土地征收法律规范篇1
【关键词】集体土地征收；土地征收和土地征用；缺陷及完善
一、目前我国土地征收的法律概况
我国土地实行的是社会主义公有制，即全民所有制和农民集体所有制。那么作为土地所有制的法律表现形式，土地所有权也相应分为国家土地所有权和集体土地所有权。而按照我国《土地管理法》第二条第四款的规定，我国的土地征收也只能发生在国家和农民集体之间，因此本文所谈的土地征收不包括国有土地使用权的征用。
二、当前土地征收制度的缺陷
（一）土地征收权被滥用
当前土地征收过程中所存在的一系列问题与我国土地征收法律、法规的不完善和政府对土地管理的缺位有关。《中华人民共和国宪法》第10条第3款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”《中华人民共和国土地管理法》第2条第4款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律对土地实行征收或者征用并给予补偿。”实际上公共利益的概念已被扩大到经济建设，可以说许多企业都打着“公共利益”的名义来申请用地，那么这就存在一个“公共利益”如何界定的问题。
（二）土地征收补偿标准和范围不合理
1、补偿标准和范围缺乏足够的法律依据
按照目前的土地征收制度，实际上是土地所有权的转移，即由农村集体所有转变为国家所有。既然是两种所有制的转移，那么在市场经济条件下土地的价格就应该由市场来决定，就应该由法定的土地价格评估机构来评估。而现行法律规定是按照被征用土地前3年的平均产值的6―10倍来计算的，一方面这种制度受多种因素的影响如市场、土地用途、地区差异、种植条件等。另一方面按照法律规定集体土地征收是单方强制性的，被征收单位不得拒绝，按照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第25条第3款的规定，被征收土地的农村组织和农民只有对土地补偿标准有异议的，才有权要求批准征收土地的人民政府裁决。
2、征地补偿范围小、标准低
从现行的法律法规来看，土地征收的补偿范围一般限于土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费、地上附着物补偿费、新菜地开发建设基金、土地复垦费或耕地开垦费等。这样的补偿范围在土地市场发展的今天远远弥补不了农民失去土地的损失。因此是否能考虑一下象国外一样进一步扩大征地的补偿范围，如加拿大的土地征收补偿一般包括（1）被征收部分的补偿，必须根据土地的最高和最佳用途及当时的市场价格。（2）有害或不良影响补偿，主要针对被征收地块剩余的非征地，因建设或公共工作对剩余部分造成的损害，可能还包括对个人或经营损失及其他相关损失的补偿。（3）干扰损失补偿，被征地所有人或承租人因为不动产全部或基本征收，因混乱而造成的成本或开支补偿。（4）重新安置的困难补偿。
（三）土地征收程序不规范，缺乏民主
我国土地管理法及其实施条例虽然对建设用地的规划、批准及其实施方案作出了具体规定，但在实施过程中存在许多问题，严重侵犯了被征地农民的利益。如《中华人民共和国土地管理法实施条例》第25条第3款规定：市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟定征地补偿、安置方案，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见。而事实上在征收土地的过程中不但不听取意见，甚至在补偿方案未出台的情况下用地单位就将推土机开到地里。在生活中这样的事早已不是新闻。实质上不管是土地管理法及其实施条例或是村民委员会组织法，其立法目的都是为了规范和监督在土地征收过程中存在的问题。也就是防止征收权利被滥用，在这里主要是指村民委员会和村民小组的主任、组长，因为他们的民主法律意识很淡薄，有些事情不要说召开村民会议，甚至事后也不通知群众，严重违反村民委员会组织法19条规定的民主议定原则。一个小组长甚至连上百亩的土地都敢私自出卖，完全不顾村民的利益，更不考虑失去土地的农民以后的生计，这也是近年来土地上访案件逐渐增多的原因之一。
三、对完善土地征收法律制度的思考
（一）从立法上明确“土地征收”和“土地征用”的概念
我国2004年《宪法》第10条第3款规定：国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。现行《中华人民共和国土地管理法》第2条第4款也规定：国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。上述两部法律虽然对土地征收和征用作出了规定，但土地管理法实施条例及其他有关土地征用的法律法规、部门规章还未作出相应修改，立法上有点滞后，在现行土地征收、征用的操作过程中出现了法律空挡。那么什么是土地征收？什么是土地征用？实际上征收和征用既有共同之处，又有不同之处。共同之处在于，都是为了公共利益需要，都要经过法定程序，都要依法给予补偿。不同之处在于，征收是所有权的改变，征用只是使用权的改变。
（二）尽快制定《土地征收法》
土地征收法律规范篇2
关键词法律经济学效率土地征收制度公共利益
一、前言
土地征收作为一种基本的土地法律制度，普遍存在于各国的法律之中。综观各国法律，土地征收制度的内容基本上是一致的，即：国家或政府为了公共目的而强制将私有土地收为国有并给予补偿的法律制度。建国以来，我国逐渐形成土地的国家所有权和集体所有权两种所有权形式。鉴于征收制度自所有权制度产生时起就作为对所有权的一种限制一直存在，它与所有权制度一起发展，并在社会所有权的观念下觅得其存在的合理性。本文论述的我国土地征收制度主要是指国家对集体所有土地的征收。
在方法论上，法律经济学（Lawandeconomics）别具一格，它运用经济学尤其是微观经济学的理论和方法来对法律进行分析，具有明显的定量分析的优势。经济学的优势在于它是一种事前分析，而法律仅仅是一种事后的“补救措施”。法律经济学将事前分析的方法引入法学研究，可以对新法的制定或法律的修改后果进行事前分析，预防或避免法律制定的重大失误。做为以经济学的理论和方法来研究法律的成长、结构、效益及创新的学说，法律经济学的核心思想是“效益”。即要求任何法律的制定和执行都要有利于资源配置的效益并促使其最大化，以最有效地利用资源，最大限度地增加社会财富。而土地征收制度做为一种剥夺所有权的制度，必须具备“公共目的性”和“补偿性”的条件，从而实现土地资源配置的效率最大化。这正是应用法律经济学对我国土地征收制度分析的重大意义所在。
二。法律经济学视野下我国土地征收制度的缺失
法律经济学研究的基本方法在于分析财产制度是否符合经济规律以及怎样促进资源向效率更高的使用方式转移。征收制度作为财产法中一种十分特殊的制度，引起了法律经济学者极大的兴趣。在法律经济学的视野下，我国土地征收制度至少存在以下问题：
（一）对法律的经济分析就是通过法律促进稀缺资源的有效配置，实现效益，并以效益为目标（或称之为进行制度创新）。即所有的法律活动都要以资源的有效配置和利用，以社会效用的增加为目的。而现行的土地征收法律规定与“公共利益”的目的存在矛盾，导致“公共利益”的范围规定得不够明确，不能使土地资源在征收过程中得到有效配置和利用。
1、立法上的缺失。《土地管理法》第43条规定，“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”，该条第2款同时规定“国有土地包括国家所有的土地和国家征用的原属于农民集体所有的土地。”按照该条规定，单位和个人进行建设可以申请使用原来属于国家所有的土地，也不排除申请使用国家征收的土地的可能。如果是这样，就严重违背了“公共利益”的目的。法律中出现这种矛盾之处是因为立法者在立法时没有区分开公益性和经营性建设用地，以至于土地征收与建设用地笼统的被规定在一块。因此，在土地征收的立法中，我国只是原则性的规定了土地征收必须符合“公共利益”，但具体什么事业符合“公共利益”却没有明确的规定。
2、实践中的困境。虽然立法者对征地目的有着更为严格的限制的意图，但是，我国有关土地征收目的的规定依然不够具体、规范，实践中依然不能很好的防止土地征收的滥用。立法上，我国的《土地管理法》只规定了土地征收必须经过国务院或省、自治区、直辖市人民政府批准，对被征收人认为土地征收目的不符合法律规定时的救济机制却没有任何的规定。但由于我国行政机关现在的工作水平和透明度还不能完全令人满意，因此，过于原则性的规定不利于约束行政机关严格依法实施土地征收。
（二）法律经济学的核心思想是求任何法律的制定和执行都要有利于资源配置的效益并促使其最大化，以最有效地利用资源，最大限度地增加社会财富。而我国补偿的项目较少，远不能覆盖被征地人所有的损失，这是我国土地征收补偿制度的主要缺陷之一。
1、补偿标准偏低，而且以地平均年产值作为补偿标准极不科学。虽然1998年《土地管理法》已经大幅提高了征地补偿标准，但这样的补偿标准在经济发达地区与土地的市场价格相比还是偏低的。根据土地管理法的规定，对土地的补偿和对农民的安置总计为该耕地在征地前三年平均产值的10-16倍，最多不超过30倍。按照这个标准，以现金形式的补偿通常都在每亩1.5-3.5万元之间。实践中，不少地区征地时仅以法律规定的最低标准计算补偿额，被征地方获得的补偿是相当低的。
同时，根据政治经济学的原理，级差地租是由经营较优土地获得的、转归土地所有者占有的一部分超额利润，由个别生产价格低于社会生产价格部分的差额构成。在市场经济和土地所有权存在的条件下，优等地、中等地上的超额利润，最后会通过土地所有者与租地经营者之间的竞争，转化为土地所有者占有的级差地租。所以，土地所有权是使超额利润转化为级差地租的原因，而同级差地租的形成没有关系。不难看出，土地生产条件的差别是级差地租产生的物质条件。土地的有限性和以此为前提的土地经营的垄断，是级差地租产生的社会经济原因。而我国在土地征收的补偿上采用平均年产值的标准，从法律设置上忽视了土地征收过程中级差地租存在的这一经济现实。
2、征收补偿中存在的一个重大问题在于农民不能从土地增值中分享利益。政府往往以较低补偿费获得土地，再以很高的出让金转入市场，实践中，这部分的增值额是非常大的。这些增值额实际上是土地从农用地变为城市用地产生的级差地租。但是，国家对征地过程中的这部分增值额不予确认，也没有让失地的集体组织或农民从增值额中获利。农民集体土地转为建设用地的过程，应当是农民分享城市化和工业化成果的过程，应当有利于缩小城乡差距而不是扩大城乡差距，因此，应解决土地增值分配不合理的问题。
3.补偿发放和补偿方式存在缺陷
（1）土地补偿费用收益主体不够明确。由于历史遗留的因素，土地在国家和集体土地所有权之间的权属界定并不非常清晰，不同所有权主体的土地经常交错在一块。众所周知，征收土地与征用土地是不相同的，前者改变的是所有权，后者改变的是使用权，在存在土地承包经营权的情况下，如果征收土地就涉及到对两个主体进行补偿的问题：一是对所有者即农民集体进行补偿；二是对土地所有权上依法设立了承包经营权的使用权人进行补偿，三是如果上面附着物另为他人所有的，还涉及到第三人补偿。如果土地使用权上设定了抵押权的，还应通知抵押权人，以保障担保物权人的利益。但是，我国现行的土地管理法是怎么规定的呢？只通知和公告农民集体和农民。而土地管理法实施条例竟规定，土地补偿只归农民集体经济组织。那征收的土地承包经营权的补偿费到哪里去了呢？显然，土地法没有考虑到我国土地使用权或承包经营权已流转的法律现实。这给确定土地补偿费用收益主体带来了困难。
（2）土地补偿方式不够灵活，安置方法过于简单，无法解决失地农
民的就业问题。我国现行法律中规定劳动力安置是主要实行货币化安置的方式。计划经济时代，劳动力的就业安置是确保农民生活水平不下降的有效措施。但随着社会主义市场经济体制的逐步确立和户籍制度、劳动用工制度的改革，原有的劳动力安置办法和“农转非”等办法，在实践中很少使用，已失去意义。安置费和土地补偿费、青苗补偿费一并计算补偿给集体纠纷组织，对农民安置问题不再考虑。而我国现在征地补偿的利用机制还不是很成熟。补偿费用有时候就直接发到农民手上，出现农民坐吃山空的现象。农民失地后很难再获得较好的工作机会，缺乏长远的生活保障。
三、完善土地征收制度缺失的法律经济学分析
法律经济学者认为，征收制度的潜在无效率是可以被潜在效率抵消的。法律经济学者对此的解释是，政府征收所涉及的项目一般都是巨大的，牵涉到与许多私人财产所有者的交易，这些复合交易的谈判成本是很高的，原因有二：一是因为政府在规划确定以后放弃原来的购买计划而购买其他土地的成本巨大，私人所有者知道这点后会提出高昂的收购价格；二是因为每一位所有者都希望自己成为最后一个出售者以获得最大的利益，势必影响收购的进度。如果征收者承担了如此巨大的成本，只能提高服务价格，把成本转嫁到消费者身上，这样消费者和征收者双方都不能获益。此外，鉴于征收成本巨大征收者也可能会采取其他措施替收他们计划内的土地，结果，这些土地就不能转到使用效率更高的征收者手中。
因此，对于土地征收制度的完善，从法律经济学的角度应当做如下分析：
（一）明确规定“公共利益”的范围，以法律的形式来确定土地征收制度的目的。
首先，在制定土地征收的法律制度过程中应如何理解要符合“公共利益需要”呢？法律经济学者运用有关公共产品的理论予以回答。根据该理论，对抗性和排他性的私人产品应由私人所有和提供，具有非对抗性和排他性的公共产品（如国防）则应该由公共所有，政府提供这些公共产品是更有效率的。由于政府提供公共产品时的高效率，因此，政府在供应公共产品时征收私人财产才是正当的，反之，政府为了供应私人产品而征收私人财产则是不正当的。供应公共产品也就要求政府的征收符合“公共利益需要”的要求。因此，我国应采取为世界上多数国家所采用的概述加列举式的立法方式，除了保留现有“公共利益”的原则性规定外，还应明确规定“公共利益”的范围。我国以划拨方式取得土地使用权的项目范围与世界各国关于“公共利益”的规定是基本一致的。我国可以以这条规定作为确定我国土地征收的“公共利益”的范围基础，同时将教育、卫生、环境保护等项目明确列入“公共利益”的范围之中。此外，我国还应加强与“公共利益”有关的各项事业的立法，建立我国完整的公益事业法立法体系，具体规定各项公共事业中的哪些建筑、设施可以适用土地征收。
其次，应该严格执行《土地管理法》中的土地征收审批制度，区分公益性和经营性建设用地，将土地征收严格限制在公益性建设用地内。国务院或省级人民政府应加强对土地征收目的合法性的事前审查和事后审查。在申报征地过程中，由指定的机构审核该项目是否符合“公共利益用途”。根据我国的实际情况来看，以各级人大来审核较为可行，只有经审核符合公共利益用途，方可核准征地。
（二）至于为什么要“给予公平合理的补偿”，法律经济学者给予的最简单的解释是，它能预防政府过度使用征收权。如果不存在公平赔偿规定，政府很可能就会积极的征收更多的土地以降低自己的投入成本，而这种做法对整个社会来讲往往是浪费资源和低效的。征收补偿至少部分是为了强迫政府将征收的成本内部化，从而使社会资源配置达到经济学意义上的最佳点。显然，征收行为不仅具有管理成本，而且具有昂贵的机会成本：一旦财产被政府征收，它就不可能再被任何私人使用。如果政府不需要给予补偿，即不需要花钱就可征收财产，那么政府可能会受到“财政错觉”（fiscalillusion）之影响，也就是政府官员将误以为所征收的资源没有机会成本或机会成本很低，从而作出非理性决策。其结果必然导致政府过度征收，进而导致资源的错误配置和浪费。了避免发生财政错觉，宪法要求政府给予完全补偿或赔偿，迫使政府比较征收的机会成本和征收后的财产价值。
因此，在现阶段我国对土地承包关系定位尚未明确的情况下，要完善土地征收的补偿制度：
首先，扩大征地补偿范围，提高征收补偿标准征收条款与补偿条款在法治国家被视为“唇齿条款”，须臾不可分离。土地征收是对集体土地所有权和使用权的永久性转移，农民将永远失去土地的经营权，失去生活的可靠来源和保障。现行法律中规定的征地补偿范围无法补偿因征地给农村集体经济组织和农民带来的损失。我国在第四次宪法修正案中明确规定了补偿的内容，这是立法上的一个巨大进步，为征用、征收补偿立法和实施征用、征收补偿活动提供了宪法依据。立法中应通过对土地所处的地理位置、种植种类和地上建筑物、构筑物、地上作物、农民房屋等补偿予以明确，对相邻土地的损害补偿也应予规定，不断扩大征地的补偿范围。
其次，国家需要承认征地带来的土地增值效益，并使农民从土地增值效益中分享利益。当然，土地征收造成的土地增值很大程度上是由政府开发建设带来的，需要政府投入大量的资金进行基础设施建设，因此，征地后的土地增值也应该有一部分为政府获得。政府可以通过开征土地增值税获得此部分的份额。对被征收土地上的农民进行妥善安置，是征地制度改革能否成功的关键。安置工作应当实行由“以安排劳动力就业为主”转向“以市场为导向的多种途径安置”的原则，拓宽安置渠道。可以考虑以土地补偿费为主，采用以下补偿方式：（1）货币安置；（2）地价款入股安置；（3）社会保险安置；（4）留地安置；（5）用地单位安置；（6）农业安置；（7）土地开发整理安置等等安置途径。但不管采取何种途径，应坚持“保护农民的合法利益”的原则，使农民在失去土地后还能保证其生存权和发展权。
参考文献
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（3）杨松龄：《两岸土地征收法制比较研究》，载于《中国大陆与港澳台地区土地法律比较研究》，天津大学出版社2001年版
土地征收法律规范篇3
【摘要】本文试图从土地征用的权利保护角度说明我国土地法律规范存在的一些问题。
【关键词】土地征用；权利保护；农民利益
目前，我国经济社会呈平稳快速发展的态势，城市化进程迅速展开。而一些地方把“圈地”当“发展”，违法批地，滥用征地权，层层克扣征地补偿费，侵占了农民利益，引发大量社会矛盾。农民失去土地，生产和生活无保障，成为影响社会稳定的一大隐患。土地不仅具有自然属性，经济属性，社会属性还具有重要的法律属性，由于土地资源的稀缺性日益剧烈土地资源的重要性也日益受到普遍的重视，对土地的利用，开发固然要借助于法律予以规制蕴含在土地经营开发过程中的巨大经济利益更是进行土地管理，完善土地立法的动因。
1土地法律规范与土地法律关系的性质比较
土地法律规范泛指调整土地权益的法律法规和规章以及相关的行政规定包括从国家宪法到乡镇一级政府的所有调整土地的文件，而不仅仅是指狭义上的法律规范，理由在于在法律规范并不完善的状态下一些行政性文件具有类似于法律规范的实效由于土地法律调整的利益关系归属不同而产生的差异，这些文件从大类区分为公法类规范和私法类规范受计划经济观念，制度深刻而持久的影响我国的土地法律直到今天仍然是以管理为主突出国家对土地的绝对性支配地位和不恰当地强化了国家对土地的权力，正如有学者指出的那样中国的土地法律不适当地忽视甚至否认社会成员的个体利益和当事人意志"。致使土地法律被定位于土地权力法"从而形成土地权利法的萎缩状态，到目前为止我国的土地法律规范文件不下上百件从立法主体、立法内容权利义务配置规范结构到法规名称都可以看出其对行政权力的强化，而对具有私益性质的土地私法类问题则多半是一带而过语焉不详这种立法局面强化了土地管理部门的权力以及与此相关的土地管理权力意识，而对土地管理部门作为行政机关应有的服务意识没有必要的促进作用"深层次的原因是漠视土地法律关系的多元性从法律关系所指向的利益看土地法律关系分为公法性质的法律关系和私法性质的法律关系两大类具有公法性质的土地法律关系包括土地管理法律关系指的是国家对土地资源进行管理与各类土地管理之相对人所发生的行政法律关系，包括宏观管理关系和具体的土地行政法律关系土地管理法律关系狭义上仅仅是指以土地为媒介在管理者与受管理者之间直接形成的管理权力义务关系但是广义上的土地管理关系还包括以土地为媒介间接形成的土地规划关系土地征用关系土地利用关系土地整治关系与土地保护关系。土地作为一种不可再生的永久性资源规划利用整治和保护是国家的职能"在法律上是国家的一项行政权力。这项权力根源于国家作为政治实体的领土主权"是从国家土地管理权派生出来的管理权力土地税收行政法律关系!这是指利用土地从事商业或者类似商业的经营性行为时，依据法律规定"在土地使用者与国家税收行政机关之间所形成的专业经济关系。是同土地管理关系密切联系但又是独立的公法性质的土地法律关系，具有私法性质的土地法律关系，一般来说是由民法的物权法调整的"包括但不限于如下几类一是土地所有法律关系指土地所有者与其他一切所有者以外的主体之间就土地的占有、使用、收益和处分权能依法产生的权利义务关系我国实行土地公有制故土地所有者只能是国家和集体
2是土地使用法律关系
土地使用者因使用国家或者集体的土地而与国家或者集体经济组织所形成的权利义务关系，是土地所有权与土地使用权分离的法律表现和结果土地征用补偿法律关系：土地征用是政府的公共管理权，而征地补偿是对政府合法损害的一种补救"土地征用补偿是具有私法性质的土地法律关系是被征地之利益相关者的一项请求权，也是政府的一项民事义务土地征用需要详细的法律规范土地国家所有和集体所有两种公有制形式的客观存在!必定发生土地所有权转移而随着经济建设用地急剧增加，必然大量发生不同所有制的土地移转问题理论上可以有国有土地转换为集体土地!和集体土地转化为国有土地两种转移形式我国由于计划经济一大二公$观念和制度的影响!土地移转历来就是只有集体土地向国有土地转移的情形!而从来未发生过国有土地转换为集体土地的例子这种状况在法律上就称为土地单向转移制度。我国现行法律只认可集体土地所有权向国家土地所有权单向转移，广大农村集体所有的土地从新中国建立以来就被以正式或者非正式的方式被征用征收!农村的土地资源日益枯竭和萎缩集体所有的土地资源，其所有权主体实质上被剥夺了对土地的支配权由于禁止土地买卖集体土地无从流转相反，只要国家具有名义上形式上的需要就可以动用国家行政权力将集体所有的土地征用，转化为国有土地"无形中使得作为公有制的集体土地所有制，其所有权主体对土地丧失了实质意义上的支配力。
3我国土地征用存在的问题
根据以上的理论分析可推测土地征用中存在的根本问题主要是由于公共利益的扩大化导致的征用权滥用以及对被征用人不合理的补偿。我国的土地征用制度形成于建国初期，已越来越不适应市场经济的要求，征地难以及由此引发的一系列社会矛盾要求我们仔细分析当前土地征用中的存在的主要问题并在改革中解决这些问题。我们认为根本上存在着如下问题：滥用征用权《土地管理法》规定：“国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用。”也就是说，农用地征用的目的性很明确，即为了满足社会的公共需要。在实际操作中，国家为了进行经济建设也可以动用征用权，将经济建设也归为公共利益的行为，广义化了公共利益的涵义，导致了土地征用权的滥用。我国征地制度脱胎于计划经济时代，带有计划经济的浓重色彩，目前我国的土地征用补偿存在征用补偿范围窄，补偿标准低的现象。新土地管理法确定的农用地征用补偿范围主要包括：土地补偿费、劳动力安置补助费、地上附着物和青苗补偿费。补偿的范围仅限于与土地有直接联系的一部分损失，残地损失和其它间接的损失没有列入补偿的范围。与补偿范围窄同时存在的问题是补偿的标准低。新的土地管理法规定，征用耕地的土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前三年平均年产值的3倍。土地补偿费以农地收益来计算，并没有反映农地转为非农地的预期收益，失去土地的村集体及村民受益程度低，被征用人的利益在土地征用补偿中没有得到应有的体现。我们在苏南的调查显示，土地征用费用仅相当于出让价格的最低。这样的补偿标准，属于市场外的产物，未得到市场的检验与认同，完全是政府行为的结果在征用过程中，不尊重农民的财产所有权，给农民很低的补偿是产生征地难的主要症结。补偿项目设置不合理，劳动力安置困难我国土地征用补偿项目设置主要包括土地补偿费、劳动力安置补助费、地上附着物和青苗补偿费。土地补偿费是对土地所有人的投资以及土地所有权转移的一种补偿和“购买”，地上附着物和青苗补偿费是对土地投资的一种补偿，而劳动力安置补助费的设置是计划经济时代的产物，其实质是一种实物补偿的异化。在计划经济时代，劳动力的就业安置是确保农民生活水平不下降的有效措施。随着现代企业制度的建立，企业有了较大的用工自由，土地征用安置的劳动力容易面临下岗失业的威胁。另外，劳动力安置成功与否，取决于企业的经济效益，如果企业在竞争中被淘汰，则劳动力的生活将面临困难，这与劳动力安置的初始设计目标相背
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4地方政府征地与农民利益之博弈模型构建
4.1严格规定土地用权行使的范围
《土地法》规定国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。但对公共利益范围的界定宽泛模糊，对于“公共利益”的把握基本上属于行政机关的自由裁量权，使地方政府和官员有更大的可能与更多的机会以此为名来实现自身利益。为此，应完善有关法律和政策，可参照日韩等国采取列举加概括的办法严格限定“公共利益”。国家应尽快制定出详细征地目录，只有进入征地目录的用地项目才能启动征地程序。其它非公益性用地，政府不能动用征地权，可以让土地需求方与集体土地所有者进行谈判和交易，地方政府作为组织者、协调者以及监督者参与其中，国家通过税费和土地总体规划进行调控。
4.2实行土地征用协议制度
我国现行的土地管理制度虽然确定了“两公告一登记”的程序，但征地补偿安置主要是由市、县地方政府单方面拟定的，缺乏与被征地的农村集体组织或者农民的沟通和协调，因而导致征地过程中时常发生冲突。实行和健全政府与被征地农民的协商机制，扩大征地行为透明度和广大农民的参与程度，将土地征用过程中的一次博弈转变为多次博弈，可以减免政府与农民冲突的产生，达到共赢的局面。为此，可以在征地程序中增加征地协议环节，政府制定征地补偿方案前应与被征地的农村集体组织或者农民进行沟通，并召开村民代表会议广泛征求村民代表意见的内容，让他们充分表达自己的利益，使他们的合法权益得到了相应保障。
4.3建立土地仲裁纠纷机构，保障农民在征地过程中的合法民主权利。
按照目前法律规定，在征地过程中发生补偿费用争议的，应有县级以上政府协调，协调不成的则有批准征用土地的人民政府裁决。由于农地征用主体是地方政府，因此地方政府实际上既是“运动员”又是“裁判员”，在征地博弈中农民处于弱势地位，缺少有效的利益表达机制和渠道。因此可以将土地纠纷问题引入司法程序，建立独立于政府的仲裁机构来裁决征地纠纷和对农民进行司法救济。一方面既可以降低农民抵制政府违规征地的成本，又可以提高抵制成功的可能性；另一方面相应地是对地方政府违规征地的一种“威胁
”，弱化违规征地的力。其次，经仲裁机构裁决后，对于有些农民恶意抵制的可以申请强制执行，保障征地的顺利进行。这样，有利于推动政府与农民的博弈达到理想状态可以有效的保护国家、集体、农民三者的权益。
5结语
综合上述分析，土地所有者的民事权利和利益，土地使用者的在先权利和土地上的他项权利，因为土地被征用所引起的损失或者预期的收益，应当给予及时有效和充分的补偿。不能以其他任何理由限制甚至剥夺相关各方的民事权利。不得以土地规划利用关系代替土地征用民事法律关系，掠夺被征用地之民事权利和利益。上述土地法律关系概括表明，土地法律关系区分为私法关系和公法关系，由于土地公有制分为国家所有和集体所有两种形式，由此产生了国家对集体的土地进行征用的问题，并进而影响到被征用的土地之使用者的利益，土地法律规范确认的土地所有权单向转移制度和土地征用中忽视土地私法关系和权利保护的弊病，需要通过立法加以改进。
参考文献
土地征收法律规范篇4
关键词：国有土地；房屋征收；补偿；条例；可操作性指标；评价
中图分类号：D912.3 文献标识码：a 文章编号：1004－0544(2012)04－0134－04
土地，作为国家赖以存在、延续的最重要物质资源，自文明创始以来就一直是人类所珍视、追逐的目标，“人类文明的标志就在于通过以国家强制力为后盾来确定人们或各社会集团对于土地的权利”。土地征收法律制度作为土地法律制度中的重要组成部分，更需高度关注与重视。2011年1月19日，《国有土地上房屋征收与补偿条例》(以下简称《条例》)正式公布并生效，这标志着我国的土地征收法律制度进入了一个全新阶段，公众普遍对其操作性有着更高的功能期待，然而该条例的可操作性究竟如何，在《条例》刚实施不久的情形下，可以针对《条例》文本进行评价。
一、《条例》的可操作性评价指标
一部法规范性文件，即使制定程序合法，内容完备且不违背上位法，形式规范，如果不能在实践中得到很好地适用，也只能是没有生命力的一纸空文，这样的立法实际上是对宝贵立法资源的浪费。因此“可操作性指标”是评价法律质量的一个重要标准，只有具有较强可操作性的法律才可能成为高质量的法律。本文中“可操作性”是指，法律规定有效地付诸行动，得到实施的程度。法律的可操作性强，就意味着法律能够更有效付诸行动，得到更好的实施；法律的可操作性弱，法律在运用中困难程度就更大。
具体说来，法律可操作性评价具体指标有三，即：规范完整性、规范明确性和适用频率。
规范完整性主要考察构成要素完整的规范条数和无后果构成要素的规范条数之间的比例。完整的法律规范构成要素包括假定条件、行为模式和法律后果三个部分。构成要素完整的规范条数在整部法律中所占比率越高，其从规范完整性指标来看的法律可操作性越强。因为缺乏法律后果的规范意味着有行为却无相应处理结果，该行为模式的法律效力在实践中就会存在问题，常常会出现操作难与执行的局面。
鉴于《条例》出台的时间短，在实践中难以全面考察其适用频率，因此以文本为对象，我们主要从规范完整性与规范明确性两方面来评价其可操作性。
二、可操作性具体评价
(一)规范完整性
此次新出台的《条例》共计35条，分为总则、征收决定、补偿、法律责任和附则五大章。其中构成要素完整的规范条数共29条，无后果构成要素的规范条数共6条，构成要素完整的规范条数占该条例规范总数的83％。
在6条无后果构成要素的规范中，1条是有关立法宗旨的规定，2条是有关法律原则的规定，另有1条是有关实施附则的规定，这4条从立法层面而言无需具有法律后果这一构成要素。除去此4条，实际真正产生影响的无后果构成要素的规范为两条，即第15条和第29条，仅占新条例规范总数的5.7％。因而，单就规范完整性这个指标而言，《条例》具有很高的可操作性。
《条例》第15条规定：“房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，被征收人应当予以配合。”然而却并未规定当被征收人不予配合时该如何担责，使得针对被征收人制定的配合义务极易在实践中形同虚设，缺乏强制效力。被征收人不配合，征收纠纷便随之而来。
第29条规定：“审计机关应当加强对征收补偿费用管理和使用情况的监督，并公布审计结果。”如若审计机关未依法对征收补偿费用管理和使用情况进行监督，或未公布审计结果该承担何种法律后果?是比照第30条针对市、县级人民政府及房屋征收部门的工作人员的担责规定，还是另依他法?缺乏有效的法律责任，使得审计机关自身行为缺乏规制，易怠于行使其监督职责。
(二)规范明确性
1、完善进步之处。在《条例》颁布生效之前，有关土地征收与补偿，主要适用的是《土地管理法》、《土地管理法实施条例》、《物权法》、《城市房屋拆迁管理条例》与各地方根据各自具体情况所制定的相关地方性规章等。其中最重要的、在全国范围内生效的为《土地管理法》。可通过与上述法律法规的比较，来评价分析《条例》的进步与完善之处。
(1)适用范围的明确性。法律规范的适用范围又称法律规范的效力范围，即法律规范对于什么样的人，在什么时间、空间范围内对于人们具有拘束力。法律规范的适用范围包括在时间上的适用范围、在空间上的适用范围和对人的适用范围。此处，我们主要对空间上的适用范围加以评价。
原《城市房屋拆迁管理条例》仅适用于城市规划区内国有土地上的房屋及其附属物的拆迁。集体土地上的房屋拆迁适用《土地管理法》、《物权法》等有关集体土地征收的规定及相关地方性法规规章的规定。在《条例》出台前，法律规定的征收范围不但包括基于公共利益而征收的土地，还包括非公益性商业用地。允许非公益性商业用地的征收，在实践中极易造成征地权的滥用，利用国家权力不当地剥夺私权，侵害原土地权利的合法权益，易造成行政权力的腐败。
为从制度上解决这一问题，此次新条例做了严格限制。首次对征收范围进行了具体细化的明确。十一届三中全会确定的土地管理制度创新精神应该是逐步缩小征地范围。根据该精神，《条例》规定：只有为维护公共利益才可进行征收，从而排除了非公益性商业用地的征收。
统计资料表明，截止到2007年底，全国征地用途中仅有20％土地是为绿化等公共利益的，80％的农用地被征用后转做房地产开发、高速公路修建等建设用地。
针对此现状，《条例》第1条规定：“为了规范国有土地上房屋征收与补偿活动，维护公共利益，保障被征收房屋所有权人的合法权益，制定本条例。”在原《城市房屋拆迁管理条例》第1条“加强对城市房屋拆迁的管理”的基础上增加了“维护公共利益”，与《物权法》的相关规定相一致，即只有为了维护公共利益，才能进行征收。
同时该法首次对“公共利益”进行界定，以列举的方式严格限制其范围，《条例》第8条明确规定其所指的“公共利益”主要包括国防、外交需要，组织实施能源、交通、水利、教科文卫体、资源环保、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业需要，保障性安居工程建设需要等。第一次以法律的形式划定了在理论上和实践上都存在较大争议的“公共利益”的大致范围，避免实践中因为规定不明而出现征收范围肆意扩大的现象。
除此，首次明确排除了“违建”补偿，明文规定违规建筑不属于《条例》的补偿范围。违规建筑是否获赔一直是土地征收实践中的争议问题，《土地管理法》与原《拆迁管理条例》均未对该问题做出直接规定，造成实践中纠纷不断。《条例》第16条首次明确规定：“房屋征收范围确定后，不得在
房屋征收范围内实施新建、扩建、改建房屋和改变房屋用途等不当增加补偿费用的行为；违反规定实施的，不予补偿。”这一规定有效解决了“违建”获赔的争议，打击了部分地方为获得更多补偿款而临时突击扩建的行为，有利于公平正义。
(2)执法主体的明确性。原《拆迁管理条例》在对征收工作主体进行规定时用词混杂。其在第5条规定“县级以上地方人民政府负责管理房屋拆迁工作的部门(以下简称房屋拆迁管理部门)对本行政区域内的城市房屋拆迁工作实施监督管理”，第7条却规定“市、县人民政府房屋拆迁管理部门应当自收到申请之日起30日内，对申请事项进行审查：经审查，对符合条件的，颁发房屋拆迁许可证。”同时使用“县级以上地方人民政府”与“市、县人民政府”造成在实践中区级人民政府征收权的资格争议问题。而《条例》则统一规定为“市、县级人民政府”，有效避免了区级人民政府征收主体资格的争议问题。
(3)执法对象的明确性。原《拆迁管理条例》第1条规定：“为了加强对城市房屋拆迁的管理，维护拆迁当事人的合法权益，保障建设项目顺利进行，制定本条例。”由此可知，其将执法对象定为“拆迁当事人”。但何为“拆迁当事人”?在实践中，往往难以界定，范围不一。是仅指房屋所有权人?抑或包括房屋承租人或其他利益相关人?《条例》则避免了“拆迁当事人”这一模糊概念的使用，而采用“被征收房屋所有权人”这一更为具体明确的表述，缩小了执法对象的范围，在司法实践中更具有操作性。
(4)执法程序的明确性。《土地管理法》并没有细化具体规定土地征收程序，仅在第46条笼统规定，“国家征收土地的。依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”。被征收人应当在公告规定期限内，到有关部门办理征地补偿登记。即“法律条款并没有明确事前知情和主动参与的权利，而只是强调了被征收人要履行事后参与的义务，而法律实体之外又缺乏必要的协商或听证程序作为补充，加上农民受知识层次、信息占有量等因素的限制，参与公共事务能力较弱，如果没有适当的程序制度作保障，在利益受到侵害时往往不能及时有效地维护合法权益。”
《条例》则对执法程序做了具体细化。第8条至第29条完整规定了征收与补偿的执法程序，涵盖征收前至征收后的全部过程，使实践过程中的每一步均有法可依，有法可循。特别是对于房屋所有权人私权的保护，比之《土地管理法》更为全面具体。第27条首次提出“先补偿，后搬迁”的概念，顺应民心地将禁止野蛮拆迁写入条文，符合依法治国，建设社会主义和谐社会的需要。“先补后搬”这一概念的首次正式提出也有力保障了房屋所有权人的财产权，从而在最大程度上地维护了私权。
同时，从程序上否定了行政强制拆迁。作为一贯争议热点，行政强制拆迁在此次《条例》中的废止有着巨大积极意义。据住房城乡建设部统计，近几年来，行政强制拆迁的比例平均为0.2％左右，强制拆迁过程中出现的恶性事件虽然是极少数，但必须高度重视，切实采取有效措施，杜绝此类事件发生。新条例第28条规定：“被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。强制执行申请书应当附具补偿金额和专户存储账号、产权调换房屋和周转用房的地点和面积等材料。”这一规定有利于文明拆迁的实现，促使拆迁部门采取更为温和的拆迁谈判方式，在一定程度上缓和了征收方与房屋所有权人之间的矛盾。
(5)执法标准的量化不确定性。执法标准的量化不确定性可经下列公式加以计算：
执法标准的量化不确定性=(处理项上限－处理项下限)÷处理项上限
经上述公式计算所得的商越大，则执法标准的量化不确定性就越大。因为根据上述计算公式所得百分比越大，意味着条文在内容上就具有更大的自由把握与发挥的空间，在实践中行政机关的自由裁量权就越大，即该条文在内容上的随意选择性与量化不确定性就越大，操作起来因缺乏明确规定与标准就越发困难，法律可操作性也就越小。
《土地管理法》在多方面存在执行标准的量化不确定性。以征收补偿标准为例，该法第47条是有关土地征收补偿的核心规定，这条概括性的规定构成我国土地征收的根本制度。透过条文可知，我国《土地管理法》规定的土地补偿标准是：土地补偿费为被征耕地前三年平均年产值6－10倍，安置补助费为4－6倍，二者的总和最高不得超过被征用前三年平均年产值的30倍。套用执法标准的量化不确定性公式，将字母a设为常量，代表被征耕地前三年的平均年产值，则土地补偿费的上限为10a，下限为6a，代入公式即为：
(10a-6a)÷10a=0.4
即该条文的量化不确定性为40％。
反观，新条例第19条规定：“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。”按照理性的交易规则，开发商给付的补偿款会尽可能贴近市场价格，不太可能过多偏离市场价格。因此土地补偿费的上限价格会接近于其下限价格，即接近于市场价格。换言之，上限与下限之间的差额近乎为0，则带入上述公式即为：
0÷市场价格=0
即该条文的量化不确定性为0，亦即意味着该条文的可操作性非常高。通过上述计算清晰可知，新条例在土地征收补偿费方面，其可操作性明显高于《土地管理法》。
需要注意的是，上述公式只适用于金额的计算，对于同种条件不同处罚或不同条件不同处罚的情形并不适用。这两种情况因种类不同而不能相比。对于前者，即同种条件不同处罚的规定，在实践中很易造成执法机关都倾向于选择更有利于自己的a处罚方式，而逃避另一种相对而言获益少的B处罚方式。比如条文若规定执法机关可以采用罚金或吊销执照的方式进行处罚，则在实践中绝大多数执法机关都会选择罚金而不采用吊销执照的方式，从而造成行政权力的滥用。这种选择权实际上具有很大任意性与自主性。量化不确定性大，法律可操作性小。
而对于后者，即不同条件不同处罚的规定，虽在形式上是放于同一条文中，然而在实质上却可拆分为两个不同条文的内容。在a条件下实施对应的a处罚，此为一个条文的内容；在B条件下实施对应的B处罚，此为另一个条文的内容。不同前提条件，不同处理结果，应分开确定计算其量化不确定性，不可笼统套用上述公式计算。
2、存在问题。虽然总体而言，《条例》具有较强法律可操作性，较之《土地管理法》与原《城市房屋拆迁管理条例》在规范明确性方面有了很大改善与进步，但不可避免的亦在一些方面仍存在问题，需进一步完善其内容，以增强其可操作性。
(1)在适用范围的明确性上，有关“国有土地”的范围规定还需要进一步界定。《条例》的适用范围是“国有土地”，相对于原《城市房屋拆迁管理条例》，适用范围更大，然而“国有土地”的界定是一个复杂问题。“现实中的‘国有土地’大
体有这样几种：一是已征用或已经确权给使用者的国有土地；二是依时颁发的土地房产所有证换发新使用证的国有土地；三是城市市区居民使用的土地，按城市的土地属于国家所有，在土地初始登记时确定为国有土地：四是城市、城市郊区的农民特别是城中村居民，因转户、拆迁等情形，土地随之转为国有土地；五是第二次全国土地调查中对城市市区的土地调查登记为国有土地的：六是依法不属于集体所有的国有土地。
实践中面临的复杂问题是，有的‘国有土地’未经过征收程序，有的没有给原集体经济组织支付过补偿，有的是先办理房产所有证后办理土地使用证，有的仍然由农村集体经济组织使用甚至仍然是农用地。”而《条例》仅笼统规定“房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回”，则上述各类国有土地是否都适用“收回”规定?是否排除某些情形?如何确定哪些被收回的国有土地应该补偿?“例如，因‘城中村’改造、居民转户等原因形成的国有土地是否补偿?第二次全国土地调查中登记为国有土地是否补偿?没有支付过征用补偿而直接按‘城市土地属国家所有’规定登记发证的原集体土地是否补偿?这些问题直接影响能否收回土地使用权。”因为《条例》未对“国有土地”的范围进一步界定。所以在房屋征收的实践操作中有可能造成无法可依的局面，从而使该新条例的可操作性大打折扣。
(2)在执法主体明确性上，有关房屋征收实施单位及其法律责任的规定需要进一步完善。按照现行规定，“建设单位是拆迁人，可以自行拆迁，也可以委托拆迁单位实施拆迁，由于拆迁速度和建设单位、拆迁单位的经济利益相关。容易造成拆迁人与被拆迁人矛盾激化。这是由当时的历史条件所决定的。二次征求意见稿在征求意见稿规定政府是征收补偿主体、取消建设单位拆迁的基础上，进一步明确，房屋征收部门可以委托房屋征收实施机构，承担房屋征收与补偿的具体工作。房屋征收实施机构不得以营利为目的。房屋征收部门对房屋征收实施机构实施房屋征收与补偿的行为应当负责监督，并对该行为的后果承担法律责任。”首先，此处的房屋征收实施单位到底指谁?“不以营利为目的单位主要有三种：一是国家机关，二是承担行政管理职能的事业单位，三是民办非企业。从立法意图来看，国家机关可以排除，但房屋征收实施机构究竟是属于承担行政管理职能的事业单位还是民办非企业，抑或两者兼而有之?”期望予以明确。其次，对于超出房屋征收部门委托范围所实施的行为，房屋征收实施部门该如何承担法律责任?若由房屋征收实施部门自身承担，则若在其不具有承担能力的情形下，谁该为其承担?这些都是实践中将遇到的问题。
(3)在执法程序明确性上，有关土地价值确定程序、房屋调查登记的规定和被征收房屋的“土地用途”的认定规定需要进一步细化。《条例》第2条规定：“为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人(以下称被征收入)给予公平补偿。”而对于被征收的土地，则只在第13条规定：“房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回。”除此并无进一步的处置办法。有收回，则应有补偿。法律规定的补偿标准仅为“合理”二字，那么这便涉及到对“合理”的判断。何谓合理补偿?补偿多少才谓合理?这其中的关键问题即为对被收回土地的“价值”进行确定。尤其是划拨土地，作为被收回土地的主要类型之一，其价值在实践中向来难以确定，然而新条例并未对划拨土地的价值确定程序予以规定。
实践中收回国有土地使用权的操作程序应该如何?有关国有土地“收回”应由谁执行?补偿主体是谁?鉴于当前我国大多城市社区(居委会)是从原生产队改制而来，集体经济组织实体早已发生转移，那么，转移后的补偿主体是谁?“许多住宅用地原来给村(居)委进行过补偿，那么，现在应补给谁?国家、省级项目在被征收房屋的国有土地上进行建设的，要不要给市、县政府进行土地补偿?”进一步探讨，依什么程序计算补偿金额?“《条例》明确被征收房屋价值的补偿是‘被征收房屋类似房地产的市场价格’，显然已包含了土地补偿或土地使用权收益。那么，原集体经济组织的土地补偿应该如何计算?单位和个人获取的‘市场价格’中要不要显化‘土地价值’?同时，房屋价值由‘具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定’，其‘相应资质的房地产价格评估机构’实际上是住建部门确定的资质，那么国土资源部门确定资质的‘土地价格评估机构’能否参与?”以上均是尚待进一步明确之处。
新条例第15条规定：“房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记。被征收人应当予以配合。调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布。”
“对房屋及相关情况进行调查登记，是新条例新设立的程序，调查登记的情况在很大程序上决定了公平补偿的基本要求能否实现。但对被征收人拒不配合的，如何处理，新条例并未规定。”笔者以为，可采用信息登记公开的方式，将拒不配合的被征收人情况登记在册，用以备案，建成档案系统归总，便于随时查阅。
新条例第16条规定：“房屋征收范围确定后，不得在房屋征收范围内实施新建、扩建、改建房屋和改变房屋用途等不当增加补偿费用的行为；违反规定实施的，不予补偿。房屋征收部门应当将前款所列事项书面通知有关部门暂停办理相关手续。暂停办理相关手续的书面通知应当载明暂停期限。暂停期限最长不得超过1年。”如何界定是否擅自改变“土地用途”?被征收房屋所使用的土地用途如何认定?条例尚未有明确规定。依据前述《条例》第15条规定，被征收房屋用途的认定，主要采取调查登记的办法，那么如何“调查登记”?法律并未明确规定。条例只规定房屋征收部门进行调查登记，则国土部门是否同样有权参与调查登记?“房屋用途与土地用途是否应该‘登记一致’?改变房屋用途的同时改变土地用途是否不予补偿?新建、扩建、改建房屋的同时，擅自改变土地用途和改变土地使用条件的是否要处罚?改变土地用途行为在被征收房屋‘调查登记’时被认定为‘合法’的，国土部门还要不要处理?
事实上，长期以来拆迁工作中房屋和土地用途的认定，与能否顺利达成拆迁协议有着十分直接的关系。为了获得更大的经济利益而改变了住宅用途，但在拆迁时得不到满足，一些‘钉子户’就是这样产生的。”因此，必须对被征收房屋的“土地用途”认定程序加以进一步明确。
三、评价结论
土地征收法律规范篇5
关键词：农村；土地征收；问题；对策
一、我国农村土地征收的现状及问题
农村土地征收是指国家以公共利益为需要，按照法定的程序和权限将集体所有土地转化为国家所有土地，并依法给予被征地的农村集体和个人合理补偿和妥善安置的法律行为。土地征收行为是一个平衡公共利益与集体利益、个人利益的行为，国家在征收农村土地过程中要充分考虑到土地对于农民的重要性，做到法理与情理的结合。当前我国农村土地征收过程中存在的主要问题如下。
（一）法律规定不完备，农地征收制度不健全
1.宪法规定的内在悖论
根据《宪法》第10条的规定，城市土地全部属于国家所有，可能属于集体所有；土地的所有权禁止流通；土地所有权改变的唯一途径就是征收；征收是国家行为，且必须以公共利益为需要。这就表示城市要想扩张，就只能征收集体所有的土地；而征收的集体土地又不能用于商业开发。然而现代化城市已经不可能没有商业开发。因此，在中国的城市化进程中，《宪法》第10条形成了一个内在的悖论。对于这一悖论，政府只是简单地将城市化等同于公共利益，从而违反了宪法自身关于公益征收原则的规定。
2.补偿标准偏低
《土地管理法》关于征收补偿标准的规定，虽历经多次修改，标准有所提高，但土地补偿费与安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的30倍，这一标准仍然偏低。首先，它远远不能补偿土地所有人的全部损失。其次，作为一种补偿标准，它也极不合理。再次，它不仅损害了农民的集体利益，而且实实在在的损害了单个农民的利益。失地农民的生活状况远不如失地之前。最后，对比征收之后的国有土地出让金收益，征收补偿微不足道。
3.土地增值收益归公
根据土地管理法第54、55条的规定，一般情况下，建设单位要使用国有土地，原则上应先缴纳土地出让金等费用。然而“新增建设用地的土地有偿使用费，30%上缴中央财政，70%留给有关政府”的规定，虽然后面有“留给有关政府的资金都专项用于耕地开发”的规定，但既没有监督措施，也没有任何追究违反法律责任的规定，从实际运作来看，这一规定无异于一纸空文。
（二）农地征收程序不规范，权力滥用严重，腐败频发
1.征收过滥、浪费严重
在我国，征收过滥的问题几乎一直与征地制度相伴而生。特别是20世纪90年代以来经历的两次开发区热，大量土地被圈占，其中43%的开发区土地处于闲置状态。多征少用、征而不用的现象十分突出，大量土地抛荒浪费。
2.补偿过少，分配不公
补偿过少表现为：法定补偿标准偏低；在原本较低的标准幅度内，实际补偿又就低不就高；补偿数额占土地实际价值的比例过低；有限的补偿款不能及时发放到农民手中。在我国，土地征收后，国家取得的收益比村集体获得的补偿还要多。
3.权力滥用，腐败频发
在农地征收过程中，违规操作十分普遍，广泛存在着越权审批、违法审批、先征后批、征而不批、征而不用、征地不公告、账目不公开等违法违规操作现象。有些地方乡镇政府甚至为规避法律，以租。由于缺乏有力监管，与土地征收相关的腐败案件频频发生。
（三）思想观念落后，法律意识不强
1.政府功能定位不明，缺乏服务意识
市场经济的开放性、竞争性、法制性要求国家的公权力不能过多干涉私人的交互领域，私权利的保障与公权力的制约是现代政府职能转变的方向。此外，有关国家机关工作人员法律意识淡薄，轻视农民权益的保护，认为为了国家利益牺牲个人利益是天经地义的事情，从而导致其作风浓厚，缺乏服务意识。
2.社会观念落后，身份歧视严重
僵化的户籍制度将农民从职业变成一种身份。城乡二元结构的管理体制使农民在经济生活、政治生活等各个方面都受到不同程度的歧视，逐渐沦为二等公民，这是社会价值观畸形发展的一种非常态现象。我国是一个农业大国，农业人口占总人口的绝大多数，“三农”问题是我国发展的根本问题，任何人都无理由歧视农民。
3.乡村农民原子化，维权意识淡薄
在土地征收过程中，原子化的农民根本不可能与国家机器相抗衡；即使暂时结合起来，也更容易被分化。最近几年，因为土地征收问题上访的农民越来越多，但仍有许多农民面对自己的权益受到损害，因慑于公权力的威严而不敢反抗，只能忍气吞声，维权意识不够强烈。
二、对我国农村土地征收中出现问题的对策
（一）完善相关法律法规
1.《宪法》第10条的再解释或修正
针对现行宪法的悖论性规定，政府将城市化解释为公共利益显然不合理。因为，“城市的土地属于国家所有”从逻辑学角度来看，此为一个典型的陈述句，没有使用模态词，因此不是行为调节规范，而是确认规范。其中的城市当然不能包括“将来不断发展之后的城市”，亦即并不存在约束未来的目的。而且中国的工商业化、城市化、城乡一体化是现代化必由之路，这一过程要充分维护并增进农民的利益。因此，根据文义解释、目的解释和社会学解释，结合规范的性质，在《宪法》修正之前，应当对《宪法》第10条中城市的含义作缩小解释，将其限定于“已经存在的、现有规模的城市”。
2.制定新的土地征收补偿标准
十报告指出，推动城乡一体化发展，必须改革土地征收制度，提高广大农民在土地增值收益中的分配比例。这将以前所未有的力度保护农民权益，解决我国农村目前上访最为集中的土地问题。我国必须制定新的土地征收补偿标准，把农民的财产性补偿和安置补偿分开处理。一方面，对于财产性补偿进行现金补偿，并根据当地经济发展水平，制定动态补偿标准；另一方面，将安置补偿多样化，可以通过就业、培训、留地、入股、纳入城市社会保障体系等多种方式实现。现行补偿标准规定土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前三年平均年产值的三十倍。新的标准主要在补偿安置结构上给予调整，将财产性补偿和安置补偿分离，确保农民充分享受到土地增值收益。财产性补偿主要通过货币支付来实现，将原来按照耕地产量进行补偿、安置的计算办法，改为依据经济发展水平的动态条件，制定动态补偿标准，这就很大程度提高了农民在土地征收中的财产性收益。
3.完善我国《物权法》有关规定，保障农民土地增值收益
物权法应当统一整合城乡建设用地使用权，当农村建设用地使用权人不是本农民或农民集体经济组织时，承认其用益物权的法律地位。对于非因公益性建设需要使用农民集体土地的，应当赋予集体土地所有者应有的处分权能，允许他们作为市场主体进入建设用地使用权流转的一级市场进行土地使用权交易，在平等协商的基础上签订民事合同确定供需地双方的权利义务。
（二）严格农地征收程序与监管
1.建立土地征收部门对征收是否符合公共利益需要的认定程序，以防过滥征地
对公共利益的认定必须严格按照法律规定，而不能由行政机关任意裁量。若土地征收部门认定建设单位申请事项符合公共利益的需要，则应当提前书面通知拟被征地人，给予其一定的异议期。在法定期限内，被征地人对需用地人申请事项符合公共利益有异议的，可向法院，由法院依法做出裁决。
2.完善土地征收部门对被征收土地范围的确定程序
土地征收部门依据法律规定，若认定用地人的申请符合公共利益的需要后，则应当正式通知用地人和被征地人，就双方土地征收事项举行听证。土地征收部门在听取当事人双方的意见后的基础上，根据双方提供的证据和自己调查收集的证据，决定是否批准用地人的申请以及征地数量、范围等事项。此外，还应完善土地征收听证程序，并将其作为土地征收的必经程序。
3.健全土地收益的分配与监管机制
部分学者建议，被征收土地的补偿费归农村集体经济组织全体成员所有，地上附着物和青苗补偿费归其原有者所有。省级人民政府应制定统一的征收土地费用分配和监督使用办法。被征收土地的村集体经济组织应将征收土地补偿费的收支与分配情况，向本集体经济组织全体成员公布，接受监督。禁止一切侵占、挪用被征收土地的单位和个人的征地补偿费的行为。
（三）转变观念，提高法律意识
1.土地征收部门要转变职能，提高服务意识
在征收土地过程中，政府应处于中立地位，即政府在征收土地过程中处于中间立场，应该不偏不倚。同时，建议理清政府在三级土地市场中的职责和扮演的角色。通常来说，一级土地市场就是政府垄断；二、三级土地市场是在市场规律主导下，由政府监管的土地市场。一级土地市场中，政府直接与被征地农民发生关系，这就要求政府应注重被征地农民的利益诉求，更好地履行其服务职能，不应简单地以土地所有者的身份进行强制征地，避免与被征地农民发生冲突、矛盾，而应更多地考虑被征地农民的土地补偿、就业、安置、社会保障等问题，推进征地工作顺利开展。
2.打破身份歧视，提高全民道德素质
政府要下决心打破歧视待遇，提高全民的道德素质。第一，建议调整、改革户籍制度，减少或消除社会成员因户籍制度所带来的各种不平等待遇。第二，建议国家将国民收入分配特别是文化教育、卫生医疗、交通电讯、水电设施等公共服务方面向农村和农民进行政策性倾斜。尤其应加大对农村人力资源开发，人力资源教育的投入力度，提高农民就业能力。第三，建议建立、健全农村社保制度，使农民都能享受卫生医疗保健，看得起病，解决农村人的老有所养、病有所医。第四，建议中央加大对农村财政转移支付的力度。第五，建议在全社会提倡道德教育，纠正人们扭曲的价值观，提倡人人平等。
3.增强基层民众的凝聚力，提高农民的维权意识
要克服农民“原子化”的现状，增强农民群体凝聚力，提高法律意识。一方面，政府要大力发展农村教育，在提高农民的文化素质的基础上，大力宣传《宪法》、《土地管理法》等相关法律法规，增强农民对有关土地法律法规和政策的了解，使农民知道自己的权利义务，明确自己享有哪些利益，同时还应为农民建立相应的申诉渠道，鼓励农民运用法律武器保护自己的合法权益。另一方面，农民要主动学习法律法规，自觉学法、守法、护法、用法，提高法律意识与维权意识，使自己的合法权益不再受到侵害。同时农民在维权时也要注意采用合法合理的方式，不能暴力抗法、恶意欺诈，要依法办事、诚实信用。
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土地征收法律规范篇6
摘要改革开放30年，中国经济在迅速发展的同时，土地资源日益紧缺，集体土地征收便应运而生。集体土地征收对经济发展的促进作用是不言而喻的，但是其本身的缺陷也对社会经济的发展产生了负面影响。全文对集体土地征收的内容、现状、缺陷进行了阐述，并在此基础上提出相应的政策建议。
关键词集体土地征收利益征地补偿
集体土地征收指国家为了社会公共利益的需要，经过法律规定的批准权限和批准程序，给予土地所有权人一定补偿后，把原来集体所有的土地转变为国家所有。土地资源紧缺是我国经济发展的瓶颈之一，而集体土地征收是解决这个问题的灵丹妙药。合理实行集体土地征收是有利于我国经济持续稳健发展的。但目前我国土地征收机制并不完善，征收和补偿标准不统一，征收程序不规范，缺乏严格的法律监管。因此，完善和规范集体土地征收制度就显得日益迫切。
一、集体土地征收现状和缺陷
（一）补偿标准较低，所有权人利益得不到完全满足
目前，集体土地征收补偿主要是按被征地“年产值倍数”法确定，以农村集体土地征收补偿为例，征地补偿主要分为土地补偿、安置补助、青苗补偿、地上附着物补偿四个部分。但是补偿标准普遍偏低，某些地区的补偿甚至不能满足农民的基本生存需要，如耕地的补偿标准为前3年平均产值的6-10倍，折算起来普通耕地能补偿1-3万元，这对于与土地相依为命的农民简直是杯水车薪。所有权人利益得不到满足,导致集体土地征收困难重重。
（二）单方面强制性，所有权人意愿得不到充分表达
由于民众的意愿得不到满足，被征地者和政府意见往往不统一，所以现阶段集体土地征收大多都是政府“一头热”。民众的积极性不能被充分调动起来，导致土地征收频频出现单方面强制征地事件，这种做法激化了社会矛盾，影响社会和谐建设，不利于社会的长期稳定和经济的持续稳健发展。
（三）法律法规不健全，监管体系不完善
我国国情较为特殊，并无外国经验可借鉴，加上关于集体土地征收的法律法规不十分健全，没有一个统一固定的标准，因此土地征收程序非常不规范，对集体土地征收的监管不到位。“强拆强征”、“以租”、“私扣补偿”等现象屡禁不止，擅自改变土地用途的违法操作也时有发生。
二、集体土地征收的政策建议
（一）合理调整补偿标准
改变传统的单一补偿标准，根据市场定价进行补偿，即对被征地的补偿应该参照当时被征地地区的综合地价，并对被征地者生活做好安置。在确定补偿标准时政府应该注意到，在社会保障体系不健全的农村，土地是农民最后的生活保障。因此，对于农村集体土地征收要适当调高补偿标准，争取民众的理解和支持。如对农村耕地的补偿不能单纯的一次性的补偿，因为耕地的收益是持续性的，所以对于耕地的补偿应该也是持续性的。
（二）集体土地征收必须公开、民主、合理、科学
首先，集体土地征收程序必须公开、透明，让民众广泛参与，只有进行民主协商，使民众的意愿得到充分表达，争取民众的理解，征地工作才能得到民众的支持，征地工作才不会陷入被动。与此同时，更要改善集体土地征收工作方式，征地工作态度要友好，对持不同意见的民众要积极劝说和开导，严禁强拆强征，激化矛盾。最后，对集体土地征收要科学规划、合理利用，提高对土地的利用率，减少对土地资源的浪费。
（三）做好征地善后工作，改善民众生活条件
根据调查显示，现行被征收土地的农民往往只是得到一笔补偿款，而住房安置、工作安置往往被忽略和遗忘。导致被征地后，民众又面临着住房、失业等问题。这不仅不利于集体土地征收工作执行的，更不利于社会的稳定。征地部门应该要想民众之所想，给民众之所求，切实考虑民众的处境，理解民众的难处。唯有如此，征地的执行才会得以顺利进行。
（四）完善法律法规，规范征地行为
加强立法是目前集体土地征收的当务之急，只有有完善的法律法规做后盾，民众才有维权的武器；只有有了完备的法律法规为依据，政府才能依法执政；只有有了健全的法律法规，执法者才能依法严厉打击征地过程中违法违规行为。
三、结语
总之，随着改革开放的深化，集体土地征收制度的作用还会越来越凸显。但是，集体土地征收制度必须要不断完善，集体土地征收的方案要科学制定，集体土地征收的方式要合理合法，集体土地征收的程序要公开透明，集体土地征收的监管要有法可依、有法必依，只有这样才能对中国目前土地资源紧缺状况有所缓解。反之，如果土地征收制度的缺点得不到改正，不仅不能缓解中国土地资源紧缺的现状，反而还会激化社会矛盾，继而影响社会的和谐。因此，政府要为集体土地征收制度的完善下狠功夫，民众也要理解和支持政府的政策，这样集体土地征收制度才能实现双赢。
参考文献：
土地征收法律规范篇7
关键词：国有土地房屋征收公平补偿革新局限性社会影响
社会经济文化的不断发展，需要相应的法律法规与之相配套，在国有土地房屋征收政策方面，2001年颁布的《城市房屋拆迁管理条例》已经不能适应现在的社会发展，因此，《条例》的出台，对国有土地的征收程序以及条件做了更加规范、严格的要求和补偿标准，一定程度上，使我国的国有土地征收与补偿制度从根本上发生了变化。
一、国有土地上房屋征收与补偿法律的改革完善
（一）征收条件做了严格限制
《条例》中明确规定国有土地房屋的征收只能用于“公共利益”，商业建设对土地的征用不适用于本条例，《条例》主要维护的是被征收人的利益和社会公共利益，并在第八条里对公共利益的所涵盖的范围做了详细的限制，严格的征收条件从一定程度上维护了国家和人民的公共利益。另外，政府对房屋进行征收前，一定要走严格的法律法规程序，进行风险评估。
（二）房屋征收部门与被征收人的关系得以明确
房屋征收的当事人是征收部门和被征收人，两者之间是补偿与被补偿的关系，征收部门指的是县级以上负责房屋拆迁管理的部门，而之前《城市房屋拆迁管理条例》中的拆迁人，包括了商业建设单位，在《条例》中规定了政府才是房屋征收的补偿主体，避免了建设商与被征收人之间的矛盾冲突，更好的维护了被征收人的利益，促进征收工作的顺利进行。
（三）房屋征收和补偿程序更加规范具体
在房屋征收过程中，要坚持民主的基本原则，要严格按照标准程序进行房屋征收，结果要公开、公示，要维护公众的知情权、监督权，房屋征收部门应该将相关征收法律和相关内容以宣讲、公告的形式传达给被征收人，《条例》还赋予了被征收人参加听政会、自主选择评估机构等，公众的意见由政府和专家认真考虑并给出最后结果和原因，这种相对民主化的方式有效维护了被征收人的权利，提高了公平、公正、公开的透明化程度。此外，严格按照先补偿、后搬迁的房屋征收原则，在走正规程序的同时，最大程度的保护了被征收的合法权益；《条例》中规定，土地被征收后，被征收人的土地所有权被收回，国有土地根据公共利益需要重新核发国有土地使用权证。
（四）完善了补偿机制
《条例》结合了《物权法》的相关内容，将公平作为最基本的补偿原则贯穿始终，只有保证了公平公正，才能使社会和谐稳定，因此，补偿价格作为敏感问题，一定要做到相对公平，要给被征收者最基本的公平对待，避免因赔偿引起的上诉、纠纷等现象；之前，房地产价格评定机构都是由拆迁人选定，容易出现不公平或者让被征收者心理产生不公平的现象，因此《条例》中规定评估机构可有被征收者选定，以保证民主和公平；《条例》中还将补偿内容作了补充，被征收者可以选择货币补偿或房屋补偿等，规定补偿安置资金不得挪为他用，必须专款专用，并确立奖励机制，鼓励被征收者积极配合，降低起抵触情绪；对于等级范围之外的违建建筑，坚决维护国家财产，不给予补偿。条例的补偿标准比《城市房屋拆迁管理条例》更具体、公平，更好的保护了被征收人的合法权益，维护了社会安定。
（五）建设单位不得参与搬迁活动
过去，建设单位为了满足自己的利益目的，采取一些过激乃至违法等暴力行为，强迫拆迁人搬迁，因此引发了不少事故，影响了社会和谐，所以，《条例》中明确规定，建设单位等有利益关系的部门单位不能参与拆迁活动。
（六）完善“行政裁决”体制，取消强制拆迁
《条例》中规定的房屋征收部门也就是政府既是补偿主体也是拆迁当事人，那么政府享有裁决权就不合理了。因此，法律规定的事项和被征收人对征收决定不服的情况才能申请行政裁决，还可以提起行政诉讼和行政复议。此外，为了维护被征收者的权益，防止强制拆迁激发政府与公民的矛盾，所以不保留政府强行拆迁的权利。
二、国有土地房屋征收与补偿法律制度的局限性
尽管《国有土地房上房屋征收与补偿条例》的颁布，进一步规范并具体规定了一些内容，但是仍存在一些问题需要进一步完善。
集体土地房屋征收未纳入规定。《条例》中只保障了国家土地上房屋征收规范内容，却忽略了城中村集体土地的征收，集体土地和国有土地的性质都是为了公共利益，但是房屋征收问题被区别对待，而没有确立统一的法律法规。
偿价格是国有土地房屋征收中最受关注的问题，《条例》中虽然规定评估机构由被征收人选择，但是最后的评估费用都是由房屋征收部门出资，因此，评估结果存在“泡沫”，难以达到真正的公平公正。
土地使用权的相关补偿没有在《条例》中明确规定，而且只对房屋所有权者进行了赔偿，承租人作为受害者，没有对其给予一定的补偿，只能通过合同法来维护自身权益；搬迁过程中，执行力度有待完善，《条例》中规定了防止政府的强制征收权利，但是遇到特定情况和紧急需要时，就会因此耽误拆迁进程。
三、结束语
总而言之，《国有土地房上房屋征收与补偿条例》的颁布虽然一定程度上完善革新了征收补偿制度，一定程度上避免了纠纷，但是法律治理是一个长期的过程。《条例》中部分补偿价格、承租人补偿机制和行政诉讼等相关机制还不够完善，这些问题都会影响公平公正，不利于维护社会稳定。因此，新《条例》是我国法治的进步，在此基础上，国有土地房屋征收与法律制度有待进一步完善。
参考文献：
[1]陈坦文.我国城市国有土地上的房屋征收补偿制度完善研究[D].安徽大学，2012
[2]路天飞.国有土地上房屋征收补偿范围及程序的完善[D].吉林大学，2014
土地征收法律规范篇8
物权法规范土地征收探析
【中图分类号】DG22.39文献标识码：B文章编号：1673-8005（2013）02-0042-01
1物权法中土地征收制度的进步性
1.1强调了土地征收的公益性
土地征收权的行使是对土地所有权的一种剥夺，是对所有权规则的一种破坏，只有出于公益目的才叫合理。商业性用地原则上是不应列入此范围的。《物权法》则于第四十三条规定，“国家对耕地实行特殊保护，严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量。不得违反法律规定的权限和程序征收集体所有的土地。”明确土地征收必须是为满足公共利益的需要，指明了土地征收的前提条件。
1.2明确了财产所有权平等保护的理念
《物权法》明确规定，国家所有财产、集体所有财产、私人的合法财产受法律保护，禁止任何单位和个人侵占、哄抢、破坏。这就表明《物权法》强调平等保护国家、集体和私人的物权。平等保护意味着物权的主体在法律地位上是平等的不能认为为了国家取得财产所有权而牺牲集体物权利益是理所当然。这一点是我们探索中国土地征收制度时应具有的前提理念。
1.3补偿范围有所扩大
我们惊喜地发现，物权法第四十二条关于补偿范围的规定中除了土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等《土地管理法》已经强调的补偿外，还增加了安排被征地农民的社会保障费用，以保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。对农民来说，“家”就是一个生长在土地里的概念，目前仍有很多地区的农民以务农为主要谋生渠道。当逐渐失去土地，当脚边的田地产量日益减少，由于缺少技术和学识，他们面临的将是失地又失业的困境。而一次到位的补偿金只能让他们坐吃山空，并非长远之计。
1.4强调对土地承包经营权的保护
《物权法》第一百二十一条规定：“因不动产或者动产被征收、征用致使用益物权消灭或者影响用益物权行使的，用益物权人有权依照本法第四十二条、第四十四条的规定获得相应补偿。”第一百三十二条规定：“承包地被征收的，土地承包经营权人有权依照本法第四十二条第二款的规定获得相应补偿。”物权法的这一规定开辟了土地征收物权保护的新领域，弥补了《土地管理法》在用益物权保护上的空白。物权法作为基本法将土地承包经营权放在用益物权中的首位，强化对农村土地承包经营权的保护，是众望所归。
2我国土地征收制度中存在的问题
2.1土地征收中的利益冲突
土地征收制度往往与房屋拆迁，以及其它地上物征收交织在一起，有着很大的复杂性。近年来我国关于土地征收的纠纷不在少数，不但造成官民之间关系紧张，还容易引起群众事件，严重影响社会稳定。特别是城镇化大步向前的今天，土地征收中涉及到政府、用地人、被征收人三方的利益需求。在实践中产生了以下矛盾：政府以公共利益为由将集体土地予以征收，又以不符合法律规定的划拨公益条件为由对该土地实行有偿出让，尽享其中的差额利益。对被征收人而言，当土地被征收时，就住宅及其相应的宅基地使用权而言实质上都被一起“征收”了。他们失地失家又失业并意识到转变土地所有权能产生更大收益时，自然也要求享受这部分利益。三方的利益冲突共同影响了国家土地征收制度的实施，并导致了一系列问题的产生。
2.2回避公共利益的界定
“公共利益”这一词，在宪法以及其他法律法规中出现频率很高，但是没有一条规定可以告诉我们究竟什么是“公共利益”。如今，万众瞩目下的《物权法》仍未对其所强调的公共利益给予明确的解释。有学者反对将公共利益的内涵在物权法中加以界定，因为公共利益有很大的不确定性和复杂性。但是，我们无法忽视现实中，很多的违法占地就是打着“公共利益”的幌子在光天化日之下进行的。法律都是在实践中摸索检验、不断试验、不断弘扬才成功的，因噎废食的回避主义只能使顶风作案的人更加得意放肆，不知这样下去，有一天“公共利益”这个词会不会变成一种讽刺。
2.3土地征收补偿的范围、标准和分配情况不尽人意
关于补偿标准，《土地管理法》用各种数字和公式以土地的产值为基础去规定耕地征收补偿的限度，未考虑土地被征收再出让后市场价格上涨的因素。《物权法》对原有法律的死标准采取了默认态度，在考虑农民的损失时，只规定了对直接损失的补偿，间接损失原则上不予考虑。有时，一些地方以发展地方经济和公益事业、解决工作经费为由，层层截留或挪作它用，真正到农民手中的更寥寥无几了。这种计算标准还完全抹煞了农用地变为非农用地的价值变化，对被征收人是极不公平的。关于补偿范围，《物权法》虽加入了被征地农民的社会保障费用，但是现实中能对此贯彻执行的并不多。其实，即使是部分失地，很多情况下农户会被征收大半的土地，残地无法实现原有的土地功能。
2.4土地征收的救济不充分
在土地征收过程中，如果被征收人对于政府执行中不公开等程序上的不公正有异议怎么办？对于不服补偿标准实体上的争议又如何解决？一旦是违法征收又如何挽回农民的损失？实践中我们还不能找出一个准确有力的答案。有权利就要有救济，在土地征收中的救济却姗姗来迟。《土地管理法》第十六条规定：“当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院。”究竟是什么处理决定？是否包括土地补偿标准的争议？我们不得而知。至于是按民事诉讼处理还是按行政诉讼处理更是无处参照。现实中，被征收人寻求司法救济时，民庭认为一方当事人是国家机关，无权受理；行政庭也以补偿标准是双方协商，应属民事诉讼为由，不予受理。被征收人状告无门后，往往以上访、缠讼等极端方式寻求一个说法。不过该法对政府的裁决权却有很清晰的规定。我们知道，在征收过程中，政府的角色确实应该是中立的，但事实上，很多地方政府并没有站在一个超脱的地位，反而经常是其中的一个利益相关人，这样的规定恰恰使政府成了自己的法官。我们寄予希望的《物权法》对此继续“保持沉默”，只规定土地征收的物权内容和少许规则，至于如何救济只字未提，让被征收人的物权利益形同虚设，成了没有盔甲的战士。
在现实生活中，社会要和谐发展，土地征收制度就要在法律的规范下，配合政策的合理制定和实施，随着实践中发现的一些新问题，不断加以完善，从民生角度最大限度的维护被征收者的利益。
参考文献
土地征收法律规范篇9
美国是世界上第一个以宪法的形式确定农地征收的国家，在美国宪法第五修正案就明确规定：“非依正当法律程序，不得剥夺任何人的生命、自由与财产，非依公平补偿，不得征收任何私有财产或土地为公共使用。”第五修正案以最高法的形式确认了农地征收的基本原则与精神，这个制度设计至今已经有了200多年的历史，是美国农地征收制度中的最高规则。美国联邦及各级政府依照宪法第五修正案比较好地设计了农地征收制度，征收者与农地所有人对簿公堂的情况较少。
而我国与美国相比却是另一番景象。国土资源部在2013年的一组统计数字中表明，仅2013年上半年我国农民或农村集体组织上访到信访部门的关于征地纠纷、违法拆迁的情况占到了上访案件总数的80%，这显然是一个惊人的数字，在这80%的案件中有一半涉及到征地纠纷，有90%涉及到征地拆迁补偿安置问题。在当前我国新型城镇化发展过程中，因征地发生纠纷引发的群体性事件占到全部群体性事件的60%以上，对新型城镇化的进程及农村地区社会稳定造成了不利影响。因此，从构建和谐社会的角度看，美国成熟的征地市场机制及良好的征地法治机制值得我们借鉴与学习。
美国农地征收的制度框架
美国的土地有公有与私有之分，公有土地包括为联邦政府、州、县及市政府所有，但这部分土地在今天占有的份额不大，不到20%，而且份额随着土地的自由买卖在不断减少，其他的土地皆是归私人所有。但在美国建国初期，绝大部分的土地都是归各级政府所有①，在19世纪西部大开发及后来的土地大流转运动中，政府所有的大部分土地均卖给了公民个人，美国各级政府认为土地的私人所有及自由流转能够提高人们生产的积极性，土地作为一种生产资料，既可以带来生产收益，还可以带来资产增值，资产增值必须在交易、流通过程中才能实现。在城市化进程中，随着城市规模的扩大，势必有大量的私人拥有的农地被占用，这就是农地征收制度的由来，在农地征收过程中，绝大部分的城市化用地均是与农地拥有者之间自由交易完成的，只要是规划合法及符合法律规定，政府不会干预这种自由交易的征收行为。但有时为了应对市场失灵及重大公共利益的需要，政府会主动征收农地及其他私人土地。按照联邦宪法及其他法律，政府的土地及不动产征收权主要有三种形式：基本征收权(eminentDomain)、狭义的警察权(policepower)及管制性征收权(Regulatorytaking)。
美国农地征收制度的宪法原则
“公共使用”目的原则。公共使用是美国征收制度的前提原则，只有为了公共使用的目的行使政府征收权，这样征收权才是正当的。但“公共使用”的范围难以界定，模糊性比较大，在实际运用过程中，容易引起争议。长期以来，美国有两种对立观点，一是“公共使用”的狭义观点，即以公共使用为目的的征收必须是公众能够直接使用或实际使用的土地或不动产。联邦最高法院的托马斯大法官曾经在相关案件中认为，公共使用最自然、最妥当的解释是，当政府征收占用土地或不动产，而公众能够按照宪法及法律权利去使用这些土地或不动产时，此时征收才是出于“公共使用”的目的，而不是为了任何公共目的或公共需要去行使征收权力。
但随着美国城市化进程的加快，在20世纪初期，狭义的观点被扩大了，成为了第二种广义上的“公共使用”，即公共使用不再是直接使用，而是能够给公众带来实惠的符合公共利用的，即可认定是公共使用。这个广义公共使用的观点持续了近100年，直到2005年最高法院在著名的“凯伦案”中认为公共使用的宽泛理解不符合宪法的基本精神，政府征收不动产交给开发商用来发展经济、振兴社会福利是滥用权力。该案件的判决产生了深远的影响，使得公众认识到限制政府征收权的必要性，截至2013年1月，美国除了阿拉斯加之外，其他的各州均在宪法中确定了“公共使用”目的的直接为公众使用或实际使用的原则，为保障公民的私有财产权作出了安全性的保障。
公平补偿原则。宪法第五修正案中，确定的正当法律程序原则中，明确规定了公共征收的公平补偿原则，美国所有州的宪法均确认了联邦宪法第五修正案的内容，因此，公平补偿是征收制度中一项基本宪法准则。在美国制宪者看来，公平补偿原则是对国家权力的一项实际性的约束，如果在补偿机制中政府需要支付高昂的费用与成本的时候，势必会约束政府的征收行为。公平补偿原则从法律上看，似乎是一个抽象的、模糊性的原则，但实际上，在美国公平补偿的标准在发达的市场体系下是确定的。联邦最高法院在对公平补偿进行认定时，提出了依据“公平合理的市场价值”②标准来对被征收的财产进行评估。按照最高法院认定的标准，任何不动产在市场上均有一个相对合理公平的价格，这个价格是客观存在的，不包括主观因素在内。但2005年“凯伦案”的判决，最高法院认为，征收不动产除了给所有权人造成了客观上的实际损失，还包括给所有人造成了情感伤害，补偿的标准应该按照“公平合理市场价值”的1.5倍予以补偿。
正当法律程序原则。在农地征收过程中的正当法律程序一般有以下几个步骤：第一，政府机构首先必须得到国会(地方议会)或者是法院的同意令(当然有些州要求政府在征收之前必须先行与当事人沟通，自愿交易，这是先置程序)。第二，政府有关机构应该将征收农地的范围、用途及补偿标准等告知所有权人。第三，法庭就政府的征收文书举行听证，政府部门应该就征收的范围、用途、补偿标准等问题进行说明及举证，法庭可以允许政府部门先行检查被征收的农地质量，但需要向法庭交纳保证金。但有没有陪审团参与农地征收的听证程序，各州法律规定不同。如果有陪审团参加，陪审团的职责就是判断补偿的标准是否合理，但判定征收行为是否合法是法庭的职责。第四，当法庭裁定政府的征收行为合法后，政府应该在征收之前一次性支付补偿费用。至此，农地征收程序结束了。这个程序不属于农地征收纠纷解决程序，如果所有权人不服或者是法庭裁决政府征收令无效，农地所有权人或政府部门皆可以上诉，至此，征地纠纷程序启动。但实际上，在美国这种征地纠纷案件比较少。
农地管制性征收与补偿机制
如前所述，管制性征收是美国农地征收制度中一项特殊的形式，实际上是一种农地管制补偿制度。该制度起源于20世纪初期，在城市化的进程中，农地流失比较严重，为了保护耕地，美国创立了该制度，在合理范围内的管制是无需补偿的，是属于合法的政府权力。但如果对农地管制过严，就会使得农地失去了增值的机会，超越了私人的承受力度，此时，便属于管制性征收的范畴，即政府在经济发展、区域规划中对土地使用限制使得公民财产遭受损失，政府应该依法给予补偿。
政府对农地用途进行管制，其初衷很好，能够在一定程度上保证基本耕地，保障粮食安全。但管制制度限制了农地用途，实际上就是在一定程度上限制了农地的流转权，这毕竟是妨碍了农地所有权人由于农地参与开发增值所带来的收益。因此，为了补偿农地所有权人因农地管制带来的经济损失，美国采取了多种措施及政策对农地所有权人进行补偿，以此保证社会发展公平。
一是强制卖出制度。当农地或是房屋等不动产受到经济管制或区域规划等方面立法限制性，使农地或房屋丧失了增值潜力的时候，此时管制性征收便形成，所有权人可以向法院提起诉讼，要求政府必须购买该受到管制的农地或不动产。
二是政府向所有权人征收农地发展权。农地发展权是美国农地制度中一项重要的权利，是所有权与经营权分离的结果，换句话说，农地发展权是在经营权基础上衍生出的独立性土地权利。政府部门或公共组织基于公共利益、区域发展规划的需要，可以以合同的形式向农地所有人购买农地发展权来限制农地交易的政策，这便是农地发展权的征购。政府通过购买取得了农地发展权之后，便确认了之前的政策限制，不再对此进行开发，农地所有权人卖出了农地发展权之后，仍然可以享有所有权，可以继续耕种，但不能改变之前政策的限制，也因此失去了发展的机会。
三是农业税收优惠。农业税收优惠是一项普遍的政策，只要是属于基本农地、特种农地的范畴，不限于管制程度、管制用途，也不限于管制时间，按照相关的法律，政府可以减轻农地所有者的赋税来激励所有权人来认同政府农地管制制度。这其实是一项农业支持政策，与农地发展权征购、强制卖出制度并不矛盾，可以叠加使用。
美国农地征收制度对我国的启示
美国的农地征收制度在征收权设计、征收权运行规则及运作机制、征收补偿等诸多方面有很多可取之处。我国在新型城镇化的进程中，各种征地纠纷及征地安置补偿纠纷在不断增加，借鉴美国农地征收制度中的可取之处，可以为完善我国农地征收制度提供参考与借鉴。
设立“管制性征收”制度。从我国当前的法律规范来看，在公法领域只强调管制权力的正当性，却没有涉及到管制权力过当时的责任问题，这是立法的失衡。在《土地管理法》中规定，农村土地除了乡镇企业用地、宅基地、农村公共设施及公益事业用地之外，其他的农地严禁转作农村集体建设用地，《物权法》中也确定了农地管制制度的正当性，将农田划分为基本农田与一般耕地，严格了限制了农地用途的流转。③农地用途的限制实际上就构成了管制性征收，我国并没有确定这种管制的过当性，实际上剥夺了农民对未来土地预期增值利益，是对农民享有的土地发展权的一种剥夺。在对农地发展权剥夺的过程中，没有任何补偿机制，对农民来说是一种巨大的利益牺牲。因此，在当前新型城镇化的进程中，国家需要考虑到二元分治结构下农民长期以来为了国家粮食安全所做出的巨大牺牲，应该在确立农民土地发展权的基础上，创立类似于美国的管制性征收制度，依据管制程度的差异及农民实际损失的大小，国家要给予农民公平合理的补偿。
确定公共利益的界限，规范公权力的征收行为。从宪法的角度看，国家如果对公民不动产行使征收权，其唯一的理由或依据，就是为了公共利益之需要。因此，公共利益的范围应该是明确的、具体的，如果公共利益范围不确定，比较含糊，那么征收权在行使的过程中就会导致公权力与私权利之间的冲突，可能会导致征收权的滥用。公共利益的界定比较困难，在美国也是经历了一个漫长的过程，直到2009年，美国的大部分州才以宪法列举的形式确定了政府征收的公共利益界限。我国现在的民主法治建设还处于初级阶段，行政权过于庞大，更有必要对于征收行为中的公共利益予以界定。
以美国各州宪法规定及相关实践经验为参考，对于正处于新型城镇化建设阶段的我国而言，可以将公共利益界定在军事国防、公共基础设施、国家大型基础设施、教育与慈善、棚户区改造等建设方面。当然，社会发展在加快，立法列举的方式具有滞后性，为了使得公共利益保持一定的弹性，可以设定一个兜底条款，即包括不属于这五个方面的其他的关涉到公共利益的情况。但为了避免行政机关滥用兜底条款，行政机关在行使征收权的过程中可以就一事一议的方式请求立法机关解释。除了兜底条款之外，还应该设立一个范围排除式条款，在法律中明确哪些事项应该被排除在农地征收的理由之外，即哪些事由不能成为公共利益的范畴。④比如为了发展经济的需要等情形。只有将排除条款与兜底条款结合在一起，才能限制政府征收权的滥用。
设立农地发展权，确立市场化的补偿机制。我国尚未建立土地发展权制度，法律严格限制了农用地转化为非农用地，只有国家对集体所有的土地进行征收，才能改变土地的用途，因此，导致了国家完全按垄断土地一级市场，剥夺了农民将自己使用的农地转化为更高收益的非农用地。现有的法律体现了土地发展权的一些理念与做法，比如《土地管理法》中对土地使用权的规划、转让的规定体现了土地发展权的影子。我国法律中大部分的制度安排均将土地发展权益归为国有，但在征地制度中也有部分是归于集体所有。法律的缺位与法律规范与实施之间的矛盾，导致土地使用、转让、变更过程屡屡发生冲突，土地发展权的引入是土地产权改革的方向之一。传统的征地制度在国有化程序下严重侵害了农民的权益，应该将这部分权益让渡与农民和农村集体组织，赋予农民及农村集体组织的土地发展权，通过限定征地范围、提高征地补偿标准及改变征地用途等建立公平的土地发展权。因此，应在确定农地发展权的前提下，重构国家征收法律制度及补偿机制，按照市场价格公平确定被征收农地的土地发展权，并以此作为补偿依据，让农民能够在城镇化进程中分享到土地增值的利益。
规范农地征收的基本程序。我国当前行政征收程序不是很规范，主要包括征收决策、补偿及补救等程序，与美国相比，在程序设置上还比较粗放，难以规范征收权的运行。因此，可以借鉴美国的相关经验，重构我国的农地征收程序。第一，确定协商谈判为农地征收的前置性程序，并不断完善征收公告制度，对于征收的范围、方式、时间等具体内容予以明示，保证农地权益人的知情权。⑤第二，确立农地征收的听证程序。农地征收对于农地的承包人来说是件大事，政府有关部门应该就征收目的，补偿标准及救济途径举行听证会，并确保农地承包人的异议权。第三，完善相关的参与机制。在农地征收的过程中，应该就调查、安置、补偿及评估等事项邀请农地承包人全程参与，并确定财产评估的专业性及补偿的公平性、市场化。第四，法院应该扩大案件受理范围，建立相应的征地纠纷及征地补偿纠纷的司法审查及救济制度。当农地承包人与政府之间发生征地纠纷及征地补偿纠纷时，法院应该保持中立公正的受理及调查态度，做出公平公正的司法审查。
土地征收法律规范篇10
【关键词】土地征收;物权法;农民
近年来,随着我国社会工业化、城镇化发展进程的加快,国家对于土地的需求量开始迅猛增加。于是,征收农村集体的土地就成为新增建设用地、扩大城市规模的主要途径。我国实行土地公有制,农村土地所有权主体是农村集体经济组织,但农民又对该土地享有承包经营权,土地征收涉及多方利益,故完善的土地征收法律制度既能保证土地利用的可持续发展、保障土地使用的公共利益需要,又能保障土地所有权人和使用权人的生存利益和其他合法权益。
一、我国土地征收的法律制度现状
我国土地征收是计划经济时代的产物,而且我国目前涉及土地征收的法律主要有《土地管理法》、《农村土地承包法》等行政管理味极浓的规章条例之中,土地征收涉及到土地所有权人和土地用益物权人的利益,我国新出台的《物权法》虽然明确了土地征收的要件,即:第一,征收必须是因公共利益的需要。第二,征收必须遵循法定程序。第三,征收必须给予相对人以合理补偿。但对土地征收法律制度在征收原则、征收目的、征收程序、征收补偿等方面仍然欠缺可操作性,而且对于土地征收的侵权责任,现行法律更是鲜有规定。因此,很有必要对土地征收法律制度进行全面的反思。
二、我国土地征收法律制度存在的缺陷
(一)征收的目的――“公共利益”缺乏明确的法律界定。世界各国的土地征收法均以“公共利益”需要为土地征收的必要条件,我国《物权法》也明确规定征收的目的是为了公共利益,但什么是公共利益?它包括哪些事项,其范围如何界定?现行法律并没有予以明确,这也是《物权法》中最具争议的条款。实践中,各地方政府假借“公共利益”之名实为商业性用地或为了进行城市扩张,打着公共利益的幌子,将征收来的土地办开发区、进行旧城改造、商品房开发、盖工厂建写字楼,完全背离了征收制度的本质和目的。
(二)土地征收程序不合理,违规征收现象时有发生。现行立法对土地征收程序规定得比较粗糙,缺乏合理性:其一,征收行为缺乏透明度,作为征收利害关系人的集体和农民在征地前被剥夺了知情权、协商权、申诉权,完全处于任人宰割地位。从土地征收的决定,到补偿费的标准和征收争议的解决等,都完全由行政机关决定。其二,缺乏对土地征收进行有效监督和公平裁决的机制。我国土地管理法及其实施细则等没有规定土地征收的监督和公平裁决机制。实践中,政府集土地征收者、土地交易者、土地争议裁决者等多种角色于一身,根本无法监督,导致大量违法征占土地的不法行为发生。
(三)土地征收补偿不合理。其突出问题表现为:首先,征收补偿范围狭窄,虽然《物权法》在补偿费用的基础上增加了被征地农民的社会保障费用,但如何安排,缺乏可操作性。其次,补偿标准过低,测算依据不合理。征收补偿仅考虑被征地的原用途和原产值,不考虑土地本身的价值,更不考虑土地的预期收益,没有将土地作为资产处置。而且,土地补偿费,安置补助费总和不得超过土地征收前三年平均年产值的30倍。法定的征地补偿远远不足以解决被征地农民的长远生计。再次,补偿分配不合理。《物权法》规定了农村集体所有权主体的三级体制,所有权主体的多极性和不确定性造成了集体土地所有权主体的虚位。在发放补偿金的时候,乡镇政府、村委会以及集体经济组织相互争当所有权主体,通过各种名义克扣征地款,导致承包经营权人不能享受应该享有的利益。此外,补偿方式单一,“一次性给付货币”的补偿方式,过于简单的补偿机制无助于农民土地经济利益以外的利益损失。
(四)土地征收侵权责任机制未予明确化。有权利,就有救济。农民作为土地承包经营权主体,是土体征收制度中利益最大受害者,但在面临土体征收侵权行为时却不能通过《民法通则》中一般侵权行为的救济途径即提讼来救济权利,实践中,即便是涉及土地征收(用)与拆迁补偿的案件人民法院也多数不予受理,即便受理,也多驳回诉讼请求,正常的司法途径解决不了,农民却多以上访的方式寻求救济,造成混乱。
三、我国土地征收法律制度的重构
法律制度的基本功能就是合理的分配利益。土地征收涉及多方主体利益,完善土地征收法律制度,均衡各方主体利益,须重构土地征收法律制度。
(一)法的基本原则体现了立法者的立法理念,重构土地征收制度,必须首先确定立法的基本原则。我国的土地征收制度应该遵循以下基本原则。
1、利益平衡原则。土地征收是牺牲少数人的利益满足大多数人的利益,是利益之间的取舍。《物权法》的基本原则是平等保护,征收除非迫不得已并符合利益平衡的原则不得为之。
2、司法救济原则。任何权利,在受到侵害时均得行使一定的救济手段对其进行救济。反之,若一项权利在受到侵害时没有救济手段保护,这一权利只能说是“空权利”。对于被征收了土地的农民而言,土地被征收,意味着其生存权等重要权利受到了严重的侵害。法律必须赋予农民在土地被征收时的司法救济手段,这样才能建立起土地征收制度的一道坚实的屏障,保护农民的土地权益乃至生存权利。
(二)正确界定公共利益,实现征收启动的法定化。可以选择概括与列举兼采的立法方式,明确规定可以动用征收权的“公共利益”。具体可借鉴梁慧星教授拟定《物权法》草案稿时对“公共利益”的解释:国家为了公共利益的需要,可以依法律规定对农民集体所有的土地实行征收,并给予公正合理的补偿。在为举办下列事业必需时可行使土地征收权:(1)国家机关用地;(2)国防军事用地;(3)国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地;(4)城市基础设施、公益事业用地;(5)法律规定的其他用地。法律还必须规定禁止性的兜底条款,在王利明教授和梁彗星教授主持起草的《物权法草案>中都有关于不得以商业为目的征收征用个人和法人财产的条款。
(三)健全土地征收程序,确保征收过程的法制化。
1、建立征收的公益目的性认定程序。市、县土地管理部门在接到用地申请以后,对征收的合法性进行审查并拟定征收方案,然后在被征地的乡村公告,同时通知被征地农民,告知其如对拟征地项目的公益目的性存有异议可依法申请听证,听证的程序可参照《国土资源听证规定》的相关程序进行。在充分听取被征土地的农民意见之后,制作听证笔录.并连同具体征收方案一起上报至有批准权的政府审批。
2、增强征收的公开性、公正性。在土地征收程序中,除了涉及国家的重大秘密外,每一环节调查和收集的情况都应当公开。具体可以采用公告或通知的方式,告知的内容要具体详细,涵盖被告知对象应有的权利和义务。并且应当向申请用地单位、被征地的集体经济组织及其成员、社会大众三种群体公开,接受他们的监督,以遏制不良行政。
(四)完善土地征收补偿制度
1、拓宽土地征收补偿范围。结合我国的实际情况,在我国土地征收的范围除现行法律规定的土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费外,还应当包括土地承包经营权损失补偿,间接损失补偿,细化社会保障费用。只有国家对被征收人的直接损失与间接损失都给予补偿,才能把被征地农民的损失降到最低,其补偿范围才合情合理。
2、提高土地征收补偿标准。依据土地类型、产值、土地区位、农用地等级、人均耕地数量、土地供求关系、当地经济发展水平和城镇居民最低生活保障水平等因素,划分区片并测算的征地综合补偿标准。
3、建立多元化的征地补偿方式。从我国农民谋生技能较低、进入城市后就业困难的现状出发,除一次性货币补偿外,还可增加以下儿种补偿方式:分期或终身性货币补偿,债券或股权补偿就业安置补偿和社会保险安置补偿等。
(五)建立土地征收侵权责任体系
土地征收侵权行为应纳入侵权行为法体系,权利主体的权利才能得以有效救济。
首先,明确权利主体。我国实行土地公有制的基本经济制度,农村土地属于集体经济组织所有,但农民又对该土地享有承包经营权。因此,当发生土地征收侵权时,受害人既包括所有权人也包括他物权人。因此农村集体经济组织和农民都有权向法院提讼。
其次,明确责任主体。由于土地征收涉及公共利益,在加害人无力承担巨额赔偿费用时还应规定受益人给予适当补偿。
最后,明确救济途径,对超出“公共利益”和违背“法定程序”的土地征收的受害人可选择行政诉讼的途径对自己的权益进行保护,人民法院在审理此类案件时可适用《国家赔偿法》和《行政法》等法律的相关规定。未给予“合理补偿”的土地征收受害人可通过民事诉讼的途径来保护自己的土地权益,人民法院在审理此类案件时可适用《民法通则》和《农村土地承包法》的相应规定。
四、结语
土地是农民的生存之本。农民在土地被征收后,失去了赖以生存和保障的生产资料,缺乏必要的社会保障,必然会加大社会贫富差距,造成社会分配的不公。为了保证被征地农民获得基本的生存权和发展权,促进社会的稳定发展,完善土地征收法律制度势在必行。
参考文献
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[2]周.罗马法原论[m].商务印书馆,2002:302.