林地确权纠纷新政策篇1
一、指导思想
以邓小平理论、“三个代表”重要思想和科学发展观为指导，以促进社会和谐为目标，以法律法规和政策规定为准绳，以突出抓好山林权属纠纷调处为重点，依法、公正、及时处理各类林权纠纷，切实维护当事人的合法权益，最大限度地调动广大林农造林育林的积极性，为建设山水、幸福麟潭营造更加和谐的社会环境。
二、基本原则
（一）坚持调解为主、突出重点的原则。凡出现的山林权属纠纷尽量以调解的方式解决，调解成功的应签订书面调解协议。特别是要调处以下四类案件：影响城乡规划和重点工程项目建设的重大案件；矛盾已经激化的案件；久拖未决的案件；涉及面广，易发生的重大纠纷案件。
（二）坚持依法处理、权责一致的原则。严格按法律、法规和政策处理山林权属纠纷，积极履行职责，稳妥调处，做到依法调处、合情合理、证据充分、处理有据。
（三）坚持保护森林资源的原则。处理林权纠纷要有利于经营管理，有利于森林资源的保护、培育和合理利用。
（四）坚持维护稳定的原则。山林权属纠纷发生后，当事人所在村委会应采取有效措施妥善处理，并及时向乡人民政府报告。纠纷未处理前，不得确权颁证，不得进行流转，不得审批采伐，不得在林地上从事基本建设或其他生产经营活动，严防事态扩大和矛盾激化，确保林区社会秩序稳定。
三、工作目标
通过开展山林权属纠纷大调处，处置一批久拖不决的山林权属纠纷积案。4月底前，通过排查摸底，建立完善我乡林权纠纷台账，制定调处方案，落实包案调处责任，全面开展林权纠纷集中大调处；在6月底前完成2起全乡重点林权纠纷案的调处；8月底基本调解完已排查出的山林纠纷。积极预防和减少新的矛盾，维护林区秩序稳定，促进林业持续发展。
四、调处程序
（一）先易后难，先内后外，先急后缓。集中力量解决本辖区范围内较易解决或矛盾已经激化、急需调处的纠纷，再逐步解决调处难度大、案情复杂的纠纷。
（二）积极引导双方协商化解争议。要深入山林权属争议发生地，做好争议双方当事人的教育引导工作，广泛开展政策法规教育，引导争议双方当事人理解遵守争议调处的相关政策和法律法规，维护当事人的合法权益，依法有序开展林权纠纷调处。
（三）依法有序裁决争议。对经协商仍无法解决的争议，村调处小组和乡调处委员会要在查明事实的前提下，按照“分级负责，属地管理”的原则，以书面形式将争议的起因、历史和现状，争议地点、四至、面积等基本情况，附上相关图表并提出处理意见，报乡政府作出处理决定。
（四）通过法律手段解决争议。当事人对乡政府下达的处理决定不服的，在法定时间内可向县政府提出复议申请。当事人对县政府作出的复议决定不服，向人民法院的争议案件，由人民法院按司法程序依法处理。各方当事人必须严格执行生效的复议决定或法院判决。
五、实施步骤
（一）动员部署。4月20日乡政府召开会议对全乡山林纠纷大调处进行全面部署。4月10日前成立乡两级调处委员会，抽调人员到位，对全乡开展纠纷大调处的调处人员进行业务知识培训，印发林权纠纷调处有关法律法规宣传资料。
（二）摸调并举。4月20日前，各村对辖区内的山林纠纷再次进行调查摸底，摸底情况表（附件）于4月22日前报乡山林权属纠纷调处委员会。
（三）攻坚调处。从4月底起，乡调处委员会和村调处小组按要求开展工作，有序进行调处，8月底基本调解完已排查出的山林纠纷。
六、工作要求
（一）加强领导，健全网络。
1.成立乡林权纠纷调处委员会。为了加强领导，按照县里要求，4月10日前，抽调相应的人员成立乡林权纠纷调处委员会。
2.成立村级调处小组。由办事公道、群众信任、在当地有一定威望且对山林历史比较熟悉的老同志组成山林权属纠纷调处小组。各村调处小组人员名单于4月18日前报乡调委会。
（二）制定方案，有序推进。4月20日前乡政府制定本辖区集中开展林权纠纷大调处工作方案，明确工作目标，落实工作措施，明确工作责任。
（三）全面排查，落实责任。一是要落实排查责任，由乡村两级和挂点驻村干部负责对辖区内林权纠纷情况进行一次全面排查；二是落实调处责任，对乡内所有山林权属纠纷实行县、乡、村三级受理调处机制，乡（镇）与乡（镇）之间山林纠纷由挂点县领导和乡党委副书记负责，林业部门协调配合；村与村之间山林纠纷由乡分管领导负责；村组与村组之间的山林纠纷由乡驻村班子成员负责，实行一级抓一级、一级对一级负责，层层抓落实，确保村内纠纷不出村，乡纠纷不出乡。
（四）分级负责，分类调处。一是各村管辖区内发生的山林权属纠纷，由各村依法调解处理。属个人之间、个人与单位之间发生的林木所有权或林地使用权争议的，由乡（镇）政府作出书面处理决定。对不服乡人民政府作出的处理决定提出申请行政复议的，由县法制办依法调处；属单位之间发生的林木、林地所有权或林地使用权争议，由乡政府将调查材料及书面处理意见报送县山纠办审核。若调查的程序合法、事实清楚、适用法律法规及相关政策准确、处理结果恰当的，由县政府作出处理决定。若程序不合法、事实不清楚、适用法律法规及有关政策错误的，退回所调处的乡政府重新调查。二是各乡管辖区内，因山林流转发生的合同纠纷，由乡政府负责调处。调解无效的，依据调查的事实，按照林改政策及相关的法律、法规提出书面意见，并引导当事人通过司法途径寻求解决。三是乡之间发生的林木、林地所有权和林地使用权等权属纠纷，先由双方协商处理，协商不成的，由县山纠办依法调处。县山纠办调解无效的，提出处理意见报县人民政府审定，由县人民政府作出处理决定。四是村、组集体或个人对林改中由政府颁发的林权证所登记的内容有疑问的，由持证人所在地的乡政府负责调查核实。核实无误的，口头或书面告知持证人；确实有误的，按照申办林权证的程序逐级向县林改办提出撤销或变更申请，并连同调查材料及调查报告一并报送，由县林改办进行审核并向县人民政府提出处理意见，由县人民政府作出处理决定。
（五）严格考核，注重实效
1.从2013年4月开始，各村山林纠纷小组在每月的7日、17日、27日以书面形式向乡调处委员会报告本村调处工作进展情况，由乡调委会汇总后，向乡人民政府报告全乡的工作推进情况。
林地确权纠纷新政策篇2
茂山林场是国有林场，位于某市的东北面山，管护面积800hm2，下设6个营林区，森林覆盖率55.7%，辖区内有茂山风景名胜区、动（植）物公园、明湖等。全场经营总面积为133.3hm2，林业用地面积106.66hm2，占总面积的80%；非林业用地26.66hm2，占总面积的20%；全场森林覆盖率50%，有林地覆盖率56%。随着天保工程的实施，2000年茂山林场被当地市人民政府确定为“生态公益型林场”，经费列入全额拨款管理，其宗旨在于改善森林生态环境、净化空气发挥积极作用。
1茂山林场林权纠纷发生概况及特点
1.1茂山林场林权纠纷发生的概况茂山林场与周边村寨之间的林权纠纷自1982年进行“林业三定”后就开始不断发生,在这些纠纷当中,有些得到了很好的解决和处理,有些解决后又重复发生,甚至还有些是一直到现在都没有得到合理解决。特别是在2007—2008年林权制度改革全面开展和对凝冻受灾林木进行清理时,国有林场与周边村寨之间的林权纠纷开始逐渐呈现爆发的态势。1990—2001年间，茂山林场所在的当地市政府从相关村中划拨了部分林地，当时约定茂山林场仅享有林地经营权，并按20%作为采伐木材时支付给村民的山价费，合约期限为50年。在实施新集体林改中，村民强烈要求村委会解除与茂山林场的合约，收回地权并均山到户[1]。在2007年前,国有林场与周边存在林权纠纷100多起,纠纷面积约3.33hm2,涉及林木蓄积约1000多m3。自2007年集体林权制度改革开始实施到2010年2月,此林场与周边村寨之间的林权纠纷多达200起,涉及面积多达26.66hm2，约占经营面积的25%。纠纷涉及18个村、215个村民组。其中：工作失误积累造成的纠纷45起，占20.9%；少数村民弄虚作假的纠纷36起，占16.7%；租赁矛盾引发的纠纷33起，占15.4%；权属转移手续不完备的纠纷29起，占13.5%；集体间联营引发的纠纷22起，占10.2%；山林流转引发的纠纷19起，占8.9%；灭荒造林引发的纠纷31起，占14.4%（见表1）。
1.2茂山林权纠纷发生的特点随着林权制度改革的不断深入，茂山林场长期以来都存在不同程度的林权纠纷。茂山林权纠纷发生的特点主要为:①纠纷具有普遍性。一方面表现为林地分布广，涉及范围大，存在形式和表现方式多样；另一方面表现为涉及国有、集体、村组、个人甚至政府等包括不同地域间的多元化利益关系。②长期性。从林业三定至现在,长期以来时有林权纠纷发生。③发生形式多样化。如插花地、蚕食林地、侵占林地、甚至还有不承认、撕毁协议等，纠纷主要发生在漫长的林场边界及一些插花地上。④纠纷呈现复杂性。我国集体林权改革经由“分山分林到户”—“山林入社”—“山林集体所有、统一经营”到改革开放初期的林业“三定”。部分纠纷由于某些原因，长期得不到解决，久而久之就变成了历史积案。⑤纠纷的群体性、组织性逐步增强，并且纠纷冲突方式逐渐升级,出现了暴力化趋向。大部分纠纷都是村组中一些寨老、村组领导人等所谓的权威人物领导和组织的，不同的是以前发生纠纷时,大都是采取互派代表协商,但发展到现在采用的是联名信上访、集体上访、阻挠生产、围攻、打砸等形式[2]。
2林权纠纷成因分析
2.1历史原因20世纪80年代初期,中共中央、国务院了《关于保护森林发展林业若干问题的决定》,开始实行“林业三定”（稳定山林权属、划定自留山、确定林业生产责任制）为主要内容的集体林权改革,对林权进行登记和确认,由政府给国有林场、村集体和村民颁发了林权证[3]。由于茂山林场办场时间比较长，其中必然经过很多调整，某些方面造成方案措施、签订合同上的相关协议、政府部署文件和相关资料上都存在前后不一甚至混乱不清的地方等历史原因而产生的纠纷。一方面是由于原核发林权证时工作人员工作不认真，反复涂改、补充，缺乏真实性，形式与内容不统一、不完整，材料之间相互矛盾，档案分类错误等主观原因。另一方面是由于涉及千家万户，工作复杂，任务量也相对较大，其中必然会出现内容与协议不一致的地方，甚至还有重证和无证等客观原因。当然还存在政策因素、人员因素以及历史背景等其它方面的原因。
2.2林政档案不完善林场的林地所有权凭证、协议书等基本完好，但有些林政档案还是不够完善。①有些林地由于某些原因没有发林权证；②档案材料内容错漏，归类不清、管理混乱。有的反复涂改、补充，缺乏真实性，形式与内容不统一、不完整，材料之间相互矛盾，档案分类错误，大多数县两套档案未齐全；③四至走向表述过于简单，地名使用不规范。如很多都是用东至某某沟,西至某某路,南至某某坡,北至某某处等标识不明的语句；有的边界定在了无明显地物标记的地方，但随着时间推移,原来证上登记的边界已发生了变化，无法认定边界；还有的地名是用当地的少数民族语言发音来登记的,无法识别地界，甚至随便写一个地名或标志物作边界；还有一些是属于林场范围的零星“插花地”,导致根本无法明确双方边界。
2.3有无林权证引起的纠纷一种情况是茂山林场持有20世纪90年代颁发的林权证,而村组持有的是20世纪80年代颁发的林权证，双方各执一词而产生的纠纷；另一种情况是村组并未持有政府颁发的林权证,找出各种理由如以清源头、继祖业为由否认政府的文件、协议甚至不认可林权证,要求林场还给村组而引起的纠纷；还有一种情况是村组承认林木是林场的却不承认林地是林场的，甚至还有人伪造证据从而引起的纠纷。村组人员利用在“林业三定”时存留的空白证，在证上任意涂改、添写、篡改、伪造林权证,来争夺林权，引起纠纷。2.4人为因素由于我国农村集体林地的所有者同他们的人村集体组织之间既没有明确的委托契约，又缺乏内在的约束机制[4]。基于这种情况，失去了财产所有权的村组因为无法切实监督集体林地财产，也就无须谈及相关经济利益，这样就导致他们不关心集体林业财产的运行状况以及集体林业的未来发展，更不会积极主动的参与到集体林权制度改革当中去。
3林权纠纷解决的对策
3.1妥善处理好各类历史积案林权纠纷调处工作本身属于政策性很强的工作，所以要求我们在把握好政策、兼顾历史的同时也要做好群众的思想工作。所以，林权纠纷必须妥善处理，一方面取得当地领导各方面的大力支持和群众的理解；另一方面对曾发生的林木纠纷，要认真处理并完善相关手续，同时调查取证时要耐心做好对方的工作，做到有理有据，标准统一。
3.2加强林权证管理①要充分认识到加强林权证管理的重要性；②要成立专门机构加强组织领导，专人专管，依法管理林权证；③要坚持依法行政，切实维护好林权证的法律地位；④要做好林权证的核发工作；⑤要加强林权登记原始档案管理。完整保存好林权登记和林权证核发过程中形成的文件资料，做到登记申请、审查材料齐全，图表完备，坐落四至标注清楚，文字数据规范准确，申请表、勘界表、林权证载明的登记内容与登记物现状一致。登记机关应当公开登记档案，接受公众查询和监督，加强林权管理电子信息化建设，实现林权动态管理。
林地确权纠纷新政策篇3
一、指导思想和目标
指导思想`以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻中共中央、国务院《关于加快林业发展的决定》和省委、省政府《关于深化林业产权制度改革的意见》，以科学发展观为指导，进一步解放和发展林业生产力，实现四个提高：提高群众满意率、提高分山到户率、提高农户领证率、提高纠纷调处率，加快“希望在山”进程，努力促进我市林业经济又好又快的发展。
目标到年8月底，我乡林业产权制度主体改革群众满意率达到95%以上、分山到户率达到85%以上、农户领证率达到95%以上、纠纷调处率达到95%以上。
二、完善主体改革的具体措施
（一）改假纠错，提高发证到户率。我乡林权发放到户率不高，其根本原因是假证、错证及联户证多。因此，提高我乡林权证发放到户率，关键是确保林权证质量，改假纠错。
1、对于假改假分的一律推倒重来，已打印发放的林权证要及时收缴并予以注销，根据群众意愿重新做好分山发证工作。
2、对于有重、错、漏的林权证要及时收集，并根据实际情况予以更正。
3、对于采用联户发证的村组，要进一步细化，搞好分户发证工作。采用联户发证的必须附注全部相关权利人，且相关权利人均应持证或持其复印件。
（二）分级调处，提高山林纠纷调处率。我乡目前尚未妥善解决的山林纠纷，已严重影响了林改工作的顺利推进和社会秩序的稳定。为加大山林纠纷调处力度，提高纠纷调处率，我乡把7、8月定为山林纠纷调处月。
1、强化属地管理，坚持分级调处的工作原则。实行乡领导包村、村干部包组、组长及党员包户的包干责任制，形成党政负责、上下联动、齐抓共管、强化基屋的工作格局。坚持户与户纠纷不出组、组与组纠纷不出村、村与村纠纷不出乡的原则。
2、强化调解制度，村每半个月将本辖区的山林纠纷排查情况定期汇报，对一些突发性山林纠纷特别是易引起重大的纠纷，要在第一时间上报乡林改办。
3、强化调解手段，突出“二个结合”的调处措施，一是做到集中调处与群众自行调解相结合。各村要集中时间和精力开展山林纠纷调处工作。在集中调处的同时，要深刻领会“还权于民”的林改宗旨，尊重民意，把决策权交给群众，积极引导群众自行协商解决山林纠纷。二是做到调处工作与规范操作相结合。许多山林纠纷在以前已经调处了，但当时没有形成书面材料，埋下隐患，现在又形成了新的山林纠纷。为避免类似问题出现，在调处工作中，要坚持做到程序到位，操作规范。每起山林纠纷案件都做到“六有”，即：立案有报告、调查有笔录、处理有协议、送达有签收、执行有通知、查阅有图表，并做到一案一卷，案案有卷可查。
（三）公益林到户，提高分山到户率。根据省林改办要求，公益林必须分到户，补偿资金从今年起通过财政“一卡通”形式直接发放到农户，补偿资金今后每年每亩增加1元，力争在年补偿资金达到10元/亩。目前未到户的公益林，要做好四个方面工作：
1、对于未到户的集体山场必需全部落实到户，未到户公益林，财政将不拨付生态补偿资金。
2、在分山到户过程中，包括分山的原则、形式、范围、参与人口、确权发证等，在村民民主决策时必需坚持“两个三分之二”的原则。
3、工作程序参照前期商品林分山到户程序操作，做好调查摸底、登记造册、勾图、输机、发证及各阶段公示等工作。
4、必须尽量减少联户发证，提高分户登记率，人均山场面积1亩以上的村组必须分户发证，人均山场面积1亩以下的村组由群众自主确定分户发证或联户发证，力争达到每个农户均有一本林权证的要求。
（四）抓好确权发证扫尾工作。部分退耕还林地尚未申请登记发证，各村要在本辖区范围内认真摸查，掌握尚未发证山场的具体情况，依据林改有关政策，填写好申请发证的林权证登记材料，及时搞好确权发证扫尾工作。
（五）杜绝涉林乱收费。林权证工体费只能按5元/本收取，各村要积极开展自查自纠工作，坚决杜绝涉林乱收费、搭车收费和乱摊派现象发生。
三、实施步骤
1、宣传发动阶段（6月30日前）：主要任务是利用多种渠道宣传林改有关新政策，特别是公益林到户及退耕还林发证的政策，提高群众参与林改的积极性。
2、调查摸底阶段（7月1日—7月5日）：主要任务在前期林改工作的基础上，进一步完善组界的勘定，确定假改假分、公益林、退耕还林山场的具体范围。
3、制定方案阶段（7月6日—7月10日）：主要任务是召开村民会议，讨论通过公益林、退耕还林、假改假分的集体山林的具体分山到户方案。
4、登记造册阶段（7月11日—7月15日）：主要任务是将公益林、退耕还林、假改假分的集体山林，根据村民会议通过的分山方案具体落实到户，登记造册后签订（完善）承包合同，并予以公示。对落实到户后的公益林，要具体登记农户姓名、身份证号码、面积、四址、主要树种等内容。
5、勾图阶段（7月16日—7月25日）：主要任务是按照小组分山方案,对照造册登记的每个宗地四址范围,进行实地勾绘,填写《林权登记申请表》。
6、输机阶段（7月26日—7月31日）主要任务是经组、村、逐级审核后，将《林权登记申请表》的内容输入计算机，校对无误后予以公示。
四、几项要求
（一）加强领导。各村要坚持“一把手”负总责，上下联动，形成合力，尽快完成此项工作。
林地确权纠纷新政策篇4
关键词：林权纠纷；基本情况；主要原因
2008年，国家制定出台《关于全面推进集体林权制度改革的意见》，标志着农村新集体林权制度改革（以下简称新集体林改）在全国的全面推广实施。新集体林改目的在于稳定和完善农村基本经营制度，让农户拥有集体林地经营权和林木所有权，使农户在经营中转换为主体地位。业界认为，这一举措，不仅给了农民重要的生产资料，也激发农民发展林业生产经营的积极性。
1林权纠纷的基本情况
与耕地产权相比，林地的产权在划分上显得更加复杂，因此，林权纠纷相比耕地纠纷更加复杂，调处起来难度更大。如果处理不当，会导致人心不服，酿出事故，甚至引起林农集体上访。制度的改革，其本质上就是对利益做一次调整或再分配，以求更加完善和公平。自建国以来，国家多次进行集体林地制度变革，造成的影响与它的出发点一直事与愿违，不能从根本上让农民满意，并由此衍生出地方性上访、打官司、打架斗殴等诸多问题。但是，如不改革集体林地，旧时存在的制度也是问题不断，从而直接影响集体林地的有效利用，消磨农民的积极性。每一次的林权制度变革，都会引发一些新的林权纠纷和争议，又会催生新一轮的林权制度变革，依次循环，却未从根本上理清集体林地的产权权能配置关系，解决林权纠纷，解放林业生产力，造成问题不断。
2林改中林权纠纷原因分析
2.1对利益的追求
结合实例来看，林权纠纷直接原因是因为林改在利益分配方面不均衡，使林权不同程度地出现了林权过度集中的现象，而广大农民却在不同程度上失山失地。纵观这几年林地持续大幅度升值，农民认识到林地的财富价值空间，对利益的追求促使他们采取各种方式进行抗争。结合利益本身而言，其纠纷涉及到方方面面，在调整时，可行性远不及预期。
2.2林权制度变迁与农民林权主体意识觉醒
林权纠纷与林权制度的变迁是互为因果的，站在深远的角度看问题会发现，在我国每一次的集体林权制度变迁中，都包含了制度期望这个调整内容。而制度期望不被接受或者没有给予农民积极性去完成这个期望，又会导致相应的制度进行再一次变革。此外，由于农民对集体林权认知的变化，也会存在林权纠纷，新时代下，他们不是曾经愚昧无知的廉价劳动力，而是一个有主体意识的农民经营者。在每一次新的集体林权制度改革的施行中，都未能从根本上解决前一次集体林改中存在的问题，其结果是导致山林权属越改越混乱，并由此衍生出产权不清、经营主体缺位等一系列其它问题，农民因此失去了经营积极性，纠纷愈演愈烈。农民争夺自己主体地位的意识越来越地强烈，方法也越来越激烈，而政府在这方面又不能及时有效地出台政策，解决林改中出现的林权高度集中、产权不明等问题。
2.3林业制度落后
当前林权纠纷的产生，在于相关制度对林权纠纷的界定不明以及利益分配不均。一个涉及到新集体林改实施前后相关法律法规对集体林改的政策界定，另一个则涉及新集体林改的利益分配问题，这2个前提条件相辅相成。长期以来，在我国的相关法律体系中，对于林业权利方面的规范都是模糊不全的，只有一个笼统的介绍，很多时候，国家管理林业权利方面以及林改都是按照耕地的模式进行，事实上，林地的管理也和耕地有着本质上的差异。
2.4经营方式难选择是根本原因
客观上，林权纠纷根本症结是走规模化集约化经营之路与实行独立经营二者之间的矛盾，即使是国家，前后政策文件的规定都出现了明显的差异，给不了明确答案。
事实上，在实施新集体林改中，无论是国家，还是地方政府，都试图在规模集约经营和分散经营两者之间寻找一个平衡点。但实际与理论相差太多，这2个制度目标之间有着本质性的差异。作为政府、林地经营大户、小规模经营的村民，他们都站在自身的角度考虑，有的倾向于促进集体林地的规模化集约化经营，有的实行“耕者有其山”模式。为了保护自己的利益，两者必然会发生冲突。归根结底，所有的林权纠纷都是围绕这一矛盾而引发的。
3结语
林业纠纷的解决，有利于林业的发展和农民主体地位得到巩固。结合我国现在的现状和实例，做好林权改革是一项艰巨的任务，也是国家及相关人员长期研究和关注的课题。
参考文献
林地确权纠纷新政策篇5
林权制度改革是加快我县林业发展，促进林农增收的重要途径。今天的会议上，同志们作了很好的发言。下面，结合学习材料，我就如何推进林权制度改革工作讲两点意见，供大家参考。
一、吃透政策，把握“五个重点”
按照市委、市政府的统一部署，从现在开始，用2年时间，基本完成全县林业产权制度改革工作。为了实现这个改革目标，在工作中，必须着重把握好以下几方面的工作：
（一）保持林业政策的连续性，确保农村社会稳定。这次林权制度改革，实际上是对林业“三定”确定的林业产权制度的进一步巩固和完善，绝不是推倒重来。按照中央《关于加快林业发展的决定》和《农村土地承包法》的规定，林业“三定”时已经分到户的自留山和责任山必须保持稳定，这次主要是完善合同，确权发证。目前仍由集体管理、尚未落实经营主体的山林，是我们这次改革的重点，必须在稳定林地所有权的基础上，通过流转或实行“分股不分山，分利不分林”等多种形式，明确经营主体，落实经营责任，并确权发证。各乡镇对改革中出现的问题，要严格按照有关法律法规或通过协商的方式予以解决，不允许违反规定搞上有政策，下有对策，另搞一套，确保改革的顺利进行和农村社会的稳定。
（二）充分尊重群众意愿，发挥好群众的首创精神。对尚未承包到户经营的集体商品林，原则上要承包到户经营，但也可根据需要保留部分集体连片的集体商品林仍由集体经营管理。各乡（镇）视情况不同，可因地制宜选择其中一种或多种形式综合运用，但都必须坚持群众自愿的原则，通过召开村民大会或村民代表会议，充分听取广大群众的意见和建议，坚持2/3以上多数同意后决策，保障群众的民、参与权，知情权，坚决杜绝暗箱操作。
（三）加强政策引导，调动好各方的积极性。林权制度改革，其实质是完善适应市场经济体制的新的林业生产关系，其政策性、专业性都非常强。为了保证改革的顺利进行，必须加强对改革的政策引导。各乡（镇）要掌握政策，努力探索，调动农民、山林经营者和乡、村、组各方面积极性和林业发展新机制，引导和鼓励山林向有经营能力的大户集中，大幅度提高林业生产力和经营效益。
（四）坚决落实和兑现改革的各项配套政策。这次林权制度改革推出的政策条款多、改革的内容丰富，全面落实和兑现这些政策，是这次林业产权制度改革的关键，各乡（镇）及有关部门必须增强组织纪律观念和大局意识，从服从发展大局，服务“三农”的高度，坚决地、不折不扣地将各项政策落实到位，切实取消县、乡、村自行制定的所有木竹收费项目；有关部门要加强督促检查，确保政策兑现。
（五）高度重视群众来信来访，解决好山林纠纷和承包合同纠纷。由于林权制度改革涉及面广、情况复杂，且林业“三定”以来的林业产权关系变化形成了一些“后遗证”，因此，改革中不可避免会出现一些山林纠纷和承包合同纠纷。对此，各乡(镇)、各有关部门务必高度重视，加强协调，依法妥善解决。要严防因山林权属或承包合同纠纷引发群众性乱砍滥伐林木和纠纷械斗事件，坚决依法打击借改革之名制造事端、引发纠纷或乱砍滥伐的各种案件。要建立山林纠纷调处责任制度，明确职责分工。要按照乡（镇）与乡（镇）之间的山林纠纷以县牵头调处为主，村与村之间的山林纠纷以乡（镇）调处为主的规定，安排专门力量接待和处理群众来信来访。对林农反映突出的问题，要派得力干部及时进行调处处理，决不能置之不理。要通过努力，杜绝和纠纷械斗的发生，把上访和越级上访减少到最低限度，以稳定的社会环境确保改革顺利进行。县委、县政府将把山林纠纷调处工作纳入乡（镇）年终考核目标。县法院、县政府法制办、林业、公安、等部门，要认真受理群众来信来访和投诉，建立重大毁林案件和纠纷械斗事件的应急处理机制。县政府将安排专门力量负责接待和处理群众在林改中出现的各种矛盾和问题，杜绝群众事件的发生，确保改革顺利进行。
（六）明确林权制度改革步骤和方法。在明确林权制度改革的指导思想、目标、基本原则、范围、内容和方式的基础上，重点要明确林权制度改革的的实施步骤和方法。根据我县制定的《林权制度改革方案》，此次林权制度改革分为七个阶段：一是组建机构、培训队伍阶段（修改完善县级林权制度实施方案，组织培训业务人员）；二是宣传发动、调查摸底阶段（全面开展宣传发动工作，召开动员大会）；三是制定村级实施方案阶段（指导、帮助村小组选择林改方法，确定林改形式，积极组织编制村级实施方案，并按程序报批组织实施）；四是组织实施、确权勘界阶段（对林地、林木权属进行明晰，签订相关的合同（协议），并按群众意愿进行现地踏查，区划界限，为核权发证做好准备工作）；五是公示林改结果、确权发证阶段（对已经明确产权、界限的林地、林木进行填发林权证书，并对核发到户（联户）的林权证书进行公示）；六是建立档案（加强林改过程中的痕迹管理，做到所有资料留存）；七是总结验收阶段（检查林改工作情况，组织验收，总结工作经验）。
二、狠抓落实，抓好“五项工作”
（一）建立健全组织领导机构。为确保全县林改工作顺利开展，县委、县人民政府将成立了由县委郭书记为组长，我和治国副县长为副组长，树兵副书记为常务副组长、相关单位领导为成员的集体林权制度改革工作领导小组，从全县县级机关中抽调作风硬、业务精的同志组建县集体林权制度改革办公室，并抽调县、乡两级熟悉农村工作的同志组成林改工作队。各乡（镇）要尽快成立林改工作领导小组，同时，指导各村民委（社区）也要成立相应的工作领导小组，确保林改工作的顺利开展
（二）广泛开展宣传发动。一是多层次召开各种会议，进行广泛动员，各乡(镇)和村要分别组织召开干部会、党员会、村民大会，进行全面的宣传发动。二是要充分利用广播电视、墙报专栏等宣传媒体，进行广泛深入的宣传，讲清改革的目的和意义，讲明改革的步骤和程序，讲透改革的政策和办法，使林权制度改革工作做到家喻户晓，深入人心，使广大群众了解林改，支持林改，参与林改。
（三）扎实开展业务培训。培训内容包括省、市、县的林改文件、林改政策辅导、确权发证有关政策和工作流程、森林纠纷调处法律法规和政策、勘测勾图技术要求等。各乡(镇)也要举办村、组林改相关人员的培训班，使其尽快熟悉林改业务，为林改保质保量完成任务奠定扎实的基础。
（四）深入细致的开展调查摸底工作。各乡（镇）要抓紧组织人员开展调查摸底工作，以村民小组为单位，摸清人口、户数、山林面积、纠纷山场情况，以及农户对林改的意见等，详实地填写好调查摸底表，掌握第一手资料。
（五）制定切实可行的村级改革方案。制订实施方案是引导林农依法明晰产权、落实经营主体的重要一环，方案一定要做到切实可行，要把政策性、科学性、操作性融为一体。各乡(镇)以及各村应尽快制订出符合乡情村情的林改实施方案，在制定各村林改方案前，要认真开好村民座谈会，做好会议记录，当场表决，确保两个2/3，即要有2/3的群众参会，有2/3的群众同意林改方案。各村的林改方案经村民大会或村民代表会议通过后，经乡（镇）人民政府审核，报县林改领导小组批准后组织实施。
（六）坚持质量第一，进度服从质量，时间服从质量，不搞一刀切，做到先易后难，循序渐进。很多乡（镇）反映过去“林业三定”工作做得很粗，留下很多后遗症。我们要吸取教训，工作一定要落实到山头、地块，四至界线要清楚，一定要做到图、表一致，文字表述要准确规范，要始终注重林改相关材料搜集保存，各项材料都要做到完整存档，要经得起历史、时间的考验，不要盲目的追求进度，要切实维护好农民近期和长远的利益。
林地确权纠纷新政策篇6
为进一步深化林业改革，解放和发展林业的生产力，充分调动林农和社会各界造林、护林和用林的积极性，促进生态建设和林产业的发展，增加农民的收入，推进社会主义新农村建设，__镇深化集体林权改革工作在县委、政府的领导下和县林改办关心、帮助下，深入实践科学发展观，贯彻市、县林改会议精神，以森林分类经营为基础，以“山有其主，主有其权，权有其责，责有其利”为目标，坚持保护与开发并重的方针，坚持以家庭承包经营为主、统分结合的经营体制，进一步明晰林地林木所有权、使用权，放活经营权、落实处置权、保障收益权，建立和完善林业经营、林业服务、资源保护、资源流转体系，创新林业管理体制，充分调动农民和社会各界造林育林护林的积极性，创造良好的林业发展环境，促进生态、经济、社会的协调可持续发展。主体改革，即明晰产权和经营主体，是集体林权制度改革的主体内容、核心、基础，__镇集中力量抓紧抓好。通过镇、村、组干部的共同努力，已完成__镇的林权主体改革，即将迎接上级部门的检查验收。我镇积极稳妥开展集体林权改革工作，现将开展工作总结如下：
一、抓组织，提供保障
此项改革工作政策性强、涉及面广、时间紧、任务重，与以往相比，有一些新的特点和新的要求。集体林权制度改革是农村家庭承包经营制度的丰富和完善，是农业发展空间环境延伸，是促进农民增收的机遇和途径，是增强林业竞争能力的支撑和手段。__镇集体林权制度改革工作始终坚持农村的基本经营制度，长期稳定党在农村的基本政策，坚持解放思想，实事求是，与时俱进，不断深化农村改革，创新体制机制，确实保障农民的物质利益，尊重农民的民利。为顺利完成集体林权制度改革工作任务，我们高度重视，县集体林权制度改革工作动员培训会议结束，多次召开镇党委、政府联席会议，专题研究集体林权制度改革工作。成立了由镇党委书记任组长、镇人民政府镇长、分管林业工作副镇长任副组长的__镇深化集体林权制度改革工作领导小组，在农业中心林业室设立了的集体林权制度改革工作办公室，办公室下设文秘组、宣传组、业务组、纠纷调解组4个组，抽调了熟悉农村工作，有扎实基层工作经验的同志具体负责集体林权制度改革工作。从全镇干部职工中抽调组成了8个林改工作指导组，派驻到8个村委会，实行镇党委、政府领导、镇林改办工作人员负责指导林改工作。各村成立了由党总支书记任组长的林改工作领导小组，设立专门办公室，56个村民小组相应成立了林改工作小组。为整个林改工作顺利推进提供了组织保障。
镇党委、政府积极筹措资金，在林改经费未下达前，提前购买一定的办公用具，为林改工程技术人员创造一个优良的工作环境。镇党委、政府制定了__镇深化集体林权制度改革实施方案，并报经县政府批准。
二、抓培训，夯实基础
林改工作法规性、政策性很强。集体林权制度改革涉及多种利益主体和各方面的利益，但最基本的是处理集体与农民，管理和放活的关系。为提高林改工作人员的业务素质，增强依法办事的能力，我镇于20__年7月14日至7月15日，举办了林改工作动员暨骨干培训会，对镇林改领导小组、领导小组办公室成员、文秘组、宣传组、业务组、纠纷调解组成员60人进行了培训。8个村结合实际，举办了村委会“两委”委员、群团组织负责人、村民小组正副组长参加的培训班，做到村组都有“明白人”。据统计，全镇村委会共举办林改骨干培训12期，培训人员达1200人次。通过培训，进一步统一了思想、提高了认识、明确了任务、掌握了政策和程序，为推动林改工作的顺利开展奠定了坚实的基础。
三、抓宣传，营造氛围
召开各种会议、利用广播、电视、粘贴标语、板报墙报等形式，大力宣传集体林权制度改革的重要意义及《中共__县委__县人民政府关于深化集体林权制度改革的实施意见》（江发〔20__〕29号）、《中华人民共和国村民委员会组织法》、《森林法》、《土地管理法》、《农村土地承包法》、及党在农村的方针政策、林权改革操作程序等。全镇召开大小会议66场次，参会人员23601人次，发放《__县深化集体林权制度改革工作指南》100册，黑板报宣传24期，简讯宣传10期100份，广播宣传9次，粘贴标语、横幅500条，营造了人人关心林改、人人参与林改的浓厚氛围。通过以上多种宣传形式，进一步把相关法律法规宣传到村、到组、到户，做到家喻户晓、人人皆知，使广大村民掌握了有关法律法规，明白了林改政策，并以极大的热情参与到林改工作中来。
四、抓化解，解决瓶颈
排查矛盾纠纷45件，其中县与县的6件，小凹与青龙镇的2件，红石岩与华宁县山区的4件；本县范围内乡与乡的有5件，其中下坝与江城镇海门1件，石岩哨与雄关乡1件，石岩哨与大街1件，螺蛳铺与雄关1件，上坝与雄关1件；本镇内村与村的15件，本镇本村组与组的19件。总面积6110亩。
在矛盾纠纷调解工作中，本
着尊重历史，面对现实的原则，先易后难，按照纠纷调处程序，我镇与外镇的纠纷，我镇纠纷组不等不靠，不怠慢，我镇积极争取与外乡与的外县多接触、多沟通，打牢处理纠纷的根基。__镇经过努力，完成了45件林权矛盾纠纷的化解工作，面积6110亩，有力的推进和配合林权主体改革。
在化解矛盾纠纷中，__镇党委、政府的书记、镇长和分管领导主动出面联系各乡镇和相邻的外县领导，主动做镇内相邻村委会的工作，主动到__镇林改办调研纠纷调解工作。
__镇林改办纠纷调解组在镇党委、政府的领导下和县林改办纠纷调解组指导下，深刻学习领会林改纠纷调解的政策、法律法规，按规定和程序进行纠纷调解工作，调解工作与外业、内业有机结合，制定出调处切实可行的工作方案，以市、县林改办关于按照行政界线确权的文件精神，乡镇间的林权纠纷迎刃而解，加快了林权矛盾纠纷的调解工作。
五、抓业务，稳步推进
__镇的外业与内业工作有机结合，按时、按质进行各项工作，到春节前外业全部完成，后转入紧张有序的内业工作。20__年2月份，基本完成各村委会人口现状调查登记及林地现状情况摸底调查、全镇林地进行分类及地形图转绘、勘界工作。
全镇林改任务涉及八个村委会，56个村民小组，20__年__镇8771户28254人，人均耕地0.63亩，林地人均面积1.1亩。__镇集体林权改革有341个小班，个人商品林40个小班，面积3016.5亩，集体商品林148个小班，面积为17079亩；重点公业林为314个小班，面积30047亩，国家重点公益林为238个小班，面积28912亩，省级公益林76个小班，面积1135亩；退耕还林涉及7个村委会，43个小班，面积6230.54亩。
__镇林改办指导各村组制定了具体的、可操作的林改方案，各村、组已经将林改方案按程序提交村民大会、村民代表大会、村党总支、村委会研究通过，报镇林改领导小组审批后已经实施。
六、促进度，出成效
20__年3月20日在县委、政府的林改进度督察会后，__镇党委、政府正视存在的问题，立即召开镇党委、政府会议，各村党总支书记列席本次会议，对__镇的林改工作做出整体部署和要求，各村委会、村民小组的集体林权改革实施方案已经提交村民大会表决通过，在4月10日前完成了林改的主体工程。林改面积5.705万亩，已勘定宗地面积5.705万亩，表决村委会方案数8个，已表决小组方案54个，批准村委会方案8个，批准小组方案54个。
在镇党委、政府召开的林改紧急会议后，__镇林改办当日召开各成员单位召开的会议，对镇党委、政府的部署进行传达和分解，业务组3月22日完成内业工作。3月21日，召开有联系各村工作的领导和下村工作人员参加的林改实施方案的表决培训。
__镇党委、政府主要领导、镇林改办工作人员和各下村工作人员从3月21日起，停止休息，全身心投入林改工作。各村委会提高工作的主动性，召开由各组支部书记、组长、副组长参加的林改专题会议，__镇党委书记、镇长到各村进行林改工作指导。
各村民小组表决通过了集体林权管理的章程，成立了理事会，实现了集体林权的管理的规范化、制度化。
七、攻难关，出成果
乡镇接边审核情况镇与镇接边审核数：村与村接边审核数15个，组与组接边审核数19个；宗地申请情况：已审核宗地的村委会数8个，已公示宗地的村委会数8个，已审核宗地的小组数54个；已公示宗地的小组数54个；输机发证情况：全乡镇宗地数382宗；现在已经完成输机打证工作。在勘验“四至”界线的基础上，核发全国统一的林权证，做到图、表、册一致，人、地、证相符，确定农民经营林地的法律地位。发放集体林权证117本，建立了林权类、林权改革类、矛盾纠纷调处类、声像类等4类林改档案，已经进行了归档。
八、存在的问题
__镇深化集体林权改革工作存在的一是部分村组干部群众对林改工作认识有待提高，二是林改经费严重不足。
九、今后__镇林业发展方向：
__镇将建立健全服务组织，配合上级部门完善配套改革，引导林业经营者组建种苗、花卉、林产品加工、营销等专业协会，引导各村制订乡（村）规民约，提高村民的自律意识和自我管理水平，引导农民自愿成立民间护林防火、防止乱砍滥伐、防病虫害组织，建立森林灾害应急反应机制和防治服务网络，逐步形成政府主导下的群防群治森林保护“三防”机制，推进商品林产权交易，通过建立流转平台，使林权所有者拥有的林木所有权和林地使用权在依法、自愿、有偿、规范的原则下，实现流转，既要“绿水青山”，又要“金山银山”，坚持“严格保护、积极培育、科学经营、持续利用”的方针和“保护优先、开发有序”的原则，在生态优先、保护好资源环境的同时，始终把产业发展作为一项重要工作来抓，兴林富民，促进山上绿起来、林农富起来、林业活起来；做好森林旅游的文章。森林旅游是以良好的森林资源环境为背景，以有旅游价值的景观、景点为依托，以林农为经营主体，充分利用林区动植物资源和乡土特色产品，融森林文化与民俗风情为一体，吸引游客前来游览、品尝、体验、参与、购物、休闲度假为一体的新型产业。加强分类指导，建立协调机制，努力将退耕还林、水土保持、荒山治理、四旁植树、低产林改造、公益林建设等统筹起来，加快发展以核桃、竹子等为重点的特色经济林。
林地确权纠纷新政策篇7
1982年在农村实行家庭联产承包责任制以后,就产生了责任山(承包山)和自留山,除集体外,个人也拥有了对山林的经营权或所有权。在对山权权属进行划分时,按照“林业三定”原则及相关政策,由政府给重新分配的所有权和使用权进行了登记造册,并颁发了相应的的自留山使用证或承包合同书。但由于当时时间短、任务重、条件艰苦,加上一些方法上的粗放和工作上的麻痹,难免出现界址不明、权属不清,甚至重复填证等种种现象。若干年后,林农在对这些山林进行经营和收益时,很多矛盾便暴发了出来,从而形成了山林权属纠纷。事实上,这类纠纷是因他人的侵权而导致,而非行政治理而引起。
二、人民法院对审理山林权属纠纷适用法律的演变
1991年10月1日《中华人民共和国行政诉讼法》以下简称《行政诉讼法》颁布实施以后,重新规范了山林权属纠纷的确权、复议和诉讼途径,非凡是人民法院在受理、审理和裁判形式上发生了重大变革。主要表现在:
㈠立案程，！序上的变化
《行政诉讼法》颁布之前,山林权属纠纷主要适用《中华人民共和国森林法》以下简称《森林法》和《中华人民共和国民事诉讼法试行》以下简称《民事诉讼法》等有关规定。1985年1月1日公布的《森林法》第十四条第三款规定:当事人对人民政府的处理决定不服的,可以在接到通知之日起一个月内,向人民法院。时以争议相对方为被告,依照民事诉讼法,提起民事诉讼。人民法院以民事案件立案受理。而《行政诉讼法》颁布以后,根据该法第三十条规定,人民法院在受理山林权属纠纷案件时,必须审查:
1.人民政府是否依照《森林法》第十四条(修改后《森林法》第十七条)第一、二款的规定对争议进行了处理,并作出处理决定。这是提讼的前置条件。
2.当事人不服人民政府的处理决定,是否申请了行政复议。《行政诉讼法》第三十七条规定:对属于人民法院受案范围的行政案件,公民、法人或者其他组织可以先向上一级行政机关或者法律、法规规定的行政机关申请复议,对复议不服的,再向人民法院提讼。也可以直接向人民法院提讼。(注重在这里当事人有选择的权利,既可以申请复议,也可以直接向人民法院)。在1999年10月1日《行政复议法》颁布施行后,依照该法第三十条之规定:“公民、法人或其他组织以为行政机关的具体行政行为侵犯其已依法取得的土地、矿躲、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的,应当先申请行政复议;对行政复议决定不服的,可以依法向人民法院提起行政诉讼。”根据此条规定,当事人对人民政府的处理决定不服,必须先申请复议,把行政复议作为提起行政诉讼的先决条件和必经程序。(注重这里当事人无选择余地)
3.当事人是否作为行政诉讼提起。
在行政诉讼法实施之前,人们习惯于将山林权属纠纷作为民事侵权纠纷来,人民法院以确认之诉来审理。行政诉讼法实施以后,根据最高人民法院有关贯彻执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干新题目的意见以下简称“意见”第七条之规定:公民、法人或者其他组织对人民政府或者其主管部分有关土地、矿产、森林等资源的所有权或者使用权回属的处理决定不服,依法向人民法院的,人民法院应作为行政案件受理。据此,人民法院在受理山林权属纠纷案件时,才将过往按民事案件立案的作法改为行政案件来受理。
林地确权纠纷新政策篇8
一、山林权属纠纷的起因
1982年在农村实行家庭联产承包责任制以后，就产生了责任山（承包山）和自留山，除集体外，个人也拥有了对山林的经营权或所有权。在对山权权属进行划分时，按照“林业三定”原则及相关政策，由政府给重新分配的所有权和使用权进行了登记造册，并颁发了相应的的自留山使用证或承包合同书。但由于当时时间短、任务重、条件艰苦，加上一些方法上的粗放和工作上的麻痹，难免出现界址不明、权属不清，甚至重复填证等种种现象。若干年后，林农在对这些山林进行经营和收益时，许多矛盾便暴发了出来，从而形成了山林权属纠纷。事实上，这类纠纷是因他人的侵权而导致，而非行政管理而引起。
二、人民法院对审理山林权属纠纷适用法律的演变
1991年10月1日《中华人民共和国行政诉讼法》(以下简称《行政诉讼法》)颁布实施以后，重新规范了山林权属纠纷的确权、复议和诉讼途径，特别是人民法院在受理、审理和裁判形式上发生了重大变革。主要表现在：
㈠立案程序上的变化
《行政诉讼法》颁布之前，山林权属纠纷主要适用《中华人民共和国森林法》(以下简称《森林法》)和《中华人民共和国民事诉讼法(试行)》(以下简称《民事诉讼法》)等有关规定。1985年1月1日公布的《森林法》第十四条第三款规定：当事人对人民政府的处理决定不服的，可以在接到通知之日起一个月内，向人民法院。时以争议相对方为被告,依照民事诉讼法,提起民事诉讼。人民法院以民事案件立案受理。而《行政诉讼法》颁布以后，根据该法第三十条规定，人民法院在受理山林权属纠纷案件时，必须审查：
1.人民政府是否依照《森林法》第十四条（修改后《森林法》第十七条）第一、二款的规定对争议进行了处理，并作出处理决定。这是提讼的前置条件。
2.当事人不服人民政府的处理决定，是否申请了行政复议。《行政诉讼法》第三十七条规定：对属于人民法院受案范围的行政案件，公民、法人或者其他组织可以先向上一级行政机关或者法律、法规规定的行政机关申请复议，对复议不服的，再向人民法院提讼。也可以直接向人民法院提讼。（注意在这里当事人有选择的权利，既可以申请复议，也可以直接向人民法院）。在1999年10月1日《行政复议法》颁布施行后，依照该法第三十条之规定：“公民、法人或其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。”根据此条规定，当事人对人民政府的处理决定不服，必须先申请复议，把行政复议作为提起行政诉讼的先决条件和必经程序。（注意这里当事人无选择余地）
3.当事人是否作为行政诉讼提起。
在行政诉讼法实施之前，人们习惯于将山林权属纠纷作为民事侵权纠纷来，人民法院以确认之诉来审理。行政诉讼法实施以后，根据最高人民法院关于贯彻执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的意见(以下简称“意见”)第七条之规定：公民、法人或者其他组织对人民政府或者其主管部门有关土地、矿产、森林等资源的所有权或者使用权归属的处理决定不服，依法向人民法院的，人民法院应作为行政案件受理。据此，人民法院在受理山林权属纠纷案件时，才将过去按民事案件立案的作法改为行政案件来受理。
4.是否以人民政府作为被告(包括复议机关)。因为对山林权属进行确权是人民政府作出的具体行政行为，根据行政诉讼法和“意见”第七条规定，作为被告的不再是与当事人有争议的相对方，而是以政府为被告，按行政诉讼提起。
5.是否超过期限。（关于期限在第三大点作为法律适用问题进行阐述)。
㈡审理内容上的变化
按照民事案件审理时，主要审查双方当事人对权利主张所依据的事实依据和法律依据，而没有涉及到政府的行政行为的合法性和正确性。而作为行政案件审理时，除了审查原告和第三人所提供的证据外，主要审查被告(人民政府)作出具体行政行为(即处理决定)所依据的法律、法规和政策规范性文件，着重在程序上是否合法、事实上是否清楚、适用法律是否恰当等问题进行审查。因为行政诉讼法规定了被告负举证责任。
㈢审理结果上的变化
按照民事案件审理时，人民法院可以组织当事人如原告、被告以及第三人根据民法原则进行调解，如调解成功，自然达到息事宁人休争的目的，皆大欢喜；既使调解不成，法院还可以根据民事诉讼法(试行)和《中华人民共和国民法通则》（以下简称民法）有关规定，在尊重历史、遵循事实和根据现实，对争议山林(指林木、土地)的所有权或使用权归属作出确认判决，直接确权给当事人一方或双方。
按照行政诉讼法作为行政案件审理山林权属纠纷时，按照行政诉讼法第五十四条的规定，只能作出如下两种判决中的其中一种：
1.具体行政行为证据确凿、适用法律、法规正确，符合法定程序的，判决维持。本文指维持人民政府作出的行政处理决定(包括复议决定)。
2.具体行政行为有证据不足、适用法律、法规错误、违反法定程序、超越或之一情形的，判决撤销或部分撤销，并可判决被告重新作出具体行政行为。
除此之外，法院没有其他可行办法，更不能进行调解。这一规定，从表面上看体现了审判权高于行政权，但由于不能对错误的具体行政行为进行纠正，即不能作出实体判决，而仅仅只起到一种监督作用，对当事人的诉争没有终结，势必在撤销政府的处理决定后，同时也把当事人再推给政府，一定程度上讲也会给政府增添了新的行政负担和工作压力。
三、目前审理山林权属纠纷案件适用行政诉讼法存在的问题
《行政诉讼法》的颁布，是我国司法制度的一大进步，标志着我国已步入“依法治国、依法行政”的法制轨道。对保护公民、法人或其他组织的合法权益、维护和监督行政机关依法行使行政权、改进和提高行政效能、摆正行政机关和审判机关的位置具有十分重要的意义，使长期受到“官贵民贱”、“民不可告官”等封建愚昧思想压迫的劳动人民，真正体会到民主自由的权利，实现了“民可以告官”这一法律观念的重大突破。但一部法律同样需要实践来证明她的完整性和可行性。十多年来的审判实践表明，笔者觉得适用行政诉讼法调整山林权属纠纷，在很多方面暴露了她的不成熟性，具体表现在：
1.在立案受理环节上，诸法之间相互矛盾。
第一，关于行政复议必经程序(前置条件)问题。
不论是旧的《森林法》第十四条还是修改后（1998年）的《森林法》第十七条，同在第三款这么规定：当事人对人民政府的处理决定不服的,可以在接到通知之日起一个月内,向人民法院。没有规定以行政复议为前置条件。1991年10月1日颁布的《行政诉讼法》第三十七条规定：“对属于人民法院受案范围的行政案件，公民、法人或者其他组织可以先向上一级行政机关或者法律、法规规定的行政机关申请复议，对复议不服的，再向人民法院提讼；也可以直接向人民法院提讼。根据此条，当事人还可以有选择，既可以先申请行政复议，只是对复议不服时再，也可以不经过复议，直接。虽然该条同时还规定：法律、法规规定应当先向行政机关申请复议，对复议不服，再向人民法院提讼的，依照法律、法规规定。而《行政复议法》是1999年10月1日才开始施行，那么在此之前和《行政诉讼法》颁布以后这段时间当事人该怎么办，法院如何操作？既使当时有《行政复议条例》，该条例也未作出相应规定。
当《行政复议法》颁布实施以后，该法第六条第(四)项规定了“对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议。”(注意是可以申请复议)。而该法第三十条同时又规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。根据此条，如当事人对人民政府的处理决定不服的，应当先申请行政复议，对行政复议不服，才能向人民提起行政诉讼。对同一内容作出不同限制，由此看来，不同时期、不同法律甚至同一部法律不同条款之间规定都不一致，使得对山林权属纠纷案件的立案标准难以适从。
第二，对当事人提讼的期限规定不一致。
《森林法》规定当事人提讼的期限是一个月。《行政诉讼法》第三十八条第二款规定：申请人不服复议决定的，可以在复议决定之日起十五日内向人民法院提讼。第三十九条规定：公民、法人或者其他组织直接向人民法院提讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。而在《行政复议法》施行之前（未规定行政复议行为是提起山林权属纠纷行政诉讼的前置条件)，如果当事人直接向法院，若适用《行政诉讼法》第三十九条的规定，这显然与森林法的规定相矛盾。
2.在审判结果方面人民法院(包括二审法院)只能在程序上而不能在实体上作裁判，不利于纠纷的终裁解决，容易导致循环诉讼。
人民法院在适用行政诉讼法审理山林权属纠纷案件时，其结果不外乎两种：要么维持政府的处理决定，要么撤销或部分撤销，充其量也只能判决被告(政府)重新作出处理决定。但不论以何种方式结案，一旦上诉，二审法院也只能按照《行政诉讼法》第六十一条进行程序上的处理(判决)，既不能调解，也不能作实体上的改判。假设二审法院裁定撤销一审判决，发回重审，则进入新的一轮诉讼程序。如果再审撤销被告处理决定，限其重新作出处理决定，当事人对决定又不服，再次进入诉讼程序，如此往复，诉讼在循环，纠纷在延续，除非行政相对人息诉，否则，永无止尽。不难想象还有多种情形可能引起循环诉讼，这是法院只能作出程序裁判所导致的必然后果。
有这样一个典型案例：1998年中方县新建乡黄金村（以下称黄金村)与本县蒋家乡楼溪村第6、9村民小组(以下简称6、9组)在两乡交界处猪形发生山林权属争议，中方县人民政府山林纠纷调处办公室以中山林决字【1998】第04号处理决定，将争议山场林木、林地所有权确权给蒋家乡6、9组所有，黄金村不服，到法院，法院以被告程序违法撤销04号处理决定，并判决由中方县人民政府重新作出处理决定。县政府接到判决后，作出中政决字【1999】第07号处理决定，将争议山场依然确权给6、9组。黄金村又不服，于1999年9月到县法院，县法院撤销被告中政决字【1999】第07号处理决定，并判决被告限期重新作出处理决定。2000年被告还是以同样的事实与理由作出与第07号处理决定基本相同的处理决定，黄金村再不服，至法院，法院感到很为难，也只有再次撤销县政府的处理决定，如此往复，直到2002年黄金村还在为该官司奔忙于政府与法院之间。此案例正好映证了“意见”第36条所规定的情形：即当事人对人民法院判决撤销行政机关的具体行政行为后行政机关重新作出的具体行政行为不服的，可以作为新的行政案件向人民法院，对（这种翻新的行政案件法院亦无良策)尽管此条同时还规定：如果行政机关以同一事实和理由重新作出与原具体行政行为基本相同的具体行政行为的，人民法院应根据行政诉讼法第五十四条第(二)项和第五十五条的规定判决撤销。(此规定有重复之嫌)并根据第六十五条第三款的规定处理(此条对行政机关的约束有点青蜓点水)。而第五十五条只规定了：人民法院判决被告重新作出具体行政行为的，被告不得以同一的事实和理由作出与原具体行政行为基本相同的具体行政行为（但毫无惩罚性），这样不难看出：行政机关作，人民法院撤，撤了作、作了撤，谁又来作法院与政府之间的裁判呢？一旦进入这种恶性循环状态，不仅使当事人不堪重负因诉累带来的经济上的负担，就是法院和行政机关也感到力乏无味。有悖于法律赋予人民法院的二审终审裁判权的规定。上述案例中，新建乡黄金村为打这场官司，来回在政府与法院之间跑了五年，村里没钱了，要求村民集资捐款，老百姓叫苦，村干部喊累，正是：你行你的行政权，我用我的审判权，管他纠纷有没有完，只有当事人苦不堪言。
3.必然的第三人也是导致循环诉讼的内因之一。我们知道山林权属的纠纷必然是两方甚至两方以上的当事人对山林的权属发生争议引起的。政府确权给其中一方(或双方)后，肯定使另一方或(双方)面临对权利的全部或部分失去，实际上就产生了民法意义上的第三人(属于对处理结果有直接利害关系或有独立请求权的第三人)这是山林权属纠纷行政确权案件区别于一般行政案件的重要标志。一般行政案件，行政相对人只有一方(或一人)，如工商行政处理决定，公安行政拘留处理决定等，不会存在与被处罚人权利相关的第三人。这一特点，注定有一方对权利的失去后不服，从而引起新的行政诉讼。
四、山林权属纠纷应由民诉法调整
从以上几个方面的表象和存在的问题看，适用《行政诉讼法》审理山林权属纠纷，确实存在许多令审判机关或者行政机关自身无法解决的矛盾，要彻底解决行政机关和审判机关相互踢皮球现象的发生，切实保护当事人的合法权益，笔者认为，对山林权属纠纷的审理应适用民事诉讼法的程序来处理：
于法有据。山林权属同样是一种财产权。《民法》第七十四条第（一）项规定，劳动群众集体组织的财产属于劳动群众集体所有，包括（一）法律规定的集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等。同时第81条第三款、第四款也对森林等作为一种财产所有权加以规定，也适用合同法调整。所以，应由民法来调整。
根据民诉法规定，对争议的处理可以适用调解原则，有利于诉争的彻底解决，避免了循环诉讼。
林地确权纠纷新政策篇9
乡镇深化集体林权制度主体改革工作总结
乡镇深化集体林权制度主体改革工作总结××镇深化集体林权制度主体改革工作，在县委、县人民政府的统一领导下，在县林改办的统一指导下，在镇党委、政府及相关部门的密切配合下，认真贯彻落实昭通市委、市人民政府《关于深化集体林权制度改革加快林产业发展的意见》、大关县委、县政府《关于深化集体林权制度改革加快林产业发展的意见》，深入学习《中共大关县委大关县人民政府关于深化集体林权制度改革的实施意见》及县委、县人民政府关于深化集体林权制度改革的有关文件精神。通过全镇广大干部职工的共同努力和村民的积极参与，按期完成了全镇的主体改革工作。达到了产权明晰、经营主体到位、责权利划分明确的改革效果，调动了广大群众及社会力量造林、育林、护林的积极性，促进了林业产业发展、农民收入增加和林区和谐稳定。为了深入开展集体林权制度改革，总结经验教训，现将××镇深化集体林权制度改革工作总结如下：一、基本情况××镇东接××镇，南靠××镇，西连××镇，北临××乡，最高海拔2324米，最低海拔700米，国土面积185.98平方公里，全镇11个村（社区）、75个自然村、185个组。农业户数6994户，农业总人口28485人。有耕地面积20685亩，其中水田5970亩，旱地14715亩。林地总面积112032亩，占国土面积的44.96%。按权属分：国有林面积6471亩，集体林面积105561亩。按林地现状分：有林地65356亩,疏林地3121亩,灌木林19004亩,未成林地22675亩，无林地1876亩。退耕地14474.725亩。全镇共确权面积10.51万亩、14790宗，占集体林总面积的99%，面积确权率99%，共涉及9个村，174个村民小组，5445户。实际确权面积中：公益林28107.48亩，占集体林面积的27%，商品林76487.53亩，占集体林面积的73%。实际确权面积中：自留山72392.04亩；均山到户13534.15亩；均股到户18599.93亩；均利到户40.22亩；仍由集体统一管理28.6亩。实际确权面积中均山到户85926.19亩；均山到户率82%。发放林权证5891本5445户。二、主要做法我镇林改工作主要特点是：围绕一个中心：即把集体林权制度改革当做林业工作的中心来抓；贯穿二条主线：即林改工作进度服从质量，真正把好事办好、实事办实；改变三大难：即造林难、护林难、防火难；做到四个到位：一是组织领导到位，二是资金支持到位，三是督查指导到位，四是服务管理到位；狠抓五个早：即早宣传、早动员、早部署、早行动、早落实。（一）强化责任，组织领导到位。7月，××镇深集体林权制度改革工作正式启动，根据大关县委、政府的统一安排部署，镇党委成立了由书记任组长，镇长、副书记、副镇长任副组长，党政办、派出所、财政、林业、民政、扶贫、农技、水管、国土、综治、统计、信用社等负责人和各村总支书记任成员的深化集体林权制度改革工作领导小组。同时，设立了林改办，组建了业务技术组、纠纷调处组、综合文秘组、后勤保障组、档案管理组、监督督察组等六个具体业务工作组，抽调了23名业务技术骨干负责具体工作。领导组分工明确，责任到人，相互协调，密切配合，强势推进深化集体林权制度改革工作。各村也相继成立了由村总支书记任组长，村委会主任、副支书、副主任任副组长，村两委委员、村民小组长为成员的深化集体林权制度改革领导小组，负责本村深化集体林权制度改革工作。各村民小组也推选了3—5名有威望、群众信服，公道正派的党员、人大代表、群众组成林改实施小组，负责配合驻村林改工作组实施该组的林改工作。（二）宣传发动，培训引导到位。林改工作启动以来，全镇上下采取多种形式，利用广播、电视、书写宣传标语、发放致林农公开信、出黑板报、办林改宣传专栏等形式，切实把改革的目的、意义、做法以及相关法律法规政策宣传到村、到组、到每一个农户，做到了家喻户晓。通过舆论先行，深入广泛的宣传，林改政策深入人心，林农参与林改革、支持林改的积极性高涨，为顺利推进林改工作奠定了基础。为使深化集体林权制度改革工作更加规范，政策理解执行到位，保障群众的切身利益，镇村两级利用各种会议、专题培训加强对林改工作队员的业务知识、政策知识和法律知识培训，提高林改工作队员的业务水平、政策水平和法律知识水平，确保深化集体林权制度改革工作的顺利进行和群众利益不受损害。全镇共发放林改宣传资料6994册、书写林改宣传标语96条、编辑简报板报46期，召开各类会议420场次，专题培训2场次，237人次。
三）调查摸底，方案制定到位。镇、村、组深化集体林权制度改革实施方案是林改工作的核心内容，是此次林改工作的纲领性文件。制定好深化集体林权制度改革实施方案，必须摸清林业“三定”时期山林权属的基本情况和乡村集体林场、自留山、责任山面积和四至界线。为此，镇村干部职工爬山涉水，日晒雨淋，深入田间地块，积极开展调查摸底工作。同时，大量查阅相关历史档案资料，认真分析山情、林情、社情，广泛征求群众意见，充分尊重民意，研究政策，用好政策，切实开展方案制定工作。方案草拟后，根据有关法律法规和政策规定，严格遵照法定程序，坚持两个2/3，即必须有2/3的农户参加，必须有到会2/3的村民讨论通过后，才按照方案组织实施，确保改革方案的合法性，保障群众利益。全镇共制定了乡级实施方案1个、村级实施方案9个、村民小组实施方案174个。（四）依法依规，纠纷调处到位。主体改革期间，各类林权林界纠纷相继涌现出来，镇、村、组始终按照“尊重历史、照顾现实、依法依规、协商解决”的原则和“三个不出”的要求，以理服人，以情动人，把矛盾纠纷化解在基层。一是采取“查、访、看、比、议”的方法进行调处，避免主观武断、行政手段的方式解决林权林界纠纷和争议；二是采取“从小到大、从易到难”的顺序，确保林改工作的顺利推进；三是法规与情感并举。对借纠纷滋事的个别村民，认真向其宣讲有关林改的政策法规，施以法律的威慑力，对一时想不通而钻牛角尖的群众，耐心讲解调解的理由和依据，做到以理服人，以情动人；四是层层负责，集中力量攻难点。对比较复杂的纠纷，采取“四定”的办法，即定领导、定人员、定时间、定调处方案，积极稳妥，依法依规进行调处。五是强化纠纷调处档案的创建与收集，做到全方位、全过程反映纠纷调处的情况。大量历史遗留下来的林权纠纷问题得到了有效解决，维护了社会和谐和稳定。全镇共排查林权林界纠纷14起，调结14起，调处率100%。排查林权林界争议262起,化解262起,化解率100%。（五）严肃纪律，技术规范到位。镇党委、政府始终坚持发给群众一本保障利益的放心证，一本经得起历史检验的铁证，严格遵照法定程序，认真把握好林改工作的每一个环节，确保我镇林改工作的质量。一是镇驻村工作组必须按时按质完成阶段性工作任务。工作目标和责任落实到人。同时，对全体林改工作队员实行问责制，明确奖惩。二是加强职业道德教育,树立高度的责任心和使命感，做到勘测定界精准、信息填写准确、确保“人、地、证”相符、“图、表、册”一致、勘测质量实行终生负责制。三是外业勘测时，必须组织林权当事人、相邻接界人对每一宗地进行实地勘界确权。四是强调均山到户，无论是自留山、责任山，还是统管山，都不能误导林农联户确权，搞联户发证。确实需要的，全体村民讨论决定。五是加强技术研究，做好传统技术与现代软件技术的有机结合。通过对集体山林产权的全面明晰，实现“山定权、树定根、人定心”。（六）加强管理，后勤保障到位。为确保按时按质地完成全镇深化集体林权制度主体改革工作任务，镇党委、政府适时调整工作思路，在用人机制、激励机制等管理方面进行了大胆的探索和创新。一是实行“行政与技术双项责任承包”。把行政工作和技术工作分别量化，责任落实到村、到组、到人，分类建立奖惩激励机制。行政人员以完成前期宣传发动、调查摸底、纠纷调处等的工作量兑现差旅补助；技术员以完成的宗地数量、面积和质量兑现差旅补助。这样，有效地调动了林改工作队员的积极性，提高了工作效率，保证了工作质量。在后勤保障方面，镇、村在财力相当紧张的情况下，始终注重相关行政资源的调动与整合，积极筹措资金，加大投入，确保林改工作的顺利推进。目前，全镇累计投入林改资金19万元。今后还将继续加大投入，确保整改工作和配套改革的顺利完成。（七）确保质量，档案管理到位。自林改启动以来，我镇把建立高标准的林改档案作为重点，贯穿林改工作的全过程，采取有力措施，切实抓好林改的档案建立工作。在林改工作的建档过程中，我们始终坚持“五个统一”，即统一组织培训、统一规范报表、统一整理档案、统一档案盒柜、统一档案标准，做到“四个到位”，即领导认识到位、政策把关到位、措施落实到位、督查指导到位，确保档案质量。全镇林改档案按照文书类、林权类、纠纷调处类、电子声像类分别收集整理汇总，装订成卷。档案盒、卷宗分类、件号等按档案局的统一标准填制。档案实行专柜、专人管理，建立健全管理、借阅等制度。全镇共建立档案369盒6967件。其中：文书类13盒1176件；林权类355盒5777件；纠纷类1盒14件；电子声像类1盒4件。（八）吃透政策，深化改革到位。充分认识深化集体林权制度改革的重要性和必要性，切实增强责任感和紧迫感。我镇各级干部职工在吃透深化集体林权制度改革政策基础上，准确掌握深化集体林权制度改革的指导思想、目标要求、主要内容和程序步骤，全面掌握深化集体林权制度改革的政策和法规，成为林改工作的“明白人”，发挥林改工作的宣传者、组织者、推动者、实践者的重要作用，真正做到统一方法、统一步骤、统一标准和要求，全面提高政策水平、业务水平和法律知识水平，深化集体林权制度改革政策落实到千家万户，做到“应改尽改”，确保深化集体林权制度改革彻底到位，不留尾巴。三、取得的成效通过一年多的艰辛努力，我镇顺利地完成了深化集体林权制度主体改革工作，取得了阶段性成效。（一）激发了林农的积极性。通过林改把所有集体林地林木产权明晰到户，激发了林农“护林、爱林、造林”的积极性，营造了林业发展的良好氛围，“管好自己的山、守好自家的林、种好自己的树”已成为广大林农的自觉行动。（二）锻炼了一批干部队伍。主体改革期间，广大干部职工、林业技术员和基层的同志，不怕苦、不怕累，克服家庭和生活的重重困难，一心一意谋林改，专心致志搞林改，增长了才干，密切的党群、干群关系，锻炼的一批高素质的干部队伍。（三）提升了林业的管理水平。林改期间统一使用地理信息系统进行管理，与传统的识图，绘图技术有机结合起来。同时，依据有关法律法规，健全了各项工作制度，完善了林地承包合同、村规民约，有效地提升了林业的管理水平。（四）促进了林区的和谐。林改把历史遗留下来的各种纠纷妥善处理，严厉打击破坏森林资源的行为，有效地促进了林区和谐。（五）促进了林业产业的发展。以来，全镇共发展核桃3000亩，竹子800亩。（六）建立了较为完善的林权信息档案。主体改革期间产生的一系列的痕迹资料，档案材料，均按各级的有关要求进行了建档，为今后的林业发展和数字化林业建设奠定了基础。5月，我镇深化集体林权制度主体改革工作顺利通过县级验收。6月，又通过了市级抽验，得到各级各部门的充分肯定。四、存在的困难虽然我们在前期的林改工作取得了较好的成绩，得到了各级各部门的肯，但离上级的要求还有差距，还存在一些不容忽视的困难和问题。（一）林改工作经费紧张。我镇财政十分困难，林地破碎、类型复杂，林改所消耗的人力、物力、财力前所未有。林改启动以来，尽管我们想尽千方百计、多方筹集林改经费，但与林改工作的实际需求相比，资金缺口较大。加之整改完善工作还将持续，配套改革即将启动，林改经费尤显紧张。（二）林业产业发展滞后。林改后，林农发展林业产业积极性很高，但林业产业发展是一个长期、持续的过程。目前，我镇林业“大资源，小产业”的状况还未发生根本性转变，加工企业少，规模小，初级、低档产品多，精深加工产品少，劳动生产率和设备现代化程度比较低。核桃、竹子等产业基地建设规模小、质量不高，管理粗放，资源培育投入严重不足。森林生态旅游还形不成气候，缺乏活力。（三）配套改革任重而道远。完成主体改革只是万里长征迈出第一步，深化集体林权制度改革任务的担子不会减轻，各项艰巨的工作任务还在等着我们。要把深化集体林权制度改革进行到底，还需要我们不断努力、不断奋斗。经营主体的处置权还未真正落实，森林、林木和林地使用权流转还不规范，公益林补偿制度还未建立，农民林业合作组织还有待研究和发展。四、下步工作打算（一）掀起林业产业建设高潮。抓住国家天保工程、退耕还林工程等林业生态工程政策扶持的机遇，按照生态建设产业化、产业发展生态化的要求，结合我镇培育壮大优势农业产业。突出核桃、竹子两个重点，做好核桃产业、竹产业、森林生态旅游业的发展规划。加大招商引资力度，积极做好黄连河的森林生态旅游开发和培植林业产业龙头企业，大力发展林产业。（二）稳步推进配套改革。按照市县的统一部署，全面完成配套改革各项工作任务。建立起长期稳定的林业家庭承包经营体制，规范股份合作，规范林地使用费收取与使用，完善林业保护体系，规范林业专业协会的组建与运作，完善生态林保护管理机制，探索林木采伐管理新模式，拓展林业要素市场交易平台，进一步拓宽林业融资渠道，健全科技服务体系。（三）多渠道探索生态公益林补偿机制。按照《森林法》和《××省森林条例》的规定，认真落实《生态公益林管理办法》，开展生态公益林限制性利用试点，提高生态林自我补偿能力。二一年三月二十三日
林地确权纠纷新政策篇10
关键词：集体林权制度改革；公益林制度；林权融资机制；林业公共财政；林权纠纷
中图分类号：F307.2文献标识码：a文章编号：1009-9107（2016）04-0131-07
集体林权制度改革自2008年开始在全国范围内全面推进，于2013年底基本确立了集体林业产权制度。这一改革为盘活原有的“僵化型”林业资源和构建健康有序的林业发展环境提供了先决条件，同时也为实现主席所提出的“绿水青山就是金山银山”这一战略目标奠定了制度基础。然而，产权制度的确立是前提条件，深化集体林权制度改革（后简称“深化林改”）诸如加强公共财政投入、完善融资机制、强化社会化服务等后续配套改革则是激活林业资源产权活力的关键。2015年中央1号文件明确提出了要深化林改，2015年3月24日中央审议通过了《关于加快推进生态文明建设的意见》，生态文明建设被党中央前所未有的重视起来。林改作为农村生产关系的重要变革，是生态文明建设的重要内容和伟大实践，也是实现生态文明建设的前提和保障。在集体林业产权改革之后，深化林改工作目前进展如何，是否实现了“生态受保护、农民得实惠”的目标，还面临怎样的问题和挑战？基于这些困惑，课题组于2015年6-7月对湖北广水市、安徽霍山县、河南方城县与叶县的深化林改工作展开实地调研，调研方法以入户访谈为主，座谈和问卷调查为辅，对象主要为普通林农、林业大户、合作社、村干部、基层林业干部等。在此基础上，结合文献反思，拟对现阶段深化林改工作所取得的成效及存在的问题进行总结和分析，并就进一步深化林改提出相关建议。
一、深化集体林权制度改革的成效
“明晰产权，确权发证”的完成是山林资源向资本转换的前提条件，正如赫尔南多德索托所说的：触摸资本的唯一方式就是建立一种所有权制度[1]。而明确产权归属只是改革的第一步，推进林业投融资机制改革、优化公共财政投入等深化改革则为实现林农增收、资源增长、生态良好及林区和谐的最终目标保驾护航。从既有的研究来看，深化林改之初存在农民收益不显著、政府服务体系不完善及生态经济效益不明显等问题，比如潘武林[2]认为深化林改的运行效率低下，改革效果不明显；何得桂[3]认为当前林改处于不进则退的承上启下期，进一步深化林改任重而道远。但任何制度改革都不是一蹴而就的，需要一个循序渐进的过程。此次实地调研发现，目前深化林改成效已日益突出，呈现出较好的实践效果。
（一）财产性收入增加，有效实现绿色就业
从经济学上看，产权实际上是资源稀缺条件下人们使用资源的权利，或者说是人们使用资源的适当规则[4]，其核心是利用产权的激励机制来使产权拥有者获得利益。产权的落实标志着集体林业产权制度在中国的全面确立，有效提高了林地价值和农民投入林业生产的积极性。伴随着林地的不断升值，林地流转的地租金额呈现不断增长的态势，对于务工在外、抛荒山地的农民来说，其财产性收入得到显著提高。以广水为例，2001年十里镇林场流转租金平均仅约0.4元/亩/年，到了2015年，本地立地条件类似的林地流转租金已达到了300元/亩/年。林业在赋予农民财产性收益的同时，也有效吸纳了乡村劳动力的就业，正如经济学家厉以宁所说：集体林权制度改革为返乡农民实现“绿色就业”提供条件和基础。调研发现，林业已成为农民就业的“稳定器”和乡村社会稳定的“蓄水池”。随着林权流转市场的开放，“农民下山、资本上山”成为当前林业经营中常见的图景，村庄大量的闲置和弱势劳动力被有效的利用起来。比如河南省方城县十里铺村某村民承包林地2000亩种植核桃树，每年吸纳村民就业达到100人左右，劳动主体均为在村庄留守的中老年人。在地就业解决乡村剩余劳动力的同时，也一定程度上保障了村庄老人的养老问题。在广水市碾子湾村的调研中，有位曾经外出务工的老农目前承包山林500亩种植杉木，被问及为什么要回来承包山林，他这样说到：“我已经六十多岁了，外面工地上的活已经干不动了，回到家里，还有林子，有个依靠保障，有个盼头，林子是我的谁也拿不走。”在当前农村养老和社会养老体制亟待完善的情况下，农民通过山林解决自己养老问题，能够有效的保障乡村社会的稳定和谐。
（二）合作经营显公平，农民权益得到保障
朱冬亮曾经指出，因为社会排斥机制的存在，导致林地承包经营权被集中到少数人手中，从而背离了林改“耕者有其山”的目标[5]。这种情况的确存在，但是随着改革的不断深化以及政策的逐步完善，合作经营中更加注重利益的均衡，制度设定的目标正在逐渐实现。调查发现，合作经营中通过山林入股的方式较多，有效地彰显了公平正义。具体体现在：一是发扬民主、公平估价。山林入股合作经营，如何实现公平估价成为保障农民利益的关键。调研中发现当地农民充分发挥乡土智慧，采用独具乡村特色的方式确保各家的山林得以公平估价。霍山的诸佛庵镇小堰口村在2014年初成立了竹林合作社，村民以竹林折价入股，推举13个德高望重且种植竹子经验丰富的老农民独立对竹子进行定价，其中定价标准是根据竹子与交通要道的距离、竹子所在的立地条件、竹子的品质三个标准分别进行评分。竹子的价格最终通过综合13个老农的定价来决定，对于这样的评估方式村民们很是认可。二是让利于民、均衡收益。在过去，林农大户一次性买断林地剩余的承包期限，一次性付给农民流转资金，导致的直接问题就是随着林业市场的火热，个体农民和大户之间的利益差距越来越大，矛盾纠纷逐渐增多。在此次随机调研的4个县13个合作社当中，以林地入股的模式占到10个，其余3个因为承包较早都是买断的。前者利益分配的模式一般是：林地入股，按比分红，逐年增收。也就是说农民不仅每月能拿到土地流转的租金，还能享受到未来林地升值的收益。
（三）政府监管走向完善，社会化服务不断推进
集体林权制度改革是一个系统的、复杂的和长期的工程，缺乏服务力量的支撑，改革难以为继，政府服务体系的完善则是当前深化林改成效的直接体现。此次调研发现基层政府的监管服务卓有成效，具体体现在：一是监督效用突出，有效避免“跑马圈地”。一些工商业企业借助林改之名大量低价圈林占地，致使大量农民失林失地[6]。基层政府为了避免这类事件的发生，采取“保证金”的模式实行有效监督。霍山县观音岩村一半的山林为4个大公司所流转经营，乡镇政府为了防止企业圈地荒山的情况出现，要求每个入驻本地的企业向财政上交50万元保证金，每隔一年来验收，林木成活率在95%以上就退回一部分，连续三次验收通过，全部退回保证金。在这种监督模式下，当地的4家企业未出现一起圈地荒山的情况。二是财政激励效果显著，社会化服务不断推进。2015年中央1号文件明确提出：增加农民收入，必须完善农业服务体系，帮助农民降成本、控风险。调研中发现霍山县落实的较好，该县一方面采取财政激励的方式鼓励发展林业合作社，只要农村成立一个合作社，乡镇政府就提供5万元的发展支持资金；另一方面从2013年起实行了森林保险全覆盖，公益林由县林业局集中统一进行投保，保费全部由财政补贴。2014年受病虫害、雪灾、火灾以及风灾的影响，保险公司经过成立联合勘察小组，抽样勘察后核定受灾面积按比例予以理赔，有效降低了农民的损失。与此同时为解决林农的技术需求，该县林业局专门成立了“竹产业局”，采取购买服务与浙江农林大学建立起良好的技术合作关系，每年定期邀请专家来县给林农们做讲座和技术培训。
（四）林下经济模式多样，生态经济效益显现
发展林下经济是实现兴林富民的重要抓手，国务院及相关部门出台了一系列政策予以支持和推进，如2012年8月2日出台的《关于加快林下经济发展的意见》（[2012]42号）；2013年出台的《全国集体林地林下经济发展规划纲要2014-2020》等。2015年4月25日公布的中共中央、国务院《关于加快推进生态文明建设的意见》再一次明确提出要发展特色经济林、林下经济、森林旅游等林产业。就目前调研的情形来看，林下经济成效显著，发展势头迅猛。此次调研发现每位林地承包者都在从事林下经济，模式多样并且收益可观。总结起来主要有：（1）林药模式。方城县云山林果专业合作社社长流转林地种植林果，目前经营核桃与桃园2000多亩，2011年开始种“裕丹参”，目前每亩的收入在7500元左右。（2）林畜模式。安徽霍山县下符桥镇的某造林大户将承包的200多亩退耕还林地，发展林下养鸡，使原本清冷的树林变成年出栏土鸡1万只的生态养殖场。（3）林菜模式。霍山县诸佛庵镇小堰口村，整村发展“一竹三笋”，即发展以毛竹材、春笋、鞭笋、冬笋为经营模式的林业经济，亩年收入达到3万多元。（4）林游模式。主要包括森林旅游和生态旅游等。河南平顶山叶县某合作社，经营着千亩果林的同时发展林果的观光旅游和采摘，有效提高了林果的附加价值。多样的经营模式使林农在收获林地经济价值的同时，也保护了生态环境，充分体现了所说的“绿水青山就是金山银山”这一论断。
二、深化集体林权制度改革面临的主要问题
随着集体林改政策的不断推进和深化，集体林业作为“沉睡的资产”被逐步唤醒，林业经济发展的同时生态效益不断显现。当然，在深化改革的实践中也暴露出一些实际问题和“难啃的硬骨头”。
（一）公益林市场化限制过严
我国在集体林地划定的公益林占集体林地总面积的70%以上，有的地方甚至达到90%。加强公益林保护和管理对于推进我国生态文明建设具有重要的现实意义，也是我国集体林权制度改革及后续配套改革的重要内容之一。为了适应林业市场经济发展的需求，2008年的中央10号文件从政策上支持公益林非木质的经营模式：对公益林，在不破坏生态功能的前提下，可依法合理利用林地资源，开发林下种养业，利用森林景观发展森林旅游业等。这在一定程度上激活了生态林业市场，为实现公益林生态价值和经济价值的双赢提供了重要的途径。但在实践中，由于公益林在法律上不允许转让和抵押，一方面造成因农民外出务工而导致的大量公益林无法得到有效管护，对公益林生态效益的实现带来不利影响；另一方面因无法抵押而带来的资金经营短缺问题降低了大户林农经营的积极性，从而使得公益林经济效益的提升，生态效益的持续发挥受到了抑制。此次访谈20余名基层林业干部，发现约八成人对公益林不得抵押的规定持质疑态度。访谈的20位林业大户中有九成认为当前公益林经营面临最大的问题是无法通过林权抵押的形式获取融资，从而满足不了林业经营规模扩大所带来的资金需求。期间也听到了诸多怨言“同是林子，我这公益林怎么就不能抵押。”可见，现有的相关法律制度对公益林权能的约束对林业经济的进一步发展带来了不利影响。事实上，在不损害生态功能的前提下，全国包括北京房山、浙江庆元等一些地方针对如何放活公益林展开了积极探索。如北京房山区2014年开始公益林抵押贷款的试点工作，将山区1000多万亩公益林作为资产流转和经营，以期在公益林的生态效益、经济效益和社会效益等方面取得全面突破。但是这些地方性的尝试因为缺乏现有法律制度的明确支持而在推广过程中面临着诸多现实困境。
（二）林权融资机制亟需完善
集体林权的抵押贷款（当前主要是指商品林）作为农村产权改革和农村金融的双重创新，为满足当前林业经营壮大过程中的资金需求提供了重要途径。已有研究表明商品林权抵押融资模式主要呈现出贷款利率高、贷款期限短及贷款成本高等问题[7，8]。此次调研发现已有的问题正在逐步破解，但一些新的问题也需重视：一是林业专业合作社融资难。林业专业合作社（后简称“合作社”）作为一种新型森林经营组织模式，对于提高林业经营效率和推动现代林业发展具有促进作用。然而，在此次走访的13个合作社当中，没有一个合作社贷款成功。原因首先在于合作社注册门槛过低、财务制度不健全等因素造成金融机构对抵押主体的不信任。其次，合作社因受制于法律约束而无法通过林权进行抵押融资。根据《森林资源资产抵押登记办法（试行）》第九条规定：未经依法办理林权登记而取得林权证的森林、林木和林地使用权不得抵押。可见合作社要办理林权抵押贷款的前提条件是需要以合作社为物权主体进行林权登记，而现有的制度并没有赋予合作社以林权主体资格。二是租用林地重新造林无法发证。租用的林地无法获取权属凭证成为制约林业发展的另一障碍，根据2007年《进一步加强和规范林权登记发证管理工作》规定采取转包或出租方式对林地承包经营权进行流转，原承包关系不变，受转包方和承租方申请登记的应当不予登记。而事实上，出租是林地流转过程中最常见的形式，所调查的13个合作社当中，没有一户办成了林权证。且租用林地一般的租期都是在10年以上，林农缺乏产权凭证融资，极易导致外来强势资本垄断林业经营，将进一步弱化本土林农经营的能力，这将不利于山区的脱贫致富和生态文明建设。
（三）林业公共财政供给不足
近些年国家财政对林业的投资逐年增加，取得了显著的生态、经济和社会效益。但就目前调研的情况来看，林业的投资力度和策略有待进一步增强与优化。具体体现在：第一，林下经济扶持力度不足。如前文所述，目前林下经济虽已取得了明显成效，然而从4个县市调研中发现，与林下经济相关的扶持仍显不足。此次走访的13个林业合作社中只有2个经营林下种植中药材的合作社享受了相关补贴。诸多山区农民很疑惑：“为啥种田的就那么多补贴，同样是地，林子经营咋就没补贴”。第二，林区基础设施建设不足。林业基础设施具有明显的外部性，对集体林业生态效益和经济效益的发挥具有重要作用。发展经济学的奠基人张培刚先生就曾经指出基础设施是工业化的“先行官”，当初亚洲四小龙崛起的一个重要前提就是交通运输和水电气、通讯等基础设施得到显著改善[9]。在访谈的20位林业经营者当中，只有3位经营大户自修林道，绝大部分仍无林道。广水市某村的一片林子在去年发生火灾，因为远离市区，林区又没有道路，导致消防车到了也无法救灾，最终山林尽毁。第三，林业技术服务供给不足。4个县市调研发现只有霍山县的技术服务支持做的比较到位，并且取得了较好的成效，而其他3个县的技术服务都严重不足。在当前大量农村资本回流，外出的劳力逐渐回乡务林的背景下，缺乏技术指导将直接影响资本效率最大化。广水市联合村的某林业经营大户，2013年带着自己在外的创业所得回乡租用荒山1068亩种植核桃，但因为2014年干旱且自己对种植技术不甚了解，导致直接损失70多万元。访谈的40户农户当中，九成的农民表示“需要政府在技术服务方面有所指导和支持”。
（四）林权矛盾纠纷亟待解决
林权纠纷仍是当前深化林改过程中最棘手也亟需解决的问题。此次抽调的4个县市当中，林权纠纷时有发生。以广水市为例，2014年林地纠纷案件达到196件，通过仲裁机构调节纠纷的有29件，剩下的167件纠纷还处在悬而未决的状态。从纠纷种类来看，历史遗留问题引发的林权纠纷占到八成左右。从调研情况来看，纠纷原因主要在于：一是林权升值是纠纷发生的导火索。在集体林改实施之前，普通农民认为集体林地林木“根本不值钱”。在这种认识下，他们即使知道村干部或者其他所谓的经营大户在开发村集体的林地林木，大部分村民也不为所动。但随着林地林木价值不断上涨，早期林地经营者大肆获利。而此时获利方若不让利于民的话，会使矛盾一触即发。比如广水市应山县关庙镇三合村发生的一起纠纷，某村民2005年以投标的方式承包山林900亩，5万元买断租期40年。本村所有村民在合同上盖了手印，该承包者也办理了林权证。2009冬季发生两场大火，为补偿损失山林承包者经林业部门许可砍伐出售林木获取了较大收入。但此时村民认为村委会流转林场违法，要求要回山场遭拒，之后村民开始行政诉讼，请求行政机关撤销其林权证，至今纠纷未决。二是农民权利意识的觉醒，过去纠纷矛盾依靠行政命令就可以得到有效解决，并且村干部具备较高的权威，村民一般都听从调解。但是随着现代化的不断推进以及法制观念逐步深入人心，农民的权利意识迅速崛起，他们开始拿起法律武器维护自己的权益。尤其是《村民委员会组织法》的实施赋予了农民对村庄社区事务的参与和管理权利，从某种程度上强化了农民的博弈能力。
三、进一步深化集体林权制度改革的建议
2015年2月1日的中央1号文件《关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见》指出要“深化集体林权制度改革”。当前，我国社会经济发展进入了新常态，深化林改也面临着新的机遇和挑战。结合前文分析，可以看出深化林改目前取得较大成效的同时在实践中仍然面临诸多的挑战和障碍。对此，为了更好地实现集体林改的生态、经济和社会效益，本文从以下几个方面提出对策和建议。
（一）扩大公益林林权改革试点，逐步修订相关法律法规
自2008年集体林权制度改革在全国推进后，我国绝大部分的集体公益林同商品林一样也完成了产权改革。但如前述，目前公益林仍存在生态保护与林农利益间的矛盾，除了生态效益补偿较低外，公益林的产权残缺使其无法如商品林一样取得显著的经济效益是另一诱因。为了更好地实现公益林的生态效益和经济效益的平衡，应从制度的层面破解目前制约公益林抵押的“枷锁”。1.修改公益林的相关法律制度，逐步赋予公益林更多的权能。《森林法》是我国林业立法当中的根本大法，但是当前森林法中的某些规定已不适应林业市场经济发展的需求，对此建议修改《森林法》第十五条，在不改变公益林性质的前提下，允许公益林转让和抵押。2.对《物权法》《担保法》《农村土地承包法》《森林资源资产抵押登记办法》等相应法律法规作出修正，扩大抵押物的范围，将公益林纳入到抵押物的范畴。赋予公益林相应的用益物权，既符合市场经济发展的需求，也是推动林区发展的重要驱动力。公权力的适度“收”对于释放林区的发展活力具有重要的推动作用，顶层制度设计的完善也将为生态林的市场化经营奠定基础。当然，从制度上赋予相应的用益物权能是一个相对漫长的过程，如何在流转或者抵押的过程中不损害公益林本身的性质和使命也是必须考虑的议题。可进行公益林林权改革试点，探索既有利于公益林的保护和发展，又有利于农民对公益林的经营获利的路子。在此基础上进一步完善和健全相应的法律法规，以促进公益林的健康快速发展。
（二）完善林权登记制度，促进担保体系建设
林权抵押贷款是破解农村融资难、实现兴林富民的重要举措，对于农村经济发展和林业现代化建设具有重要意义。为解决当前林权抵押融资的困境，我们认为应从以下几个方面进行改进：1.赋予合作社以物权主体地位。根据《森林法》第三条第二款的规定：国家所有和集体所有的森林、林木和林地，个人所有的林木和使用的林地，由县级政府予以登记造册，发放证书，确认所有权或者使用权。可见，森林资源的所有权和使用权实行的是登记制度，没有登记就无法确认物权人的主体资格地位。因此我们认为，应从林权登记制度上对林权出资的合作社予以确认，从而确立起合作社用益物权的主体资格。2.赋予租用林地的相应物权。租用林地的用益物权受到限制的原因在于，若对租用林地发林权证将可能会导致有人长期圈地、林权的过度集中甚至不稳定等现象。但如果因此就收回租用林地的抵押权无异于“因噎废食”，将严重制约林地的融资经营，不利于山区的扶贫改革发展。建议在加强政府监管的基础上完善林权登记制度，赋予租用林地的相应物权。浙江省龙泉市提供了较好的典范，通过赋予经营权这一债权一定的物权功能实现融资，在遵守制度框架的体系内激活了产权资本。监管方面，地方政府可采取收取保证金的模式，对租用林地的经营情况予以监管，定期予以验收。3.加强担保体系建设。“什么时候林权证能跟房产证一样”，这是林农们普遍关心的问题。银行等金融机构作为市场交易中的“经济人”考虑的是如何降低或者规避放贷风险，出于逐利原则必然对林权抵押设置种种限制。而林业的发展具有一定的外部性特征，因此地方政府可加大政策倾斜和扶持力度，加强与林业产业发展所匹配的各类形式多样、产权多元化的林业贷款担保机构建设，如依托农民专业合作社建立互助型的林业专业担保机构、创建林权担保基金，鼓励建立政府主导的林权抵押融资风险补偿机制等。
（三）加强和优化公共财政投入，鼓励社会力量参与
加大公共财政对林业、林区扶持力度，发挥公共财政的杠杆效应和乘数效应，是推动国家实现绿色发展和生态文明建设的重要动力。林业是外部性极强的产业，有必要建立公共财政为导向、社会力量参与的投入机制。1.加强和优化公共财政投入。对于前文提到过的林区基础设施建设、林下经济扶持和林业技术服务等方面，地方政府可实行长期而稳定的财政投入机制。首先，多方位多层次地筹集财政支林资金、扶贫资金和以工代赈资金等；其次，提高各级政府在林业投入的比重，设立专项资金实行项目申请制，以奖代补；最后，实行差别投入和统筹扶持。加大公共财政对偏远山区的财政扶持，实行差别对待，能有效地统筹城乡和东西发展。与此同时公共财政对林业的支持发展要结合农村综合改革扶贫开发等政策，实行资源整合，形成林业与林农内生性的增长机制。2.鼓励社会力量参与。借用社会力量参与能够有效实现公共财政资金的使用效率，具体可有以下几种参与方式。一是可加强林业经营者与高校科研院所的合作。政府可依托公共财政搭建高校与林农合作的平台和媒介，定期选派人员前往高校学习先进技术或邀请高校科研人员前往当地开办讲座现场指导。与此同时，可培养自己的专业人才队伍服务本地林业发展。二是搭建企业、林农、政府的交易合作平台。比如对于公益林补偿而言，可建立碳汇交易市场，坚持“谁受益，谁补偿，谁污染，谁付费”的原则，引进社会力量参与林区建设和服务。三是可以学习国外经验建立林业发展基金，多渠道吸引社会资金，在林业基金的基础上成立林业银行和林业风险投资基金，在吸纳社会力量的同时为林区发展建设服务。公共财政问题是解决“三林”问题的关键，更事关国家2020年全面小康社会建设目标的实现。
（四）坚持社会公平正义，完善林权纠纷解决机制
合理妥善解决林权纠纷是维护基层社会稳定和国家长治久安的重要部分。政治家亨廷顿在他的《变化社会中的政治秩序》中提到：在现代化的政治中，农村扮演着关键性的“钟摆”角色，他不是革命的根源，就是稳定的根源[10]。所以化解农村的利益纠纷，维护基层社会的稳定，对现代化的中国政治稳定意义重大。而新集体林改就是从根本上化解纠纷的过程，但是这是一个历史的过程，正如广水市十里办事处的某林业站长切身体会“现在林权改革就是‘梳辫子’的过程，只是有的辫子能一下子梳过来，有的疙瘩一下子梳不过来，需要时间慢慢消化”。纠纷的长期搁置会影响基层社会的稳定和国家长治久安，也阻滞林业经营的进一步发展，因此如何尽快妥善解决林权纠纷是当务之急。对此我们认为应当在坚持公平正义的基础之上从以下几个方面解决这些矛盾纠纷。1.摸清当前林权纠纷的基本情况，进行分类处理。对于历史久远的权属纠纷，政府要发挥引导作用与双方当事人协商，可通过合股分利或者合作经营的方式共享林地开发的收益。对于民怨较深，重大复杂的权属纠纷，地方政府应及时从速处理，以防搁置过久引起矛盾激化。2.坚持依法治理和以德治理相结合的解决方式。在引导林权纠纷当事人采取法律手段来解决纠纷的同时，也需利用村庄内部丰富的治理资源来降低纠纷解决的难度，尤其应充分发挥当地德高望重的老干部、老党员和老族长的影响力，在尊重村规民约的基础上破解纠纷。3.建构多元化林权纠纷化解机构。通过政策引导和资金支持等途径鼓励民间纠纷调解组织的形成和规范化发展，充分发挥民间组织的作用来解决多类型的林业纠纷问题，达到缓解林业纠纷诉讼所带来的司法压力。4.建立和健全林权纠纷档案管理。政府可通过设定专项工作经费的方式来鼓励各级林业组织对林权纠纷档案资料进行归纳和分析，在此基础上获取包括林业纠纷成因、相关当事人利益诉求及解决途径等在内的关键信息，用于指导今后类似林权纠纷的处理和提高纠纷的处置效率。
致谢：感谢调研员杨光华、赵冬泉、李磊在调研过程中参加讨论。
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