土地征收的法律规定篇1
关键词:土地征收宪法行为经济法行为行政行为民事行为
目前学者对土地征收的性质存在争议，大多数学者认为土地征收是一种行政行为①，另有少数学者认为土地征收是一种民事行为②。本文认为，土地征收是一种综合性的行为，除了包括行政行为和民事行为之外，还包括宪法行为和经济法行为。
一、法律体系视野下的土地征收主体的性质
不管是认为土地征收是一种行政行为（以下简称行政行为说），还是认为土地征收是一种民事行为（以下简称民事行为说），都存在着以下两个方面的缺陷：首先，在方法论上采用得都是单一部门法思维方式，而不是法律体系思维方式。行政行为说是只从行政法的视角来分析土地征收的性质，按照该说，好像规范土地征收行为的法律规范都属于行政法，其他法律部门都不规范土地征收行为；同样，民事行为说是只从民法的视角来分析土地征收的性质，按照该说，好像规范土地征收行为的法律规范都属于民法，其他法律部门都不规范土地征收行为。事实并非如此。从法律体系的角度来看，规范土地征收行为的法律部门除了包括行政法和民法之外，还包括宪法和经济法。其次，在内容上都没有揭示出国家、申请人和审批机关在土地征收中的性质。对于土地征收的主体是谁，学者之间存在分歧。有的学者认为土地征收的主体是国家③，有的学者认为土地征收的主体是审批机关④，有的学者认为土地征收的主体是国家和申请人⑤，有的学者认为土地征收的主体是国家和政府机关⑥。虽然学者在表述中使用的术语不同，但根据学者的表述，我们可以得知，对于土地征收的主体，学者提到了国家、申请人和审批机关。行政行为说和民事行为说不可能分析清楚国家、申请人和审批机关在土地征收中的性质。原因在于，如果从行政法的角度看，看到的是申请人和审批机关，正确地看到了审批机关的行政主体性质，但只看到了申请人的行政主体性质，而忽视了申请人的民事主体性质，具有片面性；如果从民法的角度看，只看到了申请人的民事主体性质，而忽视了申请人的行政主体性质，同样具有片面性。另外，从这两个法律部门的角度看时，国家是隐形的，无法得知国家的性质是什么。
因此，为了清晰地分析土地征收主体的性质，我们需要从法律体系的视角来考察土地征收主体的性质。
（一）宪法上的土地征收主体的性质
宪法是调整国家和被征收人之间的关系的基本法。宪法的这个地位决定了宪法不可能具体地规定国家和被征收人之间的权利、义务关系的内容，而只能抽象地规定国家和被征收人之间的权利、义务关系的内容。
各国成文宪法都对国家和被征收人之间的财产征收关系内容进行了抽象地规定。有些国家的宪法明确地规定国家有权征收财产。例如，意大利宪法第42条规定：“在法律规定的情况下、并给予适当的补偿时，国家可基于公共利益的需要对私有财产予以征收。”另外有些国家的宪法虽然没有明确地规定财产征收的主体是国家，但我们可以从宪法的地位推导出，这些国家宪法上的财产征收主体是国家。例如，德国基本法第14条规定：“财产之征收，必须为公共福利始得为之。其执行，必须根据法律始得为之，此项法律应规定赔偿之性质与范围。”美国宪法修正案第5条规定：“非有正当补偿，不得将私有财产充作公用。”
土地是属于被征收人所拥有的财产的重要组成部分。因此，土地征收的主体是国家。在宪法上，国家与被征收人之间形成的土地征收关系属于宪法关系⑦，国家属于宪法关系的主体一方。
（二）经济法上的土地征收主体的性质
根据上述，在西方国家的宪法中，国家和被征收人之间的土地征收关系的内容，也就是国家征收土地的条件，有三点：第一，征收目的必须是为了满足公共利益的需要；第二，必须给予公正补偿；第三，必须依据法律的规定进行。这三个条件在土地征收实践中的地位并不相同。“必须依据法律的规定进行”是一个形式条件，“征收目的必须是为了满足公共利益的需要”和“必须给予公正补偿”是两个内容条件，形式条件一旦被满足，两个内容条件也会同时被满足。原因在于，如果国家遵守宪法规定的条件征收土地，就必须首先制定土地征收法，该法就需要具体规定公共利益的范围和进行公正补偿的办法。
根据法理，当规范调整的是国家和被征收人之间的关系时，该规范属于经济法范畴⑧。根据该法理进行分析，本文认为“关于公共利益范围规定的规范”和“关于公正补偿办法的规范”属于经济法范畴，原因在于，“关于公共利益范围规定的规范”是宪法中“征收目的必须是为了满足公共利益的需要”条件的具体化，“关于公正补偿办法的规范”是宪法中“必须给予公正补偿”条件的具体化，调整的是国家和被征收人之间在土地征收中的具体的权利义务关系。所以，从经济法角度看，土地征收主体是作为经济法律关系主体的国家。
（三）行政法上的土地征收主体的性质
虽然土地征收法中的“关于公共利益范围规定的规范”具体地规定了属于公共利益范围的事项，从而划定了国家可以强制性地获得被征收人土地的范围，但是，由于国家是一个没有行为能力的法人，它不能亲自实施土地征收行为，为了实现公共利益，土地征收法必须授权具体的主体代表国家来实施土地征收行为。正因为如此，土地征收法除了要规定“公共利益的范围和进行公正补偿的办法”这两个内容之外，还要规定谁有权提出土地征收申请和谁有权审批土地征收申请。在西方国家中，土地征收法将土地征收权分成了土地征收申请权和土地征收审批权，代表国家实现公共利益的事业承办者被授予了土地征收申请权⑨，代表国家审查申请人所从事的事业是否是为了实现公共利益的机关被授予了土地征收审批权⑩。在中国，土地征收法没有明确地规定拥有土地征收申请权的申请人范围，只是明确地规定国务院和省级政府是拥有土地征收审批权的审批机关。当申请人提出征收申请，启动土地征收程序，审批机关依法审查申请时，运用的是行政权，申请人和审批机关与被征收人之间形成的关系是行政关系，申请人和审批机关是行政主体。所以，从行政法角度看，土地征收主体是作为行政主体的申请人和审批机关。
土地征收的法律规定篇2
［关键词］农村；农民；集体土地；征收；性质
一、“征收”和“征用”集体土地的含义
我国对农村集体土地的征收从形式上看经历了两个阶段，即从单一的“征用”阶段到“征收”与“征用”并用阶段。在以往的法律法规中，一般均将“征地”统称为“征用”。2004年3月14日第十届全国人民代表大会第二次会议通过的《中华人民共和国宪法修正案》，将《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）第十条第三款“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用”修改为“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”此后修改的《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地法》）和新颁布的《中华人民共和国物权法》（以下简称《物权法》）均同时使用了“征收”和“征用”两个概念。
“征收”是指为了公共利益的需要，国家将集体土地强制性征归国有；“征用”是指为了公共利益需要而强制性地使用集体的土地。征收主要是所有权的改变，征收后的土地即为国家所有；征用只是使用权的改变，是在特殊或紧急情况下，国家对集体土地的一种强制性的临时使用，并不改变土地所有权性质。对于我国目前的土地征用是属于“征收”还是属于“征用”，在理论和实务中的看法并不一致。有人认为“征收”和“征用”是不同的，且我国目前的法律法规均是针对土地征收而提出的，尚未就“土地征用”立法，此问题在我国法律上仍是空白点［1］；但也有人认为目前在我国“征收”和“征用”实质上是相同的，因为国家是土地的所有者，无论土地征收还是土地征用都是针对土地的使用权而进行的，所以目前不论是土地征收还是征用都是指因为国家需要而使土地使用权发生变更的情况，即属于土地征收的概念［2］。笔者认为，在现行的法律体制下，鉴于农村集体土地的性质，“征收”和“征用”从本质上其实是一致的，只是在补偿的标准上有所不同。
二、我国农村集体土地的性质
土地的所有制性质决定着土地征收的性质。
我国的土地所有制分为国家所有制和农村集体所有制两种形式，其中，农村土地被定义为“农民集体”所有，但“集体”的含义模糊不清，集体所有的范围也存在较大的争议［3］。长期以来，理论界对集体土地的性质一直存在着不同的认识，对集体土地性质的研究也一直没有停止过。我国资深经济学家周诚教授对我国农村集体土地性质的认识就经历了“共同共有制”（在此观点下，失地农民只能获得安置补助费）、“按份共有制”（在此观点下，每个农民平等地拥有一份承包地并平等地获得补偿）、“等额享有制”［4］（在此观点下，失地农民所获得的整个土地补偿费的份额，便自然而然地占绝大部分，而集体经济所获得的，便只能是极少部分）这样一个过程；还有人认为农村集体土地是“政府想什么时候拿地就什么时候拿地的‘二公有’制度”，农村集体土地的处置和收益权力，有关土地的发展权实际掌握在政府手中［5］。对农村集体土地性质的认识不同，农民对集体土地的权利也就不同，对征地补偿的分配范围、分配方法和农民个人获得的补偿额也就有很大的不同。
其实，对农村集体土地性质争论的焦点可归结为“集体”（或者是村民个人）对“土地”是否拥有最终的权利。土地征收之所以发生，应当是由于存在不同的独立物权所致，物权独立是物权平等保护的基础。只有独立存在的主体或权利之间，才能确定和实现彼此之间的平等保护。一切依附关系，因依附一方要受制于被依附方的需要和意志，不可能也不需要平等。土地的征收应以物权即土地所有权的独立为前提。但从我国的现行法律法规看，国家并没有赋予“集体”对土地的独立物权，而是将其作为特殊物权来处理的，如《物权法》就将农村土地承包经营权规定为“用益物权”，即在赋予农民长期又有保障的土地使用权的同时，又将其视为一种特殊的物权［6］，这事实上是对“集体”土地权利的一种限制和约束，农村集体并不能对土地行使完全的土地处分权［3］。因此，笔者认为“农民集体”对土地的所有权是受限制、受约束的，也是不充分也是不完整的，在现行的法律框架下，集体土地是一种特殊的公有制形式。国家对集体土地权利的行使，既非完整意义上的“公权”也非“私权”，是以“准公权”或“集体公权”的性质来对待的，笔者本文对集体土地征收的研究也以这种性质为前提。但这并不等于笔者就赞成将集体土地作为“集体公权”来看待。事实上，集体土地征收中的诸多问题恰恰是这种原因造成的，这一性质也决定了土地补偿与其他许多物权的补偿性质的根本不同。
三、对农村集体土地征收的性质
对农村集体土地征收的性质决定着征收补偿的性质与分配方式。在现代法治国家，土地征收属于一种附有严格法定条件的行为。如美国宪法第5条修正案规定，准许联邦政府占有私人财产，但必须具备三个条件：即为公共利益而征收、予以公正的补偿和经过正当法律手续［7］。这事实上是确定了对土地征收的性质。但在我国对土地征收性质的定位，目前学术界并无一致的见解［8］，在现实中造成了很大的混乱，是产生诸多补偿问题的根源。基于目前的法制体系，笔者认为对农村集体土地的征收主要具有以下性质：
（一）主体缺位
在对农村土地的征收中，主要涉及国家、集体和个人三方利益，在这三者之中，集体土地的主体是谁？谁对土地拥有最终的处置权？理论上，宪法和有关法律似乎已经做了明确的规定，农村土地所有权属于集体，农村土地的主体是“集体”，但实际上理论和实际是脱节的。现实中不仅存在着土地所有权主体不到位、权利义务不明晰的问题［9］，而且问题很复杂［10］。目前从总体上讲，对农村集体土地的主体资格主要有三种不同的认识：国家主体说［11］，村集体主体说［9］，村民个人主体说［12］。
国家主体说是从其现实性和实质性上而言的。根据“实质高于形式”的原则，农村集体土地名义上虽然属农村集体所有，但农民并没有处置权，实质上仍是国家在决定农村集体土地的命运。国家对“农民集体”超越法律强制行使土地所有权，使本来在法律上已虚拟化了的“农民集体”只能是有限的土地所有权人，农民的集体土地所有权事实上被悬挂，或者说被虚化，国家才是农村土地的终极所有者。国家是否拥有集体土地的所有权，目前争议最大，也越来越受到质疑［13］。
集体主体说是从现行法律意义上而言的。《宪法》第十条规定“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。国家为了公共利益的需要，依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让”
［14］。《土地法》第十条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。”但该观点的关键问题是“集体的范围”没有得到很好的解决，争议较大。如《北京市高级人民法院关于审理土地行政案件有关问题的意见》第三条规定：“关于诉讼当事人问题。依法享有集体土地所有权的农村集体经济组织、村民委员会或者村民小组，认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以向人民法院提起行政诉讼”［15］，就是对“集体”范围的一种含糊提法。基于不同的认识，“集体主体说”又有很多不同的观点。按集体的范围不同，“农民集体”有“乡（镇）集体+村集体”［9］、“村集体”［16］和“村民小组”［10］等不同的观点，其中“村集体说”占主流；按集体的性质“农民集体”有“村民集体”和“集体经济”等不同的观点。
村民个人主体说是从改革的方向上而言，该观点认为中国现行的农村用地制度只能算是一种临时性安排，因为它和真正的市场经济原则仍有极不相容之处，应该使农村集体土地所有权明确为农民个人所有，有序地推动农村用地私有化，将农村用地私有化和城市化有机结合起来。
对于上述各种观点，笔者认为，将国家作为征地主体不是法律赋予的，而是法律在实际执行中的变形，既不合法又不合理。将农民集体作为征地主体，虽然是现行法律规定的，但集体的概念过于宽泛和空洞，既没有明确规定“农民集体”作为土地所有权主体的构成要素和运行原则，也没有明确产权代表和执行主体的界限和地位，同时也没有解决“农民集体”与农民个人的利益关系。在实践中，农村集体土地所有权事实上已被土地使用权所代替，这种权能替换在很大程度上改变了土地所有权的法律地位，使土地所有权高度复杂化，其结果是主体不明，谁都有权，谁也都无权。把村民个人作为目前征地的主体看似可行，但缺乏法律依据，突破了我国现行的土地制度，涉及我国宪法及相关法律中有关规定的方向性调整。尽管近年“两会”期间屡有代表或委员提出把集体土地的所有权固定给农民的建议或提案，但短期内实现的可能性不大。综合上述原因，事实上农村集体土地的主体是缺位和虚化的。
（二）国家主导性
土地资源的稀缺性、有限性及对社会生活的重大意义决定了国家对其征收的必要性和主导性。在现行的法律和制度框架下，政府是农村土地转变为城市土地的唯一仲裁者，它拥有从农村获得土地并将其转换给城市使用者的排他性权力，所有土地进入市场都必须首先由政府进行强制征收，然后通过一定的方式再将其配置给土地的使用者。尽管直接需要土地的不一定都是国家，还可能是国家机关、事业单位和社会团体甚至是私人企业，但如果要使用集体土地，都必须也只能根据自己的用地的实际需要，依照法律规定的程序向国家（代表国家的各级国土管理部门和人民政府）提出用地申请，由国家征收后转供，而不能由用地单位直接向集体土地的所有者“购进”。在土地转换用途的过程中，不需要在原有的农村土地拥有者和最终获得土地的城市新使用者之间进行直接交易。除国家以外，任何单位和个人都无权对土地进行征收，无论是土地被作为公共目的、准公共用途还是明确作为私人使用，都是如此。因此，国家自始至终主导着这一市场。
（三）强制性
对农村集体土地的征收是否具有强制性，取决于对农村土地征收行为的理解。总的来看，目前对农村集体土地征收行为有两种不同的理解：一为行政行为说［17］，二是民事行为说［8］。行政行为理论认为在土地征收关系中，征地方以国家名义，行使公权力强制性取得土地所有权，被征地方既没有与之自由协商的权利，亦无对之提讼的权利，由此形成的法律关系并非是在平等基础产生的，应该具有强制性。而民事行为理论认为，从土地征收行为目的公益性、土地征收法律关系主体的特定性、土地征收权利的专有性、土地征收的补偿性和土地征收后果的物权性的意义上说，土地征收应为民事行为，不具有强制性。
笔者认为，土地征收的国家主导性决定了土地征收的强制性。国家建设征用土地并非民事行为，而是国家授权的并依照法律规定的依据和程序所实施的行政行为。在土地征收法律关系中，国家与被征收土地的集体组织（农村集体经济组织或者村民委员会）之间的地位是不平等的，土地征收行为并非基于双方的自愿和一致，而是基于国家单方面的意思表示。国家作为征地者在征地时，不以被征地者是否同意为必要，被征地者必须服从，不得阻挠。虽然在征收土地时集体有权按一定的程序争取合法权益，但争取合法权益并不能对抗国家对集体土地征用的强制性，除非土地所有权真正归集体或归村民个人所有。
（四）公益性
土地征收是不需要经名义上的土地所有权人（即村集体）同意而强制性取得其土地的行为，这显然与法律平等保护“公有财产”与“私有财产”的立法原则相冲突，进而引发人们对征收权合宪性的怀疑。“公共利益”的正当性不仅成功地消除了这种矛盾和冲突，使得征收权合宪性得以成立，而且它还成为评判一项具体土地征收行为是否实质性合法的根本标准及防止征收权滥用的重要措施。虽然国家对集体土地的征收具有强制性，但国家也不能以此为借口滥用“公权”，必须以“公益性”为前提条件，土地征收权只有符合公共目的或公共利益才能为法律和社会所接受。正因为如此，世界各国对土地征收权的行使都有详细的限定，都在其宪法中规定了“公共利益”是征收土地的前提条件［18］，并严格以土地用途是否为公共用途或者具有公共利益为标准作为判定土地征用是否合法的依据。
我国《宪法》第十条第三款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”。2004年8月28日修订的《土地管理法》第一条第四款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿”，可见是否符合公共利益是土地征收权行使的依据。虽然征地用于“公共利益”还存在争议，其范围还有待明确和界定［19］，确定原则和方法也不明确，《土地法》、《物权法》及相关法律也没有对“公共利益”作出明确和严格的界定，但这些并不影响“为了公共利益”这一征地限制条件和立法原则。对集体土地用于非公益性和科学界定公益性用地的性质目前在法律上还有很多问题，需进一步研究。
（五）程序性
土地征收程序是一种行政程序，是国家征地机关在行使土地征收权过程中必须遵守的步骤、顺序以及时限的总和。对集体土地征收的程序性一是指基于集体土地的特殊性，在征收集体土地时必须遵从一定的程序；二是现行法律法规中也对征收集体土地进行了严格要求。但我国立法及实践中，一直存在重内容、轻程序的错误倾向，表现在征地中，政府及土地行政主管部门违反程序的情况屡有发生，其表现形式也多种多样：化整为零、下放审批权、分级限额审、特事特办、一事一议、边报边批、未批先征，未批先用、越权审批等情况较为普遍［18］，不按程序办事的案例更是随处可见［20］。
由于土地征收具有强制性的特点，因此土地在征收过程中就容易产生“强权性”和“非公平性”。强制性如果不以严格的程序为前提，就很容易演变成以强权对农民财产的“剥夺”，成为“剥夺”一部分人的合法权益去满足另一部分人合法权益的工具。因此，科学合理的土地征收程序可以预先设定政府及土地行政主管部门的权限，规范政府及土地行政主管部门的行为，增加土地征收的透明度，避免暗箱操作和少数人的肆意妄为等现象的出现，以保证征地权力的公正合理行使。集体土地作为一种特殊的物权，国家、村集体和村民个人任何一方均无权单方面对土地进行处置，必须按法律规定履行必要的程序，否则就是非法的。法制体系比较健全的国家大多对国家征地有一套程序来限制国家的权力和保障土地持有者的利益免受非法征地的侵害。对农村集体土地的“征收”毕竟是对农民所拥有土地的“剥夺”，会给其生产和生活产生深远的影响，因此土地征收不能仅仅是政府的单方面的强制行为，而是有征地方和被征地方共同参与的过程；不是村集体干部等少数人的行为，而是全体村民参与的行为。这样既可以保证农民在征地过程中可以积极参与进来，及时了解征地过程中来自各方的信息，也能更好地保护自身权益不被侵害。
我国虽未出台关于土地征收程序方面的单行法律法规，但其相关规定却分别体现在《土地管理法》（2004年）、《土地管理实施条例》（1998年）、《建设用地审查报批管理办法》（1999年）、《关于违反土地管理规定行为行政处分暂行办法》（2000年）、《征用土地公告办法》（2002年）和《国土资源听证办法》（2004年）等以及各地方制订的法律、法规和规章中。根据上述法律法规，完整的征地流程包括：建设项目许可——告知征地——征地调查——征地听证——征地安置和补偿——用地。其中《征用土地公告办法》和《国土资源听证办法》还对公告程序和听证程序作了专门规定。此外，《土地法》第四十五条规定：“征收农用地的，应当依照本法第四十四条的规定先行办理农用地转用审批。其中，经国务院批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批；经省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批，超过征地批准权限的，应当依照本条第一款的规定另行办理征地审批”。第四十六条规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”。第四十八条规定：“征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见”。此外，《土地管理法实施条例》和国土资源部2006年6月《关于加快推进征地补偿争议协调裁决制度的通知》对征地补偿争议协调裁决制度和程序也做了更加具体的规定。
（六）有偿性
有偿性也可称之为补偿性。土地征收必须以土地补偿为必备条件。国家建设征收土地既不同于没收土地，也不同于征购土地，它不是无偿地强制征收，而是有偿地强制征收，被征收土地的集体经济组织和个人应当依法取得经济上的补偿。但是，这种补偿不是建立在独立物权前提下的“等价交换”，而是建立在土地作为“集体公权”基础上的特殊买卖。《宪法》第十条规定：“国家为了公共利益的需要，依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”《土地法》、《物权法》和国土资源部2004年11月的《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》以及各地方政府均对土地征收补偿作了相应的规定。至于补偿的标准，争议较大，一般人认为是“适当补偿”，它以对征地性质的认识不同而有较大的差异。虽然对“适当补偿”还没有形成一致的意见，但应以被征用土地的农民生活水平不降低为原则。
总之，在现行法律体制下，农村集体土地是一种特殊的权利，国家对集体土地的征收性质有别于一般物权的转让，这些特殊的性质进而影响到集体土地征收补偿的性质。
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土地征收的法律规定篇3
关键词：征收征用法律制度土地
一、我国土地征收征用基本法律的缺陷
随着改革的进行，1982年宪法“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。”条款显得简单粗糙，因带有时代的烙印而与我国经济与社会的发展不相适应。于是十届全国人大二次会议经过投票表决，针对宪法原第10条第3款通过了修正案第20条，该条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照规定对土地进行实行征收或者征用并给予补偿。”遗憾的是，目前征地中存在的各种问题并未因为宪法的修订而解决，只是换了一种形式客观地存在下来。
（一）土地征收征用公共目的的规定不适应土地制度改革的需要
根据土地管理法第63条“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设……”的规定，集体所有的土地不得进入市场进行交易。有学者将这一现象称为“征地悖论”，即非公共利益性质的农地转用怎么办？不经过征地是违宪，因为转为城市用的农地如果还是集体所有就违背了宪法第10条“全部城市土地为国家所有”的规定；征地也违宪，因为不合“为了公共利益才可征地”的宪法准则。而且，宪法修正案关于土地征收征用公共目的的规定不复合我国的国情。
（二）土地征收征用补偿额缺乏明确规定
土地管理法第43条关于“国家征收是农用地转为建设用地的唯一途径”和第54条关于“国家按有偿原则向城市建设单位出让土地”规定来看，明文规定征服可以先以公共管理者身份按照“农业用途”给予补偿进行征地，再以市场主体的身份按照“土地的城市建设用途”市值把征得的土地批租出去。这种“一征一售两定价”保证了政府经营秃顶的法定红利最大化，这在公共利益界定不清和缺乏正当程序制约的情况下，导致地方政府为了追逐土地出让金最大化而滥占耕地的倾向。
（三）土地征收征用制度未明确规定正当程序原则
在美国1791年通过的宪法修正案第5条规定：“非依正当法律程序，不得剥夺任何人的生命、自由或财产”。而在我国却由于长期受“重实体、轻程序”观念的影响，以及缺乏自然法的法律基础，在土地征收征用制度中发展相对滞后。中华人民共和国土地管理法实施条例第25条第3款规定：“对补偿标准有争议的，由县级以上人民政府裁决，征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施”这意味着政府可以先征地，后签征收补偿协议，实质以合法形式完全剥夺了永久失去土地的农民的一切权力，使农民无法凭借手中的土地作为谈判筹码以保障取得合理补偿。
（四）土地征收征用制度未明确司法救济原则
世界人权公约第8条规定“人人于其宪法或法律所赋予之基本权力被侵害时，有权享受国家行政法庭之救济。”但长期以来我国法治观念淡薄，我国对于土地征收征用补偿纠纷主要通过行政复议来解决，但是，相对于诉讼来说，行政复议是一种“自己做自己案件的法官”的纠纷解决方式，并不符合近代以来的自然公正原则的一般要求，无法有效防止政府征收征用权的滥用，无法确保被征地者因征地而遭受的不平等损失得到必要的公平补偿。
二、我国土地征收征用法律制度的完善
对于我国土地征收征用法律制度现存的问题，较为普遍的看法是应该修改土地管理法等相关法律，明确以“公共利益”为目的的建设用地范围，规定征地程序，制定赔偿标准，并使之与宪法原则相符，形成统一协调层次分明的征收征用法律制度体系。
（一）完善关于土地征收征用中“公共利益”目的的提法
在中国以“公共利益”作为土地征收征用权行使的前提，不符合我国目前的土地权利结构和土地市场结构的特殊性，不仅不能起到防止滥征滥占耕地和保护被征地者利益的作用，还将阻碍土地使用权市场的运作和经济建设对土地的需要，并引起法律之间的冲突。而去掉公共目的条款后，完全可以通过设计严格而又公正的征地程序和给予公平合理的补偿来防止征收征用权的滥用。
（二）明确土地征收征用的补偿额度原则
在中国，以“公共利益”目的作为征地的前提已没有实际意义，而仅可依是否以“具体公共利益目的”来做制度上的区分，根据被征土地的最终用途确定不同的补偿标准同时，应体现中国由农业哺育工业到工业反哺农业的政策转变。在宪法中明确土地征收征用补偿额度原则为：凡为公共利益目的使用的采用不完全补偿原则；其余采用完全补偿原则，同时保证失地人的生活水平不能低于原来标准。
（三）确立土地征收征用的正当程序原则
将我国宪法土地征收征用条款中的“依法律规定”修改为“依正当的法律程序”。正当程序原则“要求一切权利的行使在剥夺个人的生命、自由或财产时，必须听取当事人的意见，当事人具有要求听证的权利。其次，在宪法中明确在“先予补偿”的情况下，才可对土地实行征收或征用。
（四）明确司法救济作为土地征收征用补偿纠纷解决的最终手段
公正的司法救济程序使当事人可以得到平等的参与机会和陈述与辩论的权力。当征地机关违法侵权时，司法机关（主要是审判机关）在很大程度上使被征地者有可能利用诉讼权或司法救济权来抵抗国家权力对自己利益的侵犯，保护在强大的国家权力面前处于弱势的被征地者合法权利，抵制政府征地权的专横和侵权行为。
三、总结与讨论
综上所述，我国土地征收征用制度应完善为：“国家可以依照正当法律程序，在先予补偿的情况下对土地实行征收或征用，并根据土地最终用途实行不同的补偿标准，凡为公共利益目的使用的采用不完全补偿标准；其余采用完全补偿标准。在关于赔偿数额发生争议的情况下，可以向法院。”如此完善更切近于实践，不影响实行土地公有制基础，又增加了法律法规的统一性与协调性，避免了过多的理论争执。
参考文献：
土地征收的法律规定篇4
【关键词】土地征收;物权法;农民
近年来,随着我国社会工业化、城镇化发展进程的加快,国家对于土地的需求量开始迅猛增加。于是,征收农村集体的土地就成为新增建设用地、扩大城市规模的主要途径。我国实行土地公有制,农村土地所有权主体是农村集体经济组织,但农民又对该土地享有承包经营权,土地征收涉及多方利益,故完善的土地征收法律制度既能保证土地利用的可持续发展、保障土地使用的公共利益需要,又能保障土地所有权人和使用权人的生存利益和其他合法权益。
一、我国土地征收的法律制度现状
我国土地征收是计划经济时代的产物,而且我国目前涉及土地征收的法律主要有《土地管理法》、《农村土地承包法》等行政管理味极浓的规章条例之中,土地征收涉及到土地所有权人和土地用益物权人的利益,我国新出台的《物权法》虽然明确了土地征收的要件,即:第一,征收必须是因公共利益的需要。第二,征收必须遵循法定程序。第三,征收必须给予相对人以合理补偿。但对土地征收法律制度在征收原则、征收目的、征收程序、征收补偿等方面仍然欠缺可操作性,而且对于土地征收的侵权责任,现行法律更是鲜有规定。因此,很有必要对土地征收法律制度进行全面的反思。
二、我国土地征收法律制度存在的缺陷
(一)征收的目的――“公共利益”缺乏明确的法律界定。世界各国的土地征收法均以“公共利益”需要为土地征收的必要条件,我国《物权法》也明确规定征收的目的是为了公共利益,但什么是公共利益?它包括哪些事项,其范围如何界定?现行法律并没有予以明确,这也是《物权法》中最具争议的条款。实践中,各地方政府假借“公共利益”之名实为商业性用地或为了进行城市扩张,打着公共利益的幌子,将征收来的土地办开发区、进行旧城改造、商品房开发、盖工厂建写字楼,完全背离了征收制度的本质和目的。
(二)土地征收程序不合理,违规征收现象时有发生。现行立法对土地征收程序规定得比较粗糙,缺乏合理性:其一,征收行为缺乏透明度,作为征收利害关系人的集体和农民在征地前被剥夺了知情权、协商权、申诉权,完全处于任人宰割地位。从土地征收的决定,到补偿费的标准和征收争议的解决等,都完全由行政机关决定。其二,缺乏对土地征收进行有效监督和公平裁决的机制。我国土地管理法及其实施细则等没有规定土地征收的监督和公平裁决机制。实践中,政府集土地征收者、土地交易者、土地争议裁决者等多种角色于一身,根本无法监督,导致大量违法征占土地的不法行为发生。
(三)土地征收补偿不合理。其突出问题表现为:首先,征收补偿范围狭窄,虽然《物权法》在补偿费用的基础上增加了被征地农民的社会保障费用,但如何安排,缺乏可操作性。其次,补偿标准过低,测算依据不合理。征收补偿仅考虑被征地的原用途和原产值,不考虑土地本身的价值,更不考虑土地的预期收益,没有将土地作为资产处置。而且,土地补偿费,安置补助费总和不得超过土地征收前三年平均年产值的30倍。法定的征地补偿远远不足以解决被征地农民的长远生计。再次,补偿分配不合理。《物权法》规定了农村集体所有权主体的三级体制,所有权主体的多极性和不确定性造成了集体土地所有权主体的虚位。在发放补偿金的时候,乡镇政府、村委会以及集体经济组织相互争当所有权主体,通过各种名义克扣征地款,导致承包经营权人不能享受应该享有的利益。此外,补偿方式单一,“一次性给付货币”的补偿方式,过于简单的补偿机制无助于农民土地经济利益以外的利益损失。
(四)土地征收侵权责任机制未予明确化。有权利,就有救济。农民作为土地承包经营权主体,是土体征收制度中利益最大受害者,但在面临土体征收侵权行为时却不能通过《民法通则》中一般侵权行为的救济途径即提讼来救济权利,实践中,即便是涉及土地征收(用)与拆迁补偿的案件人民法院也多数不予受理,即便受理,也多驳回诉讼请求,正常的司法途径解决不了,农民却多以上访的方式寻求救济,造成混乱。
三、我国土地征收法律制度的重构
法律制度的基本功能就是合理的分配利益。土地征收涉及多方主体利益,完善土地征收法律制度,均衡各方主体利益,须重构土地征收法律制度。
(一)法的基本原则体现了立法者的立法理念,重构土地征收制度,必须首先确定立法的基本原则。我国的土地征收制度应该遵循以下基本原则。
1、利益平衡原则。土地征收是牺牲少数人的利益满足大多数人的利益,是利益之间的取舍。《物权法》的基本原则是平等保护,征收除非迫不得已并符合利益平衡的原则不得为之。
2、司法救济原则。任何权利,在受到侵害时均得行使一定的救济手段对其进行救济。反之,若一项权利在受到侵害时没有救济手段保护,这一权利只能说是“空权利”。对于被征收了土地的农民而言,土地被征收,意味着其生存权等重要权利受到了严重的侵害。法律必须赋予农民在土地被征收时的司法救济手段,这样才能建立起土地征收制度的一道坚实的屏障,保护农民的土地权益乃至生存权利。
(二)正确界定公共利益,实现征收启动的法定化。可以选择概括与列举兼采的立法方式,明确规定可以动用征收权的“公共利益”。具体可借鉴梁慧星教授拟定《物权法》草案稿时对“公共利益”的解释:国家为了公共利益的需要,可以依法律规定对农民集体所有的土地实行征收,并给予公正合理的补偿。在为举办下列事业必需时可行使土地征收权:(1)国家机关用地;(2)国防军事用地;(3)国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地;(4)城市基础设施、公益事业用地;(5)法律规定的其他用地。法律还必须规定禁止性的兜底条款,在王利明教授和梁彗星教授主持起草的《物权法草案>中都有关于不得以商业为目的征收征用个人和法人财产的条款。
(三)健全土地征收程序,确保征收过程的法制化。
1、建立征收的公益目的性认定程序。市、县土地管理部门在接到用地申请以后,对征收的合法性进行审查并拟定征收方案,然后在被征地的乡村公告,同时通知被征地农民,告知其如对拟征地项目的公益目的性存有异议可依法申请听证,听证的程序可参照《国土资源听证规定》的相关程序进行。在充分听取被征土地的农民意见之后,制作听证笔录.并连同具体征收方案一起上报至有批准权的政府审批。
2、增强征收的公开性、公正性。在土地征收程序中,除了涉及国家的重大秘密外,每一环节调查和收集的情况都应当公开。具体可以采用公告或通知的方式,告知的内容要具体详细,涵盖被告知对象应有的权利和义务。并且应当向申请用地单位、被征地的集体经济组织及其成员、社会大众三种群体公开,接受他们的监督,以遏制不良行政。
(四)完善土地征收补偿制度
1、拓宽土地征收补偿范围。结合我国的实际情况,在我国土地征收的范围除现行法律规定的土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费外,还应当包括土地承包经营权损失补偿,间接损失补偿,细化社会保障费用。只有国家对被征收人的直接损失与间接损失都给予补偿,才能把被征地农民的损失降到最低,其补偿范围才合情合理。
2、提高土地征收补偿标准。依据土地类型、产值、土地区位、农用地等级、人均耕地数量、土地供求关系、当地经济发展水平和城镇居民最低生活保障水平等因素,划分区片并测算的征地综合补偿标准。
3、建立多元化的征地补偿方式。从我国农民谋生技能较低、进入城市后就业困难的现状出发,除一次性货币补偿外,还可增加以下儿种补偿方式:分期或终身性货币补偿,债券或股权补偿就业安置补偿和社会保险安置补偿等。
(五)建立土地征收侵权责任体系
土地征收侵权行为应纳入侵权行为法体系,权利主体的权利才能得以有效救济。
首先,明确权利主体。我国实行土地公有制的基本经济制度,农村土地属于集体经济组织所有,但农民又对该土地享有承包经营权。因此,当发生土地征收侵权时,受害人既包括所有权人也包括他物权人。因此农村集体经济组织和农民都有权向法院提讼。
其次,明确责任主体。由于土地征收涉及公共利益,在加害人无力承担巨额赔偿费用时还应规定受益人给予适当补偿。
最后,明确救济途径,对超出“公共利益”和违背“法定程序”的土地征收的受害人可选择行政诉讼的途径对自己的权益进行保护,人民法院在审理此类案件时可适用《国家赔偿法》和《行政法》等法律的相关规定。未给予“合理补偿”的土地征收受害人可通过民事诉讼的途径来保护自己的土地权益,人民法院在审理此类案件时可适用《民法通则》和《农村土地承包法》的相应规定。
四、结语
土地是农民的生存之本。农民在土地被征收后,失去了赖以生存和保障的生产资料,缺乏必要的社会保障,必然会加大社会贫富差距,造成社会分配的不公。为了保证被征地农民获得基本的生存权和发展权,促进社会的稳定发展,完善土地征收法律制度势在必行。
参考文献
[1]朱仁友.土地征用制度改革需要解决的主要问题[J].改革与战略,2002:12.
[2]周.罗马法原论[m].商务印书馆,2002:302.
土地征收的法律规定篇5
【关键词】集体土地房屋拆迁征收公共利益补偿
集体土地上的房屋拆迁，也常称为农村房屋拆迁，是指有关主体将位于集体所有的土地上的建筑物、构筑物及其附属设施（以下简称房屋）予以拆除，并对其所有权人进行补偿安置的现象。
随着城市化进程加快和市场经济的迅猛发展，农村集体土地被大量征收，集体土地征收造成农民房屋拆迁的范围不断扩大，征地过程中农村房屋拆迁问题越来越成为社会的突出问题。
一、集体土地上房屋拆迁的主要问题
（一）滥用土地征收权
以公共利益的需要作为实施土地征收行为的前提是土地征收制度的核心，土地征收行为应以公共利益的名义进行。但目前，真正基于公共利益的需要而征地非常有限，绝大部分的征地都是基于商业利益的需要进行征地的。由于土地征收作为建设用地使用权市场的主要供地方式和政府在征地过程中获取的巨大利益，地方政府滥用公共利益之名义进行土地征收普遍存在。同时，“房为地载”，集体土地被征收的同时，其上的房屋也成为征收的对象，房屋所有权人无法继续保有其房屋，只能获得相应补偿。这实际上是公权力对集体土地所有权和地上的房屋所有权的伤害。
（二）集体土地房屋征收程序规定缺失
集体土地上的房屋拆迁问题，涉及多个法律关系，情况复杂，我国目前尚无专门的法律对其调整。《土地管理法》只规定了征收集体土地的相关程序，对征地过程中的房屋拆迁操作办法并无规定。现行集体土地房屋拆迁中适用的主要是各级地方人大、政府的地方性法规、政府规章及规范性文件等。这些本身与《立法法》是矛盾的。《立法法》第八条第六项明确规定，对非国有财产的征收，只能制定法律。同时，《立法法》第九条规定，对上述事项未规定法律的，全国人大及常委会有权授权给国务院制定行政法规。2011年1月12日出台的《国有土地上房屋征收与补偿条例》也未涵盖农村集体土地的征收、房屋拆迁问题。集体土地房屋拆迁制度在国家层面上的法律缺失，给做好此项工作和解决房屋拆迁纠纷带来了很大难度。
（三）拆迁房屋补偿不足
从《中华人民共和国物权法》第42条第3款规定，“征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益”可知，对于集体土地上的房屋拆迁采取了“依法补偿”的原则。《土地管理法》第四十七条第四款规定，地上附着物的补偿标准由省、自治区、直辖市规定。但目前，制定集体土地房屋拆迁补偿标准的权力层层下放，把本该由上位法保护的农民的合法财产权，移位于地方性法规、规章及其以下的规范性文件，补偿标准高低无据，随意性极大。由于对集体土地房屋拆迁的定位及适用的规范，各地存在较大差别。有的地方规定补偿标准过低；有的地方增设一些不合理的限制，以压低补偿价格，这不足以弥补房屋所有权人遭受的实际损失，对集体土地上的房屋所有权人极为不利，所有权价值上的保障也无法实现。
造成上述问题的原因，主要是缺乏明确的集体土地房屋拆迁法律法规，对作为土地征收前提的公共利益缺少界定，使得政府能够以公共利益的名义任意启动土地征收。同时，又没有土地征收行为合法性审查机制，被征收人难以获得救济。在房屋拆迁补偿的确定上，现行法所采取的法定补偿原则，行政机关能够单方面确定房屋补偿标准。对于不合理的补偿，司法机关面临着对行政行为合理性审查上的限制，房屋所有权人同样难以获得救济。
二、集体土地上房屋拆迁的完善
（一）加快集体土地房屋拆迁立法进程，建立健全房屋拆迁的法律法规
为依法依规拆迁，促进城市建设良性发展和确保被拆迁人的合法权益，国家应尽快出台农村集体土地上房屋拆迁法律法规，另可授权国务院制定细化的行政法规，建立一套与国有土地上房屋所有权相匹配的集体土地房屋所有权保障机制。据全国人大对相关议案的答复中提出，集体土地征收中房屋拆迁立法问题将在《土地管理法》修改中做统筹考虑，目前《土地管理法》的修订为设立集体土地房屋征收程序带来了契机，这对于日益突出的集体土地房屋拆迁问题，无疑是个积极信号。
（二）界定公共利益内涵，建立公共利益的司法审查机制
征收的法定事由为公共利益，但何为公共利益，如何界定公共利益，各方争论不休。《国有土地房屋征收与补偿条例》是一部关于规范国有土地上房屋征收和补偿的行政法规，但其关于公共利益的界定、法定程序的设置和征收补偿原则的确立，对集体土地房屋征收和补偿立法具有风向标的指示意义。由此，虽然公共利益难以界定，但并不表明其完全不可表述，集体土地房屋征收立法也应明确公共利益内涵，否则，公共利益沦为随意行使征收权的幌子。
公共利益的界定，为集体土地和房屋征收程序进行了规制。但若出现假借公共利益名义进行征收，所有权人也应有救济渠道。有必要在法律中明确，被征收人对征收目的产生质疑的，有权向法院，由司法机关对公共利益进行审查，法院应当受理。
（三）确立合理的补偿原则，完善公共利益征收的补偿制度
对于出于公共利益的需要而实施的集体土地上的房屋拆迁属于国家对集体土地的强制购买，性质上是公权对私权的干预限制，所以政府的行为必须受到严格的法律限制，包括行使权力的范围和方式。房屋被征收人有要求政府给予公平合理补偿的权利，政府负有公平合理补偿被征收人财产损失的职责和义务。补偿标准的确定应遵循合理补偿的基本原则。
最自然的确定房屋征收补偿额的方法，就是征收人与被征收人之间的自愿协商。通过征收人和房屋被征收人之间的自愿协商，减少在确定征收补偿额标准中产生的成本，避免被征收人遭受损失，消除被征收人的不满情绪，达到被征收人基本满意，促使其积极配合，保障征收工作的顺利进行。
参考文献
[1]崔建远，李永锋，张金海.房屋拆迁法律问题研究.
土地征收的法律规定篇6
关键词：农地征收;完善立法;改革制度;保障权益；失地补偿
加速城市化是我国“十二五”规划的重大战略抉择。随着我国城市化进程的推进，农村集体土地被大量征用征收，大量的农业用地变成非农业用地，大批农民成为失地农民。并且由于我国二元经济社会结构的现状以及法律法规不完善等原因，导致农民失去土地的同时，也失去了附着于土地之上的一系列权益。失地农民的生存状况每况愈下，不容乐观，其生存和发展问题已经演变为一个令人关注的社会问题。作为宏观调控和征用征收土地主体的政府，应该履行怎样的责任来解决城市化进程中产生的各种失地农民问题，切实维护失地农民的利益，是本文研究的重点。
一、农民失地成因分析
第一，缺乏和法治观念,公权扩张,私权得不到应有的尊重和保护。
的基本要求是明确界定公权和私权的范围,将公权的行使严格限定在法定范围之内,防止其任意扩张侵犯私域。由于我国缺乏法治传统和意识,权力行使较少受到限制,私权得不到应有的尊重和保护,土地征收中任意侵犯集体和农民权益的现象十分普遍。
第二，法律规定不完备以及不同法律规定间的矛盾，导致征地权运用的不规范甚至征地权的滥用。
我国土地征用权的法律规定主要来自《宪法》、《土地管理法》和《城市房地产管理法》。我国现行法律关于土地征用权的规定相互矛盾,从而导致土地征用权的滥用。征地权被滥用,征地范围扩大,使得一些盈利性质的用地也须征为国有,开发商的高回报率以及远远高于征地补偿的土地出让价格让农民感到不公平,黑市交易事实上成为农民的理性选择。
第三，征收制度的缺失，现行征地制度没有充分尊重农民的财产权。
现行土地征用制度,在承认农民拥有集体土地所有权的同时,在征地时又剥夺了农民对集体土地拥有的所有权及其使用权、收益权和处分权,使农民的土地集体所有权虚置,土地所有权益得不到充分保障。
第四，政府在政策执行过程中滥用权力。
由于我国土地制度存在不健全的方面，政府官员在畸形政绩观的驱使下，利用土地使用制度的不完善和其所掌握的征地的主动权，把土地当作第二财政，以地生财，赚取快钱，从而出现了“低征高卖”现象。
第五，农地征收补偿原则不合理，现行土地征用补偿标准低。
我国《宪法》和《土地管理法》对土地征收的补偿原则未作明确规定，国家有关部门的文件中一般规定为合理(适当)补偿,实践中也一般采取合理补偿标准。在补偿标准中,适当或合理标准是最低的补偿标准。
二，应对失地农民问题的对策
第一，加强对失地农民问题的认识，更新立法理念，贯彻私权保护原则。
对于我们这个公权过于发达、私权屡遭漠视的国度而言,当今之要义则是唤醒人民的权利意识,拓展人们的自由空间,激发人们的创造性。法治是我们总结历史教训后作出的理性选择,而法治的精髓便在于依法限制公权、保护私权。正是基于此,2004年3月14日通过的中华人民共和国宪法修正案庄严向世人宣告:“公民的合法的私有财产不受侵犯。”“国家依照法律规定保护公民的私有财产和继承权。”宪法的精神应当成为制定其他一切法律的指导思想,土地立法自然不能例外。
第二，以保障农民权益为核心，改革征地制度，严格限制征收权的滥用。
由集体土地变为国有土地的过程,不应是一个简单的行政过程,而应是一个平等的财产权利交易过程。必须完善有关法律,确保农村集体土地所有权的完整性与国有土地产权的平等性。政府只有为“公共目的”才运用强制性的征地权。为了防止滥用公共目的征地,对政府强制性取得土地要有严格限制,对征地目的和范围都要有严格的界定。
第三,落实和保护农民的土地财产权利。
由于有些法律法规之间出现相互矛盾现象，某些规定本身既违反了宪法,又进一步公然侵犯了集体所有的土地的完全权利,所以必须做到违宪必纠,还农村集体(全体村民)对集体土地所有权的主体地位。
第四，健全土地征收法律程序,增强征收的公开性、公正性。
健全而正当的法律程序是防止国家征收权滥用的保障。健全我国土地征收的法律程序,应建立批前协商、听证制度,增强征收程序的民主性、公开性；设立事前补偿程序,防止补偿款的拖欠和截留；完善事后公告、复议、诉讼制度。土地征收方案批准后,政府部门应及时在征地地点公告,集体经济组织和农民如果对征收补偿和安置方案不服,可以提起复议,复议后仍不能够得到解决的,可以提讼,寻求司法救济。
第五，完善征地补偿制度，提高征地补偿标准，尽量弥补农民损失。
对于征用农村土地的补偿,必须考虑失地农民的养老、医疗保险和社会保障费用等多方面的因素。征用农村土地的补偿费用，应该和土地的市场价格差不多。只有这样,才能使失地农民的生活水平不致下降,才能使失地农民有资金用于新的创业,才能使失地农民没有被剥夺感,心理不致失衡。确定了补偿费用后,还必须保证补偿费按时、足额发放到农民手中,任何单位不得截留。
第六，为失地农民可持续生计权利提供法律保障。
失地农民作为弱势群体,在其合法权益遭受侵犯时,由于缺乏足够的能力支付寻求政府行政或司法救济所需要的成本(如时间、金钱、知识等),客观地要求为失地农民提供多种方式的法律援助,从而在法律层面上保障失地农民可持续生计。重点是要尽快建立农村土地产权的法律制度,包括农村土地的所有权主体和处分权的法律确认。
三、结语
我国的城市化已进入高速发展的时期，在农地征用方面面临着许多的问题。由于我国现行的土地征用制度及某些有关法律在征地权行使和征用范围方面和在征地补偿方面都存在缺陷,造成了征地权的滥用、征用范围的扩大以及征地补偿的不足，不可避免地导致了土地黑市的形成以及土地利用效率的损失;与此同时,征地过程中，农民的利益往往得不到维护，大量失地农民的生活得不到保障引发了许多社会问题。有鉴于此,我国现行农地征用制度亟待完善与进步。（作者单位：四川大学）
参考文献：
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土地征收的法律规定篇7
【关键词】土地征收；利益分配；法律保障；补偿方式多元化
一、我国农村土地征收补偿制度现状
土地征收是指国家为了社会公共利益的需要，依据法律规定的程序和批准权限，并依法给予农村集体经济组织及农民补偿后，将农民集体所有土地变为国有土地的行为。依据我国现行的土地征收法律法规征收具有以下特征：
（一）依照土地原有用途制进行补偿
依据《土地管理法》第四十七条之规定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。”《物权法》第四十二条都规定：“征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。”通过具体法条我们看到，在土地征收上是以土地原有用途作为补偿依据。
（二）“产值数倍法”弥补农民损失
依据《土地管理法》第四十七条第二款的规定：“征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算……但是，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍。”这种“产值数倍法”在实践中，显现出明显的不合理性和不公平性，不同地域的农业生产结构不同，农业产值也存在很大差异，通过制定产值标准虽然可以解决地方政府在产值标准上的随意性问题，但却偏离了“产值数倍法”对农民损失的土地收益补偿的本来意义。
（三）由行政机关依据土地所有权来确定补偿对象
依据《土地管理法实施细则》第二十五条、第二十六条之规定：“征用土地方案经依法批准后，由被征用土地所在地的市、县人民政府组织实施。”根据实施细则，在土地征用补偿方案是行政审批的方式，农民并不享有前期参与的权利。并且补偿费是下发到村集体，由村集体管理和使用。在安置补偿上，或是交付安置单位或是支付被安置人的保险费用。接受统一安置的才能领取安置补助金，实际上农民获得的仅仅是地上附着物补偿费及青苗补偿费。
二、我国农村土地征收补偿存在的问题
（一）政府主导下“公共利益”界定范围不明确
《宪法》规定，“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”但何为“公共利益”，宪法并没有明确规定。大量营利性商业项目，都以公共利益的名义强制征用土地，从而引发农民的群体性上访和干群冲突，严重影响农村的社会稳定和发展。我国的土地征收前提“公共利益”的判定机关与征收执行机关都是“政府”。实质上在我国土地买卖的一、二级市场上政府形成了“垄断”。
（二）补偿局限于直接经济损失，且行政救济局限性大
2004年，国务院下发了《关于深化改革严格土地管理的决定》对农民最关注的征地补偿作了新承诺；土地补偿费和安置补助费的总和达到法定上限，尚不足以使被征地农民保持原有生活水平的，当地政府可以用国有土地有偿使用收入予以补贴。但是在现实的执行中仍然是仅保障最基本的生活，而且补偿的范围也仅仅是直接的经济损失，对于因征地产生附加损失的补偿却鲜有关注。
（三）土地流转承包之后补偿费分配不到位
土地在租用后，为了形成规模生产，转化为现代农场模式经营，会有大量的资金投入。再者流转后的土地在使用性质上发生变化。经过改良由低产变为高产，由旱地变为水田，这些改良的基础是大量资金、技术、人力等方面的大量投入。然而在现行的土地征收补偿对象是单一的，对于这种新产生的所有权、使用权分离的情况缺乏保护与关注。在征收补偿上对这部分投入如何补偿没有规定，水田、旱地的改变后增值部分的收益如何分配，也是缺乏制度的约束。如果立法与政策无视这种新型关系，必将极大的损害的农民的生产积极性，严重阻碍农业现代化的进程。
三、完善土地征收补偿分配政策、健全土地征收法律法规
（一）土地征收严格区分“公共利益征收”与“商业征收”
土地作为稀缺资源，现行仅仅允许“公共利益受益”的制度不能满足经济发展的需要。将商业征收纳入到合法的增收途径中更有利于对土地的利用与保护。在立法的思路上可以将“公共利益征收”与“商业征收”严格区分开来，让政府在土地征收的问题上回归到宏观调控与监督保障的轨道上去。为失地农民谋取更多的社会保障，以政府力量保障失地农民的基本生活水平。
（二）明确征收补偿原则，法律保驾护航
明确土地征收补偿基本原则，用土地征收补偿基本原则作为补救具体法律法规不足。在法律法规缺失具体规定的情况下，法官可以依据基本原则的精神做出判决，确定当事人权利义务及各方责任划分。
（三）土地承包经营权流转后，明确征地补偿的归属与分配
最高法院关于《农村土地承包法》司法解释第22条涉及到青苗和附着物的补偿分配，但对于土地补偿费以及安置补助费却没有明确规定。对于这一问题应该依照土地流转的性质做出不同的区分，保障农村经济发展，保护农民切身利益。
总而言之，在很长一段时间内，农民土地权利的状态是不稳定和不确定的。基于在征地补偿中的问题，笔者认为应该改革征地补偿分配政策，规范土地征用法律法规。以实现以下两个目的：首先，明确征地补偿各项基本原则。在分配土地补偿款上的规定，应符合我国基本国情，切实反映被征地农民的生存和社会保障的价值。其次明确征地补偿方案的内容，通过一套合理的土地征用程序，合理的救济途径，以及各种法律责任的规定，并监督政府的行为，为了征地补偿制度在保障农民利益方面的实体内容和程序内容相一致。
参考文献
土地征收的法律规定篇8
在我国农村，农民的土地属于集体经济组织所有，耕地征收的主要方式是农村集体土地征收。农村集体土地征收是指国家出于公共利益的需要而将农村集体土地强制性收归国有的行为，具有国家主导性、国家强制性、有偿性和程序正当性四个特征。然而，违法征收农村集体土地的行为在我国时有发生，使农民的土地权益受到严重损害。
一、对农村集体土地征收的现有规定
（一）对农村集体土地征收权的设定
《土地管理法》第四十三条规定，任何单位和个人进行非农业建设都必须依法使用国有土地，乡镇企业、农村村民住宅、乡村公共设施和公益事业经依法批准后，才可以使用农村集体土地。第四十五条规定，征收集体土地及其附属物应当由省级人民政府或国务院批准。第四十四条和第四十六条规定政府占用或使用农村集体土地进行城市广场和城市道路建设，必须首先办理农用地转用和征地审批手续。农用地转用审批是指将农业用途的土地改变为非农业建设用地，必须依法由有批准权的人民政府批准。征地审批，是指将农民集体土地征收为国有土地，必须经国务院和省级、自治区、直辖市人民政府批准。
由此得知，县级以及县级以下政府部门都没有权力直接进行农村集体土地转为建设用地的征收。现在有些政府部门从农民集体经济组织手中直接取得农村集体耕地进行城市广场和城市道路建设，是滥用行政权力的行为。
（二）对农村集体土地征收程序的设定
现有的法律对农村集体土地的征收没有一个严格的规定和控制，也没有原则性的法条。根据《土地管理法》的规定农转非建设用地，普遍适用的征收程序是：告知征地情况-确认征地调查结果-组织征地听证-报批-征收土地公告-征地补偿安置方案制定及公告-报批征地补偿安置方案-批准征地补偿方案-批准征地补偿方案-实施补偿-交付土地。
（三）对农村集体土地征收补偿的设定
《土地管理法》第四十七条规定：征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍，每公顷不得超十五，安置补助费，为每一个需要安置的农业人口耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍。土地补偿费和安置补助费的总和不得超过前三年平均年产值的三十倍。
2012年11月28日通过的《中国土地管理法修正案（草案）》（下文中称为“草案”）对于农村集体土地征收补偿提出以下四点新措施：删除按土地原有用途补偿和30倍补偿上限规定；草案在土地补偿、安置补助、青苗和地上附着物三项补偿的基础上，把住宅从地上附着物中单独列出，并增加了社会保障补偿；补偿资金不落实不得批准和实施征地；授权国务院制定征地补偿安置具体办法。
然而，截至目前，我国尚未出台针对农村集体土地征收的相关法律。
二、地方政府违法征收土地的几种典型问题
我国已经在农村集体土地征收的规范方面做出了非常多的努力。然而，随着城市经营管理越来越市场化，土地使用权的挂牌拍卖成为城市经营的重要方式之一。
地方政府想要拍卖土地有两个重要的前提：第一，必须是国有土地；第二，必须有地可“卖”。由于城市市区剩余的、可供拍卖的国有土地资源不多，“开发”农村土地就成了发展地方经济的唯一方式，再加上《土地管理法》对农用地转征为建设用地程序的严格规定，使得依法征收农村集体土地的手续复杂、周期长，为了在任期内能有所建树，地方政府选择了“突破”中央规定（或者说是法律规定）的征地方式。以下为两种典型的地方政府违法征地的形式：
（一）“先征后批”或者“征而不批”
根据农村集体土地征收程序，在报批前，地方政府需要对拟征地的相关事宜与集体经济组织进行告知并组织征地听证会，在报批后还应公告补偿安置方案及土地补偿登记等。然而，这样的程序不但需要的时间很长，能够获得省政府或中央政府批准的也很少。为了能够获得足够的国有土地来支撑经济的发展，地方政府开始寻求“变通”的途径。
先“征地”再按照法定的程序向上级政府报批，这是地方政府向“法权威”挑衅的第一步。类似的“变通”多了，地方政府对“法权威”的畏惧感减弱，利益使得地方政府的行为更加大胆，直至把依法向上级政府报批扔一边直接进行征地。另一方面，因为行政权的强制性和权威性，很多县级的政府就可以冠冕堂皇地“征地”了。据调查，在我国部分城市，地方政府未办理手续就擅自征收集体土地（“征而不批”）的情况已经非常严重，土地管理方面的法律已经被“架空”。
（二）少批多征，层层加码
地方政府征收集体土地时的另一种违法征地的行为是“少批多征，层层加码”。举例来说，四川省某镇政府手执县政府征收10亩建设用地的批文，对某生产小队进行了为数40亩的违法集体土地征收，该生产小队拥有村民102人，每人最后分得土地补偿金5000元，而这5000元仅是原有土地一年的产值。这只是众多违法征收农民集体土地的案例之一，在全国有相同情况的案例数量数不胜数。有时甚至连村委都会扛着政府征地的“大旗”浑水摸鱼，割上一块地自己建房“搞三产”，直接侵犯了农民的土地权益。
三、规范农村集体土地征收的思考
（一）建立“公共利益”评估体系
在我国的行政法律体系中，维护公共利益是至高的原则，但是我们宪法和法律始终对公共利益的概念没有明确的设定。在农村集体土地征收的违法案例中，地方政府皆打着“公共利益”的旗号，这些行为所代表的公共利益是否大于农民集体所牺牲的私人利益，我们没有衡量过。也没有任何一个机构能对具体项目的公共利益进行衡量和评估。另外，司法部门对是否符合公共利益的审查，并没有一个成熟的审查系统和科学的计算程序，太多的裁量无法反映征收项目的真实价值。
因此，应在法律系统中加入公共利益衡量的相关法条，在公共部门中建立一个独立的部门对各个建设项目的公共利益含量与即将强制收缴的私人利益含量进行评估和比较，来确定对农村集体用地征收的项目确实是基于公共利益的需求。
（二）改革地方政府以经济数据为主的考核标准
地方政府之所以敢于冒险，其根本原因在于地方政府绩效考核以经济增长指标作为衡量政绩的主要指标，地方政府为了出经济成绩，往往会不顾法律的规定。
改革地方政府内部以经济数据为主的考核标准和考核体系，通过考核指标的转变引导政府从单一的经济导向为主转向经济、文明、居民幸福指数等共同主导的方向发展。
（三）完善土地管理监督系统与救济
根据依法行政原则，对公民自由和合法财产的侵害必须得到法律授权（法律保留），行政机关不得变更废除或者废止法律（法律优先），国家及行政行为受自己制定的法令的约束，并受到司法、行政和大众监督。
在违法征收中，农民对“政府”的信任往往大于对“法律”的信任，行政复议和行政诉讼的成本又太高，而政府内部行政监督乏力，司法机关执法不严，再加上各地方监督部门的执法情况不同，致使地方政府看到其它地方政府由于违法征地而被查处，仍然能泰然自处。
因此，应完善土地管理监督系统和救济途径，成立或者授权某个政府部门专门实施土地管理监督事宜，并简化土地管理类行政复议的程序，使农民一个电话、一封信便能完成行政复议的申请；加强司法机关的监督，为农民或集体经济组织提供司法援助；公益组织也应对农民土地权益维护提供援助，尤其是法律知识的普及。
另外，在土地征收立法中加入索回程序，财产征收中的索还程序，既作为不动产征收目的的计划没有落实或者不再需要不动产，或者征收目的不能实现，被征收人可以要求征收回转，被征收人应当享有索还的权利。
（四）完善征地补偿制度
上文中提到四川省某镇对农民集体土地征收的补偿费用为一户5000元，远远低于《土地管理法》关于安置补助费为该耕地被征收前三年平均年产值的4-6倍的标准，并且该镇的补偿方案并没有与集体经济小组的农民进行协商，完善征地补偿制度在这种情况下就显得十分必要。
首先，改变补偿方式。2012年《草案》仍然按照土地的原使用方式进行补偿，无法使农民得到等价的补偿，应该将征收土地后土地的开发收益算入征地的补偿费用中。
其次，建立完善的土地价值评估体系。公益征收的关键是补偿，而补偿的核心是被征收财产的估价。在实践中，评估机构与征收人互相串通，故意压低评估价格。因此，应完善系统的土地价值评估制度，对评估机构选择、评估操作规范、估价程序、评估异议处理等方面制定明确可行的规定，确保评估价格公正真实。
再次，在集体土地征收的补偿中应明确补偿听证的程序，注重农民对补偿方案的参与权，保证补偿方案的满意程度，通过协商方式达成共识，顺利完成征地，也能减少行政违法的发生。
四、结语
土地征收的法律规定篇9
论文内容提要:中国现行征地补偿制度起始于中华人民共和国成立以后，在历部宪法中都有征地之内容，但直到82宪法及其修正案通过以来，第一次确立了征地与补偿的唇齿关系，有了较为完整的征地补偿宪法规范。征地补偿必须具有宪法明示或认可的公共利益之目的，而非“建设”或“国家建设”，通过正当而合理的征地补偿机制和可行的救济机制平等地保护城乡公民的土地财产权利，是完善中国征地补偿制度不可或缺之因素。征地补偿是一项宪法制度。国家享有征地的固有权力。但如同国家享有其他权力一样，国家行使这项权力必然伴随着一定的宪法义务与宪法责任。补偿就是行使征地权力必须履行的义务，获得补偿则是被征地公民享有的权利。征地补偿说到底就是国家和公民之间的权力（利）义务关系。
征地与补偿看起来是两个法律行为，但同属于一个法律关系并常常见诸于同一法律规范。（注释1：如《法国人权宣言》第17条之规定：财产是神圣不可侵犯之权利，除非由于合法认定的公共需要的明显的要求，并且在事先公平补偿的条件下，任何人的财产不能被剥夺。再如美国宪法第5条修正案之规定：未经正常法律程序不得剥夺人的生命、自由或财产。凡私有财产，非有正当程序，不得收为公用。）有征地必予补偿，无补偿则无征地，二者是唇齿关系。国家征地直接或间接指向的土地所有者或使用者则往往是公民个人，因此，征地补偿的权利义务关系也就是国家与公民之间的权利（力）义务关系。基于此，如何规范国家权力，保障公民的权利则是征地补偿这一宪法制度所应彰显的基本价值。本文拟在这一前提下，对中国征地补偿制度的理论与实践作一探讨。征地补偿是一项宪法制度，由宪法所确立。征地，是宪法授予国家的权力：由国家基于公共利益之需要，依照法律对土地所有者或土地使用者的土地予以征收、收购、征用等；补偿，是宪法对国家行使征地权力设定的法定义务与宪法责任。同理，对土地所有者或使用者而言，获取补偿是其应有之权利，而认可并接受国家对其土地的征取则是其不得选择的义务。
一、征地补偿制度在新中国宪法和法律中的发展
中国现行国家征地补偿制度是建立在1949年中华人民共和国建立后，通过宪法和法律所确立的制度之基础上。建国以来，随着国家社会、经济、政治诸方面的发展和宪法与法律的变迁，有着不同的发展历史。
1949年，中华人民共和国成立之初，在起临时宪法作用的《中国人民政治协商会议共同纲领》中，提出了“中华人民共和国必须取消帝国主义国家在中国的一切特权，没收官僚资本归人民国家所有，有步骤地将封建半封建的土地所有制改变为农民的土地所有制，保护国家的公共财产和合作社的财产，保护工人、农民、小资产阶级和民族资产阶级的经济利益及其私有财产，发展新民主主义的人民经济，稳步地变农业国为工业国。”（注释2：《中国人民政治协商会议共同纲领》第3条。）
总之，建国初，中国土地制度中的国有与私有很大程度上是通过革命的方式和政治的安排而建立起来的。对土地的所有与使用并不是通过法律的程序和法律的手段，而是经由政治的安排和行政的手段确立的。
同时，对征地补偿，亦做了规定，“国家为市政建设或其他需要征用私人所有的农业用地时，须给以适当代价，或以相等之国有土地调换之。对耕种该项土地的农民给予适当的安置，并对其在该项土地上的生产投资（如凿井、植树等）及其他损失，予以公平合理的补偿。”（注释4：《城市郊区条例》第14条。）1953年政务院通过并颁布的《国家建设征用土地办法》规定，国家建设征用土地“必须对被征用土地者的生产和生活有妥善的安置。如果对被征用土地者一时无法安置，应该等待安置妥善后再征用，或者另行择地征用”。（注释5：《国家建设征用土地办法》第3条。）而如“遇有因征用土地必须拆除房屋的情况，应该在保证原来的住户有房屋居住的原则下给房屋所有人相当的房屋，或者按照公平合理的原则发给补偿费”。（注释6：《国家建设征用土地办法》第7条。）
建国初的这种征地补偿制度表现为：①补偿的目的：国家建设；②补偿的原则：公平合理；③补偿的范围：被征地者的生产和生活。即“对人不对地”，“补偿过程中更多考虑的是由于征地所引起的剩余农业人口的安置和补偿。”[1]（p.66）而不是被征用土地本身的价值。这种以国家建设为目的的征地制度，是因建国初期需要集中物力财力建造基础设施，以尽快达到一些基本目标。而征地之补偿则由于绝大多数农民的土地是由国家无偿分配给农民的，当国家需要使用土地时，只给予农民和其他土地所有者或使用者以生产和生活补偿，并不以土地的实际价值予以交换。加之建国初，国家工业化与城市化的进程刚刚开始，人口远稀薄于今天，人地冲突亦不激烈。所以当时的补偿原则与补偿方式能够被征地者所接受，是一种相对合理的征地补偿制度。
1954年，中华人民共和国第一部宪法规定，“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定的条件对城市土地和其他生产资料实行征购、征用或者收归国有。”1954年宪法将土地定性为生产资料，为“过渡时期总路线”中的“社会主义改造”提供了正当基础。社会主义改造的任务完成后，农村建立了以生产大队的集体所有制为基础的三级集体所有制，并确立了“生产队范围内的土地，都归生产大队所有”，（注释7：1962年《农村工作条例修正草案》。）建立了农村土地集体所有制，农民对土地的私有权实质上已只剩下其所在房屋的宅基地。
在土地补偿方面，基本上继续沿用1958年经全国人大常委会批准的1953年由政务院公布实施、1957年经国务院修正的《国家建设征用土地办法》中的补偿原则、补偿办法。其后的十年中，“大公无私”的意识形态制约下的征地补偿制度则不可能也没有任何完善之处。
1975年宪法规定，“国家可以依照法律规定的条件，对城乡土地和其他生产资料实行征收、征用或者收归国有。”1978年宪法规定，“国家可以依照法律规定的条件，对土地实行征购、征用或者收归国有。”与1954宪法相比，这两部宪法同样也只规定了国家享有的权力，可以征收、征用与没收土地，但并未规定国家行使这一权力的宪法义务与责任，而且比之“五四宪法”不及的是，这两部宪法都删去了国家行使这一权力的目的要求：“为了公共利益的需要”。因此，从宪法规范来考察土地补偿制度，1970年代的这两部宪法不但没有进步，反而有所倒退。
1982年，现行宪法制定通过以来，征地补偿制度有了实质性的变化。在随后的几次修宪中，两次涉及到土地和土地补偿制度。“八二宪法”及其修正案确立了我国现行土地补偿制度。包括：
第一，规定了土地的国家所有和集体所有两种形式，以宪法排除了土地的私有；
第二，规定了土地的使用权可以依法转让，为土地产权交易提供了宪法上的依据；
第三，恢复了“五四宪法”关于征地“为了公共利益的需要”，为征地提供了合法与正当性之依据；
第四，除保留了1950年代对土地的“征用”外，增加了对土地的“征收，删去了“征购”与“收归国有”的方式。增加“征收”是为了理顺市场经济条件下因征收与征用发生的不同的财产关系，征收是所有权之改变，征用是使用权之改变。而“征购”与“收归国有”的删除则在于土地已不再私有，已无此必要。
第五，第一次明确了国家行使征地权力的义务性条款：依法予以补偿。
并且，1980年代以来，随着改革开放和社会主义市场经济的建立，土地的需求量增加迅猛，土地的征收补偿在城市和农村都已成中心问题，国家已具有了以宪法为中心，以其他相关土地管理、土地征收补偿、土地使用、土地权利交易的法律、行政法规、地方性法规为具体内容的土地法律体系。而国务院及相关部委亦颁发了一系列的意见、办法等。（注释8：例如：1986年，全国人大常委会通过的《土地管理法》，并经1998年、2004年两次修改。1991年国务院的《土地管理实施条例》并经1998年修订。1991年国务院并经2001年修改了《城市房屋拆迁管理条例》。2004年国务院的《关于深化改革土地价格，严格土地管理的决定》，2001年国土资源部了《征用土地公告办法》，2004年《国土资源听证规定》，2004年《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》等等。）这些法律、法规和政策的不断出台，显示了中国土地补偿制度的逐步改革与发展。
二、国家征地补偿权力目的的正当性——公共利益
征地补偿权力的行使必须具有宪法所明示或认可的正当目的。这一点在中国理论界已基本达成共识，即正如绝大多数国家宪法所规定的，必须出于“公共利益”。但对如何界定和由谁界定“公共利益”则仁者见仁，智者见智了。
宪法中规定的“公共利益”，在其他涉及征收、征用土地或公民其他财产的部门法中要不要以立法界定。（注释9：如2007年《物权法》起草过程中的争议。参见江平主编：《中国物权法教程》，知识产权出版社2008年版。）是采取列举式，将公共利益正向列举，并通过反向列举将非公共利益排除在外，以立法限制国家权力滥用，损害个人权益，确保国家行使征收、征用权力的正当；还是采取概括式，不做具体界定，将“公共利益”的界定留待具体的征收征用土地或私有财产补偿的实际过程，由相关当事人参与讨论由行政机关最后来决定，或由司法机关通过对具体案件的审理以司法的方式予以认定，或由立法机关对一些重大的征地补偿问题具体予以讨论决定，都有待于进一步研究和讨论。
“公共利益”一词虽然早在“五四宪法”中已写入征地条款，作为征地补偿之前提，但在后来的立法中，未曾有过法律对“公共利益”的进一步界定。相反，在“五四宪法”之后涉及征地补偿的具体法律中，征地补偿的目的被“国家建设”的目的所取代。如1950年代以来征地补偿制度适用的主要法律：由国务院颁布的《国家建设征用土地办法》。该法在第一条将立法目的规定为，“为适应国家建设的需要，慎重地妥善地处理国家建设征用土地问题。”“八二宪法”制定以来，“公共利益”再次作为宪法中征地补偿的惟一目的，但其后的土地立法中，或将“公共利益”置若罔闻，或仍将“建设”视作目的。前者如土地制度的重要法律：1986年《土地管理法》、（注释10：1998年修改后，增加了“国家为了公共利益的需要征用土地。）
对“公共利益”不予任何界定，无疑给代表国家行使征地补偿权力的各级政府留下了较大的自由裁量空间，漠视或滥用“公共利益”则使国家在行使征地补偿权力时，失去了其正当的行为目的。当然，“公共利益”本身是一开放的不确定概念，所含内容十分广泛，在立法中予以列举，总难免有挂一漏万之虞。因此，可采用列举式与概括式并举的方式将其限定。（注释12：2010年初，国务院法制办在向社会各界征求意见的《国有土地房屋征收与补偿条例》（征求意见稿）
同时，对目前无法从实体上列举的征地补偿是否符合“公共利益”，可经过一定的程序来予以认定：①重大征地补偿项目，经所在地的人大或人大常委会决定之。这与人大或人大常委会的性质、地位、职能相一致。②其他项目，可由公众参与协商，予以决定。
土地是构成国家之要素。国家对土地享有征收、征用之权，是其固有权力。这种国家权力相对于个人，是一种强制性权力。强制易的优点是效率高，因此政府在征地过程中更愿意也易于选择强制手段。但强制易的缺点是易于缺失公平，且社会成本较高，近年来中国城乡因征地补偿引起的冲突悲剧屡屡上演。因此，征地补偿中的协商与妥协正如民事交易行为一样并非可有可无，而是正当要求。
三、创设合法而合理的征地补偿机制，确保公民基本权利
在征地补偿制度中，补偿是其组成部分，对被征地的农民和其他公民而言，补偿将涉及到其财产权和其他合法权益，因此它将更为关注一个合法而合理的补偿机制。
首先，征地补偿应对公民享有的土地财产权利予以保护。土地，对于生活于其上的农民而言，是其赖以耕作取得收入，得以生活并改善生存的重要财产。尽管农村土地集体所有制度的宣告，使得每个农民个体是否享有土地的所有权在理论上并不清晰，但农民个体长期生活在农村的土地上并实际占有和使用着土地却是不可否认的事实，农民因此而享有土地的使用权也是不具争议的现实。对于居住在城市的公民而言，土地则是倾其毕生积蓄，通过市场购置的重要财产——房屋的载体。对房屋所属土地享有使用权已是法律认可的事实。而征地补偿则不得不使公民——无论是农村还是城市居住者失去其享有的财产权利，且为最重要的财产权。
其次，征地补偿应平等保护公民的财产权利。公民在法律面前一律平等，不仅是中国宪法赋予公民的一项基本权利——平等权，而且也是一条重要的法律原则。土地制度由宪法规定了两种不同的所有制形式，规定了不同的规范。（注释13：宪法第10条规定：城市的土地属于国家所有；农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿；任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。）但就土地以及土地的使用权的转让并没有作出不同的规定，两者在法律地位上应当是平等的。因此，国家所有的土地可以依法转让，同样，集体所有的土地也应平等地享有完整的产权。但依照现行《土地管理法》等法律，国有土地可以直接转让，而集体土地则需经国家征收后变为国有土地，由国家予以转让。集体土地的所有者不能依照自己的意愿处分自己的财产，而只能出让于国家。这不仅有违平等原则，亦与宪法中关于土地所有制和土地使用权的规定相悖。
这种国家所有与集体所有的土地不能按照同地、同权、同价的规则实现交易，与中国社会主义的市场经济亦不相符合。在计划经济时代，农民为中国工业化的积累做出了特别的牺牲和巨大的贡献，但国家以户籍、就业等制度和政治上的约束将农民严格地束缚在土地之上，农民除较低的土地收入外，几乎没有其他收入。在市场化与城市化的今天，农民手中的土地却不能自由参与交易，再次使农民处于不平等境地。而国家则通过各级政府将农村土地低价征收、高价转让，重复损害了农民的平等权益。因此，无论从补偿正义（历史正义）还是法律现实公正的角度，国家不仅不应以不平等形式限制农民土地参与市场化过程，而且应对农民予以倾斜性补偿。
农民通过集体所有对其使用的土地，应直接进入市场。对其通过承包使用的土地和宅基地（注释14：根据2002年《农村土地承包法》和2007年的《物权法》，农村土地承包者承包的土地——财产权利的用益物权，在不改变其农业用途的前提下，可以依法转包、出租、互换、转让或以其他的方式流转。这可以说是对农民土地财产权利进入市场流通一定程度的改革。但对农民所享有的宅基地则仍然有着严格限制：宅基地不得转让予城市居民，宅基地只能转让给同村的人，已有宅基地者不得再行购买宅基地。）之上的房屋附着物实行其产权的自由交易，除受国家土地规划、产业政策之限制外，不应再有其他限制。
再者，合理的征地补偿机制应包括如下因素：
（1）事先补偿或确保事后补偿
有征地必予补偿，无补偿则无征地是征地补偿制度的完整表述。因此在征地时，必须同时予以补偿或确保事后的及时补偿。只征不补或先征后补，征完少补都显失公平。及时的补偿是征地补偿的合理性因素。在征地补偿的实践中，政府作为强势一方，较为容易完成征地行为，而公民作为弱势一方，则有能否取得足够补偿之忧。因此政府在征地时必须对补偿的额度、补偿的方式等具体问题明确化，以确保征地补偿权利与义务的一致。
（2）合理的补偿方法与补偿的多样化选择
补偿方法的具体确定要充分考虑征地的综合性因素：
第一，充分补偿。征地补偿的多少决定着被征地公民权利实现的公平程度，也是公民对征地补偿最为关注的问题。征地补偿行为虽然不是民事法律行为，并不以等价有偿原则进行。但根据宪法“国家尊重与保障人权”原则，国家应力求公民享有充足的补偿以使公民财产权利不受损害。
第二，遵循土地规律，选择多种补偿方法，确定补偿价格。中国征地补偿在上个世纪50年代以安置被征地者的生产和生活为主要补偿方式；80年代以安置为主，货币补助为辅，90年代以来以货币补助为主要方式。本世纪以来，各地在补偿的方式上，除了货币补助外，增加了社会保障的补助方式。应当说对补偿方式在不断地改革，但是补偿依然是以对人补为主，不能体现土地作为一种财产的权利。如根据《土地管理法》规定“征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前3年平均产值的6至10倍。
土地，作为一种特殊的财产，有其现实价值，亦有其潜在价值。对其价值的认定，要考虑土地自身的规律，包括土地的区位质量，客观收益水平，供求关系等综合因素予以确定。并在此基础上，提供多种补偿方法，确定补偿价格。
补偿价格的确定，应由政府和被征地公民通过公开的方式，选择中立的机构来进行。如根据现行《城市房屋拆迁条例》，对城市房屋拆迁补偿金额，虽规定根据被拆迁房屋的区位、用途、建筑面积，以房地产市场评估价格确定，但评估机构却由拆迁单方委托估价或政府指定。公民对其评估价格没有程序上的参与权，直接影响其补偿实体利益。
最后，征地补偿应有正当而合理的程序规定和可行的救济途径。
国家权力的行使必须有正当的程序，正当的程序包括国家权力行使的公开、公正和对公民权利限制的合理等诸因素。因此现行征地补偿之法律、法规和政策中程序的不当之处应予以进一步改革。
而正当与合理程序中最为重要的是为公民提供切实可行的救济程序。检讨中国征地补偿之法律体系，权利救济程序的缺失备受争议。征地补偿制度涉及到公民的政治参与权、知情权、监督权等诸项权利，而征地补偿的行为则包括征地决策机关，征地的目的，征地的范围、面积及补偿标准，补偿方法和补偿期限等方面。但根据《行政复议法》第30条之规定，国务院或省、自治区、直辖市人民政府对行政区划的勘定、调整或者征用土地的决定，省、自治区、直辖市人民政府确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定为最终裁决。这就极大地限制了公民对征地补偿通过司法予以救济之范围。
土地征收的法律规定篇10
关键词：集体土地征收；现状；征地程序；补偿制度
由于现行集体土地征收的法律和政策规定等制度缺陷及政府在征地实践中的弊端，导致农民土地权益频繁受损。失去土地的同时，农民失去了基本生活保障，社会身份无所依托，就会成为一个就业困难、没有保障的社会新群体，这将是社会稳定的巨大隐患和经济发展的重大难题，这一现象必须引起我们的重视和关注。
一、农村集体土地征收机制的现状分析
近年来集体土地征收中暴露出来的矛盾和问题越来越多，保护耕地与非农建设占地的矛盾日益突出，因征地引发的信访居高不下，群体性事件时有发生，成为影响社会稳定的一个重要因素。这些都暴露出我国集体土地征收上制度性的缺陷，有关法规规定严重滞后于现实需要。以下就来分析一下我国集体土地征收及补偿安置制度所存在的问题。
（一）法律中“公共利益需要”缺乏明确界定
我国只是原则性地规定了集体土地征收必须符合“公共利益”，但具体什么事业符合“公共利益”却没有明确的规定，这就导致实践中政府借“公共利益”之名滥用土地征收权的现象时有发生。
（二）集体土地征收程序缺乏具体规定
土地征收应该具有严格的法律操作程序，但我国宪法中虽规定征收是依“法律规定”进行，《土地管理法》及其实施条例中有关土地征收程序的规定更是简单、粗糙，土地征收程序在法规中与农用地转用审批程序、建设用地审批程序等其他内容混杂在一块，缺乏条理性和清晰度。www.133229.com由于法律上缺乏明晰规定，导致政府在决定土地规划和征收时，缺乏公开的听证程序；在确定征收补偿时，缺乏中立的评估机构，补偿价格都是政府单方面决定的；征收及利益分配机制还缺乏应有的司法救济程序，很有可能损害农民的土地权益。正是由于法律程序的缺位，导致在集体土地征收的过程中严重剥夺了被征农民的知情权、参加权、申诉权，这就难免导致纠纷的发生。
（三）集体土地征收补偿标准过低
根据《土地管理法》的规定，土地补偿费以征地年产值为标准。因我国农业粗放经营、农业效率不高，以年产值为标准的补偿费用必定偏低。这也是导致集体土地征收过程中征收方与被征收方矛盾尖锐的主要原因，农民对过低的征地补偿难以理解。而与此相对比的是，集体土地被低价征收后，土地出让收益则高出很多。这种不平衡造就了土地补偿费与土地出让收益之间的巨大差距，巨大的差距也就意味着政府所能获得的巨大利益，政府对“土地财政”的依赖性一定程度上形成了政府与民争利的现象。
（四）政府在征收程序中权力集中，暗箱操作，腐败滋生
政府在征收过程中集众多角色与一身，既是征收决定者，又是补偿标准制定者，还是正义的裁决者，由于法律、法规的不完善导致土地征收过程中政府的征收权得不到程序的制约，权力容易被滥用。在完全市场化的土地出让市场，通过出让土地能够获得巨大利益，这就驱动了一些地方政府为卖地而征地的行为。地方政府成为“卖地财政”。政府官员与开发商“共同运作”使许多非公益目的的用地以公益目的的名义被征收。在利益面前不少官员铤而走险收受贿赂，为违法的征收行为保驾护航，部分政府将土地以低廉的价格用来招商引资以实现自己的政绩。
二、对完善土地征收制度的一些建议
土地征收所造成的矛盾，既有其历史客观原因，也有其现实的利益因素驱导，这是社会主义现代化建设过程中难以避免的问题。现阶段的任务是尽可能多地发现存在问题，并着手去应对解决，在保持社会和谐、经济稳定高速发展的情况下完善土地征收制度。
（一）提升农民的法制观念及了解政策的意识
在现实中了解到，因为农民的法制意识薄弱或者对国家相关的征地及征地补偿制度不了解，虽然觉得征地的程序或者补偿不合理，可往往拿不出相关知识出来而蒙受损失。这就不仅需要农民自己主动去了解国家的一些切实关乎自身利益的法规政策，而且，各级政府应该将国家颁布的相关法规政策及时宣传到位，提升村民的法律意识，避免在征地过程中出现不和谐的事件发生。
（二）制定《土地利用规划法》，明确土地用途规划的产生和变更程序
土地用途管制是指国家为保证土地资源的合理利用，经济、社会和环境的协调发展，通过编制土地利用规划，划定土地用途区，确定土地使用限制条件，并要求土地的所有者、使用者严格按照国家规定的土地用途利用土地的制度。虽然中国土地管理法也确立了相应的土地用途管制制度，但是对于土地用途规划的制定、变更程序以及用途规划变更的附随补偿义务等都缺乏具有可操作性的规定。因此，中国应尽快制定土地利用规划法，完善土地用途的产生和变更程序，明确用途规划变更的补偿义务。
（三）制定《土地征收法》，确立科学合理的集体土地征收制度
必须由法律来规定按市场价格为补偿计算标准的制度，同时要实现安置方式的多样化。世界各国的土地征收补偿均以土地的市场价值为补偿的计算标准，并且同时也建立了完善的市场价格评估机制。中国承认农民对土地的完整转让权后，必然建立与之对应的以土地市场价值为补偿基准的补偿标准。此外，还应当实现土地征收补偿方式的多样化。从中国目前各地的实际做法来看，留地补偿是一种非常受欢迎的补偿安置方式。因此，中国应当确立多元化的征地补偿安置方式。
（四）公平合理地进行土地征收补偿
为确保被征收者在因征收而受到权益侵害时可以获得补偿，法律必须规定补偿的范围、标准、种类等条款。为了更好地维护农民权益，首先，对于土地征收的补偿标准而言，应采公平补偿方式，由被征地方与用地方以平等主体的方式对土地价格、地上物价值、搬迁费用等进行一系列的要约与承诺来完成，这种方式也最能充分体现土地所有者及使用者的权能，也很好地维护了谈判双方的利益。其次，法律应该明确土地征收补偿的范围，不仅包括土地的价格，而且青苗及附着物补偿费、新菜地开发建设、移民安置补助费等都应包括在补偿的范围内。再次，明确土地征收补偿的发放主体，尽管土地的所有权为农民集体组织所有，但土地征收也损害了农民的土地使用权，所以，土地补偿费用也应该分配给农民一部分，针对出现的农民坐吃山空的现象，农民此部分的收益可以通过社会保障的形式实现。集体土地征收对于农民而言，最根本的影响在于其失去了赖以为生的基本生产资料，而非简单的财产权益丧失。其对于农民长远的生产生活有根本性的改变效果。因此，集体土地征收补偿不仅要考虑农民丧失的集体土地自身的价值，更应当从农民日后生计的维护和可持续发展角度为农民的长远利益提供保障。而地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有就自不待言。最后，土地征收补偿费用的发放方式也鼓励创新，我国主要实行货币化的安置方式，但由于现在农民未纳入社会保障体系，为了保证社会的安定以及农民个体的长远利益，在符合法律规定和适应本地实际情况的前提下，鼓励多种模式的补偿办法。
（五）提高征地程序的透明度，完善征地听证制度
我国是一个法制国家，在涉及到征收公民财产权益的时候，必须赋予其充分的知情权、参与权和决定权，因此必须提高征地程序的透明度，完善征地听证制度，以减少或消除征用与被征用者的矛盾，也在一定的程度上防止权利的滥用。举行听证会，倾听大众的心声及解释为何要这样做，这不仅是民主的一种体现，更在消除政府与群众之间的误解起到了积极的作用，为政策的科学性及可行性提供依托。所以，完善我国征地的听证制度，在当前显得迫切而必要，政府可以通过听证会公布相关的政策依据解释相关补偿制度，村民可以提出对项目的疑问和建议，通过这样的互动，在一定程度上消除征地的矛盾，为决策的合理性提供实在的依据。
通过分析我国集体土地征收中存在的问题，可以明确我们完善法律制度的方向，借鉴和吸收国外土地征收制度中的先进经验，可以规范集体土地向国有土地的转变，保护集体、农民的土地权益，缩小城乡差距，加速土地资源配置的市场化的进程，从而为经济的发展提供用地保障的同时，对保持农村经济可持续发展和社会稳定都具有重要意义。
参考文献：
1、王富博.土地征收的私权保护——兼论我国土地立法的完善[j].中国政法大学学报(社科版),2005(1).