环境保护基本制度篇1
关键词：《环境保护法》基本法律制度协调
1989年，我国对原有的《环境保护法（试行）》进行了修改并颁布实施，至今已有18年。
该法对保护和改善环境，促进经济、社会和环境、资源的协调发展发挥了重要作用；为健全环境保护法律体系奠定了基础。20世纪90年代以来，一批新的环境保护法律陆续制定、实施，原有的法律也都进行了大幅度的修订。随着我国社会主义市场经济体制的逐步完善，经济的飞速发展，环保事业的兴旺和国民环境意识、法律意识的日益增强，现行的《环境保护法》已经不能适应时代的需要，急需进行修改。特别是其中确立的环境保护基本法律制度不健全、不完善，很大程度上制约了建立市场经济对环境保护的规范与需要。对《环境保护法》的修改从环境保护基本法律制度着手，有助于建立和完善整部环境保护法的基本结构和内容，也能与各单行法保持协调一致，发挥其在环境保护法律体系中的“宪法”作用。
一、《环境保护法》中确立的基本法律制度
环境保护基本法律制度是为了实现环境保护法的目的、任务，按照环境法基本理念和基本原则确立的、普遍适用于环境与资源保护各个领域的法律规范的总称。环境保护基本法律制度对具体环境法律规范具有指导、整合的功能和提纲挈领的作用；在适用对象上具有特定性，适用于环境保护的某一类或某一方面。[1]各个基本制度之间相互配合形成相对完整的规则系统。
由于环境保护法律众多，涉及的领域比较广泛，因此对环境保护的基本法律制度包含的内容有不同的说法。第三次全国环境保护会议曾将我国环境保护的基本法律制度归纳为八项，即所谓“老三项”：环境影响评价制度，“三同时”制度、排污收费制度，和“新五项”：环境保护目标责任制度、城市环境综合整治定量考核制度、排污许可证制度、污染集中控制制度、限期治理制度。但理论界并未形成定论。根据环境保护基本法律制度的特点，在《环境保护法》中明确规定的制度归纳起来有环境标准制度、环境影响评价制度、排污收费制度、“三同时”制度、限期治理制度、环境污染与破坏事故的报告及处理制度。
二、《环境保护法》规定的基本法律制度存在的缺陷
在当代，可持续发展已成为世界上许多国家环境保护的指导思想，其终极目标是实现经济、社会和环境的协调发展。我国现已经将可持续发展制定为国家的总体发展战略，在环境保护领域贯彻这一人类发展的终极目标是其应有之义。而《环境保护法》并没有明确地将可持续发展作为环境与资源保护的指导思想，其第1条的规定表明了该法单纯注重经济增长，以牺牲环境公益追逐经济私益。指导思想上的偏差便直接导致《环境保护法》中规定的基本制度存在诸多不足。
第一，从宏观上看，《环境保护法》的内容过多的集中在污染防治上，对自然资源和生态环境的保护仅仅是少量的政策性宣示，规定非常抽象、原则，可操作性差。因此，该法中规定的基本制度很大程度上都是适用于防治环境污染和其他公害方面的。例如：排污收费制度、限期治理制度。但是在《水法》、《土地管理法》、《森林法》、《矿产资源法》等单行法中对自然资源权属制度、许可证制度、有偿使用制度等作了不同程度的规定，而在《环境保护法》中有关自然资源和生态环境保护的制度却未有明确规定，这与《环境保护法》的基本法地位不符，也使得我国生态环境保护工作进展迟缓，生态环境的破坏严重。
第二，《环境保护法》是以有计划的商品经济为立法背景的，其基本法律制度不可避免的带有浓厚的计划、行政主导色彩。行政命令性、行政强制性措施条款占据全篇，政府及其环境保护行政主管部门的干预过多，在很大程度上削弱了市场在资源配置中的基础性作用，已很难适应建立市场经济体制的要求。比如，制定国家环境质量标准和污染物排放标准未体现区域性、灵活性特点，政府行使限期治理制度的决定权，环境主体单一，群众参与不足等。
第三，受联合国环境与发展大会的强烈影响，以填补立法空白和法律制度的完善、创新为基本目标，[2]1993年以后，共有18部单行环境保护法律被制定修改，有的已经进行过多次修改。新制定、修改的法律在顺应了新的环境保护理念、贯彻了新的指导思想的基础上，规定了一些新的法律制度，如总量控制制度，排污许可证制度，清洁生产制度等；一些基本法律制度如环境影响评价制度、排污收费制度等已在其他法律法规中得到修改。这些变化没有及时地反映在《环境保护法》中，使得该法处于尴尬地位，有损其作为基本法应有的效力，且各个单行法之间不协调，重复规定多，更不利于环境保护法制的建设和完善。
三、《环境保护法》规定的基本法律制度的完善
《环境保护法》中规定的基本法律制度有些已经暴露出了不适应新形式的缺陷，亟须进行修改，同时也要在《环境保护法》中增加单行法已经确立的基本法律制度，与之保持协调一致。
（一）参照《环境影响评价法》，修改环境影响评价制度条款
我国的环境影响评价制度始于1979年颁布的《环境保护法（试行）》，经过不断的发展，在2002年8月通过并于2003年9月施行了《环境影响评价法》。它是环境保护法“预防为主”的基本原则的具体体现，也是中国环境立法借鉴和吸收西方国家环境管理有关环境影响评价制度的产物。
相对于《环境影响评价法》，《环境保护法》中的相关条款已显陈旧、滞后。对环境影响评价制度的规定集中体现在《环境保护法》第12条和第13条，有三点明显不足：一是环境影响评价的对象单一。第13条只规定对污染环境的建设项目进行环境影响评价，把破坏环境的建设项目排除在外，同时环境影响评价也只是针对建设项目。对于《环境影响评价法》明确规定的规划环评只字未提；二是忽略对环境影响评价对象的后评价。第13条规定的建设项目的环境影响报告书只包含了预测性评价内容和防治措施，而《环境影响评价法》中还要求对规划和建设项目实施后进行跟踪监测；三是公众参与的规定缺失。《环境保护法》全篇中对公众参与未有规定，环境影响评价制度中的公众参与当然就得不到体现。而公众参与是《环境影响评价法》中得一项重要内容，虽有不完善之处，但较之《环境保护法》是有进步的。
《环境保护法》的修改无疑要对我国环境影响评价制度的发展作出总结与提升，囿于其基本法的地位，对环境影响评价制度侧重于基本性规定即可。
首先，扩大环境影响评价对象的范围，增加对规划的环境影响评价的原则性规定。具体的评价内容、工作程序、文件审批等可以《环境影响评价法》为依据。只要对环境能够产生或可能产生影响的规划和建设项目都要进行环境影响评价，其中就包含了涉及到生态保护的规划和建设项目的环境影响评价，这一点不容忽视。更值得一提的是，《环境影响评价法》规定的评价对象也不尽全面，尤其是对法规和政策的环境影响评价没有作出规定，成为该法的一大硬伤。另外，虽然规定了规划环评，但有一部分规划如国务院的规划，市级、省级人民代表大会及其常委会、人民政府编制的规划未被囊括，还有部分规划的环境评价从其编制和审批来看，也有事实上被轻视的可能。[3]为了真正贯彻可持续发展战略，战略环评必须得以重视。它除了包括规划环评，还包括法规和政策环评。但是，开展战略环评的难度也不小。缺乏系统的战略环评理论和技术方法，部门间的合作机制有待完善，技术力量比较薄弱等。因此，在修改《环境保护法》时能否全面引入战略环评将是一项具有前瞻性和挑战性的工作。
其次，增加对规划和建设项目实施后可能对环境造成的影响进行跟踪监测的规定。环境影响评价报告书中不仅包含评价的结论、预防或减轻不良环境影响的对策、措施，后续的跟踪监测同样重要。这样的规定使得环境影响评价条款更完满，也能与《环境影响评价法》的规定遥相呼应。
最后，对于公共参与，应该放在《环境保护法》总则中作为基本原则加以规定，使其能贯穿到环境保护的各个领域，这也是环境保护法发展的必然趋势。
（二）对限期治理制度的完善
限期治理制度作为我国环境保护基本法律制度之一，在环境管理实践中发挥了重大的作用。除了《环境保护法》对限期治理制度作了明确的规定外，《大气污染防治法》、《环境噪声防治法》、《海洋环境保护法》等单行法都有相关规定。
依据《环境保护法》第18条、第29条、第39条规定，限期治理针对造成环境严重污染的企、事业单位或者是位于特别保护区域内的超标排污设施；限期治理的决定权由县级以上的人民政府行使；对逾期未完成治理任务的企、事业单位，除了加收超标排污费外，还可以处以罚款或责令停业、关闭。总结其特点，应从以下方面改进：
第一，扩大限期治理的范围。从《环境保护法》中规定的两类限期治理的范围来看，没有包括污染物排放超过标准的情形。而在《大气污染防治法》和《海洋环境保护法》中都对超过污染物排放标准的污染源进行限期治理作了规定。《环境保护法》应该作出同样的规定，从而强化国家的环境监督管理。
第二，将行为违法性作为限期治理的构成要件。《环境保护法》中不论是否污染严重，还是超标排污，都没有将它们定性为违法行为，限期治理也只是作为一种行政管理手段。而《大气污染防治法》和《海洋环境保护法》早已确定超标排污行为是一种违法行为，其中规定的限期治理是一种行政处罚手段，具有法律制裁性。因此，《环境保护法》中应该将违法性作为限期治理的要件，这样有助于强化企、事业单位的环境责任，提升污染防治的效果。
第三，将限期治理的决定权按辖区下放到各环境保护行政主管部门。《环境保护法》将限期治理的确定权授予给对被治理单位有直接管辖权的人民政府行使，而环保行主管部门只有很少范围的限期治理建议权和较低层次的决定权。这突出表现了“命令－控制”型环境管理模式的特点，影响了行政效率的提高，易助长“地方保护主义”之风，也不利于该项制度经常全面地实施。由环保主管部门行使限期治理的决定权则有利于权责分明，提高行政效率，也是我国经济发展和环境管理制度发展趋势的需要。
第四，增加对环境破坏进行限期治理的规定。《环境保护法》中的限期治理重点是针对环境污染行为。而对环境遭到严重破坏时的限期治理鲜有规定。限期治理作为恢复、补救措施同样适用于严重的环境破坏性为。例如，开发利用自然资源，对自然资源及生态环境造成严重破坏的，环保部门也应对责任人作出限期治理的决定。
（三）对排污收费制度的修改建议
排污收费制度是实施环境管理的一种经济手段。它源于1979年《环境保护法（试行）》，经过20多年的发展，一些单行法如《大气污染防治法》、《海洋环境保护法》，2002年修改制定的《排污费征收适用管理条例》已突破了现行的《环境保护法》的规定，有必要对其进行修改。主要从以下两个方面着手：
1、将超标排污行为规定为违法行为。《环境保护法》第28条和第37条的规定表明超标排污行为并非违法行为，超标排污的只需交纳超标排污费。而《大气污染防治法》、《海洋环境保护法》早已将超标排污修订为一种违法行为，即“排污收费，超标处罚”。同时，依照《标准化法》和《标准化法实施条例》的规定，污染物排放标准是强制性标准，具有法律约束力，超过标准排放污染物即是违法，应给予行政处罚。所以，《环境保护法》应尽早确定“排污收费，超标处罚”制度，将其推广到水污染防治法、固体废物污染防治法等领域。
2、修改按单一的浓度收费为对不超标排污的按排放总量计征排污费；转向按浓度和总量收费。《环境保护法》规定的排污收费制度是建立在对污染物实行浓度控制的基础上的，未考虑区域的环境容量和污染物排放的总量，不利于整体环境质量的改善。我国《水污染防治法》、《大气污染防治法》和《海洋环境保护法》都明确规定了在特定区域的污染物排放总量控制度，《排污费征收适用管理条例》的规定也实现了由单一浓度收费向浓度与总量相结合收费的转变。实践中也已经采用了浓度与总量相结合收费的模式。这种转变要在《环境保护法》修改中反映出来。
（四）明确清洁生产制度
清洁生产，是指不断采取改进设计、使用清洁的能源和原料、采用先进的工艺技术与设备、改善管理、综合利用等措施，从源头削减污染，提高资源利用效率，减少或者避免生产、服务和产品使用过程中污染物的产生和排放，以减轻或者消除对人类健康和环境的危害。[4]其实质是贯彻污染预防原则。从产品设计、原材料选用、生产工艺技术的采用和废弃物的回收利用等各个环节实行全过程控制，真正从源头上防止、减少污染，促进资源的循环利用。
《环境保护法》第25条是对清洁生产的规定，但仅仅是作为企业所应承担的义务，没有规定义务违反后所应承担的责任，对于政府在清洁生产方面的责任也未有提及。2003年实施的《清洁生产促进法》对我国的清洁生产制度较详细地作了规定，比较丰富和完善了清洁生产制度，但很多地方存在不足，例如，着重于对工业生产领域的清洁生产的推广和实施，对公民个人在生活领域如何消费产品的问题没有涉及；同样，对政府及有关部门推行清洁生产的责任的规定不足。因此，在可持续发展战略思想的引领下，在大力发展循环经济的背景下，《环境保护法》有必要对清洁生产制度作出较为具体的规定，在《清洁生产促进法》的基础上，将相关规定的原则性与全面性体现出来，如明确清洁生产制度的主体、实施、责任等。
（五）增加许可证制度的规定
许可证制度是指环境法所确认的，对从事可能造成环境不良影响活动的开发、建设或经营者，必须向有关管理机关提出申请，经审查批准，发给许可证后才能从事该项活动的一系列管理制度。[5]实行许可证制度意义重大。它是加强对排污者监督管理的有效手段，是保护自然资源的合理利用和维护生态平衡的重要途径，也是实现我国环境管理战略思想三个转变的具体手段。我国许可证制度广泛地被运用于环境保护的各个领域：大气、水、危险废物的污染防治方面，对矿产、森林、渔业、土地等自然资源的开发利用方面，对野生动植物的保护方面等。相关的单行法、地方性法规或规章等为许可证的实行也提供了法律依据。但是，作为环境保护基本法的《环境保护法》却没有规定。即使该法的内容偏重污染防治方面，也未对排污许可制度有所涉及。在理论和实务界探讨最热烈的也是针对排污许可证制度。因此，在《环境保护法》的修改过程中，要将许可证制度作为基本法律制度规定下来。特别是对排污许可证制度，在污染防治一章中，更应予以明确。排污许可证制度具有明显和丰富的功能多样性、灵活机动性，适用于污染防治管理的全过程，是环境监督管理中普遍采行和优先适用的重要法律制度。我国现行的污染物排放许可证制度集中在水污染和大气污染排放上，环境噪声污染没有在单行法中作出规定，对占海洋污染绝大部分的陆源污染物排放没有设置许可证制度；并且各项污染物排放许可证制度法律依据不同，设定主体不明，层级混乱，程序也不健全。[6]如《水污染防治法》中未规定水污染物的排放许可，而《水污染防治法实施细则》、《水污染物排放学许可证暂行办法》、《淮河和太湖流域排放重点水污染物许可证管理办法（试行）》相对完整作了规定。《办法》自行设定行政许可权，违反了《行政许可法》有关行政许可设定权的规定。对此，在《环境保护法》的修改中确立排污许可证制度，统一规范，将对散落于各单行法、地方性法规或规章、规范性文件的规定产生指导性意义，也易于对该制度进行梳理、整合与拓展。
（六）增加生态环境补偿费制度
征收生态环境补偿费制度和排污费制度是征收环境保护费的主要内容，它是对“污染者付费，利用者补偿、开发者保护、破坏者恢复“原则的反映，是环境保护的基本法理制度之一。而《环境保护法》因侧重于污染防治领域，仅规定了排污收费制度，其第19条规定：”开发利用自然资源，必须采取措施保护生态环境。“太过原则、模糊，对于采取何种措施及相应的法律责任没有具体规定。而实行征收生态环境补偿费制度能够保证生态环境资源的合理利用和持续发展，也为生态环境破坏的恢复和治理提供资金保障，凸显自然资源和生态环境保护的重要地位。我国除了《森林法》规定了森林生态补偿基金和对占用林地单位开征森林植被恢复费、《草原法》中规定的草原植被恢复之外，在生态环境补偿费方面没有统一的规定。建议在《环境保护法》修改中增加征收生态环境补偿费制度，对征收的对象、范围、标准等基本内容作出说明。
环境保护基本法律制度是相对动态发展着的，作为《环境保护法》的支撑，在经历社会一系列变迁之后，理应作出适时调整。而《环境保护法》的修改是个很好的契机。正是此时，要抓住时代的脉络，贯彻新思想、新理念，以环境保护基本法律制度为基石，完善作为基本法的《环境保护法》。期待这次的修改能为环境保护法律事业的欣欣向荣推波助澜。
参考文献：
[1]周珂著：《环境法》，中国人民出版社2005年版，第52页。
[2]李启家：《中国环境立法评估：可持续发展与创新》，载《中国人口?资源与环境》2004年第3期。
[3]李淑文：《完善环境影响评价制度的立法思考》，载《求索》2007年第1期。
[4]吕忠梅著：《环境法学》，法律出版社2004年版，第249页。
环境保护基本制度篇2
一、环境法历史转型的类型
根据环境科学的一般原理，环境问题包括由自然原因引起的所谓原生环境问题（或称第一环境问题）和由人为原因引起的所谓次生环境问题（或称第二环境问题）两大类；次生环境问题又可分为环境污染问题和环境破坏问题，前者主要指各种污染要素对各种环境要素的污染，如大气污染、水污染、噪声污染、固体废弃物污染、有毒有害物质污染、海洋污染等。传统的环境科学和环境法学主要解决次生环境问题，特别是其中的环境污染问题。世界各国早期的环境法基本上都是建立在污染防治法的基础上，日本早期的环境法尤为突出污染防治法的优先性。我国环境立法较多地借鉴了日本的经验，长期以来环境立法基本上囿于环境保护法的范畴，而理论界一直有所谓大环境法与小环境法之说。"大环境法观点其名称一般叫环境法，小环境法观点一般称环境保护法，其区别在于广义还是狭义的环境保护的划分。把资源保护、城市建设、环境卫生包括在环境保护里面的属大环境法观点。反之则为小环境法观点。我国立法、管理部门采取小环境法观点，而理论、教学部门则倾向大环境法观点，两种观点并存产生种种矛盾。"[2]而事实上，所谓大环境法，也基本上不涉及生态环境建设问题。
由小环境法向大环境法的发展，表现为环境法的历史转型，目前，世界上各主要经济发达国家均以不同途径、在不同程度上实现了环境法的历史转型，其作法大致有三种类型：
第一种类型是法国模式。作为大陆法代表的法国，其环境法的转型可形容为两条腿走路。法国的环境法渊源分为两大部分，一是于1960年至1980年期间制定的各单行公害防治法规；二是源于民法（如所有权、相邻权、地役权、损害赔偿等），并由此派生出农业、森林、渔业、矿业等自然资源专业法规，如国有土地法、都市计划法、海港法等，而且刑法的相关条文可直接纳入准用，这两类并行的法律规范统称为环境法。其中民法的有关规定产生较早，但自然资源专业法规的产生和发展要迟一些，直到1976年法国将这类规定整合为《自然保育法》，而公害防治法的产生较早但并未实现整合，且没有将二者编纂为环境法典。德国的作法与法国类似；前苏联和东欧各国的环境法基本上也属于这种模式，一般是将污染防治法与自然资源保护法合称为自然保护法。
第二种类型是日本模式。日本环境立法采取先公害防治、后自然保育的作法。这种现象源于日本环境法产生时公害剧烈的特殊历史背景。在两次世界大战中，日本早期对公害没有警觉而任其发展，战后的日本专心致力于追求经济的高度成长，忽视环境保护，导致环境遭到极大的污染和破坏，在日趋严重的环境危机压力下，1970年日本修订后的《公害对策基本法》强调环境优先，将保护国民健康和维护其生活环境作为立法的唯一目的。1992年联合国环境与发展大会所确认的可持续发展的战略原则，对日本环境法的目的产生了重大影响。其于1993年制定的《环境基本法》，将其立法目的规定为："必须以健全经济发展的同时实现可持续发展的社会构筑为宗旨，并且以充实的科学知识防止环境保全上的妨害于未然为宗旨，实现将因社会经济活动以及其他活动造成对环境的负荷减少到最低限度，其他有着环境保全的行动由每个人在公平的分配负担下自主且积极地实行，既维持健全丰惠的环境，又减少对环境的负荷。"现阶段，日本已将环境保护的政策由控制公害转变到对整个国土环境的保全，环境立法更加注重整体化的架构，形成了以综合性的环境基本法为中心，其他相关部门法为补充，包括污染防治、自然保护、环境纠纷处理及损害救济、环境管理组织等内容的环境法律、法规、制度和环境标准组成的完备体系。
第三种类型是美国模式。美国于1969年制定了《国家环境政策法》为基本法，作为美国联邦及各州环境的宪法，立法工程浩大，内容除自然资源、生态环境的保育及污染防治外，也包括社会性的种类环境侵害（社区特征之改变，环境空间之拥塞、经济关系之受影响，休闲、美感上之破坏，人口稠密、交通大众运输系统之过度负荷、犯罪及可能形成犯罪，或影响社区安宁之计划或措置，核能及核废料运输所引起之恐惧感）。环境基本法的制订使美国环境法的转型带有突变的特色，内容十分广泛，且具有相当的超前性。
美国的环境基本法是在对以往的环境立法进行整合以适应经济和社会发展需要的基础上制定的。《国家环境政策法》出台后，美国在环境立法的指导思想上实现了从治理为主到预防为主的转变，对环境实行综合性保护，大量制定和修改了单行法规，扩大了环境法的领域，是美国环境法转型的标志。
上述各国环境法的历史转型虽然途径不同，但基本内容是一致的，这就是环境法的调整范围由污染防治为主，逐步扩大到污染防治与自然资源保护并重，进而扩大到对整个生态环境的保护和改善。并且，当代许多国家的环境法已发展成为拥有自己的法理基础和调整对象、结构严谨、相对独立的法律部门，并形成了以宪法关于环境保护规定为基础、以综合性环境基本法为核心，其他相关部门法有关环境保护规定为补充，包括污染防治、自然保护、环境纠纷处理、损害救济、环境管理组织等内容的环境法律、法规、制度和环境标准组成的完备体系。
二、我国环境法历史转型的选择
我国环境保护法颁布二十多年来，法律的调整范围基本上未发生重大变化，环境法在立法上并未转型，依然是以环境污染防治法为核心的传统型环境法体系。在体制上，国家环境保护主管部门的职责范围依然限于污染防治，至于自然资源保护，则主要由相关的经济管理部门负责。随着我国经济和社会的发展，我国环境法制建设正面临着如何避免重蹈一些国家生态环境先破坏后恢复的覆辙、如何在促进我国生态环境建设事业的基础上实现国民经济的可持续发展等一些新课题。从我国环境保护发展的客观要求和国外环境法发展的历史来看，我国现阶段正在进入环境法的历史转型时期，其基本发展趋势是由传统的污染防治法体系转变为包括污染防治在内的生态环境保护和生态环境建设相结合的生态环境法律体系。论证这一历史转型的基本理论问题，对于探索出一条适合中国国情的环境法制建设道路至关重要，是当今我国环境法学研究的紧迫任务。
事实上，我国的环境法立法较多地借鉴了日本的经验，但并没有像日本那样完成立法的转型，亦没有像法国那样在物权法等相关部门法中充实和完善自然保育法方面的内容，更没有达到美国环境基本法那样的覆盖程度。虽然我国环境保护法第2条、第7条和第三章都有广义环境保护的内容，但缺乏操作性规范，只相当于一种宣示，最多属于"软法性"规范。环境法调整范围的局限性和环保部门职责的局限性是我国目前自然资源保护不力的一个重要原因。总的说来，我国环境法体系的形成过程采取了先污染防治后自然资源保护的途径，法律规范中法典化特征明显。
从历史发展的角度进行分析和展望，我国的环境立法具有跨越式发展的特点，表现为一方面大量引进国外先进的立法，通过超前性立法防患于未然；另一方面结合我国的特殊国情，不受国外立法的局限，跨越国外已过时的立法，使立法符合经济和社会可持续发展的需要。我国已经比较成功地实现了环境污染防治立法的跨越式发展，可称为第一步跨越；目前正面临着生态环境保护和建设立法的跨越式发展阶段，可称为第二步跨越。我国环境法的跨越式发展目标是：第一步跨越是防止先污染后治理的老路，而第二步跨越的目标应确定为防止经济开发建设导致的先破坏后恢复的老路。
我国这两个跨越式立法阶段的结合表现为我国环境立法的历史转型。笔者认为，我国环境法要实现第二步跨越式转型，需突破两个瓶颈问题：一是突破传统的污染防治法瓶颈，向生态环境法方向的转变。国家环保总局负责人在谈到西部环保工作时强调，一定要按照"预防为主、保护优先的要求，坚持污染防治与生态保护并重、生态建设与生态保护并举、城镇污染治理与农村环境综合整治并重、统筹兼顾综合决策的方针，力争实现西部环境事业的跨越式发展。"[3]二是突破行政管理法的瓶颈，向管理法与财产法相结合的方向转变。
我国转型后的环境法应定位为生态环境法，应由污染防治法与生态保护建设法（亦可称为生态保育法）两大部分组成，前者包括现行的环境保护法和各单项污染防治的立法，也包括海洋环境保护法和臭氧层保护立法（此二者亦与生态保育的规定相交叉）。后者包括生态保护法和生态建设法两部分，前者可分为生物资源(主要是野生动植物资源、森林资源、草原资源等可再生资源)保护法、非生物资源保护法(主要是土地资源、水资源、矿产资源、能源资源等)和人文生态环境保护法三部分；后者包括水土保持、植树造林、生态区域建设、国土整治、流域治理、气象和自然灾害防治等方面的立法。
然而，是否需要在这两部分之上制定一部作为该两部分"母法"的环境基本法？笔者认为，因为我们已有环境法律规范较多的带有类似日本法的"基因"，考虑到历史的前后承接和立法资源的节约，新制定一部环境基本法或修改现行的《环境保护法》为名符其实的环境基本法也不失为一种解决方案。[②]
三、环境法修改的立法原则问题
笔者认为，此次环境法修改在立法原则上应体现以下要求：
1、国家生态安全与公民生态环境生存权相结合
"生态安全是指一国生态环境在确保国民身体健康、为国家经济提供良好的支撑和保障能力的状态。构成生态安全的内在要素包括：充足的资源和能源、稳定与发达的生物种群、健康的环境因素和食品。"[4]党的十六大报告提出的全面建设小康社会的目标包括："可持续发展能力不断增强，生态环境得到改善，资源利用效率显著提高，促进人与自然的和谐，推动整个社会走上生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路。""所谓生态环境是指以整个生物界为中心，可以直接或间接影响人类生活和发展的自然因素和人工因素的环境系统。它由包括各种自然物质、能量和外部空间等生物生存条件组合成的自然环境和经过人类活动改造过的人工环境共同构成。"[5]国家生态安全直接涉及三方面的安全，一是国家政治安全，二是国土安全，三是社会安全即公民的生态(或环境)安全，由于生态安全与公民的生存利益息息相关，因此具有基本人权的属性。《中华人民共和国宪法修正案》（2004年3月14日第十届全国人民代表大会第二次会议通过）将《宪法》第三十三条增加一款："国家尊重和保障人权。"作为第三款。我国宪法所保障的人权是以人的生存权为核心，这种生存权在环境基本法中有必要设置法定的公民生态生存权或环境安全权，作为宪法人权在环境法中的体现，并通过环境法予以严格保护。
2、环境保护与经济建设相结合
举与我国环境法制较为类似的日本法为例，日本环境法的目的，经历了从"经济优先"（1967年《公害对策基本法》）到"环境优先"（1970年《公害对策基本法》）的发展。1970年修订后的《公害对策基本法》将"保护国民健康和维护其生活环境"作为其唯一目的，是典型的一元论目的。但是，1992年联合国环境与发展大会所确认的可持续发展的战略原则，对日本环境法的目的产生了重大影响。其于1993年制定的《环境基本法》，将其立法目的规定为二元论（详见前文论述）。2003年10月14日中国共产党第十六届中央委员会第三次全体会议通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》（以下简称"《决定》"）指明了"深化经济体制改革的指导思想和原则"，其中包括提出："坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展。"笔者认为：结合我国的基本国情，应当坚持环境基本法立法目的的二元论，但同时应发展的确立当环境资源保护与经济建设相冲突时，环境资源保护优先于经济发展的法律目的先后序位。
3、污染防治与生态保护建设相结合
《决定》指出我们应当："完善社会领域和可持续发展等方面的法律法规，促进经济发展和社会全面进步。"为了实现经济和社会可持续发展的目标，环境法应当包括调整有关保护和改善生态环境、合理利用自然资源、防治污染和其他公害的法律规范。笔者建议：把将来的环境基本法定位为一部污染防治与生态保护建设相结合的，坚持可持续发展道路的统领环境法治工作的全局的法律。
4、国家干预与公众参与相结合
公众参与原则，亦称环境保护的民主原则。这项原则是指，环境法鼓励广大群众积极参与环境保护事业，保护他们对污染和破坏环境的行为依法进行监督的权利。这项原则最集中地体现了现代环境法的民主与法治要求，是环境法制建设的重要保证。在环境问题所涉及的法律关系当中，公众的环境利益是最容易受到侵害的，而公众相对于企业事业单位和行政部门处于弱者地位，如果没有公众参与，环境保护就必然失去发展的动力，就会流于形式，也根本无法保证法律的公平与正义。在我国，与公众参与原则紧密联系、相辅相承的是国家干预制度。环境法中的国家干预是指国家以社会公共利益代表者的资格（并非仅以国有资源所有者的资格），依法对各种开发利用环境资源的活动直接进行管理的政府行为。近一个世纪以来，在国家对经济和社会生活进行干预的理论和实践问题上尽管有很大争议，但在国家对环境问题的直接干预方面，总的趋势是不断加强，并日益与环境保护的公众参与相一致。这是由于环境污染已成为一大社会公害，损害了全社会的利益，因而国家出面干预已是势在必行。但笔者同时也反对把非政府组织、"第三条道路"独立化的倾向。
5、行政主导与市场机制相结合
由于受到计划经济的影响，我国环境保护历来注重政府行政主导的作用。改革开发以来，特别是党中央提出建设有中国特色的社会主义市场经济以来，如何在尊重市场规律的前提下，充分发挥市场机制的积极作用，借鉴世界上其他国家的先进作法，如引进排污权交易制度、环境税制度等；如何处理好政府环保各相关职能部门行政管理与通过市场机制促进环境保护之间的关系？在环境保护领域，这已经成为一项意义重大且艰巨的任务。笔者认为，环境基本法在这个问题上应明确宣示立法者的态度，即应明确宣示：坚持走行政主导与市场机制相结合的道路。
6、国内环境法与国际环境法相结合
国际环境法是现代国际法中的一个新的、重要的组成部分，其与国内环境法既是两个独立的体系，相互之间又存在许多关联。多数学者认为，国际环境法与国内环境法地位相同，效力没有高低之分，两者由于渊源、主体及实质各不相同，因此相互独立。但是，国际环境法与国内环境法又是密切相关、互相渗透和互相补充的，它们之间可以通过"移植"、"吸纳"和"接受"而相互转化。此种理论可称为"衔接说"。笔者建议：环境基本立法应采纳"衔接说"来处理国际环境法与国内环境法之间的关系，注重国内环境法与国际环境法相结合。并且这种衔接应坚持以下几个方面：国内环境法是实施国际环境法的重要保证；国内环境不能改变国际环境法中所规定的原则；国际环境法不能干预国家按照原则所制定的国内环境法；国际环境法与国内环境法地位相同；法律规范适用次序上，国际环境条约先于国内环境法等。
笔者的以上思考主要关于此次制定（修改）环境基本法所应当遵循的决定该法基本定位、取舍实体内容等方面的原则。除此之外，笔者认为，至少还应当确立以下立法技术方面的原则，即环境基本应从立法上致力于解决以下问题：确立环境资源保护中"预防-管制-整治与救济"相结合的全面有序的体系；确立环境法中核心法律概念的定义和范围；整合现行环境污染防治与资源保育领域相关法律的共通原理原则和措施制度；确立环境资源保护中各类主体的权利与义务；确立环境资源主管机关的权限划定标准等。
四、环境基本法框架比较
如何借鉴世界上其他国家和地区有关环境基本法的先进立法体例，是此次修改环境法的另一个重要议题，这个问题的解决绝非一朝一夕之事。在此笔者介绍世界上一些主要国家和我国台湾地区已有的或新近的有关环境基本法的立法框架，以供比较借鉴。
（一）日本的《环境基本法》（1993年）[③]
该法由三章共46条和一条附则组成，其基本框架为：第一章"总则"，规定了：法律目的、主要核心概念的定义、环境资源的享受与继承、构筑对环境负荷影响最少的可持续发展社会、通过国际协调积极推进全球环境保护、国家的职责、地方公共团体的职责、企业的职责、国民的职责、环境日、法制上的措施、年度报告、防止放射性物质引起的污染等内容。第二章"关于环境保护的基本政策"，具体分为第一节"有关政策的制定与实施的方针"、第二节"环境基本规划"、第三节"环境标准"、第四节"特定地区的公害防治"（分为公害防治计划的制定与推进公害防治计划的完成两条）、第五节"国家为保护环境应当采的措施"（分为国家在制定政策时的考虑、环境影响评价的推进、为了防止发生环境污染国家应当采取的控制措施、旨在防止环境污染的经济措施、有关环境保护设施的配备及其他事业的推进、促进对有助于降低环境负荷制品的利用、有关环境保护的教育学习、促进民间团体等的自发活动的措施、情报提供、调查的实施、检视等体制的健全、科学技术的振兴和公害纠纷的处理与救济被害者等十三条）、第六节"有关全球环境保护的国际合作"（分为有关全球环境保护的国际合作、有关观测等的国际联合、旨在促进地方公共团体或民间团体发起的活动与对实施国际合作的关照等四条）、第七节"地方公共团体的政策"、第八节"费用负担与财政措施"（分为原因者负担、受益者负担地方公共团体的财政措施与国家和地方公共团体的合作等四条）。第三章"环境审议会议等"，具体分为第一节"环境审议会"(分为中央环境审议会、中央环境审议会的组织、都、道、府、县环境审议会与市、镇、村环境审议会等四条)、第二节"公害对策会议"（分为设立和所掌管的事务与组织两条）。附则规定了法律的施行时间。
（二）俄罗斯联邦的《环境保护法》（2002年）[④]
该法由十六章八十余条组成[⑤]，其基本框架为：第一章"总则"，规定了：基本概念、环境保护立法、环境保护基本原则、环境保护对象等内容。第二章"环境保护管理基础"，规定了：俄罗斯联邦国家权力机关在环境保护关系领域的职权、俄罗斯联邦各主体国家权力机关在环境保护关系领域的职权、地方自治机关在环境保护关系领域的职权、实施国家环境保护管理的执行权力机关、俄罗斯联邦权力机关与俄罗斯联邦各主体国家权力机关之间在环境保护关系领域的职权划分、地方自治机关实施的环境保护管理等内容。第三章"公民、社会团体和其他非商业性团体在环境保护领域的权利和义务"，规定了：公民在环境保护领域的权利和义务、从事环境保护活动的社会团体和其他非商业性团体的权利和义务、保障良好环境权的国家措施体系等内容。第四章"环境保护领域的经济调整"，规定了：环境保护领域的经济调整方式、俄罗斯联邦生态发展联邦规划、俄罗斯联邦各主体环境保护专项规划和环境保护措施、对不良的环境影响收费、环境保护产业活动、生态保险等内容。第五章"环境保护标准制度"，规定了：环境保护标准制度的基础、对制定环境保护标准的要求、环境质量标准、允许的环境影响标准、物质和微生物允许排放标准、生产废物和消费废物的生产标准及其处置限额、允许的物理环境影响标准、允许的取用自然环境构成物标准、允许的人为环境负载标准、其他环境保护标准、环境保护领域的国家标准和其他标准性文件、某些环境保护活动的许可制度、生态认证等内容。第六章"环境影响评价和生态鉴定"，规定了：进行环境影响评价、生态鉴定等内容。第七章"对进行经济活动和其他活动的环境保护要求"，规定了：对建筑物、构筑物、工程和其他项目的布局、设计、建设、投产、运营、停工和清算的基本环境保护要求、对建筑物、构筑物、工程和其他项目布局的环境保护要求、对建筑物、构筑物、工程和其他项目设计的环境保护要求、对建筑物、构筑物、工程和其他项目的建设和改建的环境保护要求、对建筑物、构筑物、工程和其他项目投产使用的环境保护要求、对建筑物、构筑物、工程和其他项目的运营和退役的环境保护要求、对能源项目布局、设计、建设、改建、投产、和运营的环境保护要求、对军事和国防项目、武器装备和军事技术的布局、设计、建设、改建、投产、运营和退役的环境保护要求、对经营使用农业项目的环境保护要求、对土地改良，土壤改良系统和单个水利技术设施的布局、设计、建设、改建、投产和运营的环境保护要求、对城乡居民点的布局、设计、建设、改建的环境保护要求、对生产和使用汽车及其他运输工具的环境保护要求、对石油天然气开采生产项目和石油、天然气及其产品加工、运输、储存和销售项目的布局、设计、建设、改建、投产和运营的环境保护要求、对潜在危险化学物质（包括放射性物质）、其他物质和微生物的生产、使用和无害化处理的环境保护要求、对利用放射性物质和核材料的环境保护要求、对在农业和林业中使用化学物质的环境保护要求、保护环境，防止不良的生物影响、对处置生产废物和消费废物的环境保护要求、对建立防护和保护区的环境保护要求、对财产私有化和国有化的环境保护要求、保护大气臭氧层、保护环境，防止不良的物理影响、对违反自然保护要求的应对措施等内容。第八章"生态灾难区、紧急状态区"，规定了：确定生态灾难区、紧急状态区的程序等内容。第九章"受特殊保护的自然客体"，规定了：保护自然客体的措施、保护自然客体的法律制度、稀有的濒临灭绝的植物、动物及其他生物体的保护、城乡居民点绿化资源的保护、稀有何濒临消失的土壤的保护等内容。第十章"国家环境监测（国家生态监测）"，规定了：国家环境监测（生态监测）的组织。第十一章"环境保护监督（生态监督）"，规定了：环境保护监督（生态监督）的任务、环境保护领域的国家监督（国家生态监督）、国家环境保护监督员的权利、义务和责任环境保护领域的生产监督（生产生态监督）、环境保护领域的市政监督（市政生态监督）和环境保护社会监督（社会生态监督）、对生产不良环境影响的客体的国家登记等内容。第十二章"环境保护科学研究"。第十三章"建设生态文化的基础"，规定了：生态教育的全民性和综合性、在教育机构中教授生态知识基础、对组织领导人和专家的环境保护和生态安全培训、生态教育等内容。第十四章"违反环境保护法规的责任和环境保护纠纷的处理"，规定了：违反环境保护立法的责任种类、环境保护纠纷的处理、全部赔偿环境损害的义务、违反环境保护立法造成的环境损害的赔偿程序、因违反环境保护立法造成的公民健康和财产损害的赔偿、关于限制、停止和终止有关人员进行的违反环境保护立法活动的请求等内容。第十五章"环境保护领域的国际合作"，规定了：环境保护领域的国际合作的原则和俄罗斯联邦的环境保护国际条约等内容。第十六章"最后规定"。
（三）我国台湾地区《环境基本法》（2002年）[⑥]
该法由五章共四十一条组成，其基本框架为：第一章"总则"，规定了：立法目的、环境及永续发展的定义、环境保护与经济、科技及社会发展并重、全民环境保护责任、绿色消费，减少环境负荷、以生命周期为基础，促进清洁生产、各级政府环境保护责任及执行之评估检讨、环境保护科技发展、环境保护教育宣导、组织体系及工作内容、环境保护咨询、国际合作、环境保护人才培育及专责单位、人员之设置、环保法庭等内容。第二章"规划及保护"，规定了：资料库之建立、土地利用及规划、区域划分及活动限制、自然保育等内容。第三章"防制及救济"，规定了：非再生性及稀有资源之特别保护、地下水、地层及海岸之保育、抑制温室效应采预防及医疗保健措施、非核国家目标、环境影响评估制度、环境品质及管制标准、建立政府事前许可、机动查核、事业自动申报及管制与稽查制度、监测及预警制度、污染者付费、国家永续发展委员会、环境资源专责部会、环境基金、受益者及使用者付费、环境纠纷处理及补偿、救济制度、公民诉讼等内容。第四章"辅导、监督及奖惩"，规定了：环境保护之研究发展、环境保护事业之辅导奖励、环保工作之辅导、奖励及补偿、促进再生资源，使用环保标章产品、违反行为之确实取缔处罚等内容。第五章"附则"，规定了：订定环境日和法律施行日期等内容。
五、我国环境基本法框架构建设想
我们将来的环境基本法应如何构建体系，是学者们共同关心的问题，但对此目前鲜有学者提出系统的设计，笔者仅见如汪劲先生的设计，认为我国《环境保护法》修改草案分为七章，即总则、政府环境保护管理的组织体制与决策机制、预防环境污染与自然破坏、治理环境污染与自然破坏、合理利用与节约使用自然资源与能源、法律责任和附则。[6]
笔者初步的建议是，将来的环境基本法是否可以分为如下几个部分：
第一章为总则。主要内容涉及如：立法目的、调整对象、核心概念的界定、适用范围、基本原则、国家、环境保护团体、企事业单位、公民的基本环保权利与义务、环境宣传教育、环境保护科技发展及其资助与奖惩、国际合作的原则、方式和程序等。
第二章为政府环境保护管理的组织体制与决策机制。主要内容涉及如：环境保护管理主管机关的权限分配基准、组织的设立、中央与地方的环境保护职责划分、各类环境保护规划、各个相关委员会及其议事、决策、报告机制、公众参与决策和听证制度等。
第三章为环境法基本制度。主要内容涉及如：环保资料库及环保信息公开制度、环境标准制度、环境影响评价制度、三同时制度、环境许可证制度、环境有偿使用制度、环境品质监控制度、建立政府事前许可、机动查核、企事业单位自动申报及管制与稽查制度、监测及预警制度、受特殊保护的自然客体制度（如，生态保护区制度、稀有的濒临灭绝的植物、动物及其他生物体的保护制度、城乡居民点绿化资源的保护制度、稀有和濒临消失的非生物资源的保护制度等）、各类环境保护领域的经济调整制度（如环境税收制度、循环经济制度、环保产品标识制度、污染者付费制度、受益者及使用者付费制度等）、生态灾难和环境事故紧急应对制度等。（该章内容较多，可以考虑分节。）这部分内容学者们见仁见智，笔者认为应保持一定的超前性，但不可过于具体。
第四章为环境法律责任和环境损害救济。主要内容涉及如：环境法律责任、环境基金制度、环境责任保险制度、环境纠纷处理及补偿、救济制度、公民诉讼、生态保险等。这部分可借鉴日本的有关专门立法。
第五章为附则。主要内容涉及如有关法律的生效、补充规定和解释规制等问题。
环境保护基本制度篇3
【英文摘要】preventivesystemsareaseriesofenvironmentlawsystemthatreflectpreventiveprinciple，includingenvironmentalprogramsystem，environmentalimpactassessmentsystem，cleanproductionsystemandenvironmentalstandardsystem……preventivesystemsarethekeypointofenvironmentlaw‘samendment.andwecanlearnsomeexperiencefromtaiwan’senvironmentalfundamentallaw.
【关键词】台湾；《环境基本法》；预防类制度；启示
【英文关键词】environmentalfundamentallaw；preventivesystems；enlightenment.
【正文】一、台湾《环境基本法》预防类法律制度研究的意义
大陆现行的《环境保护法》是1989年在原先《环境保护法（试行）》的基础上修改而成的，其立法初衷是作为的环境保护基本法，统筹规定国家在环境保护方面的基本方针和基本政策。然而由于其立法时间早，立法理念落后等原因，现行《环境保护法》的许多规定已经不适应社会经济的发展，环境问题的严重性和整体性使我们必须对作为环境保护基本法的《环境保护法》的基本制度和规范予以修改，而预防类制度的完善是修改《环境保护法》的重点，预防类制度在环境法中具有非常重要的意义。预防类制度是环境保护法中体现预防原则的一系列制度的总称，主要包括环境规划制度、环境影响评价制度、清洁生产制度和环境标准制度。现今预防原则先已被公认为环境保护基本法的首要原则。在过去很长一段时间，各国在处理环境问题与经济发展的关系上几乎都是走先污染、后治理的道路，然而以牺牲环境换来的经济发展却使人类付出了更惨痛的代价。因此许多国家和地区逐渐将环境政策的重心从末端治理转移到事先预防，并在环境基本法中规定了一系列的预防类制度，落实预防原则。大陆《环境保护法》的修改把重心放在预防类制度上，以体现预防原则。制定于2002年的我国台湾地区的《环境基本法》是人类跨入21世纪后颁布的第一个环境基本法，该法预防类制度的规定对大陆修改《环境保护法》具有一定的启示意义，原因如下：
首先，台湾的《环境基本法》制定于2002年，该法在制定过程中，吸收了美、德、日等国先进的立法理念与体例，贯彻了可持续发展的战略，顺应了循环经济的浪潮，这使该法的很多规定具有先进性和合理性。大陆的环保法制定于1979年，1989年虽作修订后至今，但均在1992年第二次世界环境与发展会议提出可持续发展战略之前，其立法理念仍然停留在末端治理的阶段上，已不适应时代的潮流。因此台湾地区《环境基本法》对预防类制度的规定可以为大陆修改《环境保护法》提供借鉴的范本。
其次，大陆和台湾地区本是同根生，同文同种，共为一体，具有深厚的历史渊源。现在两岸经贸关系十分密切，人员往来也日益增多，大陆是台湾最大的出口和投资基地，衍生出很多环境保护问题。学习台湾《环境基本法》的立法经验，使两岸的环境保护法律得以沟通和协调，并以此促进两岸关系的进一步发展，为两岸的和平统一奠定良好的基础。因此在大陆修改《环境保护法》之际，对台湾地区的《环境基本法》予以研究，不仅具有理论意义，更具有深刻的现实意义。
二、环境规划制度
环境规划是指根据国家或地区的环境资源状况和社会经济发展的需要，对一定时期内环境保护目标、基本任务和措施的规定，环境规划制度是环境规划的制度化和法律化。作为环境保护的预防类制度，环境规划制度是最适当且最能实现预防原则要求的一种制度。环境规划制度标志着国家的环境政策已从消极的“污染防治”跨越至积极的“环境管理”。
台湾《环境基本法》第一章总则第7条对环境规划制度作了总的规定，“‘中央政府’应制定环境保护相关法规，策定环境保护计划，建立永续发展指标，并推动实施之。地方政府得视辖区内自然及社会条件之需要，依据前项法规及环境保护计划，订定自治法规及环境保护计划，并推动实施之。各级‘政府’应定期评估检讨环境保护计划之执行情况，并公布之。”第二章规划及保护对环境规划制度作了具体的规定：第16条“各级‘政府’对于土地之开发利用，应以高品质宁适和谐之环境为目标，并基于环境资源总量管制理念，进行合理规划并推动实施。前项规划，应优先考虑环境保护相关设施。”；第17条“各级‘政府’为维护自然、社会、人文环境，得视自然条件、实际需要及兼顾原住民权益划定区域，采取必要之措施或限制人为活动及使用。各级‘政府’应视土地使用及人为活动限制程度，予以补偿及回馈。”；第18条“各级‘政府’应积极保育野生生物，确保生物多样性；保护森林、湖泊、湿地环境，维护多样化自然环境，并加强水资源保育、水土保持，及植被绿化工作。”
（一）《环境基本法》环境规划制度的特点
从以上的规定我们可以看出，台湾《环境基本法》的环境规划制度主要有以下几个特点：
1、环境规划遵循环境优先原则
环境规划是一种协调经济建设与环境保护的合理战略，牵扯的内容十分广泛。环境规划的制定是一项综合性的工程，涉及到各种利益，环境保护规划必须要与国民经济发展规划相协调。如国土利用规划，其是从宏观角度对一个国家或地区较长时间内国土的综合开发、利用、保护和整治所作的总体安排，涉及到的内容非常广泛，包括自然资源的开发规模、布局和步骤；人口、生产、城镇的合理布局；交通、通信、动力和水资源等区域性重大基础设施的合理安排等等此类。所以环境规划要考量到所涉及的各种利益，不能顾此失彼。制定环境规划的过程也就是衡平各种利益的过程，衡平即分出主次，当各种利益发生冲突时有取舍，有侧重。台湾《环境基本法》第7条和第16条均规定，环境规划的制定必须与可持续发展的理念相适应，当各种利益发生冲突时，环境生态保护应优先考虑，即环境规划应遵循环境优先原则。过去末端治理环境问题的失败，使许多国家认识到环境保护的重要性必须提到与经济发展同等重要的程度上，当环境保护与经济发展出现矛盾时，环境保护优先。环境优先原则已经成为世界环境保护的发展趋势，得到了国际社会的支持，很多国家或地区的已在环境法规中肯定了环境的优先保护地位。台湾《环境基本法》规定环境规划应顺应了持续发展理念，遵循环境优先原则，无疑具有先进性和合理性，符合国际社会的发展潮流。
2、定期评估环境规划的执行状况
《环境基本法》第7条规定各级“政府”推定实施环境规划，并应定期评估检讨环境保护规划的执行情况，把评估的结果作为肯定政府绩效或作为环境规划修改的依据。这一规定就使环境规划具有了法律上的执行力和拘束力，环境规划并不仅仅具有宏观的指导作用和调控作用。环境规划的执行力表现在环境规划制定出来后，各级主管部门要采取积极措施，完成环境规划规定的目标和任务，使环境保护工作落到实处。环境规划的拘束力表现在各级“政府”应定期评估环境规划的执行情况，评估结果是考量政府绩效和环境规划是否应修改的依据。环境规划的执行力和拘束力使环境规划具有了法律上的强制力，这避免了环境规划制定出来后被束之高阁、形同虚文的情况，确保环境规划下达的目标和任务能及时完成，推动环保工作的顺利进展。
3、规定自然资源规划制度
《环境基本法》第16条、17条规定了自然资源规划制度。为了维护自然生态系统的平衡、自然界基因库的完整，并保存社会及人文环境资源及景观，《环境基本法》规定各级“政府”视自然条件及实际需要，分别划定若干自然保护区域，对保护区域内的自然资源开发利用、保护、恢复和管理作总体规划。目前“政府”规划的各类保护区总面积非常之大，约占台湾陆域面积的百分之九十，为保护自然资源，保护区内限制某些人为活动，这会对原住民的权益带来侵害，因此，《环境基本法》又规定，“政府机关”应对受限制着的权益给予一定的补偿及回馈，以体现公平正义。自然资源是环境的重要组成部分，《环境基本法》规定了自然资源规划制度，注重自然资源的保育。这一规定对确保生物多样性，从而维护生态环境的完整性具有重要意义。
（二）对大陆修改《环境保护法》的启示
《环境保护法》第4、12、22、23、24条对环境制度的作了规定。《环境保护法》对环境规划制度规定的比较笼统，还停留在宏观阶段，规范性较差。从已有的规定来看，环境规划主要还是针对污染防治，对自然资源的规划并没有提及。环境规划的理念依然是末端治理，没有贯彻了持续发展理念，体现环境优先原则，并且《环境保护法》没有规定环境规划的地位和相应的法律保障措施，导致环境规划的指标每年都无法完成。
建议在修改《环境保护法》时，借鉴台湾《环境基本法》的规定，环境规划应遵循环境优先原则，增加对自然资源的规划，并建立环境规划的定期评估制度，以保证规划能按时完成。
三、环境影响评价制度
环境影响评价制度是指在进行开发建设或其他可能对环境有影响的活动前，对实施该活动可能产生的环境影响进行调查、预测和评定，提出环境影响及防治方案的报告，供有关审查批准等一系列行为规则的总称。环境影响评价制度最早出现在1969年美国的《国家环境政策法》中，其后被很多国家采用。环境影响评价是运用科技手段对环境影响做出的科学评价，具有预测性和综合性的特征。环境影响评价制度是预防新的环境污染和生态破坏的一项重要法律制度，体现了预防原则，被认为是预防类环境制度的支柱。
台湾《环境基本法》第24条对环境影响评价制度作了规定：“‘中央政府’应建立环境影响评估制度，预防或减轻‘政府’政策或开发行为对环境造成之不良影响。”同时该法对环境影响评价中的公共参与制度也作了规定：第11条“各级‘政府’得聘请环境保护有关之机关、团体代表及学者专家备供谘询。各级‘政府’得邀请有关民众与团体共同参与加强推动环境保护工作。”；第29条“‘行政院’应设置‘永续发展委员会’，负责永续发展相关业务之决策，并交由相关部会执行，委员会由‘政府’部门、学者专家及社会团体各三分之一组成。”；第34条“各级‘政府’疏于执行时，人民或公益团体得依法律规定以主管机关为被告，向行政法院提起诉讼。”
（一）《环境基本法》环境影响评价制度的特点
从以上条文可以看出，台湾《环境基本法》对环境影响评价制度的规定有以下几个特点：
1、环境影响评价的范围包括开发行为和政府政策
《环境基本法》第24条明确规定的环境影响评价的范围包括一般的开发行为和政府政策。一般的开发行为是指对环境有影响的工程建设行为，包括工业、交通、水利、农业、旅游等建设行为，这些开发行为在动工之前必须经过主管部门的环境影响评价。很多国家和地区环境法规中都对开发项目进行环境影响评价作了规定。除此之外，台湾《环境基本法》把政府政策也纳入了环境影响评价的范围。从环境的整体性和人类对环境影响的范围和程度来说，政府政策对环境的影响程度远远高于一般开发行为对环境的影响，重大的环境污染和资源破坏事件都很多是由于政府决策的失误所造成的。政府政策不当，对环境造成的影响往往是长久性、整体性和难以恢复性的。因此，比起一般的开发行为，把政府政策纳入环境影响评价的范围更具有实际意义，更能体现环境影响评估制度预防环境破坏的功能。另外《政府政策环境影响评估作业办法》对应当实施环境影响评估的政策作出了具体规定，包括工业政策、矿业开发政策、水利开发政策、土地使用政策、能源政策、畜牧政策、交通政策、废弃物处理政策、放射性核废料之处理政策和其他政策。规定这些政府应当进行评估的标准是政策可能使环境负荷超过当地涵容能力，破坏自然生态系统、危害国民健康或安全，危害自然资源之合理利用，改变水资源体系，影响水质及妨害水体用途，破坏自然景观之和谐性，其他违反国际环境规范之要求，或有碍环境生态之永续发展。
2、注重公共参与在环境影响评价中的作用
公共参与是指公众有权通过一定的程序和途径参与一切与公众环境权益相关的开发决策等活动之中，并有权受到相应的法律保护和救济，以防止决策的盲目性，使得该决策符合广大公众的切身利益和需要。环境法中的公共参与原则是一国政治活动民主理念在环境管理领域的体现和延伸，得到了很多国家和地区的承认，如美国在1969年颁布的《国家环境政策法》中确认了公共参与原则，并通过环境影响评价制度予以落实。台湾《环境基本法》第11条、29条也对公共参与原则作了规定，公共参与是环境影响评价制度的重要组成部分，环境影响涉及到每个人，公共参与环评保证了环评决策过程的透明，结果的公正。另外《环境基本法》第34条规定了环境诉讼制度，环境诉讼是实现公众参与环境决策的法律保障。当环境决策机关剥夺了公众参与的权力，或者决策机关没有慎重考虑公众的意见，或公众对环境决策机关的最终结果有异议时，公众可以基于法律的规定向司法机关提起诉讼，要求司法机关对决策机关的行为进行审查。因此，环境诉讼是实现公共参与的重要救济手段，真正使公共参与环境决策落到实处。《环境基本法》对公共参与原则的规定，保证了环境影响评价程序的公开，环评决策结果符合公众的利益。
（二）对大陆修改《环境保护法》的启示
《环境保护法》对环境影响评价制度的规定主要体现在第13条，从该条规定来看，环境影响评价的范围只限于对环境有影响的建设项目，政府的宏观决策和规划并没有纳入环境影响评价的范围，这不能不说是环境影响评价制度的一大缺憾。很多大规模环境污染事件都是由于政府决策的失误所造成的，如当年政府积极发展十五小企业，即小造纸、小制革、小燃料、小土焦等，造成环境生态的严重破坏。现在我们认识到这些企业污染严重，主张取缔。但在经济利益的驱使下，这些污染企业仍屡禁不止，对环境构成极大地威胁。比如近来出现的太湖蓝藻污染事件，就与太湖周边的乡镇企业污染有密切关系。大量的污水排入太湖，致使水中磷氮过量，造成蓝藻暴发。太湖被污染，自来水无法饮用，无锡市上百万居民上街抢购纯净水。只有对政府经济开发政策进行环境影响评价，才能避免此类事故的再次发生。另外《环境保护法》并没有对公共参与环境影响评价作出具体规定，第6条笼统性的规定“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。”，但这条规定远不能满足使公众真正参与环境影响评价的要求。
因此，建议在《环境保护法》时，借鉴台湾《环境基本法》的规定，首先扩环境影响评价的范围，将政府的宏观决策纳入评价的范围，并具体规定哪些政府政策应进行环境影响评价，其具体标准是什么。对公共参与环境评价作出明确和具体的规定，确实保证公众的参与权，体现环境影响评价的公正性和科学性。
四、清洁生产制度
清洁生产制度是贯彻污染预防原则的又一重要环境管理制度。清洁生产意为“更清洁的生产”，是采用清洁的能源和原材料，通过清洁工艺技术及无污染或少污染的生产方式，对社会生产和服务的各个环节实行全过程控制，制造出清洁的产品。清洁生产本质为从生产和服务的源头减少资源的浪费，促进资源的循环利用，控制污染的产生，实现经济效益和环境效益的统一。清洁生产制度是清洁生产在立法上的体现，是清洁生产的法律化和制度化。
台湾《环境基本法》第5条对公民个人在生活领域消费绿色产品进行了规定：“人民应秉持环境保护理念，减轻因日常生活造成之环境负荷。消费行为上，以绿色消费为原则；日常生活上，应进行废弃物减量、分类及回收。人民应主动进行环境保护，并负有协助‘政府’实施环境保护相关措施之责任。”；第6条规定了进行事业活动的清洁生产要求：“事业进行活动时，应自规划阶段纳入环境保护理念，以生命周期为基础，促进清洁生产，预防及减少污染、节约资源，回收利用再生资源及其他有益于减低环境负荷之原（材）料及劳务，以达永续发展之目的。事业应有协助‘政府’实施环境保护相关措施之责任。”；第37条规定了从事清洁生产和其他环保事业的鼓励措施：“各级‘政府’为求资源之合理有效利用及因应环境保护之需要，对下列事项，应采适当之优惠、奖励、辅导或补偿措施：一、从事自然、社会及人文环境之保护。二、研发清洁生产技术、设备及生产清洁产品。三、研发资源回收再利用技术。四、再生能源之推广及应用。五、研发节约能源技术及设置节约能源产品。六、制造或设置污染防治设备。七、为环境保护目的而迁移。八、提供土地或其他资源作为环境保护之用。九、从事环境造林绿地。十、其他环境保护有关事项。”；第38条规定了‘政府’推行清洁生产的责任：“各级‘政府’应采行必要措施，以促进再生资源及其他有益减低环境负荷之原（材）料、制品及劳务之利用。各级‘政府’之采购，应以再生资源制品及环境保护标章产品为原则。”
（一）《环境基本法》清洁生产制度的特点
从以上条文可以看出，台湾《环境基本法》对清洁生产制度的规定有以下几个特点：
1、规定了公民个人的绿色消费责任
《环境基本法》第5条规定了公民的绿色消费责任。公民的消费行为和日常生活，均会对环境造成一定的影响，所以《环境基本法》规定公民应以绿色消费为原则，对废弃物减量、分类及回收，以减少废弃物的产生。倡导公民绿色消费、购买清洁产品，不仅可以减少日常消费行为对环境造成的负面影响，更重要的是可以促进企业改进生产工艺，生产清洁、对环境污染少的产品。公民消费行为的改变，可以促使企业自觉改进技术，使用清洁的能源和原料，提高资源利用率，减轻对环境的危害。因此，公民绿色消费可以较低的成本推动企业实行清洁生产。
2、规定了企业的清洁生产责任
《环境基本法》第6条明确规定了企业的清洁生产责任。企业进行活动时，应自规划阶段纳入环境保护理念，以生命周期为基础，促进清洁生产。企业在生产活动中，应优先采用资源利用率高以及污染物产生量少的清洁生产技术、工艺和设备，预防或减少污染的产生，节约与回收可再生资源。清洁生产包括清洁的能源、清洁的生产过程和清洁的产品，对企业清洁生产责任的规定是清洁生产制度的重要内容，贯彻了从生产源头控制或避免污染产生的理念，顺应了可持续发展战略，改变了过去被动末端控制污染的手段，强调在污染产生之前就要予以避免或减少。清洁生产贯穿产品的整个生命周期，不仅在产品的生产阶段，采用清洁原材料和清洁的生产工艺，同时对可再生资源要回收循环利用。
3、规定了政府对清洁生产的鼓励措施
《环境基本法》第37条规定了“政府”对清洁生产的鼓励措施。为了有效的推行清洁生产，《环境基本法》规定了对从事研发清洁生产技术、设备及生产清洁产品，研发资源回收再利用技术，再生能源的推广及应用等行为给予一定的优惠、奖励或补偿等措施。政府对从事清洁生产给予鼓励，能有效的促进企事业更加积极的研发和推行清洁生产技术。
4、规定了政府推行清洁生产的责任
《环境基本法》第38条规定了“政府”推行清洁生产的责任，清洁生产不仅仅是对公民个人和企业的要求，政府也要采取各种措施，发挥引导和服务功能，促进可再生资源或其他有益于减低环境负荷原材料的使用。这些措施包括制定有利于清洁生产的政策、为企业提供清洁生产的技术信息和技术支持、优先购买清洁产品等。
（二）对大陆修改《环境保护法》的启示
虽然2002年颁布的《清洁生产促进法》对清洁生产制度作了原则性规定，但作为环境保护基本法的《环境保护法》并没有对这一制度明确规定，因此，建议在修改《环境保护法》时，借鉴台湾《环境基本法》，对清洁生产制度的有关内容作出规定，包括企业的清洁生产责任、公民个人的绿色消费责任、政府推动清洁生产的责任和对清洁生产的鼓励措施。并引进循环经济条款，使整个生产过程从原料来源到废物回收能形成一个封闭循环的系统，实现无废物理念，提高资源利用率。
五、环境标准制度
环境标准制度是指国家为了维护环境质量、控制污染，保护人群健康、社会财富和生态平衡，在综合考虑本国自然环境特征、社会经济条件和科学技术水平的基础上，按照法定程序制定的各种技术规范的总称。其主要内容是技术要求和各种量值规定，是具有法律性质的技术规范。环境标准具有政策的期待性，对于申请环境开发或利用行为，自要超过了环境标准数据的规定，申请者即可清楚的得知其申请行为无法得到许可。预防原则在事务上的体现，就是各种环境标准的设定。
台湾《环境基本法》对环境标准制度的规定集中在第25条：“‘中央政府’应视社会需要及科技水准，订定阶段性环境品质及管制标准。地方‘政府’为达成前项环境品质标准，得视其辖区内自然及社会条件，订定较严之冠之标准，经‘中央政府’备查后，适用于该辖区。各级‘政府’应采必要措施，以达成前两项之标准。”
（一）《环境基本法》环境标准制度的特点
从条文可以看出，台湾《环境基本法》对环境标准制度的规定有以下几个特点：
1、环境标准的制定具有阶段性
《环境基本法》第25条规定“中央政府”应以社会需要及科技水平为依据，订定阶段性的环境品质及管制标准。环境保护及环境品质的提升，非一日之功，不可能一蹴而就，因此环境标准须分阶段制定。不同阶段依据客观情况，制定不同的环境标准，这样才更能体现环境标准的科学性和可行性。
2、环境标准的制定遵循地区差异性
《环境基本法》第25条规定“地方政府”可以依据辖区内的自然和社会条件，制定较严格的管制标准，经“中央政府”备查后，适应于该辖区。由于各地区的地形、气候、水文、植被和人口数量等存在着一定的差别，有些地区这种差别是相当巨大的，因此环境问题与地区关系密切，制定环境标准必须充分考虑各地的实际情况，因地制宜，制定出适合本地区自然环境条件和社会条件的标准。如果忽视地区差异性，片面追求环境标准的统一，反而会造成严重的负面效果。台湾《环境基本法》环境标准的规定充分体现了地区差异性。
3、规定“政府”达成环境标准的责任
《环境基本法》第25条规定各级“政府”应采取必要措施，以达成环境标准。环境标准是法律化的技术规范，环境标准一经颁布，就具有法律强制力，必须严格予以执行。为保证环境标准的实施，各级主管部门应制定一系列实施环境标准的措施，达成环境标准的要求，实现环境保护的目的。
（二）对大陆修改《环境保护法》的启示
《环境保护法》的环境标准制度的规定集中在第9、10条，具体规定了国家环境标准和地方环境标准两个层次，横向上包括环境质量标准和污染物排放标准两类。《环境保护法》对环境标准制度的规定已形成一定的体系，并具有合理之处，但台湾《环境基本法》对环境标准制度的规定对《环境保护法》的修改仍有一定的启示意义。
首先《环境保护法》应明确规定环境标准应分阶段制定，每个阶段有不同的标准。其次环境标准的制定应体现地区差异性，大陆地广辽阔，东南西北差异很大，不同地区应实行不同的环境标准。最后，应规定政府为完成环境标准所采取的措施，以及环境标准未完成所要承担的法律责任。
【注释】[1]陈慈阳著：《环境法总论》，中国政法大学出版社2003年版。
[2]蔡守秋主编：《环境资源法学》，人民法院出版社2003年版。
[3]金瑞林、汪劲著：《20世纪环境法学研究评述》，北京大学出版社2003年版。
[4]吕忠梅著：《环境法学》，法律出版社2004年版。
[5]金瑞林著：《环境法学》，北京大学出版社2002年版。
环境保护基本制度篇4
论文摘要：本文通过分析我国现行环境法体系存在的缺陷，介绍了我国在环境立法体系、环境权利体系和环境立法体例的不断完善，提出了环境法建设中应把握的合理尺度。
1我国现行环境法律体系存在的缺陷
改革开放近30年来全国人大常委会已经颁布和实施了一系列环境法律制定修改了《环境保护法》。颁布并实施了《大气污染防治法》、《水污染防治法》、《固体废物污染环境防治法》《海洋环境保护法》、《环境噪声污染防治法》等控制环境污染的法律并制定了一系列保护和合理开发资源的法律如《土地管理法》、《水法》、《森林法》、《水土保持法》和《农业法》等。国务院也制定了一系列环境行政法规。地方人大制定了适应当地情况的环境地方法规。论文百事通我国已初步形成了环境法律体系但其在许多方面还存在一定的缺陷。
第一我国现行环境法律体系存在结构性缺陷。《环境保护法》在体例上将自然资源保护规定为环境保护的两大内容之一但并没有明确规定自然资源保护的基本原则、基本制度和监督管理机制。此外作为环境保护基本法其基本法的效力并没有在全国人大的立法中表现出来。而是以由全国人大常委会审议的形式通过其并非宪法规定意义上的基本法律”这与国际社会提倡的可持续发展战略和中国将环境保护作为一项基本国策的思想不相符合并且在司法和行政工作中适用环境法时也不能从法的效力上解释其高于环境保护单行法律。
第二有些领域还存在立法漏洞。虽然我国现行法律基本上涵盖了整个自然资源保护领域和污染防治领域，但仍有些自然资源的保护和污染控制存在无法可依的状况。如野生植物资源海洋资源和湿地资源的保护以及放射性污染防治、有毒化学品环境管理等方面法律还未制定。
第三较多环境法律的立法基础已发生变化。修订过的《环境保护法》是基于中国当时实行的有计划的商品经济体制.而现在则是实行市场经济体制。另外还有许多资源法律颁布于计划经济时代.难以适应社会主义市场经济的运行机制，缺乏如何利用价值规律和经济手段保护资源的法律规定。
第四.现行的环境法中一些规定过于原则.缺少配套的法律和部门规章加以细化因而操作性不强。并且在立法内容上也还缺少一些基本原则和制度，有的制度规定得不够完善。例如:我国环境资源立法没有规定可持续发展原则、经济效率原则等。‘’三同时’‘制度没有推行”三同时“保证金制度.这样不利于‘’三同时”制度的贯彻落实。
2我国环境法建设的主要内容
环境法的不断完善主要表现为环境立法体系、环境权利体系和环境立法体例的不断完善3个方面。
2.1环境立法体系建设不断完善
环境法作为新生的部门法，是在20世纪60年代末和70年代初才形成的。但是.随着环境危机的日益严重.可持续发展战略的实施，促使这一新生法律不断完善，逐步发展成为自拥法理基础和调整对象，结构谨严.规模相当的独立的法律部门。并且其形成了以宪法关于保护和改善环境的规定为基础.以综合性环境基本法为核心，以单项专门环境立法为主干，以国际环境条约内容为补充.以及包括环境污染防治、自然资源保护、环境纠纷处理、环境损害救济、环境管理组织等内容的环境法律、法规、基本制度和环境标准组成的完备体系。现分述如下。
2,1.1宪法关于保护和改善环境的规定
宪法关于保护和改善环境的规定.是环境立法体系的基础.是各种环境法律、法规和基本制度的立法依据。由于环境危机的日趋严重.迫切需要国家加强对开发和利用环境的各项活动进行干预对环境进行保护和改善，把保护和改善环境作为一项国家职责和基本国策在宪法中予以确认把保护和改善环境的指导原则和主要任务在宪法中作出规定。鉴于此，作为国家根本大法的宪法.应当把保护环境和维护生态平衡作为国家的一项基本职责加以规定，把实施可持续发展战略作为基本国策加以规定.把公民有在良好的生活环境中生活的权利及保护环境的义务作为公民的一项基本权利和义务加以规定，把保护和改善环境的基本政策和尊重其他生命物种种群生存权利的原则加以规定，从而为保护和改善环境活动奠定宪法基础和赋予最高法律效力。
2.1.2综合性环境墓本法
综合性环境基本法，是以宪法关于保护和改善环境的规定为立法根据.将环境作为一个有机的整体加以保护和改善的综合性实体法，它在环境立法体系中处于仅次于宪法的杨自地位上。就一般而言，综合性环境基本法的内容主要是对环境法的目的任务和对象，国家环境基本政策原则和制度，环境管理机构，以及环境法律关系主体的权利、义务及法律责任等作出原则规定。也就是说.综合性环境基本法主要是对保护和改善环境方面的重大问题加以全面调整，是各种单项专门环境法律、法规、基本制度等的立法依据。
2.1.3单项专门环境立法
单项专门环境立法.是指专门针对某种环境要素或对特定的环境社会关系所进行调整的立法。它是综合性环境基本法的具体化，数量相当多，在整个环境立法体系中占有重要的地位。由于其名目繁多.内容庞杂.无法一一罗列，现按其所调整的社会关系将其大致分为如下五类:①环境污染防治方面的单项专门环境立法②自然资源保护方面的单项专门环境立法;③环境管理组织方面的单项专门环境立法:④环境纠纷处理方面的单项专门环境立法⑤环境损害补偿方面的单项专门环境立法等。
2.1.4环境基本制度
环境基本制度，是指为实现环境法的目的和任务，根据环境立法的基本原则而制定的具有普遍意义和起主要管理作用的法律规则和法律程序。它也是环境立法体系的重要组成部分。按照其调整的保护和改善环境的社会关系大致可分为环境污染防治监督管理制度和自然资源保护制度两大类。其中环境污染防治监督管理制度，主要是调整环境污染防治监督管理方面的环境社会关系的制度。自然资源保护制度.主要是调整自然资源保护方面的环境社会关系的制度。
2.1.5制定与国际环境公约相街接的法律、法规
为了保障国家在国际环境关系中所享有的合法的权益和履行所承诺的国际义务.在必要的情况下，应当制定与国际环境公约相衔接的法律规范.或者在相关的法律规范中规定相应的内容。这样可以使国内法与国家已经缔结或参加的有关保护和改善环境方面的国际条约之间形成有效的衔接，以适应环境保护领域的国际合作和国际法律规定的要求。
2.2环境权利体系建设不断完善
环境权在环境法中处于核心地位，而上述环境权宪法地位的确立.给环境法中环境权的建立以合法的依据并使环境权利体系得以逐步完善，形成公民环境权、法人及其他组织环境权、国家环境权、人类环境权等种类多样，内容丰富的环境权利体系。
2.2.1公民环境权
公民环境权是指公民享有适宜健康和良好生活环境的权利。它是法人及其他组织、国家、人类环境权得以实现的基础。因为法人及其他组织、国家甚至全人类均乃公民组合而成法人及其他组织、国家甚至全人类所享有的环境权亦源自公民所享有的环境权为此在各种环境权中，公民环境权是最基础的环境权。同时还由于环境是每个人赖以生存和发展的基本条件和物质基础为此公民环境权在内容上主要侧重于生态性权利。综观各国有关公民环境权的立法公民环境权除了包括前已述及的生命权、健康权、财产权夕卜还应该包括:采光权、通风权、清洁空气权、清洁水权、安宁全和观赏权。
2.2.2法人及其他组织环境权
法人及其他组织环境权是指法人及其他组织拥有享受适宜环境和合理利用环境资源的权利。它是处于公民环境权和国家环境权之间的环境权，具有承上启下的特殊作用。它在内容上主要体现为经济性权利但同时也包括生态性权利
2.2.3国家环境权
国家环境权是指国家根据宪法的授权而拥有的保障全体人民(包括当代人及其子孙后代)的环境权益的权利。它是一种委托代管权是全体公民及其子孙后代为了更多地保障自己的环境权益而通过宪法赋予国家保护和管理环境的权利。为此国家环境权更多体现的是国家对环境保护的职责和义务主要包括环境处理权、环境管理权、环境监督权、保护和改善环境的职责、履行国际义务等。
2.2.4人类环境权
人类环境权是指全人类共同拥有享受和利用环境资源的权利。人类环境权的主体包括国家、国际组织、公民、法人及其他组织。人类环境权的客体则为整个地球的生物圈，甚至外层空间。其不仅包括各国管辖范围以外的环境要素如公海、南极、臭氧层等，而且也包括各国管辖范围之内的某些环境要素如位于某国境内的对全人类具有重大意义的世界著名文化或自然遗产，位于某国境内的具有全球意义的湿地位于某国境内的迁徙物种濒危野生动植物等当然它还包括空气、阳光等全人类生存和发展必不可少的环境要素。由此可见人类环境权是一项超越国界需要通过国际合作来加以解决从而具有“连带“特征的环境权。
3环境法建设中应把握的合理尺度
尽管目前我国环境法建设取得了令人欣慰的成绩但是对于实现社会主义和谐社会的目标来说仍然还有很大的差距。为此在进一步的建设实践中应注意把握好几个合理尺度。
3一1个体化责任与社会化责任
污染源的污染防治责任即个体责任仍然是必须强调和强化的但如果只是停留在这一范围则区域(流域)控制、集中控制、总量控制等制度便会因法理依据不足而难以得到推行实施。因此在环境法创新中首先必须解决环境保护责任的个体化与社会化问题实行个体责任与社会责任相结合。
3.2点源控制与区域(集中)控制
20世纪90年代中期以来我国环境立法从单一的点源控制向点源控制与区域(集中)控制相结合的方面发展但这种转变与发展目前还只是原则性要求在制度创设上尚有极大余地。同时在控制要求上对点源控制还是以治理为主预防责任并不明确也不明显。如现行的达标排放“的要求仍局限在末端处理。在点源控制和区域控制的要求中应当防治兼具这可以从两个方向展开。对点源控制应以“达标“为基础将功能单调、内容单一的“达标排放“调整为防与治的综合达标如可以扩充”达标‘’要求将其从浓度达标、总量达标、排污口规范化达标扩延到清洁生产所要求的预防达标等。对于区域控制则从目前的区域(集中)处理设施的要求扩大为包括产业结构调整、产品结构调整的要求从只对生产环节的要求扩大到包括对消费环节、服务环节(如信贷)的要求等。新晨
3,3环保市场化与产业化
环保市场化、产业化问题并非只是环保设施的建设和运营问题其为环境法律原则和制度的创新提供了突破口。环保市场化、产业化将重新界定企业、消费者和政府这三大环保市场主体的责、权、利其法律规制的实质和核心问题是如何以环境质量为根本利用市场机制对环境资源的合理调配问题是环境资源利用所产生的各种既有和预期利益的协调问题是各种权益的确认和分配问题，其表现形式为环境保护责任社会化、环境保护公共费用的公平负担和环境保护责任实现形式与途径的多样化问题。
环境保护基本制度篇5
我国尚未建立环境资源基本法。随着社会经济的发展，对于日趋增多和复杂的环境生态问题，其处理方式和解决手段也需要是多方位、多层次的对策措施，在需要建立一系列相关的法律时，“实践中各国认识到必须先确定一个统一的综合性政策目标，这种综合性的政策目标在整体上转变为国家意志时就是现在的所谓基本法。”20世纪60年代末和70年代初，苏联、日本、美国、瑞士、罗马尼亚、凶牙利等国都制订了综合性的环境与资源保护法。
我国还没有完全意义上的环境资源基本法，法学界多将与此类似的内容称为“综合性环境基本法”，相关表述有：“我国1979年试行并于1989年修订重新颁布的《中华人民共和国环境保护法》是我国目前环境保护的一部综合性的基本法，该法对环境保护的所有新问题作出全面的规定。”“综合性环境保护基本法中的环境保护规范，环境保护法律系中这一层次的法律规范，是适应环境要素的相关性、环境问题的复杂性和环境保护对策的综合性而出现的，是国家对环境保护的方针、政策、原则、制度和措施所作的基本规定，其特点是原则性和综合性的法律规范。”故在我国一般将《环境保护法》视为基本法范畴，但实际上作为基本法其一般只对该部门法的基本和重大问题作些原则性的规定，不是也不应该是具体的实施法，综观我国的《环境保护法》，不难发现，由于历史的原因《环境保护法》在规定综合性目标的同时，还规定了相当多的具体法律措施，远远超出了作为基本法的内容界限，实际上基于此法制定的背景而更突显了污染防治法之浓厚色彩。
为此，作为一部完整的环境资源基本法，应将其中具体的操作性规范删去，保留原有的原则性规定，并相应地增加立法宗旨，相关概念界定，环境资源法主体相应的权利和义务；政府及有关机关对环境资源的管理体制；有关环境保护的基本政策等等，
根据我国《环境保护法》及国际上有关国家的环境基本法的内容，我国《环境资源基本法》的体系应包括：1、立法宗旨：可持续发展战略，保护和改善生活环境与生态环境，防治污染和其他公害，保护自然资源和生态环境，保障人体健康，促进社会主义现代化建设的发展；2、环境与资源法的保护范围。包括环境要素、资源要素、生态要素、地区要素中的大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原野生动、植物，自然和人文遗迹、自然保护区、风景名胜区、城市和农村的环境和自然生态的保护；3、环境资源保护的基本原则。包括可持续发展原则；经济发展与环境保护相协调原则；资源开发和环境综合治理相结合原则；开发者保护、污染者治理、获利者付费原则；群众参与原则等；4、环境资源保护的基本制度。包括环境影响评价制度、“三同时”制度、限期治理制度、环境保护许可制度、环境标准制度、排污收费制度、举报、监督制度、环境保护奖励与处罚制度等5、自然资源开发者开发自然资源和保护环境的权利和义务。环境污染者治理污染的义务；6、环境资源保护的管理体制。包括中央和地方环境资源管理机构的设置，环境资源管理的权限划分，环境资源管理机构的权责，环境资源管理的监督；6、生态保护的特别规定；7、环境资源主体对环境资源保护的权利和义务。8、涉外环境资源保护的特别规定。包括参加国际环境资源保护的公约、条约和协定、与国际上环境资源保护国家和组织的合作，组织和参与国际环境资源保护活动和交流；9、违反环境资源法的法律责任。包括行政责任、民事责任、经济责任和刑事责任等。
二、环境污染及公害防治法
环境污染是指人类在生产和生活中，向环境排放了超过环境自净能力的物质或能量，使得环境化学、物理、生物等性质发生变异，从而导致环境质量下降，破坏了生态平衡或者危害了人类正常生存和发展的条件。公害主要指由于环境污染，而造成的对人类生活环境的一种社会性危害。可以说环境法的产生主要归因于污染现象的出现，早在本世纪30年代到60年代，工厂与城市的公害事件就不断涌现，而突出的“公害事件”更是震惊了世界。1962年，美国科学家卡逊女士发表的《寂静的春天》则深深地提醒世人警惕过度使用农药的恶果。环境污染问题已成为世人关注的焦点，而环境法的研究也正于此而愈发繁荣。
我国的环境污染状况更是严峻，考察我国97到99年的《环境状况公报》，同样可以发现我国环境污染的状况愈发严重。据《1999年中国环境状况公报》显示，我国环境形势仍然相当严峻，多项污染物排放总量很大，污染程度仍处于相当高的水平，一些地区的环境质量仍在恶化，相当多的城市水、气、声、土壤环境污染仍较严重；中国主要河流有机污染普遍，面源污染日益突出，辽河、海河污染严重，准河水质较差，黄河水质不容乐观。1999年，全国工业和城市生活废水排放总量为401亿吨，比上年增加6亿吨，其中工业废水排放量197亿吨，比上年减少4亿吨，生活污水排放量204亿吨，比上年增加10亿吨，生活污水排放量首次超过工业废水排放量；1999年我国近岸海域海水污染严重，近海环境状况总体较差，海洋环境污染恶化的趋势仍未得到有效控制，而大气环境污染仍然以煤烟型为主，主要污染物为总悬浮颗粒物和二氧化硫，少数特大城市属煤烟与汽车尾气污染并重类型；酸雨污染范围大体未变，污染程度居高不下，工业固体废物的堆存占用大量土地，并对空气、地表水和地下水产生二次污染。故污染及其他公害防治法将是我国环境治理的首要任务，而与此相关的污染及其他公害防治法将是环境法的重要内容。
环境污染及公害防治法是指调整在预防、治理环境污染及其他公害过程中发生的社会关系的法律规范的总称，是传统环境法的基本内容。当前，根据我国污染物存在的形态，我国污染可分为如下三个类型：（1）以液态形式存在的污染，包括湖泊、河流等淡水污染和海洋污染；（2）以固体形式存在的污染，包括固体废物污染、放射性物质污染、农药污染及有毒化学物品污染；（3）以气态形式或依气体为媒介的污染，包括大气污染、环境噪声污染和光污染。（4）其它公害污染。相应地，调整这些污染及公害防治法的体系可以分为：液态污染防治法、固体污染防治法、气态污染防治法及公害防治法四个部分。
1、液态污染防治法
液态污染防治法包括水污染防治法和海洋污染防治法。水污染防治法包括基本的水污染防治法、江、河流域、湖泊的水污染防治法、生产过程的水污染防治法、以及有水污染及防治的标准规定等。主要涉及的法律、法规有：《水污染防治法》、《水污染防治法实施细则》、《海洋环境保护法》；《防止船舶污染海域管理条例》、《海洋倾废管理条例》、《防止拆船污染环境管理条例》、《海洋石油勘探开发环境保护管理条例》；《淮河流域水污染防暂行条例》；《地面水环境质量标准》、《农田灌溉水质标准》、《制订地方水污染物排放标准的技术原则和方法》等。
2、固体污染防治法
固体污染防治法涉及固体污染物防治法，包括固体污染物防治管理体制，固体污染物监督管理，固体污染综合利用制度；工业固体污染物的防治法；城市生活垃圾污染的防治法；危险污染物防治法；固体污染物的污染控制标准法；禁止境外固体废物入境管理法等例如：《固体废物污染环境防治法》、《污染源治理专项基金有偿使用暂行办法》；《粉煤灰综合利用管理办法》，《关于处理城市垃圾改善环境卫生面貌的报告的通知》、《生产市容和环境卫生管理条例》、《农用污泥中污染物控制标准》、《城镇垃圾农用控制标准》、《工业固体废物十一种污染成分污染控制标准》、《有色金属固体废物污染控制标准》、《含氰污染物控制标准》、《关于废物进口环境保护管理办法》等。
3、气态污染防治法
气态污染防治法包括大气污染防治法和环境噪声污染防治法。大气污染防治法涉及对大气污染法的管理体制和监督管理，生产过程大气污染的防治，废气、粉尘、和恶臭污染的防治法、废气排放标准法等。环境噪声污染防治法包括：噪声防治的管理体制，防止噪声污染的监督管理，环境噪声的标准、工业噪声污染防治、建筑施工噪声污染防治、交通运输噪声污染防治、以及社会生活噪声污染防治等，例如：《大气污染防治法》、《大气污染防治法实施细则》、《工业“三废”排放试行标准》；《噪声污染防治法》、《工业企业噪声卫生标准（试行）》、《机动车辆允许噪声标准（试行）》、《城市区域环境噪声标准》等。
4、公害防治法
公害污染是指对有毒、有害物质造成的环境污染。有毒有害物质主要有三大类：化学物质、农药、放射性物质等。许多国家都对这三类物质的控制和防治进行立法。我国公害防治法包括：有毒有害化学物品管理法、农药管理法、放射性物质管理法、电磁辐射管理法等。例如：《化学危险品安全管理条例》、《监控化学品管理条例》、《防止含多录联苯电力装置加强废物污染环境的规定》、《化学品首次进口及有毒化学品进出口管理规定》；《农药安全使用规定》、《农药登记规定》、《农药登记审批办法》、《农药安全使用标准（试行）》；《放射性污染防治法》、《城市放射性废物管理办法》、《放射环境管理办法》、《放射性同位素及射线事故管理规定》、《核电站放射卫生防护标准》、《放射卫生防护基本标准》；《电磁辐射环境办法管理办法》、《电磁辐射防护规定》等。
三、自然资源法
自然资源是指一定的技术经济条件下，自然界中对人类有用的一切自然要素。为土壤、水、矿物、森林、草原、野生动植物、阳光、空气等等。也有学者认为“自然资源，从法律上来说，是指能够供人们生产或生活中利用并作为所有权、使用权客体的自然物质，目前一般包括土地资源、水资源、矿产资源、森林资源和其他生物资源（野生动植物）、海洋资源、草原资源、风景名胜资源等。”不管如何，都突出了自然资源的价值所在，但从定义中我们可以窥探出人们更多地是从经济利益角度来认识自然资源。我国是一个自然资源大国，资源总量居世界前列，但我国又是一个人口泱泱大国，自然资源的人均占有量远远低于世界人均水平。我国自然资源的开发利用也正基于前期人们从经济利益考虑而造成自然资源状况恶化，主要表现为土地资源水土流失，沙漠化威胁严重，耕地锐减，农业分摊水量降低，城市严重缺水，森林覆盖率萎缩，草地退化，物种濒危面扩大，矿产、能源资源供需矛盾突出。明显，如何保护、合理利用自然资源已成了刻不容缓的大事。目前，已有学者就自然资源（基本）法立法的可行性进行了系统的研究，从自然资源角度、法律角度提出了自然资源（基本）法立法的必要性，认为制定自然资源（基本）法势在必行，并提出了自然资源（基本）法立法的现实条件、立法方案及框架方案等，自然资源（基本）法的制定迫切性也正反映了自然资源法在环境法中的重要位置。
自然资源法是调整人们在自然资源的开用、利用、保护和管理过程中所发生的各种社会关系的法律规范的总称，其是一个综合性的概念，由各种资源法组成，主要包括土地资源、水资源、矿产资源、森林资源、草原资源、渔业资源、野生动植物资源等方面的法律、行政法规、规章和地方性法规构成。自然资源法保护对象即自然资源，其调整的是公民、法人、自然资源管理部门在自然资源开发、利用、保护、管理和改善过程中发生的社会关系，针对的是现有的资源环境，贯穿于开发、利用、保护、管理、改善的全过程之中。这些社会关系，则包括资源权属关系、资源流转关系、资源管理关系和其他经济关系。
值得一提的是，所有的自然资源均为自然环境的组成部分，它们之间的相互依存、内在有机联系便使其构成统一的整体，首先，在存在形态上是相连的，森林、草原、矿藏、水都依附于土地之上或蕴藏于土地之下；其次它们之间的相互联系有着连锁性、结构性的变化效应，并形成各种资源的多种功能。自然资源的整体性，要求人们利用自然资源的活动不仅从个别资源的效益出发，还必须把自然资源作为一个整体来看待。这种自然资源的整体性要求，必须要求一部自然资源母法来规范，协调相关的子法，使立法、执行、守法和司法各个环节达成一致，实现整体自然资源系统的高效运作，该母法正是目前学界探讨的轰轰列列的自然资源基本法。自然资源法的体系包括自然资源基本法和自然资源部门法两部分组成。
自然资源基本法应将宪法的基本原则贯穿其中，将自然资源法中共性的规定进行规范。其中包括：自然资源法的立法宗旨：确保自然资源的合理开发和可持续利用，保护自然资源及珍贵的动物和植物，加强对自然资源的管理，禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。自然资源法的原则：对自然资合理、适度开发的原则，源综合勘探、开发和利用原则，自然资源利用与营造相结合原则，自然资源保护原则；自然资源的保护范围；自然资源利用和开发主体在开发、利用自然资源中的权利和义务；自然资源的管理体制；自然资源管理机构的职责；自然资源的公众保护；自然资源的国际保护和合作开发；违反自然资源法的法律责任等。
我国自然资源部门法的体系主要有：《土地管理法》、《水法》、《水土保持法》、《矿产资源法》、《煤炭法》、《森林法》、《草原法》、《渔业法》、《生物资源法》（包括《野生动物保护法》、《野生植物保护法》）、《旅游资源法》及相应的实施细则、实施条例和规章等。
四、生态环境保护法
生态环境是人类生存和发展的基本条件，是经济、社会发展的基础。保护和建设好生态环境，实现可持续发展，是我国现代化建设中必须始终坚持的一项基本方针。我国目前生态环境状况恶化的趋势远没遏制住，主要表现为：水土流失严重，荒漠化土地面积不断扩大，大面积的森林被砍伐，天然植被遭到破坏，大大降低其防风固沙、蓄水保土、涵养水源、净化空气、保护生物多样性等生态功能，毁林开垦、陡坡种植、围湖造田等加重了自然灾害造成的损失，草地退化、沙化和碱化面积逐年增加，而生物多样性也受到了严重破坏。这些日益恶化的生态环境，给我国经济和社会带来了极大危害，严重影响了可持续发展，生态环境的保护更是迫在眉睫，而生态环境保护法的体系完善已成为时代的任务。
生态环境法是环境资源法体系的重要内容，目的在于强调对整个生态环境的全局保护，保持生态（包括物种）的多样性，达到维持生态系统的平衡、促进人与自然的协调发展。生态环境保护法的发展和兴起源自人们对生态学的认识之发展，生态学“为研究生物生存条件、生物及其群体与环境相互作用的过程及其规律的科学，其目的是指导人与生物圈（即自然、资源与环境）的协调发展”，随着二战后国际生态科学蓬勃发展，至60年代，生态系统生态学成为生态学研究的前沿，（生态系统生态学是研究生态系统结构、功能、动态与演替，以及人为影响与调控机理的生态学科），它的出现使生态学在人类社会经济发展中的作用发生了改观，生态系统生态学所强调的“整体性”是人类认识自然生态的系统的具有革命性的进步，对该学科的深入了解和学习，满足了社会在资源持续利用和环境保护的客观要求下，保持生态系统平衡，改善生态环境的迫切要求。该学科与法学的结合，在时代的蕴育下，使得生态环境保护法应运而生。生态环境保护法的出现充实了现代环境法的内容，“现代环境法是在环境科学不断发展的基础上，大量吸收了生态学的原理和方法，注重对生态系统全过程的整体保护，强调对生态系统的保护和建设并重。这些都是传统的生态学和环境科学所不能企及的。”
生态环境保护法之所以必须得以提出和构建，盖系本世纪以来，人类生活的地球上，生态破坏达到了令人发指的程度，尽管科学和技术在过去的100年里获得了突发猛进的发展，却正是20世纪新技术的发展成为导致生态衰败的祸首，实际上，科学技术的进步与生态的衰败形成了强烈的对照，人类生活的两个世界-他所继承的生物圈和他所创造的技术圈-业已失去平衡。究其原因，唯“技术只重视处理分离部分的方法，即分解论方法，生态系统恰恰与技术不同，生态系统是不能也不应该被划分成可随意处置的几个部分的，生态系统的特性就在于它是一个整体，在于其各个部分之间都是有机联系在一起的。”这种处理方式之不同使得人们忽略了生态环境的正确处理方法，使生态环境保破坏愈演愈烈，而生态环境保护法更加受到人们的关注。
关于生态环境保护法的概念及内容，有的学者认为“我国生态环境法是国家制定或认可的，为实现经济和社会可持续发展目的，调整有关保护和改善生态环境，合理利用自然资源，防治污染和其他公害的法律规范的总称”，“在称谓上，生态环境法与环境法并不对立，所谓生态环境法就是现代意义上的环境法，因而生态环境法亦可简称为环境法。”这是对生态环境保护法最大化的解释，也即实际上为环境法，这个概念实际上跟俄罗斯法学界对“生态法”的界定相类似.
本文此处所指生态环境保护法系指调整在维持生态平衡，保护整体生态环境和生态功能以及特殊自然环过程发生的社会关系的法律规范的总称。因为生态环境保护法注重生态系统的平衡，与生态学密切相关，因此，生态环境保护法里必然要体现和遵守相关的生态规律，如物物相关规律、环境承载能力有限规律、多样稳定规律、物质能量输入、输出动态平衡规律等等。它通常是在各个自然资源法规范和制度的基础上形成的，是一个综合性法律部门，有时往往要通过土地法、水法、森林法、矿产资源法等自然资源法部门来实现，这些法律部门相互联系、有机配合成一个统一的法律体系为生态环境法的重要内容，但生态环境法与自然资源法仍各不失其独立性，二者有质的区别。
生态环境建设要求防止土地资源的被破坏（因为生态环境的恶化多基于此）、水土得以保持，防治沙化、水资源污染的防治以及发展生态农业，在充分利用自然资源优势促进经济发展的同时更要考虑资源的承受能力，遵循自然生态规律，确保有限资源能够满足经济发展的要求，更要坚决杜绝掠夺性、破坏性经济营，严格控制环境污染，切实保护好生态环境；必须防止资源开发正在造成的生态破坏；建立自然保护区和生态示范区，有效保护珍稀濒危动植物和生态环境，以遏制生态环境破坏趋势。我国环境法学者对生态环境保护的研究，已经引起国家的重视。我国开始重视生态环境保护问题。国务院在2000年12月21日发出通知，印发了国家环保总局会同有关部门制定的《全国生态环境保护纲要》，要求各地区各有关部门结合实际情况认真贯彻执行。制订本地区、本部门的生态环境保护规划，积极采取措施，加大生态环境保护力度，扭转生态环境恶化趋势。
结合前述我国学者对生态环境保护的研究，我国严峻的生态环境问题以及国务院印发的《全国生态环境保护纲要》，我国的生态环境保护法的体系主要由生态环境保护基本法和生态环境保护部门法组成。
生态环境保护基本法的内容包括：生态环境保护的立法宗旨。为全面实施可持续合作战略，促进自然资源的合理科学利用，实现自然生态系统良性循环，保护生态环境，遏制生态环境破坏，维护国家生态环境安全，确保国民经济和社会的可持续发展。
生态环境保护的基本原则：生态环境保护的基本原则是：坚持生态环境保护与生态环境建设并举原则，坚持保护优先、预防为主、防治结合原则，坚持污染防治与生态环境保护并重原则，坚持统筹兼顾综合决策、合理开发原则等。
生态环境保护法的具体内容：建立生态环境保护的管理体制。地方各级政府对本辖区的生态环境质量负责，建立和完善生态环境保护的责任制度，各部门对本行业和本系统生态环境保护负责。明确资源开发单位、法人的生态环境保护责任，实行严格的考核、奖罚制度；建立生态环境保护的监管体制，国务院各有关部门、各级环保部门做好综合协调与监管工作；计划、农业、林业、水利、国土资源和建设等部门，要加强自然资源考核和规划和管理，做好生态环境保护与恢复治理工作。地方各级政府要建立生态环境保护与监管体系；建立生态环境保护与建设的审计制度。
建立生态环境保护体系，包括：重要生态功能区（包括江河源头区、重要水源涵养区、水土保持的重点预防保护区和重点监督区、江河洪水调蓄区、防风固沙区、重要渔业水域等）的生态环境保护，建立部级生态功能保护区、省级及地（市）级的生态功能区，跨省域和重点流域、重点区域的重要生态功能区、跨地（市）和县（市）的重要生态功能区。对生态功能保护区采取的保护措施，各级政府及有关部门加强对生态功能保护区的保护、建设、管理和监督。
对重点资源开发的生态环境保护。包括水资源开发利用、土地资源开发利用、森林、草原资源开发利用、生物物种资源开发利用、海洋和渔业资源开发利用、旅游资源开发利用的生态环境保护；
对生态良好地区特别是物种丰富区的生态环境保护。建立一批新的自然保护区。重视城市生态环境保护，保护公共绿地和生态用地，开展公共绿化和家庭绿化，开展城镇环境综合治理。加大生态示范区和生态农业县的建设。
加强生态环境保护的科技支持能力，鼓励科技创新，加强生态科技经费的投入，推动生态科研成果的转化。加强生态环境保护的宣传教育，不断提高全民的生态环境保护意识，完善生态破坏的举报和听证制度，充分调动人民群众参与生态环境保护的积极性。加强生态环境保护的处罚制度。对严重破坏生态环境的单位和个人，根据情节轻重，分别给予行政处分、经济赔偿和刑事处罚。
生态环境保护法的部门法包括：国土防治法、土地荒漠化防治法、生物多样性保护法、自然遗迹保护法、人文遗迹保护法和国家公园保护法、风景名胜区保护法、防洪减灾法，与自然资源相关的有森林生态环境保护法、草原生态环境保护法、江河湖泊生态环境保护法和海洋生态环境保护法，另外还有全局性的城市生态环境保护法及农村生态环境保护法等。
五、涉外环境资源法
环境资源法的体系还应包括涉外环境资源法。因为目前环境问题已经超越国界，发展成为区域性的、全球的环境污染和生态问题，即国际环境问题。所谓国际环境问题，又称全球环境问题、地球环境问题或人类环境问题，是指超越一国国界的区域性的和全球性的环境污染和生态破坏问题，是生态环境问题国际化的产物。
当前国际环境问题主要表现为：气候变化、臭氧层破坏（耗损）、酸雨污染、生物多样性锐减、淡水短缺、森林破坏、荒漠化、海洋污染和破坏、有毒化学品和危险废物越境转移等。国际环境问题的日趋严重，引起了国际社会的高度重视，1972年6月5日在瑞典首都斯德哥尔摩召开了联合国人类环境会议，通过了《联合国人类环境宣言》，并导致联合国环境规划署的设立，大大推动了国际环境保护的发展。在1992年6月里约热内卢召开的联合国环境与发展大会上，通过了《关于环境与发展的里约宣言》、《21世纪议程》、《生物多样性公约》、《联合国气候变化框架公约》和《关于森林问题的原则声明》等重要文件，发出了建立起一种“新的全球伙伴关系”的口号，提出了“可持续发展”的战略原则，成为国际环境保护的新开端。
我国作为国际社会中重要的一员，必然是参与解决国际环境资源问题的主要力量，我国积极参与有关国际环境保护活动和有关公约的制订。1972年我国派代表团出席了斯德哥尔摩人类环境会议，我国发起并召开了“发展中国家发展与环境部长会议”，通过了《北京宣言》等。我国在与他国共同处理国际环境资源问题、遵守国际条约、履行国际环境义务过程中发生的社会关系，即属我国涉外环境法调整的内容。因此，涉外环境资源法是指调整我国与他国因开发、利用、保护和改善环境、遵守国际环境条约、履行国际环境义务的国际合作与交往中形成的社会关系的法律规范的总称。我国涉外环境资源法的体系主要由三部分组成。一是我国制定的有关涉外环境资源的法律、法规；二是我国与其它国家签订的保护环境的双边协定。三是我国参与的国际条约、国际公约及有关国际性会议的协定等。
关于我国制定的有关涉外环境资源的法律、法规。这方面我国目前较薄弱，我国法律对这方面的规定仅在《宪法》中涉及涉外环境保护的内容，《环境保护法》中涉及的有关条款，《固体废物污染环境防治法》中涉及的涉外环境保护条款，还没有系统的法律规定涉外环境资源法，因此需要进一步加强立法。在制订涉外环境资源法中，须贯彻我国对解决全球环境问题的原则立场，包括经济全球化必须与环境资源保护相协调的原则，尊重国家对自然资源拥有永久的原则；保护环境和经济发展离不开世界和平与稳定的原则，处理环境问题应兼顾各国现实的实际利益和世界的长远利益相结合的原则；加强国际间合作保护全球环境资源的原则等。
涉外环境法要充实的内容还需制定和实施与iSo14000环境体系相配套的国内法律法规，以及适应我国国情的绿色关税制度、绿色技术标准制度、生态标志认证制度、绿色包装制度、绿色检疫制度等环保市场准入制度。此外还需对我国一些陈旧环保制度和措施进行改革，取而代之国际先进的环境保护措施，如污染权交易制度、总量排污收费制度。这些都为涉外环境法制建设的“重头戏”。再者，入世后，随着我国经济、贸易的进一步发展，一方面会导致更多的资源消耗和污染物排放，另一方面又会面临发达国家要求我们多承担保护全球环境之责的更大压力，从而使我国履行国际环境公约的难度不断增加，加大了我国涉外环境法的执行难度。这些都需要涉外环境资源法加以研究解决。
二是我国与其它国家签订的保护环境的双边协定。据有关资料，至1999年5月，我国与美国、日本、朝鲜及各周边国家签订了保护环境的双边协定25项，包括环境保护的合作议定书、环境合作谅解备忘录、环境保护合作协定等。例如：《中华人民共和国国务院环境领导小组办公室和美利坚合众国环境保护局环境保护科学技术合作议定书》、《中华人民共和国政府和大不列颠及北北爱尔兰联合王国政府关于环保合作谅解备忘录》、《中华人民共和国政府和日本国政府环境保护合作协定》等。
三是我国参与的国际条约、国际公约及有关国际性会议的协定。据统计至1999年5月，我国已经参加了一系列有关国际环境资源保护的条约、公约约50多项。其中涉及臭氧层保护公约例如《保护臭氧层维也纳公约》、《关于消耗臭氧物质的蒙特利尔议定书》等；气候变化公约例如《联合国气候变化框架公约》等；生物多样性变化公约例如《生物多样性公约》等；湿地保护、荒漠化防治公约例如《联合国防治荒漠化公约》等；海洋环境保护公约例如《联合国海洋法公约》等；海洋渔业资源保护公约例如《国际捕鲸管制公约》等；核污染防治公约例如《核安全公约》等；南极保护条约例如《南极条约》等；物种国际贸易公约例如：《濒危野生动植物物种国际贸易公约》等；危险废物控制公约例如《控制危险废物越境转移及其处置的巴塞尔公约》等；化学品的安全使用和环境管理公约例如《化学品在工作中的使用安全公约》等；环境权的国际法规定公约例如《经济、社会、和文化权利公约》等；其它国际条约中关于环境保护的规关于例如《外空物体所造成损害之国际责任公约》等。这些我国参加的国际条约和公约，构成了我国涉外环境资源法体系的主要内容。
环境保护基本制度篇6
关键词：科学发展观；环境保护法；修订
我国现行的环境保护法颁布施行于1989年，面对目前复杂的环境形势，这部法律实施了20年却从未修改过。随着环境问题的日益突出，现行环境保护法已经不能适应环境保护工作的实际需要。我国现行的《环境保护法》作为环境保护的基本法，无论从内容上或者是立法形式上都无法统领各项单行生态环境资源法，亟需修订。
一、环境保护法的修订应以科学发展观为指导思想
以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，坚持把以人为本，全面、协调、可持续的科学发展观作为《环境保护法》的立法指导思想，体现当今时代市场经济与可持续发展的理念，引入生态伦理思想，注意对整体生态环境的保护，构建社会主义和谐社会。坚持环境保护基本国策，在发展中解决环境问题。积极推进经济结构调整和经济增长方式的根本性转变，切实改变“先污染后治理、边治理边破坏”的状况，依靠科技进步，发展循环经济，倡导生态文明，强化环境法治，完善监管体制，建立长效机制，建设资源节约型和环境友好型社会。
可持续发展和追求人与环境的和谐共处已成为世界各国环境立法普遍追求的价值目标。如2002年《俄罗斯联邦环境保护法》序言指出：“本联邦法确立环境保护领域国家政策的法律基础，以保证平衡地解决各项社会经济任务，保持良好的环境、生物多样性和自然资源，其目的是满足当代人和未来世世代代的需要、加强环境保护领域的法律秩序和保障生态安全”。我国现行《环境保护法》制定于1992年联合国环境与发展大会之前，修订时，立法目的不应局限于“保护和改善生活环境与生态环境，防治污染和其他公害，保障人体健康，促进社会主义现代化建设的发展”，应把可持续发展的总体价值目标具体化后写入修订后的环保法。同时，立法目的的表述上应注意污染防治与资源保护的有机结合，重视公民的环境权益。
二、环境保护法基本原则必须符合科学发展观
环境保护法的基本原则，是指为环保法所遵循、确认和体现并贯穿于整个环保法之中，具有普遍指导意义的环境保护基本方针、政策，是对环境保护实行法律调整的基本准则，是环保法本质的集中体现。我国现行环保法的基本原则是：环境保护与社会经济协调发展的原则；预防为主、防治结合、综合治理的原则；污染者治理、开发者保护的原则；政府对环境质量负责的原则；依靠群众保护环境的原则。但这些原则需要在科学发展观的基础上重新审视，并要加以修改和补充。
在科学发展观的指导思想下，根据我国和其他一些国家环境法学的最新研究成果，环境保护法可以归纳为以下几个相互联系、相互制约的基本原则：
1.经济、社会发展与环境保护相协调的原则。协调发展，互惠共赢。正确处理环境保护与经济发展和社会进步的关系，在发展中落实保护，在保护中促进发展，坚持节约发展、安全发展、清洁发展，实现可持续的科学发展。
2.损害预防和风险预防为主，防治结合，综合治理的原则。我们不能再走发达资本主义国家工业化初期严重污染环境、后来再治理恢复的路子。环境保护的工作重点应该在预防，同时环境问题是一个涉及很多方面的社会问题，只有发动全社会的力量，综合治理才能有所成效。
3.环境保护知情权与公众参与原则。以人为本是科学发展观的核心，维护人民群众的环境权，首先要做到环境信息公开，公开国家和各地区的大气和水环境质量状况，公开政府在环保方面采取的措施，让人民群众了解当前我国严峻的环境形势和政府为此做出的努力。还要依法公开企业排污行为，发动广大群众和社会舆论进行监督。要鼓励公众参与环境保护，倡导和鼓励绿色消费，关注并采取措施解决老百姓关心的食品安全、饮用水安全、室内污染和白色污染等问题。改变政府没有给相关的利益团体以足够活动空间的现实困境，防止环境保护运动走样为形式化的群众运动。
4.科学保护环境原则。严重的环境污染在一定意义上也是一种资源的浪费，依靠科学技术进步，重视资源利用率的提高，建立一个节约型社会，大力开发和推广节约能源和资源及资源综合利用、回收利用的技术，这既有利于缓解资源不足，又有利于环境保护。
5.国际合作保护环境原则。许多环境问题是全球性的，国际社会为解决这些全球环境问题制定了几十个环境公约和议定书。我们应该积极参加这些公约和议定书的谈判和相关项目的合作。一方面维护我国和其他发展中国家合法的环境权益，一方面对外介绍我国的环保工作，消除中国环境威胁论的影响，努力为解决全球环境问题做出我们应有的贡献。扩大国际环境合作与交流。要积极引进国外资金、先进环保技术与管理经验，提高我国环保的技术、装备和管理水平。积极参与气候变化、生物多样性保护、荒漠化防治、湿地保护、臭氧层保护、持久性有机污染物控制、核安全等国际公约和有关贸易与环境的谈判，履行相应的国际义务，维护国家环境与发展权益。努力控制温室气体排放，加快消耗臭氧层物质的淘汰进程。要完善对外贸易产品的环境标准，建立环境风险评估机制和进口货物的有害物质监控体系，既要合理引进可利用再生资源和物种资源，又要严格防范污染转入、废物非法进口、有害外来物种入侵和遗传资源流失。
此外，还可借鉴《俄罗斯联邦环境保护法》第3条和《加拿大环境保护法》前言的做法，把环境安全、生物多样性保护等也纳入基本原则的范围之列。
三、环境保护法建立的制度应符合科学发展观要求
现行《环境保护法》规定的制度不完全符合科学发展观。例如，国际影响巨大的野生动物消费和外来物种的引进，缺乏制度约束；对公众参与和环保社会团体的建立与发展，缺乏相应的鼓励和支持制度；对与环保有关的市场和经济发展问题，环境产权的确认和环保产业的发展，缺乏相应的确认、保障和促进机制等。为了克服这些制度空白，修订该法时，可借鉴加拿大、日本、俄罗斯等国环境基本法制度建设的经验，加强法律权利（力）、法律义务、法律调整机制、市场准入、市场规则与市场运行、环境后果与纠纷处理六个方面的制度化工作。具体来说，主要建立以下制度：
1.公众环境权制度。我国现行《环境保护法》第6条首先强调的是环境义务而非环境权利；对于环境权利，也仅限于检举权和不明确的控告权。在《环境保护法》修订中应明确规定公众的环境权利和义务，强调公众的监督权，充分调动公民环境保护的积极性，提高公民的环境意识。“人们有权知道环境的真实状态”，在环境立法的每一个阶段都应建立听证制度，广泛地听取社会各个方面的意见，并要求立法和行政的每一个阶段都对这些意见做出具体、明确的回应，对公众公开。
2.特殊的法律救济制度。因环境侵权极其特殊，所以，对侵犯环境权的违法行为必须采用特殊的法律救济制度。（1）设立特殊的诉讼时效，以维护社会成员的利益。因为环境污染造成的损害具有长期潜伏性，现有的基于普通民事诉讼的最长诉讼时效与环境侵权后果出现的时间相比，20年的最长时效显得太短。（2）诉讼主体的特殊性。对于因企业的破产、注销等情况下，致使环境侵权案件的诉讼主体消失的问题，建议参考美国各州相关法律规定，即规定公司终止以后，作为责任主体还将存在一段时间，只要在追诉期内，已经终止的公司依然像普通人一样可能成为被告。因此，建议我国《公司法》中也规定一个适当的公司续存年限，在此期间处理公司终止前造成的环境侵害事件，已经终止的公司可以成为诉讼的被告。（3）特殊的举证责任制度。在权利救济方面，要结合有关的司法解释，明确污染损害与部分生态破坏的无过错民事责任制度、因果关系推定或反证制度和举证责任倒置制度。（4）特殊的民事救济制度。鉴于环境侵害造成的损失往往巨大，应鼓励社会团体和律师的援助救济制度，并设立环境责任保险、环境损害赔偿基金，使受害者能够获得及时有效的补偿。（5）特殊行政诉讼制度。针对部分地区和行业为了追求短期利益，违背科学发展观作出的损害环境的抽象行政行为，在可能的情况下允许提起行政诉讼。
3.政府行政主管部门和人员环境责任具体化制度。在修订《环境保护法》时应明确各级地方人民政府及其环境保护行政主管部门、人员违反环境法律应承担的责任，至少应该在生态环境与资源保护的各种单行法中予以具体化。对违法审批项目、充当污染企业“保护伞”的领导要依法追究责任，对政府及其环境保护行政管理部门的行政不作为要严厉处罚。同时，要增加各级人民政府及其环保部门、人员违法违纪的法律处罚责任内容，并在量刑上予以确定。
4.环境资源的国有制度。在修改《环境保护法》时应明确环境资源，特别是珍稀野生动植物、矿产资源的处置权、开发权等属于国有。科学发展观要求环境安全理念，对于开发者应在招标的同时，要求其向当地国有资产管理委员会缴纳足以恢复生态原貌的环境安全保证金，保证开发地区数十年后的环境安全。
5.行政首长问责制度。科学发展观要求改变以往单纯以GDp来考核地区行政首长政绩的模式，改变地区行政首长为了谋取政绩不惜以子孙后代的幸福为代价的行为。同时，要改变现有的官员考核制度，对于因工作失误造成重大环境事故的要依法追究其行政责任。
在中国并不缺少环境法，而是缺少能够作为中国可持续发展的基础的合理的环境法。因此这次修订力求真正为中国的可持续发展提供符合科学发展观的环境保护法。
参考文献：
[1]中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定[n].人民日报，2003-10-22.
[2][美]大卫·雷·格里芬编.后现代精神[m].王成兵，译.北京：中央编译出版社，1998.
[3]陶文昭.精英化世纪[m].北京：中国发展出版社，2000.
环境保护基本制度篇7
日本的环境保护政策是在20世纪50、60年代经济高速增长、重化工业急剧发展引发公害事件频繁发生、公众诉讼接连不断的情况下制定的；到了70年代公害事件得到有效解决，日本逐步进入全面的环境保护阶段，80年代日本面对着全球环境问题的挑战，1994年正式通过《基本环境法》并制定了面向21世纪的一系列新的环境政策，特别是提出了建立循环经济和循环型社会的政策目标，使日本的环境政策向着国际一体化的方向深入发展。总的看来，日本国内对待环境保护的态度大致可以分为经济发展优先，环境与经济并重时期以及可持续发展优先、确立循环型社会理念三个阶段。
我国的环保事业起步较晚，建国初期，环保问题并未得到足够重视，环保政策的制定也没有像日本那样具有迫切的现实需求。70年代中国环境保护刚刚起步，1972年6月，中国派团参加联合国在斯德哥尔摩召开的第一次人类环境会议。以此为契机，1973年召开了第一次全国环境保护会议，并审议通过了中国第一个具有法规性质的环境保护文件《关于保护和改善环境的若干规定》，环境保护事业开始兴起。环境政策从片面的强调经济发展向经济发展兼顾社会发展转变，并逐步渗入社会经济发展的各个领域。经济与环境协调统一发展原则成为环境政策基本原则。80年代，我国迎来了经济高速发展与环境问题的两难抉择，科学发展观与发展循环经济被相应提出。然而，21世纪初，我国在发展循环经济建设循环型社会的实践方面仍存在很大差距，在节能减排、发展低碳经济，排污交易方面仍处在探索阶段。
二、中日环境保护政策主要内容比较分析
（一）日本环境保护政策。21世纪日本环境政策最突出方面是提出了发展循环经济、建设循环型社会的环境政策理念，其环境政策的内容主要包括：1.环境计划制度。为了全面、协调地推进环境保护政策，日本政府制定了有关环境保护的基本计划，确定了环境保护政策大纲和总体目标。2.指令控制制度。包括：环境影响评价制度、总量控制制度、公害防止计划制度、公害防止协议制度、公害防止管理员制度、公害受害者补偿制度、公害纠纷处理制度。3.经济控制制度。包括，经济资助，国家对削减污染物排放的排污者给予适当的经济资助；经济惩罚，通过适当数额的罚款来促使排污者采取措施削减污染物排放；经济赔偿，政府着重敦促带来公害的企业履行恢复环境的责任，以及追究它们救助被害者的责任。
（二）中国环境保护政策。中国的环境政策的主要坚持根源改善原则与明确责任原则，根源改善原则即强调制定环境政策必须从源头上解决问题，预防环境问题的产生。明确责任原则，一是地方政府对辖区环境质量负责原则；二是谁污染谁治理原则；三是谁开发谁保护原则。环境政策的内容主要包括：
1.环境污染控制政策。（1）管制性政策。通过环境立法和政府指令两种形式来实现对环境污染者的管理。（2）引导性环境政策。通过制定相关激励制度、环保产业政策，启发和提高公民公众环境意识。
2.生态保护政策。（1）基本保护政策。包括：可持续利用、统一规划分级管理、资源总量平衡、多目标综合开发利用政策等。（2）领域生态保护政策。包括：水资源、森林资源、土地资源、生物多样性保护政策等。
（三）比较分析
1.政策完备程度方面
（1）法律法规体系。日本的环境政策主要体现在环境法律法规体系当中。相对我国来说，日本的环境法律法规要具体和完备许多。如：为了推进可持续发展社会战略，日本政府把可持续发展规划予以法制化。2001年1月6日，出台了《循环型社会形成推进基本法》，而后又进一步针对不同种类的资源，从法律上进行了更为详细的规定。而我国缺少程序性的法律规定和具体操作细则，以及有些法律制度本身互相矛盾等等问题，导致环境执法遇到实际问题时往往执行困难。
（2）环境经济政策。环境经济政策是政府为保护和改善环境而制定的经济活动依据和准则，其目标是纠正环境问题的外部不经济性，使外部费用内部化。日本的环境经济政策注重立法手段与经济手段并用，并伴有执行保障体系。通过施行一系列环境经济政策，促进了环保技术的创新，也降低了环境治理与行政监督的成本。我国环境经济政策种类很多，但没有形成完整的政策体系，能够切实发挥宏观调控作用的也不多。就拿排污收费制度来说，经过多年的调整和完善，排污收费制度日趋成熟，对遏制环境污染也起到了一定作用。
三、中日环境保护政策的实施机制比较分析
（一）地方政府在环境保护的作用方面。日本的地方政府在环境保护方面要先于中央政府并发挥主导性作用，地方政府制定的环境保护法律法规要比中央政府严格；而中国的地方政府则是在中央政府采取政策措施之后才开始发挥作用，是按中央政府的环保政策施行的。
（二）在市场运作机制方面。中国通过市场机制发挥作用以保护环境的措施比日本要弱的多。日本在市场运作机制方面从生产活动环节与社会整体运行机制两个方面同时着力推进，在生产、流通和消费环节上：尽可能减少生产环节中的浪费现象；物品的再利用方面；对不可重复使用的物品再循环利用；利用焚烧炉焚烧所产生的热量进行发电；废渣废弃物的填埋不污染生态环境。
（三）在普及环保教育提高公众环保意识方面。日本加强公众的公害环保教育，在学校进行环境教育，设立了环境单元，环境教育纳入义务教育法；重视社会教育与社区教育，渗透环保意识提高公众参与环保的积极性和自觉性。而中国在环保的宣传力度方面有待进一步加强，公民的环保意识和公众的参与环境保护和管理仍需进一步提高。
四、中日环境保护政策比较对我国的启示
（一）应加强我国环境保护政策的法律化和制度化。强化环保立法科研，完善环境法律法规体系，提高环境法律的可操作性，解决环境执法难问题；强化环境发展规划研究，根据环境容量和资源的承载能力，确定战略性、长期性的环境保护规划；加强对环境税收、排污权交易、环境公共财政、生态补偿等环境经济政策的研究，建立一体化的、科学的、操作性强的有中国特色的环境经济政策体系，综合运用法律、经济、技术和必要的行政办法促进生态和谐。
环境保护基本制度篇8
【关键词】农村生态环境；环境法制；环境立法；环境政策
【正文】
随着农村经济的发展与新农村建设的加快，农村生态环境保护与农村社会经济发展相比较存在着明显的不同步。昔日的山青水秀土肥村美的秀丽乡村，出现了水体大面积污染、土壤肥力下降、垃圾随意堆放、工业污染加剧的情况。长期以来由于国家政策、资金和技术支持力度不够，农村生态环境保护落后于城市速度，对农村居民卫生和健康构成了巨大的威胁。尽管近期国家加大了农村生态环境治理政策力度，农村生态环境保护工作取得了较大进展，但由于农村的点源污染与面源污染共存，生活污染和工业污染叠加，各种新旧污染相互交织，工业及城市污染向农村转移，使农村环境形势仍然十分严峻，并危及农村饮水安全和农产品安全，严重制约了农村经济社会的可持续发展。因此要落实科学发展观，建设资源节约型、环境友好型社会，就要加强农村生态环境保护，切实解决危害农民群众身体健康、威胁城乡居民食品安全、影响农村可持续发展的突出生态环境问题。而解决这一问题关键在于是否建立健全农村环境保护的有效政策、法规与制度体系。
一、农村生态环境问题的表现
(一)水体污染严重，水生态系统破坏
农村水体污染主要表现是工业污水、农业污水和生活污水“三污合流”，未经处理的废水直接污染饮用水源，无法满足农田灌溉；同时近几年农村旱涝灾害频发，河流断流，湖泊萎缩，鱼虾绝迹，天然绿洲消失，水库蓄水减少，地下水位下降严重。
（二）基础设施建设落后，固体垃圾污染严重
长期以来，村庄建设规划差，基础设施少，道路无硬化、无公厕、人畜居住混杂、不可降解农膜使用量急剧增加却无法回收，固体垃圾随意堆放。
（三）农业生产不当，环境资源破坏严重
农民环保意识比较薄弱，滥施农药、化肥，恳荒围湖造田，乱挖乱采，不仅农业产品受到严重污染，也逐渐污染了土壤、空气、水源，对农业生态系统造成极大威胁。另一方面由于人多地少，再加上自然灾害多发，土地退化、沙化、碱化严重，进—步加剧了人地矛盾。
（四）集体林权改革滞后，林业生态系统破坏
集体林权改革滞后，经营主体不明确、经营机制不灵活、利益分配不合理，严重影响了农民发展林业的积极性。其次地方政府决策不当，盲目开发山区，发展果业，加剧了森林植被破坏。再由于农村经济落后，农民伐木为柴，乱砍滥伐现象屡禁不止，结果是森林生态系统的破坏，使生物多样性环境遭受了破坏，并造成了大量水土流失，土地蓄水量下降。
（五）工业向农村的转移，加剧了农村的工业污染
乡镇企业大多是一种以低技术含量、布局不合理、无集聚效应、粗放经营为特征的工业化。由于其生存环境、基础条件及管理水平的相对薄弱，造成污染后缺乏治理技术与资金，治理困难，使农村生态环境产生工业化污染问题。同时大量污染严重的城市工业企业搬迁到城郊或农村地区，或者直接将城市垃圾运往农村，造成城市工业污染“上山下乡”。
二、农村生态环境问题法制成因与对策
农村生态环境问题的产生有着自然、历史、经济与社会等诸多方面原因，这里只对其法制成因与对策进行分析。现行法制状况对环境的保护力度不够，立法是从过去的经济发展为重，环境保护为轻出发，“环境立法缺位，农村环境管理机构匮乏，环境保护职责权限分割并与污染的性质不匹配，基本没有形成环境监测和统计工作体系”。①所以，要健全和完善我国农村环境法制建设，以新的角度和新的观念完善环境法治建设是统筹城乡发展、统筹人与自然和谐发展的重要举措。下面对影响农村生态环境法制建设成因逐一进行分析。
（一）环境政策原因环境政策原因主要表现是环境政策失灵。环境政策失灵是指国家在农村生态环境保护方面的宏观政策失灵和微观政策失灵。宏观政策失灵集中表现为政府在宏观经济政策制定过程中忽视农村生态环境保护和缺乏必要的环境问题保护对策，只到07年国务院专门召开的全国农村环境保护工作会议，才出台了《关于加强农村环境保护工作的意见》，才将农村环境保护工作提到了新的高度。与城市相比，城市早已在这些方面如生活污水集中处理、环境噪声和烟尘控治、工业企业污染物达标排放、循环经济与节能及减排、综合利用等方面有一套行之有效的政策与措施。同时还有“创建环境模范城市”的鼓励政策以及有“飞行监测、限期治理、关停企业”等强制措施，而农村在这些方面几乎是空白。微观政策失灵是指具体的环境保护政策的缺陷而导致的环境问题。一方面是政策不够健全，在农村生态环境保护方面缺乏实效性强的政策，即使有政策但因原则性太强缺乏可操作性而没有起到应有的作用。另一方面是已有的环境保护政策存在着不一致和不协调之处，尚需完善。无论是政策体系，还是工作力度，农村环保工作都还在起步阶段，其中农村生活污染治理、规模化畜禽及水产养殖污染治理、农业废弃物综合利用、土壤污染防治技术、农药和化肥面源污染防治等政策几乎是空白。因此，要根据农村环境问题量多面广、监督对象复杂的内在特点和工作基础薄弱的实际现状，加强农村生态环境政策支持工作，在政策上倾斜，在经济上扶持，在技术上支持。要多出台农村环保财政补助、污染减排财政奖励等政策手段，推动实施农业可持续发展战略。“尽管中国农村环境与经济的矛盾有别于城市，但城市环境保护积累的经验和各项管理制度足以供农村环境管理借鉴。”②环境问题的出现与经济发展密不可分。资源、环境是农业可持续发展的核心和基础，农业可持续发展需要生态环境支撑。所以加大政策保障措施，优化农村生态环境，是全面落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的必然要求，是扎实推进社会主义新农村建设的关键。
（二）立法原因
立法原因主要是指农村生态环境立法缺位，已有立法对农村生态环境保护力度不够。《环境保护法》立法时间较早，受时代影响侧重于工业污染控制和城市环境保护，对农村生态环境保护方面关注不够，仅有几个条文很简单。我国目前的诸多其他有关的生态环境法规，如《固体废物污染环境防治法》、《水污染防治法》、《大气污染防治法》等，对农村生态环境管理和污染治理的具体措施与制度规定不足。二是农业自然资源利用与生态保护缺乏统一规范，并且未能将农村环境、农村自然资源和农村生态的保护统一起来，农民的环境权益无法得到有效保障。三是行政法规不到位，本应弥补农村生态环境的上位立法的过于原则性和不足这种情形，却未能出台一部农村生态环境保护的综合性行政法规。“一些重要环境领域还存在立法空白，如土壤污染防治、农用塑料薄膜污染、农村噪声污染、农村生活污水污染、农村环境基础设施建设等方面的立法基本是空白”。③各地方即使有相关地方法规，在规定上也不尽相同，比较混乱，并且是条块分割，形不成完整统一制度体系。如农业部负责农业环境保护工作，主要是保护和管理农业环境，控制农药、化肥、农膜对环境的污染，推广植物病虫害的综合防治。国家环保总局负责农村村镇环境保护工作，各个地方政府所颁布的农业生态环境保护条例涉及到渔业、水利、林业多个部门，内容和规定都存在差异。因此，加强立法工作，完善农村环保的地方性法规体系是农村生态环境保护的基础。将来的《环境保护法》的修改应强调农村生态环境保护，并制定农村生态环境单行法；相关法律法规的立法也要关注农业生态环境的保护。同时尽快制定《土壤污染防治办法》等专项法规，逐步把农村环境保护纳入法制化管理体系之中，修订原有涉及农村环境保护而不适宜的法律法规，做到有法可依，责权清晰，有效防止农村地区种植业、养殖业、工业、生活以及外来污水和废弃物的污染，防止农村生态遭到破坏。
（三）法律制度原因在农村生态环境保护制度方面，考察现有的有关生态环境建设的基本法律制度，会发现现有的制度比较零散、不全面，缺乏对农村生态环境建设的基本法律制度系统而明确的规定，无法满足生态环境建设的实际需要，从而导致制度缺位、制度执行和监督不力的情况。目前相关法律法规虽已建立了环境影响评价制度、排污收费制度、污染集中控制制度、限期治理污染制度等一系列生态环境管理制度，但这些制度主要应用于城市环境污染的治理方面。同时在农村生态保护方面仍存在制度缺位现象，至今仍没有一套治理农村生态环境问题的制度具体安排。在这种制度缺位的情况下，诸如土地退化、水土流失、水资源浪费与污染严重等重大生态环境问题难以得到有效治理。再次，尽管在有些方面建立了制度，但由于制度执行不力，致使制度功能不能有效发挥。从环境污染的治理制度来看，如排污收费制度，资源收费制度虽然对控制环境污染有积极的作用，但在实施中存在着一定问题。此外，生态环境保护和建设是一项系统工程，涉及计划、农业、林业、畜牧、水利和科技等多个部门，管理体制与环节多、各项治理措施相互脱节，造成制度执行和监督不力。因此要尽快建立起农村生态环境保护的基础制度。“农村环境保护制度和考核体系建设要尽快建立，将城市环保和农村环保置于平等位置，从法律、法规体系上，对农村环境保护制度的建立提供依据”，④它是构成农村生态环境建设法律的基本内容，对于实现生态环境建设法律的目的与任务具有极为重要的意义。这些制度应当包括：除继续完善排污许可证制度、征收排污费制度、环境影响评价制度等制度在农村环境保护工作中切实可行外，还应建立如下制度：农村生态环境建设规划制度、农村清洁生产促进实施制度，生态环境建设问责制度、农村环保责任制度和农村生态环境考核制度，畜禽养殖污染防治管理制度、生态环境监测制度、农村生态环境信息公开制度、农村生态环境补偿制度、农村生态环境建设财政转移支付制度、生态环境破坏事故防范与预警制度、农村环境纠纷法律援助和公益诉讼制度等。
（四）政府管理原因农村生态环境问题形成的重要原因之一是环境管理不当。主观上来看农村生态环境管理是有政策但政策在部门之间协调不足或冲突，无手段和措施来达到政策目标；农村环境管理机构匮乏，环境保护职责权限分割并与污染的性质不匹配，基本没有形成有效行政管理工作体系和管理措施。客观上是农村生产与生活中不科学的行为，长期形成的一些生活陋习和农村环保基础设施的缺失，企业地处偏远、点多面广，排污主体具有不确定性，监管主体很难界定，难以用城市的监管的手段与用行政执法的手段来治理。因此要克服以上不足，农村环境治理要走与城市环境治理不同的工作思路，要创新工作方法，增强服务意识，变监督管理为预防管理，变单纯的依法行政为服务与执法相结合。具体工作中要将农村环境污染防治纳入年度考核范围，实行行政问责制的工作体制，形成党委领导、政府推动、部门联动的工作格局，落实工作人员与经费，探索多元化、市场化、专业化的农村环保治理社会化管理模式和机制。其次，制订农村生态环境建设规划及年度实施意见，根据年度工作重点，将各项整治和建设任务分别落实到相关部门，并建立农村环境保护责任制，设立环境指标作为对乡镇考核的重要指标，专门出台年度生态任务和环保专项行动考核办法。再次，要强化农村环境服务与执法力度。在服务上，要象创建国家环保城市一样大力开展生态乡村示范创建，重点开展农村工业点源污染防治、生活污水与垃圾治理、农村畜禽养殖业的管理、土壤污染防治、流域河道整治、生态产业实施等关键工程。加大农村农业污染控制与治理技术的推广运用力度，落实好“以奖促治”和“以奖代补”的政策措施，做好农村环保项目申报，积极争取中央和省里的专项资金，加快推进农村环境保护基础设施建设。在执法上各执法单位要切实克服地方保护主义，积极配合有关部门加强对乡镇企业的监管和对违法排污企业的打击力度，加大农村环境执法力度。
（五）生态环境技术规范制定与推广原因现阶段农民的环境保护意识还不强，对环境保护的认识尚不足，对环境保护的知识很欠缺。滥用化肥与农药、秸杆随意焚烧、家禽粪便污染水源等问题日益突出，农民却对破坏环境的行为及其产生的后果浑然不知。长期以来，农民缺乏环保理念，而政府在农村环境保护中主导作用不足，农民缺少科学规范来保护环境，也缺乏科技与资金，导致农村污染治理基础设施建设和运营的市场机制难以建立。过去的农业技术推广体系随着各乡镇精简与压缩，基本处于瘫痪与失灵状态。既是尚存的农技推广系统由于缺少财政支持，也无法开展农业技术推广，从而切断了农民获取环保措施的最重要渠道。农村的环境污染治理正是由于存在着政策、技术、经济等方面问题，从而使农村污染治理体系滞后于农村现代化进程，基本没有形成有效防控与治理机制。因此要组织农业科技服务专家队伍，在农村中大力普及环保法律法规和科技知识，提高农村干部群众保护环境、防治污染和维护生态平衡的自觉性和责任感；要大力推广绿色植保和环保防治技术，引导农民发展节约型、环境友好型生态畜牧业、改善农村环境质量、地表水环境等环境问题；要发展生态农业，控制农药、化肥、农膜等对农田和水源的污染。积极推进农村环境的监测工作，加强农村环境质量监测。要针对农村环境保护工作现状和农民群众的特点，采取符合农村实际、贴近农民群众的形式，制订简单易懂的安全控害技术规程，把农产品安全生产安全与监控、农村生活污染防治、畜禽养殖业污染防治、秸秆综合利用、水产养殖污染防治、农药化肥面源污染防治、土壤污染防治等技术编发成切合实际的农村生态环境保护技术手册，把生活与生产活动的科学规范以及环境保护法律法规送到农民身边、农户家中，使环保科技知识与法律法规深入人心。
三、结论
环境法制建设是事关农村生态环境问题的重要措施，因此针对农村的生态环境保护问题，要加大政策扶持力度，推动农村可持续发展。
【注释】
[1]李建平，《农村环境污染防治对策研究》，《安徽农业科学》2007第3期35页。
[2]林真、李卫华、丁洪，《我国新农村建设中的环境污染问题及其治理措施》，《农业环境与发展》，2007年第1期32页。
环境保护基本制度篇9
【论文摘要】现行的《中华人民共和国环境保护法》存在价值目标的局限、理发理念的偏差、制度体系的失衡、协调机制的缺失、法律保障的不足等问题。但废除该法并非可取之策，因为，环境保护基本法具有宣示可持续发展战略、明确“权力——权利”配置原则、建立双重协调的法律机制、构筑全力保障体系之功能。因此，应该修改《环境保护法》，提升其法律地位，完善法律制度，以使其真正起到基本法的作用。【论文关键词】环境保护法；基本法；可持续发展1989年12月26日七届全国人大第11次常委会通过的《中华人民共和国环境保护法》（以下简称《环境保护法》），这部法律是根据1982年《宪法》第26条：“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害”的要求，结合当时环境保护发展的新形势、新情况、新要求，总结了十多年来中国环境保护工作的经验，吸收了国外环境立法的成功做法，在对“试行法”进行较大幅度修订的基础上重新颁布的。客观的讲，《环境保护法》施行近15年来，对于保护和改善环境质量，促进经济、社会、环境协调发展起到了积极的作用。但在该法实施过程中，也的确暴露出其诸多不足。越来越多的迹象表明：这部法律已经不能满足中国社会经济发展的需要，不能适应可持续发展的要求。现实问题的存在，引发了当前对《环境保护法》何去何从的激烈争论。有人认为，中国需要一部环境保护基本法，因此，应对现行的《环境保护法》及时进行修订完善，以适应形势发展的需要；有人认为，我国已经对环境保护的单行法进行了大规模的修订，有的单行法甚至已经多次修订，在单行法修订过程中，不仅及时总结了我国成熟的环境保护经验，而且吸收了一些国外的先进制度；同时，现行立法计划中也有更多的环境保护单行法被列入，在单行法的立、改、废完成以后，各项制度都将更加成熟，《环境保护法》将失去存在的理由；因此，现行的《环境保护法》不仅不应修订，而且应在不久的将来被废止。面对环境基本法的存废之争，人们也有不同态度。有人认为，这仅仅是一部形式意义上的法律文件，有或者没有无关紧要，没有必要劳神费力的去讨论；更没有必要大动干戈，让所有人都来参与争论，立法机关自己决定足矣。我对这种至少是没有学术责任感的态度不以为然。表面看来，这的确是关于一部形式上的法律文件是否有必要存在的争论，其具体对象特指现行的《环境保护法》，如果止步于此，现在的争论似有小题大做之嫌，一部法律文件是否存在并不会引发“地震”或“飓风”，不足以摧毁中国的环境保护事业。但透过争论的表面，便不难发现：事情绝非形式那么简单。它不仅是一部法律文件的存废之争，其实质是对可持续发展观及环境法的根本认识以及如何理解和实现科学发展观的问题。我以为，无论中国未来是否存在环境基本法，此番争论都将对中国的环境法以及中国的可持续发展产生巨大影响，将成为实现科学发展观的一个重要而具体的内容。对于如此重大的问题，不能轻率决策，至少应该在广泛征求各方面意见的基础上，通过科学的论证与周密的分析，得出理性的结论，而不能被一些表面的、感性的认识所迷惑。因此，展开对环境基本法存废问题的透彻讨论、集中各方意见不仅是必要的，而且是必须的。一、《环境保护法》的缺陷如前所述，现行的《环境保护法》颁布于1989年。回顾十五年前《环境保护法》从试行法到正式法的修订，理由十分充分：“在执行中也发现环保法（试行）有不够完善的地方，有些内容也已不适应当前形势发展的需要：一是环境保护的立法依据发生了变化。二是对许多在实践中行之有效的制度没有加以确认。……。三是有些内容已不适应当前形势发展的需要。”“环保法（试行）是试行法，应当在总结经验的基础上，加以修改完善，作为正式法律施行。”该法在修订时，充分考虑了当时国内外成熟的环境保护立法经验，在“协调发展”这一相当先进的立法理念指导下设计了制度体系，体现了当时较高的立法水平，中国的环境保护法及其实践也被世界上誉为“中国式的环境保护道路”，受到国际社会的广泛赞誉。因此，《环境保护法》对于中国环境保护事业的贡献是我们必须承认的客观事实。但是，我们也必须看到，一部法律的生命力与其所依存的“环境”密不可分，在当时诸多限制性条件制约下，《环境保护法》的开放度与适应性都十分有限。在《环境保护法》施行的15年中，
环境保护基本制度篇10
（一）环境税收的基本内容
随着可持续发展理论得到国际社会日益广泛的认同，环境保护问题备受各国政府的重视。税收作为政府用以调节社会经济生活的一种重要工具和手段，在保护环境方面发挥着越来越重要的作用。一些经济发达国家由于在经济发展过程中曾饱受环境问题的困扰，率先尝试将税收用之于环境保护，并收到了较好的效果。鉴于发达国家在经济发展进程中已经取得的经验和教训，世界银行的有关专家建议发展中国家“针对环境的破坏征收环境税”。实际上，许多发展中国家已经开始将保护环境作为其税制改革的一个重要政策目标。一个以纠正市场失效、护环境为政策目标的新的税收类别——境税收正在悄然兴起。
由于国情和税收政策的差异，各国环境收制度的具体内容不尽相同，但其基本内通常都由两个部分所构成：一是以保护环为目的，针对污染、破坏环境的特定行为课征专门性税种，一般称之为环境保护，它是环境税收制度的主要内容。如荷兰的燃料使用税、废物处理税和地表水污染；德国的矿物油税和汽车税；奥地利的标油消费税；部分经济合作与发展组织成员国课征的二氧化碳税以及噪音税等等。二是其他一般性税种中为保护环境而采取的种税收调节措施？包括为激励纳税人治理污染飞保护环境所采取的各种税收优惠措施和对污染、破坏环境的行为所采取的某些加其税收负担的措施。在环境税收制度中，后者通常是作为辅内容而存在，配合种专门性环境保护税发挥作用的。
（二）环境税收的社会经济意义环境税收的产生拓宽了税收的调节领，不仅在保护人类生存环境方面发挥了重作用，而且充分体现了税收的“公平”和效原则，具有重要的社会经济意义。
1.保护人类生存环境，促进社会经济可续发展。
自从“可持续发展，''''的概念在本世纪80代被明确提出以来，至今已发展成为比较整的理论体系，并被国际社会普遍接受。可持续发展理论的指导下，联合国于1992召开了环境与发展大会，通过了《21世纪程》等重要文件，确定了全球性可持续发战略目标及其实现途径。很多国家也相继定出本国的可持续发展战略。由于环境的染和不断恶化已成为制约社会经济可持发展的重要因素，因而，保护环境就成为持续发展战略的一项重要内容。
然而，在市场经济体制下，环境保护问是无法靠市场本身来解决的。因为市场并仁万能的，对于经济发展所带来的诸如环境保护等“外部性”问题，它是无能为力的。其原因在于，在市场经济条件下经济活动主体完全根据自身经济利益最大化的目标决定自己的经济行为，他们往往既不从全局考虑宏观经济效益，也不会自觉地考虑生态效率和环境保护问题。因而，那些高消耗飞高污染、内部成本较低而外部成本较高的企业或产品会在高额利润的刺激下盲目发展，从而造成资源的浪费、环境的污染和破坏，降低宏观经济效益和生态效率。对此，市场本身是无法进行自我矫正的。为了弥补市场的缺陷，政府必须采取各种手段对经济活动进行必要的干预。除通过法律和行政等手段来规范经济活动主体的行为之外，还应采用税收等经济手段进行宏观调控。税收作为政府筹集财政资金的工具和对社会经济生活进行宏观调控的经济杠杆，在环境保护方面是大有可为的。首先，丁针对污染和破坏环境的行为课征环境保护税无疑是保护环境的一柄“双刃剑".它一方面会加重那些污染、破坏环境的企业或产品的税收负担，通过经济利益的调节来矫正纳税人的行为，促使其减轻或停止对环境的污染和破坏；另一方面又可以将课征的税款作为专项资金，用于支持环境保？な乱怠F浯？在其他有关税种的制度设计中对有利于保护环境和治理污染的生产经营行为或产品采取税收优惠措施，可以引导和激励纳税人保护环境、治理污染。可见，在市场经济条件下，环境税收是政府用以保护环境飞实施可持续发展战略的有力手段。
2.体现“公平”原则，促进平等竞争。
公平竞争是市场经济的最基本法则。但是，如果不建立环境税收制度，个别企业所造成的环境污染就需要用全体纳税人缴纳的税款进行治理，而这些企业本身却可以借此用较低的个别成本，达到较高的利润水平。这实质上是由他人出资来补偿个别企业生产中形成的外部成本，显然是不公平的。通过对污染、破坏环境的企业征收环境保护税，并将税款用于治理污染和保护环境，可以使这些企业所产生的外部成本内在化，利润水平合理化，同时会减轻那些合乎环境保护要求的企业的税收负担。从而可以更好地体现“公平”原则，有利于各类企业之间进行平等竞争。由此可见，建立环境税收制度完全合乎市场经济运行、发展的需要。环境税收的产生，既是源于人类保护环境的直接需要，也是市场经济的内在要求。而且市场经济体制使经济活动主体所拥有的独立经济利益和独立决策权利又是环境税收能够充分发挥作用的基础条件。环境税收首先诞生于高度发达的市场经济国家，恰好证明了这一点。
环境问题是入类在社会经济发展中面临的共同性问题。我国是一个发展中国家，随着工业化进程的不断加快，环境问题也日渐严重，主要表现在三个？方面：一是由于过度地采伐森林和放牧，使植被资源遭受严重破坏，造成生态环境恶化，不仅直接危及农、林、牧业的发展，而且使自然灾害更为频繁地发生。二是由于我国的企业多以煤炭为主要燃料，加之一些高能耗、重污染型企业迅速发展，使工业污染物的排放量骤增矿严重地污染了大气、土壤和水源。三是由于人口迅速增长、城市化进程加快和消费水平提高，使城市生活垃圾大量增加却未能得到妥善处理，从而造成环境污染。而机动车辆的增加则使空气污染变得更加严重。从某种意义上说，一些在西方国家工业化进程中曾经出现过的环境问题正在我国重演.
环境的恶化不但直接影响着我国人民的生存质量，而且制约着我国社会经济可持续发展。面对日趋严峻的环境状况，借鉴国外的经验，加强环境税收制度建设，运用税收手段来保护我国的环境显然是非常必要的。而社会主义市场经济体制的确立，又为环境税收制度的存在提供了更充分的理由和客观条件。
二、我国现行税收制度申的环境保护结施
实际上，自改革开放以来，我国一直将保护环境作为一项基本国策，运用税收手段加强环境保护也已经有20余年的历史了。早在70年代，我国的原工商税和工商所得税中就曾规定对工业企业以废渣、废液、废气等“三废”和其他废旧物资为主要原料生产产品所取得的销售收入和利润给予定期免税照顾。此后，我国的税收制度虽然历经多次改革、调整，但始终将保护环境作为税制建设的一项重要内容。税收制度中有关环境保护的内容不仅得以延续，而且不断丰富和发展。我国现行税制中的环境保护措施主要包括：
1；消费税。
对环境造成污染的鞭炮、焰火、汽油、柴油及摩托车、小汽车等消费品列入征收范围，并对小汽车按排气量大小确定高低不同的税率。
2.增值税。
对原材料中掺有不少于30%的煤石干石等废渣的建材产品和利用废液、废渣生产的黄金、白银在一定时期内给予免税优惠。
3.内资企业所得税。
规定利用废液、废气、废渣等废弃物为主要原料进行生产的企业，可在5年内减征或免征企业所得税。
4、外商投资企业和夕卡国企业所得税。
规定外国企业提供节约能源和防治环境污染方面的专有技术所取得的转让费收入，可减按10%的税率征收预提所得税，其中技术先进、条件优惠的，可给予免税。
5.固定资产投资方向调节税。
对符合国家环境保护政策，有利于保护环境、减轻或消除污染的水土保持工程、防护林工程、森林保护、高效低残留农药、城市煤气、集中供热、污水处理厂、垃圾处理厂等投资项目规定了零税率；而对一些污染严重、不符合环境保护要求的小冶金、小炼油以及部分化工项目规定按30%的高税率征税。
应当肯定，上述税收措施采取“奖限结合”的办法，形成了鼓励保护环境、限制污染的鲜明政策导向，与政府的其他有关措施相配合，在减轻或消除污染，加强环境保护方面发挥了积极的作用。同时我们也应该看到，我国目前尚未真正构建起完善的环境税收体系。面对日趋严峻的环境状况，相对于社会经济可持续发展战略目标和社会主义市场经济发展的客观要求，上述税收措施所发挥的作用还远远不够。首先，与国外相对完善的环境税收制度相比，我国缺少针对污染、破坏环境的行为或产品课征的专门性税种，即环境保护税。而此类税种在环境税收制度中应处于主体地位，它的缺位既限制了税收对污染、破坏环境行为的调控力度，也难以形成专门用于环境保护的税收收入来源，弱化了税收的环境保护作用。其次，我国现行的环境保护税收措施也需要进一步完善。其存在的问题：一是现行税制中为贯彻环境保护政策而采取的税收优惠措施的形式比较单一，主要限于减税和免税，受益面比较窄，缺乏针对性和灵活性，而且显得力度不足，影响了实施效果；二是消费税中的环境保护措施显得比较粗糙，仍有进一步改进、细化的必要。
三、完善我国环境税收制度的基本设想
针对我国的环境状况和现行税制中有关环境保护税收措施存在的不足，借鉴国外的经验，建立和完善我国环境税收制度的基本思路应当是：在进一步完善现行环境保护税收措施的基础上，尽快研究开征环境保护税，使其作为环境税收制度的主体税种，构建起一套科学、完整的环境税收制度体系。
（一）改革和完善现行环境保护税收措施的思路
我国现行的环境保护税收措施是在长期的税收实践中形成的，实践证明也是行之有效的。这些税收措施，奠定了我国环境税收制度的基础。今后的环境税收制度建设，应将改进和完善环境保护税收措施作为一项重要内容。
1.完善税收优惠措施。
除继续保留原有的减税免税和零税率等税收优惠形式外，还应针对不同优惠对象的具体情况，分别采取多种税收优惠形式。主要包括：
（1）在增值税制度中增加对企业购置的用于消烟、除尘、污水处理等方面的环境保护设备允许抵扣进项增值税额的优惠规定。
（2）在内、外资企业所得税和个人所得税制度中增加对企业和个体经营者为治理污染而调整产品结构、改革工艺、改进生产设备发生的投资给予税收抵兔的规定。
（3）在企业所得税制度中增加对实行企业化管理的污水处理厂、垃圾处理厂（场）实行加速折旧的规定。
这样，可以增强税收优惠手段的针对性和多样性，便于灵活运用各种不同税收优惠形式激励企业采取措施保护环境、治理污染。提高税收优惠措施的实施效果。
2.改革消费税制度。
为了增强消费税的环境保护效应，应对课征制度做如下改进：
（1）适当提高含铅汽油的税率，以抑制含汽油的消费使用，推动汽车燃油无铅化的程。
（2）在继续实行对不同排气量的小汽车用差别税率的基础上，应对排气量相同的、汽车视其是否安装尾气净化装置而实行区帆才待，并应明确规定对使用户“绿色”燃料的、汽车免征消费税，以促使消费者和制造商做出有利于降低污染的选择。
（二）开征环境保护税的基本设想
作为运用经济手段保护环境的一项措施，我国从1982年开始对工业企业超标排放的废水、废气和废渣征收排污费。这一举措对于遏制环境污染确实起到丁一定的作用。但由于其征收范围较窄，征收标准偏低，调控力度较弱，加之征收乏力，拖欠飞拒缴现象严重，征收效果不够理想。有鉴于此，我国开征环境保护税，应采取“费改税”的方式。在总结排污费征收经验的基础上，按照环境保护税的模式对其进行改革。适度扩大其征收范围，提高征收标准，并纳入税收制度体系，以便拓宽其调节领域，增强调节力度，增加课征的“刚性”，取得更佳的征收效果。
1.环境保护税的课征对象。
按照国际通行的做法，环境保护税的课征对象应是直接污染环境的行为和在消费过程中会造成环境污染的产品。从税收的公平性考虑，环境保护税的征收范围应具有普遍性，即凡属此类行为和产品均应纳入课征范围。但考虑到我国目前缺乏这一税种的制度设计和征收管理经验，在开征此税的初期，课征范围不宜太宽。应采取循序渐进的办法，先从重点污染源和易于征管的课征对象人手，待取得经验、条件成熟后再扩大征收范围。目前，应列入环境保护税征收范围的首先是排放各种废气、废水和固体废物（包括工业生产中产生的废渣及各类污染环境的工业垃圾）的行为。因为，此类行为对我国环境的污染最为严重，仅工业废物排放就构成我国污染源的70%.而且，对此类行为课税，我国既有征收排污费的经验作为基础，也有大量的国外经验可供借鉴。其次应把那些用难以降解和再回收利用的材料制造、在使用中会对环境造成严重污染的答种包装物品纳入征收范围。此类物品对环境污染比较严重，且不易消除，而对其课税在操作上又比较简便。
2.环境保护税的纳税人。
根据国际通行的“污染者付费”的原则，环境保护税应对污染环境者课征。但是，在税收实践中，为了易于控制税源和便利征收管理，对环境保护税的纳税人可做出不同的选择，通过税负的“转嫁”，借助于价格机制，达到课征目的。我国环境保护税的纳税人应暂定为从事应税排污行为和生产应税包装物的企业、企业性单位和个体经营者。对行政事业单位和居民分人暂不征收。
3.环保税的计税依据和税率。
（1）对应税排污行为，应以污染物的实际排放量为计税依据，采用定额税率，实行从量定额课征。对实际排放量难以确定的，可根据纳税人的设备生产能力及实际产量等相关指标测算排放量，作为计税依据。为鼓励纳税人积极治理污染，应制定出各种废水、废气和固体废物的排放质量标准小对未超过标准的，允许免税排放。对超过标准的，则应根据其不同类别设置税目，视其对环境的污染程度，确定高低不同的税率。对同一类污染物，也有必要根据其有害成分的不同含量，确定差别税率。
（2）对应税包装物~可根据纳税人的应税销售收入按比例税率课征，也可以按销售数量采用定额税率课征。
环境保护税的负担水平，直接决定其征收效果，在设计税率时必须认真研究测算。环境保护税的课征目的主要在于借助税收杠杆遏制污染、破坏环境的行为，并为环境保护事业筹集资金。因此，从宏观上讲，环境保护税的负担应以满足政府为消除纳税人所造成的污染而支付的全部费用即补偿其外部成本为最低限量。从微观上讲，环境保护税的税收负担量的确定，就污染物排放行为而言，应高于企业为：清理污染采取技术措施的预期边际成本s就应税包装物的生产而言，应高于其与“绿色包装物”之间的成本差额。我国征收排污费的经验及国矫课征环境保护税的实践都已经证明，如果环境保护税的负担水平这不到这一水准，则难以取得令人满意的征收效果。因此，笔者建议，环境保护税税率的设计，特别是税负水平的确定，应在税务、环保等有关部门深入调查研究、精心测算、密切协作的基础上加以确窍。总的原则是税率不能太低，就“三废”的排放行为；而言，应高于现行排污费的收费标准。但在环境保护税的开征初期，为易于推行，其税目划分不宜过细，税率结构不宜太复杂。
4.环境保护税的征收管理及相关问题。
（1）环境保护税是一千种专闪性目的税，其税收收入应当作为专用基金，严格实行专款专用制度，全部用于环境保护方面的开支。
（2）根据目前我国各级政府之间的事权划分情况，环境保护税应作为地方税，由地方税务局系统负责征收管理，并按照属地原则划分税收管辖权。
（3）由于环境保护税的制度设计及征收管理涉及诸多环保科技问题，因而，在该税种的立法乃至征收管理过程中，税务部门应加强与环境保护部门的联系与协作。（4）为避免纳税人和公众的误解，应在环境保护税税法中申明，对污染、破坏环境的行为，不以是否履行纳税义务作为判定其合法？性的标准。对某些严重污染、破坏环境的违法行为，目且使缴纳了环境保护税，政府和司法部门仍可依照法律或行政法规进行处理。
2.环境保护税的纳税人。
根据国际通行的“污染者付费”的原则，环境保护税应对污染环境者课征。但是，在税收实践中，为了易于控制税源和便利征收管理，对环境保护税的纳税人可做出不同的选择，通过税负的“转嫁”，借助于价格机制，达到课征目的。我国环境保护税的纳税人应暂定为从事应税排污行为和生产应税包装物的企业、企业性单位和个体经营者。对行政事业单位和居民分人暂不征收。
3.环保税的计税依据和税率。
（1）对应税排污行为，应以污染物的实际排放量为计税依据，采用定额税率，实行从量定额课征。对实际排放量难以确定的，可根据纳税人的设备生产能力及实际产量等相关指标测算排放量，作为计税依据。为鼓励纳税人积极治理污染，应制定出各种废水、废气和固体废物的排放质量标准小对未超过标准的，允许免税排放。对超过标准的，则应根据其不同类别设置税目，视其对环境的污染程度，确定高低不同的税率。对同一类污染物，也有必要根据其有害成分的不同含量，确定差别税率。
（2）对应税包装物~可根据纳税人的应税销售收入按比例税率课征，也可以按销售数量采用定额税率课征。
环境保护税的负担水平，直接决定其征收效果，在设计税率时必须认真研究测算。环境保护税的课征目的主要在于借助税收杠杆遏制污染、破坏环境的行为，并为环境保护事业筹集资金。因此，从宏观上讲，环境保护税的负担应以满足政府为消除纳税人所造成的污染而支付的全部费用即补偿其外部成本为最低限量。从微观上讲，环境保护税的税收负担量的确定，就污染物排放行为而言，应高于企业为：清理污染采取技术措施的预期边际成本s就应税包装物的生产而言，应高于其与“绿色包装物”之间的成本差额。我国征收排污费的经验及国矫课征环境保护税的实践都已经证明，如果环境保护税的负担水平这不到这一水准，则难以取得令人满意的征收效果。因此，笔者建议，环境保护税税率的设计，特别是税负水平的确定，应在税务、环保等有关部门深入调查研究、精心测算、密切协作的基础上加以确窍。总的原则是税率不能太低，就“三废”的排放行为；而言，应高于现行排污费的收费标准。但在环境保护税的开征初期，为易于推行，其税目划分不宜过细，税率结构不宜太复杂。
4.环境保护税的征收管理及相关问题。
（1）环境保护税是一千种专闪性目的税，其税收收入应当作为专用基金，严格实行专款专用制度，全部用于环境保护方面的开支。