关于农村土地流转的政策篇1
关键词：新农村建设；土地流转；问题；思考
一、新农村建设中土流流转方面存在的问题
（一）政府关注不够
当前，我国在农村土地流转方面的政策不到位，亟需相关政策的出台来解决土地流转方面遇到的诸多难题。即使我国出台了一些关于土地流转方面的规章制度，但是由于没有相应的配套措施，使这些规章制度无法真正的贯彻落实下来。同时我国在政策上对土地流转方面的关注力度不够，没有加大扶持力度。农民在种植和生产的过程中要承担来自自然和市场的风险，这些对农民来说是非常沉重的。在这样的情况下，政府需要加大对土地流转的关注力度，致力于将政策推行下去，而不是仅仅停留在口头上。只有相关的政策真正落实下来才能使广大农民得到实惠。
（二）农村社会保障制度存在诸多漏洞
就当前我国农村的社会保障制度的推行情况来看，我国农村的社会保障并没有惠及所有的农村地区。而推行社会保障制度的农村在实行上保障项目也不够全面。在这样的情况下，土地对农民的重要性也进一步增强。就全国的农村来说绝大多数农民没有专业的技能，所以即使进城务工也无法获得更好的收入。如果这些农民离开土地又没有专业的技能，没有稳定的生活来源势必使他们的生活没有保障。农民在劳动报酬上获得的酬劳较少，而且在生病就医时在待遇上也不如城镇居民。这都使得农民对土地的依赖进一步增强。
（三）产权上模糊
产权主体的模糊使得市场机制在运行的过程中容易出现混乱。产权主体上的模糊使得农民没有获得真正的土地所有权。土地掌握在行政负责人员的手中。这样导致跟土地有关的各种纠纷不断。而且在土地承包上并没有具体的法律来约束，使得农民土地承包上的各种权利上并没有得到有效的保障。
（四）市场机制存在问题
农村土地流转市场存在诸多的问题，市场不完善使土地流转的速度缓慢。土地流转在制度和政策上不够健全也使得土地流转在具体的操作上没有基本的规范来引导土地流转的过程，使得土地流转的过程中纠纷时有发生。这种经常性的纠纷打破了和谐的居住环境，使得土地流转的正常程序遭到破坏。
（五）公正有待商榷
农村土地的相关制度并没有完善，使得农民在土地流转的过程中正常的权益得不到有效的保障，而土地流转能否有效的实施只能依靠相关的政府部门是否具有高度的为人民服务的责任感。而农民自身的素质也成了土地流转能否有效进行的关键。在具体的操作上，很多政府部门没有脱离固有的思维模式，忽视了市场和农民自身这两个因素，只是按照传统的模式制定相关的计划，这些会使农民正常的权益受到损害，使在此过程中农民的权利得不到尊重。
二、针对土地流转的相关建议
（一）政策上不断完善
我国的农村土地流转之所以问题频发，土地流转市场混乱，究其根本原因是土地流转在政策上并不完善。我国的土地流转政策有很多漏洞。政府应该颁布相关政策使土地流转更加有序的进行。通过对农民进行一系列的补助和提供农民更多的就业空间使农民对土地的依赖程度进一步降低。在推行农村土地流转的过程中，通过不断完善农村土地政策，使农民在权益获得保障的基础上获得实质的利益，使得土地上的权益真正掌握在农民的手里。
（二）农村社会保障体系不断健全
我国政府在完善土地流转的相关政策的时候，也应该在健全农村社会保障体系上下功夫。农村社会保障体系的建立和健全可以使广大的农民的生活得到保障，在患病时家庭抗风险能力不断增强。而农村社会保障体系在范围和深度上的进一步强化也可以使农民对土地的依赖程度减轻，使农民在土地流转的时候没有更多的顾虑，从而使农村土地流转更加方便和迅捷的展开。
（三）推进产权改革，使产权清晰
在土地流转的过程中明确的产权界定是其开始的第一步。只有明确的产权才能使土地流转工作能够有效的开展下去。我国的政府要将各个群体的产权界定清晰，这样可以在保护农民产权的基础上给予农民更多的权利。明确的产权界定也可以使农民的相关权利得到有效保障，使农民土地的承包经营权更加明确，从而真正惠及到广大的农民群众。
（四）建立健全土地流转市场
要建立和健全土地流转市场第一步就是需要有政府的指导。没有政府的指导，要建立健全农村土地流转市场只能是一句空谈。而政府要严格规范土地流转市场，使土地流转市场变得更加公正，更加规范，使广大市场参与的主体在开放的土地流转市场上进行高效的土地流转。在土地流转过程中，我国政府要通过建立健全土地流转市场来保障土地流转的推行。政府要对土地流转市场的参与人员进行不断的引导，让他们在有序的土地市场上公平公正的进行土地流转。在建立健全土地流转市场的过程中，政府要监督中介机构做出合理和公正的定价，让双方都得到公正的对待，彼此的合法权益都得到保护，只有这样才能使土地流转市场更加公平和公正的开展起来。
（五）尊重农民的权利
在新农村土地流转的过程中，要充分尊重农民的权利，使农民积极投身到新农村建设中去，自觉拥护新农村建设过程中政府推行的土地流转政策。同时，在土地流转过程中相关人员的违反法律或者违反规定的行为要给予大力的打击，杜绝腐败和贪污现象，在维护农民合法权益的基础上，真正从农民利益出发，使农民的土地合法权益得到保护。在制定土地流转相关政策的时候，政府要听取农民的意见，让农民将自己心中所思、所想都表达出来，真正从农民的角度出发，满足农民在农村土地流转过程中的需求，真正为农民营造一个公正的环境来保护农民的合法权益。
三、总结
新农村建设过程中，农村土地流转作为新农村建设的重中之重，占有非常重要的地位。可以说，农村土地流转是否有效的展开直接关系到新农村建设能否真正的开展起来。在农村土地流转的过程中，只有采取完善的措施才能使相关的市场更加规范，使农民的合法权益得到保护，使农民的收益增多。同时，致力于农村基础设施的建设也有利于提高我国的农业化水准，带动农民真正实现富裕，使新农村建设的脚步不断推进。
参考文献：
[1]陈彤.论农村土地流转市场化的权益分配机制[J].福建论坛（人文社会科学版），2013（10）.
关于农村土地流转的政策篇2
（一）土地流转的现状与问题分析1998年至2007年我国土地流转速度缓慢，基本保持了包产到户不动的小农户生产模式，十年土地流转年均增幅14%。自2008年，在各级政府的推动下，土地流转进入高速发展状态，2008年土地流转量增长率达到了70%。到2008年底，全国农村土地承包经营权流转面积1.09亿亩，占我国农户承包耕地面积的8.9%。2009年流转面积再创新高，年增长率近50%。截至2011年底，全国家庭承包耕地流转总面积达2.28亿亩，比2010年底增长22.1%；占家庭承包经营耕地面积的17.8%，比2010年提高3.1个百分点。截止2012年年底，全国耕地流转面积达到2.7亿亩，占家庭承包总耕地面积的21.5%，经营面积在100亩以上的专业大户、家庭农场超过270多万户，而土地流入企业的比例较低，但增速在加快，较上年增长了34%。截止2013年年底我国耕地流转面积达到3.4亿亩，同比增长了25.93%，占家庭承包总耕地面积的26%，相比2008年增长了3.1倍。规模在100亩以上的专业大户超过了280万户，家庭农场超过85万个，土地流入企业的比例保持上升趋势，较上年增长了40%（见表1）。为促进我国土地流转，我国相关政策也发生了变化。2008年政策明确指出允许农民以多种形式流转土地承包经营权，鼓励建立土地承包权流转市场，发展规模经营。2009年政策偏向于土地流转的承接方向和集中方式，鼓励建立农村合作社，鼓励以大户、家庭农场、企业等多种土地流转集中发展模式。2010年土地流转过程的问题开始呈现，如土地流转后的非农化、农户基本权益问题、流转纠纷问题以及农民增收问题，政策强调土地流转必须遵循依法依规、自愿的原则。2011年强调农村土地产权化，农民可以通过抵押等多种方式对土地进行流转。2012年各级政策在推动土地流转的同时，着力保障农户的基本权益和农地农用的基本属性。2013年政策偏向规范化农村土地流转，建立农村土地流转体系。深入分析，我国土地流转存在以下几个方面趋势：第一，流转方式由农户自发流转逐步转向为组织化、规范化流转。过去土地流转一般限于熟人之间与个体之间，一般是农户根据自己的需求对土地进行流转。这种自发流转一般没有合同而只有口头约定，非常不规范。近年来在政府的引导下，土地流转开始组织化、规范化，这主要表现在：一是土地流转不再是口头协议而以流转合同为主；二是农户流转不再局限于熟人之间；三是农户流转方式多样化，例如转租转包或入股等；四是土地流转基本在政府引导下完成；五是流转后的土地使用情况受到政府的直接监督和管理。第二，土地流转呈规模化集中趋势，往大户和企业方向流转转移。个体流转比例下降，规模化集中是当代土地流转结果的重要特点，具体表现在：一是在政府引导下，规模化和专业化生产成为趋势，因此土地基本实现集中流转；二是农业生产组织不断丰富和壮大，例如专业大户、家庭农场、农业经济合作社、农业生产企业等，在政策引导和鼓励下，这些组织大规模吸收个体农户土地，从而使得土地规模化集中流转。
（二）土地流转的问题与原因分析1.虽然我国土地流转取得了较好的成绩，但是依然存在不少问题：第一，土地流转集中度依然较低，规模较小，企业化程度低。自2008年以来，我国大力推进土地的集中化流转，虽然发展迅速，但整体流转量不足，流转面积占总耕地面积的比重不到30%。流转后规模也较小，基本以大户生产的形式存在，规模在1000亩以下，一般在50-200亩之间。以企业形式进行农业生产的总体规模较低，据农业部统计，我国农业生产企业参与度不到3%。实际上，我国许多大户生产模式基本靠政府的补贴机制来盈利，实际处于亏本状态，并且存在盲目生产的现象。现代化企业生产方式能够及时顺应市场变化，是市场经济发展的产物，也是最高效的生产方式。企业化程度不足是我国农业生产低效的重要原因。第二，流转依然不规范，纠纷频繁。土地流转速度加快，但由于不规范导致的纠纷也非常多，这主要是因为：一是目前我国对土地的流转缺乏监督，个体农户对相关制度和法律的认知度不够，流转双方存在认识偏差，导致其合约履行困难；二是我国相关规范体系缺失或者不足，如制度缺陷、法律法规不健全等，这导致纠纷处理难度大；三是流转主体混乱，例如法律规定土地流转的主体只能是农户，但实际中政府、集体组织会利用强制手段进行流转，多方参与导致利益纠纷较多；四是流转双方存在差距，农户被误导签订合同的现象存在，农户利益被不合理剥夺，导致纠纷发生。第三，土地流转市场化不足。市场化程度低主要表现在三个方面：一是土地流转主要停留在熟人之间、个体化之间，自由流通不足；二是一些农户流转的意愿不强，处于可转和不转的状态，一些农民不愿意流转土地；三是土地流转的承接者较少，即大户、合作组织以及企业等土地承接者较少，供求都不存在竞争性。市场化程度低主要是因为三个方面：一是农村本身市场化不足，导致土地无法很好的进入市场；二是农村土地流转主体不足，农户没有市场意识，其他主体也没有强烈的进入意识；三是政府引导不够，导致土地无法良好的进入市场。第四，农户收益得不到合理保障，流转不畅。从中央做出土地流转战略时就将农村土地流转保持农业化以及保障农户的基本权益作为基本准则，但是实际中国个体农户的土地流转权益难以保障。首先土地流转的价格非常低，一亩地一般一年转让价格就几十元。二是流转时间基本被一次买断，农户未来缺乏利益保障，这导致土地流转引起的土地增收农户没有收益。权益无法保障导致农户参与土地流转的积极性降低。2.究其原因主要在于以下几个方面：第一，农村资产市场化不足。农村市场化本身的市场化程度成为重要限制，这是因为在这样的环境下，农村资产进入市场非常困难，土地市场化也非常困难。市场化程度反映了其市场体系不健全、市场监管不足等缺陷，这些缺陷一方面会阻碍土地流转的市场化，另一方面即使土地流转进入市场也会产生系列问题，如价格混乱等。第二，政府存在功能。土地流转一直是在政府的引导和鼓励下进行，政府应该表现的是间接参与的角色，这也是土地流转市场化的基本要求。但纵观我国土地流转的发展过程，政府直接参与的程度非常高，很多大户是在政府直接参与下产生，农村合作组织是在政府直接资助下建立，甚至企业进行的土地流转也有政府的直接角色。部分地区甚至存在政府利用行政手段来达到规模的目的，强迫农户的土地进入流转。此外，政府没有执行合理的监督机制，法律体系以及农村土地流转体系也不健全，导致农户的基本权益得不到保障，土地流转纠纷频繁。第三，农户传统思想严重。传统观念下，农户保持着对土地的强烈依赖性，即使其外出也无法摆脱这种依赖性。这种意识会限制土地的流转。一般其只愿意短期流转，对长期流转存在忧虑，害怕因此失去其赖以生存的土地。这种传统思想很难改变，这主要是因为一方面农户对政府政策的信任度较低，我国政策变化频繁，农户对未来收益缺乏安全感，另一方面农户整体知识水平低，对新的政策和相关知识的接受度较低。第四，当前农村土地收益偏低。土地收益较低实际上是指农业生产的收益普遍较低，这将导致三个方面的结果：一是导致当前土地流转的价格低，农户无法通过土地流转获得满足基本生活的收益；二是导致农村资本参与土地流转的量少，许多企业不愿意从事农业生产，而目前我国大户生产也大都处于亏本的状态；三是土地收益增值的部分农民无法收益。
二、土地流转过程中的博弈关系
土地流转的现状、问题和障碍是影响博弈关系的重要因素，也是博弈结果的重要影响因素。具体分析土地流转过程中的博弈情况如下。农村土地流转博弈关系的主体是参与农村土地流转的主体，即政府、农户和土地承接者（大户、农村合作社、企业或者其他组织）。这三者存在多种形式的辩证关系，关系的不同主要在于政府角色的不同。根据政府的参与情况可以分为三种：政府不参与；政府作为非利益主体的间接参与和政府作为利益主体的直接参与。
（一）政府不参与政府不参与是指在土地的流转过程中，政府不参与任何活动，不进行任何行为，农户与土地承接者处于完全自由的状态。这是土地流转发展到最后的状态：农村土地已经完全市场化，可以进行自由流通。这时的博弈是一种简单的利益博弈关系，本文将a，b，c和d分别代表博弈主体的收益大小。农户进行农村土地流转其获得的收益为a，a包括农户不进行农业生产的所有收益，即农户转让土地的收益以及从事其他劳务的收入。当农户不参与农村土地流转时获得的收益为c，包含了农户从事农业生产以及在农业闲暇时间获得的其他收入。土地承接方选择参与，其收益为b，包含了其从事农业生产的净收益。土地承接方选择不参与，其收益为d，即其不从事农业生产的净收益。从表2可以看出，其只有两种可能，合作与不合作。两方合作得到的收益为a和b，不合作得到的收益为c和d。可以看出只有当a>c且b>d，时，二者合作才能完成，否则不会合作。这是完全市场化的状态，市场中只有简单的利益关系，利益的大小决定了合作或不合作。这里的利益不仅仅是当前利益与短期利益，一般来说，无论是农户还是土地承接者，都会综合考虑长期利益和短期利益。
（二）政府作为非利益主体的间接参与当政府作为非利益主体进行参与时，二者的当前利益格局会改变，这是因为政府即使作为非利益主体，其行为也会影响双方的利益以及选择，并且其作为有指向和导向的作用。政府一般通过政策引导来改变双方的行为。这时政府行为一般存在三种选择：一是鼓励农户，从而提高农户受益；二是鼓励土地承担者，从而提高其收益；三是双向鼓励，提高双方的收益。政府采取何种行为需要根据其目标和在完全市场状态的利益关系进行权衡。假设在政府不参与的完全市场状态下，农户参与的收益要低于农户不参与的收益，那么政府为了改变农户的选择，必然需要制定对农户有利的政策来改变其选择，从而达到鼓励农户参与的目标，而如果土地承担者进行农业生产的收益要低于进行非农生产的收益，那么政府要改变其选择，必然需要制定对其有利的政策来改变其利益大小关系，从而达到鼓励其参与的目标。如果a
（三）政府直接参与政府直接参与的博弈关系往往更为简单，是指政府通过各种手段来实现其目标产生的博弈关系。当政府直接参与到博弈关系中时，农户和其他经济组织就处于被动状态，即只能选择合作。这是我国当前存在的状态，例如一些乡镇基层政府组织会直接通过行政手段或者游说的方式来改变农户与土地承担者的选择。如果只有农户一方在政府不参与的情况下选择不合作，那么政府只要直接改变农户的选择即可。如果只有土地承担者在政府不参与的情况下选择不合作，那么政府只要改变土地承担者的行为即可。如果二者都选择不合作，那么政府需要同时改变双方的行为和选择。政府直接参与不一定是强制的，也可以通过未来的收益预期改变其行为。同时，政府直接参与也可以以利益主体的角色参与，即由政府担保或者政府直接签约的形式进行（见图2）。以上三种博弈在我国都存在，只是其存在的条件和区域有差别。在经济发达区域，土地流转已经达到相当程度，农户对土地的依赖思想已经改变，众多土地承担者参与竞争土地的转包或者转租等形式的土地转让，这时不需要政府进行参与，土地进行自由流转和集中。例如在广东省部分区域（从化）已经实现土地的自然流转和集中。政府直接参与的形式的存在一般包含三个方面：一是农户对土地承担者不信任，需要政府直接参与进行引导；二是土地承担者缺失，政府需要作为土地承担者来实现土地流转和集中；三是政府无法通过间接的政策来引导博弈关系的转向，但可以通过直接参与来改变。可以看出，政府直接参与一般在市场非常不规范、博弈关系严重不合作的情况下发生，这时政府往往要付出较大的代价来实现目标。我国最常见的是政府间接参与，即政府通过引导来实现土地的流转与集中。这时政府的功能主要体现在三个方面：一是制定鼓励政策，改变利益相关者的选择；二是不断完善相关制度和体系，以保障土地流转的宏观环境；三是监督功能，保障政策、制度、法律法规的实施。事实上，博弈的三个参与者，都处于理智状态，因此都遵从理性人假设。政府有自己的目标和能力，其会根据目标以及现实博弈状态进行选择，农户也能清楚辨别自己的长期与短期利益关系，从而做出最佳的决策，土地承担者也能够汇合各方信息做出最佳行为。
三、促进土地流转的创新路径分析
（一）政府方面虽然部分区域土地流转取得了良好的效果，流转比例较高，但是我国绝大部分区域的土地流转与集中还处于发展初期，因此政府一般是直接参与者或者间接参与者。对此，应该从以下几个方面来完善政府功能：第一，完善与稳定政策体系，提高政策预期。政策体系是影响土地流转参与利益与行为关系的重要因素，而政策预期是参与者对政策效果的估计，是直接影响因素。目前许多农户对是否参与土地流转犹豫不定，原因之一在于政策的不稳定导致的政策预期不稳定。建议政府对于利好政策应该在农户确定行为之前公布，以提高预期效果。对于无法给予当期利好政策的政府，为了提高土地流转效果，可以提高政策预期，在农户选择之后公布政策。第二，加强土地流转监管，减少土地纠纷。土地的纠纷的产生主要在于农户的利益得不到保障。对此应从多个视角加强监管：一是监督合同的合规性与合法性，以保障农户的基本权益；二是监督合同的平等性和收益的平等性，以保障农户的合理收益，防止农户被误导；三是监督土地流转使用的合规性和合法性，保障农户后期的基本权利，防止土地流转后非农化。第三，规范农村土地流转体系，加速土地流转。目前土地流转不规范主要表现在以下几个方面：一是自由流转较多，合同缺乏；二是合同本身存在不规范；三是土地流转非常不稳定，违约行为时常发生，而违约得不到良好的处理；四是土地流转市场化不足。对此，政府应该具体从以下几个方面着手：一是建立土地流转市场，及时公布土地流转供求信息；二是规范土地流转合同的签订和实施，保障双方权益；三是完善相关法律法规，保障土地流转市场的有序性，严厉打击土地流转的投机行为和违规违法行为。
（二）农户方面在博弈中农户是理性人，可以做出理性的选择。但是在实际中，农户思想保守而传统，其对土地的依赖性会影响其做出理性的行为，因此会降低政策的效果。为了改善农户的意识，提高农户参与的积极性，建议从以下几个方面出发：第一，加强对农户的思想教育。思想教育应该涉及以下几个方面：一是加强农户对土地流转的教育和认识。土地流转不是改变其所有权，而是改变其暂时使用权。只有农户认识到这点才能降低对土地流转的抵触；二是提高其对当代社会形势的理解和认识，尤其是农村经济发展形势的认识。许多农户目光短浅，习惯守着一亩三分地过贫穷生活。这主要在于农户对社会环境认识不足，应该加强教育，使其充分认识到只有走出去才能发展自己，固步自封只会更加贫穷。此外农村经济正在转型时期，农村内部具有广阔的就业机会，即使在农村，也能找到比农业生产更好的工作。第二，充分保障农户的短期和长期收益。实现土地流转的基础必须充分保障农户的短期和长期收益。在农村经济改革过程中，农户的非农收益可能非常不稳定，其对未来的预期会降低，因此只有保障其短期和长期收益，农户才能放心的将土地进行流转。为了保障短期和长期收益，建议流转收益分为固定收益和年度分红收益，以实现土地增收和农民增收统一的双重目标。第三，加强对农户非农技术的培训，引导农户进行非农就业。农户是否选择合作，关键在于其从事非农工作的收益。因此只有提高其非农就业的能力，保障其非农就业的收入，其才能真正从农业中解脱。总的说来，当前农村已经出现“386199”的现象，很多劳动力处于年龄结构大、知识水平低和劳动能力弱的局面，因此其脱离土地难以找到适宜的非农工作。所以应该另辟路径，开展一些针对中老年人的培训，并辅助其进行非农就业。
关于农村土地流转的政策篇3
新中国成立以来，我国农村土地制度大致经历了土地归农民所有、农民自主经营（1949—1952年），土地归集体所有、集体垄断经营（1953—1978年），土地归集体所有、家庭承包经营（1978年至今）三个阶段。新中国成立之初，由于要尽快按照马克思主义的基本原理实现社会主义革命，出于建立起社会主义制度的需要，国家采取了“一化三改造”的过渡路线，逐步确立了农村土地集体所有制。为适应国家进行工业化建设、实现“以农养工”的战略需要，必须把农民牢牢地束缚在土地之上。为此，城乡二元的户籍制度肩负起了当时的历史重任。在1958—1970年期间，我国农村户籍制度和农村土地制度高度重合：依靠农村户籍把农民拴在集体土地上，依靠集体土地把农民限制在农村。这样，城乡二元结构被割裂了，农民彻底失去了向城里流动的可能。在当时，那些敢于冲破束缚、擅自到城里谋生的行为被称为“盲流”，涉嫌“盲流”的人被称为“流民”。“盲流”和“流民”现象的出现，反映了当时的中国是一个封闭僵化的社会状态。与当时国家采取的计划经济体制相适应，农村土地不能流转而由国家直接支配、征用。这时的农村土地，无论是在农民那里还是在决策者那里，都具有保障作用。对农民而言，土地虽然属于集体所有，但他们凭借其集体成员身份共享集体劳动的成果③，表面上看好像与土地的保障作用无关，实则不然。我国集体经济组织，无论是早期的低级合作社，还是后期的高级合作社，抑或后来的，其最初的区域划分标准是土地而非人口。一旦一个地方被划归某个集体，这个地方上的人也就随之归于该集体。所以，土地对农民有着实质的保障意义。对决策者而言，土地不光有保障农民生存的功能，还具有保障工业化建设顺利进行的功能。新中国成立后，我国要用最快的速度实现工业化，需要大量的原材料和农业产品，分散的、落后的农业生产方式无法满足工业化的需要。因此，必须让农民集中起来安心生产，为工业化提供更多的农产品。正是充分利用了农村土地的保障功能，拒绝和排斥农村土地的流转，在当时的历史条件下的确发挥了积极作用：稳定农村便是稳定整个社会。国家通过征收、征用等方式使用农村土地，节省了政府财政支出，积累了大量的资金，这对我国进行的工业化建设、改善基础设施建设、推动经济发展具有重要的意义。这一时期，有关农村土地立法的政策集中于关注土地的保障功能，土地流转不是当时立法者首要考虑的问题。因此，这种土地立法政策是一种以强调土地保障功能的单一制政策。土地权利主体是清一色的集体经济组织，作为个体的农民被淹没在集体之中，土地流转被排斥在市场交易之外。
二、老双层制政策
拉开我国改革开放帷幕的是农村土地家庭联产承包责任制的诞生，土地承包的目的说到底是为了解决吃饭问题（原有的土地制度不能解决好吃饭问题）。穷怕了的农村人对饥饿有着刻骨铭心的记忆。所以，生存保障是当时农村土地制度设计的核心政策。这一政策最为经典的表达就是“交够国家的，留足集体的，剩下的就是自己的”。在1982年到1986连续5年中央的关于农村改革的“1号文件”中，都积极肯定了解决农民吃饭问题的重要性。1991年党的十三届八中全会，首次明确肯定家庭联产承包责任制是“集体经济的自我完善和发展，绝不是解决温饱问题的权宜之计，一定要长期坚持，不能有任何的犹豫和动摇”。在1993年的宪法修正案中，农村土地家庭联产承包责任制被写进了我国《宪法》，以解决农民吃饭问题为最初出发点的农村最终修成了正果。从此，必须注重土地保障功能成为我国有关农村土地立法的重要政策内容。与此同时，我国的改革开放事业在几经探索后，最终于1992年选择了走社会主义市场经济道路。围绕市场经济的建立和完善，我国农村土地立法逐渐改变了以往单一的政策取向，在强调土地保障功能的同时，开始关注土地权利的流转功能。④1993年《中共中央关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》提出，在坚持集体所有和不改变土地用途的前提下，允许土地的使用权依法有偿转让。这是我国首次认可土地权利可以依法流转的土地政策。后来，这一政策精神相继被《土地管理法》、《农村土地承包法》和《物权法》等法律所承续。事实上，我国农村土地制度改革是在两个方面同时展开的：一方面，必须强调土地对农民的保障意义；另一方面，必须尽量让土地权利流转起来。前者意味着，在我国还没有建立起完善的社会保障体制前，土地不能轻易从农民手中离开。农民丧失土地将会加剧社会矛盾，引发社会动荡甚至革命。我国近代以来的所有革命无一不是与土地密切相关，历史之鉴不可不察。农民手中的土地必须“长期稳定”。后者意味着，为适应社会主义市场经济的需要，所有的生产要素（包括土地、劳动力）都必须自由流通。农民手中的土地权利应该流转起来。如果说，注重土地的保障功能是基于历史经验的总结，那么，注重土地权利的流转将是着眼我国未来发展的需要。这两者都不可或缺，它们共同构成了改革开放时期我国农村土地制度改革的政策取向，被称为双层制政策。这一时期我国有关土地立法都提及土地权利的流转问题，但由于没有建立起完善的社会保障体制和废除城乡二元户籍制度的客观实际，在立法政策上，坚持强调以土地的保障功能为主、土地权利流转为辅，土地权利的流转被限制在很小的范围，甚至流转都不一定按照市场规律进行。因此，与只强调农民土地保障功能的单一制政策相比，双层制政策在注重土地保障功能的同时，加入了土地权利流转的因素。然而，受制于当时的国情，在处理土地保障功能和土地权利流转功能的关系上，土地的保障功能是双层制政策的主导力量，土地权利的流转功能仅是双层制政策的必要补充。更为棘手的是，土地保障功能的本质内涵在于强调“稳”，与土地权利流转功能的本质内涵在于强调“变”正好相对，由此导致我国这个时期制定的有关土地立法中时常会出现法律在这两者之间发生价值上的冲突。⑤要解决这些法律冲突，就得理解立法者背后所坚持的政策取向：土地的保障功能是第一位的，土地权利的流转功能是第二位的；只有在实现了保障功能的前提下，土地权利的流转才是被允许的，否者流转就会受到限制。这种农村土地立法的双层制政策虽然看到了土地流转的必要性，但由于它并不完全遵循或利用市场规律来实现权利流转，因而是一种老双层制政策。
三、新双层制政策
改革开放后，随着市场经济的发展和社会管理的创新，城乡间二元隔离的局面被逐渐打破。自上世纪90年代出现的民工潮，堪称中国特色的城乡之间、区域之间的人口流动。据权威数据统计，目前我国进城务工的农民工每年基本维持在1.5亿人左右的水平。这些农民工为其所在城市的建设和发展作出了重要贡献，却因户籍、土地等制度的束缚，享受不到“城里人”那样的社会福利保障和公共服务，在客观上造成城市里的新二元对立。所以，要加快城镇化进程，实现农民市民化，必须在改革农民户籍制度的同时，变革农村土地制度。在我国改革开放事业进入市场经济实践20余年后，国家积累了大量的财富，全国人民基本上解决了温饱问题。在部分学者看来，土地对农民而言丧失了保障功能，即便不依靠农村土地，只要有健全完善的社会保障机制，农民仍然可以独立养活自己。的确，经过数十年的发展，我国的经济建设取得了举世瞩目的成就，农民对土地的依赖已没有过去那样强烈。土地的保障功能发生了动摇，但万万还没有到否定的那一步。在此时代背景下，国家让农民从土地上走出来，进入到城市生活，实现农民市民化。在这个过程中，无疑需要农村土地流动起来。一旦让农村土地流动起来，就必须按照市场经济的价值规律进行交易。市场交易需要确定权利，明晰的产权是交易的前提；市场经济需要参与交易的双方地位平等，实行等价有偿交换；市场交易遵循优胜劣汰的竞争法则，最后会出现贫富、强弱的两极分化。⑥因此，参与市场交易的土地权利如果缺少了必要的“护身符”，农民的土地财产权非但不能得到有效保护，反而会在自由、公平的市场交易口号掩饰下受到“合理”地侵害。因此，在我国推进城镇化进程中，在改革农村土地制度的操作中，所有的立法和实践都必须坚持三个基本的价值判断：首先，要保护农民的土地权利，必须强调土地对农民的保障意义，让农民能够切实依法占有一定量的土地，这点绝对不能虚化。其次，在强化土地保障功能的前提下，土地权利流转必须遵循市场交易的价值规律。第三，当土地的保障与土地权利的交易发生冲突时，必须牺牲土地权利市场交易的规则，因为前者是最低级别的正义，必须首先得到满足。所以，现阶段我国土地立法的政策应该是在确保土地保障功能前提下坚持土地权利的流转功能。这种土地立法政策没有放弃土地的保障功能，在坚持土地对农民、农业和农村的重要性的前提下，走土地权利流转市场化道路。从本质上讲，它仍属于双层制的政策，只是因诞生于我国全面深化改革的新时期，时代赋予了它新的要求和内涵，因而被称为新双层制政策。与老双层制政策相比，相同在于都坚持了土地的保障功能和土地权利的流转功能，相异在于土地权利流转时对待市场价值规律的态度不同：老双层制中的土地权利流转不以市场规律为导向，新双层制中的土地权利流转遵循或利用市场价值规律。我国农村土地立法政策由原来的单一制历经老双层制向新双层制转变的过程，其实质是从“土地资源化”向“土地财产化”演变的过程。“土地资源化”意味着土地是一种自然资源，反映的是农民对土地的依赖关系，其核心是通过户籍制度把农民束缚在集体土地上，客观上造成了城乡二元对立的社会格局，是计划经济时代的产物；“土地财产化”意味着土地是一种可交换性的权利，反映的是农民对土地依赖的弱化，甚至是虚拟化，其核心是通过户籍制度改革，取消把农民束缚在集体土地上的农业户口，同时把农民纳入全民社会福利保障体制，客观上实现城乡一体化发展，是市场经济时代的产物。
四、坚持和完善新双层制政策
关于农村土地流转的政策篇4
农村土地确权是处理好农民和土地关系的制度基础。2016年4月25日，在安徽凤阳县小岗村主持召开农村改革座谈会并发表重要讲话中指出：“新形势下深化农村改革，主线仍然是处理好农民和土地的关系。最大的政策，就是必须坚持和完善农村基本经营制度，坚持农村土地集体所有，坚持家庭经营基础性地位，坚持稳定土地承包关系。要抓紧落实土地承包经营权登记制度，真正让农民吃上‘定心丸’。”因此，农村土地确权是稳定土地承包关系，增加农民利益，发展适度规模经营，走农业现代化的重大举措。
1农村土地确权的现实意义
首先，有利于农村土地流转的顺利推行。党和国家基于粮食安全，针对当前农村土地抛荒现象严重而大力推动农村土地流转。然而，农民在确权之前，并没有自由处置承包土地的使用权，这是土地流转不很顺畅的一个重要原因。承包地对于农民来说，所有权是集体的，农民只有土地承包使用权，并且是有年限限制的，再加上农村集体组织常常有不按承包年限调整土地，这样必然导致农民承包土地使用权的不稳定，也就是说，没有在法律、政策上给与农民的承包地、宅基地及集体名下未发包的土地权利给与明确的确认和确定，从而阻滞了农村土地的流转。十八届五中全会指出，稳定农村土地承包关系，完善土地所有权、承包权、经营权分置办法，依法推进土地经营权有序流转，构建培育新型农业经营主体的政策体系。因此，通过农村土地承包经营权确权就是要明晰农村承包土地的权利，推进农村土地所有权、承包权、经营权的分置，使农民能够按照自己的意愿和想法自由处置承包土地的使用权，只有这样才能促进农村土地流转顺畅，最大限度减少土地抛荒现象。
其次，有利于农民对财产权利的更多获得。党的十八届三中全会中指出：“要加快构建新型农业经营体系，赋予农民更多财产权利。”农村土地确权就是要将农村土地所有权、承包权、经营权进行分置，而确认农民对承包地的经营权是赋予农民更多财产权利的重要手段，也是土地确权的主要目的之一。然而在现实中，农民的土地承包权是农村土地集体所有基础上的使用权，在现实中对于一个个体农民来说，其对承包土地并不归个人所有，也就是说，并没有明确的经营权，因此，农民的承包土地缺乏财产属性。农村土地确权有国家支持，依照法律、政策的规定明细农村集体土地的权利，使农民的土地承包权获得永固的确认，并颁发证书。只有这样，国家才可以运用行政权力要求金融机构承认农民的承包地可以作为申请贷款的抵押物，使农民的承包地具有了财产属性，有了变现的机会，由此赋予了农民的土地财产权利。农村土地确权的主要对象除了承包地以外，还有农民的宅基地的确权，因此，这一举措在理论上可以使农民获得更多的财产权利。
最后，有利于农村经济的持续健康发展。一方面，农业适度规模化经营和土地经营权有序流转是化解土地抛荒现象，进而发展农业现代化的重要条件。但二者只有建立在土地确权颁证的基础上才能顺利展开，如果土地边界、权利不能准确划分和确定，适度规模经营就无从谈起，土地流转也不能顺利推进。因此，农村发展适度规模经营的前提条件是农村土地所有权、承包权、经营权三权分置的土地确权颁证。另一方面，土地确权后便使农民与土地形成了长期稳定的承包关系，这必然会增进农民从事农业生产的积极性，特别增加了农民对一些高投入慢产出的农业项目，例如林果业等产业持续投入生产的信心，避免了一些农业生产上的短期行为。
2农村土地确权的认识误区
土地确权作为国家的一项新的土地政策，是依据国家法律与政策明确农村集体土地的权利，主要目的是稳定农村土地集体所有，巩固家庭经营基础性地位，从而达到完善农村基本经营制度。因此，我们在操作过程中应该避免认识上的两个误区。
21土地确权是实行“土地私有”的认识是错误的
土地确权这一新的政策与家庭承包政策有衔接，但是也存在很多的不同，突出表现为以法律的形式将土地权利确定下来。法律确定的权利及衍生权利在形式上有“土地私有”的倾向，这种倾向很容易让农民产生土地私有化的错觉，土地还是不是集体的了？是不是确权后成了农民个人家庭的“私有土地”了？这种认识上的偏差会导致部分农民以土地是自己的为由影响农村公共利益的实现。因此，深入解读土地确权政策是非常必要的。土地?_权的目的之一是稳定农村土地集体所有，宪法明确规定农村集体组织是农村集体土地的所有权人，因此，土地确权并不是否定集体的土地权利，而是确定农民的土地使用权，法律确定保障的是家庭的村集体土地承包权和经营权，并非土地的所有权。土地所有权依然还是村集体而并不是农民个人或家庭。因此，村集体始终具备在确权后行事土地所有权人的合法权利，而且所有人权力要大于使用权人的权力，也就是说，村集体可以使用其所有权，通过相应法律、政策，走合法程序收回或调换农民的已经确权的承包地。这就需要在推进土地确权时要深入地宣传政策，并在《村规村约》中有相应的体现，以此纠正农民对国家土地确权政策的错误认识，这样就可以避免确权后因为认识上的不足而影响农村公共事业的健康发展。
22土地确权是为了强制推行土地流转的认识是错误的
由于农民外出务工等原因，致使农村大量田地荒芜，严重影响农业生产力的发展，一方面制约了农村经济适度规模化经营；另一方面也威胁到了国家的粮食安全。由此可见，国家极力推行土地流转政策是正确的，但是土地确权政策并不是以此为根本的、首要的目的。土地确权旨在以农民的利益为核心，完善土地流转政策。如果不强调农民的利益，单从国家层面出发来制定和推行土地政策，必然会出现部分地方政府打着“国家利益”的旗号来强制推动土地流转的现象，这样就会损害农民的利益而得不到广大农民的拥护，也与土地流转政策的初衷相违背。土地确权就是要让农民对村集体土地的承包权和经营权得到法律和政策上的确定和认可，在自愿流转土地的前提下，不断完善土地流转政策。因此，制定和推动任何农村土地政策必须要首先确立以农民利益为核心的理念，真正照顾广大农民的切身利益，使农民获得更多的改革红利，只有这样，土地确权政策及流转政策才能在广大农民支持的基础上得到贯彻实施。
3正确认识和处理当前土地确权的矛盾和问题
31政府利益与农民利益的矛盾
土地确权政策的操作过程必须要政府、集体和农民三方面共同参与才能顺利实现。对政府来说，土地确权中有着自身的利益，如土地确权对当地农村土地流转政策实施的促进，以及由此产生的经济利益和政绩利益等。对于村集体来说也有着诸如集体直接控制下的土地确权后的收益等。而广大农民希望通过土地确权能获得更长久稳定的承包权和使用权，由此得到更多的土地利益。这样必然存在三方利益此消彼长的矛盾部分，比如在土地确权速度的快慢上、土地流转意愿上、土地确权后集体土地收益的分配上都存在利益隐患。因此，土地确权政策的实施要充分认识三方的矛盾，要保护处于弱势地位的农民的合法利益。
32曾放弃土地承包权的农民的利益问题
由于种种历史原因，农村存在一部分农民曾自愿放弃了土地承包权，权利放弃的主要考虑是承包有明确的期限，也就是说，他们还有获得土地承包权的机会。然而，土地确权要在既有的承包地基础上进行法律和政策上的确认，这就意味着过去放弃土地承包权的农民失去了再次获得承包土地权的机会了。
33村庄公共利益与农民个人利益的矛盾
随着经济社会发展及农民对更高生活质量的要求，再加上新型城镇化的推进，村庄建设、撤村并村的社区建设是必然的趋势，这就要涉及农村土地的调换和征占。但是，土地一?确权后就意味着农民对土地权利的一种强化，致使集体作为所有权人也不能轻易收回土地或是调用土地，特别是会出现部分农民以此来阻碍村庄公共事业的建设。
4要以农民为中心推进农村土地确权
41贯彻群众路线，积极回应农民的利益诉求
群众路线作为我们党的根本的工作路线，体现在土地改革上就是要做到一切从农民的利益出发，畅通农民利益的表达渠道，正确对待农民的利益诉求。我们党的历史上一系列土地改革的政策和做法都是得益于群众的建议和利益表达，例如，改革开放初期的家庭联产承包责任制就是农民的“利益诉求”而后得到中央的认可，进而成为土地政策并得到推广。在党的历史上同样有失败的土地政策，例如过快的农业合作化和人民公社化运动等，其根本原因就是背离了群众路线，违背了农民的意愿。因此，土地确权政策的执行要深入到农民中去，及时了解农民在土地确权过程中的真实情况和意见、建议，只有这样才能得到农民的真心拥护和支持。
42坚持实事求是，执行政策要因势利导有创新
土地确权是深化农村改革，促进农民持续增收的重大举措，因此，在土地确权的实际工作中首先要严格按照政策法规执行，但又要做到为民、务实、灵活、妥善的处理村民用地的实际情况和土地确权的关系。例如关于妥善处理移民问题，村支两委要根据实际情况，先按照“确地不确权”的办法处理，如果本人提出申请，要开具放弃原籍地土地证明，写出书面申请，村委会研究形成会议纪要，经村民代表大会同意，公示后才能签订合同，予以登记。又如对待曾放弃承包权的农民，要深入了解其现实的情况和真实的意愿。
关于农村土地流转的政策篇5
关键词：欠发达地区；农村；土地流转
在我国农村经济不断发展尤其是农业产业化进程持续推进的情况下，农村经济发展对于土地流转也提出了新的要求，而强化农村土地流转已经成为新形势下我国农村经济发展的必然选择。众所周知，欠发达地区农村经济水平较为滞后，土地确实是农民群众最为重要生产资料，土地流转能不是全面推进，对于欠发达农村地区的经济社会发展意义十分重大。所以，要高度重视欠发达地区开始推行的农村土地流转工作，力争取得更大的实效。
一、欠发达地区农村开展土地流转工作的必要性
一是落实规模化经营的基础条件。欠发达地区一般以农业为主导，在农村中往往分散经营和规模经营共同存在，并且以分散经营为其主体。这种经营方式过于粗放落后，极大地影响到了我国农业现代化的发展。通过实施土地流转，同意当地农民采取转包、出租、转让或者股份合作等多种形式来流转土地的承包经营权，能够推动农业小生产和大市场之间的相互联系，实现区域化的布局以及专业化的生产一体化。唯有合理引导与推动农村地区的土地流转进程，全面改进当地农村的资源配置，更好地实现从传统农业模式向现代农业运转方式的转变。
二是推动农业增加效益与农民群众增收的主要方式。如今，一些地方农民对于土地的依赖性在降低，甚至还出现了土地被撂荒的状况。许可土地进行自由流转，就是为了能够更好地满足农民自身需求，鼓励农民群众采取不同方式来进行创收，这也是我国全面深化改革的必然要求。事实已经证明，只要土地流转能够落实到位，当地农村的土地通过合理的规模化经营，能够实现本地农村剩余劳动力就业的全方位转移，这样一恚土地具有的比较效益就会更加显著，当地农村经济自然也就发展得比较快。
三是统筹当地城乡发展的必然要求。由于愈来愈多的欠发达地区农村青年选择进城打工，导致欠发达地区农村地区的劳动力转移速度持续推进，当地农村劳动力结构性不足的问题开始变得愈加突出。所以说，在城镇化建设持续深化的当下，农村地区的人口还将有所降低，这就要求更好地维护广大农民群众的合法权益，积极推动农村地区土地经营制度的创新，切实拉近城乡之间公共服务的差距，进而建立起工农结合、以城带乡和城乡共同发展的新型城乡关系。
二、当前欠发达地区农村土地流转存在的风险
虽然欠发达地区农村土地流转有很多好处，但是土地流转也会产业消极效应甚至弊端。部分地方不够规范的土地流转方式会造成大量农民丧失其赖以生存的生活保障，尤其是在广大欠发达地区，土地还是大部分农民群众生活的切实保障，土地一旦流转，就代表农民群众会丧失土地，一旦在土地流转过程中盲目地抄袭发达地区的经验，不顾及当地实际实施大规模的流转，当地农民群众就有可能因为失去唯一的生活依靠而产生风险。如今，我国一些地方尤其是欠发达地区农村的社保体系建设并不健全，农民群众一定要依据自身实际来操作土地流转，不要因为眼前的经济利益而草率地进行土地流转。在经济形势较好时还可到城市务工，一旦经济进入萧条期之后难以继续在城市中立足，他们只能回农村继续务农。城市市民即使下岗还会有失业保险以及最低生活保障，但在经济不够发达的地区，相当多的农民群众除土地以外就没别的保障了。所以这一群体一旦在土地流转上有所不慎，就有可能丧失土地这一根本生活保障，就会严重影响到其生活。
三、推动欠发达地区农村土地流转的对策
（一）高度重视土地流转政策的宣传教育工作
要通过强化宣传切实转变欠发达地区农村群众的观念，积极鼓励广大农户实施当地土地的流转，持续强化对近年来党中央、国务院关于农村改革、土地承包等方面方针政策的宣传教育工作力度，从而让广大农民群众能够全面认识到土地不但是就业与生存的重要手段，而且更是富有投资价值的重要资产。要依据依法、自愿以及有偿之原则，合理选择最适合于自身的土地流转形式，明确土地流转的期限，积极推动农村地区的土地流转进程。同时，要不断深化典型示范引导工作。结合当地实际，推广学习周边开展土地经营权流转工作较为成功地区的先进经验以及做法，从而让农民群众能够真正在土地流转过程之中得到实实在在的实惠，让广大业主能够得到更多的经济效益，从而进一步加快欠发达地区农村土地经营权流转的进度。
（二）千方百计维护好农民群众切身权益
首先是要依法确定农村土地的权属关系。我国的《宪法》和《土地管理法》等法律法规均明文规定了农村地区的土地是属于农村集体所有的，然而却未能明确指出集体究竟是谁，具体来说，就是由谁组成和由谁来代表？这就在相当大的程度上导致了农村土地的产权关系变得更加混乱，权力结构变得更加模糊。有鉴于此，在欠发达地区农村土地经营权的流转中一定要运用法律法规等方式，实现农民群众各项土地权利的明确化以及刚性化，从而使用权利来制约权力，真正保障欠发达地区农村土地经营权流转过程中农民群众的土地权益能够切实实现。其次是要强化对欠发达地区农村集体土地经营权的全面监管工作。在欠发达地区农村土地经营权流转之中，政府有关部门一定要对农村集体土地进行更加严格的监督，不断提升当地农村群众的土地管理能力。对于那些参与到流转之中的欠发达地区农村集体土地经营权，一定要使用综合监管以及调控等形式，使用市场化方式做出评价，并使用企业化运营方式加以操作。与此同时，欠发达地区农村集体土地经营权和每一位农民群众的利益都是密切相关的。有鉴于此，想方设法确保欠发达地区农村集体土地经营权能够实现保值与增值，这也是确保农民群众土地权益的一项重要内容。最后是积极推动农村社保机制改革。要通过建设更加科学化、规范化的农村地区社保制度，从而降低农村土地对于农民群众所具有的保障功能，切实解除土地对于广大农村劳动力之制约，这也是推动经济欠发达地区农村土地经营权流转的一条重要途径。欠发达地区政府相关部门一定要积极拓宽农村社保资金之来源，提升农村地区社保统筹之层次，不断加快制度整合以及城乡衔接的力度，并且在就业、卫生、医疗等与农民群众生活息息相关的方面实施配套化改革，从而保障欠发达地区农村劳动力的有序化转移。
（三）努力拓展农村地区劳动力转移就业渠道
应当致力于鼓励与扶持欠发达地区农村居民创业，将农村地区的剩余劳力从承包地中解脱出来，进而开辟出全新的就业途径。要通过欠发达地区农村劳动力的合理转移，积极推动土地经营权的进一步流转。首先是要积极开发欠发达地区农村的第二、三产业。要以拓展农产品加工产业、服务业以及各类劳动密集型产业为中心，积极提升当地乡镇企业吸收农村劳动力实现就业之能力。其次是要强化欠发达地区农村的小城镇建设。将当地小城镇的建设与发展县域经济、民营乡镇企业以及产业化经营等相互联系起来，从而促进更多的农民群众向小城镇加以转移。最后是要健全欠发达地区农村教育培训体系建设。通过不断提升当地农村劳动力培训工作的强度，以提升当地农村劳动力自主就业的技能。
（四）充分发挥政府部门的引导与帮扶作用
首先是要强化欠发达地区政府部门的规范化管理。在欠发达地区农村土地经营权流转之中，政府不仅仅是参与者，而且还是监督者，政府的行为在相当大的程度上会影响到别的土地流转参与人士的主观能动性。所以，应当切实建立起一整套更加规范、更为具体、更具有执行力的欠发达地区农村土地经营权流转程序，切实维护当地农民的知情权以及参与权，确保在土地流转时当地农民的权益不会受到侵害。与此同时，还应当进一步提升农村土地流转的督查工作力度，使用公平、公正的原则来处理土地流转过程之中的各纠纷，从而为欠发达地区农村土地经营权流转奠定良好的制度性条件。其次是欠发达地区政府要将多种政策手段加以结合，确保当地土地流转能够更加有序地实施。要因地制宜地制定出相关扶持性政策，注重政策制定所具有的科学性、合理性。除了必需的法律、经济等硬性方式以外，应当特别注重运用行政手段进行合理地调解，从而发挥尽可能地维护土地流转合理秩序之成效。最后是要建立欠发达地区政府与当地农民之间的相互沟通机制，主要包涵了参与、表达以及协商机制等。
（五）健全农村土地流转相关法规
当前，要致力于推动我国农村地区的土地政策往国家权威立法的层面加以转化。目前，应当在以出台实施《农村土地使用权法》的前提之下，加快步伐，切实制定出有利于我国农村地区土地流转的相关法律法规，其中应当对欠发达地区农村流转的相关内容进行明确。对现有的农村土地流转法律法规，则应当进行更进一步的细化以及健全完善，从而让我国的农村土地流转工作具有更强的法律指导价值。要使用法律法规来明确规定农村集体土地流转所必须遵循的相关原则、流转的具体范围、流转的各项条件、流转的操作方式和流转的具体执行步骤。应当将欠发达地区如何实现农村土地经营权的流转列入其中，从而促使其进入到依法、公开以及健康运转的轨道之中，进而推动我国欠发达地区农村土地经营权的流转更加规范化与法制化。
结束语
总的来说，在欠发达地区实施农村土地流转十分必要，是当前农村土地管理机制的一次突破与改进，其建立于改革开放以来形成的家庭联产承包责任制基础之上，能够促进我国农业经济的可持续发展，是一种非常有效的方式。欠发达地区虽然经济实力不强，但是都具备了一定的发展潜力，只是和发达地区比较起来还存在一些距离，其生产力的发展不够平衡，科技水平不够高。这就要求我们积极推进欠发达地区农村土地流转进程，实现欠发达地区农业经济的更好更快发展。
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关于农村土地流转的政策篇6
关键词:土地流转;规范;发展
中图分类号:S2
文献标识码:a
文章编号:1672-3198(2010)05-0086-02
土地自古以来都是农民生活的基本保障,土地所有制形式也是解决“三农”问题的着力点。农村土地流转是农村生产力发展的必然结果,党的十七届三中全会《决定》指出“要建立健全土地承包经营权流转市场”。因此,河南省做为中国的农业大省更应该加速农村土地流转,这已经成为加快河南农村经济发展的必然趋势。
1加速河南省农村土地流转的必要性
1.1有利于加快河南省新农村建设
如何持续地增加农民的收入,加快新农村建设的步伐,一直是省政府非常重视的民生问题。固然“多给少取”,由政府加大财政转移支付能改善农民的生活。但是,巨额的财政支出分摊到每个农民身上就变得杯水车薪了。因此,在以稳定党在农村的基本土地政策为前提,以优势产业发展为导向,以农业增效、农民增收为核心,以土地集约化、规模化经营为目标的前提下,逐步建立“农民自愿、依法有偿、政府引导、市场调节”和适应市场运作的土地经营权流转机制才能全面推进河南省新农村建设。
1.2有利于发展河南省农业现代化
建设新农村的首要任务,就是推进现代农业化,尤其对我们这样一个农业大省而言,农业现代化的地位就更加重要。实现农业现代化就要求我们要有计划地提高农业生产的社经济效益,科学地合理地组织农业生产力;根据现代化农业生产的特点,基本确立适应现代农业发展的土地管理制度,加速土地流转,提升农业经营产业化、集约化水平。
1.3有利于增加河南省农民的收入
“三农”问题的核心是农民问题,农民问题的关键是增加农民收入,使农民走向富裕的问题。影响农民增加收入的因素很多,而且有些因素又沉积已久,并涉及到许多问题。土地流转后,农民除获取租金外,还可以外出务工或在业主经营的土地上就地务工,收入水平明显提高,农民的收入构成也由过去的以种田收入为主向务工收入和租金、股金收入为主的转变,增长方式发生变化。因此,对于河南省来说,加速土地流转是十分必要的,只有真正从农民切身利益出发,发现并解决现存土地流转模式中的问题,并采取行之有效的措施才能真正提高广大农民的收入和生活质量。
综上所述,加速土地流转对改变河南省农村经济十分必要,因此我们对河南省土地流转问题进行了调查分析。
2河南省农村土地流转的突出问题
通过调查研究,尽管河南省各级政府在土地流转中做了一些积极的探索和实践,取得了一定的经验和成效,但是依然存在着一些比较突出的问题。
2.1传统思想束缚,土地流转规模受限
经调查表明,河南省做为传统的农业大省,有相当大的一部分农民恋土情结较为严重,他们认为只要有了土地,生活就有了保障,宁可撂荒弃耕也不愿意将土地流转出去,这就极大地限制了土地流转的规模。例如在抽样调查的480份问卷当中,有85%的人说不知道新的《土地承包法》,甚至连一些村干部也不清楚,15%的人说是从电视或报纸上看到的。在选择知道的农户中,对“承包期不再调地和农户不同意谁也无权在土地承包期内拿走土地”这两项在《土地承包法》中涉及农户土地权益保护的关键内容的了解的农户还不到20%。究其原因,由于受传统思想的束缚,一些农户对推进土地流转有些害怕,一方面怕失去土地经营权,万一打工不成也失去了最低的生活保障,因此宁肯在外出打工期间让土地荒芜也不愿出租或者转包出去;另一方面害怕政策不稳定,担心政府收回土地租赁权,所以也不敢大胆投入。因此,河南省目前面临着土地流转规模受限的问题。
2.2政策法规不完善,土地流转发展受限
现在国家指导土地流转的政策有《农村土地承包法》和《农村土地承包经营权流转管理办法》两个文件,是我国推动农村土地流转的法律政策依据。虽然两个文件都有很多创新的东西,但涉及农村土地流转的条款相对较少,在具体实施过程中仍然不可避免的存在种种问题。同时,土地资源的优化配置是一个动态过程,其实质是土地的所有权即产权在各个主体之间的流转,客观上要求必须以法律的形式来规范土地产权的内容和形式,明确各产权主体之间的利益,保护他们的权利不受侵犯,在法律法规的范围内约束他们的行为。尽管我国的政策法规为土地流转提供了操作可行性的准则,但是农村集体所有土地的使用权转让办法至今仍未出台,现有法律的不完善性导致农村土地流转的正常运行缺乏必要的有力的法律保证和规范,这也是河南省农村土地流转目前面临的重要障碍。2.3管理服务滞后,土地流转规范受限
经过调查研究表明,在回收的问卷中48%的受访农户认为土地流转过程中存在的最大问题是规范性问题。目前我省农村土地使用权流转由于管理服务还比较滞后,合同不规范现象相当突出,大部分乡镇农村土地流转无约定或者只有口头约定。同时,流转的程序也不规范,不少农户土地流转后没有到土地承包合同管理部门备案,不便于政府机构对其进行指导和管理。还有就是流转的主体不规范,在一些地方业主不是与获得承包经营权的农户签订协议,而是与乡镇政府或者集体经济组织签订流转协议,再由乡镇政府或集体经济组织去做农民的工作,其作法恰恰与相关法律政策相违背,有些非耕地流转中有的业主只是与农民签订一个流转合同,或者发放一些生产资料,实质上仍然依靠农民单独种植,并没有实现统一的经营和管理,随着国家对农业补贴力度的不断加大,有的农户要求重新明确种粮补贴的归属,有的农户要求提高土地流转收益等等原因造成的土地流转纠纷也越来越多。
2.4农村社保不足,土地流转权益受限
根据调查表明,农村的社会保障问题相当复杂,虽然新的农村合作医疗保险已经在普遍施行,但农户对自己此后的保障依然很担心。土地流转后,农户失去了土地的依靠,急需寻求一条挣钱之路,尤其是老年人更加关注自己的养老问题,根据样本数据(多选)可知,79%的人选择靠自己的积蓄和子女养老,45%的人迫切需要医疗保险解决看病难的问题,32%的人关注土地流转后的就业渠道。追根求源主要原因还是因为目前农村社会保障机制不健全,广大农民担心自己的流转权益无法得到真正的保障,这是一种没有安全感的表现,也突出反映了现存农村社保机制的不健全。
3加快河南省农村土地流转的几点建议
针对上述我省在农村土地流转过程中存在的突出问题,笔者提出以下几点建议。
3.1转变思想观念,扩大土地流转规模
土地自古以来都是农民的“命根子”,因此,广大农民才是土地流转的主体,促使农民转变观念,让广大农民意识到加速土地流转的必要性,意识到实现规模经营是实现农民增收、促进农村经营发展的重大战略举措,使其变被动为主动,积极参与土地流转是加速农村土地流转的重要前提。因此河南省各级地方政府应该进一步采取各种行之有效的措施,加大宣传《土地承包法》和有关国家土地流转的各种法规政策的力度,广泛消除农民对土地流转的后顾之忧。在现有的制度下,特别是农民缺乏社会保障体系覆盖的情况下,对农村土地流转必须有一个正确的坚定不移的指导思想,即:坚持“依法、自愿、有偿”原则,因地制宜,不强迫命令,并充分发挥经营大户的典型示范作用,听别人的故事不如讲自己的故事,用身边的人和事教育感染身边的人,通过实实在在的案例使农民转变思想观念,积极扩大全省的土地流转规模。
3.2完善政策法规,加速土地流转发展
首先要完善和强化国家土地法,进一步明确集体土地所有权、承包经营权,明确集体土地流转的范围,明确各级地方政府包括乡镇政府在集体土地流转中的地位和职责;其次要加强土地流转的立法执法力度,必须尽快制定出权威的《土地承包经营权流转管理条例》,明确规定土地流转形式,土地有偿使用制度规定,土地用途变更规定,转让登记,纠纷解决等等,明确界定土地承包经营权的性质及全能结构,明确界定公益性和经营性建设用地的范围及征地的程序等等,进而使土地管理及农民土地财产权的保护走上法制化管理的轨道,加速我省农地流转市场的快速健康发展。
3.3改进管理服务,加强土地流转规范
针对目前我省存在的由于管理服务滞后造成的土地流转缺乏规范性的普遍现象,一定要使各级政府把改进农村土地流转管理服务的任务列为工作的重点,使其进一步规范化,制度化和法律化。最好能由国家制订和颁发统一的农村土地流转合同,并纳入合同法范畴,使其在性质和基本条款等程序方面规范化,合同一般应该包括以下内容:双方当事人的姓名、住所;流转土地的四至、座落、面积、质量等级;流转的期限和起止日期;流转方式;流转土地的用途;双方当事人的权利和义务;流转价款及支付方式;流转合同到期后地上附着物及相关设施的处理;违约责任等。同时,为了进一步加强管理和服务,各级地方政府应该建立规范的服务体系,比如说建立统一的土地流转管理服务中心,不仅要提供有关土地流转的法律法规政策宣传等服务,而且要提供土地流转咨询、价格评估,以及指导合同的签订,处理合同纠纷,协调利益关系、并引导农民通过上土地流转网等利用现代科技手段多方位关注最先进最前沿的土地流转信息,建立服务平台,沟通供求双方信息,使广大农民在土地流转管理服务中心的指导下开展工作,为加速我省农村土地流转贡献力量。
3.4改善农村社保机制,保障土地流转权益
如果想要彻底解决农村居民对土地的依赖性,就必须坚决而稳妥地推进农村社会保障制度改革,逐步将农村的各项保障由依靠承包的土地转变为依靠社会保障,比如说逐步改善农村最低生活保障、农村养老保险、农村合作医疗、农村社会医疗保险、大病救助、子女教育等多层次的农村社会保障机制,并且扩大农民工工伤、医疗、养老保险覆盖面,把广大农民纳入社会安全网之内,使广大农民贫困有所救助,年老有衣食来源,生病能得到及时医治,从而为土地流转提供强有力的支撑。
参考文献
关于农村土地流转的政策篇7
【关键词】农村土地流转三农问题土地承包关系
2013年国家一号文件“稳定农村土地承包关系”指出要抓紧研究现有土地承包关系保持稳定并长久不变的具体实现形式，完善相关法律制度。坚持依法自愿有偿原则，引导农村土地承包经营权有序流转，鼓励和支持承包土地向专业大户、家庭农场、农民合作社流转，发展多种形式的适度规模经营。结合农田基本建设，鼓励农民采取互利互换方式，解决承包地块细碎化问题。土地流转不得搞强迫命令，确保不损害农民权益、不改变土地用途、不破坏农业综合生产能力。规范土地流转程序，加强农村土地承包经营纠纷调解仲裁体系建设。
一、农村土地流转的内涵及现状
农村土地流转是指农村家庭承包的土地通过合法的形式，保留承包权，将经营权转让给其他农户或其他经济组织的行为。农村土地流转是农村经济发展到一定阶段的产物，通过土地流转，可以开展规模化、集约化、现代化的农业经营模式，从而也使得农民的可支配收入增加。
目前我国主要有以下几种土地流转形式：土地转包。指承包方将自己承包期内承包的部分或全部土地承包经营权以一定期限转给同一集体经济组织的其他农户从事农业生产经营；土地转让。是指承包方将其拥有的未到期的土地承包经营权以一定的方式和条件转移给他人的行为；土地出租。是指承包方作为出租方，将自己承包期内部分或全部土地承包经营权以一定期限租赁给他人从事农业生产经营，并收取租金的行为。土地转包是农民集体所有制组织农户同其他集体所有制组织农户发生的农村土地承包经营权的租赁；土地互换。是指土地承包经营权人将自己的土地承包经营权交换给他人行使，自己行使从他人处换来的土地承包经营权；土地入股。是指在承包期内，承包方将土地承包经营权量化为股份，以股份入股形式与他人共同生产，按股分红；反租倒包。由农村集体经济组织出面把农户的承包地反租过来，集中连成一片，给予农户适当的经济补偿，再把土地承包进行转租或发包给农户、个人或企业单位；托管。是指承包方承包地委托农业服务组织或农户代为经营管理，托管双方签订协议，委托方向受托方支付一定的费用。
从流转主体看，可将土地流转分为农户自发流转和乡村集体组织流转，农户自发流转主要采用转包、转让、互换等形式，乡村集体统一组织流转主要采用入股、租赁等形式。农户自发流转是农地流转的主体，但是，由农户自发实现土地流转，不仅面临着较大的搜寻成本，而且面临着较大的谈判成本，还面临着较大的履约成本。
二、农村土地流转的意义
新中国成立以来，我国农地变迁经历了从，到农业合作化，再到，最后到家庭联产承包责任制的过程，家庭联产承包责任制的制度绩效是显著的。但是，随着经济的发展，家庭联产承包责任制的一些弊端也渐渐暴露出来：首先，家庭经营规模细小，土地零碎，既妨碍了土地的适度规模经营，又妨碍了农业的机械化；其次，随着第二、三产业的发展，农户兼业化日益严重，农业生产成为许多农户的副业，这既不利于传统农业向高效的现代农业转变，也不利于农地的可持续利用；再者，农户分散化，使现代农业科技、先进生产经验和先进耕作技术的传播与推广变得比过去更为困难，这些缺陷和不足在很大程度上产生于家庭联产承包责任制本身。
为了克服这些缺陷和不足，必须改革和完善农村土地制度，寻求建立农村集体所有、农户家庭承包经营的新型占有关系。而农村土地流转正是这样一种制度安排，它在没有脱离家庭联产承包责任制这个合理内核的基础上引入市场机制，实现了家庭联产承包责任制与农地资源市场化配置机制的有机结合，真正意义上弥补了家庭联产承包责任制的深层缺陷，具有重大的现实意义。
三、农村土地流转中存在的问题
在我国尽管农村土地流转规模正在逐年扩大，但是从流转质量来看还存在这许多的问题，随着农村土地流转的增加，许多问题也随之凸显，主要有以下几方面：
（1）农村社会保障体系不完善，农民土地流转后缺乏基本生活保障。在我国从古至今农耕文化延续了几千年，土地对于农民来说有着重要意义。有研究表明，土地在我国农村承担了大约51.64%的社会保障功能，如农民的衣食住行、婚丧嫁娶、子女教育、养老医疗等。但是由于农村经济发展比较落后，加上长期受城乡二元体制的影响，我国农村尚未建立健全相应的社会保障体系。农民主要还是依靠土地收入解决医疗、教育、养老等问题，土地依然是他们作为最基本的生活保障来源，由于抗风险能力差，一旦丧失土地，他们可能随即面临着现实的生存危机，农民群体对于流转土地存在很大程度的担忧，这成为当前制约农民进行土地流转的最主要的因素。因此，农村社会保障体系是否完善仍然是制约农民进行土地流转速度和当前农村土地经营规模的最关键的因素，没有了土地农民就会缺乏安全感，广大农民流转土地的积极性必然受到压制。而且土地流转后农民没有生活的基本保障，适应市场风险的能力较低，长期来看不利于农村社会的稳定发展。
（2）土地流转收益水平低。由于传统的城乡二元结构，我国的城乡发展一直处于不平衡状态，农村的土地流转市场还不完善，城乡土地差价大。从农民手中流转出来的土地与土地所在的区域位置、社会发展水平、土地供求状况等市场因素联系并不紧密。城市的发展一定程度上牺牲了农民的利益，农民不能分享土地增值。
（3）基层政府对农村土地流转思想认识上存在偏差和错误。主要表现为：基层政府片面地理解国家土地承包政策，在土地流转实际工作中，未能很好的结合本地区实际情况，有针对性的细化国家土地承包政策，属于管理，导致农村土地流转过程中出现农民自主自发的倾向，从而导致土地流转呈现权益保障性差、流转无序的状态。在个别地方政府，大搞土地财政，国家土地流转政策成为其谋求经济发展政绩的工具，滥用行政职权，以较低的价格强制农民进行土地流转，甚至以虚假手段骗取农民土地的，侵害了农民的合法土地权利，使得国家的土地流转政策难以有效开展。我们的社会实践调查中也发现，参加过土地流转的农民觉得目前土地流转主要存在的问题是政府直接介入侵犯农民利益。而从农民的角度来看，受教育水平和视野的限制，部分农民法律意识淡薄，土地流转采用口头协议的仍然占很大比例，即便少数签了合同的，也存在合同签订不规范的问题，一旦发生矛盾纠纷，流转土地农民将面临巨大的法律风险。
（4）农村土地流转市场不完善，流转制度建设相对滞后。农村土地合法、有序的流转需要完善的制度和健康的市场环境作为保障，但是事实上这两方面我们都还有很长的路要走，一方面我国农村土地产权制度不够健全。全国上下虽然对耕地、林地的产权有所规定，但对于农村宅基地、住房等尚未制定统一的标准，表现出了地区的差异性和制度的不确定性，导致了农民的财产权利难以得到有效的保障。另一方面，农村土地流转市场还不完善。我国只有少数经济较发达的试点地区建立了相对规范的土地产权交易市场，其他大部分经济落后地区还没有建立专门的、规范的土地流转市场。再者，我国缺少专门的土地交易组织和市场中介，农村土地流转缺乏畅通的组织渠道，农民缺乏及时的流转信息，难以找到理想的土地流转对象。
四、对于农村土地流转形式改善的建议
（1）建立健全农村保障体系，解除农民土地流转的后顾之忧。建立和完善农村社会保障机制是解除农民后顾之忧的重要手段。政府部门应充分发挥其社会管理和公共服务的职能，为农民土地流转做好保障服务工作。做到政府公共支出向农村社会保障制度倾斜，尤其是要尽快建立和健全覆盖全体农民的养老保险制度，推进和完善新型医疗合作制度，解决农民最关心的养老和医疗问题，继续深化教育体制改革，加大对农民子女受教育的财政扶持力度，为农民土地流转提供全面的养老、医疗、住房、子女教育等方面社会保障。应该尽量将已经放弃经营土地、进入城市就业的农民纳入城镇社会保障体系，实现农村与城镇社保的对接。同时政府也要积极引导已经流转土地的农民，从土地流转收益中拿出部分资金，建立个人基本医疗和养老保险，提高自我保障能力。
（2）加强农村土地流转政策的宣传，纠正思想偏差。地方政府官员应转变片面的政绩观，树立以民为本的观念，依法合理行使手中的权力，根除强制农民进行土地流转的行为，摒弃土地财政，努力开拓惠及民生的可持续经济增长方式。在国家大力开展新农村建设、贯彻实施“三农”政策的背景下，地方政府应将惠农工程作为重点工作来抓，做好农村土地流转的宣传和教育工作，正确解读国家的法律法规、方针政策，做到相关工作的公开透明，方便农民了解土地流转政策，学会抓住政策机遇，积极地进行土地流转，以获取最大的收益。
同时，政府部门应转变传统的行政执行方式，实现由依靠单一的强制、命令方式向说服教育等方式综合运用转变，引导农民形成正确的土地流转观，提高农民群众的市场经济意识，调动农民的积极性。对于土地流转政策，农民心里有疑问、认识有盲点，农民迫切需要详细了解有关土地流转方面的政策法规，需要通过通俗、易懂、准确的讲解，使他们明白土地不仅仅是其就业和生存的手段，更是一笔庞大的资产，加快土地流转正是合理利用这一资产、增加收入的有效手段，是国家惠民政策的一项重要措施。通过对土地流转政策的宣传，使广大农民清醒地认识到土地流转不但不会丢失土地的承包经营权，而且能够增加经济收入；通过树立流转土地增收致富的典型，消除农民对于失地的误解和失去生活保障的顾虑，放心地流转土地。
（3）推进制度建设，完善土地流转市场。完善的制度是保障农村土地流转规范化、有序化的基础。首先应明确农村土地产权制度，对于农村耕地、林地、宅基地、住房等制定统一的产权标准，消除不同地区制度的差异性和不确定性等现象，保护农民的合法财产权利；其次要建立科学的土地管理制度，针对农村土地流转实际情况，制定出行之有效的流转制度，加大土地流转的监督协调力度，规范农村土地流转合同的签订过程和形式，从长期角度对土地流转市场价格进行必要的指导和干预，可以成立专门的利益协调和仲裁机构，为土地流转中的矛盾和纠纷提供便捷的调节渠道；最后要大力扶持和培育农村土地流转市场，并规范其市场交易行为，打击侵害农民土地权利的违法乱纪现象。在土地使用权流转过程中必须要充分尊重农户的意愿，采取积极引导的方式，对一些不愿意放弃农地使用权的农户，应该积极引导，不得强行要求其放弃农地使用权，坚决杜绝通过行政权力实行土地规模集中。另外，土地承包权作为农民的一种资产，这种资产是能够获得收益的。土地流转的转包费、转让费和租金等，应由农户与受让方承租方协商确定，流转的收益要按照《农村土地承包法》的规定，将流转的收益归承包方所有，任何组织和个人不得擅自截留侵占。
综上所述，在我国的农村土地流转中，尽管土地流转规模逐步扩大，但是其间诸多问题也随之显现，农村土地流转制度不健全，缺乏专门的土地流转市场，有些基层政府大兴土地财政，未能发挥正面的引导与监管作用，加之农民社会保障不到位，致使农民未能从土地流转中获益。因此，土地流转政府应当审慎行使职权，尊重市场规律，建立健全土地流转及后续社会保障制度，维护农民合法权益，逐步改变用土地财政拉动经济发展的模式，确保农民能从土地流转中切实收益。
参考文献：
[1]王安春.农村土地流转存在的问题及对策分析[J].改革与战略，2011，（1）.
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关于农村土地流转的政策篇8
关键词：衡阳市；农用土地流转；问题；对策
中图分类号：F321.1文献标识码：a文章编号：16749944（2016）02018804
1引言
如何贯彻落实党的十八届三中全会精神，正确引导和规范农村土地经营长期合理、有序流转，是当前中国农村经济健康发展的一个重要问题＼[1～3＼]。为了全面了解全市农村土地流转现状和存在的问题，为农村农用土地健康有序流转提供政策建议，笔者多次深入衡阳市有关县市实地走访，结合问卷调查和文献检索等方式，对全市农村土地流转情况进行了调研。
2衡阳市农村农用土地流转现状及成效
分析近年来，衡阳市委、市政府十分重视推动衡阳市农村土地流转问题，农村土地流转工作，出台了《关于加快推进农村土地承包经营权流转促进农业适度规模经营的意见》、《关于进一步促进农民专业合作社快速健康发展的意见》等文件，大力推进“一流转五服务”，促进了农用土地加速流转、农民增收和农业产业转型升级[4]。
2.1农用土地流转成效明显
（1）农用土地流转规模日益扩大。据衡阳市农办统计，截止2014年3月底，全市农村土地农用土地流转480.5万亩，比2013年同期增加60.8万亩；其中，耕地流转面积为236.84万亩，占全市耕地总面积的49.02%。
（2）土地流转形式日益多样化。截止2012年底，以转包、出租、转让、互换、入股等形式实现流转的土地面积分别为143.35万亩、169万亩、27.76万亩、11.83万亩、39.43万亩，其它方式（代耕、反租倒包）流转的土地面积23.35万亩，以转包、出租为主要形式，两者占总流转面积的73.27%。
（3）土地流转形式主要是以农户间的自发流转为主。根据调研数据显示，在衡阳市农村，69.7%的土地流转是主要是农户之间自行协商进行的。村集体组织的农用土地流转仅占小部分。其中，集体组织参与农户土地之间流转的比重较2011年提高了近6%。
（4）流转程序不断规范。衡阳市在土地流转过程中，制定了统一的农用土地流转合同规范样本，并对土地流转合同的签订、管理、备案等作出了具体的规定。衡阳市市委强调要不断完善农用土地流转过程，进一步推动农村农用土地承包经营权的规范化流转。截至2012年底，全市参与流转耕地的农户达71.07万户，占全市总农户的47.33%；共签订流转合同67.44万份，其中签订规范的书面流转合同33.45万份，占流转农户的47.07%。
（5）农民对土地流转政策的认知度、认同感明显提高。据问卷调查，衡阳市87.2%的农民对农村土地承包政策30年不改变的政策有所耳闻，76.1%的农民了解或者知晓《农村土地承包法》的若干规定，81.2%的农民知晓农用土地可以进行流转，42.2%的农民还知道在农用土地进行流转后还可以进行经营权的登记。其中，男性对农用土地流转认同感达为61.5%，女性为51.8%。
2.2农用土地流转有力地促进了现代农业的发展
（1）促进了农业规模化经营。随着土地流转机制不断完善，流转市场的日渐形成，一大批专业大户、农业企业、农民专业合作社、农业科技人员把农业作为一个新投资领域，积极发展规模种养殖业。截止2012年，通过土地流转，全市规模经营50～100亩经营主达3519个，规模经营100～500亩经营主达944个，规模经营500亩以上经营主达318个，规模经营涉及的土地流转面积超过200万亩，个别经营大户流转土地面积高达5000亩以上。
（2）缓解了农业投入不足的问题。据统计，截至2012年底，衡阳市工商资本参与土地流转面积达43.56万亩，其中以直接经营方式流转的面积为23.97万亩，占工商资本参与流转面积的53.01%，分片承包经营方式流转面积8.35万亩，占其工商资本参与流转面积的16.16%，流转资金投入达26.18万元，缓解了因农业分散经营造成的农业投入不足的问题。同时，土地流转也推动了金融支农的创新，如截至2014年6月末，常宁市工商银行累计发放新型农业经营贷款245.1万元，其中土地抵押贷款220万元；安邦公司为连片在300亩以上种田大户提供担保，农信社为给予种田大户50～100万元的授信额度，目前已发贷款17宗计1350万元。
（3）促进了产业结构调整。农村农用土地流转使得农村农产业结构得到优化和调整，流转土地主要用于油茶、果蔬、畜禽、粮食、烤烟等规模种植、养殖。农用土地流转对衡阳市名、特、优农业的形成和壮大起到促进作用。又如，土地流转促进了休闲农业、观光农业等农业新业态的发展，全市休闲农业、观光农业达1.24万亩。
（4）促进了农业技术推广。随着土地流转，农业经营规模扩大，有力地促进了良种及栽培技术、测土配方施肥、有害生物化专业防治、各种机械的推广，提高了土地的产出效率和劳动生产率，推动传统农业向现代农业转型。如近3年全市新增大中小型拖拉机2115台、联合收割机3586台、插秧机1278台，农业机械化提质提速明显加快。
（5）推进了农业生产标准化。土地流转基础上的规模化经营，为农业生产标准化生产创造了条件。全市共创建了73个标准化示范区（示范园）、623个标准化畜禽养殖基地、31个水产健康养殖基地，拥有“无公害农产品、绿色食品、有机食品、地理标志农产品”认证369个，总产217万t，为农产品安全工程打下了良好的基础。
（6）改善了生态环境。如常宁市的江山、西施等油茶生产企业通过土地流转，新建油茶林面积4.7万亩，一大批宜林荒山、火烧迹地得到垦复，重新披上绿装，改善了生态环境。
2.3农用土地流转有力地促进了农民增收
（1）直接增加了农民的财产性收入。随着土地流转规模的不断扩大，流转价格也得到逐步提高，土地流转由原来的多数无偿代种、代耕转变为有偿流转，流转价格一般在100～500元/亩之间，最高的达到750元/亩，直接增加了农民的财产性收入。
（2）促进了剩余劳动力向城市转移，增加了农民务工收入。由于农村农用土地流转有效的维护了农民的利益，为离乡创业的广大农民解除了后顾之忧，使得农村剩余劳动力摆摊了土地的束缚，一部分农民洗脚进城就业、创业，不但推动了城镇化，也增加了农民务工的收入[5]。数据显示，2013年全市常年外出务工劳动力达到140.94万人，外出务工劳动力占农村劳动力总数的35%，每年带来的经济收入近80亿元。
（3）增加了农民服务业收入等其他收入。土地流转推动了农民分工，促进了农业技术指导、仓储、机械耕作等农业生产和农产品深加工的发展，增加了农民服务业收入等其他收入。据调查显示，78.5%的农户认为其经营土地所取得的收入占其家庭总收入的比例很小，只有7.6%的农户认为土地收入是其家庭收入的主要来源。81.2%的农户认为其家庭的主要收入来源于外出务工、服务业、养殖业等非土地经营收入。
3衡阳市农村土地流转面临的主要问题
衡阳市农村农用土地经营权流转总体上来说是很健康的，对衡阳市农村经济社会的发展起到了积极的推动作用，但是在其发展过程中也面临着一些亟需解决的问题。
3.1影响土地流转的因素较多
（1）社会保障制度不完善，部分农民不愿意流转。衡阳市虽然已经开始了农村最低保障制度和新型农村医疗改革试点，部分地区还开展了农村社会养老保险试点，但是由于社会保障制度不够完善、保障覆盖面积小、保障水平低下、农民工进城务工等因素，部分农民依旧对自己名下土地存在着很强的恋土情节，部分农户依旧把土地视作自己生活的最后一道安全保障，宁可土地粗放经营甚至坐视土地荒弃，也不愿意让名下土地进行流转，在土地流转过程中，加大了土地之间流转的难度。
（2）流转信息不畅通，想流转也不好流转。该市目前许多县、乡还没有设立土地流转服务机构，土地流转的中介机构也很缺乏、土地流转信息不流畅，这些问题都使得土地流转的成本增加，致使有需要扩大土地经营规模的受让方找不到合适的土地出让方，而有意向流转土地的农民又找不到合适的受让方，影响了衡阳市土向更大范围或更高层次的流转。
（3）土地确权颁证滞后、流转价格难统一等因素，也影响到土地流转。土地确权颁证工作滞后，四至不清，流转面积难以确认。在流转实践中，还存在农户众多，流转价格不能达成一致，造成成片流转困难。农业基础设施薄弱。水利设施、机耕道路建设滞后，土地形状、分布不规则，规模经营需要更多的前期投入，影响土地流转。
3.2土地流转行为不规范
（1）流转合同签订不规范。在实际流转过程中，许多农户之间小规模的流转，往往采取口头协议的方式，即使有签订书面合同的，也因为内容不够规范，双方双方权利义务不明确，易引发纠纷。据统计，有50%以上的农户没有正式的土地流转书面合同。
（2）土地流转中存在“非粮化”、“非农化”现象。个别企业在与农民签订土地流转契约时，打着推进农业现代化、产业化、发展农村经济的幌子，实质上利用流转得来的土地进行房地产的开发，从中获取不正当的利益。
（3）土地流转政策的有关政策未能严格执行。如按照国家政策，国家粮食直补、综合补贴待政策性补助资金应该补给种粮者，但实际上一般由原土地承包经营户享受，违背了粮补政策的初衷。有的村集体签订虚假土地流转合同，实际上仍是一家一户分散经营，骗取种粮大户补助和奖励[6]。
3.3土地流转纠纷多、不稳定、期限短
（1）土地流转的不规范、不稳定，土地流转经营主体不敢进行长期投入。在农用土地流转的过程中，地方政府应该为农用土地的有序流转、合法流转、稳定流转提供制度保障和政策支持，但是有的地方政府往往对农用土地流转进行不正当干预，人为地扭曲农用土地流转的市场价格，损害农民利益，致使农民对政府行为不信任，影响农用土地流转的稳定。在签订土地流转合同过程中，农民由于处于信息弱势地位，对土地未来的升值空间缺少预见性，兼之法律意识淡薄，部分农民签约之后，发现自己名下土地开始升值，农民觉得自己受了欺骗，因而强行毁约，造成土地流转纠纷，极大地挫伤了土地经营大户的扩大再生产的积极性。如衡南县某种植大户流入100亩土地，投入8万元修好机耕道后，农民强行收回，自己耕种农业合作社员稳定性不强，其松散的管理模式对社员约束力不强，收益绝大多数用于分红，客观上使得农民合作社的资本和资产运营始终牌不稳定状态，难以保证必要的长期积累的投入用于扩大再生产。
（2）土地流转期限短，制约了农业企业的长期积累的投入，容易出现短期化行为。规模农业投资大，周期长，需要长期稳定的产权才能保证投入的积极性[7]。但是衡阳市农村农用土地流转以短期流转为主，制约了农业长期投入和做大做强。据调查，目前农用土地流转周期在5年以下的比重占全部土地流转的58.7%；6～10年的占26.3%，10年及以上的不到15%。
3.4土地流转服务机制不完善
（1）土地流转过程中指导和管理尚不到位。衡阳市在进行乡镇机构改革过程中，原来的乡镇农经管理机构被削弱，有的乡镇农经管理机构甚至只有几名兼职人员。根本不能对衡阳市县乡土地的管理起到指导和监督作用。直接后果就是衡阳市部分县乡土地流转转过程不规范，农用土地流转产生的纠纷无人受理。
（2）金融部门支持力度不大。目前农村基层农民可以申请贷款数额小、利率高、门槛高。而金融机构在贷款抵押上不允许农民用自身的土地承包经营权作为抵押物等等。这些约束，也造成了衡阳地区土地流转经营主体的资金供应困难，约束了农业项目的发展。据调查，90%以上的种植大户存在贷款难的问题，贷款难已经成为农业扩大再生产的一大“瓶颈”。
（3）农业巨灾保险服务缺位。农业产业不同于其他产业。农业具有资金回笼慢、产业风险高、受市场经济及自然风险影响大等特点，如果出现旱灾、水灾或者其他灾害，农业将大面积减产甚至绝收。但是农户受到的损失却难以得到补偿。这是限制中国农业发展的一个大问题。
（4）财政扶持力度不大。农业投入特别是水利设施、机耕道、道农业技术等投资大、周期长、收益外溢等特点，具有准公共产品的特点，需要财政给予适当的财政补贴或财政贴息，才能解决投入不足的问题。但是，衡阳市缺乏对农村农用土地经营主体的农业基础设施投入扶持政策。
4完善衡阳市农村农用土地流转的建议
衡阳市农村农用土地经营权流转是衡阳市经济发展、劳动力解放的结果。随着第二、第三产业链的发展，衡阳市县乡的农民越来越多的农民将转移到非农产业，农村农用土地经营权的有序流转，对当地经济的发展将有重要作用。因此，农村土地承包经营权流转一定要坚持条件，不能刮风，不能下指标，不能强制推行。
4.1高度重视农村农用土地流转
各级党委和政府及其部门，要高度重视农村农用土地经营权流转工作，按照经济规律努力解决农村农用土地流转过程中的新问题、新情况。但是，在推动土地流转过程中，农用土地的流转不能脱离现实情况，盲目地追求农村土地承包经营权流转的速度和规模，近年来一些地方政府采取人为下指标、定任务、求速度，违被农民愿，强行推动土地之间的流转。
4.2依法规范农村土地流转行为
（1）土地承包经营权流转要坚持三个原则，防止出现土地流转纠纷，稳定流转经营权。即要坚持“有法、有偿、自愿”的原则，必须遵守国家相关法律法规，做到农用土地流转主体资格、流转方式和程序合法，保障农户的合法权益，尊重土地承包权人土地流转的决定权；坚持“三不准”原则，不准改变原流转的农用土地的用途，不得改变农用土地集体所有制的性质，不得在流转过程中损害到农民的合法权益；坚持“登记”原则，维护流转土地的经营业体能合法、有效、稳定。
（2）规范流转流程和合同管理。首先，县乡相关机构在征求农户土地流转意向和社会各界对农用土地流转需求时，应当采取公开、透明的方式，将相关土地信息张榜公布。其次，在土地流转过程中，应当根据自主协商的原则，由农民自主跟受让人去洽谈其名下土地流转的方式、期限及金额，不得强加干预。再次，根据土地流转双方的协商结果，组织农户与受让方签订农村农用土地流转的书面合同，并将有关合同送往相关管理机关备案[8]。最后，根据农用土地流转双方所签订的相关合同，做好流转登记、变更注册等事宜。
（3）规范企业租地、用地行为。要规范企业租地、用地行为，企业租用的农用土地应当是用于农业生产或者农用科技推广，防止农用土地的非农化”或“非粮化”。
4.3完善农村农用土地承包经营权的流转机制
（1）按照“明确所有权、稳定承包权、放活经营权、保障收益权”的总体思路，加快农村集体土地确权颁证步伐，做实农村土地产权界定等基础工作，完善农村农用土地承包经营权的流转政策，明确农村农用土地产权、流转管理办法、农用再转让及抵押贷款等，推进农村农用土地承包经营权健康、载满、有序的发展[9]。
（2）加强对农村农用土地承包经营权的流转市场的宏观调控、综合运用现有的土地等级评定结果，对不同地段、不同区域的农村土地价格进行划分，颁布一个市场指导价格，让农民在这个最低指导价格的基础上进行土地流转。对于规模化的土地流转，可以将招标竞价、融资租赁等方式引进进去，让市场机制来决定土地流转的价格。
（3）完善基层管理。笔者建议在衡阳市土地流转活跃的县乡设立基层土地服务中心或者土地管理所，用来监督管理该地区的土地流转行为。在管理区域内，对需要流转的土地进行登记，在土地市场中，免费供求双方需要的土地信息，对土地出让方提供价格评估、政策咨询、合同纠纷调解、土地流转档案管理等等。
4.4政府加大对土地流转的政策扶持力度
（1）健全社会保障体系。衡阳市政府可以建立多层次、广范围的农村社会保障机制。包括社会救济、农村社会保险、农村医疗保险、优抚安置、社会互助以及农村合作医疗制度等等。只有当农民真正放下担子，没有后顾之忧时，衡阳市农村土地承包经营权才可以真正取得成效。使农民增加收入，农村经济得到发展，农业生产不断增强。
（2）加大财政扶持力度。设立新型农业经营主体发展专项资金，通过贴息、补助、奖励等形式，支持流转经营主体兴建水利等农业基础设施，扩大生产规模，购买大型农机具，推进技术改造升级。严格落实粮食直补、综合补贴等财政补助政策。
（3）完善农村金融服务体系，为农村农用土地流转提供一个适宜的外部环境。资金链是农业发展的基础，衡阳市政府可以出台对应政策加以扶持。如鼓励农村信用社、农业发展银行、农业银行等金融机构加大对衡阳市农业经营主体的贷款支持、放款贷款政策、缩减贷款融资手续等等。总之，这一系列政策要能够对一些经济实力强，经济效益好的农业经营主体起到融资帮助。
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关于农村土地流转的政策篇9
通知说，无论是随意调整收回农民承包地，还是强迫农民流转承包地，都是对农民土地承包经营权的直接侵害。各级农业部门要高度重视农村土地承包中存在的矛盾和问题，切实履行《农村土地承包法》赋予的职责，加强管理，努力维护农民的土地承包权益。当前，侵害农民土地承包经营权问题已经成为侵害农民权益的突出表现形式。此次将重点检查以下十二类行为：
(一)干涉承包方依法享有的生产经营自。如干涉农民自主安排的生产经营项目，强迫农民购买指定的生产资料或者按指定的渠道销售农产品。
(二)违法收回农户承包地。如强行收回外出务工就业农民的承包地，收回承包地抵顶欠款，违法收回进入小城镇落户农民的承包地，以划分“口粮田”和“责任田”等为由收回承包地搞招标承包，用收回农民承包地的办法搞劳动力转移等。
(三)违法调整农户承包地。如承包期内用行政命令的办法硬性规定在全村范围内几年重新调整一次承包地，借颁发农村土地承包经营权证书之机重新承包土地等。
(四)不落实二轮承包政策。对适合实行家庭承包的耕地，第一轮耕地承包合同到期后，如不执行延长土地承包期三十年政策，不与农户签订土地承包合同，不发放农村土地承包经营权证书，超额预留机动地等。
(五)利用职权变更、解除土地承包合同。如因承办人或负责人的变动而变更或解除承包合同，因集体经济组织分立或者合并而变更或解除承包合同等。
(六)强迫承包方流转土地承包经营权。如强制收回农民承包地搞土地流转，乡镇政府或村级组织出面租赁农户的承包地再进行转租或发包，假借少数服从多数强迫承包方放弃或者变更土地承包经营权而进行土地承包经营权流转等。
(七)阻碍承包方依法流转土地承包经营权。如对承包方合法流转土地承包经营权做出限制等。
(八)侵占承包方的土地收益。如小调整时随意提高承包费，截留、扣缴承包方土地流转收益，截留、挪用征地补偿费用等。
(九)违法发包农村土地。如未经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意将农村土地发包给本集体经济组织以外的单位或者个人，将机动地长期用于对外发包，侵吞土地发包收入，泄露土地招标承包标底秘密等。
(十)侵害妇女依法享有的土地承包经营权。如承包时对妇女实行有别于男子的歧视性土地承包政策，承包期内违法收回出嫁女承包地等。
(十一)行政、司法机关和村级组织不作为。如基层法院不受理农村土地承包纠纷诉讼，农村土地承包仲裁管理机关不受理农村土地承包纠纷仲裁请求，乡(镇)人民政府不受理农村土地承包纠纷调解，农业行政主管部门不受理农民群众有关农村土地承包纠纷的来信来访，村级组织不执行仲裁、司法结论或名义上执行实际上拖延不办等。
关于农村土地流转的政策篇10
【关键词】农村;建设用地;流转;问题
2014年1月19日中共中央、国务院的《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》提出：“在符合规划和用途管制的前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价，加快建立农村集体经营性建设用地产权流转和增值收益分配制度。有关部门要尽快提出具体指导意见，并推动修订相关法律法规。各地要按照中央统一部署，规范有序推进这项工作。”这些工作的推进首先要建立在全面把握农村建设用地流转的现状上。
1农村建设用地流转的现状
农村建设用地流转是促进城乡土地资源合理利用的有效途径。当前，农村建设用地流转日趋活跃，实际上已经形成了一个隐性的土地交易市场。
在本次的实证调查中，农村建设用地流转的实践中有这么几种情况值得深入探讨：随着农村大量劳动力进城务工，农村土地出现大面积的荒芜，很多“有头脑”的村干部做主将这些土地租给企业或他人盖厂房、建仓库;有的市民与村民签定一份农村土地租赁协议之后直接在该地上建立了一栋别墅;还有的村干部卖掉了自己的住宅之后还能村委会申请一处新的宅基地。这些流转方式是否合法呢？这里首先牵涉到农村建设用地的范围问题。中国人口众多，人均耕地面积很少，所以我们必须严守耕地红线，不能改变土地原有的用途，坚决禁止未批先建的行为。《土地管理法》第4条规定，国家实行土地用途管制制度。国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》明确规定，农村住宅用地只能分配给本村村民，城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或“小产权房”。单位和个人不得非法租用、占用农民集体所有土地搞房地产开发。2014年，湖南省政府《关于规范和改进农村宅基地管理的若干意见》再一次明确提出严禁城镇居民在农村购买宅基地。《土地管理法》第62条第1款和第4款规定，农村村民一户只能拥有一处，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。
可见，实践中很多农地流转情况并不符合法律的规定。
2农村建设用地流转的问题分析
要使农村建设用地规范有序地流转，必须培育起规范的农村土地交易市场。现行法律制度虽然许可农村土地流转，但是市场发育不全，一方面是由于专业知识和专业人才不足、大多数市场主体处于不对等地位;另一方面主体不明晰，“农民集体”不具备法律上的人格，在实践中一般都是村民委员会拥有处理农村集体建设用地的权力。《物权法》虽然设计了集体所有土地所有权的三种行使方式：属于村集体所有的由农村集体经济组织或村委会行使;属于村内两个以上集体所有的，由各集体经济组织或村民小组行使;属于乡镇农民集体所有的由乡镇集体经济组织行使。但是对于“农民集体”这一范畴以及成为农民集体成员的条件都并没有做出明确的规定。
农民在流转中处于弱势地位。农民相对掌握的市场信息不全，也不了解土地流转的法律政策;而一些土地使用者钻法律的空子，压低农民的土地价格，严重损害了农民的集体利益。另一方面地方政府管理错位，地方政府为了业绩大搞“土地财政”，以地价作为招商引资的优惠政策，直接对集体建设用地流转进行干预，通过征收后再出让的方式，控制一级土地市场，严重扭曲了土地价格及土地市场运行机制，掠夺了农民本应享有的土地增值收益。
农村建设用地流转市场混乱、政府监管缺位、利益分配过程中农民权益严重受损并导致政府信任危机这是当前集体建设用地流转管理上的主要问题，而这些严重阻碍了农村建设用地的公平、有序流转。
3完善农村建设用地流转法律体系的思考
必须要进一步完善我国农村建设用地流转法律体系，对农村集体建设用地的流转的用途、数量进行控制，缓解政府和农民的利益冲突，一些试点地区和城市的先行经验值得我们效仿。
一是要完善土地物权的法律规定，明确集体建设用地使用权主体，明晰产权是土地进入市场的前提条件，赋予土地各种物权与其他物权一样具有相同的流转权。苏州尝试的“土地股份合作社”是一种大胆的模式，这种模式能够形成多元化的产权主体，在不改变当前法律规定的土地所有权属性的前提下，将农民的承包权、经营权置换成股权，农民成了集体土地的股东，股权收益分配规则明确。这既优化了土地资源的有效利用，又很好的保障了农民的权益。
二是建立城乡一体化的土地流转市场，国有土地和集体土地应具有一样的流转方式和流转权利。成都推行的“建设用地挂钩指标交易”模式在这方面有很好的经验积累。成都市以“还权赋能”为核心，进行了产权制度改革，将农村土地产权归于农民，实现了农民和城市居民一样的土地产权，推动了城乡土地“同地、同价、同权”的制度化改革，为推动城乡一体化土地市场做出了贡献。
三是完善农村建设用地流转管理规则，确立集体建设用地流转的范围、条件、形式、程序以及权利保护和救济途径，合理安排农村土地产权，合理分配集体建设用地流转中的土地增值收益，对政府的权力有监管，有效减少寻租和贪腐，让农民具备与企业讨价还价的法律地位，从而能有效缓解政府的信任危机。
四是建立健全社会服务法律体系，培育并规范中介市场和中介服务机构。完善的集体建设用地流转中介市场，可以提供丰富的建设用地流转资源和信息，提供专业的法律咨询，保障了农民的知情权、参与权和决策权，减少了建设用地流转的成本，实现建设用地流转利益最大化，也分担了政府部分管理责任，形成公民、政府、社会一体的建设用地流转机制。
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