生态环境制度篇1
【关键词】生态环境；生态环境保护；制度
中国，经过30多年的发展，已进入累积性环境健康事件频发期，而一些环境治理方面的法规又相对滞后，可持续发展理念尚未形成，面临着全世界绝无仅有的环境治理难题。党的十八届三中全会明确提出建立系统完整的生态文明制度体系，用制度保护生态环境，为深化环保领域改革指明了道路和方向。
一、我市生态环境保护工作现状
（一）生态环境保护意识有待于进一步转变和增强。很多人认为生态环境保护是环保部门工作职责，与己无关；有些民众将生态环境保护与环境卫生工作相提并论，认为生态环境就是治理“脏、乱、差”，搞绿化，多植树、栽花、种草；也有一部分人认为蓬莱已经获得国家环保模范城、省级生态市称号，没有必要再把过多精力和资金放在生态环境保护上，应该把工作重心放在经济发展和财政收入方面，忽视了生态环境保护对经济发展的影响作用；还有的部门把生态环境保护和生态文明建设混淆不清，工作中出现重治理修复、轻预防保护的局面。这些错误的认识都一定程度上影响了生态环境保护工作的开展。
（二）对生态文化建设工作的重视程度有待进一步提高。主要表现为：在生态文化塑造方面，理论研究还不够深入，对生态文化内涵的解读和诠释不够充分，需要建立具体化、形象化的平台和载体。对生态文化的宣传、策划和推介方式还有待于进一步创新，广大群众长期接受不到生态文化思想观念的宣传教育，对生态文化概念比较模糊，生态环境保护意识不强。
（三）生态环境保护工作机制有待于进一步完善。生态环境保护是一项系统工程，生态环境保护执法主体分散在水利、海洋、林业、农业、矿产资源等10余个资源开发部门，需要各级各部门共同配合，齐抓共管，共同打造。目前，我市生态环境保护组织力量较为薄弱，相关制度保障机制、资金投入机制还不够完善。缺少协调各利益主体关系的生态环境督查职能机构，难以统一指挥和协调，其执法能力大受影响，管理不到位问题大量存在。环保部门自身力量也不足，基层环保网络建设还有待进一步加强，再加上执法人员的权限不明确，处罚力度不够，所有这些都为环境违法行为提供了可乘之机。
（四）生态环境改善和保护工作有待于进一步加强。目前，我市农村生态环境保护工作相对滞后，农业规模化经营水平还比较低下，滥用农药、化肥现象仍然存在，农村污水、垃圾集中收集处理工作还处在初级阶段，面源污染问题较为突出。在资源保护方面，非法盗采河砂、海砂、矿山、森林资源等现象仍然存在，达不到在保护的基础上有序开发利用的要求。
二、用制度保护生态环境的几点思考
（一）统筹规划，建立经济社会发展与生态环境保护综合决策机制。生态环境保护工作要与蓬莱市国民经济和社会发展的计划和规划相衔接，统筹规划、突出重点、分步实施。应结合经济社会发展中长期规划，立足本地实际制定生态环境保护工作规划，并将规划目标措施任务纳入蓬莱市国民经济和社会发展规划和各部门、各镇区街道及企业的发展规划，保证财政对生态环境保护的投入，并在相关部门工作决策中坚持生态环境保护优先原则，在发展中重保护，在保护中求发展，走生产发展、生态良好的文明发展道路。对自然资源的开发和植树种草、水土保持、草原建设等重大生态环境建设项目，必须开展环境影响评价。对可能造成生态环境破坏和不利影响的项目，必须做到生态环境保护和恢复措施与资源开发和建设项目同步设计，同步施工，同步检查验收。对可能造成生态环境严重破坏的，应严格评审，坚决禁止。
（二）建立完善相关制度，打造行之有效的生态环境保护监管体系。一是建立生态环境保护制度保障机制。生态环境保护涉及到水、土地、森林、草原、海洋和渔业、矿产、生物物种、旅游等多个领域，是一项需要全社会共同关注、共同参与的系统工程，政府承担着重要责任。政府应结合本地实际，确定本辖区的生态环境保护工作任务目标，并分解落实到各相关部门，进一步建立完善党委政府负责、人大政协监督、部门齐抓共管、全民共同参与、共同推进的生态环境保护与监管体系。环保部门要做好综合协调与监督工作，农业、林业、水务、国土资源、住建和海洋渔业等部门要各司其职、密切配合，加强自然资源开发的规划和管理，做好生态环境保护与恢复治理工作。二要建立生态环境保护考核激励机制。打破唯GDp论的政绩考核体系，将生态环境保护作为一项重要民生目标纳入各级各部门综合目标考评，明确职能部门、资源开发单位及法人的生态环境保护责任，严格落实责任追究制和评优创先环保“一票否决”制，定期督导和考核。对于严格履行职责，在生态环境保护中做出重大贡献的单位和个人，应给予表彰、奖励。对于失职、渎职，造成生态环境破坏的，应依照有关法律法规予以追究，激励各级各部门共同推进生态环境保护工作。三要建立生态环境保护社会监督机制。建立健全生态环境保护群众监督举报制度，设立举报热线、举报信箱等，对群众反映的具体问题及时处理。充分利用网络、新闻媒体等平台，深入体会主流民意，公开生态环境保护信息，大力宣传和报道生态环境保护的先进典型，对违反生态环境保护的不良现象予以曝光。
（三）加强宣传教育，不断提高全民的生态环境保护意识。从客观上讲，广大干部、群众对开展生态环境保护工作虽已形成了共识，但在具体工作的落实上，还明显地存在着自觉性差、主动性不强等问题，导致有些工作跟不上、力度不足、效果不好、成效不明显。要加大宣传教育力度，强化生态环境保护宣传，运用多种教育手段和大众传媒工具，组织特色宣传教育活动，向公众普及生态环境保护知识，把生态环境保护渗透到市民行为、社会风气、城市精神等各个方面。要引导广大干部群众确立正确的生态观和发展观，把生态环境保护作为贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的重要内容，分级开展生态环境保护培训，提高生态环境保护与经济社会发展的综合决策能力。完善生态环境保护、举报和听证制度，充分鼓励调动社会公众和民间团体参与生态环境保护的积极性，构建人人参与、齐抓共管的生态环境保护大格局。
（四）进一步加强农村环境综合整治，强化农村生态环境保护工作。大力推进农村公厕粪便集中沼气处理和农村生活污水治理工程建设，加大对镇级截污管网建设的政策扶持和技术支持力度，尽早完成各镇（街道）截污管网建设，实现农村生活污水集中处理。加快推进农业标准化建设和规模化经营，加强农业投入品监管，大力发展绿色、无公害、有机农业。加强自然生态保护，注重对村镇饮用水源地的保护，切实做到在保护的基础上有序开发利用。不断创新机制，进一步完善镇级环保机构，设立村级环保监督员，建立环保志愿者队伍，让他们成为农村环境监管的“耳目”和“哨兵”，真正使环境监管的触角延伸到最基层，来推动农村生态环境保护。
生态环境制度篇2
元明清时期在边疆、民族地区实施并在一些地区长期保持的土司制度，不仅对各民族地区的政治、经济、思想文化、教育、宗教等方方面面都产生过积极而深远影响，还对民族地区的生态环境及环境发展史研究产生过极为深远的影响。从历史发展及现实情况来看，实施土司制度且该制度保持时间较长的边疆、民族地区，其生态环境的原始状态及生物多样性特点的保存时间也相应较长。换言之，边疆民族地区良好的生态环境得以长期保持，与土司制度的实施及其客观效果有密切关系。
学界对土司及土司制度给予的关注，长期以来一直集中在土司制度的建立、发展、流变及影响，改土归流的原因、结果及各土司的传承、朝贡，或著名土司人物、区域土司制度等问题的研究上，鲜有将土司制度与民族地区生态环境的变迁联系起来考察的成果。本文拟对土司制度实施的环境因素及土司制度的长期保持对民族区域生态环境的影响进行初步论述，从中考察特殊政治制度与历史时期生态环境变迁间相辅相成、和谐共处的密切关系，以展现人类历史上制度与环境间非对立关系的特殊案例。
一、政治制度与生态环境
在任何一个历史时期，制度往往对历史进程、社会发展及变迁的轨迹产生重要的乃至决定性的影响，进而改变、支配或决定着历史发展的方向及结果。而这种“结果”往往又能对制度及历史发展走向起到修正、更改乃至毁灭或重建的作用。在环境变迁史上，人类的活动往往对生态环境的变迁甚至是变迁方向产生极为重要的影响，由于人类活动又总是在一定的制度范畴下进行的，受到制度多种要素的约束和影响，其中，政治制度是影响生态环境及其要素变迁及发展方向最为重要的动因之一。
众所周知，人类的任何活动都是在特定的环境中进行的，地理及自然生态环境是人类赖以生存的场所，为人类提供生活资料和生产建设的资源，故特定的自然地理条件是人类历史演进的对象和传承载体，对人们的经济、政治、文化活动产生深刻而久远的影响。故环境因素往往对人类活动及社会发展起到极强的制约作用，地理及自然生态环境通过影响及制约生产的发展，通过对军事、政治和文化产生影响，直接或间接地制约社会的发展。越往人类社会早期发展史上溯，这种制约作用就越加凸显。人作为生态系统中最积极、最活跃的因素，其生产、生存活动也对生态环境及变迁起到多方面的影响及制约作用。在各个历史阶段，人类活动都会对生态环境产生不同程度的影响，这种影响作用越往人类历史进化发展的顺行方向趋近就越凸显，即越到科技迅速发展的近现代，人类对生态环境的影响及制约作用就越强烈和明显。简言之，自人类产生以后，地理及生态环境对人类社会的影响力一般呈现出由强到弱的趋势，而人类对地理及生态环境的影响力则呈现出由弱到强的态势。尤其是20世纪60-70年代以来，由于人口的迅猛增长和科学技术的飞速发展，人类在表现其具有的空前强大的建设和创造能力的同时，也对生态环境产生了巨大的破坏、毁灭的能量及力量，增强了人类对环境的影响力度。
在人类活动对生态环境的影响及制约因素中，制度尤其是政治制度是最为强烈和持久的因素之一。从政治制度发挥作用的机制看，它是通过影响政治过程的参与者来发挥其作用和影响的，而制度制约下的行为则是行动者自主的基础，不同时代的政治人物在行使政治制度赋予他们的权力时，在各种可能的行为中经过各种利弊的权衡之后，往往选择使自己利益最大化的措施及方式，这就会在一定程度上使行动者的行为具有可预期性。因此，制度在限制人们的行动可能的同时，同样打开了限制范围之内行动自由的可能性。这就使得形式上是有限制、制约能力和效率的政治制度的影响范围及影响力度，在一定程度上丧失了控制力和约束力，尤其是在政治集团的利益、经济利益或其他利益的驱动下，制度反而以某种合法的外衣无限制地扩张其影响力，使政治制度不仅影响到政治过程，还影响到政治的结果，其影响范围还能扩大到其他诸如经济、文化、军事、思想、意识、社会心理等层面。毫无疑义的是，生态环境也在政治制度的影响范畴内。但制度对生态环境的影响程度、影响力度因为各种原因，不一定会在当时、当地表现出来，也不一定是在与制度有直接的环境要素中表现出来，往往会呈现为强烈的滞后性、迁移性，甚至是转移性的特点。人类历史上从不缺乏不恰当的政治制度对生态环境造成巨大的滞后性影响的例证。
在人类社会及生态环境发展的关系史上，制度与环境常常扮演一对不和谐的冤家，制度在很多时候常常成为生态环境破坏的急先锋。因此，不同历史时期、不同区域、不同类型的社会制度，对各生态要素、生态系统、生态环境及其发展轨迹都可能发生了程度及强度不同，范围及形式也不同的影响及作用。
但在人类社会的各种制度，尤其是政治制度对环境产生巨大影响的历史上，某些区域的生态环境状况及其变迁历程，也对制度产生了较为强大的反作用。即生态环境的某些特殊形态及表现形式对制度的产生、形成、发展及其作用效能，都产生着极大的规范及制约作用，甚至是对制度造成强烈的冲击作用。从这一层面而言，制度与环境是地球生命史上一对相互影响、互为因果的关系。
中国元明清时期在边疆及民族地区之所以会实施并长期保持着与“大一统”的中央集权政治体制完全不同的土司制度，不仅是传承或延续传统中央王朝在边疆及民族地区实施的羁縻统治方式，主要是在特殊的历史背景下，受边疆及民族地区特殊的地理、气候、生态、民族等综合因素影响的结果，暨地理环境、生态环境、民族环境等因素是土司制度实行及存在的重要前提。这就使得中国历史上不同民族、不同区域、不同地理及生态环境背景下的土司制度，既存在着普遍性及共性，也存在着个性及区域性的差异。
土司制度对不同历史时期、不同区域、不同民族的政治、经济、文化、教育、思想、意识形态、民俗等社会生产、生活产生了重要的制约及影响作用，在一定程度上成为决定民族社会发展变迁轨迹的决定性因素。从这一层面而言，土司制度也对不同区域的生态环境产生了巨大的影响，即土司制度的存在及其所实施的不同的政策、措施，都对土司区生态环境的变迁及变迁方向发挥着不可低估的、甚至是决定性的作用。
因此，中国土司制度的实施及在边疆民族地区的长期保持，却对边疆、民族地区的生态环境及环境史的研究产生了深远影响，演绎了制度与环境和谐共处的佳话。由于土司地区交通不便，生态环境恶劣，在一定程度上阻碍并减弱了内地在制度及其他方面的影响力，使得土司制度能以其符合区域及民族文化的独特方式长期存在并延续下来，持续地对民族区域社会发挥着影响，当然也对生态环境产生着当时意识不到的独特影响。一般说来，土司制度保持时间较长地区，其生态环境的原始状态及生物多样性特点的保存时间也相应较长，很多地区良好的生态环境一直保持到现当代。从这一层面而言，土司制度的实施在一定程度上成为民族地区良好生态环境的保护屏障。
二、土司制度与边疆民族生态环境的互动关系
土司制度与边疆民族地区的生态环境是相互依存、互为因果且和谐并存，交互推进的关系。两者的长期并存不仅是中国整体历史发展中的特殊阶段或状态，也是中国环境史上不可忽视的研究对象，更是无法回避的长期演替阶段。
原始的生态环境是土司制度设立的重要原因之一。元明清王朝在边疆、民族地区设立土司制度的初衷之一，就是这些区域的地理、气候、自然环境、民族构成等诸多方面具有特殊性和复杂性，会对外来的政府人员，不管是驻守、征战的官兵，还是政府的一般工作人员构成极大的伤害，使他们很难完成朝廷交付的使命。这才使得三个王朝借用传统的羁縻统治方式的某些内容，在边疆、民族地区将各民族头人纳入王朝的职官体制之中，委任他们世袭统治文化差异较大的少数民族区域，这样的治边制度就是史称的土司制度。就这一意义上说，地理及自然生态环境的特异性，恰好是土司制度建立并得以普遍实施的重要原因。
由于受到地理环境因素的制约，土司地区交通不便，人口稀少，统治成本居高不下，任用土司进行统治无疑是节约成本、稳定边疆的最好办法。朝廷设置土司的地区，几乎无一例外的都是地势险要、地理环境独特、居民强悍，中央王朝难以施治的区域。很多史料都能从不同的侧面反映出上述事实。《明史·徐问列传》记载了嘉靖年间任贵州巡抚的徐问，对土司地区地理环境险要状况的描述：“两广、云、贵半土司，深山密菁，瑶、僮、罗、僰所窟穴。”①《明史》卷201《列传·徐问传》。保山人吴世钦的《潞江谣》就形象再现了云南潞江流域土司区地理环境的险要：“山矗矗，云万幅。水汤汤，气蒸燠。怒江流，横山麓。六月交，不可触。噫！行人不敢宿（一解）。地热如炉，烟涨平芜。鸟飞欲绝，但闻鹧鸪。我行至此，亦胡为乎？边事孔急，志卫乡闾。亲犯瘴疠，曷遑遑居（二解）？”②民国《龙陵县志》卷十五《艺文志下》。
清初云贵总督范承勋在奏章中说到滇南鲁魁山土司时，也做了极为生动形象的描述：“全滇之中而山势险远、林箐深密，为滇民腹心之患者，则有鲁奎一山。其地接壤千里，包各种夷、倮。”③师范《滇系·艺文·范承勋土夷归诚恳请授职疏》。云贵总督高其倬在剿抚滇南鲁魁山土司时，对鲁魁山险要形势和征缴叛乱的艰巨做了如下描述：“野贼向以鲁魁一山为逋逃之薮，而隔江又有哀牢一山，其深远数倍鲁魁。历来野贼事急，必逃入鲁魁；若鲁魁又存站不住，必逃入哀牢。贼入鲁魁，攻擒犹易；贼入哀牢，剿捕即难。向者皆云林深箐密，搜捕难施。”④师范《滇系·艺文·高其倬筹酌鲁奎善后疏》。《清史稿·景东直隶厅》对鲁魁、哀牢两山所在地的景东地理交通做了如下总结：“（景东厅）西南：澜沧江自蒙化入，缘厅西界入镇边，江上汉永平中建兰津桥，两岸峭壁，熔铁系南北，古称巨险。”[1]2336足证土司区地理险要，生态迥异、居民彪悍，自古以来就为中央王朝所熟悉。最终决议普遍推行土司制度，显然是深思熟虑后的稳妥治边决策。
《钦定平定金川方略》“卷一”载：“金川为西南夷杂种，僻处蜀徼陶关之外，与木坪沃、日杂谷诸土司接壤……雍正元年授为安抚使，以分金川土司之势。雍正八年颁给印信号纸，不征赋税。其地崇山复岭，春夏积雪，与中国道路不通，据险设碉，恃以自固。其人獉狉角逐，若犬豕麋鹿然，非可以仁义格而礼法绳也。”《清史稿·地理志》记载了贵州土司地区形势的险要：“八寨厅，要。府东九十里，明夭坝（干）土司地。雍正六年，平苗疆置（八寨厅）。（厅）西，得鹿山、大登高山，均险要。”[2]
清雍正年间的云贵总督鄂尔泰在谈及改土归流时，也对土司地区的地理环境状况做了透彻的分析。他认为地理、生态环境及民族状况是土司制度实行的重要原因：“滇边西南界以澜沧江，江外为车里、缅甸、老挝诸境，其江内镇沅、威远、元江、新平、普洱、茶山诸夷。巢穴深邃，出没鲁魁、哀牢间。无事近患腹心，有事远通外国。论者谓：江外宜土不宜流，江内宜流不宜土。此云南宜治之边夷也。贵州土司向无钳束群苗之责，苗患甚于土司。苗疆四围几三千余里，千三百余寨，古州踞其中，群寨环其外。左有清江可北达楚，右有都江可南通粤，蟠据梗隔，遂成化外。如欲开江路通黔、粤，非勒兵深入遍加剿抚不可。此贵州宜治之边夷也。臣思前明流、土之分，原因烟瘴新疆，未习风土，故因地制宜，使之向导弹压。今历数百载，以夷治夷……”[3]值得一提的是，西南的地理与生态，明、清两代认识无异，但明代却坚持推行土司制度，清雍正时代则大势推行改土归流。然而，雍正大规模改土归流之后，事实改土归流的地区却久久难以平息，甚至一度成为国家施政的拖累。于此观之，明代的决策并不为过，清代施政恐不宜过誉。
此外，气候及自然生态环境也是影响中央王朝直接建立统治政权的重要原因。由于边疆民族地区自汉晋以来都是羁縻统治的区域，开发较晚，生态环境长期保持在原生状态。这些区域动植物、微生物种类丰富，气候炎热潮湿，疾病诸多。如很多土司区内无处不是烟瘴气之区。很多土司区瘴疠流行，蛊毒浓烈，会对中原征战的将士及官员造成了极大的身体伤害，外来人员根本无法长期安身定居，勉强驻扎的官员多因瘴气而丧命。明杨慎的《元谋县歌》载，“遥见元谋县，塚墓何累累。借问何人墓，官尸与吏骸。山川多瘴疠，仕宦少生回。三月春草青，元谋不可行。九月草交头，元谋不可游。嗟尔营营子，何为歘来此？九州幸自宽，何为此游盘？”①清·王清贤修、陈淳纂：康熙《武定府志》卷四《艺文志上·五言古诗》，康熙廿八年（1689）刻本；清莫顺鼐修、彭雪曾纂、王弘任增修：康熙《元谋县志》卷五《艺文志·五言古诗》，晒蓝北京图书馆藏清康熙五十一年（1712）增刻康熙三十五年本。可见，边疆及民族地区特殊的生态状况，使流官难以深入持久地驻扎，承担起抚绥当地各民族的重责。设置土司制度，延续传统的羁縻统治方式，因而成为中央王朝经营类似民族地区的最佳选择。有关土司区的瘴气环境极其险恶的地理、生态背景，因已有专文论述[4]，此处不再一一列举，仅略举几个有代表的事例略加佐证。
土司地区因为生态环境的原始，一般都是瘴气盘踞的区域，而瘴气正是对中央王朝的经营产生重要影响的因素。在边疆民族地区，气候及生态环境的险恶状况，正史及其他史料曾留下了丰富记载。《清史稿·地理志》记路湾甸州的生态环境状况时，称“湾甸土州府东南二百二十里，土官景姓世袭，隶府……镇康河自镇康入，左纳响水河，右纳杜伟山水，北与枯柯河会，合为南甸河。折西，流入龙陵，注怒江。有黑泉，毒不可涉”[1]2331-2332。又称“湾甸州蛮名‘细赕’，在姚关东南七十里。东至顺宁，南至镇康，西至木邦。其地瘠薄，山高水迅，每六月，瘴毒炽盛，水不可涉。有黑泉，色如黰漆。涨时，鸟飞过之辄坠。夷以竿挂布浸而暴之，以拭盘盂，人食其物立死”[5]。
地方志对土司地区恶劣的气候状况也做了较多的记载：“龙陵介龙、潞两江之间，山川盘亘，天气较寒，夏秋多淫雨，潮湿甚重耳。冷热无定，一日之内，云开即日照郁蒸，雨过即风入凉爽，所谓四季无寒暑，一雨便成冬者也。所辖境亦各不同，镇安、象达、思喇、猛阪等处则冷气颇甚；芒市、遮放、潞江则炎燠异常，兼有瘴疠，山泽之气不通，阴阳变态亦异，雷霆云雾起自地中，每值大雨初晴，有气上升为阴霾，所薄烈日，所暄时作，五色斑斓之状，土人谓之瘴气。”②张鉴安、修名传修，寸开泰纂：民国《龙陵县志》卷一《天文志·气候》，传抄云南省图书馆藏1917年刻本。“滇地多热，而奇热之区，则元江、普洱、开化及马龙、镇沅、威远，顺宁之云州、临安之漫琐、鹤庆之江营，若广南府治，并所属之百隘诸处，长年溽暑，而夏尤盛，瘴疠最酷……漫琐产精金，往购以十一月，正初遄返；迟，即中瘴矣”[6]395。
很多原生生态环境的处女地遍布毒泉，更对人畜造成了严重威胁。清人罗含章在《闻滇中事》诗中，对云南境内的瘴泉毒水和喝了瘴水之后的痛苦表情，做了耸人听闻的描述。这样的描述对朝廷委派前来治边的官吏，肯定会产生极大的思想动摇。诗云：“彩云潜伏昆明湖，蛮凤飚发哀牢墟。傈僳未宁倮黑动，两路军行旁午画。制府西挽维西险，中丞南守澜沧隅。澜沧之南猛班地，愁云惨雾蛮烟铺。毒泉哑瘴不可数，渴喉一勺如本文由收集整理刲刳。毛蟹缘蟆吐香瘴，青红班驳霓虹如。蠢尔倮贼独耐久，朝南暮北无田庐。往昔亦曾事剿抚，资粮牛种田恩殊。如以肥羊饲猛虎，羊尽虎饿仍哮虖。”①清·程含章纂：道光《景东直隶厅志》卷二十七《艺文二·诗》，道光九年（1829）增订嘉庆廿五年刻本。哀牢山附近的毒溪水或蒸发、或流入其他地区，对人畜造成极大伤害，“哀牢山为滇之祖脉……上极寒，下极热，有溪水浅而毒甚，人马不以时渡，则受其害……渡必于孟仲冬，余月则子夜偷渡，虽人不损，而马足被浸，毛皆褪落。或谓夷多孔雀，其粪遗归溪流，乃至此。然楚黔有毒泉，考之复不然”[6]394。景东作为瘴气浓烈之区，猛烈的瘴毒使当地土著民族及外来者不敢居住，“猛倮向多瘴疠，历传有瘴水河，六七月间雨过，有青、红二气从水中出，如蹛蝀然，须臾散于四野，人触之必毙”。②清·徐树闳修、张问政等纂：雍正《景东府志》卷一《气候》，传抄北京图书馆藏清雍正十年（1732年）抄本。又载，“蒙乐山在城西岭去九十里许……上有石坪，蒙氏号为南岳，毒泉出此，人畜饮之立毙”。③清·徐树闳修、张问政等纂：雍正《景东府志》卷一《疆域·山川》，传抄清雍正十年（1732年）抄本。
很多僻远土司区内的毒泉直到民国时期都还存在，对统治及开发相关地区一直是极大的威胁。史载，“（缅宁县属）有毒泉七，俗呼‘瘴气塘’。兹分别调查详志于后：东郭毒泉在县城北关外上下东郭坝交界地之路旁。今已为土人所平。每届初秋晴霁，尚有五色瘴光发现。马台毒泉在县城东一百里许马台江畔。戛台毒泉在县城一百五十余里戛里江畔。平村毒泉在江外平村缅寺前。昔本毒泉在县城南三十里许昔本大路旁。腊丁毒泉在城北七十余里之腊丁。新塘房毒泉在城北一百一十里，出云县大路畔之新塘房。以上七泉，以马台、平村、戛里、腊丁、新塘房五泉为最毒，触之未有不受瘴疟者”。④丘廷和纂修：民国《缅宁县志稿》卷四之五《水系·温泉》，民国间抄本。
尽管清代在土司地区设置了众多的关、哨、塘、汛，但在乾隆朝征缅期间，横行的瘴气依然成为清军的巨大威胁。史载，“沿大盈江西岸行，至盏达……有瘴毒，无人马店，附近诸山山头野人，强悍异常，时出抢劫”。⑤《滇西兵要界务图注》卷一《甲线·甲三十七号·蛮允·太平街路》。死于瘴气的兵士不计其数，从征缅甸的王昶有诗云：“瘴烟入夜缘壕起，炮石凌风傍帐行。”又云：“炎陬瘴疠蒸，军垒烽烟乱。艰危有万端，经岁阅已遍。差幸闻道早，生死齐梦幻。”又云：“只愁冲瘴久，老病欲乘春。”王昶返回滇境后还为曾经历过的瘴气恐惧不已，云“经赵州，宿于白崖。时，蒋检讨鸣鹿来谒。忆丁亥初秋，检讨别余京时，虑此生不复相见矣！今干戈瘴疠之余，生还握手，翦烛絮谈，相对如梦”。⑥清·王昶：《征缅纪闻》，《春融堂集》，清光绪十八年（1892年）补刻嘉庆十二年（1807年）本。来自中原地区的流官面对这样的生态祸患，必然引发牵连性的集体恐慌。这必然构成中央王朝治边政策推行的极大挑战。史载：“‘蛮烟瘴雨’自昔称之，诸葛武侯（出师）表但云：‘五月渡泸，深入不毛’，并不言瘴。大抵不毛之地，山泽之气不通，夏秋积雨，败叶枯枝尘积，而毒虫出没水际，饮之辄痛胀。又雨后烈日当空，蒸气郁勃，间有结为五色形者，触之多病……县属倘甸，昔名‘芦柴冲’，邹抚军平寇之后，始辟草莱，筑土城。其地燥热，有瘴气，尝以盛夏时发。气如稻花，香触人鼻即病，秋深乃止。又有毒水从石洞流出，切不可澡。若蛮耗则气如炎蒸。自元江而下，沿河皆然，患其病者遇冷辄发，所可异者。”⑦阙名：续修《蒙自县志》卷十三《杂志·轶事》，1961年上海古籍书店影清稿本。这样的环境，当地人都深受其害，不能在当地居住，更何况外来的官员及驻防兵丁或是耕作民众呢？
因此，任用当地头人为土司进行统治是中央王朝最好的选择。如腾越等地位于高黎贡山之西，气候类型复杂，山顶、山腰、山脚的气候和气温皆有不同，未深入开发的河谷低地山区、平坝区，地处极边，进入的汉族人口相对较少，生态环境原始，动植物数量及种类保存颇多，是土司长期统治的区域。史载，“腾越厅较保山地益高，气亦稍寒，谷熟之迟早大略相等。惟不多产斗麦，为稍异耳。若高黎贡山，其下气暖如蒸，至山顶，行人则六月可以披裘。一山之间不同如此，此其尤异者。两江之间，凡土司所辖之处皆有瘴疠”。⑧清·刘毓珂等纂修：光绪《永昌府志》卷二《天文志·气候》，1936年重印木刻本，道光《永昌府志》卷二《星野·气候附》（传抄南京图书馆道光六年刻本）记载相类，惟记载范围稍广。滇西腾越等地“多瘴，非可以华人居也。夫宾川之牛井里、永昌之上江十五宣，皆瘴区也”。⑨《滇西兵要界务图注》卷二《乙三十六号·仰高山》。前人所称的瘴疠其实质为何不是本文探讨的对象，当另文详论。但古人对瘴疠的恐惧却是朝廷决定在西南地区广泛推行土司制度的直接原因，是考虑到汉族无法久居其地才做出的明智选择。西南地区生态环境的特异性，乃是土司制度长期延续的关键所在。
土司制度的实施及长期保持，对土司区的生态环境及其变迁产生了深远影响，从某种程度上说，土司制度是生态环境稳定、持续发展的保障。从边疆民族地区社会历史及生态变迁史的长视角看，土司区多是生态保存较好的地区。土司制存在时间较长的地区，其生态环境的原始特征保存较多。土司制度的设立，保持了边疆、民族地区的文化传统及生存方式的稳定延续，从而使这些地区少受外来文化的冲击，在一定程度上为当地良好的原生生态环境提供了保障，使得很多区域的生态环境及其生物得以在无序的开发中幸免于难。
很多边疆民族地区的土司制度一直保持到民国，乃至20世纪50年代，这就使些地区的生态环境及生态系统一直保持良好状态。因此，不论学术界从任何视角对土司制度给予任何的评价及定位，或对其在中国历史上、中国边疆及民族发展史上的功过及影响作何评说，但从环境史研究的视角而言，土司制度的存在无疑是维持民族区域生态环境良好有序发展及长期保持的“功臣”。它给边疆及民族地区生态环境下每一类自然生物、每一个生态系统提供了按照自然的法则繁衍发展的空间。
土司地区由于享有极高的自治权，其良好的生态环境得以长期保持，很多地区原生的生态环境状况为生物多样性的保持提供了保障，以至于与原生生态系统相伴生的瘴气传闻在这里也得到了延伸，使得人们对瘴疠的恐惧可以在一定程度上标志生态环境的原生水平。《滇黔纪略》载：“景东蒙化，山多有瘴，西至永昌，殊甚；浪沧、潞江水皆深绿，不时红烟浮其面，日中人不敢渡……南甸宣抚司在腾越南半个山下，其山巅北多霜雪，南则烟瘴如蒸。干崖僰人居之，东北接南甸，西接陇川，有平川，境内甚热，四时皆蚕，以其丝织五色土锦充贡。湾甸地多瘴，有黑泉，涨时，飞鸟过之辄堕。”①清·谢圣纶《滇黔志略》卷之四《气候》，1965年云南大学传抄中国科学院图书馆藏清乾隆刻本。直至清末，这里的瘴气依然让宦滇者心惊，“余宦滇二十有八年矣……且宦滇时旧稿亦多有未钞存者，即钞存矣，而道途险远，奔驰瘴疠，患难中又复时有散佚”。②清·陈灿撰：《宦滇存稿·序》。
很多瘴气顽固存在的土司区，自然生态环境极其原始封闭，居民的生活长期保持原始状况。这样的生活状态又成为瘴气存在及生物多样性特点长期保持的保障，如民国年间早已在内地绝迹，或在云南大部分开发深入区消失了的野生动物，如虎、豹、野猪、麂、熊等在这里仍然普遍存在，常被猎获，故亲履当地的李根源呼吁，地方统治者亲至十五宣地了解民生疾苦。他说：“大练地，六户，瘴地，水毒。西北歧路有白岩头、老虎槽，住傈僳七八户，以猎为业，去岁曾猎获虎一、豹四，熊麂、野猪无数。余等行至该地，其人咸窜避深箐中，余老妇一人潜屋内，柴扉紧闭……‘十五宣’之民，无论汉夷，皆獉狉未化，蠢如鹿豕，无一读书人，不得不谓地方之耻。余尝谓地方官绅，宜常到乡里去，今尤愿保山官绅尝到‘十五宣’来，俾知地方之疾苦、民智之陋劣，而思所以整理之。”③《滇西兵要界务图注》卷二《乙六号·六库·山路》。
民国年间，李根源有关潞江坝瘴气及瘴毒的记载，反映了潞江土司区原始的自然地理、气候、生态环境及生物生态的具体状况，“（潞江）江面之阔，倍于澜沧，水势激急，波涛汹涌……附近各地，总名曰潞江坝……坝中地势凹下，四山高遮，空气不得舒泄，故气候炎热，隆冬热度犹在摄氏八十五度（此数据可疑）以上，草木终岁深绿不凋。产芭蕉、甘蔗、菠萝、橄揽、烟叶、芦子、西瓜、仙人掌、金刚钻、鬼箭草，巨蛇毒虫以白鳝、虾蟆为最恶。榕树最多，有巨至十人围以上者。凡热带所产之物，江之两岸无一不有，一岁三获，瘴疠最剧。清明至霜降，行人过此不能住宿，宿则多中哑瘴而死。故当瘴气发生时，商旅为之裹足。是时，坝中汉人亦皆迁往山上，无复敢以身尝试者”。④李根源著、李根渌录：《滇西兵要界务图注》卷一《甲线·甲三十一号·惠人桥》。沿潞江往西至恩梅开江附近的区域，自然生态环境更原始，动植物繁多，气候炎热，为瘴气繁生之所。“河水自西南流向东北。自妥郎上至宠等，下至仰高山，气候稍热，渐有瘴毒，猛兽颇多豹熊之类”。①李根源著、李根渌录：《滇西兵要界务图注》卷二《乙三十六号·仰高山·沧沫河》。李根源所记的区域是当今天所称的滇西三江并流区之南部，他的这一记载成了我们今天了解20世纪初当地生态环境的可贵资料。
云南顺宁府是个“万山丛峙，两江夹流”②清·范溥修、田世荣纂：雍正《顺宁府志》卷三《地理志·形势》，传抄清雍正三年（1725）刻本。、“为滇省僻远之地，在万山之中，他省人鲜知之”③清·刘靖《顺宁杂著》，范溥原修、刘靖续修：乾隆《顺宁府志》卷十《艺文志·杂著》，传抄天津市图书馆藏清乾隆廿七年（1761）刻本。的土司统治区。夏季炎热，气温较高，大部分地区的生态环境长期以来未受开发，保持着原生状。如挨罗箐的生态环境就是因为该地位于土司统治区，移民较少进入，生态未受破坏才保持下来的。“两善高夹，溪水乱流，路通一线，泥泞险罅。雨霁皆然，乔木蔽天，藤萝障日，迷漫如雾，朝夕阴霾”的地区，澜沧江流经的“四十八道水”也是一个“陵谷凿怪石蹬，嵌峙合抱，参天之树密如毛发，蔓草薜萝充塞道路，人烟绝无，虎豹时有，非结伴不敢过”。④清·蒋斆修、王锠等纂：康熙《云州志》卷二《疆域·山川》，传抄北京图书馆藏清康熙四十年抄本。新化是新平县著名的瘴气浓烈的土司辖区，其地“山高土旷，气多炎燠，谷深林密，草木不黄，新化逼近江边，常有瘴疠”。⑤清·张无咎修、夏冕纂：雍正《临安府志》卷一《气候》，清雍正九年（1731年）刻本。
临安是清代云南政治、经济，尤其是汉文化较繁盛的地区，有“文献名邦”的美名，但在很多开发较少、气候炎热、地理环境封闭的土司辖区，瘴气长期盘踞，靠近安南的地区是称为十五猛和各土司土目统治的司、甸、寨地区。山河交错，气候炎热湿润，地形相对封闭，开发较晚，是自然生态环境较原始的地区，动植物的生长繁衍均保存在极其原初状态中。“纳楼茶甸长官司……山峻林深，水多瘴疠”。⑥清·王崧《道光云南志钞》七《土司志上·临安府》。嘉庆年间，纳楼茶甸部“复员广矣，顾其间山峻林深，水多瘴疠，隆冬亦如五月，三秋尚带烟岚……观音山云雾缭绕，经年不散，至江外极南则芭蕉一岭……禄丰江者，礼社江之流经，俗所称河底大江也，自礼社江虹贯而下，流入交河，瘴疠之水，此为甚”。⑦清·江浚源纂修：嘉庆《临安府志》卷十八《土司志》，清光绪八年补刊嘉庆四年（1799年）刻本。又载：“河底一带夏秋间湿热相蒸，多瘴疠，汉人不敢轻入，而去州颇远。”⑧清·祝宏修，赵节纂：雍正《建水州志》卷一《气候》，1933年铅印本。一些人迹罕至的深山老林区，生态环境保持得更为完好。据载，“黑冲山在城西四十里，云暗树深，上多瘴疠，人不敢往”。⑨清·张无咎修、夏冕纂：雍正《临安府志》卷五《山川·建水州附郭》，清雍正九年（1731年）刻本；清·刘慰三：《滇南志略》卷二《临安府》，传抄云南省图书馆藏稿本。虽部分地区的瘴气随生态环境开发的深入而逐渐减弱，但生态环境较为原初的土司辖区直至民国年间依然被瘴气充斥，如黑冲山在民国方志中依然有“云深树暗，上多瘴疠”⑩丁国樑修、梁家荣纂：民国《续修建水县志》卷一《山川》，1933年汉口道新印书馆铅印本；清·张无咎修、夏冕纂：雍正《临安府志》卷二十《艺文志·诗》，清雍正九年（1731年）刻本。的记载。
宁州土司辖区山深林密，移民开发向来极少，生物多样性特点极为凸显，“老象山……旧多树木，自古未施斧斤，毒虫猛兽蛰伏其中，莫敢跻其巅者……大黑山西北为红石岩……夏秋之际天晴乍雨，则有戾气散步山水间，若紫霓，若赤霞，时时作香稻气，中之即病，土人谓为瘴”。b11民国《宁县志·山川》，1913年传抄本。弥勒州的自然生态环境长期未深入开发，明中叶时的“山城樵子自辛勤，伐木丁丁巧运斤。险路直穿虎豹窟，彝歌常伴鹿麋群”的景象长期未有大的变化。b12清·吴永绪纂修：康熙《弥勒州志》卷三《地理志·山川》，传抄北京图书馆藏康熙五十五年（1716年）抄本。
楚雄地属哀牢山区，金沙江从中经过，很多人烟稀少、生态环境开发较少、气候炎热湿润的土司辖区，不仅是毒蛇、蚂蟥、蚊虫、巨蛤等致瘴动物生活的空间，也是动植物腐败散发毒素的区域，瘴气活动的记载就出现在不同史籍中，如八哨、马龙河、永盛江等地的瘴气直至清末宣统年间都还存在，“楚邑少旷野平原……八哨则近大江，多烟瘴，不宜晚谷。与景东、崿嘉相似”。b13b13清·苏鸣鹤修、陈璜纂：嘉庆《楚雄县志》卷一《天文志·气候》，传抄上海中华书局图书馆嘉庆廿三年刻本。又载，“惟八哨之高山深谷，经秋略凉，若马龙河、永盛江边一带，冬春又微有烟瘴”。①清·崇谦等修、沈宗舜等纂：宣统《楚雄府志》卷一《天文·气候》，传抄清宣统二年（1910年）稿本；清·刘慰三：《滇南志略》卷三《楚雄府·楚雄县》（传抄云南省图书馆藏稿本）所记亦同：“地少旷野平原，亦无巨泽大津，气候视会城、大理较暖……八哨则近大江，多烟瘴。”气候炎热的元谋县也是土司统治区，自然生态非常原初，瘴气长期存在，“元谋为滇省边陲，其地多燥，其气甚炎，且在万山丛中”，②王弘任：《元谋县义学碑记》，清·莫顺鼐修、彭雪曾纂、王弘任增修：康熙《元谋县志》卷四《艺文志·记》，晒蓝北京图书馆藏清康熙五十一年（1712年）增刻康熙三十五年（1696年）本。许多地区树木阴翳、云雾不开，出元谋县九十里至马鞍山沿途就布满了瘴气。师范《滇系》记：“逾马鞍山西九亭达元谋县，历黑箐哨，阴翳多瘴。”生物多样性特点极为突出，“出箐至八蜡哨、乾海子，林杉深密，猴猱扳援不畏人，崇山复岭，时有积雪，甚寒冽。下马头山始平衍，气始炎，树多木棉，其高干云。有金刚鑚树，碧干猬刺，浆杀人，土人密种以当篱落。”③道光《云南通志》卷四十一《建置志四之二·邮传下·邮程》。“东山为邑巨镇，在城东北五十里……夕阳西下，暮霭杂生，林木苍黄，紫翠点红，殷然如血……次早则晓气迷冥，雾锁岭隈，烟飞殿角”，又有“午茶山……树木阴翳，云雾不开，灵泽所钟”④乾隆《华竹新编》（《元谋县志》）卷三《名胜志·山》，传抄故宫博物院图书馆乾隆四十六年（1781）刻本。之记载。通过以上引文不难看出，凡土司长期统治的地区延至民国时代，其生态环境仍然较多保持着原生状态，外来开发方式的干扰仍然不明显。
总之，边疆及民族地区土司制度的设立，在很多程度上是因为这些区域地理、生态环境的险恶及原始，对中央集权的“大一统”统治造成阻碍，这才有必要推行土司制度。但土司制度的实施及这种制度本身所有的特点，又使得大部分土司区没有卷入内地化的洪流中，其生态环境长期保持了原始的状貌及自然发展、演替的态势，生物多样性特点也由此保留了下来，故土司制度又为边疆、民族地区良好生态环境及多样性生物的自然生存与繁衍建立了屏障。在这里，特殊的政治制度与环境成为了一对和谐的伙伴。
三、土司制度下良好生态环境持续演进的原因
由于政治制度承担着的政治使命及其履行守土安民的统治职责，而使个人或集团、群体的利益在合法的外衣下最大化，于是政治制度在某种程度上就成为了利益诉求合法化、利益驱动最大化的保障。而利益目标的完成及达到，又必须在一定生态环境中进行、也会因此造成对环境资源的损耗危害，于是就出现了人们熟知的需求导致生态环境破坏乃至恶化的普实性命题。因此，制度在与生态环境在一般情况下总是表现为冲突和对立关系。
地理环境的特殊性、气候湿热，阻碍了元明清王朝将专制主义中央集权的统治推行于与这些地区的企图，只能沿用以夷制夷的方略，即推行土司制度。但作为一种区域性、历史性的政治制度，土司制度虽然与内地的政治制度存在差异，但在边疆、民族地区普遍实施后，与其赖以存在的生态环境却没有因为利益的诉求成为对立的关系，反而与生态环境和谐共处，绝大部分土司区的生态环境、生态系统反而保持着原有的运行态势，继续着其独立的生存、演进轨迹，创造了制度与环境和谐共生、共同发展的良好关系，使大部分土司辖区良好的生态环境得到了长期保持，并一直延续到20世纪中期。其中的原因，确实值得当代人深究和思考。
从环境史的视角出发，土司制度能够与原生生态环境形成共生及持续发展的密切关系，确实有很多值得总结和反思的原因，总结起来，主要有以下几个方面的原因：
（一）土司制度的实施，使各民族土司在统辖区成为最高主宰，拥有相对独立的统治权和决策权，能够自主决定统辖区内的一切事务，其中当然包括对土地（含林地）的适度开垦、森林的独立管理权及使用权，这有利于对当地生态环境的保护和有序利用。
中原内地的生态环境之所以在开发后不久很快遭到破坏，主要原因之一是在人口迅速增长的压力下，对土地、林地、草地等自然资源区域毫无节制地索求，到清代雍正朝及乾隆朝时，土地开垦已经达到极致，在坝区已无可垦耕地的情况下，只能耕种在此前未引起注意的山头地角和水滨河畔的小块零星土地，即开垦开始向山区半山区推进，使零星土地也成为耕地垦辟的重点，并给予优惠政策以鼓励垦殖。①《清实录·高宗实录》卷一百二十三记录了乾隆五年（1740）颁布的一条上谕：“向闻山多田少之区，其山头地角闲土尚多……内地各省似此未耕之土未成邱段者，亦颇有之，皆听其闲弃，殊为可惜。嗣后凡边省内地零星地土，可以开垦者，悉听本地民夷开垦……覆准云南所属山头地角尚无砂石夹杂，可以垦种，稍成片段在三亩以上者，照旱田例，上年之后，以下则升科；砂石硗确，不成片段，水耕火耨更易，无定瘠薄；地土虽成片段，不能引水灌溉者，均永免升科；其水滨河尾田土，淹涸不常，与成熟旧田相连，人力可以种植，在二亩以上者，亦照水田例，六年之后，以下则起科；如不成片段奇零地土，以及虽成片段，地处低洼，淹涸不常，不能定其收成者，永免升科。”道光《云南通志稿》卷五十七《食货志二之二·田赋二》、光绪《云南通志》卷五十八《食货志二之二·田赋二·国朝二》（光绪廿年（1894）刻本）记录同。这种政策虽然达到了增加土地面积、粮食产量及赋税收入、缓解新增人口对粮食需求压力等目的，但却导致了严峻的生态破坏后果。大量人口向天然地力较好的森林地进军，使垦荒、开荒行动在很大程度上成为了毁林行动。广西、贵州、云南的很多坝区尤其是内地化程度较深地区森林覆盖率的急剧下降就是一个突出的征兆。如民国《大关县志稿·气候》载：“惜乎山多田少，旷野萧条，加以承平日久，森林砍伐殆尽而童山濯濯。”民国《巧家县志·农政》亦载：“惜地方人民多不勤远到，未能推广种植，致野生林木亦将有砍伐日尽之虞。”自然植被的消失使生态环境日益恶化，“农作物与天然植被是互相竞争土地的……人口增长后，就要增加耕地，垦殖的结果就会减少天然植被覆盖的面积。天然植被如森林及草原的合理并存，对整个生态环境的协调具有不可替代的作用，过量铲除后就会导致生态恶化”。[7]
有关类似垦殖导致生态环境恶化，甚至是生态灾难发生的记载举不胜举。但在土司辖区，滞后的生产力发展水平及恶劣的生存环境，移民较少进入，生存压力相对较少，人类社会的存在对生态环境的压力也轻得多。更重要的是，土司是辖区内最高的统治者，也是辖区内所有财富的占有者和支配者。不仅辖区内的耕地是他的私人财产，所有的林地、湖泊沼泽等都属土司私人所有。这些土地上出产的动植物、粮食乃至民众，都是属于他私人的财产。他拥有支配权和使用权，也拥有开发的规划权和决策权。作为辖区内的“土皇帝”，土司不同意开垦的草地、林地，一般没有人胆敢随意冒险开发。
土司对于属于自己的财产的开发，表面上虽然具有随意性，但实质上是有计划进行的，故土司统治区内，耕地是生产粮食、固定在相应区域的，除了刀耕火种的区域，很少出现将林地辟为耕地的情况，也很少有将垦熟的耕地改为林地的情况。对森林砍伐的时间、数量，都有相应的规定及计划。因此，土司制度下坚持的土地（含林地）坚持适度开垦、森林的独立管理权及使用权的原则，是这些地区的生态环境得以长期保持，很少受到破坏的关键原因。
但随着改土归流的深入及扩大，汉族移民逐渐进入原有的土司辖区，在一些靠近坝区的地区，出现了汉族争夺霸占夷民土地的情况，导致了争端和仇杀，也导致了生态环境的破坏，并引起了统治者的高度重视，不得不采取相应措施平息争端。对原有土司辖区也做了相应的善后规定：“道光元年五月二十四日钦奉上谕…本文由收集整理…至山箐地土，严禁砍卖树木，限俾夷人生计有资，俟陆续赎回田土，渐复旧业。其顺州、蒗蕖各土司地土，亦著一体查办，务令汉夷两得其平，不可互相欺压，各安生理，永息争端。”②道光《云南通志稿》卷五十七《食货志二之二·田赋二》。其严禁砍卖与少数民族生活密切相关的山箐森林体现的生态保护意识，反映了土司辖区与汉族移民大量进入的坝区相比，生态环境保持相对较好。
（二）土司辖区内较少受到“内地化”的影响，其对生态环境破坏较少，甚至是对生态环境起到保护作用的农业、矿冶业、手工业等经济生产方式及民族传统生活模式得以长期保持，成为土司辖区内生态环境较少受到破坏，生物多样性特点得以保持及发展的原因之一。但改土归流政策的推行，反倒成为生态环境退变的原因。
“内地化”是边疆地区在政治、经济、文化、教育、社会生活、思想意识等方面受中原内地强烈而直接的影响，也是边疆地区的边缘区域受到带有强烈内地化色彩的腹里地区影响，暨中原内地间接影响的代称，在一定程度上冲击和摧毁着民族文化及民族传统发展模式，很多族群在被动或主动地进入“内地化”进程的同时，却不自觉地、习惯性地保留和沿用了很多较实用的、特色鲜明的民族文化及其生存发展模式[8]。
土司制度下的民族生态环境与生产模式已在长期的历史发展中形成了较好的相辅相成的互补模式，生态环境较少受到生产及经济的压力。但随着中央集权统治的深入，尤其是改土归流政策的推行，很多土司辖区相继卷入内地化大潮中。清代是云南内地化的深入及强化时期，也是云南“内地化”发展过程中的全盛及巅峰阶段。内地化发展到成熟时期，在政治、矿冶（包括铜、铁、盐、金等矿的开采冶炼铸造）、农业、商业等经济领域，以及文化、教育、生活等方面都普遍地卷入到“内地化”进程中。很多长期处于羁縻或臣属状态的民族土司控制区，相继被以武力或和平的方式改土归流，流官官员及其政府职能机构迅速进驻，在短期内建立起了有效的专制集权统治秩序，广泛推行内地实施的政治、军事、经济、文化、教育措施，把内地矿冶业、农业的开发模式移植到了云南，并以“溥育”“涵化”等优越和普惠的心态，积极地以内地文化改变少数民族的风俗、习惯和生活方式等，这给各民族社会带来了史无前例的影响，边疆民族地区的政权机制从分散走向集权、从自治性极强的土司制走向统一的专制统治，打破了因江河沟壑等天堑而造成的对民族地区相互联系的阻碍，也对生态环境造成了极大的冲击。因此，改土归流政策的推行及普及，在很大程度上破坏了土司区的生态环境，使得土司制度对生态环境良性发展的持续作用最后终结。
但在很多边疆尤其是地理环境限制较大的地区，土司制度依然在延续，这些地区的生态环境也就得以按照原有的模式及状态持续发展。这些地区因深谷险壑、雄川大山等自然地理因素的影响，交通不便，且长期以来一直未得到开发，各种内地化的有效开发都因之受到了极大的阻碍及影响，客观上减缓了生态破坏的速度及力度，既保护了自然资源，也使自然与人和谐相处的生存模式长期保持了下来。从这一层面而言，土司制度再次在近代化发展历程中表现出了其在生态环境保护史上的积极作用，值得现代人反思。
（三）受气候、疾病、灾害等因素的影响，土司辖区内人口增长缓慢，对自然资源的需求及耗费相对较少，各民族单一的、依赖自然赐予食物的传统饮食结构，以及各民族传统的生态思想及生存资源的适度利用的传统观念，对生态环境的保护起到了积极作用。
土司地区一般都是自然环境险恶的地区，生存环境恶劣，瘴气丛生，各种疾病对各民族的繁衍及发展构成了极大威胁，民族人口增长缓慢。“猛古寨，五户。瘴地，水毒”。①《滇西兵要界务图注》卷二《乙四号·蛮因·猛古寨》。灰坡附近瘴气亦重，仅上灰坡路瘴气稍轻，行人得以歇脚，“灰坡，一名翠薇坡，二户。……俗又名望江坡，以望见潞江故也。山麓瘴疠极剧，土民亦时有戒心，惟上至灰坡则无瘴，故下潞江坝赶市者，必回至灰坡歇宿。”②《滇西兵要界务图注》卷二《乙四号·蛮因·由蛮因通腾越界头之路》。因为瘴气等疾病的影响，瘴气区的傣族等民族人口的发展长期停留或徘徊在一个相对稳定的数额之内，并且对这些民族的政治、经济、文化、生产和生活习俗等方面产生了巨大的影响，自然资源的需求及耗费较少，对生态环境的压力及破坏力度较为弱小，远远小于生态环境的自我更新及繁殖力度，使得土司区是生态环境得以按照自身的态势发展、演替的直接原因。如盈江流域区的盏达土司辖区就是一个瘴气、疟疾、伤寒等传染性疾病流行严重的地区，直到20世纪60-70年到，在中华人民共和国派驻的疟疾防治人员眼中，都是人口稀少之地，“我们刚来的时候很荒凉，人口稀少，40-50%的土地都是荒芜的，荒凉的坝子里荒草丛生，野兽见得多了，豹子老虎都还有，民族村寨主要是疟疾流行。人口不多，出生率低，成活率也低，当时儿童、青年人数少，流行着‘只见娘怀胎，不见儿赶街’，‘只见娘大肚，不见儿走路’的俗谚。儿童（婴儿）成活率低，人口增长数也低……”[9]
土司辖区的很多民族在长期的生产及生活中，养成了相对单一的、仰仗来自然生物为生的习惯。这种天然食物谱系，使很多物种进入到少数民族的生物认知体系中，在对其加以利用的同时，也进行防护，对生物物种的延续发展及生态环境的保护，起到了积极的作用。
同时，各民族都制定了对生存资源适度、有计划利用的措施，以维护并保持生态环境的良性循环、保障子孙后代能够持续使用这些资源。如很多民族都有对水源林及幼小林木的保护措施。大理剑川县沙溪西北半山区石龙村白族民众于清道光二十一年（1841年）刊刻在本主庙殿庑主山墙上定的《蕨市坪乡规碑》，记录了白族保护水源林、保护森林，禁止乱砍树木，尤其是不准乱砍“童松”的规。如若乱砍山场古树和水源树，一棵罚钱一千；砍童松者处以重罚，拿获砍童松一棵者罚银五钱[10]352-354。为了永久保护已种树木，一些地区规定只能采取枝叶作为柴薪，并将禁止砍伐森林的乡约勒之于碑。咸丰七年（1857年），鹤庆州为保护公山森林、禁止砍伐而立碑，“所有迎邑村人培植松树，只准照前规采枝割叶以供炊爨，不得肆行残害。至于成材树木，毋许动用斧斤混行砍伐。示后倘有故犯，定即提案重究，决不姑宽”。①《永远告示碑》，张了、张锡禄编：《鹤庆碑刻辑录·环境保护》，云南大理州文化局2001年。下引文版本同，略。类似措施及制度在各民族地区比比皆是，无疑对生态环境的保护启动了积极作用。
（四）土司统治区内长期存在并发挥切实作用的乡规民约，作为得到土司认可并付诸实施的地方法治，对其辖区内良好生态环境的保持起到了促进作用。同时，土司对神山、神树、神泉、神潭等富含生态因素的生物宗教崇拜的权威性的认可及包容，也对生态环境的良性演替发挥了积极作用。
乡规民约是明清以来在少数民族地区普遍存在的保护森林、保护水源林的措施，是各民族在长期的生产和生活中逐渐形成的、约定俗成的规定，各村寨共同遵守，长期沿用，成为一种民间的、区域性的地方法律，被称为“习惯法”。在客观上都对生态环境起到了不同程度的保护作用，成为各民族聚居区良好生态环境保持的根本保障。从很多民族村寨中保留下来的碑刻及乡规民约中，我们可以轻而易举地找到这类禁止砍伐森林以保护生态的例证。大理洱源右所乡莲曲村《栽种松树碑》记录了当地生态破坏的历程：莲曲村后的红山原是树木荫翳、望之蔚然深秀的区域，道光后林木采伐严重，村中父老共相商议，于光绪八年（1828年）六月按户出夫，栽种松子，作为薪柴及建筑之用，因担心日后村寨中的无良之徒假公济私、擅自砍伐，就制定章程，规定毁坏松林者严惩[11]。道光八年（1828年），镇沅州“为给示严禁盗伐树木烧山场事”树立碑刻，要求民人李澍等在种树木之处立界址，规定蓄养的牲畜不得自相践踏，以达树木茂盛、水源资旺的目的，若有混行砍伐、纵火盗伐不遵禁令者，罚银十两充公[10]307。道光二十二年（1842年），景东县者后乡种树蓄养水源，禁火封山，种松以作栋梁，“不惟利在时且及百世矣”。这些措施取得了良好的生态保护效果，“不数年林木森然，荟蔚可观”，但因管理不善，不断被采伐，大小树木被采伐殆尽，石岩村公议后，决定照旧封山育林，禁纵火焚山、砍伐树木，禁止毁树种地，违者重罚银[10]355-357。
土司辖区的少数民族，都保留了各自民族传统的宗教信仰及生态，土司属下的各民族村寨都有自己的神山、神树、神泉、神潭及系列保护措施，作为统治者的土司对各村寨保护森林的乡规民约，一般采取认可、包容的态度，使很多少数民族确立了相应的民间生态法规。云南傣、彝、壮、白、苗等少数民族就制定了不得砍伐幼小森林、有计划采伐林木相应的规章制度，安化乡柏甸村宣统三年（1911年）的《保护山林碑》就强调村民注重林木保护的传统，“自古及今，未有不注重林木也”，森林茂密是富贵吉昌运程的基础，故严禁砍伐林木，不准砍伐幼小林木，若遇红白事、起盖房屋等，应有计划地采伐公私山场所产树株[10]506-507。云贵、湖广等地的土司辖区多有类似的乡规民约，反映了作为地方统治者的土司对此采取的包容及认可的态度，对区域生态环境的保护无疑起到了积极的作用。
此外，土司往往对本民族的神山、神树、神泉、神潭等富含生态因素的生物宗教崇拜等权威性，给予了极高的认可度及极强的包容性。很多民族村寨后方或附近皆有一棵或一块被赋予神秘色彩或者被作为宗教崇拜对象的树林，神山、神树、神林、神水区一般不得随意进入；神山上及神林里的森林不能随意砍伐，林中动物也不能随意射杀；特有林木不得乱砍乱伐，如水源林区的树被称为“龙树”在任何时候都不能砍伐；傣族、壮族村寨常将村边或水边的古树称为“保命树”“灵树”，不得随意砍伐破坏，否则就会遭神灵惩罚……各民族土司对这些富含生态保护因素的生物宗教崇拜的权威性也采取了认可及包容的态度，从未横加干预及压制，甚至土司本人也具有类似的信仰，这种原始宗教观念及习惯，反映出山林在少数民族心目中的神圣地位。由此形成的爱护山林和保护山林的良好习惯和行为美德，在民族生态思想及生态保护中起到了积极作用。因此，土司制度在某种程度上是良好生态环境持续发展的保障。
四、结语
生态环境制度篇3
关键词：生态文明；环境保护；构建制度
中图分类号：F062.2文献标识码：a文章编号：16749944（2013）12001902
1引言
党的十七大报告第一次提出“建设生态文明，基本形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式、消费模式”，并把它作为全面建设小康社会的奋斗目标。党的十报告提出“把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设的各方面和全过程”＼[1，2＼]。建设生态文明，以把握自然规律、尊重自然为前提，是对传统工业经济的扬弃和充分吸纳现有发展模式不足，以建设资源节约型、环境友好型社会为本质要求，是新时期环境保护工作的必然要求，是推动经济社会又快又好发展的重要体现＼[3，4＼]。《关于加强环境保护重点工作的意见》和《国家环境保护“十二五”规划》的出台，把保护环境确立为我国的一项基本国策，更是党中央、国务院对环境保护工作的高度重视。随着一系列环境保护举措的出台，一系列环境保护的成果推广，人民群众看到了环境保护的进步和希望。
2环境保护与生态文明建设现状
环境保护工作不可能一蹴而就，要真正解决人民群众最关心最直接的环境保护的难点热点问题，就必须加强生态文明建设。在生态文明建设的过程中，必须让人民群众更多地参与环境保护，重视环境保护，充分发挥环境保护工作的积极性。
十报告关于建设生态文明的部署，更进一步明确了环境保护是生态文明建设的主阵地和根本措施。我国现有特殊基本国情和所处的社会发展阶段，决定了必须发挥环境保护工作的积极性。坚持加快转变经济发展方式和调整产业结构步伐、着力改善和保障民生是环境保护工作的永恒主题。其重点是利用总量减排倒逼机制，处理好经济快速发展和环境保护的关系，着力解决突出环境问题，始终坚持节约资源和保护环境的基本国策，坚持在发展中保护，在保护中发展，坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针。要实现这些目标，必须加强生态文明建设，发挥环保工作的积极性和主动性，把环境保护作为落实科学发展观的重要内容，作为助推经济发展方式转变的重要抓手，作为解决突出环境问题的民生工程和民心工程，建设生态文明的着力点，更是处处贯穿了环保工作，涵盖了环境保护的各个领域＼[5＼]。
3构建制度推进生态文明建设的对策思考
3.1突出环境保护在生态文明建设中的主体地位
积极推进生态文明建设，促进人与自然和谐发展，是经济社会快速发展赋予环境保护的时代重任，是新时期环境保护工作的基础和灵魂。各级环境保护主管部门要在更高层次、更宽领域和更高战略，提前谋划和着力解决突出环境问题，争做环境保护的引领者、倡导者和践行者。要在环境保护倒逼经济快速发展的同时，大力发展循环经济、绿色经济和生态经济，加快转变方式调结构步伐，培养新的经济增长点，把环境保护作为优化经济发展的重要手段，从源头上扭转生态环境恶化趋势，把改善环境质量作为环境保护工作的根本出发点和落脚点。创新新时期环境保护工作思路，发挥环境保护在生态文明建设的主体作用，为生态文明的建设奠定坚实根基。
3.2构建和营造有利于发挥环境保护的制度环境
要让环境保护推动生态文明建设，就必须给环境保护工作创造良好的制度条件。
（1）从国家层面制定利于环境保护的税收、财政、金融、土地等方面的经济发展政策体系，根据不同地区的环境功能和环境承载能力，严格环境保护行业准入制度，切实做到经济发展政策和环保政策充分有机融合。
（2）认真贯彻落实国务院《关于落实科学发展观、加强环境保护的决定》，结合本地实际，制定相关配套的地方环境保护条例，完善环境保护的法律援助机制，建立环境民事和行政公诉制度，基本形成宽领域、多层次的环境保护法规体系。同时，积极推行环境保护行政执法责任制，加大司法机关、人大和行政监督机关对环境保护相关法规实施情况检查力度，充分发挥政府部门的能动性，探索建立环境公益诉讼制度，加大对案件的督查力度，有效保障人民群众的环境权益，为生态文明建设提供基础法律支撑。
（3）加强公众参与环境保护制度建设，依法保障公众环境参与权利。制定公众参与环境保护的法规制度，让公众参与环境保护政策制定和修改，参与环境“电子眼”监管，有效推动环境保护事业快速发展。
（4）建立生态环境保护法规制度。按照落实科学发展和建设社会主义生态文明的总体要求，制定和完善一系列推动环境保护和生态文明建设的法律法规，采取切实有效措施落实，强化监督检查，真正做到有法可依、有法必依、违法必究、执法必严。
3.3全面推进生态文明建设必须提升环境保护工作水平
认真落实《国务院关于加强环境保护重点工作的意见》，按照“在发展中保护，在保护中发展”的总体要求，以改善环境质量为目标，切实加快生态文明建设步伐，为全面实现小康社会奠定良好的环境基础。
（1）严格环境准入制度，按照“减量化、再利用、资源化”的原则，把优化调整产业结构和转变经济发展方式与污染总量减排有机结合起来，优化环境容量配置，加大落后产能淘汰力度，全面推行清洁生产，严格执行污染物达标排放。
（2）提升环境污染防治力度，改善环境质量，切实改善和保障民生。着力抓好大气污染重点行业整治，控制扬尘、燃煤和机动车尾气污染，改善环境空气质量。加大固体废弃物处置力度，实现固体废物垃圾集中处理，推进医疗垃圾和危险废物的无害化处置，提高固体废物处置利用率。制定饮用水源地环境保护规划，实施饮用水源地保护区域环境综合整治，同时，加快推进城镇污水处理厂建设，推广畜禽养殖零排放技术，提高污水集中处置效率，切实改善水环境质量。
（3）扎实推进农村环境连片整治工作。一方面，建立健全农村连片整治资金投入机制，落实配套资金，有效整合涉农资金，加强资金日常监管，有效保障专款专用，切实做到资金及时足额到位。另一方面，成立农村连片整治工作专项领导小组，深入推进农村连片整治工作，探索建立农村环境保护管理机制，推动农村环境连片整治取得新突破。
（4）突出抓好环境执法监管，确保区域环境安全。严厉打击各类环境违法行为，加大对重大环境案件挂牌督办落实力度，建立严格环境责任追究制度。更重要是环境执法部门应当定期和不定期地对污染源企业进行监督检查，增加对重点行业、重点流域和重点区域的督查频次，建立和完善环境监测网和应急监测预警预报系统，为环境应急管理提供保障。
3.4重视和关注生态文明建设的探索和创新
（1）坚持科技创新支撑环境安全，切实提升生态文明建设水平。科技创新是解决环境问题的基础，把科技创新作为生态文明建设的重要抓手，加大对荒漠化、重金属、水、土壤和大气污染综合防治的科技投入力度，引进和消化吸收国外先进技术，深入开展研究综合污染防治核心技术。
（2）统筹优化城乡人居环境，建设优美宜居家园。全面统筹城乡生态环境保护规划，把经济发展规划与生态保护规划统一结合，结合当地实际和原有自然生态环境及特色生态产业，重点保护河流、生态湿地、山体和生物多样性等自然生态环境要素。
（3）以创新环境保护宣传有效提升生态文明建设。创新环境保护宣传教育制度建设，是环境保护工作的一项基础内容，各级环境主管部门应当充分利用各种新闻媒介，多角度、全方位、深层次地开展环境保护宣传教育，倡导绿色消费、低碳生活，充分调动人民群众参与环境保护的积极性，使人民群众牢固树立环境保护意识，在实践中有效提升生态文明建设。
4结语
环境保护的工作成效最终必须体现在生态文明建设中，由广大环保参与者来完成。只有充分做好环境保护的工作、开拓创新，才能真正实现绿色生态，为人类生存提供良好的生存环境和居住环境。
参考文献：
[1]张文斌，颜毓洁.从“美丽中国”的视角论生态文明建设的意义与策略[J].中国科学院院刊，2013，28（2）：219～220.
[2]周宏春.关于生态文明建设的几点思考[J].中共中央党校学报，2013，17（3）：77～81.
[3]周生贤.充分发挥环保主阵地作用大力推进生态文明建设[J].中国科学院院刊，2013，28（2）：219～220.
生态环境制度篇4
关键词土地制度变迁；耕地生态环境；耕地可持续利用
中图分类号F301.21
文献标识码a
文章编号1002-2104(2007)01-0109-05
耕地资源的过度开发和人口增长过快、建设用地需求增加、化学技术的过量使用、耕地基本建设投资不足、耕地利用结构失调有关，但是，在这一系列明显原因的背后，深层次的根源则在于制度的变迁：不同的土地制度安排影响农户利用耕地资源的方式，不同的耕地资源利用方式又导致不同的耕地生态环境效应。土地产权制度不明晰或者农业的比较收益过低时，农民“用地”的积极性高，但是“养地”的积极性相对低落，势必影响农业增长的可持续性。从土地政策来看，只有设计合理的制度，使农民自觉养护耕地，才能持续维持耕地生产力。本文通过援引反映耕地数量和质量的有关数据，分析建国以来不同土地制度背景下的单位耕地面积农业产值增长和耕地利用状况，研究土地制度变迁框架下的耕地生态环境效应，目的是从耕地可持续利用角度比较土地制度的绩效。
1研究的理论基础
从耕地和农户之间的关系来看，农户的目标是从耕地中获取最大化效用，约束条件是耕地的生产力。农户在效用最大化目标和约束条件之间进行权衡，实际上就是在当前对耕地的消费和未来对耕地的消费之间进行权衡。如果在当前消费中注重对耕地生态环境的保护，就容易实现代际间的资源共享；反之，在当前消费耕地时，为了提高产量而大量使用化肥和农药，从而造成土壤板结、地下水污染，就会出现资源利用上的代际不公平。根据周立华等人(2002)采用意愿调查法对甘肃省庆阳地区庆阳县、宁县208户农民进行的农户生态环境问卷调查，认为农村生态环境建设的目的是为了改善自己的生活条件的农民占55.77%，认为是造福子孙后代的只占2.88%[1]。在农业生产力水平较低的阶段，农户将追求收入和产量最大化作为第一选择，要求对耕地生态环境进行保护显然与此目标是相悖的，由此农户选择“代际冲突”。如果制度安排不恰当，农户追求短期经济效益和维护耕地长期生态效益之间必然存在矛盾。
2制度变迁与耕地生态环境变化实证
2.1反映耕地数量、质量的指标以及实证数据来源
反映耕地数量的指标包括耕地面积和人均耕地面积。我国耕地总资源居世界第四位，但人均占有耕地资源远远低于世界平均水平。由于社会经济的发展和对土地资源的开发方式不当，我国的耕地数量在不断减少。据国土资源部提供的资料显示，1996年至2003年7年间，我国耕地面积已由1.3亿hm2减到1.23亿hm2，平均每年减少100万hm2。我国人均占有耕地仅为0.095hm2，不及世界平均水平的一半。耕地总量和人均数量的减少折射出人口增长和工业化对耕地造成的压力，揭示了耕地生态保护和可持续利用的必要性。
耕地质量指标包括化肥施用量(折纯量)和灌溉面积。化肥施用量和耕地灌溉面积的大小既说明了对耕地投入的大小，同时也反映了生产活动对耕地生态环境的影响。以鲁西北地区为例，聊城地区20世纪50年代化肥施用量每亩不足5kg，70年代每亩大于30kg，1985年每亩平均达70.5kg。该地区水浇地面积也一直不断扩大，1949年水浇地面积只占耕地的3%左右，20世纪60年代中期发展到15%左右，70年代中后期发展到60%以上，1990年有效灌溉面积占耕地面积的85.56%[2]。灌溉面积的增加反映了农田基本建设投资的增加，但是由于灌溉方式不当，大规模引用地表水灌溉会增加土壤盐分的积累并引起土地沙化。化肥的过量使用则会造成土壤板结，使耕地生态条件恶化。
伍新木等：制度变迁框架下的耕地生态环境变化研究中国人口・资源与环境2007年第1期中国人口・资源与环境2007年第1期单位耕地面积的农业产值反映了农民的“用地”力度，和耕地生态环境的变化相关联，能够说明制度安排的生态环境绩效。
本文进行实证分析所用的数据主要来自于国家统计局国民经济综合统计司主编的《新中国50年统计资料汇编》(中国统计出版社，1999年)。其中农业产值以1952年不变价格计算。为了使图形中的曲线具有可比性，本文对各指标的计量单位进行了适当换算。
2.21949年以来的土地制度变迁过程以及时段划分
自1949年以来，土地制度的变迁过程如下：第一次土地制度变迁(1949-1952年)，其特征是均分土地，农民获得了耕地的所有权和使用权，并享有充分的收益权。第二次土地制度变迁(1953-1958年)，其特征是以耕地、农具等生产资料“入股”，农民享有耕地所有权，耕地支配权属于合作社管理者。第三次土地制度变迁(1959-1978年)，其特征是合并农业生产合作社，把耕地集中进行集体经营。农民失去对耕地的所有权、经营权，耕地成为彻底的“公地”。第四次土地制度变迁(1978年至今)，其特征是家庭经营，农户家庭拥有耕地的使用权和部分收益权。1978年以来，政府又将耕地承包期限不断延长。但是，由于多种因素的影响，政府关于将耕地承包期顺延30年的政策只是在一部分地区得到执行。根据农业部全国农村观察点的调查，1978年以来，农户的承包地平均被调整过3.01次，至少有60%的村和农户经历过土地的调整。由于承包土地调整频繁，农户难以做出长期收益预期，因而在耕地使用上出现了投入减少、耕作粗放、弃耕、撂荒等现象。
根据土地制度变迁的时间顺序，本文分1953-1978年、1979-1998年两个时间段研究制度变迁对耕地生态环境的影响。进行以上划分的原因是：①现有统计资料中缺乏1949-1952年的数据，所以分析的起点为1953年；②以1958年、1978年为界，1953-1978年、1979-1998年涵盖了具有明显差异的土地制度，农业经济增长(“用地”)和耕地生态环境(“养地”)的变化比较具有可比性。
2.3分析过程
2.3.11953-1978年样本的分析
耕地总面积从增加到减少的转折点在1958年，该年的单位耕地面积农业产值却达到了历史最高点。
利用excel软件求出二者的关联系数为0.024，这说明导致1958年耕地面积急剧减少的原因并不在于追求农业经济增长对土地造成的破坏，而是来自于制度方面。1958年，我国出现了“”和化浪潮，农民以减少劳动数量、降低劳动质量等方式表明自己对失去土地所有权的态度，所以耕地因得不到保护而导致面积减少。1953-1957年(即“”之前)单位耕地面积农业产值和耕地面积的稳步增长(二者之间的关联系数为0.965)说明了稳定的土地所有权对耕地保护的重要性(见图1)。
随着耕地总面积的减少和人口的增长，人均耕地面积在1953-1978年间呈现直线下降状态，而且在1958年下降的幅度较大。和1957年比较起来，1958年的人口数增加的幅度并不大，可以排除人口增长这一干扰因素，应与1958年的土地制度变迁有关(见图1)。
从图1来看，化肥施用量在1957-1978年间呈现上升趋势，在1958年、1965年、1978年还呈现出大幅度上升状态。化肥施用量和单位耕地面积农业产值之间的相关系数为0.9472，说明农业产值的增长依赖于化肥施用量的支撑。理论上，影响化肥施用量的主要因素是追求农业产值增长的目标和耕地利用方式，而耕地利用方式背后的制度因素是导致化肥施用量发生变化的根本原因。1958年、1965年、1978年化肥施用量大幅度上升的制度背景为：1958年的化使农民丧失了土地所有权，导致他们对耕地生态环境漠不关心；中央1962年提出“调整、巩固、充实、提高"的八字方针使国民经济于1965年恢复到1957年的水平，收入增长因素使化肥施用量增长；1977年12月，中央强调基本核算单位由生产队向大队过渡，农地问题上“左”的指导思想呈现发展的势头[3]，“大呼隆”式的农业生产方式导致了1978年化肥施用量的急剧增加。
影响耕地灌溉面积大小的因素包括区域水资源存量、农田水利基本建设投资，对耕地生态环境产生影响的则是灌溉方式。我国农业灌溉方式特征主要表现在：①灌溉水利用系数低，全国渠道输水损失占整个灌溉用水损失的80%以上；②灌溉定额普遍偏高，采用传统的灌溉模式，用水效率低。图1中，耕地灌溉面积在1958-1959年呈现加速上升的趋势，但是在1961-1963年降至低谷(和三年自然灾害有关)，此后缓慢上升，然后在1974-1975年实现“飞跃”。口号是政策的反映，1958年的“大兴水利”、“建库修坝运动"和1974年的“水利大会战”说明，在1958-1978年间，耕地灌溉面积的波动在很大程度上和政策、口号有关。从“用地”角度来看，耕地灌溉面积增加意味着对农田基本建设的投入，但是从“养地”的角度来看，受农业技术的限制，采用传统灌溉方式对耕地生态环境造成极大的破坏。
2．3．21979-1998年样本的分析
利用1979-1998年单位耕地面积农业产值与耕地面积、人均耕地面积、化肥施用量、灌溉面积变化的数据，本出平滑线散点图，结果见图2。
1979-1998年的耕地总面积曲线存在如下变动特征：1979-1995年一直呈现下降状态，其中1985年的下降趋势比较明显。1996-1997年，耕地面积明显扩大，在1998年有所下降。认为，1985年耕地面积下降的制度背景是乡镇企业快速发展的冲击。1984年我国取消建制，社队企业更名为乡镇企业。在国家政策扶持和有关部门的大力支持下，乡镇企业发展迅猛。乡镇企业虽然解决了农村剩余劳动力就业问题，但是“村村点火、户户冒烟”的分散布局难以形成规模效益，占用耕地较多。1985年耕地面积下降的另一个制度原因是：1985-1988年，土地承包政策发生“动摇”，个别地方违背农民意愿，强行收回农民的承包地，极大地挫伤了农民的生产积极性。1996年耕地面积明显扩大的制度原因则在于：1995年3月28日，国务院批转农业部《关于稳定和完善土地承包关系意见的通知》，旨在使农村的土地承包关系真正得到稳定[4]。该通知明确了土地承包期的稳定性，使农民经营农业的积极性提高。
这一时期人均耕地面积的变动轨迹基本与耕地总面积保持一致。由于计划生育政策的成功实施，人口增长比较平稳，从而人均耕地面积变动幅度较小。但是由于人口总量持续增长，人均耕地面积在1979-1995年呈现直线下降状态。
图2显示，1979-1998年化肥施用量变动的总趋势是上升，来自于制度方面的原因是：对土地承包权的调整一般都在农作物收获以后进行，而当期投入化肥在当期就能收回成本，所以农民并不担心土地调整对当期收益的影响[5]，因此在缺乏土地所有权，经营权不稳定的情况下，加大化肥施用量可以增加当期收益。1986-1996年的化肥施用量出现了加速增加的情形，这与当时的土地政策是相违背的，因为和这两个时期相对应的土地政策是禁止掠夺经营、合理施用肥料和使用农药，所以另一种解释是：城乡之间、工农之间出现的差异使大量农民流入城市，农业劳动者流出后，将承包的土地转给留守者经营，短暂的土地使用权使留守者为了提高短期经济效益急功近利，忽视维持粮食增长的可持续性，大量使用具有短期高效性的化肥。
1979-1989年，农田灌溉面积一直稳中有降，不过在1990年出现了转折性的增加，此后呈现逐步上升趋势。在农田灌溉面积不断扩大的同时，由于灌溉方式、排灌系统、灌溉管理方面的原因，水土流失和盐碱化问题日益严重。20世纪70年代，水土流失的面积相当于农作物播种面积的12.3%，到90年代这一比率增加到17%～19%。根据水利部的数据，在1973-1990年间，盐碱化面积的年均增长率为0.54%，盐碱化耕地面积占农作物总播种面积的比例由1973年的6.7%增加为90年代初的8%[6]。首先，从经济原因来看，灌溉面积的增加源于灌溉投资的增加，1979-1989年国家加大了对灌溉的投入，灌溉面积从1990年的4839万hm2增加到2001年的5553万hm2，年增长率为69万hm2(高占义，2004)。其次，水土流失和农田盐碱化有其制度背景：进入20世纪90年代以来，作为农村剩余劳动力重要转移渠道的乡镇企业遭遇了发展困境，再加上农业比较收益的下降，众多农业劳动者流入城市寻找发展空间，“留守者”追求农业经营的短期利益，不注重耕地生态环境保护。
2.3.3“用地”与“养地”的制度背景分析
为了更深刻地揭示制度安排与耕地生态环境之间的关系，本文以单位耕地面积农业产值代表“用地”程度，以化肥施用量代表“养地”的水平，把“用地”与“养地”之间的关系放在整个时间段内(1958-1998年)进行考察。图3中，单位耕地面积农业产值在曲折中上升，1996年之所以大幅度下降，是由于耕地总面积增加所致。化肥施用量在逐年上升的过程中，亦出现了几次波折，波折的出现与土地制度变迁轨迹基本吻合。
化肥施用量的第一个“加速点”出现在1979年，当时我国从制度变迁为家庭联产承包责任制，农民从“生产集体的棋子”变为“具有生产决策权的主人”。化肥施用量在1958-1978年稳中有升的原因包括化肥供给制约和计划经济体制下由生产队领导做出“如何生产”的决策，农民只是“照章办事”。1979年，农业经济体制改革全面展开后，农民取得了土地经营权和收益权。经营权赋予农民“如何生产”的决策权，能够决定在耕地中投入多少化肥；收益的诱惑和当时较短的土地承包期使农民减少了对“费时费力”的农家肥的使用，转而增加使用见效快的化学肥料，埋下了土壤生态隐患。
化肥施用量的第二个“加速点”出现在1986年左右，在被视为土地承包期“分水岭”的1983年，化肥施用量却相对平稳，这说明地权的稳定性并不总是与化肥施用量相关。如果单单从土地经营权的稳定性的角度考察农民的“用地”力度和短期行为，显然1985年的土地制度背景无法解释化肥施用量猛增的原因。所以，应从农户收入、耕地承受的压力、土地产权制度安排等多个角度解释1986年化肥施用量快速增长的原因：Ⅰ，农户收入越高，越有能力增加对土地的投资。从1979年到1985年，由于制度安排有利于农业发展和农民增收，农民年人均纯收入数量每年以双位数的速度增加，收入增长形成化肥施用量增长的“经济基础”[7]。Ⅱ，随着人地关系日趋紧张，耕地所承受的压力增强，造成土壤养分系统入不敷出，为了实现粮食增产的目标，通过化肥投入的增加来替代耕地的减少，就会导致单位面积耕地的肥料投入量增多。从我国人均耕地面积变动曲线不难看出人地关系和化肥施用量的内在关联，即人均耕地面积逐年减少，化肥施用量却逐年增加。而人地关系紧张与人口政策、土地利用政策又是密切相关的。Ⅲ，“上有政策、下有对策”，如果土地产权制度安排不当，无法促使农户做出最优经营决策，会打乱农户对土地的中长期投资计划，影响土壤肥力的恢复和培养。例如，1985年，国家虽然在政策上允许有偿转包土地，但是当时的农地流转制度具有保守性、封闭性，土地流转范围狭窄封闭，所以耕地受让者的权益得不到保障，他们便会在有限的耕地使用期内追求产量最大化目标，增加化肥的使用。
3结论
(1)保护耕地应双管齐下，一要控制非农用地的数量，另一方面要加强对现有基本农田存量的保护。
(2)多渠道、多途径加强耕地地力建设，除了在农业基本建设投资方面把耕地质量提高作为重点，更要从“软渠道”入手，制定能够促进耕地生态环境建设的制度。
(3)在控制非农用地方面的制度建设上，加大征地制度改革的力度，依法完善征地程序，提高征地补偿标准，避免利用土地审批权进行“寻租”的行为。针对“农地入市”过程中存在的因补偿款被截留或者补偿过低造成的耕地闲置问题，应适时制定相关法律法规，对事实上已经存在的“农地入市”做出政策上的约束。
(4)促进耕地生态环境建设的制度包括：完善土地产权制度，避免农民在耕地利用上存在短期行为；制定向“三农”倾斜的政策，以缩小工农差距和城乡差距，由此减少耕地撂荒和转包过程中出现的漏洞。
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StudyontheCultivatedLands'environmentintheframeofinstitutionaltransformation
wUXin-mu1YUZhen-ying1，2
(1.economyandmanagementSchool,wuhanUniversity,wuhanHubei430072,China;
2.Shijiazhuangcollegeofeconomics,ShijiazhuangHebei050031,China)
abstract
生态环境制度篇5
关键词:金融生态环境;制度安排;区域金融
一、引言
近年来,针对金融生态环境的研究来源于生态经济学的思想和金融可持续发展理论。金融生态作为一个仿生概念,其理论直接来源于生态经济学代金奎、滕春强,2007。920年代,美国科学家aulaymackenzie首次把生态学的概念运用到人类群落和社会的研究,提出了“生态经济学这一名词,认为经济分析不能不考虑生态学过程,这可以说是生态经济学的逻辑起点。此后,美国经济学家ennethBoulding968在《一门新兴科学――生态经济学》中正式提出了生态经济学的概念。esterBrown200深入的提出只有调整经济使之与生态系统相适应才能实现经济的持续发展。这一理论引发了国内学者对金融可持续发展问题的广泛关注,白钦先994首次提出了以金融资源论为核心和基础的金融可持续发展理论。20世纪90年代末期,学者们意识到建立健全金融制度对金融可持续发展的重要意义。白钦先998认为,金融的可持续发展是“在遵循金融自身发展的内在客观规律和兼顾未来发展的前提下,建立与健全金融制度……周洪生和刘爱武999指出,金融可持续发展就是在遵循发展内在客观规律的前提下,建立和健全金融制度,发展和完善金融机制。
开展金融生态环境研究的主要目的是优化金融生态环境,归根结底是金融生态环境的建设问题,而金融生态环境受到经济、法律、诚信、政治等种种制度的约束,所以,金融生态环境的建设问题,归根到底是一个制度结构的安排问题。那么,可以从制度的视角给金融生态环境下一个定义:金融生态环境,是一个对金融生态主体行为具有激励功能和约束功能的制度安排,它包括经济制度、法制制度、诚信制度和政治制度等方面。改善金融生态环境,就是要对不完善的制度结构进行优化、改造,使之更有利于金融生态状况的改善、金融运作成本的降低和效率的提高。良好的金融生态环境运作成本低、效率高,能够有效地防止金融主体的机会主义行为得逞,有效地使其追求自身利益的各种成本内部化。
构建一个地区和谐的生态环境意义重大,对于山东省而言,伴随着市场经济改革的不断深化,政府加大了行政执法力度,社会信用体系建设进一步加强,金融生态环境得到了明显改善。然而,金融生态环境建设的过程中的核心问题日益凸显:区域金融发展差距拉大,鲁西南地区明显落后于东部沿海地区。那么,金融生态环境落后地区的制度根源是什么;如何克服重重障碍,迎头赶上中东部地区?基于对这些问题的思考,本文以济南、青岛、菏泽、枣庄和东营五地市作为鲁中、鲁东、鲁西、鲁南和鲁北地区的代表,对五个代表性城市的金融生态环境运用因子分析法和层次分析法得出综合评价,进而在数据实证的基础上进行比较分析和制度分析,为进一步改善我省区域金融生态环境提供相关的对策依据。
二、山东省金融生态环境的实证分析
一金融生态环境综合评价体系
环境的条件对金融的发展至关重要,本文主要关注作用和影响金融的经济基础、法制建设、诚信文化和政治环境四大因素,这并非忽视其他环境因素的影响,只是将以上四大因素作为金融生存与发展最主要的制约因素。根据这一假设,可以建立金融生态环境综合评估体系。一个地区金融生态体系要保持良性循环,非常重要的一点是要有良好的外部生态环境如政治经济文化基础、诚信环境、完善的制度环境等构成的金融生态环境。金融生态环境指标主要包括作用和影响金融生态主体生存与发展的各种制度安排,任何金融主体的活动都是在一定的政治、经济、文化、法制等制度约束下进行的。下面对三级指标进行简要说明:
.经济基础。实体经济是金融主体存在的根据、服务的对象和生存发展的空间,经济发展状况在很大程度上决定着金融发展的方向、结构、规模、质量和效益。为了使分析全面,本文采集了代表性地区人均GDp、GDp增长率、投资率、消费率、城镇居民人均可支配收、农村居民人均现金收入、第三产业增加值占生产总值比重、进出口总额、外贸依存度、实际利用外商直接投资等十项指标,各指标之间明显存在相关性,这是进一步运用因子分析法降维的基础。[p2]
2.法制建设和诚信文化。现代金融的发展以完善的法律和良好的社会信用文化为根本,只有在良好的金融生态环境下,才能吸引更多的金融资源,进而有力促进当地经济的发展。完善的法制环境能够有效地保护金融主体产权,有效遏制信用欺诈和逃避金融债务行为的发生。法制环境的衡量主要采用以下指标,金融案件执行率、金融案件诉讼费用总额与诉讼费用标的的金额比例、担保类中介机构发达程度、法制化程度、违规金融机构没收罚款额、律师事务所从业人员数等。诚信环境用地方专项借款偿还比例、企业不良贷款率、银行内部信用评级企业中a级及以上企业数比例、银行内部信用评级企业中C级及以下企业数比例、消费信贷不良贷款率、地方税税收申报率、地方税税收入库率等指标来衡量。[p]
3.政治环境。作为国家的管理部门,政府调控经济金融活动势在必然,其影响行为通常有直接或间接的干预、实施公共政策、管理经济金融发展和行驶行政手段等。我们主要从政府信息披露、地方财政对经济扶持力度、地方财政收入占国民生产总值比重、新农村合作医疗覆盖率等指标来度量。
二山东省金融生态环境的因子分析法与层次分析法
本文拟采用因子分析和层次分析两种方法综合对评价体系进行处理。具体方法是:先采用因子分析算出第二层指标包括经济基础、法制建设、诚信文化和地方政治环境的得分,然后再用层次分析的方法将这四个指标汇总成环境指标的总得分,这样可以把主观和客观方法较好的糅合在一起,使金融生态环境的评价更加科学。
.山东省金融生态环境的因子分析
基于综合全面、可比性、易于获取、简介等选取原则,根据上文中得出的评价体系,选取了可量化的29项表明金融制度安排和制度环境指标,着重从经济、法制、诚信、政治等制度视角对5地市的金融生态状况进行分析,综合评价山东省中部、东部、北部、西部和南部的金融生态环境发展现状。以2008年山东省的经济基础环境指标为例,它由0个三级指标构成,首先对这0个三级指标求出其方差解释量,其结果如表。
表方差解释量
可见前3个因子的累计方差已达96%,可以充分代表这0个指标的信息,因此这里取3个因子,然后计算这0个指标在这3个因子上面的因子载荷。分析得知,第一因子主要由Di、外贸依存度及进出口总额决定,反映了地区对外开放的程度和贸易往来水平,即经济的对外层面;第二因子主要由投资率和第三产业发展决定,反映了地区拉动经济进步的主要力量,是经济基础的对内层面;第三因子主要由GDp增长率和消费率决定,反映了地区的经济增长和发展潜力,是经济的可持续发展层面。这三个层面的因子对经济基础指标作了一个良好的概括,使指标的解释性更加清晰。确定了这三个层面的因子后,分别求出个城市在这三个因子的得分。每个因子的得分反映了该城市在该经济基础层面上的状况。再以之前算出的各因子方差占比作为权重求出个城市总的经济基础环境得分,济南、青岛、菏泽、枣庄和东营得分分别为0.384809、2.485652、-0.53079、-.09888和-.24079。
其余的法制环境、诚信环境以及地方政治环境指标中各自项目的得分也可以用该方法求出,具体分别为:
法制环境得分,济南.398728、青岛0.479899、菏泽-0.8222、枣庄0.34729和东营-.40355。
诚信环境得分,济南0.659762、青岛0.55977、菏泽-.3427、枣庄-0.6602和东营0.755003。
政治环境得分,济南.606429、青岛0.808076、菏泽-0.44764、枣庄-.02206和东营-0.9448。
这样金融生态环境下面的二级指标都已经算出,接下来要用层次分析法汇总成金融环境总得分。
2.山东省金融生态环境的层次分析
首先建立层次分析结构模型,将有关的要素自上而下分层,上层受到下层影响。山东省金融生态环境综合评价体系共有三个层次,B经济基础、B2诚信环境、B3政治环境、B4法制环境
构成两两比较矩阵a-Bi,见表2。
表2比较矩阵
数据来源:徐诺金.金融生态论[m].北京:中国金融出版社.2007.第7页
根据权重,可以算出个城市在金融生态环境的最终得分,公式为:
金融生态环境=经济基础×0.5+法制环境×0.8+诚信环境×0.28+地方政治环境×0.05
其中,济南.26898分,排名第一;青岛0.5234558分,排名第二;枣庄0.0000859分,排名第三;东营-0.790253分,排名第四;菏泽-0.949473分,排名第五。
三、结论及政策建议
一相关结论分析
结合山东省五地市金融生态环境综合得分发现:山东省区域金融生态环境状况差别很大,其主要表现是中东部地区和西南部地区发展的不平衡,呈现出中东强、西南弱的阶梯型分布状态。从总的名次来看,济南市排名第一,这与其作为行政和省域经济、金融中心等因素有关;第二名是青岛,作为沿海开放城市,其在经济发展和制度上具有较大的灵活性和创新性;而排名相对落后的鲁西城市菏泽由于经济欠发达,制度变革跟不上经济、金融的发展步伐,其金融生态状况低于省平均水平,应该是我省金融生态环境今后建设的重点扶持区域。
二构建山东省区域和谐金融生态环境的建议
根据上文的分析,山东省下一个阶段的金融生态环境优化建设工作中应着重考虑以下几个方面:
第一,弥补梯度战略的不足,重点加快西南部金融生态环境建设的步伐。基于我省的实际情况,目前应该在原梯度战略的基础上,做好三方面的努力:一是要鼓励知名企业及发达地区向鲁南、鲁西等欠发达地区投资;二是要建立健全资金筹集机制,加大内陆地区的投资力度,加快区域内金融基础设施建设,同时,加快内陆地区对外开放的步伐,努力发展外向型经济;三是个地方政府应该进一步为欠发达地区的银行及企业提供金融发面的各种优惠政策,鼓励银企合作,优化地区的金融生态环境。
第二,山东区域金融法制状况、尤其是执法情况亟待完善。我省各地区对应的司法因子得分均比较低尤其是菏泽、东营为代表的鲁西、鲁北地区,主要体现在:金融案件执行率低山东省整体结案率维持在66%的水平、金融司法过程中对金融机构的诉讼费收取标准不合理、担保类中介机构欠发达等。基于此,我省应该首先建立起加大金融案件执法的力度,防止“胜诉容易而执行困难的情况。这需要健全案件执行管理体制,保障执行过程的公正廉洁。其次,制定科学的收费标准,提高金融案件的执行效率,实行有差别的收费政策,从根本上降低诉讼费用。第三,地方政府在金融生态环境建设中的主导作用有待进一步加强。作为山东省的行政中心,济南市的地方政治环境总评最高,伴随着山东经济的发展和金融改革的不断完善,济南地区对各类政策信息的反应灵敏程度高,这对金融市场上各类商品价格建立均衡稳定的内在机制有强的促进作用。鲁西、鲁南和鲁北地区的地方政治环境总评为负数,分析发现:地方政府对中小金融机构减免营业税额低、政府财政收入占国民生产总值比重低是造成这些地区政治环境落后的重要原因。金融生态环境的建设是一项复杂的工程,不可能一蹴而就,这就需要各个部门、各个行业之间的通力合作,政府在其中的桥梁和纽带作用非常关键。
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生态环境制度篇6
关键词：政府生态责任；可持续发展；法制保障；制度创新
中图分类号：D920.4
文献标志码：a
文章编号：1002-7408（2016）11-0109-04
生态责任是当今时代各国政府为实现可持续发展战略而承担的一项具有重大意义的政府职责，是现代民主政治条件下，人类社会在特定发展阶段的必然要求。当前，我国经济发展与生态恶化的矛盾日益突出，资源、环境代价付出过大，生态环境形势严峻。环境管理中的“政府失灵”现象之所以发生，其根本性、基础性原因在于制度上的缺陷，这种缺陷鲜明地表现在我国环境法律在制度设计上缺乏防止“政府失灵”的制度安排。强化政府生态责任的制度要求，构建防止资源环境领域里的“政府失灵”的法律制度，保障公共环境利益实现的制度条件，建设生态文明的目标才能最终实现。
一、制度视域下的政府生态责任检视
政府生态责任涵盖了生态管理责任、生态服务责任和生态恢复责任等主要责任：生态管理责任集中于对自然资源的分配责任、生态环境的保护责任和生态问题的治理责任三个层面；生态服务责任包括环保资金的投入、环保基础设施的建设、环保决策的制定等；生态恢复责任要求政府协调经济发展与生态环境的二律背反矛盾，对已经产生的生态环境问题积极进行恢复治理，对可能发生的生态环境问题从源头上进行防控，实现经济与环境、人与自然的和谐发展。[1]在生态文明时代，在责任政府的现代化背景中，政府生态责任的提出，有助于政府对生态环境的开发、保护以及对损害生态环境行为约束等进行积极的责任担当，保证生态和谐的制度供给，积极发展生态经济。政府生态责任是责任政府应该具有的一种本质属性，是现代政府政治责任、伦理责任的自然延伸，并体现着政府的社会责任和经济责任。然而这种属性是否能够作为“目标”加以实现却不是必然的，需要科学的制度设计和制度创新，以确保政府环境治理真正走出“经济片面性”、回归“公共性”。
政府生态责任的制度设计和创新不仅要推动生态环境面的可持续，而且要保障制度层面的永续性。“所谓社会制度层面的永续所关心的重点是，在什么样的政治结构、法令基础、执行体系以及社会结构下，才能促成永续发展。资源生态面的永续，有必要籍社会制度面的永续来维持。”[2]而保障社会制度永续性实现与政府责任密不可分。在环境治理领域，政府生态责任的明确与合理，有助于确保环境治理的整体规划和相应的管制措施、公共政策的正当性，从而获得民意的认同和社会公众的配合，保障政府的环境管理体系、措施和政策科学有效，促进政策与管制目标的实现。同时，政府生态责任制度化，有助于环境治理融入社会整体法治进程中，获得全方位的制度支持，确保资源节约、环境保护与生态维护的有序和理性，保障生态秩序。
当前，我国制度规范中的政府生态责任存在缺失。主要表现在《环境保护法》中缺失政府环境保护中积极和消极责任规制，政府生态责任成了“空头支票”，其他各相关的法律法规也存在诸如此类的问题。在生态环境立法中，重视政府环境管制权力，忽视政府环境指导和环境公共产品提供的服务责任；重视追究行政相对人的生态环境问责制，轻视政府环境义务和追究政府生态环境法律责任；重视政府第一性生态责任，轻视政府第二性生态责任；重视政府环境保护行政主管部门的生态责任，轻视政府负责人的生态责任。而关于政府生态责任的责任追究及问责机制规定又过于原则性并缺乏可操作性，适用性不强，无法将政府生态责任落到实处。制度规范中政府生态责任的不足和缺失影响了现行环保法律法规的正当性和有效性，需要科学的制度创新和法制保障加以完善。
二、政府生态责任制度创新方向
政府的生态责任是集合了生态危机意识、人类生存发展需要、政府价值选择、政府工具理性的综合系统。只有围绕实施可持续发展战略、维护公众环境利益和保障生态公正所设计的政府生态责任制度创新，才能实现经济与生态的双赢发展。
1.实现可持续发展。可持续发展是现代政府能力的一个重要组成部分，综合的、动态的可持续发展是政府环境责任评价的基本取向。可持续发展遵循健康的经济发展，建立在生态可持续能力、社会公正和人民积极参与自身发展决策的基础之上；以人类的需要得到满足、个人充分发展和保护资源和生态环境，不对后代人的生存和发展构成威胁为目标，以经济、环境和社会三方面的指标为衡量要求。[3]
目前，我国的经济结构依然以高投入、高消耗、高污染的粗放式的经济发展方式为主导，经济增长大量依靠消耗自然资源，靠损害可持续发展为代价来维持。资源的低利用率、资源短缺与环境代价大、环境低容量之间的矛盾突出，环境透支已经成为制约我国实现可持续发展的瓶颈。解决这种生态危机离不开政府管理的基础性作用，只有借助于作为社会和国家利益的代表――政府的统一协调规制，才能推动企业生产实现环境成本的最小化，化解来自于市场经济而形成的唯利是图本性与社会公共利益之间的矛盾。因此，政府应承担调控作用，要从以牺牲生态环境换取经济增长的发展方式转向以生态环境保护优化经济增长，以实现经济的可持续发展。
然而，从我国的法律法规体系来看，仍然存在短期与长远利益、局部与整体利益、经济和环境利益、人的自我实现与环境资源价值之间的冲突，可持续发展理念是缺失的。与传统的不可持续发展模式相对应，我国法律在某些方面加以保护的只是眼前的、局部的和直接的利益，或单项的、非综合性的效益，特别是只顾经济效益和单纯的经济增长指标。[4]因此，要通过法律来对环境污染、生态破坏和资源浪费的个体行为进行调节，围绕实施可持续发展战略设计制度。依靠完善的法律、政策体系和强有力的监督体系、社会保障体系，并建立促进可持续发展的综合决策机制和协调管理机制，使经济发展政策与生态环境的可持续发展相吻合，才能真正保障可持续发展战略的贯彻落实。要实现这一目标，迫切需要强化政府生态职能和完善政府生态责任。
2.维护公众环境利益。公众环境利益作为一种公共利益，属于公共物品，为民众提供环境保护所需的有效的公共服务、公共物品和维护公众环境利益是政府的责任。公众环境利益作为政府生态责任的根本指向，是政府生态责任实现状态的评判标准。环境利益作为社会公众的基本生存利益，是政府责任的目标之一。由于资源和生态环境容量的有限性，从生态环境与经济发展的规律来看，在没有外力强制约束的情况下，环境利益的博弈易引发公地悲剧甚至生态危机，最终导致整体范围内的生态危机和失序。在生态环境受到严重破环和公众环境利益日益受到非法侵害时，政府的中心任务与职能就是承担自身的环境责任，维护公众的生态安全，发挥控制、引导和保障等社会管理功能。政府作为公民意志代表，一方面要通过公共环境利益的保障来实现公众对环境安全的需求，另一方面也要体现公民履行环境责任、参与环境保护的需求，并担负起各种环境责任。由于政府处于环境公共利益博弈的中心，其责任的明晰化与具体化是公共环境利益共同增进与实现的关键环节。因此，完善政府生态责任制度是增进公众环境利益的最佳途径，缺乏有力的政府生态环境责任制度，政府界定和实现公共利益的需求难以实现。生态问题的解决需要两个基本条件：一是公共利益和要求；二是各机构在分别履行环境责任时要进行有效的协调合作。要做到这样，必须有一个从公益出发而又强有力的政府。[5]
目前，各种环境破坏行为对公民环境利益构成巨大危害，公众环境利益直接受到环境问题的影响，人们迫切需要政府承担起对公民环境利益进行保护的责任，满足公众的环境利益诉求，实现社会乃至整个生态系统的公共利益。政府环境责任的存在源自对公民环境利益维护的需要。[6]然而，由于我国政府环境责任缺失，已经造成了一定程度的社会危害，损害了公众环境利益。从私人领域来看，人民群众生活水平的提高受到了环境恶化的严重影响，公众对良好环境的诉求难以实现。从公共领域来看，生态环境问题这一公共问题的重大性和解决的紧迫性已经越来越突出，环境安全问题日益严峻。政府作为生态环境管理第一责任人，作为代表着全民利益的公共权力机构，对生态环境现状恶化负有不可推卸的责任。公众环境利益的维护需要规范人的行为，这就要求政府通过法律的控制手段来协调环境利益、经济利益和社会利益，促进集体环境公益和重塑生态秩序。
3.保障生态公正。“公平是法律所应当始终奉行的一种价值观。”一般认为，公平应当包含分配的公平和矫正的公平。一方面通过利益的配置对不同的个体给予不同的对待，在分配和利益的衡平中实现公平；另一方面当某些人的财产权益遭受损害后，其理应获得相应的补偿，实现对受害人的利益补偿。生态文明下的公正强调生态利益要求的合理、生态分配的正义、生态享用的正当、生态权利和义务的对等、生态利用和保护的平衡、生态风险承担的公平等。[7]政府生态责任根源于政府公共服务的职能及其公共权力，其理论基础是环境权、社会契约、公共信托以及生态伦理，为维护政府生态责任的实质合法性，需要政府履行生态责任以保障环境公平得以实现。
当前，政府责任环境正义理念的缺失使得政府在作出环境行为和环境决策时不会主动寻求环境正义，从而加剧了地方保护主义，忽略生态环境保护。政府责任环境正义理念的缺失导致生态不公现象主要表现在：一是社会发展的区域环境不公平。西部地区在为东部发展提供能源资源支持的同时，付出了资源耗竭、生态环境破坏的巨大成本，换取了东部的发展却得不到相应的补偿。二是城市与乡村之间的环境不公正。农村环境污染问题日益严重，随着大量的污染性企业和城市生活垃圾向农村转移，农村遭受着越来越严重的大气污染、水污染、固体废物污染以及土壤污染和土地破坏，造成农村生态环境持续恶化与脆弱化。三是由于法制不健全及政府执行力度不够，社会发展的环境不公平还存在于不同群体之间。有相当多的利益群体，依靠大量消耗自然资源、破坏生态环境而换取经济利益。部分利益群体享受更多生态权益，却承受更少生态责任。污染企业在地方保护主义下存活而致居民的生态环境利益无法得到有效保障。这些生态不公迫切需要政府合理分配生态资源、协调生态利益及主持生态正义。
三、政府生态责任制度创新的法制保障
在规制政府生态责任的诸多手段中，法律手段应是其他手段充分发挥作用的前提与基础。基于现有制度体系和政府生态责任制度创新方向，我国政府生态责任法律保障应着力于以下几个方面：
1.强化可持续发展的政府综合决策责任。经济、社会、生态协调发展原则下生态效益、经济效益、社会效益辩证统一于可持续发展，即实现生态持续、经济持续、社会持续。可持续发展要求现代政府治理要更具前瞻性和战略性，更能兼顾和平衡现在与未来的需要，不仅考虑社会范围内的问题，而且着力经济的可持续能力和环境的承载能力与资源的永续利用问题。政府在资源开发利用和经济发展的同时必须把生态因素纳入其视野，关注包含各种经济活动的生态合理性，承担生态责任。构建环境与发展综合决策机制，一是多方参与政策制定。政府宏观经济政策的制定，要有环保、资源、生态部门、经济部门和公众共同参与，以确保生态因素能够体现在经济发展总体战略、规划和政策中。二是将环境影响评价纳入综合决策。要规范环境影响评价的内容和程序规则，完善战略环境影响评价制度，确保环境评价单位的中立性、科学性，以增强环境影响评估的权威性。三是确立生态优先机制，解决经济发展与生态环境保护的矛盾，从源头上解决危害生态问题。四是对各级政府和有关部门及其领导的决策内容、程序和方式提出具有法律约束力的明确要求，确保在决策源头将环境保护的各项要求纳入到有关的发展政策、规划和计划中去，实现发展与环保的一体推进。五是建构公众参与、专家咨询、可行性论证、合法性审查等环境行政决策程序机制。
2.健全资源有偿使用制度和生态补偿制度。党的十报告明确提出，要建立反映市场供求和资源稀缺程度、体现生态价值和代际补偿的资源有偿使用制度和生态补偿制度。为实现区域与群体间的生态公平，首先，要完善资源税费制度。按照“资源有偿使用”的原则，严格征收各类资源有偿使用费，全面反映市场供求、资源稀缺程度、生态环境损害成本和修复效益。让污染制造者为经济行为的不经济性“买单”，促使资源价格体现生态环境的价值。其次，要加强政府主导生态补偿机制的管理职能。中央政府和各级政府在生态补偿中要发挥主导作用，如制定生态补偿政策，加强对生态补偿政策的监督管理等，尤其要保障生态补偿机制强大的资金支撑。最后，建立区域生态补偿机制。按照“谁受益、谁补偿”的原则，建立受益地区对保护地区补偿的生态补偿机制，实现区域环境利益的合理化分配。设立国家、省级和市县级生态保护补偿基金，通过财政转移支付等方式，支持补偿西部资源开发区因恢复和重建生态、保护生态环境而导致的财政损失，补偿西部地区因为能矿资源的开发所付出的环境代价。对于城乡之间生态不公平情况，可以通过城市反哺乡村的方式加以补偿，在可持续发展公平理念的引领下实施城乡统筹发展。
3.完善环境影响评价制度。环境影响评价是指对规划和建设项目实施后对环境产生的破坏作用进行分析、预测和评估，提出预防或减轻不良环境影响的对策和措施，并进行跟踪监测的方法和制度。一方面，要针对脆弱的生态环境，建立开发利用全过程生态环境承载力评价标准体系和环境影响评价制度，使得各项规划和具体建设项目都要经过环境影响评价。在评价内容中要加强对环境容量的评价，对环境影响程度的认定制定科学统一的标准，对大型区域开发、资源开发的评价要加强可操作性，引入公众参与评价的程序和机制等，实行环境污染一票否决制。另一方面，要完善战略环境影响评价制度。我国的环境影响评价制度主要限于法定应当进行环境影响评价的规划和建设项目，而未能将政府的其他重大环境决策、行政规章等列入战略环境影响评价的范围。战略环境影响评价制度是社会可持续发展综合决策的重要法制保障，作为优化区域和产业发展布局、结构和规模的制度手段，是经济发展方式生态化的必然选择。要全面保护环境和可持续地利用自然资源，实现环境与发展的综合决策，协调与平衡当代人与当代人、当代人与后代人的利益关系，实现多元利益主体的诉求，应将环境影响评价由建设项目层级延伸到政策与规章层级上，从环境行政决策的源头防治环境污染和生态破坏，达到经济效益与环境效益“双赢”的目标，真正落实可持续发展战略。为此，应将地方性法规、规章及相关政策也纳入战略环境影响评价的范围，并渐次扩展到行政法规，以彻底扭转我国环境保护领域“小范围有序，大范围无序”的被动局面。
4.保障公众参与制度。党的十报告明确指出，生态文明建设需要全社会的共同参与。“生态系统中越来越多的方面正变得（相互）制衡，作为响应，社会就成立了一些新的财产权。”当生态资源和环境容量成了一种稀缺资源时，就构成一种必须认真对待的权利。[8]支持和服务公众参与环境治理权利是政府的一项重要职责，要通过建立完备的公众参与制度，推动公众实质性地有效参与环境决策，保障生态治理的程序公正，以矫正环境不正义，实现环境正义。
公众参与环境事务不仅要求有充分表达自己意见的机会，尤为重要的是公众的主张和利益诉求能对行政决策者的决策产生实质性的影响，公众能实质鉴定那些规定实现公共环境利益的目标和价值的过程。首先，我国应该在《宪法》中确定个体的基本环境权益，使公众参与环境事务与维护环境正义有法可依。其次，完善环境法基本制度。包括环境公益诉讼制度、环境知情权制度、环境教育制度。再次，完善公众环境决策参与制度程序规制，注重公众参与者的代表性，鼓励和培育环保团体参与行政决策。完善听证制度，增强公众参与环境行政决策过程的论辩性，保障公众参与决策与维护公众环境权益的程序公正。最后，完善司法救济制度，保障公众参与的救济权。当涉及公共利益的环境权益受到侵害的时候，应当使公众能有效通过司法或行政程序，获得补偿和救济。
5.建立生态文明考核评价和多元生态行政问责制度。党的十八届三中全会指出，要探索编制自然资源资产负债表，对领导干部进行自然资源资产离任审计，通过对一个地区的水资源、环境状况、林地、开发强度等进行综合评价，在领导干部离任时，对自然资源进行审计。因此，要建立生态文明取向的绿色GDp考核评价体系，通过绿色GDp核算制度的推行，将其纳入到地方政府领导的政绩考核指标中，遏制地方政府对GDp的强大冲动，促进经济发展方式的根本转变和资源的合理开发利用。严格实行生态破坏、环境污染成本以及水、森林等资源价值等方面的核算，经济社会发展评价体系应包含资源消耗、环境损害和生态效益等指标。
政府环境责任问责机制是加强政府生态责任的一项重要制度保障。完善我国政府环境责任问责制度，有助于改善我国现行环境法律重政府环境管理、轻政府环境问责的情况，实现建设生态责任型政府和环境服务型政府的目标，从长远来看，有助于推动我国政府改革，贯彻科学发展观和落实可持续发展战略。因此，要严格依照生态环境保护权责相统一原则的要求，落实承担领导和管理责任的政府部门及其官员的生态环境保护责任。强化对政府以及相关主管部门履行其监管职责的政治性和法律性的制约与问责机制，构建政治责任、民事责任、行政责任和刑事责任的责任体系。生态问责机制必须与我国法律、行政法规相结合，要强化立法机关的政治问责机制，确保司法机关的法律问责机制，保障和维护公众的社会问责机制，规范和加强媒体问责机制，实现多元主体问责的制度化与法制化。为了保障政府环境责任问责制度的有效实施，必须改变以往“重实体轻程序”的做法，完善问责程序，依照法定程序实施问责。
参考文献：
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生态环境制度篇7
1当前我国环境保护制度的现状与问题
从20世纪70年代开始环境保护工作至今，我国的环境保护制度由无到有，由不严格到逐渐严格，由以命令控制制度为主到以法律、行政、经济手段并用，已经基本形成了以环境法治制度、环境管控制度、环境经济制度等为主体的制度体系。这些制度以《环境保护法》、《水污染防治法》、《大气污染防治法》为基础，以环境影响评价“三同时”、排污收费、环境保护目标责任制、城市环境综合整治定量考核、排污许可证、污染集中控制和污染源限期治理等8项基本制度为框架，近年来又创新、拓展和实施了企业清洁生产审计、环境信息公开、淘汰落后产能、区域限批、总量控制和减排目标责任制等制度(见表1)。
在上述制度中，一些制度的实施取得了很好的效果，对于控制环境污染、改善生态环境起到了重要作用。然而,在一些制度领域仍然存在缺位的情况；部分制度的实施和执行不到位;还有一些制度设计不够严格,难以适应当前和未来环境管理的需求。
1.1生态环境破坏违法成本低的问题并未得到有效解决
由环境立法、司法和执法体系构成的环境法治制度不能完全适应当前环境保护新形势需求和生态文明建设目标要求，生态环境破坏者违法成本低的问题没有得到有效解决。
(1)环境立法仍然存在缺位,现行环境法律处罚力度偏轻,违法成本低的问题长期没有得到解决。生态环境保护的体制、职能和部分管理制度在环境法律中并没有得到明确和细化,一些重要的生态环保领域，如土壤环境保护等方面的立法缺失。在《环境保护法》新修订之前，行政处罚普遍偏轻等。例如《环境影响评价法》规定，违反环评规定擅自开工建设的，只能给予20万元以下的罚款，由于处罚太轻,一些企业为了抢进度,采取边开工建设、边做环评报告；一些企业先上车后补票、先建设后环评;甚至一些企业以交罚款代替环评H。
(2)运用司法手段解决环境问题的制度尚未建立,环境民事赔偿法律制度不健全，司法诉讼渠道不畅，生态环境损害难获赔偿。目前,我国环境民事赔偿相关法律及配套制度仍不健全,环境民事案件立案难、举证难、判决难、执行难、审判难的问题突出，重大环境事件中的责任追究多以行政处罚和行政调解结案。司法诉讼渠道不畅,公众往往选择信访或举报投诉等行政途径而不是司法途径寻求解决环境纠纷。据统计,我国通过司法诉讼渠道解决的
环境纠纷不足1%,2003-2008年，全国各级法院审结环境资源案件中民事案件12278件，仅占同期审结民事案件总数的0.04%。
(3)基层行政执行缺乏强制手段,现行法律规定执行不到位,缺乏有效性。现行法律规定授权环保部门的行政强制措施主要有“停止建设’、“停止生产使用’、“责令限期恢复使用治污设施’、“责令停业关闭”等，在基层难以有效执行。相关立法中明确的执法主体不集中、过于分散,对企业、地方政府的约束力、威慑力还不够强，基层环保部门缺少必要的行政强制权,以罚代管过多H。
1.2环境管控制度执行效率不高且效果不佳的问题依然存在部分环境管控制度执行效率不高、效果不佳的问题依然存在，针对党政决策者的制度尚未建立，一些制度亟需调整。
(1)针对党政决策者的制度不健全，当前的环境保护制度并没有解决指挥棒问题。唯GDp的政绩考核机制还普遍存在，资源消耗、环境损害和生态效应尚未纳入经济社会发展评价体系和各级党委、政府的绩效考核体系，科学的绿色发展绩效评估机制和环境保护责任追究制度并未形成。这导致不少地方政府缺乏足够的生态责任感,环境准入标准形同虚设、环境不作为和行政干预环境执法等现象长期存在。
(2)促进政府与市场、社会良好分工的体制机制存在缺位,政府、市场和公众的关系有待厘清。总体上,环境保护领域利用市场手段不足，能够体现生态服务和自然资源价值的市场机制和制度尚待构建，资源低价、环境廉价甚至无价的状况始终没有得到根本改变。这导致企业利用资源的成本和造成的环境污染成本被“社会化”或“外部化”,鼓励了粗放型的生产消费方式,企业缺乏珍惜环境和节约资源的内在压力和动力。此外,公民环境权利尚未在法律中得到充分体现和确认,公民环境权益缺乏有效的制度保障。政府、企业与社会公众的有效沟通和协商机制仍未形成,公众和舆论参与环境保护监督的制度有待加强。
(3)部分现行制度设计不合理、执行不到位，难以适应当前环境管理和监管的需求，亟需围绕环境管理转型进行调整。排污收费标准过低且未能体现区域差异,排污许可证制度长期未得到有效实施,部分污染物排放标准时效性不足、缺少环境质量和公众健康指标、行业和区域污染物排放标准较少，项目环评和“三同时”制度存在着未批先建和越权审批等现象。执法成本高、违法成本低,监管监督机制不完善等问题在很多制度的实施中仍普遍存在。1.3环境经济制度未能充分发挥在环保领域资源配置中的决定性作用。
环境经济制度的探索刚刚起步,在基层执行和实施中存在诸多问题，能够充分发挥市场在环保领域资源配置中决定性作用的制度亟待建立。
(1)有利于环境保护的环境财税金融体系尚未建立。目前尚未真正形成面向绿色发展和生态文明建设的“绿色化”和“生态化”的财政、税收和金融体系，环境公共和市场化投融资规模小、效率低、效果不显著;缺乏直接针对污染排放和生态破坏行为征收的独立环境税;绿色信贷、环境污染责任保险、绿色证券等环境经济政策有效实施缺乏根本推动力；尚未建立起完善的排污权有偿使用和交易政策体系寺。
(2)环境损害成本的合理负担机制尚未形成。环境损害成本的合理负担机制主要有环境资源产品定价机制、收费机制和税收机制等。建立这些机制有利于环境损害成本内化为市场主体的生产成本,从根本上解决“资源低价、环境无价”导致的资源配置不合理问题。
(3)现有制度政策之间协调不够、配套措施不足、技术保障不力。排污权有偿使用与环境税费之间需要进一步协调0,环境污染风险评估和污染损害评估技术规范尚不完善,缺乏明确、具体的法律法规依据使得这些制度政策在试点后的全面推行将面临着法律障碍等。
2建立和完善最严格环境保护制度的国内外经验与启示
“他山之石，可以攻玉”。总结借鉴发达国家以及国内相关部门的实践和经验，有助于决策者少走弯路，制定科学合理的制度和政策,提高制度的实施效果,减少制度的执行和实施成本。
2.1发达国家的经验与启示
由于西方国家的工业化过程较长,大气、水、土壤和重金属等环境问题随着工业化的进程逐步显现，这些国家虽然相继实施了较为严格的环保制度,但由于其环境问题阶段性特征明显,公众对环境问题的认识和对环境质量的要求也是渐进的,环境问题得以在不同阶段通过制度设计分步解决，并未出现“最严格环境保护制度”的概念。然而，发达国家尤其是美国、曰本和欧盟环境保护制度演进的经验仍然值得借鉴。
(1)最严格环境保护制度的建立和完善是渐进的过程。环境保护制度的严格化并非一蹴而就,而是在探索中不断发展。发达国家环境保护制度的建立和完善经历了从无到有、从局部到全面、从粗放到精细、从宽松到严格的过程。例如，自1971年首次《国家环境空气质量标准》以来,美国环保局根据每个阶段最新的科学研究结果、经济技术发展水平和国家管理需求，对标准进行了多达10余次修订，在指标不断调整的基础上，标准也不断收严,有力地推动了国家环境空气质量的改善，有效地保护了公众健康和生态环境。
(2)最严格环境保护制度的建立和完善要以严格的法治为基础。美国、曰本等发达国家解决环境问题的成功经验之一就是建立了严格的环境法律、司法和执法体系，形成了主要运用环境损害司法赔偿手段而不是行政处罚手段解决环境问题和纠纷的方式。对生态破坏者和环境污染者实行严格、严厉和公正的环境执法,有助于避免“守法成本高、违法成本低”的不公平现象,促进企业和公众自觉遵守规范,规制社会主体的环境行为。
(3)最严格环境保护制度的建立和完善要以环境质量改善为目标导向。从美国和曰本的历史经验可以看出，污染物控制是环保部门开展环境管理的基础工作，也是实现环境质量改善的核心手段,贯穿着环境管理发展的历史进程。然而，其在开展污染物控制的同时，一是非常重视污染控制与质量改善的响应关系，将污染控制的各项制度如排污许可证等与环境质量挂钩；二是对影响环境质量的多项污染物因子排放进行全面和严格控制。在此基础上，才真正解决了常规污染问题，实现了环境质量的全面和真正改善。
(4)最严格的环境保护制度的建立和完善需要制定全面、科学和严格的环境标准体系。这些环境标准是制定和评估环境目标和其他政策决策绩效的直接依据和基础，包括环境质量标准、污染排放标准等。这些标准需要根据对环境问题的科学认识、经济社会发展阶段、社会公众对环境问题的经济和心理承受能力等合理制定。
(5)最严格的环境保护制度的建立和完善需要环境信息的公开、社会公众的参与和监督。首先,公众是除了政府和司法之外,解决环境问题的不可替代的重要力量。发达国家环境保护的发展得益于公众环境意识的觉醒和有效的公众参与,公众可以直接或者间接参与到环境的立法、司法和执法的各个环节以及社区的环境管理和监督过程中，维护自身的环境和健康权益。其次,信息公开是发达国家公众参与环境保护的前提条件和必要途径。信息公开和提高透明度保障了公众的环境知情权、环境议事权、环境监督权、环境索赔权、环境健康权等权益。
2.2国内探索最严格保护制度的经验与启示
国内建立和完善最严格管理制度的经验主要在土地保护和水资源管理领域。通过对国土、水利部门和江苏、河北等地方的调查研究，可以得到以下经验启示。
(1)最严格环境保护制度的建立和完善需要明确生态保护红线。国土和水利部门在实施最严格的管理制度时都首先确定了红线目标，并且在目标设定上非常明确。国土部门围绕“18亿亩耕地”红线形成了基本衣田特殊保张永亮等：最严格环境保护制度:现状、经验与政策建议
护、耕地占补平衡和土地调查等制度和相应的考核办法；水利部门围绕水资源总量、效率、纳污“三条红线”形成了用水总量控制、用水效率控制、水功能区限制纳污、水资源管理责任考核等制度。最严格环境保护制度的设计应充分借鉴水利和国土部门的经验，围绕生态红线进行相关制度设计,红线设定既要充分反映生态环境状况，又要简单明了，可操作、易考核。
(2)最严格环境保护制度的建立和完善要以有力的监督考核和监管执法为保障。国土部门在实施最严格土地管理制度的过程中已经形成了一套行之有效的监督考核机制和监管执法体系，对于地方各级政府形成了很大的约束力。水利部门目前已经印发了最严格水资源管理制度的考核办法，开始在地方上试点定量考核。因此，建立和完善最严格的环境保护制度需要探索建立和完善科学有效的监管执法和考核机制。
(3)最严格环境保护制度的建立和完善需要强化技术手段和能力建设。国土部门采取航片和卫片技术开展土地测绘、测算、考核和督查工作，目前已经形成了较为成熟的技术体系，这是由土地资源易于统计、管理的特性决定的。水利部经过多年研究编制完成的《全国水资源综合规划》为设定水资源“三条红线”提供了科学依据，相关的水文监测机构、方法和手段也为推动最严格水资源管理制度提供了基础条件。因此,建立和完善最严格的环境保护制度应当充分借鉴国土和水利部门的经验教训，综合考虑国家和地方的科技、监测和人员队伍支撑能力，避免制度制定后却无法执行的情况。
3建立和完善最严格环境保护制度的政策性建议
建立和完善最严格环境保护制度既要注重长远,又要兼顾当前的紧迫需要。就当前来说,需要围绕生态保护红线目标，遵循“源头严防、过程严管、后果严惩”的基本思路,以“经济调节、公众参与、体制保障”为配套,优先解决当前生态环境保护制度中的短板和突出问题。
3.1源头严防制度
(1)建立符合生态文明建设要求的环境保护目标体系、统计体系与核算制度。推进实施基于生态产品和生态资产账户的管理模式，将社会经济发展过程中的资源消耗、环境损失、环境效益和生态资产变化情况纳入国民经济的统计核算体系。
(2)围绕生态保护红线，建立严格的环境准入制度。强化污染企业停产治理、淘汰和退出。修订和完善高耗能、高排放和资源型行业准入条件，明确资源配置的具体要求及能源节约和污染物排放等指标,根据资源稟赋、环境容量和生态状况差异,提高环境准入门槛。严格落实环境准入制度，严防东部和国外落后产能向中西部地区转移，提升中西部地区经济发展质量。
(3)改革和完善环境影响评价制度。将环境质量改善和环境风险可接受水平作为环境影响评价的基本准则，以是否能促进环境质量改善为评估标准，开展战略、规划、政策和项目环评。
(4)建立重大项目（政策）社会风险评估制度,健全社会风险民意沟通和利益诉求机制，强化社会风险化解工作机制。对具有社会影响的重大项目、涉及公众环境权益的政策进行程序合法性评估、政策合理性评估、方案可行性评估以及妥善处理公众合理诉求评估，引入第三方社会评价机制;在重大项目决策前，通过座谈会、听证会、社会公示等多种形式,邀请多方代表对社会风险评估报告和环境影响评价报告进行审评;建立社会风险评估制度执行的问责机制，制定系统可操作的应急预案。
3.2过程严管制度
(1)建立能够充分体现地方政府环境保护工作实绩的领导干部政绩评价考核制度。围绕生态保护红线,进一步提高环境保护指标在地方党政领导干部政绩评价考核体系中的比重，落实地方政府环境质量反降级、生态服务功能反退化硬约束。对限制开发区域和生态脆弱的国家扶贫开发工作重点县取消地区生产总值考核，建立充分体现地方环保绩效、行业和部门特色、广大公众意愿的评价考核机制。优先使用并重用那些环境保护工作中成效突出的领导干部。
(2)建立统一公平、覆盖主要污染物的排放许可制度。要加快出台国家层面的污染物排放许可制度相关法律法规和实施细则，尽快在全国范围建立统一公平、覆盖主要污染物的污染物排放许可制度。根据排放标准、清洁生产水平和总量控制要求等核定排污单位的排放总量，通过向企业颁发排污许可证，将排污单位全面纳入统一监管,使排污许可证成为类似于工商许可证的有效管理手段,使污染物排放许可成为环境管理的关键制度。
(3)探索深化以环境容量为基础、以环境质量为导向的总量控制制度。继续实施严格的污染物总量控制制度，拓展纳入总量控制的污染物种类。逐步转变现行以行政区为单元分解目标总量指标的管理办法,探索实施以环境容量为基础的区域性污染物总量控制制度、行业污染物总量控制制度和以企事业单位为单元核定排放总量的总量控制制度,适时推广总量预算管理等量化管理方式。
(4)建立最严格的环境排放标准体系。充分发挥环境标准的引领和导向性作用，加严排放限值，实施更加严格的排放标准。加快修订区域性重点行业的污染物排放标准,评估可达性并对标准不断调整。
(5)建立严格监管所有污染物排放的环境监管和行政执法制度。对工业点源、衣业面源、交通移动源等全部污染源排放的所有污染物，对大气、土壤、地表水、地下水和海洋等所有纳污介质加强统一监管。健全“统一监管、分工负责”和“国家监察、地方监管、单位负责”的监管体系，有序整合不同领域、不同部门、不同层次的监管力量，有效进行环境监管和行政执法。探索环保部门和公安部门联合执法的联动机制，推动建立从中央到地方的环保警察队伍。
3.3后果严惩制度
(1)推行党政领导干部生态环境审计和终身责任追究制度。对那些不顾生态环境盲目决策、造成生态环境损害严重后果的官员，实施终身责任追究，包括政治责任和法律责任的追究。
(2)建立生态环境损害赔偿和刑事责任追究制。强化生态环境损害赔偿和责任追究,加大造成生态环境损害的企业和个人,尤其是企业的违法违规成本。正确适用环境侵权案件举证责任分配规则,准确认定环境污染与损害后果之间的因果关系，确保环境侵权受害人得到及时全面赔偿，同时使责任人付出高昂代价；建立环境损害鉴定评估机制，合理鉴定、测算生态环境损害范围和程度,为落实环境责任提供有力支撑；健全环境公益诉讼制度,及时受理法律规定的机关和社会团体提起的环境公益案件,适时赋予公民的环境公益诉权;加大对环境刑事责任的追究力度,确保构成犯罪的违法行为人得到应有的制裁；完善环境审判体制机制，推动建立独立的环境审判机构；探索建立环境污染损害赔偿基金制度,明确环境污染损害治理费用的严格责任和连带责任并对责任溯本追源，实施终身追究。
3.4经济调节制度
(1)建立绿色财税金融制度体系。包括建立支持绿色发展公共财政支持机制；推进环境税改革，根据污染排放、污染产品、生态保护和二氧化碳设立环境税税目，推动环境保护费改税;制定基于环境成本考虑的资源性产品定价政策,将资源开采过程中的生态环境破坏成本，纳入煤炭、石油、天然气、稀缺资源等资源定价体系中；完善和深化绿色信贷、环境污染责任保险、绿色证券、环境保护债券政策,建立和完善绿色贸易政策体系寺。
(2)推动实施排污权有偿使用与交易制度。在加快自然资源及其产品价格改革的同时,加快实施各类排污指标的有偿使用。在此基础上，建立基于总量控制、排污许可和有偿使用的排污权交易制度,加大排污权交易的组织机构和监管能力建设。
(3)建立平衡生态产品生产者与受益者利益关系的生态补偿制度。各级政府要代表生态产品的受益人,建立通过财政转移支付向生产者购买生态产品的制度，即生态补偿制度。以此保证环境权益在不同区域、群体、保护者和受益者之间的公平分配,调节生态产品生产者与受益者之间的利益关系。
3.5公众参与制度
在法律法规中明确公民环境权利，完善保障公众参与、引导和监督的信息公开、立法听证等制度。明确政府、企业和公众等在环境保护中的主体责任，通过建立政府、企业、公众定期沟通、平等对话、协商解决机制，引导公众参与环境保护制度执行的评估和考核。完善环境新闻宣传机制，引导新闻媒体,加强舆论监督。推动社区环境圆桌会议制度,借鉴西方共识会议、环境审议会方式。科学引导民间环保公益组织发展,搭建公众和政府良性互动平台。
生态环境制度篇8
关键词：生态文明；制度体系；创新；制度陷阱；制度红利
中图分类号：F205文献标识码：a文章编号：1003-0751（2014）01-0087-04
中国是世界上最早接受可持续发展理念并积极实施可持续发展战略的国家之一，也是全世界第一个正式提出建设生态文明的国家。自党的“十七大”正式提出建设生态文明以来，中国在促进产业结构优化升级、转变经济增长方式、发展绿色消费模式、大力发展循环经济、加大可再生能源使用、控制主要污染物排放、改善生态环境质量、树立生态文明观念等7个方面作出了不懈努力并取得了积极进展。但是，当前中国依然面临环境质量总体恶化、资源约束日益趋紧、生态安全受到威胁的严峻形势，生态文明建设任务极其艰巨。党的“十”从事关中华民族福祉和长远发展的高度，将生态文明建设提升到中国特色社会主义事业“五位一体”战略布局的高度，并首次提出“加快建立生态文明制度”。生态文明制度体现生态文明建设软实力，彰显生态文明建设水平，代表人类文明进步程度。生态文明建设如果不突破“制度陷阱”这一最根本束缚和最大障碍，即使投入大量人力物力推进生态文明建设，生态文明建设成效也是局部的、暂时的、外化的，生态文明建设成效难以常态化和内生化；同时，生态文明建设缺乏长效推进机制，其内生动力不足，生态文明建设水平滞后；更为关键的是，生态文明如果没有完善的制度支撑，生态文明无法称之为生态文明，生态文明更是无法超越工业文明而成为人类社会更高级的文明形态，中国难以实现人与自然和谐相处并真正走向社会主义生态文明新时代。
一、对生态文明制度内涵的新解读
生态文明制度是指在全社会制定或形成的一切有利于支持、推动和保障生态文明建设的各种引导性、规范性和约束性规定和准则的总和，其表现形式有正式制度（原则、法律、规章、条例等）和非正式制度（伦理、道德、习俗、惯例等）。关于生态文明制度的内涵，本文试图从生态文明建设历史维度和生态文明建设主体维度对生态文明制度进行层层剖析和全新解读。
1.生态文明制度是对工业文明制度的深刻反思和批判
从生态文明建设的历史维度来讲，生态文明是在深刻反思工业文明种种弊端基础上提出来的，生态文明制度更是对工业文明体制机制下“人类中心主义”价值观和“理性经济人”假设的批判。在工业文明体制机制下，“人类中心主义”占据主流思想，人类变成了自然的主宰者和征服者，为满足日益增长的物质需要，大肆开发和利掠夺自然资源，人的价值观与行为方式严重扭曲。同时，在学术界和理论界，西方经济学范式下的“理性经济人”假设根深蒂固，人所具备的“和谐社会人”“理性经济人”“绿色自然人”的多元化属性已经被单一化为“理性经济人”，人类普遍接受这一假设并深受其影响，片面追求经济效益最大化而忽视社会效益和生态效益。再者，各国各级政府制定一系列法律、法规、政策将“人类中心主义”思想和“理性经济人”假设制度化、合法化，进而奠定了工业文明制度的基础。
2.生态文明制度是环境保护与经济社会协调发展的制度体系
在反思工业文明制度弊端基础上，生态文明制度建立的价值基础是尊重自然、顺应自然和保护自然，将自然提升到与人平等的主体地位，人与自然和谐相处；其建立的理论基础是将人回归到由“和谐社会人”“理性经济人”“绿色自然人”的多元属性构成的复合体，人类生存和发展不仅追求经济利益，还谋求经济效益、生态效益和社会效益构成的综合效益的最大化。生态文明制度不仅包括生态效益最大化的生态环境保护制度，还包括环境保护优化经济社会发展、经济社会发展优化环境保护、环境保护与经济社会协调发展的生态经济制度和生态社会制度。生态文明制度要深入到体制、机制、政策、法规层面，变革工业文明制度中的“人类中心主义”的核心价值取向，扭转人类经济利益最大化的行为，以约束和激励并举的制度作用力促进资源节约和环境友好的生产生活方式在全社会的大力推广。
3.生态文明制度是从政府、市场、公众三个层面构建的制度体系
生态文明建设的参与主体包括政府、市场和公众，三者在生态文明建设中发挥着互为补充、互相促进、不可替代的重要作用。生态文明制度以政府、市场、公众三个层面为突破口，形成以“政府”为主体的生态文明行政管理制度、以“市场”为主体的生态文明市场制度、以“公众”为主体的生态文明公众参与制度建设，发挥政府、市场、公众共同推动生态文明建设的强大合力与持久推动力。
政府是生态文明建设的领军人和推动者，承担着作出生态文明建设决策、推动生态文明建设实施、保障生态文明建设成效、提高生态文明建设水平等重要职能。生态文明制度体系建设应首先从创新政府生态文明管理体制机制出发，加强顶层设计，充分发挥政府在生态文明建设中作为宏观决策者、具体推进者、全程监管者的作用，增强其生态文明建设决策力与执行力。政府在生态文明制度体系构建中发挥的作用包括健全生态文明建设传导制度、完善生态文明建设实施制度、健全生态文明建设协调制度和完善生态文明建设监管制度；市场作为“看不见的手”，对生态文明建设具有优化配置资源环境作用；公众则是生态文明建设的践行者、中流砥柱和力量源泉。
二、生态文明制度体系面临重重“制度陷阱”
当前中国生态文明制度遭遇重重陷阱，尚没有达到优化和促进生态文明建设的作用。
1.生态文明建设政府管治遭遇“制度陷阱”
宏观层面，政府顶层设计使“理性经济人”假设和“人类中心主义”意识形态显现化、制度化、合法化，地方政府生态责任缺失，生态文明建设缺乏领导力与执行力。具体表现在生态文明建设综合决策机制缺失、环保部门职能尚未跟进以及地方政府缺乏生态文明执政观。
第一，生态文明建设综合决策机制尚未建立，推进生态文明建设配套的科学评价体系、目标体系、推进机制与考核办法仍是迫切需要解决的现实问题。首先，中国至今还未在全社会实施绿色GDp核算，生态环境价值尚未纳入国民经济核算体系中。绿色GDp核算面临核算方法难统一、统计数据难收集、国家相关部门和地方政府阻力大、资金缺乏等困难。其次，尚未形成一套能在全国范围内推广的生态文明评价指标体系。由于生态文明建设评价指标选择上的缺陷，当前已建成的各种生态文明建设评价指标体系不能同时满足既对生态文明建设全局性问题的评价，又对区域生态文明建设特殊性的评价，既对生态文明建设成果的评价又对生态文明建设努力程度和进步过程的评价。再者，生态文明建设的目标体系和推进机制还没有具体细化。虽然环保部门从生态环境保护的角度已制定出生态文明建设目标体系（征求意见稿），但还在征求中央、国务院有关部门和省级地方政府意见，何时出台还未知。最后，中国没有发挥考核指挥棒对生态文明建设的促进作用，没有对生态文明建设相关干部实施生态文明建设绩效考核，更没有落实生态文明建设问责制度。
第二，环保部门难以承担生态文明建设综合职能。生态文明建设不仅需要环保部门的大力推进，还涉及到发改委、经信委等综合经济管理部门，林业、农业、水利等行业主管部门的通力协作与配合。但中国现行国家机构设置中部门间彼此独立，对相同环境问题分别设置类似环境管理机构并重复行使环境管理职责，部门间缺乏协调与沟通，导致政出多门、各自为政、管理混乱等时有发生。同时，环保部门在环保系统内部采用自上而下垂直式方式将生态环境建设任务层层分解到地方各级环保机构，而地方环保机构在执行上级环保部门安排的任务时，往往受制于地方政府片面追求GDp增长的经济社会发展安排，导致相关环保规定和政策执行不力。
第三，地方政府缺乏生态文明建设执政观。地方政府不仅是地方经济社会发展的主要管理者，还是地方环境质量的主要责任人。然而，当前地方政府还没有形成以生态文明建设进步过程和积极成果为评判标准的绩效考核，在经济效益和生态效益的博弈中，地方政府往往会从经济效益最大化的角度作出经济社会发展的重大决策。这些决策没有经过环境影响评价就得以执行，必然会对环境产生外部不经济影响，带来极大的环境风险甚至危害到人民群众的生命安全。
2.生态文明建设市场化运作遭遇“制度陷阱”
中国环境治理仍然是以政府管制为主要手段，以市场调控为基础的环境经济政策仍处于薄弱地位，仅仅是对政府宏观调控的补充与辅助。这与西方国家环境治理主要依赖于市场机制的治理模式存在较大差距。一是环境经济政策仍主要处于试点和探索阶段，其研究、制定和推广还不成熟，环境经济政策所起的作用仍较有限。尚没有针对环境污染和生态破坏的独立的环境税，排污权交易缺乏完善的市场机制，绿色金融、绿色贸易、绿色保险等环境经济政策难以落实。二是环境经济政策执行的配套措施不完善。主要表现在环境经济政策配套法律法规不健全、技术与设施支撑不充分、执法监管体系不完善等。比如，生态补偿机制由于缺乏具体的法律法规依据，生态补偿机制在落实到地方时尚未得到实质性进展；环境收费需要对污染排放进行严密的实时的监控与监测，但中国环境监测和监督体系还达不到要求。
3.生态文明建设公众参与遭遇“制度陷阱”
纵观国外生态环境建设和可持续发展实践，公众作为“第三方力量”发挥着极其重要且无法替代的作用。然而，在我国，公众参与生态文明建设的体制机制尚未受到应有的重视。一方面，公众对环境信息知情权尚未得到充分保障。政府通常以“通告”“告知”等“单向度传输”形式向公众披露环境信息，绝大多数企业没有建立环境信息披露制度，我国环境信息公开不及时、环境信息量不全面、环境影响评价避重就轻，当前的环境信息公开制度难以满足公众环境信息需求。另一方面，公众对涉及环境问题的重大决策事件参与度不高。政府关于重大经济社会发展问题的决策往往没有经过严格的环境影响评价，环境问题的知晓、沟通、参与、监督、反馈机制不顺畅，公众只能被动接受而无法参与到环境经济决策中，公众环境安全诉求无法得到满足，环境频发。再者，环境公益诉讼在中国才刚刚兴起，环境保护纳入法制化轨道的道路还需要不断完善。最后，我国环保nGo组织在生态文明建设中的作用有限，我国环保nGo组织数量不多、规模小、影响力不大，没有发挥起政府与民众间生态文明建设的沟通桥梁作用。
三、创新生态文明制度体系
生态文明制度对生态文明建设具有根本性、全局性和持续性的激励与约束作用。生态文明制度能够为生态文明建设提供稳定制度保障和持久推动力，对生态文明建设产生巨大的本源性影响力。要大力创新生态文明制度，从政府、市场、公众三方面创造和激发生态文明“制度红利”，促进生态文明建设。
1.创新生态文明建设管理体制，保障生态文明建设组织领导
构建机构健全、运作高效的生态文明建设体制是保障生态文明建设顺利进行的第一步。第一，应不断提升环保部门的管理权限，赋予环保部门更多环境监测、环境执法、环境管理的权力，并从完善编制、加强队伍建设、强化职能等多方面加强环保机构能力建设。第二，适应生态文明建设涉及多领域、多部门协同推进的需要，推进“大部门制改革”，在中央设立生态文明建设领导小组，统一协调各部委生态文明建设相关工作，各级政府整合生态文明建设相关职能部门的工作，建立“生态文明建设委员会”，负责全面统筹部署生态文明建设。第三，建立保障生态文明建设的相关司法机构，如生态法庭、生态公安局、生态检察局，加强对生态文明建设的监督与执法，以健全的司法体系保障生态文明建设。
2.制定有利于生态文明建设的推进机制与考评办法
大力推进生态文明建设，必须立足于国家和区域生态文明建设现实基础，科学制定生态文明建设目标体系和实施路线图，并以此引领各部委和各级政府生态文明建设实践。要制定层层分解和落实的生态文明建设推进办法。将生态文明建设目标和任务层层分解到各级政府和部门，实行各级政府和部门党政一把手负责制，保障生态文明建设任务的具体落实。构建环境与经济综合决策机制，从源头上约束主要决策层的政治决定和主要政策执行者的执行行为。一方面，各部委和各级政府任何重大经济社会决策必须经过环境影响评价并符合生态文明建设标准和要求，否则一律不得实施和生效。另一方面，充分发挥考核指挥棒对生态文明建设的倒逼作用，对主要领导干部实行生态文明建设绩效考核，并将生态文明建设绩效考核结果作为干部任免、提升的重要依据。建立并落实生态文明建设责任追究制。对生态环境和人民健康产生不利影响的决策失误者进行严格问责，即使离任或者退休，其决策行为也将接受终身问责；对达不到生态文明建设绩效考核标准的领导干部实行一票否决制，从严、从重约束地方政府官员的决策与行为。
3.完善环境经济政策体系，推动生态文明建设市场化运作
生态文明建设应充分利用价格杠杆，优化配置资源环境，实现资源节约和环境友好。要完善环境经济政策体系，建立合理反映资源稀缺程度、环境污染、生态破坏价值的商品定价制度、环境污染收费制度、环境税收制度；完善排污权交易市场机制，保障排污权交易的试点与推广；加快制定生态补偿条例，促进生态补偿机制的实质性推进；研究制定绿色金融的实施细则。要扩大环境经济政策作用空间，环境经济政策不仅作用于生产环节，还应作用于流通、交换、消费环节的各个方面。环境经济政策应借鉴国际经验，其环境经济政策分解成跨行业经济政策、制造业与能源生产业环境经济政策、住房与服务业环境经济政策、交通运输业环境经济政策、农林渔业环境经济政策和其他环境经济政策，全面贯穿并深刻融入到各个行业和部门。要完善环境经济政策实施配套措施。一方面，完善环境立法，严格环境执法，形成环境经济政策实施的法制化保障；另一方面，加强环保能力建设，完善环境监测设备的购置与更新，保证环境实时监测的顺利实施。
4.建立健全公众参与机制
公众是生态文明建设的最广泛参与者。一方面，通过完善立法，规定全民的环境知情权、参与权、救济权等。完善环境信息公开制度，保证全民能及时、详尽、全面获得环境信息；完善公众参与制度，公众以听证会、民主监督等恰当渠道参与到环境决策中；开设环境公益诉讼机构，保障公民的环境权益得到法律保护。另一方面，在全社会开展道德教化和引导、绿色生态教育与绿色人生规划，形成绿色人生发展长效机制，通过全面挖掘并开发人性的“绿色、和谐”需求，将生态文明价值理念“内化”为广大公民的自觉行动，形成推进我国生态文明建设的内生动力。同时，环保非政府组织是生态文明建设的重要力量。各级政府积极支持环保非政府组织的发展与壮大，多渠道解决其发展过程中遇到的资金、政策、组织建设等困难，促进其发挥生态文明建设的积极作用。
参考文献
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生态环境制度篇9
【摘要】生态环境法制建设是事关农村生态环境保护的重要措施，要加大政策扶持力度，推动农村可持续发展；要完善立法，达到环境法制的科学化，可行化，用法律手段治理农村生态环境问题。
【关键词】农村生态环境；环境法制；环境立法；环境政策
【正文】
随着农村经济的发展与新农村建设的加快，农村生态环境保护与农村社会经济发展相比较存在着明显的不同步。昔日的山青水秀土肥村美的秀丽乡村，出现了水体大面积污染、土壤肥力下降、垃圾随意堆放、工业污染加剧的情况。长期以来由于国家政策、资金和技术支持力度不够，农村生态环境保护落后于城市速度，对农村居民卫生和健康构成了巨大的威胁。尽管近期国家加大了农村生态环境治理政策力度，农村生态环境保护工作取得了较大进展，但由于农村的点源污染与面源污染共存，生活污染和工业污染叠加，各种新旧污染相互交织，工业及城市污染向农村转移，使农村环境形势仍然十分严峻，并危及农村饮水安全和农产品安全，严重制约了农村经济社会的可持续发展。因此要落实科学发展观，建设资源节约型、环境友好型社会，就要加强农村生态环境保护，切实解决危害农民群众身体健康、威胁城乡居民食品安全、影响农村可持续发展的突出生态环境问题。而解决这一问题关键在于是否建立健全农村环境保护的有效政策、法规与制度体系。
一、农村生态环境问题的表现
(一)水体污染严重，水生态系统破坏
农村水体污染主要表现是工业污水、农业污水和生活污水“三污合流”，未经处理的废水直接污染饮用水源，无法满足农田灌溉；同时近几年农村旱涝灾害频发，河流断流，湖泊萎缩，鱼虾绝迹，天然绿洲消失，水库蓄水减少，地下水位下降严重。
（二）基础设施建设落后，固体垃圾污染严重
长期以来，村庄建设规划差，基础设施少，道路无硬化、无公厕、人畜居住混杂、不可降解农膜使用量急剧增加却无法回收，固体垃圾随意堆放。
（三）农业生产不当，环境资源破坏严重
农民环保意识比较薄弱，滥施农药、化肥，恳荒围湖造田，乱挖乱采，不仅农业产品受到严重污染，也逐渐污染了土壤、空气、水源，对农业生态系统造成极大威胁。另一方面由于人多地少，再加上自然灾害多发，土地退化、沙化、碱化严重，进—步加剧了人地矛盾。
（四）集体林权改革滞后，林业生态系统破坏
集体林权改革滞后，经营主体不明确、经营机制不灵活、利益分配不合理，严重影响了农民发展林业的积极性。其次地方政府决策不当，盲目开发山区，发展果业，加剧了森林植被破坏。再由于农村经济落后，农民伐木为柴，乱砍滥伐现象屡禁不止，结果是森林生态系统的破坏，使生物多样性环境遭受了破坏，并造成了大量水土流失，土地蓄水量下降。
（五）工业向农村的转移，加剧了农村的工业污染
乡镇企业大多是一种以低技术含量、布局不合理、无集聚效应、粗放经营为特征的工业化。由于其生存环境、基础条件及管理水平的相对薄弱，造成污染后缺乏治理技术与资金，治理困难，使农村生态环境产生工业化污染问题。同时大量污染严重的城市工业企业搬迁到城郊或农村地区，或者直接将城市垃圾运往农村，造成城市工业污染“上山下乡”。
二、农村生态环境问题法制成因与对策
农村生态环境问题的产生有着自然、历史、经济与社会等诸多方面原因，这里只对其法制成因与对策进行分析。现行法制状况对环境的保护力度不够，立法是从过去的经济发展为重，环境保护为轻出发，“环境立法缺位,农村环境管理机构匮乏,环境保护职责权限分割并与污染的性质不匹配,基本没有形成环境监测和统计工作体系”。①所以，要健全和完善我国农村环境法制建设，以新的角度和新的观念完善环境法治建设是统筹城乡发展、统筹人与自然和谐发展的重要举措。下面对影响农村生态环境法制建设成因逐一进行分析。
（一）环境政策原因环境政策原因主要表现是环境政策失灵。环境政策失灵是指国家在农村生态环境保护方面的宏观政策失灵和微观政策失灵。宏观政策失灵集中表现为政府在宏观经济政策制定过程中忽视农村生态环境保护和缺乏必要的环境问题保护对策，只到07年国务院专门召开的全国农村环境保护工作会议，才出台了《关于加强农村环境保护工作的意见》，才将农村环境保护工作提到了新的高度。与城市相比，城市早已在这些方面如生活污水集中处理、环境噪声和烟尘控治、工业企业污染物达标排放、循环经济与节能及减排、综合利用等方面有一套行之有效的政策与措施。同时还有“创建环境模范城市”的鼓励政策以及有“飞行监测、限期治理、关停企业”等强制措施，而农村在这些方面几乎是空白。微观政策失灵是指具体的环境保护政策的缺陷而导致的环境问题。一方面是政策不够健全，在农村生态环境保护方面缺乏实效性强的政策，即使有政策但因原则性太强缺乏可操作性而没有起到应有的作用。另一方面是已有的环境保护政策存在着不一致和不协调之处，尚需完善。无论是政策体系，还是工作力度，农村环保工作都还在起步阶段，其中农村生活污染治理、规模化畜禽及水产养殖污染治理、农业废弃物综合利用、土壤污染防治技术、农药和化肥面源污染防治等政策几乎是空白。因此，要根据农村环境问题量多面广、监督对象复杂的内在特点和工作基础薄弱的实际现状，加强农村生态环境政策支持工作，在政策上倾斜，在经济上扶持，在技术上支持。要多出台农村环保财政补助、污染减排财政奖励等政策手段，推动实施农业可持续发展战略。“尽管中国农村环境与经济的矛盾有别于城市,但城市环境保护积累的经验和各项管理制度足以供农村环境管理借鉴。”②环境问题的出现与经济发展密不可分。资源、环境是农业可持续发展的核心和基础，农业可持续发展需要生态环境支撑。所以加大政策保障措施，优化农村生态环境，是全面落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的必然要求，是扎实推进社会主义新农村建设的关键。
（二）立法原因
立法原因主要是指农村生态环境立法缺位，已有立法对农村生态环境保护力度不够。《环境保护法》立法时间较早，受时代影响侧重于工业污染控制和城市环境保护，对农村生态环境保护方面关注不够，仅有几个条文很简单。我国目前的诸多其他有关的生态环境法规，如《固体废物污染环境防治法》、《水污染防治法》、《大气污染防治法》等，对农村生态环境管理和污染治理的具体措施与制度规定不足。二是农业自然资源利用与生态保护缺乏统一规范，并且未能将农村环境、农村自然资源和农村生态的保护统一起来，农民的环境权益无法得到有效保障。三是行政法规不到位，本应弥补农村生态环境的上位立法的过于原则性和不足这种情形，却未能出台一部农村生态环境保护的综合性行政法规。“一些重要环境领域还存在立法空白,如土壤污染防治、农用塑料薄膜污染、农村噪声污染、农村生活污水污染、农村环境基础设施建设等方面的立法基本是空白”。③各地方即使有相关地方法规，在规定上也不尽相同，比较混乱，并且是条块分割，形不成完整统一制度体系。如农业部负责农业环境保护工作，主要是保护和管理农业环境，控制农药、化肥、农膜对环境的污染，推广植物病虫害的综合防治。国家环保总局负责农村村镇环境保护工作，各个地方政府所颁布的农业生态环境保护条例涉及到渔业、水利、林业多个部门，内容和规定都存在差异。因此，加强立法工作，完善农村环保的地方性法规体系是农村生态环境保护的基础。将来的《环境保护法》的修改应强调农村生态环境保护，并制定农村生态环境单行法；相关法律法规的立法也要关注农业生态环境的保护。同时尽快制定《土壤污染防治办法》等专项法规，逐步把农村环境保护纳入法制化管理体系之中，修订原有涉及农村环境保护而不适宜的法律法规，做到有法可依，责权清晰，有效防止农村地区种植业、养殖业、工业、生活以及外来污水和废弃物的污染，防止农村生态遭到破坏。
（三）法律制度原因在农村生态环境保护制度方面，考察现有的有关生态环境建设的基本法律制度，会发现现有的制度比较零散、不全面，缺乏对农村生态环境建设的基本法律制度系统而明确的规定，无法满足生态环境建设的实际需要，从而导致制度缺位、制度执行和监督不力的情况。目前相关法律法规虽已建立了环境影响评价制度、排污收费制度、污染集中控制制度、限期治理污染制度等一系列生态环境管理制度，但这些制度主要应用于城市环境污染的治理方面。同时在农村生态保护方面仍存在制度缺位现象，至今仍没有一套治理农村生态环境问题的制度具体安排。在这种制度缺位的情况下，诸如土地退化、水土流失、水资源浪费与污染严重等重大生态环境问题难以得到有效治理。再次，尽管在有些方面建立了制度，但由于制度执行不力，致使制度功能不能有效发挥。从环境污染的治理制度来看，如排污收费制度，资源收费制度虽然对控制环境污染有积极的作用，但在实施中存在着一定问题。此外，生态环境保护和建设是一项系统工程，涉及计划、农业、林业、畜牧、水利和科技等多个部门，管理体制与环节多、各项治理措施相互脱节，造成制度执行和监督不力。因此要尽快建立起农村生态环境保护的基础制度。“农村环境保护制度和考核体系建设要尽快建立,将城市环保和农村环保置于平等位置,从法律、法规体系上,对农村环境保护制度的建立提供依据”，④它是构成农村生态环境建设法律的基本内容，对于实现生态环境建设法律的目的与任务具有极为重要的意义。这些制度应当包括：除继续完善排污许可证制度、征收排污费制度、环境影响评价制度等制度在农村环境保护工作中切实可行外，还应建立如下制度：农村生态环境建设规划制度、农村清洁生产促进实施制度，生态环境建设问责制度、农村环保责任制度和农村生态环境考核制度，畜禽养殖污染防治管理制度、生态环境监测制度、农村生态环境信息公开制度、农村生态环境补偿制度、农村生态环境建设财政转移支付制度、生态环境破坏事故防范与预警制度、农村环境纠纷法律援助和公益诉讼制度等。
（四）政府管理原因农村生态环境问题形成的重要原因之一是环境管理不当。主观上来看农村生态环境管理是有政策但政策在部门之间协调不足或冲突，无手段和措施来达到政策目标；农村环境管理机构匮乏，环境保护职责权限分割并与污染的性质不匹配，基本没有形成有效行政管理工作体系和管理措施。客观上是农村生产与生活中不科学的行为，长期形成的一些生活陋习和农村环保基础设施的缺失，企业地处偏远、点多面广，排污主体具有不确定性，监管主体很难界定，难以用城市的监管的手段与用行政执法的手段来治理。因此要克服以上不足，农村环境治理要走与城市环境治理不同的工作思路，要创新工作方法，增强服务意识，变监督管理为预防管理，变单纯的依法行政为服务与执法相结合。具体工作中要将农村环境污染防治纳入年度考核范围，实行行政问责制的工作体制，形成党委领导、政府推动、部门联动的工作格局，落实工作人员与经费，探索多元化、市场化、专业化的农村环保治理社会化管理模式和机制。其次，制订农村生态环境建设规划及年度实施意见，根据年度工作重点，将各项整治和建设任务分别落实到相关部门，并建立农村环境保护责任制，设立环境指标作为对乡镇考核的重要指标，专门出台年度生态任务和环保专项行动考核办法。再次，要强化农村环境服务与执法力度。在服务上，要象创建国家环保城市一样大力开展生态乡村示范创建，重点开展农村工业点源污染防治、生活污水与垃圾治理、农村畜禽养殖业的管理、土壤污染防治、流域河道整治、生态产业实施等关键工程。加大农村农业污染控制与治理技术的推广运用力度，落实好“以奖促治”和“以奖代补”的政策措施，做好农村环保项目申报，积极争取中央和省里的专项资金，加快推进农村环境保护基础设施建设。在执法上各执法单位要切实克服地方保护主义，积极配合有关部门加强对乡镇企业的监管和对违法排污企业的打击力度，加大农村环境执法力度。
（五）生态环境技术规范制定与推广原因现阶段农民的环境保护意识还不强，对环境保护的认识尚不足，对环境保护的知识很欠缺。滥用化肥与农药、秸杆随意焚烧、家禽粪便污染水源等问题日益突出，农民却对破坏环境的行为及其产生的后果浑然不知。长期以来，农民缺乏环保理念，而政府在农村环境保护中主导作用不足，农民缺少科学规范来保护环境，也缺乏科技与资金，导致农村污染治理基础设施建设和运营的市场机制难以建立。过去的农业技术推广体系随着各乡镇精简与压缩，基本处于瘫痪与失灵状态。既是尚存的农技推广系统由于缺少财政支持，也无法开展农业技术推广，从而切断了农民获取环保措施的最重要渠道。农村的环境污染治理正是由于存在着政策、技术、经济等方面问题，从而使农村污染治理体系滞后于农村现代化进程，基本没有形成有效防控与治理机制。因此要组织农业科技服务专家队伍，在农村中大力普及环保法律法规和科技知识，提高农村干部群众保护环境、防治污染和维护生态平衡的自觉性和责任感；要大力推广绿色植保和环保防治技术，引导农民发展节约型、环境友好型生态畜牧业、改善农村环境质量、地表水环境等环境问题；要发展生态农业，控制农药、化肥、农膜等对农田和水源的污染。积极推进农村环境的监测工作,加强农村环境质量监测。要针对农村环境保护工作现状和农民群众的特点，采取符合农村实际、贴近农民群众的形式，制订简单易懂的安全控害技术规程，把农产品安全生产安全与监控、农村生活污染防治、畜禽养殖业污染防治、秸秆综合利用、水产养殖污染防治、农药化肥面源污染防治、土壤污染防治等技术编发成切合实际的农村生态环境保护技术手册，把生活与生产活动的科学规范以及环境保护法律法规送到农民身边、农户家中，使环保科技知识与法律法规深入人心。
三、结论
环境法制建设是事关农村生态环境问题的重要措施，因此针对农村的生态环境保护问题，要加大政策扶持力度，推动农村可持续发展。
【注释】
[1]李建平，《农村环境污染防治对策研究》，《安徽农业科学》2007第3期35页。
[2]林真、李卫华、丁洪，《我国新农村建设中的环境污染问题及其治理措施》，《农业环境与发展》，2007年第1期32页。
生态环境制度篇10
关键词：环境法律制度生态文明建设形势
一、引言
随着工业社会的飞速发展，环境污染情况也越来越严重，保护环境资源可持续发展成为当前社会的首要任务。我国在十会议中提出构建生态文明可持续发展，能够有效的降低污染情况，保障环境资源的生命力，是关系到人们生活的福祉，关乎到民族持续发展的长远计划，加强生态文明建设是当前中国特色社会主义的重要任务，各行业人民都要高度重视起来并且长期坚持下去。同时，环境保护机构也在不断地探索和创新建设生态文明的有效方案，使生态文明建设落实到位。实施生态文明建设离不开制度的保障，因此，只有不断的完善环境法律制度，才能保障生态文明建设顺利实施，从而在根本上降低环境污染程度。下面将具体分析生态文明建设的主要内容以及与环境法之间的联系，分析我国生态文明建设的当前形势以及发展目标，探析我国致力于发展生态文明建设的主要原因，解析在环境法的基础上加强生态文明建设的方法策略。
二、生态文明建设的主要内容以及与环境法之间的联系
（一）内容
生态文明是一种和精神文明、政治文明以及物质文明所并列的文明形态。我国在十会议中指出，将生态文明建设放在首要位置，同时要与政治、经济和文化建设相互融合，致力于发展美丽新中国，努力实现中华民族生生不息，持续发展下去。在我国，生态文明的发展和政治文明、物质文明以及精神文明的发展相比较水平处于劣势，就目前而言，我国的生态资源严重匮乏，资源分布不均匀，环境污染问题日益加剧，传统的生态系统已经出现退化现象，快速推进生态文明建设显得尤为重要。在生态文明建设中，最重要的方面就是要实现资源高度节约，在中国，人均资源占有量相对较少，而工业企业的生产对资源的需求量逐渐加大，造成了我国资源严重短缺的形势。生态文明建设的基本任务就是要求社会大众共同做到资源节约和保护环境，其次要做到控制污染，降低污染。从上个世纪开始，我国的经济开始快速发展，在这个发展的过程中造成了环境大量污染，如此严峻的污染局势使我国对生态文明建设的有效实施高度关注，必须将控制污染和治理环境工作高效完成。生态文明建设是在环境危机的背景下所产生的，在思考现代工业技术所导致的人与社会发生矛盾的基础上，将文明生态学作为基础，以生态文明的价值观作为指导，从思想理念、物质理念以及制度理念三个方面进行思想改善，从而使人与自然、与社会和谐发展，实现现代化新文明。生态文明建设的中心理念就是人与大自然在相处的过程中必须要顺其自然规律，珍惜爱护大自然所带来的一切自然资源，合理、节制地使用自然资源。人类作为大自然中的高级文明形态，要努力加强生态文明建设，为大自然持续发展发挥出应有的作用。
（二）关系
推进生态文明的建设步伐并不是马上就能完成的事情，这是一个复杂且艰巨的工程。在建设生态文明的过程中离不开法律的支持。环境法律是由国家制定强力保障的规章制度，能够从根本上保障生态文明建设的顺利实施。与其他法律文献不同的是，环境法产生于国家应对环境危机的时候，这就决定了环境法的基本定位就是是在法律领域内防治环境危机，环境法作为国家的政策制度，要和生态文明建设的主要目标高度契合，为生态文明建设提供最有力的法律保障。旧时的环境法主要是防治环境污染而制定出的规章制度，随着工业社会的不断发展，环境法也在不断地完善和更新，新型的环境法是以建设生态文明、保障生态资源可持续发展作为己任，在新型环境法的有力保障下，建设生态文明的脚步将实现更大的跨越。
三、分析我国生态文明建设的当前形势和发展目标
(一)当前形势
1、工业经济社会的发展使环境污染问题显现出来，生态环境成为制约社会经济发展的首要问题，在中国几千年的文明历史中，人与大自然的矛盾越来越严重，由于人类没有节制的使用、开采，导致自然资源严重匮乏，逐渐走向枯竭状态，资源短缺严重阻碍了社会文明的持续发展。根据我国环保机构的调查，在2004年的时候，我国因为环境污染问题造成经济直接损失五千多亿元，占据了当年国民生产总值的3.05%，由于生态资源破坏和环境严重污染造成了大量的自然资源被浪费，生产设备被损坏以及人力资源的大量贬损，这些方面严重束缚了社会经济的健康发展。
2、生态破坏问题导致国内出现了社会矛盾和一些，从国家环保部门调查的数据来看，2001年至今，我国每年的环境破坏事件和生态污染问题不断的增加，越来越多的人民群众对环境污染进行投诉，事件更是以飞快的速度增长。1996年至今，每年由于生态污染问题引发的在不断的上升。最近这些年以来，大型环境污染事件频频发生，例如在2012年，四川和江苏民众因为担心环境遭到污染而聚众反对一些工业项目的运行，生态环境问题已经严重影响到了社会稳定和谐。
（二）发展目标
环保部门明确指出生态文明建设的发展目标是将阶段性目标和长远性目标有机结合，现阶段的目标就是要降低生态环境持续恶化的趋势，这也是当前社会公众必须要努力完成的任务；长远目标就是要加强生态文明建设，为人民创造一个良好的生活环境，将国家建设的更加美丽，实现国家民族的持续发展。同时也能够为国际生态环境保护作出重要的贡献，用自身的力量去保护全球生态环境。
（三）我国致力于发展生态文明建设的主要原因
国际生态环保企业的全面发展给我国生态环保部门带来了较大的压力，从美国方面来说，在20世纪中期的时候，美国就开始致力于开发生态文明科技，目前的美国环保科技技术在国际生态环保中已经处于遥遥领先地位，占据了国内外大部分发展市场。经过国际环保组织调查表明，当前全球对生态环保市场的需求量已经超越了6000亿美元，而以德国、加拿大为首的一些西方国家成为生态环保市场的主导国，占据了大量的市场份额，相比于这些发达国家，我国在生态环保市场中虽然已经取得了较大的进步，但是与发达国家相比之下，差距仍然较大，在世界多国积极推进生态文明建设的形势下，我国应该更加高度关注生态环境建设，并且要将生态文明与社会经济结合起来，才能更好地发展经济，发展国家，所以加强生态文明建设变得势在必行。
四、解析在环境法的基础上加强生态文明建设的方法策略
（一）将生态文明建设的主要内容融入到环境法中
生态文明建设是以环境法作为保障才能顺利实施，因此，只有不断地更新和改善环境法律制度，才能使生态文明建设快速落实到位。环境法律制度在立法时都是根据相关的法律目的和法律理念来制定的，而我国的环境法是在20世纪80年代所制定的，立法理念是防治环境污染，强调环保预防，与现在的生态环保理念相差较远，因此，为了实现现代化生态文明建设，必须要将先进的生态环保理念融入到环境法中，从而使环境法律制度符合当前的环保局势。
（二）提高社会大众生态环保意识
加强生态文明建设不仅需要环境法律制度作为支撑，还要使全民意识到生态文明建设的重要性，因为生态文明在人们生活中是无处不在的，例如节约用水，餐桌不剩饭菜等都体现了生活中的生态文明，因此，培养全民生态环保意识是刻不容缓的，这就需要环保部门开办关于生态文明建设的宣传活动，弘扬生态文明的中心思想，举办生态文明教育活动，使生态环保理念深入到每个国民的意识里，引导社会公众依法参与环保活动，从而在根本上推进生态文明建设的发展进度。
（三）加强生态环境执法监管
执法必严是法律制度中最关键的一个环节，在我国环境法已经基本形成的基础上，严格执行环境法律制度成为了实现生态环保的关键所在。在此之前，生态污染问题之所以会影响到社会经济发展，大多是因为环保部门在执法过程中不严格处理环境污染问题，造成不法分子有机可乘，因此，必须要加强环保部门在执法过程中的监管力度，培养出一支严谨负责的执法团队，提高执法人员的专业素质水平，通过现代化信息公开方式使环保执法活动变得公正透明，执法人员能够积极接受社会群众和大众媒体的监督，从而使生态文明建设落实到位，实现生态文明建设的有效实施。
五、结语
工业社会的发展使生态环境受到严重的破坏，人类作为生态文明的高级形态，有责任也有义务来改善生态环境问题。这就需要国家环保部门将现代化生态文明建设环保理念和环境法律制度融合在一起，使生态文明建设有法可依，同时要加强环境法律执法监管，对生态环保活动进行严格执法，阻止不法分子有机可乘，最后开办环保理念宣传活动，加强全民环保教育，培养社会群众的环保意识，从而在根本上改善生态环境污染情况，快速推进生态文明建设的步伐。
参考文献：
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