上学期，我校《形势与政策》教育的主要内容有六讲：一是先进性常在，生命力永存。主要讲授总书记在纪念中国共产党成立85周年的讲话精神。二是树立和践行社会主义荣辱观。主要讲授社会主义荣辱观提出的时代背景及主要内容。三是大力推进社会主义新农村建设。主要讲授党的十六届五中全会精神，介绍中央建设社会主义新农村的客观依据、意义以及推进社会主义新农村建设的政策措施。四是推进自主创新，建设创新型国家。主要讲授《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006—2020年）》的主要内容，使学生了解当前中国科技发展形势及中长期科技发展的重点任务。五是当前我国的就业形势和大学生就业存在的问题。六是国际形势回顾与展望。
2006年—2007年下学期，我校《形势与政策》教育的主要内容有六讲：一是把四川文理学院尽快建成合格本科院校的思考。主要给学生介绍我校升本后如何把学校建成合格本科院校的政策与思路。二是关于构建社会主义和谐社会的若干重大问题。主要讲授十六届六中全会的精神。三是当前的国际形势问题。四是建设社会主义核心价值体系。五是关于反腐倡廉的形势与任务。六是当前中国经济形势现状与展望。
2008年—2009年上学期，我校《形势与政策》教育的主要内容有七讲：一是四川省、达州市经济社会发展战略分析；二是抗震救灾、众志成城；三是弘扬奥运精神、增强爱国热情；四是坚定不移地坚持改革开放的强国之路；五是正确判断当前的物价上涨和宏观经济形势；六是坚持科学发展，推动文明创建；七是国际形势及我国。
2008年—2009年下学期，我校《形势与政策》教育的主要内容有六讲：一是当前农村改革发展的形势与政策及川东地区发展现代农业的困境与出路；二是关于深入贯彻落实科学发展观的若干重大问题；三是我国三次思想解放的历史回顾；四是国际金融危机与当前经济形势展望；五是反腐倡廉的形势与任务；六是当前的国际形势。
2009年—2010年上学期，我校《形势与政策》教育的主要内容有七讲：一是新中国60年的发展历程；二是新中国60年的发展成就；三是坚持民族团结，维护祖国统一；四是深刻认识“门徒会”的反动本质和严重危害；五是推进社会主义新农村建设的重大举措；六是我院开展学习实践科学发展观综述；七是国际形势与我国。
2009年—2010年下学期，我校《形势与政策》教育的主要内容有六讲：一是我国的民族政策与各民族共同繁荣发展；二是办好世博会，展示新形象；三是加强和改进新形势下党的建设纲领性文献；四是国际国内经济形势；五是国际形势问题；六是坚定不移地推进改革开放伟大事业。
2010年—2011年下学期，我校《形势与政策》教育的主要内容有六讲：一是伟大的历程，光辉的成就；二是当前世界教育发展趋势和我国教育改革发展的形势与任务；三是国民经济和社会发展第十二个五年规划；四是2011年中央经济工作会议精神及当前经济形势分析；五是十七届五中全会召开的背景及特征；六是当前国际形势问题。
2011年—2012年上学期，我校《形势与政策》教育的主要内容有六讲：一是“三大事件”彪炳史册，“三大成就”继往开来；二是做到“五个必须坚持”和“四个坚定不移”，发展中国特色社会主义伟大事业；三是解读达州市第三次党代会精神；四是当前经济形势分析；五是科学重建，伟大壮举；六是当前国际形势综述。
2011年—2012年下学期，我院《形势与政策》教育的主要内容有九讲：一是2012年中央经济工作会议精神及当前经济形势分析；二是大学生涉入非法传销的危害、原因及防范对策：三是吹响文化强国的进军号角——学习党的十七届六中全会精神；四是新时期的宗教问题和宗教政策；五是探寻伟大的李林森精神；六是加强社会主义核心价值体系建设；七是国际形势回顾与展望；八是学习中国特色社会主义法律体系，推进社会主义民主法治建设；九是其他地区问题。
从综上内容可以看出，我校《形势与政策》教育主要包含了三大部分；一是国内形势与政策教育。主要涉及国内经济形势与政策、政治形势与政策、教育形势与政策、就业形势与政策、社会形势与政策以及地区问题。二是国际形势与政策教育。主要涉及中国与各大国、各地区联盟和周边国家的关系，世界热点问题概述以及我国对外交往政策。三是爱校教育。主要涉及学校艰辛创业历程、扩校升本和创建合格本科院校的政策措施以及加强学生管理的一些政策措施。从目前我校建立的形势政策教育资源库中，可以清晰看出最近几年国际、国内和我校发展的脉络，为我们讲好《形势与政策》课提供了宝贵的资料。
三、整合学校形势政策教育资源。为讲好《形势与政策》提供时间、地点、师资保证
在以往组织形势政策教育过程中，我们深感形势政策教学组织难度大。主要体现在：一是学习时间长。根据教育部的要求，大学三年或四年，学生每学期都要接受形势与政策教育，这是其他任何课程所没有的；二是涉及学生广。所有专业的所有学生都要上《形势与政策》课，全校性与全员性是形势政策教育的一个突出特点。可以说，在同一时间，只有《形势与政策》课才具有如此的广泛性，涉及全校各年级的每一个同学。上述这两个特点，给《形势与政策》课的组织实施造成了一定困难，使《形势与政策》课的组织难度大。一是师资队伍无法满足《形势与政策》课的要求。现在的高校几乎都是万人以上大学，如果采取听报告的方式。邀请校内外专家作几场报告，固然可以解决师资问题，但每场报告学生都有几百人甚至上千人，偶尔一、两次还可以，但时间长了这种报告方式效果不理想。如果采取分班教学，则需要上百个形势与政策教师，师资无法保证；二是上课地点和时间不好安排。由于《形势与政策》教育学习时间长和涉及学生广，无论采取固定时间、地点和临时时间、地点，都有一定的困难。
针对《形势与政策》的上述特点与困难，我校整合学校教育资源，采取领导形势报告与教师课堂讲授相结合的办法。领导形势报告就是请市委领导和学校领导针对当前社会热点问题和大学生普遍关心的问题每期给新、老校区学生在学术报告厅作一场形势报告，由党委宣传部贴海报，分配各系名额由各系组织学生参加；考虑到《形势与政策》在教师、时间、地点安排上的难度，我们在思想政治理论课各门课程中加一节作为《形势与政策》上课时间，这就解决了教师、时间、地点问题，当然，讲授《形势与政策》课的教师都是专职教师。对于没有开设思想政治理论课的大四，由于毕业班课程本身就少，就安排兼职教师兼任。
四、认真备课，不断改进教学方法，提高形势政策教育的实效性
1.坚持“大范围”与“小范围”相结合的集体备课制度。所谓“大范围”，就是每学期开学前，由党委宣传部牵头，组织学校全体《形势与政策》课专、兼职教师进行集体备课，对本学期形势政策教育内容进行安排并提出具体要求；所谓“小范围”，就是以思想政治教育教学部和各系为单位，针对教学中的某一热点、难点问题进行探讨。通过组织教师集体备课，集思广益，使教师在上课前对每一专题都有深入的了解，这样讲起课来就得心应手。
2.教学要与大学生实际利益与发展紧密联系，促进其对课程兴趣的增长。《形势与政策》课的内容一般都是影响和关系世界及国家发展的所谓“大事”，似乎与个人利益没多大关系。但是，每个人都具“趋利避害”的心理倾向，因此对大学生而言，与自身利益和发展有某种关联的事情常常会非常关心也很感兴趣，而对与自身利益及发展无关的事情不会十分关心。因此，如果在《形势与政策》课教学中对这些“大事”的讲解脱离大学生实际，而不与其利益及发展直接或间接联系起来，则他们会认为这些“大事”距离自己太遥远，对于课程的兴趣就会减弱。就达不到应有的教学目的。针对这种状况，我们要求在教学中真正讲清楚国际国内大事对国家、对社会意义何在，对个人而言又意味着什么，从而使学生真正认清形势、把握政策。
3.在教学中重视对分析问题方法的传授，重视培养大学生分析问题的能力，使学生学了之后感到有用。在教学中一些教师把《形势与政策》课的内容当成一般“新闻”，将课堂教学变成“传播新闻”，无疑会使大学生丧失对课程的兴趣。因此，在《形势与政策》课教学中，除了尽可能地对国际国内重大问题深入浅出地作出分析外，还应重视对思维能力、分析问题能力的培养。如对某一热点问题的讲授，可以先让学生收集资料，了解问题的一些常识，在此基础上，教师重点分析这一热点产生的背景、来龙去脉，我们对这一问题的态度，为什么坚持这一态度等。这样，就能培养学生的分析问题和逻辑思维能力，使其感到这一课程对他有用。
4.在教学中重视对现代技术的运用。在教学中，我们充分利用网络技术、多媒体技术、数字传媒技术等现代技术的优势，通过直观、生动、形象的方式，向学生介绍国际、国内大事；我们每年都要购买高等教育出版社出版的《形势》影视资料，定期在学校录像厅给学生放映，增进学生对形势与政策的了解。
五、加强《形势与政策》课的师资队伍建设
我们按照“政治强、业务精、纪律严、作风正”的要求，努力建设一支专兼职结合的《形势与政策》课教师队伍。这支队伍不仅要有坚定正确的政治方向、严密的组织纪律，而且对学历和职称都有明确要求。我们要求《形势与政策》课教师队伍，必须具有思想政治教育学科背景。在目前的教师队伍中，80%以上的教师具有副高以上职称和硕士以上学历。
总之，加强和改进我校大学生形势与政策教育既是一项长期艰巨的任务，又是一项紧迫的现实任务。我们要深入贯彻落实中央和省委关于加强和改进大学生思想政治教育的会议精神，把我校大学生形势与政策教育这一工作做得更扎实、更深入，努力推动我校大学生形势与政策教育再上一个新台阶。
教育政策定义篇10
关键词：农民工子女教育；义务教育；教育政策；教育经费
以农民工子女为主体的流动儿童义务教育已经并将长期成为城市义务教育的重要组成部分。但迄今为止，我国对农民工子女义务教育的经费负担还没有形成规范有效的政策。在全国城乡普遍实施免费义务教育后，农民工子女义务教育经费问题还没得到很好地解决，成为我国义务教育财政制度最为薄弱的部分。所以，我们有必要对其进行深入的探讨。
一、中央政府农民工子女义务教育经费负担政策的演进
1996年以前，中央政府没有制定过流动儿童教育的任何文件，1996年后陆续一系列政策文件。这些政策的演变可以划分为两个时期。
(一)管理责任下放、经费责任不明确时期
1996年4月，国家教委基础教育司制定并了《城镇流动人口中适龄儿童、少年就学办法(试行)》。这是中央政府关于流动儿童教育的第一个专门性文件。文件提出，流入地政府要为流动人口中的适龄儿童、少年提供接受义务教育的机会，具体承担管理职责。流动儿童以在全日制中小学借读为主。举办专门招收流动儿童的学校，其经费由办学者负责筹措；流入地学校可以向流动儿童父母或其他监护人收取借读费。该文件强调办学者和家庭的经费责任，没有对政府承担流动儿童义务教育经费作任何规定。
1998年3月，国家教委和公安部联合了《流动儿童少年就学暂行办法》。这个文件的内容与1996年的文件基本相同，只是规定得更为清晰，如提出流动儿童少年入学“以流入地全日制公办中小学借读为主”，而不是笼统的“以全日制中小学为主”。这个文件正式确立了流动儿童教育以公办学校接收为主、以流入地政府管理为主的“两为主”政策。但这个文件也没有对政府负担流动儿童义务教育经费问题作出规定。
2001年5月国务院《国务院关于基础教育改革与发展的决定》，提出“要重视解决流动人口子女接受义务教育问题，以流入地区政府管理为主，以全日制公办中小学为主，采取多种形式，依法保障流动人口子女接受义务教育的权利”。这个文件比以前的两个文件更进了一步，将流动儿童的义务教育视为政府必须依法保障的权利。但由于这个文件不是针对流动儿童教育的专门文件，没有对这一问题作更多的规定，也没有提到政府对流动儿童义务教育的经费负担责任。
上述三个文件构成了中央政府1996-2003年期间对以农民工子女为主的流动儿童义务教育的基本政策框架。这些文件对农民工子女学校的筹资和收费、公办学校借读费等问题虽都有所提及，但并没有明确政府的经费负担责任。
(二)政府经费责任明确但各级政府责任不清晰时期
2003年9月，国务院办公厅转发了教育部等六部委《关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作的意见》，这是中央政府第一份专门针对农民工子女义务教育的政策文件。文件对农民工子女的义务教育作出比较全面的政策规定。
除重申“两为主”政策以外，上述文件提出：“建立农民工子女义务教育经费筹措保障机制。流入地政府财政部门要对接收进城务工就业农民子女较多的学校给予补助。城市教育费附加中要安排一部分经费，用于进城务工就业农民子女义务教育工作。”
此外，该文件还要求流入地政府的发展改革部门要将农民工子女的义务教育纳入城市社会发展计划，将农民工子女就学学校建设列入城市基础设施建设规划；编制部门要将农民工子女数量纳入定编范围，作为学校定编的基础；价格主管部门要制订收费标准，做到收费与当地学生一视同仁，并检查学校收费情况；通过设立助学金、减免费用、免费提供教科书等方式，帮助家庭经济困难的农民工子女就学。
六部委的这个文件第一次明确了政府对农民工子女义务教育承担经费保障责任，但将这一责任下放到了流入地政府。
2006年3月，《国务院关于解决农民工问题的若干意见》进一步明确了流入地政府的农民工子女义务教育财政责任，要求流入地政府将农民工子女义务教育纳入当地教育发展规划，列入教育经费预算，以全日制公办中小学为主接收农民工子女人学，并按照实际在校人数拨付学校公用经费。该文件还第一次提出，流入地政府对委托承担农民工子女义务教育的民办学校，要在办学经费、师资培训等方面给予支持和指导。
2008年8月，国务院《国务院关于做好免除城市义务教育阶段学生学杂费工作的通知》。文件规定，公办学校对农民工子女免除学杂费、不收借读费；在接受政府委托、承担义务教育任务的民办学校就读的学生，按照当地公办学校免除学杂费标准享受补助；中央财政对农民工子女接受义务教育问题解决较好的省份给予适当奖励。
上述国务院及六部委的三个文件对农民工子女义务教育经费负担问题的规定，是迄今为止中央政府所作的最为详尽的规定。通过这三个文件，中央政府明确了流入地政府应该承担的农民工子女义务教育的三项经费责任：公办学校的校舍建设、人员和公用经费责任；对受委托承担农民工子女义务教育任务的民办学校的经费补助责任；对农民工子女的免费和资助责任。
不过，尽管中央政府明确了流入地政府的经费责任，但是其自身却没有承担责任(只对农民工子女接受义务教育问题解决较好的省份给予适当奖励)，也没有对各级地方政府如何分担经费责任作出明确规定。到目前为止，中央政府的农民工子女义务教育经费负担政策还是一项责任下推的半模糊政策。
二、农民工子女义务教育经费负担的地方模式
中央政府在农民工子女义务教育经费负担问题上推卸自身责任的半模糊政策，为地方政府的各自为政和卸责留下了很大空间，形成了各种不同的地方模式。
(一)上海模式
2008年，上海市教委文件，要求将农民工子女义务教育需求纳入各区县教育发展规划，增建公办学校，加大公办学校接收农民工子女的力度。资助农民工子女学校改造，使其达到基本办学条件，将其纳入民办教育管理范围。市财政对符合规划要求，纳入规范改造的农民工子女学校，一次性给予每所学校50万元改造经费。纳入规范的农民工子女学校要与公办学校一样免除学生的学杂费、课本费和作业本费。市财政按接纳学生人数给予每生每年1000元的基本成本补贴，余下部分由区县根据实际成本核算情况予以补足。2009年，上海农民工子女在公办学校就读的比例达到65％；规范改造的农民工子女学校达到146所，接纳了农民工子女的25％。在公办学校和规范的农民工子女学校就学、享受免费义务教育的农民工子女达到了90％。到2010年，农民工子女将全部享受政府提供经费、有一定质量保证的免费义务教育。
2008年以来上海的政策调整和实践，形成了解决农民工子女义务教育经费负担的上海模式。上海模式的基本特征是：公办学校尽力接纳农民工子女，大多数农民工子女就读公办学校；政府主导农民工子女学校的改造和规范并提供持续的成本补偿；市和区县共同负担农民工子女义务教育经费，市级政府在解决农民工子女义务教育问题中起主导作用。
与上海模式比较接近，政府为农民工子女尽力提供较好教育条件的还有天津、福建等地区。天津市强调公办学校的责任，义务教育阶段的农民工子女100％由公办学校接纳，不允许农民工子女学校存在。2008年，福建86％的农民工子女在公办学校接受义务教育，省政府要求对委托接纳农民工子女的民办学校给予财政补助。不过与上海不同的是，这些省、市的农民工子女义务教育经费主要由区县承担，省和市级政府负担较少。
(二)北京模式
2009年，有41.8万非户籍儿童在北京接受义务教育，其中67％在公办学校就读，还有约14万非户籍儿童在农民工子女学校或民办学校就读。北京目前还有200多所农民工子女学校，但只有60多所是有办学许可证的学校。近几年，政府对有许可证的农民工子女学校提供了少量的资金，用于改善办学条件。对在公办学校就读、符合一定标准的农民工子女免除了杂费，对有许可证的农民工子女学校中符合一定标准的学生提供了相当于公办学校杂费标准的补助。但对于100多所没有许可证的农民工子女学校和其中的学生，政府没有提供任何资金支持，也没有提出可行的解决措施。
北京农民工子女义务教育经费负担的政策和实践，可以称作北京模式。北京模式的基本特征是：农民工子女在公办学校接受义务教育的比例在50％以上，做到了“以公办学校为主”，但仍有大量的农民工子女在条件简陋的农民工子女学校就读；公办学校的农民工子女义务教育经费基本由区县政府负担；政府对有许可证的农民工子女学校及学生提供了少量财政补助资金，补助资金由市和区县分担；市级政府在解决农民工子女义务教育问题中，没有发挥主导作用。
全国多数城市的农民工子女教育经费负担政策接近北京模式。
(三)贵阳模式
2004年起，贵阳市政府通过改扩建公办中小学，提高接纳农民工子女的能力，但多数农民工子女还在民办学校就读。2008年，在公办学校就读的农民工子女享受了免除学杂费待遇，市财政对民办学校按接纳的农民工子女人数提供经费补助，每人一年补助200元，其中100元抵学杂费，另100元改善办学条件。2008年，贵阳在义务教育阶段学校就读的农民工子女约13万余人，其中9万余人在民办中小学就读，民办学校承担了约70％的农民工子女的义务教育任务。
贵阳市对农民工子女义务教育的财政支持政策可以称为贵阳模式。贵阳模式的基本特征是：虽然政府努力加大公办学校接收的力度，但限于接纳能力，公办学校接纳的农民工子女不到50％，没有做到“以公办学校为主”；农民工子女多数就读于民办学校，政府对民办学校及学生普遍提供财政补助，补助经费主要由市政府统筹；市级政府在提供农民工子女义务教育中起到了主导作用。
像贵阳这样农民工子女数量大、财政能力薄弱，但对在民办学校就读的农民工子女义务教育尽力提供财政支持的城市很少。
(四)广州模式
2008年，约有40万外来务工子女在广州接受义务教育，其中在公办学校就读的只占30％，另外70％就读于民办学校或农民工子女学校。政府对民办学校或农民工子女学校基本没有提供财政补助。在公办学校就读的外来工子女不仅不能享受免学杂费待遇，还要按择校生对待，交纳借读费。㈣在民办学校或农民工子女学校就读的农民工子女，更没有得到政府的免学杂费补助。
广州的农民工子女义务教育财政政策和实践可以称为广州模式。广州模式也可称为广东模式，是深圳、东莞等广东其他城市普遍采用的模式。广州模式的基本特征是：限于客观条件和主观努力，公办学校接纳的农民工子女比例远低于50％，没有做到“以公办学校为主”；大多数农民工子女就读于农民工子女学校，而政府对农民工子女学校极少提供财政补助；农民工子女学校的学生和在公办学校就读的非广东籍农民工子女，不能享受免除学杂费的待遇；在公办学校就读的农民工子女的教育经费主要由区县承担，省和市级政府很少提供经费补助，没有为解决农民工子女的义务教育经费问题发挥积极主导作用。
广州市政府对农民工子女义务教育提供财政支持的力度，不仅远远不如上海和北京，甚至比贵阳还要差很多。在贵阳，虽然也有70％的农民工子女在民办学校就读，但民办学校和学生普遍能得到财政补助。像广州这样财力雄厚但对农民工子女义务教育解决得很差的城市，在广东以外的城市很少。
三、现行农民工子女义务教育经费负担政策的问题与改革思路
尽管中央政府制定了一系列政策推动农民工子女义务教育工作，但由于经费负担问题没有很好解决，农民工子女义务教育还存在一些突出的问题，需要继续改革与完善。
(一)农民工子女义务教育经费负担政策的问题
1政策设计不完善
现行的农民工子女义务教育经费负担政策的设计存在三个方面的不完善。
第一，中央政府的政策目标不清晰。现行经费负担政策没有明确的目标，强调的是“两为主”。但“两为主”是对管理和就学方式的规定，不应该是政策目标。政策目标应该是《义务教育法》规定的为非户籍儿童提供平等的义务教育条件。即使是“两为主”政策，也存在含义不明确的问题。公办学校就读为主的数量界限是多少?是不是超过50％就是“为主”了?这些问题都没有明确。
第二，区县承担主要经费责任不合理。由于中央政府只是将农民工子女义务教育的经费负担责任交给地方，各地的省、市级政府多效法中央，将责任层层下推，最后实际上推到了区县政府身上。在现行的分税制财政收入体制下，农民工为城市政府创造的包括税收在内的经济利益，更多是全市范围共享的。农民工进城所推动的经济增长和社会进步，则更多是全省、全国共享的成果。但现行的义务教育财政体制下，城市公办学校的经费主要由区县政府负担。因此，对于区县政府来说，农民工带来的利益没有全部得到，但其子女的义务教育经费却要全部负担，这是一种净收益为负的制度安排。这种利益格局必然导致区县政府尽可能推卸自己的责任，减少接纳农民工子女进入公办学校的数量，进而减轻自己的财政负担。
第三，公办学校招收农民工子女的自由裁量权过大。在现行的学校治理结构下，公办学校可以进行创收活动，可以用创收的收入作为教职工的津贴和补贴。在招生上的自由裁量权，是中小学校创收的优越条件。公办学校资源的不足和地方政府的高准入条件，已经使农民工子女在公办学校就读遇到很多困难，政府给予公办学校是否接收农民工子女的自由裁量权，增加了公办学校向农民工违规收费的机会，加大了农民工子女进入公办学校就读的难度和成本。
2政策效果不理想
政策设计的不完善导致了政策效果不很理想，这主要表现在三个方面。
第一，农民工子女进公办学校难。尽管在全国大部分城市，农民工子女多数进入公办学校就学，但还有几百万农民工子女无法进入公办学校。仅广东一个省，就有100多万农民工子女不能进入公办学校就读。农民工子女难以进入公办学校主要有三个原因。一是农民工居住地附近没有公办学校或公办学校接纳能力不足。二是公办学校的准入条件高，如深圳市政府规定，农民工子女在深圳的公办学校就学需要提供暂住证等9个证明。农民工子女满足不了条件便无法进入公办校读书。三是有些公办学校收取较高的借读费、赞助费，农民工负担不起。
第二，农民工子女学校办学条件差。由于各种原因，相当多的农民工子女不能在公办学校就学，只能进入农民工子女学校接受基本的教育。但农民工子女学校缺乏政府财政支持，受农民工支付能力的约束，收费水平较低，办学经费严重不足，办学条件简陋，教学质量不高。2008年初，笔者调查了40所北京的农民工子女学校和其中的222名教师。调查发现，95％的教师没有配备电脑，28％的学校没有图书室，70％的学校没有实验室，73％的学校音乐器材满足率不到40％，64％的学校体育器材满足率不到40％，52％的教师学历是高中或以下。
第三，农民工子女的教育权利没有得到保障。《义务教育、法》明确规定，流入地政府应当为非户籍儿童提供平等接受义务教育的条件。但各地制订的农民工子女义务教育政策基本上都不符合上述法律规定，农民工子女实际上难以获得平等的义务教育条件。如几乎所有的城市都对农民工子女就读公办学校设置了准入条件，要求提供多种证明；很多城市只有部分公办学校向农民工子女开放，且一般都是办学条件较差的公办学校。农民工子女即使进入了公办学校，也不能获得同等待遇。如广东省规定，城市义务教育免费的对象限于广东省户籍的非农户学生，明确排斥了农民工子女。
(二)农民工子女义务教育财政负担政策的改革思路
1建立以流入省市政府为主的经费分担制度
无论是从保障最弱势的农民工子女的法定义务教育权利的公平角度，还是从推进经济和人口城市化、现代化的效率角度，建立政府出资、覆盖全体农民工子女的义务教育经费保障制度，是各级政府义不容辞的责任。农民工子女义务教育的全国性跨区域的准公共产品性质，要求从中央到区县的各级政府都应该分担其经费。因此，应该区分跨省(自治区、直辖市)和省内流动的农民工子女，建立相应的各级政府共同分担、以省市政府为主的农民工子女义务教育经费的负担体制。
2扩大供给，规范公办学校的农民工子女入学、收费和资助制度
“以公办学校为主”实施农民工子女的义务教育，是中央政府的一贯政策。但在执行过程中，由于公办学校容量不足，地方政府设置严格的准入条件以及公办学校出于自身利益的拒收和不规范收费等原因，给农民工子女进入公办学校就读增加了很大困难。因此，应该完善以公办学校为主的政策，增加公办学校供给，降低公办学校的准入条件，规范公办学校的管理和收费，增加公办学校接纳农民工子女的数量，增大农民工子女平等接受义务教育的机会。
3建立对农民工子女学校的财政投入机制