农田征收与补偿标准篇1
〔关键词〕基本农田保护补偿，法律规制，困境，原因，完善
〔中图分类号〕D912.3〔文献标识码〕a〔文章编号〕1004-4175（2012）05-0125-04
基本农田是耕地中的精华，保护基本农田对于强化农业基础地位、维护农业生态以及保障粮食安全具有重要意义。我国土地管理法、农业法规定国家实行基本农田保护制度，国务院依据土地管理法的授权专门颁布《基本农田保护条例》，规范基本农田的划定、保护、监督管理行为。党的十七届三中全会《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》对基本农田保护提出了两个全新理念，其一是划定永久基本农田，其二是建立保护补偿机制，以确保基本农田总量不减少、用途不改变、质量有提高。各地积极推动永久基本农田保护区的划定，对基本农田保护行为进行补偿。与实践的积极推动相比，基本农田保护补偿作为一项重要法律制度，现有研究对其存在的困境明显缺乏关注，笔者以“基本农田保护补偿”作为主题词，在中国知网上仅搜索到6篇相关文献，现有研究显然无法为划定永久基本农田保护区的实践提供理论支撑。鉴于此，本文通过分析基本农田保护补偿法律规制面临的困境，探究法律规制面临困境的原因，最后提出完善基本农田保护补偿法律规制的思路。
一、当前基本农田保护补偿法律规制面临的困境
（一）基本农田保护补偿的目的不明确。2008年以来，国家一直在积极推动划定永久基本农田保护区，建立保护补偿机制。但当下关于基本农田保护的补偿目的仍存纷争。汕头市《基本农田保护补贴资金暂行管理办法（暂行）》规定补偿的目的在于平衡建设用地和基本农田间的巨大利益差距，以此增加农民收入，激励农民保护基本农田，保障粮食安全；广州市《基本农田保护补贴资金管理试行办法》规定补偿的目的是要落实基本农田保护任务，从而形成基本农田保护的激励机制；成都市《耕地保护基金使用管理办法（试行）》规定保护补偿的目的在于更好地保护耕地，提高粮食综合生产能力。从这些地方性规范文件来看，其规定的补偿目的过于笼统，并未认清基本农田保护与一般耕地保护的本质区别，使法律制度构造缺乏科学性与可行性，必然导致补偿效果欠佳，徒费纳税人资财。
（二）基本农田保护补偿的相关主体难以确定。基本农田保护补偿相关主体可分为补偿主体和受偿主体。基于基本农田在维护农业生态和粮食安全的功能，国家作为公共利益的代表，应负有补偿的义务。但具体承担补偿义务的主体为中央政府抑或是地方政府，并不确定。实践中，地方政府负担全部补偿资金的方式对于基本农田保有量较多的地方政府无疑会增加其财政负担。而从受偿主体来看，补偿给集体经济组织抑或承包经营权人，亦难以确定。若土地承包经营权流转之后，确定适格的受偿主体则会更加困难。
（三）基本农田保护补偿标准不统一。现行各地基本农田保护补偿标准并不统一，成都市规定对于一般耕地保护补偿金额是每年每亩300元，基本农田保护补偿金额为每年每亩400元；广州市规定根据地域不同分为每亩每年500元、350元和200元；汕头市规定的补偿标准较低，每年每亩仅30元，同时，规定补偿依据社会经济发展水平每3年原则上调整一次；佛山市《基本农田保护补贴实施办法》规定不同地区设定每亩每年500元、200元等不同标准，并与汕头市要求相同，需依据社会经济发展水平每3年原则上调整一次。基本农田保护补偿标准应在激励农户保护基本农田的积极性与不对政府财政构成过重的负担之间寻求平衡，补偿标准的不统一，造成受偿主体之间的不公平，十分不利于永久基本农田保护区的划定。
（四）对基本农田保护监管乏力。实践中对于基本农田保护行为的监管，受偿主体一般要与补偿主体签订基本农田保护责任书，约定双方的权利义务。但所谓的基本农田保护责任书往往是一种软约束，受偿主体履行基本农田保护义务的行为难以监督。众多分散的农户是否在维护基本农田的质量，在有限的执法资源之下，执法部门面临沉重的执法负担，导致执法部门实际上根本无力监管基本农田保护行为。基本农田补偿发放之后，受偿主体是否按照法定和约定的义务履行基本农田保护义务，亟需健全基本农田保护监管机制。
二、基本农田保护补偿法律规制面临困境的主要原因
（一）现有研究无法为实践提供正当性基础。基本农田补偿目的的研究在于对相关法律制度的构建提供有意义的导向，有学者认为永久基本农田保护区的划定属于对土地发展权的限制，基于此种限制应给予农户补偿。〔1〕（p104）此观点可称之为“土地发展权受限说”。有学者则认为永久基本农田保护区内土地权利人丧失土地开发机会，承受本应由全社会承担的土地开发机会丧失的成本，构成管制征收，土地权利人因其“特别牺牲”应有权获得额外的公平补偿。〔2〕（p77）此观点可称之为“管制征收说”。此两种观点显然皆无法为基本农田保护补偿实践提供正当性基础。
主张“土地发展权受限制说”的学者注意到我国永久基本农田保护区的划定使集体土地所有权人和土地承包经营权人利用土地的行为受到限制，但我国的农用地是否存在所谓的“土地发展权”？如果我国现行土地制度并不存在土地发展权，何谈土地发展权的限制。一般认为，土地发展权指的是土地所有权人发展或开发土地的权利，是为保护农用地、环境敏感地区而实施的政策性工具。〔3〕（p133）但在我国土地使用权利生成之时，权利人并没有取得所谓的改变土地用途以获取更大收益的权利，一旦土地规划之后即产生权利内涵明确的土地使用权，权利本身界限已经明确。依法取得的土地使用权，仅取得该幅地块当时的法定使用类别、强度的权利，并未包括未来变更使用的土地发展权及其所带来的发展价值。〔4〕（p2-35）集体土地所有权人和土地使用权人皆不可能改变土地的使用用途。因此，笔者认为我国土地权利人并不享有土地发展权，更谈不上对土地发展权的限制，“土地发展权受限说”无法为基本农田保护补偿提供正当性基础。
农用地划定永久基本农田保护区的限制是否超出特别的界限而构成“特别牺牲”，达致与“征收”同样的效果，从而构成“管制征收”？美国经过司法判例逐步发展的管制征收理论认为如对不动产的管制已达到类似征收的效果应考量是否予以补偿。管制性征收理论认为必须衡量私人利益和公共利益的重要性，衡量的本质是评估公共利益和加诸财产所有权人的负担，具体可以分为四点：管制性的法律是否为了合法的公共利益，此种法律是否合理地促进此项公共利益，加诸财产所有人的负担是否过大，此种负担是否不成比例。〔5〕（p159-167）《基本农田保护条例》第17条第2款禁止任何单位和个人占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼，是否使权利人承担远超过农用地社会义务的负担，有否侵害农户的经营自？根据土地管理法第四条和2007年颁布的《土地利用现状分类》国家标准，可知农用地根据土地的地形、灌溉设施等情形，具有不同的农业用途，基本农田作为耕地中的精华应在其上种植农作物，发展林果业和挖塘养鱼应在林地、园地和养殖水面上进行，方符合土地的最佳利用。因此，对基本农田施加的限制并没有超出社会容忍的限度，本身属于基本农田社会义务范围之内，并不会构成所谓的“管制征收”。永久基本农田保护区划定的“永久”是否会达到过度的限制呢？根据《基本农田保护条例》第12条规定，划定永久基本农田并不会影响土地所有权和土地承包经营权。因此，即使划定为永久基本农田保护区，并不会对土地权利人造成不可容忍的负担，不构成“管制征收”。“管制征收说”显然同样无法为基本农田保护补偿实践提供正当性基础。
（二）未考量基本农田保护补偿对地力提升的重要价值。基于基本农田对于农业生产和社会经济可持续发展的重要性，我国对基本农田实行特殊保护。《基本农田保护条例》对基本农田保护法律规制的方式，主要包括通过规划确定基本农田保护区严格保护，将基本农田保护纳入国民经济和社会发展规划，作为政府领导任期目标责任制的一项内容，并由上一级人民政府监督实施。对基本农田的转用和征地审批不考虑数量多少一律由国务院批准；在划定永久基本农田保护区的地方，建立基本农田保护目标责任考核制度，地方人民政府应当与下一级人民政府签订基本农田保护责任书。通过层层目标责任分解，明确具体的保护主体。《基本农田保护条例》还设定禁止规范，严格禁止在基本农田之上进行破坏基本农田的活动。通过建立基本农田保护监督检查机制，收集基本农田保护的信息。但总体而言，现行立法仅注重从基本农田数量的维持上保护基本农田，而对基本农田地力的提升这一攸关基本农田粮食生产综合能力的因素熟视无睹。从法律实施来看，我国土地法律制度实施中遇到的重要问题，一是建设行为违法占用耕地，另一个就是耕地地力下降，两个问题对粮食安全皆会带来极大威胁。城市化进程中必然面临的现象是建设行为不断挤占农业用地的空间，在耕地数量不断下降的情况下，确保耕地的质量显得尤为重要。确保耕地数量可保障粮食安全，通过不断提高基本农田的地力，保障耕地的质量，同样亦可保障粮食安全。现行基本农田保护法律对于基本农田地力的提升缺乏规范，必然导致在受偿主体的确定、补偿标准以及基本农田保护行为的监管等方面出现困境。
（三）忽视基本农田保护补偿中的国家责任。基本农田保护补偿不是政府的恩惠，而是国家应该承担的责任。基本农田保护所负载的利益除农民从事农业生产所获得的经济利益之外，更多的是其产生的农业生态利益和维护粮食安全的社会利益，此生态利益和社会利益为全社会所享有，而作为利益的生产者的农民并未从利益享受者处获得其应支付的对价，形成正外部性。对于正外部性内部化的途径一般认为有征税和补偿，对基本农田保护正外部性的内部化，征税并不适用，因此，对承担保护基本农田的农民进行补偿是正外部性内部化的合理途径。从基本农田保护中获得利益的为不特定的社会公众，不可能与作为利益生产者的农民达成补偿协议，国家作为公共利益的代表理应负有补偿农民因产生农业生态利益和社会安全利益而付出的成本。在具体补偿主体的确定上，不可把补偿的责任全部推至地方政府，基本农田保护是全社会的义务，若仅由地方政府承担补偿责任，势必造成拥有基本农田数量较多的粮食主产区为其他拥有基本农田数量较少的经济较发达地区承担责任，形成区域间的不公平。忽视基本农田保护补偿的国家责任必然导致补偿主体难以确定、补偿资金投入不足，难以形成基本农田保护补偿的长效机制。
三、完善基本农田保护补偿的法律规制
基于基本农田保护补偿法律规制所面临的困境，“土地管理法”和《基本农田保护条例》修改时应进一步完善基本农田保护补偿法律制度，以推动永久基本保护区划定工作，实现基本农田保护的目标。
（一）明确基本农田保护补偿的目的在于提升基本农田的地力。耶林指出“目的是整个法律的创造者，并不存在不源于目的（即一个实际动机）的法律规则。”〔6〕（p54）基本农田保护补偿既不是对农民土地发展权限制的补偿，也并未因为过度管制基本农田利用行为而构成“管制征收”。以“土地发展权限制”和“管制征收”作为基本农田保护补偿目的的实质是以私人土地所有权的保障作为基点，而进行法律制度的构造，与我国土地公有制的国情并不相符。因此，若盲目引进以私人土地所有权为基础的西方经验，不仅忽视了我国的制度基础，而且必然会导致基本农田保护补偿法律规范在行为调整上的困境。以地力提升作为基本农田保护补偿的目的，有利于塑造基本农田保护的长效机制。依此目的，基本农田保护补偿的法律制度构建应以地力提升为价值目标，法律制度实施效果的评估亦应以地力提升程度作为考量因素。
（二）充分考量基本农田保护补偿的经济激励功能。基本农田保护补偿是对农户所为保护基本农田公益行为的利益诱导，内含有经济激励功能。利益法学派的代表人物赫克认为，“立法者必须探究、关照及评价需要规范的生活关系及利益冲突，这些探究、关照及评价在每个规范都不相同，因为它取决于不同的利益状态。我们应该去寻找个别的利益，并且认识到是何种冲突处于对立状态，这可以说是一种信息搜集工作。”〔7〕（p251）基本农田上负载有农民的生产利益，通过在基本农田之上从事农业生产，农民的生存权和发展权才有物质基础；基本农田之上亦负载有全社会的公共利益，其中既包括每一个人获得粮食安全的保障，也包括良好的农业生态、优美的农业景观等。一方面，农业生产中农民维护基本农田地力的行为与公共利益的实现具有一致性；另一方面，如果农民过度追求自己的生产利益，一味削弱地力，将有损公共利益。认识到农户的行为选择与公共利益实现密不可分，就涉及到如何选择规制农户行为的手段问题。在命令式和激励式手段之间，命令式手段在规制农户维护地力行为方面效果不佳。因为对于基本农田质量的保护不但要求农户消极的不为，更重要的是如何激励农户积极的为。因此，应充分考量基本农田保护补偿这一利益诱导机制，激励农户选择提升地力，从而更好的实现公共利益。
（三）凸显基本农田保护补偿的国家责任。基本农田保护产生的农业生态利益和粮食安全利益受益者为全社会，国家作为公共利益的代表必须承担长期以来被忽视的补偿责任。补偿不是政府对农民的恩惠，而是农民基于其提升基本农田地力的行为而应享受的合法权益。中央政府在财政预算中应将基本农田保护补偿资金投入列入预算科目，保障补偿资金的来源。国家还应建立基本农田保护补偿资金的增长机制，以使基本农田保护者获得的补偿资金随着社会经济发展水平而增长。中央政府承担基本农田保护补偿资金投入的主要部分，地方政府应从土地出让收入中提取相应的比例投入到基本农田保护基金，以调动地方保护基本农田的积极性。
（四）维护直接从事基本农田保护者的合法权益。依据地力提升理论，基本农田保护补偿的受偿主体应是切实有助地力提升的基本农田保护者。根据土地管理法和《基本农田保护条例》的规定，负有基本农田保护职责的主体包括地方人民政府、村集体经济组织或者村民委员会、承包基本农田的农户。首先，地方人民政府作为行政主体承担的为法定的行政职责，其不得放弃保护基本农田的行政职责，否则会构成行政失职，地方人民政府不可能作为受偿主体，而应是补偿主体。其次，村集体经济组织或者村民委员会是基本农田的发包主体，对基本农田保护具有管理职责，但在家庭承包经营制下，基本农田一般已经发包至本集体成员，村集体经济组织或者村民委员会并不直接从事农业生产，将其作为受偿主体激励效果不彰，无法实现地力提升的补偿目的。最后，承包基本农田的农户直接在基本农田之上从事农业生产，是基本农田地力的“养护者”和农业生态利益和粮食安全利益的生产者，而农户从农业生产中所获的收益与由其生产的为全社会所享有的利益相比存在巨大利益差距。因此，应将其作为受偿主体，维护直接从事基本农田保护者的合法权益。
（五）健全完善的基本农田保护监管机制。基本农田补偿发放之后，必须通过完善的监管机制，监督农户在基本农田之上所为的农业生产行为有利于地力提升。首先，完善基本农田地力分等定级制度和地力档案制度，根据地力分等定级情况确定补偿标准，相同地力等级应统一补偿发放标准。其次，应在现行受偿主体与补偿主体签订基本农田保护责任书的基础上，设计完善的基本农田保护合同条款，进一步明确双方的权利义务。在合同中依据地力分等定级标准，明示受偿主体所承包地块缔约之时的具体质量等级并约定补偿期间应达到的质量等级。最后，建立地力等级抽查制度，地方人民政府土地行政主管部门有权对受偿主体的地力提升情况进行随机抽查，对未达到基本农田保护合同约定地力等级的农户，要求其限期治理，治理期间内暂停补偿发放，若经治理仍难以符合地力等级标准的农户取消其基本农田保护补偿资格。
参考文献：
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〔5〕谢哲胜.财产法专题研究（二）〔m〕.北京：中国人民大学出版社，2004.
农田征收与补偿标准篇2
（一）满族自治县
二、征地搬迁安置补偿原则
（一）坚持公开、公正、公平原则；
（二）严格执行征地动迁补偿安置政策，依法征地、依法补偿安置；
（三）兼顾国家、集体、个人三者利益；
（四）国有土地上的房屋征收与补偿，依据国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定执行。
三、征地补偿标准
县一类地征收农用地和建设用地土地补偿标准为6万元/亩，未利用地土地补偿标准为4.8万元/亩；二类地征收农用地和建设用地土地补偿标准为3.5万元/亩，未利用地土地补偿标准为2.8万元/亩。平山区、明山区征收农用地和建设用地土地补偿标准为7万元/亩，未利用地土地补偿标准为5.6万元/亩。南芬区征收农用地和建设用地土地补偿标准为6万元/亩。高新区征收农用地和建设用地土地补偿标准为6.6万元/亩。
四、地上附着物补偿标准
被征地范围内的地上附着物，根据调查核实后的类别、数量和质量，按照实际工程造价或市场重置价格分别确定补偿标准，本标准未含的参照其他行业标准执行。地上附着物经用地单位、产权人及土地征收实施单位三方签字盖章确认后予以补偿，并按顺序装订成册，登记建档。
五、青苗补偿标准
青苗补偿按一茬补偿，县菜田3000元/亩、旱田1500元/亩；平山区、明山区、南芬区、高新区菜田3000元/亩、旱田2000元/亩。
六、林木补偿标准
被征地范围内的一般林木补偿标准、果树补偿标准、绿化树种补偿标准、林下人工栽植经济作物补偿标准，其他未列出林木、果树等参照相近似类别标准予以补偿。
七、农业人口安置方式
根据《关于印发市被征地农民社会保障暂行办法的通知》（本政办发〔2010〕21号）规定，对被征地农民实行货币补偿或社会保障两种安置方式。采取何种方式由村民代表大会或村民大会讨论决定。
（一）货币补偿安置方式。依法征收土地补偿费的80%用于安置被征地农民，20%预留归农村集体经济组织；征收土地集体经济组织未发包以及实行其他方式经营的土地，征地补偿费归集体经济组织，依法分配或使用。
（二）社会保障安置方式。被征地农民按照《关于印发市被征地农民社会保障暂行办法的通知》规定参加社会保障。对符合参保条件的男45周岁、女40周岁及以上的被征地农民，征地时由国土资源部门按照核定的应参保人数，以上年本市社会平均工资为基数，办理社会保障手续。
八、住宅房屋的确认和安置补偿标准
以市场价格为依据，被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。
（一）补偿安置条件。在征地范围内，需具备如下条件：一是必须持有市、县（区）、乡（镇）房屋产权管理部门颁发的《房屋所有权证》（以下简称房证）；二是有与之相对应的房屋。经市、县（区）、乡（镇）房屋产权管理部门、市国土资源局和征迁人审核确定后给予补偿。
（二）补偿安置要求。搬迁范围内集体土地上持有房证的，应在办理搬迁补偿安置手续前，办理《集体土地上的房屋征为国有土地房屋搬迁认定书》；国有土地上持有房证的，应在搬迁公告大会后向房屋所在地房屋产权管理部门申请办理注销登记手续和《城镇房屋搬迁产权审定书》。
（三）补偿安置方式。根据搬迁范围实际情况，对符合补偿安置条件的被征收人，实行房屋货币补偿或异地产权调换的补偿安置方式。
（四）核定原房屋建筑面积。实测房屋建筑面积大于产权登记面积的，以产权登记面积为准；实测房屋建筑面积小于产权登记面积的，由产权登记机关裁定。
（五）货币补偿标准。征收集体土地上的房屋，可以参照国有土地房屋征收标准补偿，也可以委托具有资质的评估机构按照住宅房屋的建筑面积、装修、结构、成新、环境等因素进行评估确定。货币补偿金额计算公式为：货币补偿金额=住宅房屋货币补偿标准×被征收住宅房屋建筑面积。
（六）差额面积补贴款的计算。被征收住宅房屋建筑面积低于45平方米的，征收人应当按照货币补偿标准的40%对被征收人给予差额面积补贴。计算公式为：差额面积补贴=货币补偿标准×40%×（45平方米-被征收住宅房屋建筑面积）。
（七）对被征收人的各项补助费用标准。
1．实行货币补偿的，一次性发放3个月的租房费；实行产权调换的，按安置过渡期发放租房补助费，租房费按被征收房屋面积每平方米10元计算，超过过渡期的，按每平方米12元计算发放。
2．搬家费每户1000元。
3．有线或其他设施迁移，按法定价格予以补偿。
（八）在集体土地上有下列情形之一者，不予补偿：
1．有建房批准手续，但未建房屋的；
2．在征收期间突击违章建房的；
3．有该地区户口但无房证的。
九、非住宅房屋的征收补偿与安置
（一）征收集体土地上的企事业单位和个体工商业户的房屋，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估价格确定。
（二）对于经营损失的补偿，可按搬迁公告前6个月的税票为依据或参照经营年限、纳税实际情况生产记录或销售额计算行业利润，补偿1年的经营损失费用（不含养殖业和种植业）。
十、组织机构及职责分工
根据《市征地补偿安置办法》，辖区人民政府为责任主体，负责组织实施征地搬迁工作。
（一）成立征地搬迁实施工作领导小组，县（区）人民政府为组长单位，市国土资源局、市城乡规划建设委、市农委、市民政局、市林业局、市水务局、市人社局、市房产局、市审计局、市公安局、市物价局、市监察局、市综合执法局、市局等为成员单位。
（二）征地搬迁组织分工。辖区人民政府负责组织协调征地的补偿和安置工作。国土资源部门负责集体土地征地搬迁安置补偿工作；规划建设部门负责国有土地上房屋征收与补偿工作；房屋产权管理部门负责对有证房屋的认定工作；纪检监察、审计部门负责对征地补偿的监督检查工作；部门负责对征地动迁工作的政策把握和人民群众的工作。
十一、法律责任及要求
（一）参加征地搬迁工作的各部门要严格执行有关法规政策，实事求是、秉公执法、清正廉洁。如发现营私舞弊的，一经查实，严肃处理。
农田征收与补偿标准篇3
(一)加快新一轮土地利用总体规划修编工作。按照国家和省上统一部署，加快组织进行我市新一轮土地利用总体规划的编制。编制新一轮土地利用总体规划，既要严格控制建设用地规模，确保耕地保有量和基本农田面积；又要切实注重空间合理布局和城乡土地利用结构优化，与城乡规划和产业发展规划相衔接。
(二)维护土地利用总体规划的严肃性。规划一经批准，必须严格执行。一般建设项目选址，必须选在土地利用总体规划确定的建设用地范围内，在土地利用总体规划和城市总体规划确定的建设用地范围外，不得设立各类开发区和城市新区。改变土地利用总体规划的，必须报经原批准机关批准。确需单独选址建设的项目，依法可以改变土地利用总体规划的，规划修改方案可以在报批用地时一并报批；其他项目用地涉及修改规划的，按法定程序修改规划后，方可报批用地。
(三)严格执行建设用地计划管理制度。各县(区)应当根据国民经济和社会发展计划、土地利用总体规划、国家供地政策和土地利用实际情况，提出下年度须经国家和省市批准的能源、交通、水利、矿山、军事设施等项目建设用地与城镇村庄建设用地等农用地转用计划建议。根据土地利用总体规划、土地开发整理规划和建设占用耕地造成耕地减少的情况，确定下年度土地开发整理计划。各县(区)土地利用年度计划建议，应于每年十月底前报市国土资源局，同时抄报市发展和改革委员会。
(四)年度农用地转用计划不得突破。各县(区)要按照“区别对待、有保有压”的原则，把有限的土地利用指标用在重点急需项目上，保障经济社会发展中关键领域和重点项目的需要。当年结余的农用地转用计划指标，经市国土资源局核实批准，下一年度可以继续使用。
(五)切实做好建设项目用地预审工作。项目建设单位向项目主管部门申报核准或审批建设项目时，必须附同级国土资源部门的预审意见，没有预审意见或预审未通过的，不得核准或批准建设项目。不符合国家供地政策、不符合建设项目用地标准、占用耕地但补充耕地方案不可行、需要修改土地利用总体规划但修改方案不可行的，不得通过项目用地预审，尤其对高档宾馆、高耗能、高污染、高排放的项目，不得通过项目用地预审。建设项目选址，同时要符合城市和村镇建设规划。在《国务院关于投资体制改革的决定》(国发[]24号)实施前批准立项的单独选址建设项目，报省国土资源厅进行用地预审。
二、进一步加强耕地保护，切实保护基本农田
(六)切实落实基本农田保护措施。新一轮土地利用总体规划修编，必须严格落实上级人民政府下达的耕地保有量和基本农田保护面积指标。各县(区)要进一步加强和完善基本农田保护工作，切实把基本农田落实到地块和农户，一定要做到“七有”即有保护公告、有保护组织、有保护合同、有乡规民约、有图表档案、有保护图件、有保护标志。
(七)严格执行基本农田“五不准”的规定。基本农田一经划定，成为不可逾越的“红线”，任何单位和个人不得擅自占用或者擅自改变用途。严格执行基本农田“五不准”即不准除法律规定的重点建设项目之外的非农建设占用基本农田；不准以退耕还林为名，将平原(平坝)地区耕作条件良好的基本农田纳入退耕范围，违犯土地利用总体规划随意减少基本农田面积；不准占用基本农田进行植树造林、发展林果业；不准以农业结构调整为名，在基本农田内挖塘养鱼和进行畜牧养殖以及其它严重破坏耕作层的生产经营活动；不准占用基本农田进行绿色通道和绿化隔离带建设。对违犯基本农田保护“五不准”的行为，要坚决依法查处，严肃追究责任，对有关责任人员由上级主管部门或监察机关依法按权限给予行政处分，同时，上级政府要责令限期整改，整改期间暂停农用地转用和征地审批。经国务院依法批准占用基本农田的，征地补偿费按法定最高标准执行，耕地开垦费按我省最高标准执行，并补划相当数量和质量的基本农田，确保全市基本农田总量不减少，用途不改变，质量不降低。
(八)严格执行耕地占用补偿制度。加大土地开发整理复垦力度，严格新增建设用地有偿使用费、耕地开垦费和用于农业土地开发的土地出让金等专项资金的使用和管理，确保专项资金用于土地开发整理项目和基本农田建设。进一步加强土地开发整理复垦项目申报和监督管理，确保项目投资到位，实现全市耕地占补平衡。
三、严格建设用地审查报批
(九)明确建设用地报批权限。必须按照《中华人民共和国土地管理法》和《省实施<中华人民共和国土地管理法)办法》规定权限、条件和程序审查报批土地。国务院、国家发改委等部门或省政府批准或者核准的能源、交通、水利、矿山、军事设施等确需单独选址建设的项目，涉及的农用地转用和土地征收报国务院批准；除此之外单独选址建设的项目，涉及的农用地转用和土地征收报省政府批准，其中征收土地面积超过省政府批准权限(征用一般耕地超过35公顷，其它土地超过70公顷)的，须报国务院批准；建设项目确需占用基本农田的，须报国务院批准；在乡(镇)土地利用总体规划确定的村庄、集镇建设用地范围内，为实施村庄、集镇规划占用土地，涉及集体或国有农用地转用的由市人民政府审批：具体建设项目需要占用土地利用总体规划确定的国有未利用地的，由市、县(区)人民政府审批，村民宅基地占用土地利用总体规划确定的集体未利用地的，由县(区)人民政府审批。建设项目的可行性研究报告或者其他有关文件没有明确分期建设的，应当一次性报批农用地转用和土地征收。严禁将单个建设项目用地拆分审批。
(十)严格征地报批要求。征地报批时，必须附具被征地农民对补偿标准、安置途径的意见或者组织听证有关材料。耕地开垦费或新增建设用地土地有偿使用费来按规定足额缴纳的、征地补偿费未全额支付到位的，不得批准。
(十一)全面推行农村宅基地“三榜公布”、“三到实地”制度。农村村民需要宅基地的，应向本集体经济组织提出申请，集体经济组织应将申请宅基地的农户张榜公布；公布期满无异议的，集体经济组织应将上报的农户再次张榜公布；经依法批准后，农村集体经济组织应将审批结果第三次张榜公布。在宅基地审批过程中，国土资源管理部门受理宅基地申请后，要到实地审查申请人是否符合条件、拟用地是否符合规划等；宅基地经依法批准后，要实地丈量划定宅基地：村民住宅建成后，要到实地检查是否按照批准的面积和要求使用土地。
(十二)严格农村宅基地申请条件。不符合申请条件的不得批准宅基地。实行“一户一宅”政策，宅基地面积不得超过《省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》规定的标准。严禁城镇居民在农村购置宅基地。各县(区)要对农村宅基地进行清理，对一户多宅或面积超标准的和城镇居民拥有农村宅基地的要依法处理。
(十三)依法界定临时用地的范围。不得将建设用地按照临时用地审批，也不得将农用地按照临时用地审批。已按临时用地审批的建设用地，追究审批责任，符合报批条件的重新报批。禁止农村集体经济组织非法出让、出租集体土地用于非农业建设。
四、规范土地市场行为
(十四)严格控制划拨用地范围。经营性基础设施用地要逐步实行有偿使用，工业用地逐步实行招标、拍卖、挂牌出让，有两个以上用地意向者的，必须实行招标、拍卖、挂牌出让。以协议方式出让国有土地使用权的，出让价格不得低于协议出让最低价。对非法低价出让的，要依法追究责任。原划拨土地使用权转让，须经依法批准，并在土地有形市场公开交易，按照市场价格减去补偿费用的差额补交出让金；加强土地储备，土地储备工作由国土资源部门统一管理，市场交易价格明显低于协议出让最低价的，市、县(区)政府应当行使优先购买权；对临街具有商业价值的地块，应当以招标拍卖挂牌方式出让。
(十五)土地出让金一律不得减、缓、免。土地出让金必须足额到位，实行财政专户管理，严格执行“收支两条线”，严禁空收、空转、空支。
五、大力推进集约用地
(十六)严格执行工程项目建设用地定额指标。对不符合指标要求的，不予供地或者适当核减用地面积。
(十七)严格土地使用条件。认真执行工业项目用地的投资强度、容积率、建筑系数、行政办公及生活服务设施用地所占比重等控制性要求。对达不到土地使用条件的，不予供地；对擅自改变土地使用条件的，依照法律规定或者合同约定收回土地使用权。
(十八)严格控制建设用地增量。努力盘活土地存量，充分利用未利用地，严禁闲置浪费土地。土地征收经依法批准后，县(区)两年内未实施征地补偿安置方案的，批准文件自动失效；农用地转用依法批准后，县(区)两年内未提供给具体用地单位的，按未供应土地面积扣减该县(区)下一年度的农用地转用计划指标；提供给用地单位后，用地单位一年以上未满两年未进行实质性开发的项目，依法征收土地闲置费，已满两年未进行开发建设的项目依法收回土地使用权。
(十九)积极推进农村建设用地整理工作。各县(区)要根据实际情况，通过修编和实施土地利用总体规划，引导农村住宅建设逐步向小城镇和中心村集中，引导新办乡村工业向建制镇和重点小城镇集中。
六、进一步完善改进征地工作
(二十)完善征用土地程序。全面执行“告知”、“确认”、“听证”的规定。征地方案必须征求被征地村村民代表的意见；对征地的补偿标准和安置途径举行听证；对征地农民的基本生活保障问题必须妥善解决。否则不予受理用地报批申请。
(二十一)合理确定征用地地价标准。各县(区)要在综合统计的基础上，确定当地征地的统一年产值标准和土地征收区片综合地价标准。征用基本农田的，土地补偿费和安置补助费之和不得低于年产值标准的30倍。征用其他土地的，要适当提高补偿标准．
(二十二)加强征地实施过程监督。健全征地款分配制度，切实维护被征地农民的合法权益，保证被征地农民的土地补偿费、安置费、地上附着物和青苗补偿费足额及时到位。各县(区)国土资源部门对农民的补偿方式上，可以采取直通车、一站式补偿方式，直接向农民发放，确保被征地农民的利益不受损害。
(二十三)妥善安置被征地农民。各县(区)要逐步建立多种措施安置被征地农民生产生活的制度，改变过去单一的货币补偿安置措施。可以采取给被征地农民购买社会保险，对失地农民进行劳动技能培训并介绍失地农民就业。对于有稳定收益的项目，农民可以经依法批准的建设用地土地使用权入股。
七、依法加强土地监督检查
(二十四)严厉打击各类土地违法行为。各级国土资源管理部门要加强监督检查，加大对土地违法案件的查处力度，行政处罚要到位，依法应当拆除、没收或追究刑事责任的，不得只罚款、补办用地手续，确需补办用地手续的，在补办用地手续时，须附具对违法行为的处理意见及落实情况，征地补偿费、耕地开垦费须按最高标准支付和交纳。
(二十五)落实土地督查制度。土地执法监察工作要贯彻“预防为主，预防和查处相结合”的方针，大力宣传土地管理的法律法规，落实土地督查制度。市县(区)要进一步加强执法监察机构和队伍建设，改进执法形式和方式。建立健全土地执法监察网络，继续完善国土资源执法监察动态巡查制度，强化对土地违法行为的监察。
八、切实加强组织领导
(二十六)进一步明确各级政府对土地管理的责任。各级政府要把有效保护和合理利用土地作为关系全局的战略举措，摆上重要工作日程，周密组织，常抓不懈。保护和合理利用土地的责任，在地方各级人民政府，政府主要领导是第一责任人。各县(区)政府要对本行政区域内的耕地保有量和基本农田面积负责。市、县(区)、乡(镇)都要建立耕地保护责任考核体系与责任追究制度。各县(区)政府每年要向市政府报告耕地保护责任目标的履行情况；国土资源局要会同农牧局、监察局、审计局、统计局等部门定期检查和考核，并向政府报告。政府对认真履行责任目标、成效突出的，给予表彰；对没有达到责任目标的，要通报批评，并责令限期补充耕地和补划基本农田。
农田征收与补偿标准篇4
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农田征收与补偿标准篇5
实行最严格的土地管理制度，是由我国人多地少的国情决定的，也是贯彻落实科学发展观，保证经济社会可持续发展的必然要求。去年以来，各地区、各部门认真贯彻党中央、国务院部署，全面清理各类开发区，切实落实暂停审批农用地转用的决定，土地市场治理整顿取得了积极进展，有力地促进了宏观调控政策的落实。但是，土地市场治理整顿的成效还是初步的、阶段性的，盲目投资、低水平重复建设，圈占土地、乱占滥用耕地等问题尚未根本解决。因此，必须正确处理保障经济社会发展与保护土地资源的关系，严格控制建设用地增量，努力盘活土地存量，强化节约利用土地，深化改革，健全法制，统筹兼顾，标本兼治，进一步完善符合我国国情的最严格的土地管理制度。现决定如下：
一、严格执行土地管理法律法规
(一)牢固树立遵守土地法律法规的意识。各地区、各有关部门要深入持久地开展土地法律法规的学习教育活动，深刻认识我国国情和保护耕地的极端重要性，本着对人民、对历史负责的精神，严格依法管理土地，积极推进经济增长方式的转变，实现土地利用方式的转变，走符合中国国情的新型工业化、城市化道路。进一步提高依法管地用地的意识，要在法律法规允许的范围内合理用地。对违反法律法规批地、占地的，必须承担法律责任。
(二)严格依照法定权限审批土地。农用地转用和土地征收的审批权在国务院和省、自治区、直辖市人民政府，各省、自治区、直辖市人民政府不得违反法律和行政法规的规定下放土地审批权。严禁规避法定审批权限，将单个建设项目用地拆分审批。
(三)严格执行占用耕地补偿制度。各类非农业建设经批准占用耕地的，建设单位必须补充数量、质量相当的耕地，补充耕地的数量、质量实行按等级折算，防止占多补少、占优补劣。不能自行补充的，必须按照各省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费。耕地开垦费要列入专户管理，不得减免和挪作他用。政府投资的建设项目也必须将补充耕地费用列入工程概算。
(四)禁止非法压低地价招商。省、自治区、直辖市人民政府要依照基准地价制定并公布协议出让土地最低价标准。协议出让土地除必须严格执行规定程序外，出让价格不得低于最低价标准。违反规定出让土地造成国有土地资产流失的，要依法追究责任；情节严重的，依照《中华人民共和国刑法》的规定，以非法低价出让国有土地使用权罪追究刑事责任。
(五)严格依法查处违反土地管理法律法规的行为。当前要着重解决有法不依、执法不严、违法不究和滥用行政权力侵犯农民合法权益的问题。要加大土地管理执法力度，严肃查处非法批地、占地等违法案件。建立国土资源与监察等部门联合办案和案件移送制度，既查处土地违法行为，又查处违法责任人。典型案件，要公开处理。对非法批准占用土地、征收土地和非法低价出让国有土地使用权的国家机关工作人员，依照《监察部国土资源部关于违反土地管理规定行为行政处分暂行办法》给予行政处分；构成犯罪的，依照《中华人民共和国刑法》、《中华人民共和国土地管理法》、《最高人民法院关于审理破坏土地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》和最高人民检察院关于渎职犯罪案件立案标准的规定，追究刑事责任。对非法批准征收、使用土地，给当事人造成损失的，还必须依法承担赔偿责任。
二、加强土地利用总体规划、城市总体规划、村庄和集镇规划实施管理
(六)严格土地利用总体规划、城市总体规划、村庄和集镇规划修改的管理。在土地利用总体规划和城市总体规划确定的建设用地范围外，不得设立各类开发区(园区)和城市新区(小区)。对清理后拟保留的开发区，必须依据土地利用总体规划和城市总体规划，按照布局集中、用地集约和产业集聚的原则严格审核。严格土地利用总体规划的修改，凡涉及改变土地利用方向、规模、重大布局等原则性修改，必须报原批准机关批准。城市总体规划、村庄和集镇规划也不得擅自修改。
(七)加强土地利用计划管理。农用地转用的年度计划实行指令性管理，跨年度结转使用计划指标必须严格规范。改进农用地转用年度计划下达和考核办法，对国家批准的能源、交通、水利、矿山、军事设施等重点建设项目用地和城、镇、村的建设用地实行分类下达，并按照定额指标、利用效益等分别考核。
(八)从严从紧控制农用地转为建设用地的总量和速度。加强农用地转用审批的规划和计划审查，强化土地利用总体规划和土地利用年度计划对农用地转用的控制和引导，凡不符合规划、没有农用地转用年度计划指标的，不得批准用地。为巩固土地市场治理整顿成果，*年农用地转用计划指标不再追加；对过去拖欠农民的征地补偿安置费在*年年底前不能足额偿还的地方，暂缓下达该地区2005年农用地转用计划。
(九)加强建设项目用地预审管理。凡不符合土地利用总体规划、没有农用地转用计划指标的建设项目，不得通过项目用地预审。发展改革等部门要通过适当方式告知项目单位开展前期工作，项目单位提出用地预审申请后，国土资源部门要依法对建设项目用地进行审查。项目建设单位向发展改革等部门申报核准或审批建设项目时，必须附国土资源部门预审意见；没有预审意见或预审未通过的，不得核准或批准建设项目。
(十)加强村镇建设用地的管理。要按照控制总量、合理布局、节约用地、保护耕地的原则，编制乡(镇)土地利用总体规划、村庄和集镇规划，明确小城镇和农村居民点的数量、布局和规模。鼓励农村建设用地整理，城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩。农村集体建设用地，必须符合土地利用总体规划、村庄和集镇规划，并纳入土地利用年度计划，凡占用农用地的必须依法办理审批手续。禁止擅自通过"村改居"等方式将农民集体所有土地转为国有土地。禁止农村集体经济组织非法出让、出租集体土地用于非农业建设。改革和完善宅基地审批制度，加强农村宅基地管理，禁止城镇居民在农村购置宅基地。引导新办乡村工业向建制镇和规划确定的小城镇集中。在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转。
(十一)严格保护基本农田。基本农田是确保国家粮食安全的基础。土地利用总体规划修编，必须保证现有基本农田总量不减少，质量不降低。基本农田要落实到地块和农户，并在土地所有权证书和农村土地承包经营权证书中注明。基本农田保护图件备案工作，应在新一轮土地利用总体规划修编后三个月内完成。基本农田一经划定，任何单位和个人不得擅自占用，或者擅自改变用途，这是不可逾越的"红线"。符合法定条件，确需改变和占用基本农田的，必须报国务院批准；经批准占用基本农田的，征地补偿按法定最高标准执行，对以缴纳耕地开垦费方式补充耕地的，缴纳标准按当地最高标准执行。禁止占用基本农田挖鱼塘、种树和其他破坏耕作层的活动，禁止以建设"现代农业园区"或者"设施农业"等任何名义，占用基本农田变相从事房地产开发。
三、完善征地补偿和安置制度
(十二)完善征地补偿办法。县级以上地方人民政府要采取切实措施，使被征地农民生活水平不因征地而降低。要保证依法足额和及时支付土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费。依照现行法律规定支付土地补偿费和安置补助费，尚不能使被征地农民保持原有生活水平的，不足以支付因征地而导致无地农民社会保障费用的，省、自治区、直辖市人民政府应当批准增加安置补助费。土地补偿费和安置补助费的总和达到法定上限，尚不足以使被征地农民保持原有生活水平的，当地人民政府可以用国有土地有偿使用收入予以补贴。省、自治区、直辖市人民政府要制订并公布各市县征地的统一年产值标准或区片综合地价，征地补偿做到同地同价，国家重点建设项目必须将征地费用足额列入概算。大中型水利、水电工程建设征地的补偿费标准和移民安置办法，由国务院另行规定。
(十三)妥善安置被征地农民。县级以上地方人民政府应当制定具体办法，使被征地农民的长远生计有保障。对有稳定收益的项目，农民可以经依法批准的建设用地土地使用权入股。在城市规划区内，当地人民政府应当将因征地而导致无地的农民，纳入城镇就业体系，并建立社会保障制度；在城市规划区外，征收农民集体所有土地时，当地人民政府要在本行政区域内为被征地农民留有必要的耕作土地或安排相应的工作岗位；对不具备基本生产生活条件的无地农民，应当异地移民安置。劳动和社会保障部门要会同有关部门尽快提出建立被征地农民的就业培训和社会保障制度的指导性意见。
(十四)健全征地程序。在征地过程中，要维护农民集体土地所有权和农民土地承包经营权的权益。在征地依法报批前，要将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知被征地农民；对拟征土地现状的调查结果须经被征地农村集体经济组织和农户确认；确有必要的，国土资源部门应当依照有关规定组织听证。要将被征地农民知情、确认的有关材料作为征地报批的必备材料。要加快建立和完善征地补偿安置争议的协调和裁决机制，维护被征地农民和用地者的合法权益。经批准的征地事项，除特殊情况外，应予以公示。
(十五)加强对征地实施过程监管。征地补偿安置不落实的，不得强行使用被征土地。省、自治区、直辖市人民政府应当根据土地补偿费主要用于被征地农户的原则，制订土地补偿费在农村集体经济组织内部的分配办法。被征地的农村集体经济组织应当将征地补偿费用的收支和分配情况，向本集体经济组织成员公布，接受监督。农业、民政等部门要加强对农村集体经济组织内部征地补偿费用分配和使用的监督。
四、健全土地节约利用和收益分配机制
(十六)实行强化节约和集约用地政策。建设用地要严格控制增量，积极盘活存量，把节约用地放在首位，重点在盘活存量上下功夫。新上建设项目首先要利用现有建设用地，严格控制建设占用耕地、林地、草原和湿地。开展对存量建设用地资源的普查，研究制定鼓励盘活存量的政策措施。各地区、各有关部门要按照集约用地的原则，调整有关厂区绿化率的规定，不得圈占土地搞"花园式工厂"。在开发区(园区)推广多层标准厂房。对工业用地在符合规划、不改变原用途的前提下，提高土地利用率和增加容积率的，原则上不再收取或调整土地有偿使用费。基础设施和公益性建设项目，也要节约合理用地。今后，供地时要将土地用途、容积率等使用条件的约定写入土地使用合同。对工业项目用地必须有投资强度、开发进度等控制性要求。土地使用权人不按照约定条件使用土地的，要承担相应的违约责任。在加强耕地占用税、城镇土地使用税、土地增值税征收管理的同时，进一步调整和完善相关税制，加大对建设用地取得和保有环节的税收调节力度。
(十七)推进土地资源的市场化配置。严格控制划拨用地范围，经营性基础设施用地要逐步实行有偿使用。运用价格机制抑制多占、滥占和浪费土地。除按现行规定必须实行招标、拍卖、挂牌出让的用地外，工业用地也要创造条件逐步实行招标、拍卖、挂牌出让。经依法批准利用原有划拨土地进行经营性开发建设的，应当按照市场价补缴土地出让金。经依法批准转让原划拨土地使用权的，应当在土地有形市场公开交易，按照市场价补缴土地出让金；低于市场价交易的，政府应当行使优先购买权。
(十八)制订和实施新的土地使用标准。依照国家产业政策，国土资源部门对淘汰类、限制类项目分别实行禁止和限制用地，并会同有关部门制订工程项目建设用地定额标准，省、自治区、直辖市人民政府可以根据实际情况制订具体实施办法。继续停止高档别墅类房地产、高尔夫球场等用地的审批。
(十九)严禁闲置土地。农用地转用批准后，满两年未实施具体征地或用地行为的，批准文件自动失效；已实施征地，满两年未供地的，在下达下一年度的农用地转用计划时扣减相应指标，对具备耕作条件的土地，应当交原土地使用者继续耕种，也可以由当地人民政府组织耕种。对用地单位闲置的土地，严格依照《中华人民共和国土地管理法》的有关规定处理。
(二十)完善新增建设用地土地有偿使用费收缴办法。新增建设用地土地有偿使用费实行先缴后分，按规定的标准就地全额缴入国库，不得减免，并由国库按规定的比例就地分成划缴。审计部门要加强对新增建设用地土地有偿使用费征收和使用的监督检查。对减免和欠缴的，要依法追缴。财政部、国土资源部要适时调整新增建设用地土地有偿使用费收取标准。新增建设用地土地有偿使用费要严格按法定用途使用，由中央支配的部分，要向粮食主产区倾斜。探索建立国有土地收益基金，遏制片面追求土地收益的短期行为。
五、建立完善耕地保护和土地管理的责任制度
(二十一)明确土地管理的权力和责任。调控新增建设用地总量的权力和责任在中央，盘活存量建设用地的权力和利益在地方，保护和合理利用土地的责任在地方各级人民政府，省、自治区、直辖市人民政府应负主要责任。在确保严格实施土地利用总体规划，不突破土地利用年度计划的前提下，省、自治区、直辖市人民政府可以统筹本行政区域内的用地安排，依照法定权限对农用地转用和土地征收进行审批，按规定用途决定新增建设用地土地有偿使用费地方分成部分的分配和使用，组织本行政区域内耕地占补平衡，并对土地管理法律法规执行情况进行监督检查。地方各级人民政府要对土地利用总体规划确定的本行政区域内的耕地保有量和基本农田保护面积负责，政府主要领导是第一责任人。地方各级人民政府都要建立相应的工作制度，采取多种形式，确保耕地保护目标落实到基层。
(二十二)建立耕地保护责任的考核体系。国务院定期向各省、自治区、直辖市下达耕地保护责任考核目标。各省、自治区、直辖市人民政府每年要向国务院报告耕地保护责任目标的履行情况。实行耕地保护责任考核的动态监测和预警制度。国土资源部会同农业部、监察部、审计署、统计局等部门定期对各省、自治区、直辖市耕地保护责任目标履行情况进行检查和考核，并向国务院报告。对认真履行责任目标，成效突出的，要给予表彰，并在安排中央支配的新增建设用地土地有偿使用费时予以倾斜。对没有达到责任目标的，要在全国通报，并责令限期补充耕地和补划基本农田。对土地开发整理补充耕地的情况也要定期考核。
(二十三)严格土地管理责任追究制。对违反法律规定擅自修改土地利用总体规划的、发生非法占用基本农田的、未完成耕地保护责任考核目标的、征地侵害农民合法权益引发且未能及时解决的、减免和欠缴新增建设用地土地有偿使用费的、未按期完成基本农田图件备案工作的，要严肃追究责任，对有关责任人员由上级主管部门或监察机关依法定权限给予行政处分。同时，上级政府要责令限期整改，整改期间暂停农用地转用和征地审批。具体办法由国土资源部会同有关部门另行制订。实行补充耕地监督的责任追究制，国土资源部门和农业部门负责对补充耕地的数量和质量进行验收，并对验收结果承担责任。省、自治区、直辖市国土资源部门和农业部门要加强监督检查。
(二十四)强化对土地执法行为的监督。建立公开的土地违法立案标准。对有案不查、执法不严的，上级国土资源部门要责令其作出行政处罚决定或直接给予行政处罚。坚决纠正违法用地只通过罚款就补办合法手续的行为。对违法用地及其建筑物和其他设施，按法律规定应当拆除或没收的，不得以罚款、补办手续取代；确需补办手续的，依法处罚后，从新从高进行征地补偿和收取土地出让金及有关规费。完善土地执法监察体制，建立国家土地督察制度，设立国家土地总督察，向地方派驻土地督察专员，监督土地执法行为。
农田征收与补偿标准篇6
内容提要:征地纠纷的本质是各方对土地发展增益的争夺,土地发展增益在法律上表现为土地发展权。土地发展增益主要源于外力,是全体社会大众努力的结果,具体地块的发展增益与国家发展战略、城市规划、非农用地供应政策、城市化速度等因素密切相关。土地发展权并非土地所有权的派生权利,它因国家管制权的行使而成为一项独立的权利。我国的土地发展权国有模式具有一定的合理性,能防止少数人独享土地发展增益。其不合理之处在于,未能明确保障失地农民分享土地发展增益,且缺乏制度装置来让大田农民分享土地发展增益。我国应当坚持土地发展权国有模式,并通过完善具体制度来保障土地发展增益全民共享。
一、引言
自上世纪90年代后期以来,中国进入了城市化快速发展期。城市化发展必然需要占用城郊农村土地,由此带来了土地征收问题。按照我国宪法规定,“城市的土地属于国家所有”,农村土地转为城市建设用地必须同时完成国有化,土地征收是其惟一合法途径。然而,土地征收引发了大量地方政府与城郊农民之间的纠纷,[1]其原因主要有两方面。
第一,部分失地农民得到的补偿难以维持体面生活。他们未能得到法定补偿,或得到的法定补偿不足以维持长远生计,从而成为“种田无地、就业无岗、保障无份、创业无钱”的群体,进而引发纠纷。
第二,部分失地农民得到了足够补偿却仍不满意。不可否认,一些失地农民得到了法定补偿(甚至更高补偿),数额可能是大田农民家庭种田、打工“辛苦几十年都挣不到的”。目前,在农业种植区,土地的正常交易(30年土地承包经营权的流转)价格只有每亩两三千元。而在城郊农村,土地一旦被政府征收,失地农民获得的补偿至少可以达到每亩五万元。如果涉及到房屋拆迁,失地农民得到的补偿会高出更多,城中村拆迁改造更是如此。部分失地农民因征地而变富有,可以顺利转化为市民,此类现象甚至让不少城市中产阶级心生羡慕。尽管如此,这些失地农民中仍有人希望得到更多补偿,其中,部分人认为法定补偿标准并不合理,部分人则试图通过与政府博弈来获取额外利益。
由此看来,征地纠纷既可能是失地农民依法维权,也可能是他们追求法外利益。无论何种情形,都会涉及法律上的征地补偿标准,而征地补偿标准不过是土地增值收益分配的具体规则,因此,征地纠纷的本质是各方对土地增值收益的争夺。众所周知,农村土地被征收后转变成城市建设用地,其市场价格立即数十、数百倍上涨,巨大的土地增值收益开辟了各方争夺的空间。那么,土地增值收益到底应当如何进行合理的分配?利益分配在法律上往往表现为权利配置。土地增值收益的分配,在法律规则上落实为征地补偿标准,在法律理论上则关涉土地发展权的配置。土地发展权,即发展土地的权利,也就是土地用途改变或利用度提高的权利。这种权利到底应当属于谁?在国家、土地所有权人或其他社会群体之间,应当如何进行合理的初始配置?
我国土地管理法第47条规定:“征收土地的,按照被征收土地的原用途给予补偿”,具体补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。该条同时规定了土地补偿费、安置补助费的计算规则。虽然在特定情况下安置补助费可以有所增加,但“土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前3年平均年产值的30倍”。该条还规定:“被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准,由省、自治区、直辖市规定。”实践中,农村土地上的居住用房被当作地上附着物,以统拆统建、划地自建等形式重建,或根据建筑重置成本进行货币补偿。这种征地补偿标准,基本上没有考虑市场条件,如土地的区位、征收后的用途等,它主要根据土地被征收前的用途(农业用途)确定价值,相关安置、补偿的法定根据是其成本价,国家实际上得到了土地发展增益。可以说,法律虽未言明土地发展权,却近乎采取了土地发展权国有模式,或者说土地发展增益国有模式。
国有模式在实践中导致一些失地农民不满,并造成法定征地补偿标准在有些地区落空——这些地区的政府给予失地农民超标准补偿。国有模式在理论上也遭到诟病,有学者将土地发展权视为土地所有权的派生权利,主张失地农民应当得到土地发展增益,认为国家应当按照土地被征收后的用途和市场价来补偿失地农民(农村集体)。这种主张可称为土地发展权派生论。
本文拟从中国实践出发,厘清土地发展增益的来源和土地发展权的法律属性,分析土地发展权派生论和土地发展权国有模式的成败得失,并试图从西方国家的土地发展权制度模式中受到启发,探讨中国土地发展增益之公平合理分配的制度前景。
二、土地发展增益的来源
探究土地发展权的公平合理配置,首先需要厘清土地发展增益的来源。在中国,孙中山先生很早就从理论上论及土地发展增益的来源,并提出了相应的分配原则,这构成其“平均地权”思想的重要组成部分。孙中山指出;“地价高涨,是由于社会改良和工商进步。……这种进步和改良的功劳,还是由众人的力量经营而来的;所以由这种改良和进步之后,所涨高的地价,应该归之大众,不应该归之私人所有。”“如果上海的人完全迁出上海,广州的人完全迁出广州,……试问上海、广州的地价,还值不值现在这样高的价钱呢?由此可见土地价值之能够增加的理由,是由于众人的功劳,众人的力量;地主对于地价涨跌的功劳,是没有一点关系的。”“上海房产地价百年来增加了一万倍。中国处在大规模的工业发展的前夜,商业也将大规模地发展起来,再过五十年我们将有许多上海。要能预见未来,我们必须是有远见的人,而且要现在就作出决定,使地产价值的增值额,成为创造这一价值增值额的人民的财产,而不是成为那些侥幸成为土地私有者的个别资本家的财产。”
孙中山的思想在我国台湾地区影响甚大。台湾学者林英彦即依据“平均地权”思想指出:“站在人民的立场来说,土地被征收,当然是补偿越多越受欢迎,但就平均地权的理论来说,以市价补偿不见得合理”,“目前之土地市价,除了土地所有人申报而应归其个人所有的地价以外,尚包含庞大的自然增值额,这是应当属于社会全体的。所以,如果按照市价补偿,那无异将自然增值部分也视为个人财产来予以补偿,其不合理之情形至为明显”。
其实,孙中山的“平均地权”思想,有其理论渊源。英国经济学家约翰?穆勒早就主张,“应对自然增加的地租课以特别税”,把土地自然增长的价值收归社会所有,即凡不是由于土地改良而增加的价值一律归公。他说:“社会的进步和财富的增加,使地主的收入无时无刻不在增长;……他们不干活儿,不冒风验,不节省,就是睡大觉,也可以变得愈来愈富。依据社会正义的一般原则,他们究竟有什么权利获得这种自然增加的财富?如果国家从一开始就保留有权利,可以根据财政上的需要对地租的自然增长额课税,又有什么对不起地主的呢?”美国经济学家亨利?乔治对这一思想作出进一步的发展,他指出;“土地的价值(或者经济学上的地租),如我们所知,完全不是劳动或资本这种要素制造的,表示的仅仅是占用土地得来的好处。土地价值不表示生产的报酬,……它在任何情况下都不是占有土地者个人创造的,而是由社会发展创造的。因此社会可以把它全部拿过来,而无论如何不会降低改良土地的刺激,或对财富生产有丝毫的影响。”[10]英国城市学家、“田园城市”运动创始人埃比尼泽?霍华德也指出:“城乡之间最显着差别可能莫过于使用土地所支付的租金。……这种租金之间的巨大差别几乎完全是一处有大量人口,另一处没有大量人口;由于这不能归功于某一个人的行动,它通常被称为‘自然增值’,即不应归于地产主的增值,较准确的名称应该是‘集体所得的增值’”,“显然向任何特定地区大规模迁移人口,肯定会导致所定居的土地相应地增值”,“田园城市属于托管人,他们受全社区的委托掌管这些土地,因而逐渐上涨的全部增值就成为这座城市的财富”。[11]上述经典理论家的论述,从理论上说明了土地增值的来源和归属,明确了土地发展增益的社会属性。
土地增值包括自力增值和外力增值。土地权利人改善土地的物理、化学、地质性状,改善基础设施、增加附属物,由此带来的土地增值,属于自力增值。自力增值的成果,因土地权利人投资投劳获得,当然应当由他们享有。土地的外力增值则是非因土地权利人直接投资投劳而获得的增值,它通常由于社会性投资产生了外部性后果。社会性投资包括交通、通讯、环保、能源等基础设施的建设,商场、银行、工厂等工商业投资的发展,医院、学校等公共事业设施的健全。土地用途改变带来的增值,也属于外力增值。[12]土地的外力增值基本上是国家、政府、公私单位长期投资积累的成果,是社会大众共同努力的结果,而与土地权利人的努力关系甚微。外力增值对于农业生产的作用通常微不足道,也就是说,农业用地的外力增值空间很小。
我国城郊农村的土地增值主要是外力增值。城郊农村的土地作为耕地时,社会性投资的作用微不足道,对土地价格的影响极其微弱。只有当土地被征收改变用途之后,社会性投资的作用凸显,土地才有了巨大升值空间。这种升值属于外力增值,其投资来源于整个社会,因此增值应当归全社会所有,而不应当由原土地权利人独占,[13]如此方符合“谁投资谁收益”原则。目前,一些地方立法界定了户外广告权,并将其划定归属于政府,其理论依据即与此类似的“谁投资谁收益”原则:户外广告效应源于城市巨大的车流、人流,正是由于政府在道路、公园、体育场馆等基础设施的建设和维护上投入了大量前期成本,才有了现代城市车水马龙的繁荣场面,从而为广告效应和广告价值的产生提供了基础。[14]
农田征收与补偿标准篇7
关键词离散选择实验模型；潜在分类模型；异质性偏好；农田生态补偿标准；武汉市居民
中图分类号F301；F062.2文献标识码a文章编号1002-2104（2016）07-0027-10doi：10.3969/j.issn.1002-2104.2016.07.004
农田生态系统除了为人类提供了食物和原材料，还具有调节气候、净化空气和水源、提供开放景观和娱乐休憩价值等的功能[1]。然而由于现实市场无法交易生态虚拟物品的缺陷，致使这一部分农田生态服务和商品价值的提供是以降低农民的经济收入为代价的[2]；此外，农地与非农用地边际收益的巨大差额[3]、政府配套经济补偿措施的滞后使得农田生态系统保护相关群体遭受利益“暴损”（wipeouts），引发公众对社会公正和环境公平的质疑[4]。最终导致国家粮食安全和农村社会保障功能遭受威胁等一系列社会经济和生态问题。
农田生态补偿政策通过有效地弥补农田保护主体在农田保护过程中所遭受的经济损失来提高其农田保护积极性，从而实现区域经济发展和农地保护两者之间利益关系的相协调，成为西方国家维护农业景观的维护、持续供给农田生态服务产品的一条重要途径[5-6]。自“十一五”和“十二五”规划纲要明确提出建设和提高社会生态文明水平开始，农地补偿制度逐步在中国国家颁布的一些重要文件和出台的政策中得到体现，四川省成都市、广东省佛山市、江苏省苏州市及上海市闵行区等一些发达地区也积极探索农田保护补偿或生态补偿的实践模式。2015年国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》进一步明确要探索建立多元化补偿机制。因此，如何结合我国当前的政策背景和土地基本国情，迎合社会发展的现实需求，初步构建一个较完整的农田生态补偿体系迫在眉睫。
1研究对象及文献评述
1.1农田生态补偿的概念分析
农田生态补偿的概念是建立在生态补偿概念的基础之上的。Coase[7]的污染者付费理论开启了公共物品外部性付费的来源。徐中民[8]认为生态补偿旨在鼓励参与者提供更多的生态系统服务的财政激励措施，它可以将外部化的价值转化为现实。马爱慧[9]认为农田生态补偿是对农田生态系统为整个社会所无偿提供的开敞空间、景观、文化服务等非实物型生态服务的鼓励性经济措施。蔡银莺[10-11]认为农田生态补偿主要是通过经济手段鼓励农田利用相关主体增加正外部、减少负外部所推行的环境经济措施。实践中，2009年上海出台《上海市人民政府关于本市建立健全生态补偿机制的若干意见》和《生态补偿转移支付办法》明确了基本农田生态补偿是对因受基本农田保护限制和保障全市农田系统生态安全及整体环境质量而使经济发展受到制约的有关村级集体组织进行的经济弥补措施。总结来看国内对农田生态补偿的定义可以概况为政府或者社会第三方为了降低农田生态环境恶化状况，保障社会经发展过程中人类对于农田生态服务或产品的正常需求，通过财政转移支付给予农田保护相关利益群体的经济或社会保障补偿，属于社会再分配的一个环节。
杨欣等：基于潜在分类模型的农田生态补偿标准测算中国人口・资源与环境2016年第7期1.2农田生态补偿的范围界定
作为一种具有典型的多功能性和强烈的公共物品属性的自然资源，农田生态系统的外溢保护与非均衡农田发展政策所引发的负外部的大量存在和正外部缺乏的双重矛盾和现实问题，要求建立一种经济补偿制度[4]，对农户农田保护相关主体为全体社会提供持续性农田生态服务的行为进行补偿，若不补偿，农田生态服务的供给者进行补偿，农田的这种服务功能面临退化或消失的风险。因此，从理论上来讲，农田生态补偿的范围是农田生态服务受益者对研究区域内的、产生生态服务价值外溢的所有农田。
文献[10-14]证实生态补偿实践操作多从生态服务的外部效益内部化（谁受益，谁补偿）和外部成本内在化（谁保护，谁受偿）两方面来确立农田生态的补偿支付范围和受偿范围。其中公众作为农田生态补偿标准的直接或间接受益者，理论上其需要对研究区域整个农田生态系统提供的、市民无偿享有的、农民无偿提供的农田生态服务功能进行一定的费用支付，即国际上通行的生态服务付费（paymentforecosystemservices，peS）或生态效益付费（paymentforecologicalbenefit，peB）概念的本质所在。实践上，依据“消费者付费”的原则，通过市民税收缴纳、政府财政转移等手段以土地整理、农业补贴等带有农田生态补偿的途径补偿给农民，从而实现全社会农田生态服务的持续供给。
因此本文中，笔者以最广泛的农田生态服务享有主体―城镇居民为研究对象，研究市民对农户等农田保护主体维持一定水平的农田生态服务所愿意支付的金钱额度，探索市民对农田生态补偿政策的认知程度、支付偏好以及偏好一致性，对从农田生态补偿资金供给方的角度出发设计出根据更具针对性的农田生态补偿标准和农田保护政策。
1.3农田生态补偿的标准确立
农田生态补偿标准是补偿实施的关键[9]，常用的方法包括市场比较法、机会成本法、生态系统服务价值法和意愿调查法等：生态系统服务功能价值法在确定生态补偿标准方面理论依据最充分，但目前关于生态系统服务功能类型的理论划分比较复杂，评价结果产生的误差较大；机会成本法和市场比较法等方法在生态补偿标准测算中应用比较广泛[15-16]，但是因为诸多非市场物品和服务数据的可获性较差；支付意愿法测算的价格取决于个人的偏好[12-14]，通过假象市场的构造来实现，不受现有市场的限制，但是假象市场构造的误差需要通过更精细的实验手段设计和调查来进行规避。
已有的农田生态补偿标准研究主要借助于陈述性偏好方法进行（statedpreferencemethod）中的条件价值评估法（contingentvaluemethod，CVm）实现。然而其在应用中可能会出现嵌入性、策略性偏差等，使得研究结果的可靠性受到质疑[16-19]。20世纪80年代被认为是一种替代条件价值评估法的选择实验法（choiceexperiment，Ce）开始兴起[20]。相对于CVm单一的估计值而言，选择实验模型（Ce）不仅可以避免CVm造成的偏差，还可以计算出资源的不同属性的经济价值，有利于决策者制定出更加有针对性的环境资源保护和管理政策[21]，被广泛用于在农业开敞景观保护、废弃物处理、食品安全、海域、湿地及耕地资源保护等资源环境领域[22-29]。研究假设也从最早的消费者同质偏好假设逐步走向异质偏好假设，模拟现实的能力逐步增强[30]。
选择实验法在农地资源领域的应用在国内尚处于快速起步阶段，目前应用选择实验法进行的研究中主要假设受访者偏好同质的主要包括马爱慧[9]、陈竹[31]和谭永忠[32]、Jin[33]分别运用mnL对武汉市耕地生态补偿标准、武汉市农地外部效益和浙江省德清县、温岭市农田非市场价值进行研究；运用选择实验法中对在消费者异质性偏好的研究中有鄂施璇[34]在对黑龙江省巴彦县的耕地资源生态补偿标准评估时，运用了mL模型进行求解。但笔者发现将潜在分类模型（latentclassmodel，LC）应用到农田生态补偿领域的案例还比较少见。因此，本文将LC模型引入农田生态补偿标准的研究中，运用实地调研数据探索分析受访市民对农田生态补偿标准的支付意愿及其异质性表现。研究可以丰富我国农田生态补偿标准计算方法、促使政府针对不同类别的人群设计出更具有针对性的农田保护政策，推动我国农业生态文明建设。
2研究方法
现实社会中每个人家庭背景和对事物的认知程度都不尽相同，相似偏好的假设虽然在某种程度上简化了计量运算的过程，但会使得计算的结果距离真实值产生偏差[35]。因此，在运用选择实验法对资源的生态补偿标准进行考察时，需要将异质性纳入考量[36]。具体的处理中也多采用混合Logit模型（mixedlogitmodel，mL）和潜在分类模型（latentclassmodel，LC）。其中mL模型允许解释变量为随机系数，即假设受访者可以归结为具有不同偏好的几种类别，而在某一类型内部受访者的偏好是相同的，因此，其偏好系数既不是CL和mnL模型中的一个特定值，也不是mL模型中服从随机分布的变量，因此又可称为随机Logit模型（randomparameterlogitmodel，RpL）[37]。wen等[38]认为与mnL（multinomiallogit）和CL（conditionallogit）模型相比，LC模型由于考虑了不同受访者之间所属的类别差异，因而在产品替代弹性分析和市场模拟预测上要更准确，并且潜在类别模型可以通过模型自动计算出来的几个特定系数来判断类别之间是否有显著差异，从而有效避免人为分界点划分较武断的弊端，与现实中管理所需要进行目标人群界定的初衷不谋而合，是分析随机偏好差异的实用性工具[39]，逐渐成为关于人群细分的研究中的主流方法。例如，teichert等[40]用潜在类别模型得到了一个对航空公司乘客类型的五类别体系划分，是对现有航空公司“商务-经济”两分法的有力补充；常向阳[41]在对消费者食品安全偏好的研究中，采用LatentClass模型将受访者划分为了4种不同类型的消费者；张振等[42]根据食品消费者对于风险的不同偏好程度将其划分为偏好正常型、信任危机型、高品质偏好型和价格敏感型共四种类型。
潜在分类模型（LC）起源于Lancaster随机效用模型[43]，受访者对各种组合方案的选择是基于方案对其带来的效用大小，个人效用函数可以表示为公式：
Uij=Vjn（X，S）+εjn（1）
其中，Uij是消费者i从方案j中所获取的总效用，包括生态补偿标准属性和受访者社会经济特征；Vjn是总效用中可观测部分的效用，εjn则是总效用中不可观测效用部分，即随机误差项。对于理性人来说，当从方案j中获取的总效用大于方案K时，就会选择方案j，具体表达为公式（2）所示：
pjn（j/Cn）=p（Ujn>Ukn）=p（Vjn+εjn>Vkn+εkn）（2）
访者从n个方案中选择j方案的概率可以表达为公式（3）：
pjn=exp（λVjn）∑nexp（λVjn）（3）
潜在分类模型（LC）在CLm模型的基础上放宽了CLm模型对个体选择偏好的同质性的限制，因此规模参数λ与误差项σ存在一定的函数关系，可以表达为λ=π6σ2[44]。
因此，受访者从方案j中获取的效用公式可以表达为公式（4）：
Vjn=aSC+∑i（β1Z1+β2Z2+β3Z3+β4Z4
+β5Z5+β6Z6+β7Z7）（4）
其中，Zi为农田生态补偿标准属性特征，本文中一次为农田面积、农田肥力、水质、空气质量、生物多样性和娱乐休闲价值；βi为六个属性的估计系数，aSC为常数项。当加入受访者的基本社会经济特征变量后，受访者效用函数则变为公式（5）：
Vjn=aSC+∑iβiZi+∑mamSm（5）
其中，Sm为受访者的基本社会经济特征变量，包括年龄、性别、受教育程度等，还包括受访者对农田生态补偿标准的认知程度等。受访者农田生态补偿标准的各属性的支付意愿则可以用公式（6）求解：
wtpi=βiβ7（i=1，2，…6）（6）
其中，wtpi分为农田面积、农田肥力、水质、空气质量、物种多样性和娱乐休憩的支付意愿，βi则为上述六个属性的系数，β7为支付意愿的系数。
消费者的补偿剩余（CS）则可以用各个属性组合方案的价值可用初始效用状态偏好与最终效用状态偏好之间消费者剩余的差值表示为公式（7）：
CS=-1βr|ln∑iexpV0-ln∑lexpV1|（7）
3研究区域概况、实地调研与数据收集
3.1研究区域概况
武汉市位于长江和其最大的支流汉江的交叉口，是中国中部地区最大的城市。在地形上属丘陵和江汉平原过度地区，境内国土面积约为8467.11×108hm2，土地利用格局主要以耕地、水域和林地为主。《武汉市统计年鉴2013》显示，截止到2012年，武汉市耕地面积约为33.61hm2，GDp9250.68×108亿元，常住人口达到8350×104人。农田面积在1996-2008年间每年的递减速度为1%，农田面积减少态势严峻。武汉市作为我国中部地区最大的经济中心，在全国同类城市中具有代表性，对其农田生态补偿标准的研究可以为协调武汉市城市经济发展和农田保护提供理论决策依据。
3.2问卷设计与数据收集
3.2.1问卷设计
农田生态补偿标准属性的确定是本次调查问卷设计的关键，合适的属性选择必须在充分表达信息的同时又不失简洁性。本文关于农田生态补偿标准的属性选择问题主要从理论和实践两个角度出发进行选择：①在农田生态服务的生态价值理论评估中，1999年Costanza等人在nature上发文首次实现全球生态系统服务价值的货币化衡量[1]，国内学者谢高地进一步在征询200位专家学者的基础上，结合采用千年生态系统评估（ma）的方法，认为农田生态系统服务细分为食物生产、原料生产、水资源供给、气体调节、气候调节、净化环境、水文调节、土壤保持、维持养分循环、生物多样性和美学景观等11种服务功能[45]；②在应用选择实验法对农地/耕地/农田生态价值或非市场价值进行估算的实践操作中，Jin等人[33]选择了农田景观、农田设施和农田肥力三个属性代表浙江省德清县的农田非市场价值；谭永忠等人[32]则用粮食生产、河流水质、生物多样性和教育体验作为浙江省德清县基本农田非市场价值的四个属性；马爱慧等人[9]选择耕地面积、耕地肥力和耕地景观作为武汉市耕地生态补偿标准的三个属性；鄂施璇[34]选择了耕地面积、耕地肥力、粮食生产量、生态环境作为黑龙江省巴彦县耕地非市场价值的四个属性。总结来看，现实生态产品交易市场的缺失决定了农田生态价值难以得到一个准确的量化值[46]；并且，农田生态系统服务类型本身的“部分”和“整体”之间的加总和分解也存在“删失”和“嵌入”效应，“整体”和“部分”之间是否是严格的线性可加关系一直是自然资源学术界仍在讨论的问题[6]。
综上所述，课题组根据武汉市当地的经济和生态环境情况，在课题组马爱慧等人[9]的研究成果上，选择以下六个属性代表农田生态服务功能：农田面积、农田肥力、河流水质、空气质量、生物多样性、娱乐休憩价值，外加一个支付价格属性。生态补偿标准各属性选择的具体原因和涵义表述为：①农田面积是指当前武汉市的农田面积。根据Jin[33]和马爱慧[9]的研究，农田生态价值的高低与农田面积的大小息息相关，而前人文献[32，47]和本文的预调研结果都显示居民愿意为保有城市农田面积不降低而进行一定数额的金钱支付。②农田肥力的高低是现有农田生态环境高低的另一个重要指标[33-34]，一方面肥力高的农田可以提供更多、更高质量的农田生态服务，另一方面市民对于频发的食品安全事故使得居民对于与食品质量有密切关系的农田肥力愈发关注[41-42]。③河流水质是指城市主要河流纵断面水质达到三类以上水质的比例[32]。农田生态系统在防止水土流失、进行废弃物的自净和处理，在防止河流水质变差有一定的功效[45]。④空气质量指数是反映空气中各种微颗粒以及有害气体数量的指标。前人研究已就农田生态系统可以防风固沙、阻挡和吸收一定比例的颗粒里废弃物，起到调节局部小气候的作用达成广泛共识[47]。⑤生物多样性是指武汉市现有的动植物数量。根据联合国环境组织报告（Fao），农田生态系统为全球3.5%的物种提供了栖息地，因此动植物种类的多少也是反映农田系统生态价值的一个指标[32]。⑥娱乐休憩价值可以反映农田在提供户外景观和维持和谐生态环境的能力，已被国内外学者视为农田生态价值不可或缺的组成部分[1，32，45]。⑦从经济学的角度出发，要对上述六个属性的现状做出改善，必须进行一定数额的成本支付[48]。本文中支付意愿被具体定义为“为了保有武汉市现有的耕地非市场价值，您的家庭愿意每年为此支付多少钱？”。作为选择实验模型中唯一的价格属性变量，支付意愿的变动水平根据马爱慧[9]和谭永忠[32]等人研究中的支付额度和预调研结果确立了大规模调研的具体属性水平。综上所述，本文确定的7个与农田生态补偿标准有关的属性及其对应的水平变动水平如表1所示。
根据排列组合知识可知，表1共可以产生47个可能的选择方案组合，为了提高效率又不失准确性，正交设计（orthogonaldesign）被引入选择实验法，筛选之后共保留14个选择实验方案。根据多重问卷版本可以在保留受访者信息的前提下有效降低问卷数量[49]，本文选择了两个版本的问卷，每个选择试验集包括2个提升选择方案的思想，每个版本共产生7个选择试验集（如表2所示）。因此
度和保有态度。③受访市民对选择集的偏好。
3.2.2数据收集
在相关的调查培训后，调查组于2013年11月对问卷进行了预调研，根据预调研结果对问卷的个别选项设置和问题顺序进行修改。随后10多名课题组成员于2013年12月-2014年1月对武汉市市民进行了面对面的问卷调查。理论上来说，问卷数量越多越有利于得出接近于真实值的结果，然而现实由于成本和时间等因素的限制，需要得出一个能够得到合理结果的最小抽样数量[49]。本研究中，运用选择选择实验法设计的问卷包含了两个版本，因此传统的Scheaffer等人的抽样数量计算方法不再适合[49]，而是根据属性及其水平个数，结合预调研反馈情况，利用Johnson等人[50]提出的选择实验法抽样公式：
n=500×La×C
其中，n为抽样样本数量；L为研究属性中水平最多的水平个数5；a为一个选择集中的选择方案数量3；C为每个受访者面临的选择集个数。
选择实验法设计软件ngege中的Sefficiency[51]原则处理得到最小样本数量分别为119份和266份，因此，在本次大规模实地调研共需发放问卷300份，其中每个版本150份，结合受访市民的性别、年龄、文化程度、家庭收入等个人及家庭特征随机抽取，回收有效问卷数量为288份，有效率为96.00%。视为本文的数据来源。
4实证结果与分析
4.1武汉市受访市民样本特征分析
文献显示，受访者的个人、社会经济变量特征和其对当前农田生态环境的认知程度对其支付意愿有显著性的影响[4，9，11-13]。本文中受访者的自身社会经济变量、认知和态度方面的情况表现出为：性别比例中男生较多，其中男性占69%，女性占31%；受访市民的平均年龄为33岁，年龄统计呈正态分布；受教育程度中平均为高中/中专学历（13.84年），受教育年限呈正态分布；37.31%的受访者为家庭户主；受访者平均每个家庭约有1位需抚养人口；受访者个人月收入中3000元的样本所占比例最大。具体情况如表3所示。除了在问卷调查中由于女性防备意识较强而导致的女性参与率低之外，其它各项指标均与武汉市统计数据相吻合，以上论证均显示样本的代表性较强。
变量名称变量定义均值性别受访者性别，男=1，女=21.31年龄受访者年纪32.67户主是否户主，是=1，否=21.63文化程度受访者接受教育年限13.84需抚养人口受访者家庭需要抚养人口数量0.6250收入水平受访者月收入水平3062.06
4.2潜在分类模型的分类结果及影响因素分析
赤池信息量（akaikeinformationcriterion，aiC）和贝叶斯信息量（bayesianinformationcriterion，BiC）是衡量模型拟合度效果最常用的两个变量。是BiC在模型拟合时将未知参数个数的惩罚权的权重比aiC的大（由常数2变成了样本容量），认可度更高一些，是一个广泛被接受的划分分类组数的标识[52]。根据潜在分类模型将武汉市受访市民分成不同类别时对应的不同BiC值（见表4）可知，受访市民分为两类时达到BiC值最小值，此时LC模型的拟合效果最好。因此，本文将市民分为两个潜在的类别，具体分类情况见表4。
根据表5“现状”和“支付意愿”两行的数据显示两类受访市民偏好的不同之处在于：①受访两类市民都对现有的农田生态状况不满意，希望对其进行改善，且都在0.01的水平上显著；②“支付意愿”一行则表示在保持其它属性不变的前提下，市民的效用水平与其支付意愿的高低成正比，并在5%的水平上显著。
根据表5“农田面积”、“农田肥力”、“水质”、“空气质量”、“生物多样性”和“娱乐休憩”两行的数据显示两类受访市民偏好的不同之处在于：①在第一个潜在类别（93.00%）中消费者能从各农田生态属性中均获得正的效用水平，愿意支付更高的价格，该类别消费者都偏好更高水平的各属性状态，并原因为其进行支付一定额度的金钱支付，我们把这类消费者归为正常偏好型，这类消费者代表了武汉当前绝大部分市民的状态，他们认为当前虽然当前的农田生态状况出现了一定的退化状况，但是相信经过政府和社会各界的努力会得以解决。②与第一类别不同，第二类别的市民（7.00%）对空气质量有较高的要求只偏好最高水平的空气质量（0.8825，并在1%的水平上显著），我们称这类消费者为空气质量偏好型。该类别成员对农田面积、农田肥力、水质、生物多样性和娱乐休憩等属性均表现出不信任，认为这些属性不能为其带来效用，进而不愿意对这些属性进行支付，这与农田生态系统的服务功能还未能完全被所有市民所认知有密切关系。同时，这与武汉市区近年来冬季的特别是调研期间为严重的雾霾天气可以互为解释。
为了进一步探寻受访者对农田生态补偿标准的属性变量偏好异质性的可能来源，笔者进一步对人特征变量与属性类别归属之间的关系进行了检验。从检验结果来看，受访者的收入显著影响其类别归属，即收入越少，越容易落入空气质量偏好型小组。另外，武汉市居民对农田生态补偿标准的意识程度和是否愿意支付保有农田生态补偿标准属性的提升这两个态度变量显著影响了他们类别的归属，即那些还没意识到农田生态补偿标准、不愿意为其属性水平提升而进行金钱支付的受访者更容易在问卷受访时表现为空气质量偏好型。
4.3武汉市农田生态补偿标准测算
在假定其他属性变量保持不变时，选择试验模型可以评价某属性相对基准水平的属性边际价值，表示市民为了得到该要素的一个水平的改进所愿意支付的保护费用，也即该要素的隐含价格。以此为基础通过估计单个变量的边际价值变化来得到受访者为了获取更高的环境属性水平，公众所需付出的支付意愿，从而更加直观地解释受访居民对于农地非市场价值的偏好差异。结合表5和公式（6），我们可以得到更直观的武汉市两类受访市民对农田生态各属性的其支付意愿如表6所示。
据表6可知，偏好正常型类别中，理性受访市民对于农田生态不同属性都具有显著性的正支付意愿。具体来说，各属性每提升一个单位水平时，武汉市受访市民每年每户对于农田面积、娱乐休憩、水质、物种多样性的支付意愿分别为106.38元、54.46元、11.08元和100.69元。对农田肥力和空气质量从高到低各水平的支付意愿分为：345.54元、275.77元、213.69元和545.23元、511.69元、440.69元。相对应的空气质量偏好型类别中，市民对农田生态的各属性也有自己的支付意愿，但是只有空气质量_1这一属性水平的支付意愿（119.26元）是显著的（1%）。
本。从现阶段维持现状（各属性处于最低水平）到2020年的改变现状（各属性处于最高水平）的补偿剩余（CS）公式（7），计算得到正常偏好型类别中武汉市市民年均支付意愿为1163.39元/户，而空气质量偏好组武汉市市民年均支付意愿为119.26元/户（只有显著性结果的属性才可以带入支付意愿的测算当中[44]）。
根据公式：单位面积支付意愿=城镇居民年均wtp×城镇居民总户数×支付率/农田面积。武汉市2014年统计资料，2013年底全市共有城镇居民209.19×104户。据本次调查结果统计，93.50%的受访者愿意为保护基本农田而支付一定的金额，结合《2013湖北省土地利用变更数据》，计算后得到两个类型市民的支付意愿分别为6888.74元/hm2和518.50元/hm2。其中正常偏好型和空气质量偏好型的比例分比为93%和7%，则计算得到基于武汉市市民平均支付意愿的农田生态补偿标准为7407.24元/hm2。
5结论与讨论
5.1结论
选择实验法中LC模型结果表明：①在农田生态服务功能逐步被认知和重视的当下，93.5%的武汉市受访市民愿意为保有和改善农田生态系统的服务功能进行一定额度的农田生态补偿标准支付，但仍有部分比例的受访者仍然只关注与当前社会议题紧密相关的属性水平变动情况（空气质量），对农田生态服务价值的全面认知还不够。②武汉市受访居民对农田生态补偿标准的支付意愿表现出异质性的偏好，在本研究中受访者被分为两种类别，正常偏好型（93%）和空气质量偏好型（7%）。武汉市受访者的类别从属主要受到其自身的收入水平、对农田生态服务价值的认知程度和是否愿意为保有武汉市农田生态服务价值进行金钱支付等社会经济变量和认知特征相关。③正常偏好型中的市民为了农田生态环境的维护和改善，对于各属性的提高均具有显著性的正支付意愿，而空气质量偏好型的市民只对于最高级别的空气质量具有显著性的正支付意愿。折合计算得到两个类型市民的支付意愿分别为6888.74元/hm2和518.50元/hm2，因此基于武汉市市民平均支付意愿的农田生态补偿标准为7407.24元/hm2。
5.2讨论与政策启示
环境资源的生态补偿标准是难以得到一个准确的量化值，成为整个生态补偿体系构建的重点、难点和正义点所在[9]。笔者引入了离散选择实验模型当中的潜在分类模型（LC），通过探索武汉市受访者对农田生态服务价值不同属性的异质性偏好，将受访者根据各自的不同偏好情况而将其划分为互相之间偏好具有显著性差异的有限类别人群，相对于传统的选择实验模型在模拟现实方面取得了长足进步，从而得出武汉市民支付意愿的农田生态补偿标准为7407.24元/hm2，符合蔡银莺等人2011年农田生态补偿标准介于3354.75-8016.9元/hm2之间的研究结果[6]。略低于谭秋成2012年[53]的研究结果水稻种植区年补偿标准567.31元/亩（折合8509.65元/hm2）的测算结果[43]，这可解释为本研究中的潜在分类模型考虑了受访者的异质性，将空气偏好型的受访人群从普通受访者中剥离开来，提供了一个更加靠近真实值的实证研究案例。但同时也应看到，潜在分类模型仍然属于陈述性偏好技术的一种，其所存在的嵌入性偏差和假想市场偏差仍然需要更精细的问卷设计和更能模拟现实的技术手段加以规避，有待在后续研究中加强。
笔者认为本文的研究结果还存在以下方面的政策含义：①可以将千差万别的受访者划分为互相之间偏好型具有显著性差异的有限类别人群，并给出不同类别市民对不同属性的差别化偏好，可以帮助农田保护政策设计者更加充分了解和设计出针对不同类别受访者的、不同农田生态服务功能属性的、差别化农田保护方案，改变当前农田生态补偿政策绩效评估过低的现状；②从2015年出台的《农业生态文明体制改革》到2016年的中央一号文件，生态补偿制度市场化建设的重要性不断凸显，而研究市民充实丰富农田生态补偿资金的来源，缓解当前农田生态补偿过于依靠中央财政转移支付的缺陷；③本文的研究结果是基于武汉市受访市民而得到的结论，因此武汉市之外的其他地区运用本研究的结论时需加以适当修正。
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农田征收与补偿标准篇8
为进一步完善被征地农民基本生活保障制度，根据《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》（国发〔2006〕31号）、《浙江省人民政府办公厅关于深化完善被征地农民社会保障工作的通知》（浙政办发〔2005〕33号）等文件规定，现就进一步完善市区被征地农民基本生活保障制度的有关事项通知如下：
一、适当调整征地补偿标准
**市区中心城市及建制镇规划区外，无论水利、交通、能源等基础建设或其它建设征收土地，征地补偿按产值倍数法计算。征收水田、旱地、菜地、园地、养殖水面、农田水利用地、建设用地的补偿标准为：土地补偿费16000元/亩，安置补助费9600元/亩；征收其它土地补偿标准为：土地补偿费8000元/亩，安置补助费4800元/亩。青苗及除房屋外的地面附着物补偿按《**市人民政府关于调整**市区征用土地补偿标准及有关问题的通知》（湖政发〔2003〕13号）规定补偿。行政划拨用地的，建设单位需在此基础上再缴纳统筹费6000元/亩。
市区被收回国有渔业水域捕捞权渔民的安置补助费标准，统一调整为32000元/人（不包括渔业捕捞设施补偿费）。使用收回国有水域的建设单位在此基础上再为参加基本生活保障人员缴纳统筹费6000元/人。
**市区中心城市及吴兴区、南浔区建制镇规划区内征地补偿标准继续按照湖政发〔2003〕13号文件执行。
二、市区被征地农民全面实行基本生活保障
市区中心城市及建制镇规划区外的年满18周岁（含）以上的被征地安置人员，参照《**市人民政府建立市区被征地农民基本生活保障制度（试行）的通知》（湖政发〔2003〕12号）文件规定，全部纳入基本生活保障制度范围。18周岁以下被征地安置人员，由被征地村从征地补偿费中一次性发给生活补助费13000元。基本生活保障费缴纳标准确定为23000元/人，其中个人缴纳17000元，记入个人账户（征地安置补助费9600元，土地补偿费中提取7400元）；行政划拨土地的建设单位按照每亩6000元的标准缴纳基本生活保障统筹费，出让土地的建设单位不再缴纳统筹费，保障费不足部分由政府从土地出让金中提取一定比例的被征地农民基本生活保障资金解决。满60周岁保障金领取标准与规划区内保障标准相同。
市区中心城市及建制镇规划区外符合参加基本生活保障条件的被征地安置人员，原则上应参加基本生活保障。征地后人均耕地不足0.7亩的村民小组，其符合参保条件的被征地安置人员必须参保；征地数量小、保障人员难落实，且征地后人均耕地在0.7亩以上的村民小组中，符合参保条件的被征地安置人员可一次性申请领取基本生活保障费（记入个人账户部分）。但这些村民小组以后再次征地，已经一次性申请领取基本生活保障费的人员需参加基本生活保障的，必须自行补缴已申领的基本生活保障费（记入个人账户部分的17000元）。
被收回国有渔业水域捕捞权的渔民参加基本生活保障制度的缴费及领取标准，与规划区外被征地农民相同。
市区中心城市及建制镇规划区内被征地农民参加基本生活保障制度的缴费标准，继续按照湖政发〔2003〕12号文件执行。
三、建立被征地农民基本生活保障专项资金
被征地农民基本生活保障专项资金由被征地农民（含被收回国有渔业水域捕捞权的渔民）缴纳的基本生活保障费、建设单位缴纳的统筹费和从土地出让收益提取一定比例的资金组成。由市财政设专户管理，专项用于被征地农民保障金的发放。
四、实行征地补偿费及税费预缴制度
申请行政划拨用地的建设单位，在建设用地农转征收上报审批前，必须预缴征地补偿费和有关规、税费，以确保被征地农民基本生活保障费和国家规、税费及时足额收缴到位。
五、切实加强对被征地农民基本生活保障工作的领导
农田征收与补偿标准篇9
关键词:优化;耕地保护;机制
中图分类号:F32
文献标志码:a
文章编号:1673-291X(2010)16-0049-03
改革开放三十多年来,中国耕地保护政策建设历经耕地保护意识觉醒期、政策制定起步期、政策体系初建期、政策体系完善期,目前已经基本形成了以用途管制制度、占用耕地补偿制度、基本农田保护制度与退耕补贴制度等为主要内容的耕地保护政策体系,对于中国耕地保护及土地污染防治发挥了熏要作用。但是,目前中国耕地流失趋势还没有得到根本性扭转,耕地保护形势依然十分严峻,特别是国家要在2020年实现城市化率60%、工业化率70%的目标,需要增加1.5亿亩建设用地,这将对18亿耕地红线构成很大冲击。因此,当前中国城市化、工业化建设和建设用地紧缺的矛盾依然十分突出,耕地保护工作依然是中国土地调控工作的重中之重,这在客观上需要进一步改革与完善中国耕地保护工作,提高耕地保护绩效。
一、国内学术界相关研究综述
国内学术界在对现阶段耕地保护制度进行绩效分析的前提下,分别深入研究了退耕还林(还草)、耕地占补平衡、农地征用补偿等问题。这些研究成果具有一定的启示作用,对国家相关政策的制定起到了一定的参考作用。
1.关于耕地保护制度绩效的研究。不少学者认为,目前中国耕地保护的绩效与制度安排的初衷还存在较大差距:(1)经济的快速发展、人口的持续增长和城市化进程的推进消耗了大量的耕地资源(吴正红、燕新程,2007);(2)耕地质量持续恶化,后备耕地资源补偿空间越来越小(张效军等,2007);(3)小规模的粗放型的经营方式导致耕地利用不充分、不合理(王雨潆,2007);(4)非农化过程中建设用地利用粗放(张效军等,2007);(5)耕地保护绩效的区域差异明显,与区域经济发展外在压力和耕地资源禀赋具有较强的相关陛(吴泽斌等,2009)。其中的原因包括:1)耕地产权不清晰、耕地保护的外部性、耕地价值不完全导致耕地保护市场失灵;2)土地制度的不完善、耕地保护制度被扭曲、地方基层政府的行为失范导致政府失灵(张效军等,2007;郑丽,2006)。研究结果表明,中国现行耕地保护政策还不够完善,而进一步强化耕地保护政策实施效果的难度较大(翟文侠,2003)。提高耕地保护制度的实施绩效,一是充分考虑耕地利用的外部性。建立耕地外部性补偿的激励和约束机制(王雨漾,2007;张效军等,2007);二是把土地利用分区和土地利用收益分配相结合,建立区域间的利益补偿机制(吴泽斌等,2009);三是拓展耕地保护的经济补偿范围,激励农民的耕地保护力量(姜广辉等,2009);四是采取措施变动地方政府和非农企业的成本收益预算线,使其耕地利用决策符合国家的耕地保护政策目标(钱忠好,2002)。
2.关于退耕还林(还草)制度的研究。不少学者认为,退耕还林(还草)补偿制度由于考虑了农民的切身利益,在一定程度激发了农民参与的积极性,有利于提高工程成效(张卫萍,2006)。但还存在以下问题:(1)政府对农民提供的经济补偿不能补偿农民的全部经济损失(张树川等,2005);(2)中央与地方政府间利益分配不协调导致退耕还林地区负担过重(张卫航等,2002);(3)经济补偿的有限性和退耕还林地区生态恢复的缓慢性导致农户响应政策的积极性不高(张卫萍,2006);(4)对退耕还林工程缺乏长期有效的规划和相关制度约束,损失了补偿费用的有效性(陶文娣,2007)。完善退耕还林的经济补偿机制应该做好以下工作:1)遵守“谁受益、谁补偿,当前收益不低于过去、未来收益不高于现在,差别补偿、方式多样性的原则(羊邵武,2000);2)分地区、分林种实行不同的补偿标准;3)分年度对农户进行不同数量的补偿(李挥等,2006);4)延长补偿期限,生态林的补偿期限应延长至国家收购为止,对所还经济林也应进行长期补偿(干磊,2009);5)通过国家拨款、跨区域补偿以及当地税收调节等多种途径取得补偿资金,保证经济补偿制度的经济支持(黄富祥,2002)。
3.关于耕地占补平衡制度的研究。不少学者认为,目前耕地占补平衡制度实施过程中出现了补充耕地面积虚假、占优补劣甚至占多补少(李明秋、张艳艳,2007)、耕地占卜质量不均衡(王世忠,2007)的现象,同时,补充耕地的来源结构与中国今后耕地的后背资源潜力结构不匹配(张琳等,2007)。其原因有:(1)耕地占补平衡片面强调数量平衡,缺乏新增耕地的质量衡量标准和检验机制(崔邢涛,2004);(2)耕地质量的评估不准确导致,使耕地质量下降(王梅、曲福田,2004),耕地存量隐性减少(田光进,2002;李相一,2003);(3)耕地占补动态平衡政策没有充分考虑区域差异性和耕地保有量的外部性,对耕地潜力大的省份缺乏开发耕地的激励机制(施建刚,2007)。要进一步完善耕地占补平衡制度,需要:1)建立耕地占补平衡考核机制(张凤荣,2003),考核指标体系应该选择气候、土壤和田间工程条件,评价方法应该采用气候和田间地块质量参数逐级修正的方法(徐艳等,2005);2)基于比较优势原则,根据劳动地域分工以及社会经济发展的各项规划,建立全国范围内的耕地异地占补平衡机制(刘兆顺,2005;王世忠,2007);3)建立多尺度的耕地供需动态平衡预警体系(刘艳芳,2004);4)调整补充耕地的方向,减少为利用地开放的比例(张琳等,2007);5)优化农作物种植结构,重视耕地质量的改善,加大农业(科技)投入,以提高耕地利用效率,变相增加耕地面积(王秀芬,2005)。
4.关于农地征用补偿制度的研究。理论界普遍认为,中国现行的征地补偿制度设计不合理,运行效率较低,具体表现在:(1)补偿标准偏低(杜伟,2007;郭斌、武小岩,2007);(2)补偿范围窄(张合林,2006;苑韶峰,2006);(3)补偿标准算法不科学(罗玉洁、何珊珊,2009);(4)征地补偿非市场化(苑韶峰,2006;曾令秋、杜伟等,2006);(5)补偿方式比较单一(张艳纯,2007);(6)补偿分配不公、征用及补偿程序混乱
(王芳、樊芳,2007;罗玉洁、何珊珊,2009)。现行的征地补偿制度使耕地保护面临严峻考验,必须完善农地征用补偿制度,包括:1)变“不完全补偿”为“相当补偿”(吴次芳,2003);2)变“不完全补偿”为“完全补偿”(诸培新,2003);3)按不完全补偿原则进行补偿(陈江龙,2002);4)变不对等补偿为对等补偿(徐元明,2005);5)变纯粹的经济补偿为实现“可持续生计”的补偿(张时飞,2004)。同时,可以采取多元化的补偿方式(张艳纯,2007),具体做法有:(1)公共利益目的性差异补偿(贾莉,2009);(2)土地区位差异补偿(冯友健、于蕾,2007);(3)土地收益基金式的补偿(王芳、樊芳,2007);(4)社会保障补偿和教育补偿(卢海元,2003;张术环,2006)。另外,要改进征地补偿的计算方法,提高征地补偿的公平性(丁成日.2007)。
二、对耕地保护内在机制的分析
耕地保护的效果如何,其政策设计具有直接的导向作用,而政策执行主体的行为则是改革成败的关键。政府与农民是耕地保护工作中最基本的行为主体,他们的政策意识与行为选择直接决定着耕地保护政策的实施效果。土地作为一种稀缺资源,在农用与非农用两种配置之间存在着差异较大的边际净收益,对利益的追逐往往导致农民更倾向于选择边际收益较大的一方。由于耕地资源利用中私人收益与社会收益、私人成本与社会成本的不一致性,私人与社会在面对耕地资源做出用途选择时往往具有较大差异,当私人倾向于选择非农化时,必须由政府采取有效的保护措施。近年来,以政府为行动主体的耕地保护政策的有效执行,取得了显著成效,但依然存在一定缺陷:一是耕地非农用带来的经济收益较大,地方政府往往更愿意选择耕地非农化,这种倾向与耕地保护政策目标相悖;二是现行耕地保护政策主要在于保证耕地总量,在耕地质量保护、耕地数量与质量如何达到平衡统一方面还有欠缺;三是耕地的主要保护对象是农田,农田的界定标准制定还存在值得进一步完善的地方;四是对对方政府的行为选择,缺乏来自社会各界、尤其是来自农民的更为切实有力的监督和约束,部分基层政府的行为失控不能得到及时有效的纠偏等等。
因此,无论是地方政府还是农民,都存在将耕地进行非农化使用、获取更高收益的诱致因素,片面倚重地方政府或者农民进行耕地保护,都有潜在的“政府失灵”或“市场失灵”风险。必须对地方政府的行为加以有效约束,对农民的行为给予有效激励,确保二者的行为选择相互协调,共同致力于耕地保护。由于农民与耕地的关系最为亲密和直接,耕地是农民生存的资本,农民必须成为耕地保护的主体,耕地保护必须由政府行政行为转变成为农民的自觉行为,政府在耕地保护中必须发挥好引导作用,通过制定相应政策调动农民利用和保护耕地的积极性。各地政府在实际工作中,必须以统筹城乡发展的基本原则为指导,以城带乡,以工补农,在强调政策落实与资金扶持的同时,充分利用市场机制的作用,通过提高农业生产与经营的比较效益来提高农民的耕地保护积极性,通过城乡土地利益的合理分配来提高基层政府集约用地的积极性。不仅要在提高土地集约利用效率、促进耕地保护起到积极效应,而且还要有效促进农民的收入增加与生活改善。
三、进一步优化耕地保护机制的建议
第一,优化耕地保护补偿标准,完善耕地保护基金制度。在对农用地等级评价基础之上,建议对基本农田的范围进行科学界定,同时对农户实际耕种的土地面积进行确认;对农民保护耕地的成本与收益进行分析,在此基础上制定科学合理的补贴标准,完善耕地保护基金制度,着力于补偿农民保护耕地的社会价值与生态价值,确保在统筹城乡发展建设过程中耕地总量不减少、质量稳步提高,让广大农民共享经济社会发展成果。
第二,健全技术与制度支持体系,鼓励农民加强耕地质量保护。在确保耕地数量保护的基础上,建议把耕地质量作为一个独立的整体系统进行专门保护,建立相应的耕地质量标准体系,实行必要的耕地质量管理机制,设立耕地质量整治基金,使耕地质量管理纳入法治轨道。建立激励农民进行质量保护的技术支持体系与制度环境,一是建立和完善主要农作物平衡施肥技术体系;二是强化耕地保护技术的研究与推广;三是对农民开展各种形式的能力培养,对提高耕地质量保护水平的科技创新提出明确具体的激励措施。
第三,稳定农村土地承包权,强化农民耕地保护的心理预期。要进一步协调农民土地承包权稳定与调整之间的关系,为农民对耕地进行长期性改良投资创设一种可预期的愿景。同时,地方政府应更多地承担郊区土地服务于城市的功能价格,加大对农业和生态建设的补贴保护力度。在稳定农民土地承包权的同时,加大执法查处力度,解决弃耕撂荒、粗放耕种和违法违章使用土地的问题。
第四,规范农地流转行为,协调农地流转与保护之间的关系。一是要对耕地流转价格进行科学合理的评估,避免耕地低效流转现象出现;二是加强城乡边缘地带土地利用规划工作,明确城市发展的基本界限;三是依托土地交易机构,扩大“占补平衡”的区域范围,缓解发达地区的耕地保护压力,同时促进相对落后地区的耕地保护;四是农用地流转与农村宅基地复垦工程配套安排,为农村宅基地复垦整理工程筹集资金,减轻耕地保护压力;五是明确职责,加强对耕地流转与保护的指导和管理。
第五,搭建农民参与的制度平台,鼓励农民参与土地整理。按照尊重民意、改善民生、因地制宜、循序渐进的原则,完善农民参与土地整理的支持政策,鼓励农民参与土地整理工作。建议成立由农民代表、政府部门、村委、专家等组成土地整理联席会,共同决定土地整理的全程事务,并从法律法规上对农民的参与权给予保障。对于因土地整理而损害承包人财产权益的,原则上应当根据《合同法》、《农村土地承包法》有关规定及法律精神给予合理补偿。
参考文献:
农田征收与补偿标准篇10
关键词：土地；整理；规划；技术要点
abstract:withtherapiddevelopmentofournationaleconomyandcityurbanizationprocessisaccelerating,thedemandforlandforvariousconstructionprojectsareincreasing,thecontradictionbetweensupplyanddemandoflanduseandthestructuralcontradictionismoreoutstanding.Sothelandconsolidationimprovelanduseefficiencyhasbecomethefocusofourwork.thisarticlefromtheplanningprocessinthelanduseproblems,putforwardasolutiontotheproblem.
Keywords:land；consolidation;planning;keytechnology
中图分类号:tU984
引言：土地整理是增加有效耕地面积,实现耕地总量动态平衡,提高土地质量,促进土地集约利用,实现耕地数量保护与质量保护统一,落实基本农田保护制度的重要手段。它对于缓解人地矛盾,改善农业生态条件和生态环境,增加农民收入,促进农村现代化建设,发展地区经济具有重要意义。国家近年来农业投入不断增加,农村经济建设步伐不断加快,研究土地整理规划的一系列理论与方法的提出,合理利用每寸土地具有十分重要的意义。一、城乡规划中土地利用方式及其问题
1、城乡规划中土地利用方式
当前我国城乡规划中土地利用方式主要表现为以下两种:第一,农村土地征用:土地征用是集体土地向城市用地转换的合法途径,农业用地转为建设用地是城市化、工业化、城镇化推进的客观要求和必然结果,是经济发展的大趋势,集体所有制化的土地作为城市用地的重要补充,保证了工业化、城市化推进对土地急剧增长的需求;第二,对土地以招标、拍卖、挂牌的方式进行城市建设的配套开发以及城市土地的综合管理利用。对城市土地以拍卖的方式卖给房地产商,以招标的方式将城市基础建设的任务分配到有能力的单位,从而综合利用土地资源。2、城乡规划中土地利用存在的问题
城乡规划中土地利用存在的问题主要表现在以下方面:首先,土地征用方面:土地价格在土地征用中的作用发挥不到位。征用是国家运用强制性的行政手段有偿征用农民土地的方式。在我国,征用农民土地后给农民较少的经济补偿,土地征用费占土地出让价格的比重很低,土地的收益分配混乱,加之政府对土地补偿费的截留,严重损害了农民利益。此外,市价和土地征用价格的巨大反差,土地在集体经济组织以及其他类型经济组织之间的不规范流转大量存在,这种自发性的流转由于没有纳入统一的土地市场,带来诸多问题。如用地权不清晰、产生由价格和产权问题而发生的争端、土地资源的滥用等;其次,利用招标拍卖等方式对土地进行分配利用。土地竞拍的价格一般较高,尤其是房地产商为了追逐自身的经济利益,在高价得到土地使用权后,对土地进行配套建设开发,造成房屋价格上涨、炒房现象严重。
二、土地整理合理利用的政策建议
1、对农村土地征用的管制
1.1征地补偿费、土地增值收益分配
根据地租理论,地租有级差之分,应根据土地的优劣程度来确定地租。换言之,对征收的土地给予征地补偿费时,应有所区分,根据地块带来的效益确定。对于在可预测范围内有良好发展前景,并且用途非常广泛的地块,在征用补偿费的确定时,应区别于劣质地块。此外,政府在对失地农民的同期损失给予补偿时,应该加入土地使用后的预期利益,动态提高补偿标准,从而既可以降低农民对征地的不满情绪,又提高了土地征用的成效。
1.2征用土地的购地费确定
购地费应由被征购地块的地价款、地上附着物和青苗的补偿费构成,其中地上附着物和青苗的补偿费应如实补偿,地价款可根据农地基准地价,集体农用地转为国有建设用地后的用途及预期收益等因素确定,让农民分享额外的增值收益。尤其对于个人承包集体土地的农户,在承包期还未到达的前提下,承包的土地已被政府征用,他们的预期利益更应得到保护。
2、对土地招标、竞拍、挂牌的规制
由于国家允许对经营性土地实行招标、招商、拍卖和挂牌,全面推行和严格执行经营性土地招标、拍卖、挂牌出让制度,从而凸显土地资产价值,为建立公开、公平、公正的土地市场秩序以及有效遏制土地出让中的暗箱操作提供平台。经营性用地通过扩大土地出让的招拍挂比例,由市场机制决定土地去向,由政府部门根据市场情况调整基准地价和出让底价,充分挖掘土地的资产价值。
土地规划的关键技术问题分析
1、土地适宜性分析
对规划区内待整理的土地,在分析评价过程中,把土地利用现状、土壤理化性状、气候、植被、地貌、海拔、排灌条件、开发改造条件、位置等作为参评因子,通过综合分析,确定其开发改造方向。评价采用实地调查法、主导因子法和相关因子参考法进行。以坡度、灌溉、土壤厚度为主导因子,坡度小于25°的、能灌溉的以开发改造为水田为主;其中一种或数种因子达不到要求,以开发改造为旱地为主。土地复垦的,以土壤类型为主导因子,灌溉条件、周围耕地类型为相关因子进行综合评价。
2、水土保持措施分析
2.1水平梯田修筑
水平梯田的修筑完全改变了地表的坡度,农民在田面内部耕作时通过人工修筑土垄,改变了坡面径流的流向。虽然在实施过程中扰动表土层可能造成一定水土流失,但建成后,不但不会引起新的水土流失,而且在很大程度上能起到保土、保水、保肥的作用,更不会出现土地沙化、盐渍化的不良状态。
2.2种植农田防护林
对于项目区存在水土流失及风害影响的要规划种植防护林,选用经济树种,一般可沿田间道两旁种植白杨等形成基本农田防护体系,起到一定程度上防治水土流失及风害影响的作用。
土地规划的总体工程布局以及其技术要求
1、土地平整工程
土地平整工程的主要内容是将现有荒草地及滩涂整理开发成耕地,对所有耕地进行局部平整,形成便于机械化作业的田块,山区和丘陵地区则形成梯田,梯田田面走向基本沿等高线方向布局,小弯取直,大弯就势。水平梯田局部平整根据坎高和地形坡度确定田面宽,采用挖高填低的方式,平整成层层梯地。水平梯田原则上要求田块标准100m×17.5m,梯地田坎层差在1.5m。格田内部相对高差不超过±10cm。规划旱地为坡式梯田,每2m等高距布设一埂坎,埂坎顶宽30cm,高30-50cm,田块长150-200m,宽度依地形坡度而定等高沟埂采取挖沟筑埂,埂在上、沟在下形式。土地平整工程要在保护环境、提高农业生产效益和节约投资的原则下,保持水土、尽可能地增加有效耕地,还应该符合农作物耕种的要求,以及自流灌溉、自流排水的要求。
2、农田水利工程
农田水利工程必须结合规划区作物需水量以及地势、降雨等综合考虑水利设施布局及分布。按照《土地开发整理标准》规定,结合实际状况,规划设计灌溉保证率采用p=80%,排涝标准为10年一遇24h暴雨(124.3mm),水旱田1日排干。根据气候、地形、地貌、土壤等特征,确定项目区整体灌排设计方案,结合梯田工程完善蓄排设施,以达到提高灌溉保证率,涵养水源,保水保土,减少水土流失的目的。排灌渠系总体布局采用“沟2路2渠”模式依地势布设,排灌分家。灌溉输水工程实行自流灌溉,通过各级渠道将水引自田间。排水工程有截洪沟、排水沟及交叉建筑物。以天然沟道为承接系统,结合田面平整工程布局排水沟,实行自流排水。
3、道路工程
为了满足农民出行、便于田间作业与田间管理,设计田间道路工程。一般考虑田间道和生产路两个级别,其中田间道主要为农产品及货物运输服务,路面为厚碎石,路面宽4m,对原有田间道加以修复,部分盲段新修田间道,使所有田间道相贯通。田间道多沿等高线进行布线,田间道路纵向坡度一般不大于8%。生产路主要满足人工田间作业和管理的需要,沿原始地面设计路宽110m,碎石路面,沿着渠道铺设,每隔200-300m布设一条。
4、农田防护工程
本项工程内容主要是兴建防护林带,涵养水源,减少水土流失,改善农业生态环境。包括改造现有的疏林地,营造水土保持林和护路林、田埂植草等。坡度大于25°的陡坡地进行生态林建设,并对田间道路和沟边进行防护林建设,在田坎基部用石砌,其上采用水泥圈护坡,以保持水土。
5、防护林工程
为了减少风害、改善农田生态环境、防止水土流失,项目区沿田间路布置防护林带,以涵养水源,保水保土。根据当地的气候、土壤等条件,结合当地经验,一般可选用白杨、泡桐防护林带,间距4m。
参考文献：