关于农村土地的新政策篇1
关键词：新农村建设；土地流转；问题；思考
一、新农村建设中土流流转方面存在的问题
（一）政府关注不够
当前，我国在农村土地流转方面的政策不到位，亟需相关政策的出台来解决土地流转方面遇到的诸多难题。即使我国出台了一些关于土地流转方面的规章制度，但是由于没有相应的配套措施，使这些规章制度无法真正的贯彻落实下来。同时我国在政策上对土地流转方面的关注力度不够，没有加大扶持力度。农民在种植和生产的过程中要承担来自自然和市场的风险，这些对农民来说是非常沉重的。在这样的情况下，政府需要加大对土地流转的关注力度，致力于将政策推行下去，而不是仅仅停留在口头上。只有相关的政策真正落实下来才能使广大农民得到实惠。
（二）农村社会保障制度存在诸多漏洞
就当前我国农村的社会保障制度的推行情况来看，我国农村的社会保障并没有惠及所有的农村地区。而推行社会保障制度的农村在实行上保障项目也不够全面。在这样的情况下，土地对农民的重要性也进一步增强。就全国的农村来说绝大多数农民没有专业的技能，所以即使进城务工也无法获得更好的收入。如果这些农民离开土地又没有专业的技能，没有稳定的生活来源势必使他们的生活没有保障。农民在劳动报酬上获得的酬劳较少，而且在生病就医时在待遇上也不如城镇居民。这都使得农民对土地的依赖进一步增强。
（三）产权上模糊
产权主体的模糊使得市场机制在运行的过程中容易出现混乱。产权主体上的模糊使得农民没有获得真正的土地所有权。土地掌握在行政负责人员的手中。这样导致跟土地有关的各种纠纷不断。而且在土地承包上并没有具体的法律来约束，使得农民土地承包上的各种权利上并没有得到有效的保障。
（四）市场机制存在问题
农村土地流转市场存在诸多的问题，市场不完善使土地流转的速度缓慢。土地流转在制度和政策上不够健全也使得土地流转在具体的操作上没有基本的规范来引导土地流转的过程，使得土地流转的过程中纠纷时有发生。这种经常性的纠纷打破了和谐的居住环境，使得土地流转的正常程序遭到破坏。
（五）公正有待商榷
农村土地的相关制度并没有完善，使得农民在土地流转的过程中正常的权益得不到有效的保障，而土地流转能否有效的实施只能依靠相关的政府部门是否具有高度的为人民服务的责任感。而农民自身的素质也成了土地流转能否有效进行的关键。在具体的操作上，很多政府部门没有脱离固有的思维模式，忽视了市场和农民自身这两个因素，只是按照传统的模式制定相关的计划，这些会使农民正常的权益受到损害，使在此过程中农民的权利得不到尊重。
二、针对土地流转的相关建议
（一）政策上不断完善
我国的农村土地流转之所以问题频发，土地流转市场混乱，究其根本原因是土地流转在政策上并不完善。我国的土地流转政策有很多漏洞。政府应该颁布相关政策使土地流转更加有序的进行。通过对农民进行一系列的补助和提供农民更多的就业空间使农民对土地的依赖程度进一步降低。在推行农村土地流转的过程中，通过不断完善农村土地政策，使农民在权益获得保障的基础上获得实质的利益，使得土地上的权益真正掌握在农民的手里。
（二）农村社会保障体系不断健全
我国政府在完善土地流转的相关政策的时候，也应该在健全农村社会保障体系上下功夫。农村社会保障体系的建立和健全可以使广大的农民的生活得到保障，在患病时家庭抗风险能力不断增强。而农村社会保障体系在范围和深度上的进一步强化也可以使农民对土地的依赖程度减轻，使农民在土地流转的时候没有更多的顾虑，从而使农村土地流转更加方便和迅捷的展开。
（三）推进产权改革，使产权清晰
在土地流转的过程中明确的产权界定是其开始的第一步。只有明确的产权才能使土地流转工作能够有效的开展下去。我国的政府要将各个群体的产权界定清晰，这样可以在保护农民产权的基础上给予农民更多的权利。明确的产权界定也可以使农民的相关权利得到有效保障，使农民土地的承包经营权更加明确，从而真正惠及到广大的农民群众。
（四）建立健全土地流转市场
要建立和健全土地流转市场第一步就是需要有政府的指导。没有政府的指导，要建立健全农村土地流转市场只能是一句空谈。而政府要严格规范土地流转市场，使土地流转市场变得更加公正，更加规范，使广大市场参与的主体在开放的土地流转市场上进行高效的土地流转。在土地流转过程中，我国政府要通过建立健全土地流转市场来保障土地流转的推行。政府要对土地流转市场的参与人员进行不断的引导，让他们在有序的土地市场上公平公正的进行土地流转。在建立健全土地流转市场的过程中，政府要监督中介机构做出合理和公正的定价，让双方都得到公正的对待，彼此的合法权益都得到保护，只有这样才能使土地流转市场更加公平和公正的开展起来。
（五）尊重农民的权利
在新农村土地流转的过程中，要充分尊重农民的权利，使农民积极投身到新农村建设中去，自觉拥护新农村建设过程中政府推行的土地流转政策。同时，在土地流转过程中相关人员的违反法律或者违反规定的行为要给予大力的打击，杜绝腐败和贪污现象，在维护农民合法权益的基础上，真正从农民利益出发，使农民的土地合法权益得到保护。在制定土地流转相关政策的时候，政府要听取农民的意见，让农民将自己心中所思、所想都表达出来，真正从农民的角度出发，满足农民在农村土地流转过程中的需求，真正为农民营造一个公正的环境来保护农民的合法权益。
三、总结
新农村建设过程中，农村土地流转作为新农村建设的重中之重，占有非常重要的地位。可以说，农村土地流转是否有效的展开直接关系到新农村建设能否真正的开展起来。在农村土地流转的过程中，只有采取完善的措施才能使相关的市场更加规范，使农民的合法权益得到保护，使农民的收益增多。同时，致力于农村基础设施的建设也有利于提高我国的农业化水准，带动农民真正实现富裕，使新农村建设的脚步不断推进。
参考文献：
[1]陈彤.论农村土地流转市场化的权益分配机制[J].福建论坛（人文社会科学版），2013（10）.
关于农村土地的新政策篇2
关键词：新型农村社区；人地矛盾；征用补偿；对策
中图分类号：F2
文献标识码：a
文章编号：1672-3198（2013）24-0034-02
随着农村改革的不断深入和社会经济的快速发展，特别是国家出台免征农业税和对种粮农民进行补贴的政策以后，农民从事农业生产的积极性空前高涨，但随之也暴露了诸多人地或与人地相关的各种矛盾。在我国目前新型农村社区建设中人地关系矛盾通过不同形式表现了出来。
1新型农村社区建设中的人地矛盾表现
在新型农村社区建设中表现出来的不同形式的各种人地关系矛盾很多症结可以归于土地的征用和补偿以及政府相关部门的管理上。这也是新型农村社区建设中人地矛盾的主要渊源。
1.1土体征用和补偿的矛盾
土地征用和补偿的矛盾主要包括以下三类：
1.1.1原有土地制度遗留矛盾
按照我国《土地管理法》第四十七条规定征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。在农村人口动态发展情况下，户籍和土地制度长期不变情况下，人多地少的农村家庭，在政府土地补偿时就处于弱势的状态，而相对的人少地多的农村家庭，在政府土地补偿时，就能拿到较多的补偿。得到较多补偿款的农民在新型农村社区中购置较多的房产，甚至出现囤房，投资新农村房产，继而可能使那些原本就得到较少农村征地补偿的用户在购房时候出现人多房少的矛盾。这是我国人均土地长期没有得到调配的问题，是原有土地制度遗留下来的矛盾。
1.1.2土地征用和还耕时间错位的矛盾
在新型农村社区建设过程中，必须先征用耕地，后旧村复耕，前提条件是只有新型社区达到入住的条件后，旧村址土地的复耕工作才能开始。而且新型农村社区的建设过程是一个漫长的过程，在不确定的外界因素作用下，少则一两年，多则四五年。这就造成了在新型农村社区建设时间内，在原来人多地少的矛盾依然存在的情况下，耕地面积再次削减遭遇雪上加霜的困局。中间的这一空档导致在原有农村人口基数不变的情况下，大量的耕地减少，这一时期更加剧了人地关系的矛盾。更有甚者，一些地方政府提前好几年就开始对新型农村社区建设用地开始圈围，迟迟不开建，造成大量良田耕地长期荒芜。
1.1.3土地补偿和土地价值不对称的矛盾
在地方政府征地，开发商启用后，地方政府和开发商之间的利益考量最终伤害了农民的利益。没有完整和清晰的土地权利，面对强势的买者，农民土地转让的价格必然低于完善市场条件下的均衡价格，农民权益受到了损害。农民迫于无奈接受了较低的土地补偿款。土地给农民带来的回报使农民失去了土地使用的信心。部分人开始寻求到城市工作，不再精耕细作。土地补偿的价值尺度不但没能缓解人地关系矛盾，反而使人地矛盾走向深层化。
1.2管理不力和房产分配的矛盾
城镇周边及城中村房地产市场抬头，大量房产开发商开始将目标转移到新型农村社区建设。在政府执法不严，政策松动的情况下，大量的买地囤地，建设小产权房，导致土地数量急剧减少。大量小产权房集中在交通便利，商业发达的区域，一些生活条件较好的农民开始将资金投向优良地段的房产，而造成了原有有资格在该区域买房的农户却无机会再购置房产。在自己土地上的房子却没有权利和机会居住的矛盾加重了农村社区建设过程中的障碍。
1.3土地控制和土地需求之间间歇性矛盾
在新型农村社区计划建设之前，地方政府已经在土地的管控和分配上逐渐严格。尤其是在农村建设用房上，已经出现了政府控制土地应用和农民不断出现的土地需求之间的矛盾。一些到了婚嫁年龄的农村社会青年，他们需要新的宅基地建设新房，来满足新婚的需要。但是在新农村社区建设过程中，政府拒绝执行对新宅基地的审批，要求农民等待新型农村社区房产的建成。有新房需求的农民又没有可建用房，这就导致新婚青年没有自己的居所。目前，由于政府的严格控制导致了农村经常出现农民新建或建设中的房子被拆的现象。对拥有使用权的土地却没有资格建房，由此而出现的人地矛盾，在我国目前新型农村社区建设过程中尤为突出。
2新农村社区建设中的人地矛盾分析
对在新型农村社区建设中出现的矛盾必须着一对等的进行分析，才能找到其中的内在联系，对分析的科学性有必然的帮助。
（1）原有土地制度遗留矛盾的分析：现实中农地集体所有权的代表者是属于乡、村还是组所有并不明确，土地所有权农民人人有份、共同占有但实际上并不清晰，农民对土地的所有权只是间接和名义上的，一定程度上存在所有权主体虚置问题。国土地使用权和所有权不明确导致我国传统人地制度遗留的矛盾依然存在。人们要求的土地平均分配的愿望和现实状态下我国土地制度长期不变的土地政策之间存在着尖锐的冲突。在我国土地制度长期不变的情况下，我国农村人口的数量却在不断地增加，由此而导致一些家庭土地总量不变，人口数量增多，平均土地拥有率却在减少，与一些人少地多的家庭相比就会出现补偿收益失衡的现象。
（2）土地征用和还耕时间错位的矛盾分析：农村土地征用和土地退居还耕的时间空当导致的农民土地总量急剧缩减的现象，主要原因在于政府的职能转变和政府效率的低下。地方政府应当在坚持经济发展的同时注重政府职能的转变，快速推进服务型政府建设。事实证明，一些地方政府在政策执行过程中计划完成时间超过预期。这是现在很多政府部门的执行力不高，办事效率不高造成。提高政府工作沟通效率，提高政府执行力，已成为政府部门急需解决的问题。
（3）土地补偿和土地价值不对称的矛盾分析：在政府和开发商之间有着紧密联系的利益链，这种利益链是政府开发商共同追逐利益所驱使的。政府和开发商之间的利益关联只有一个，就是地价。地价最终决定着政府效益的提高。所以在政府和开发商之间一个共同的利益就是减少成本的投资，只有利益联盟的成本减少了，总体效益才能有所提高。减少成本的部分措施也即减少土地补偿额，较高的地价和较低的土地补偿额之间的矛盾愈发尖锐。政府和开发商之间的利益追求导致农民获得土地补偿少之又少。
①管理不力和房产分配的矛盾分析：孔子说：“其身正，不令而行，其身不正，虽令而不动。”地方政府在新农村社区建设过程中存在着很多的违规操作，很多的政策不透明现象，使广大老百姓在原有非法征地的前提下，存在着攒够了钱却买不到合适房产的情况，这就降低了农民对新农村社区建设的支持度。在我国土地制度规定下的农民土地产权不明的情况下，在土地强行被征后依然无法维护自己合理权益，依然找不到自己的合理后续补偿。新型社区建设中的农民土地贡献和相应配套的权益补偿如购房权益的回报不对称的矛盾是我国在新农村城镇建设过程中的突出矛盾之一。
②土地控制和土地需求之间间歇性矛盾分析：新型农村社区建设中人地矛盾是人地关系在我国社会经济建设新时期的新的表现形式，究其本质表现在两个方面，人地关系量上的矛盾，人地关系价值尺度上的矛盾。在量上传统的人多地少的情况依然存在，甚至在我国大范围搞新农村社会建设的今天导致了新的矛盾出现。人多地少的传统人地关系在我国人口基数不断增长的情况下，如果没有土地制度及时灵活的变迁以及国土资源结构的合理调整，这种矛盾只能随着社会历史的变迁逐渐加重，由此而引发的次生矛盾也会越来越多。最终，土地矛盾会威胁到我国农村社会的稳定。在价值尺度上，在最大利益追求的房地产商加入农村社区建设的最初就已经不可豁免的引发了农民利益受到削减的情况。相同面积的土地收益，在各种外在因素的作用下却得不到相等的价值回报。在我国新型农村社区建设过程中，在文化程度相对偏低的农民面前，房地商偏好于这种价值尺度的手段玩法。在现实中，农民被征土地得到的回报远远低于实际土地价值。这是一些地方政府和房地商相互勾结，暗度陈仓的结果，相同的利益追求是两者紧紧抱在一起的缘由。地方政府不能很好的代表农民权益，也是一些矛盾加深的原因所在。新农村社区建设的初衷就是为了农民的生活向着城镇化的方向越来越好，最终实现全国社会全面建成小康的目的，若地方政府在执政过程中失去了这个最初的宗旨，那么新型农村社区建设只能是徒劳，也许会引发更多的新的问题。
3新型农村社区建设中人地矛盾的化解对策
在对我国新型农村社区建设过程出现的矛盾进行深层的分析之后，对其提出相应的有发展性和可持续的化解对策有一定的必要性。
3.1完善我国农村土地征用补偿的制度和法规
在我国农村部分地区出现的因土地征用而未得到合理补偿引发的矛盾冲突时有发生，这成为影响我国农村社会稳定和谐发展的重要危机之一。从人民主体的利益方面来分析，社会转型必然引起利益格局的变化，制度错位就使得利益格局变化中应该得到保障的社会成员的利益不能得到相应保障，应该得到补偿的社会成员的利益不能得到相应补偿。我国《宪法》第十条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”这是我国土地征用补偿的宪法依据。我国目前还有其他一系列法律、法规如土地管理法、物权法和农业法也对土地征用补偿作了明确规定，但现行法律法规对我国土地征用补偿缺少灵活性。为了保证土地使用权的平均分配，一方面土地使用权需要随着人口的变化而调整，另一方面又必须限制土地的自由交易，合乎逻辑的选择是土地的公有制。土地的征用补偿是以土地使用权为参考依据的，土地征用补偿标准更需要以人口的变化而调整。土地被征用的同时土地使用权被剥离，土地使用权应与土地所有权一样享受共同受偿的待遇。必须规范土地市场交易，加快建立城乡统一的建设用地市场，农村集体经营性建设用地必须依法征用并国有土地享有平等的征用补偿标准。我国土地补偿制度应建立在持久有效，持久关注农民生存权益的的基础上。在新农村社区建设中，将我国农村人地关系矛盾扼杀在制度摇篮里。党的十报告提出，改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例。在制度上切实做好农民土地利益的维护，加大对农民土地征用补偿的额度。目前我国的法律制度对土地征用补偿的立法也相对不完善，缺少一部专门规范农村土地征用补偿的法规。只有有了制度和法律保障，农村土地征用补偿才能有更多的保证，社会主义新型农村社区建设才能少走弯路。
3.2加大政府政策制定农民参与度和透明度
一个国家的文明程度和发展程度，主要取决于政府制定公共政策的科学化程度，而公共政策的科学化程度，则主要取决于政策制定过程中的民主参与程度和透明程度。在我国新型农村社区建设中依然存在着由历史和体制惯性决定的自上而下的传统公共政策制定模式。文化程度每降低一个层次，公民参与绩效对称指数就平均提高大约5.35%，低文化程度公民群体的参与绩效对称指数很高，意味着该群体在参与绩效上的被剥夺感较强。农民是个特殊的利益群体，他们文化水平普遍偏低，行为观念偏差。历史和体制惯性影响下农民的政策制定参与度低下。政府在政策制定中要把“人的世界还给人自己”，让农民真正的参与到政策的制定和实施过程中，只有有了农民自身的积极主动参与，新型农村社区建设才能得以顺利的进行。城镇化建设过程
中相当部分群众对国家为什么实施新型农村社区建设不理解不支持。更有甚者从来没有接到过当地政府详细的政策解释说明，更不用说涉及到农民切身利益的土地征用补偿的条款。政府在执法和实施政策过程中一定要通过网络电视等大众传媒加大对政策的宣传，加大政策透明度，否则，不管是作为农民主体的利益群体，还是作为服务于农民主体的政府机构就会失去方向，举棋不定，造成整个新型农村社区建设处于不稳定的预期和猜测中，失去政策实施的最佳时机。所以，我国在建设新型农村社区中必须引导农民主动积极参与其中，使农民真正感受到他们才是社区建设的主体，国家政策是在维护他们的利益，是为建设他们美好的生活。
3.3加快社会建设的进度和土地集约还耕速度
农村社区建设实际上是农村社会的建设过程，是社会主义新农村建设的基点。新型农村社区建设要解决好最重要的土地使用问题，土地征用补偿切不可超越农民权益、不顾农民生活、只顾经济发展的单向思维。加快社区建设的进度，使群众能在最短的时间内住进社区内。做好原村址土地整合、退居还耕的工作，加快土地集约还耕速度。防止在社区建设过程中出现荒废耕地，荒废良田的现象。只有在最短的时间内将旧村土地整合并尽快还耕，才能缓解人地矛盾严重加剧。坚决杜绝在农民居所迁移空档中出现的政府不作为现象，提高政府办事效率，减少次生矛盾的发生。做好农民居所转移工作防止土地供求急剧下降，疏通人地矛盾引发的前后关系紧张，这是解决新型农村社区建设中人地关系矛盾的有效措施！
4结语
我国新型农村社区建设的重大战略举措有利于破解城乡二元结构，加快城乡一体化进程，改善村容村貌，全面提高农民生活质量，让农民享受到城市居民的公共服务，促进农村的和谐稳定发展。人地关系的矛盾是目前我国新农村社区建设中突显的重要问题，政府在实施新型社区建设过程中必须及时得当的处理这一矛盾，才能使我国新农村建设实现对国家和农民的长期有益，实现生态农村的可持续发展！完善以土地征用补偿为标的的相关制度和法规，确保土地使用权的交易和转让有法可依。加大政府政策制定的有效性和政策执行的准确性，确保为全面实现小康社会的宗旨不变，使农民真正参与到新农村社区建设中。加大新农村社区建设的政策透明度，使政府政策走入人心，获取广大农民的理解和支持。尊重农民在新农村社区建设中的主体地位，发挥农民在新农村社区建设中的积极性主动性和首创精神，全面推进新型农村社区建设的进程。恰当有效地解决新型农村社区建设过程出现的人地关系矛盾，促进我国城镇化建设向着健康明朗的方向发展。
参考文献
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[2]陈新汉.论社会主义核心价值体系的人民主体性[J].哲学研究，2011，（1）.
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[4]赵晨.公民参与地方政府公共政策制定的现状及对策分析[J].学习论坛，2007，（8）.
关于农村土地的新政策篇3
关键词：土地政策；历史演变；新问题；改革建议
【中图分类号】F301【文献标识码】a【文章编号】1671-1297（2013）03-0012-01
一建国以来农村土地政策的演变
建国以来，我国农村土地政策不断变化，根据农村土地政策的演变过程，本文分成以下几个历史时期对土地政策进行描述与评价。首先，建立农民土地私有制（1949-1952年）这个时期的土地政策是没收地主土地，把农村土地平均分配给农民。农村土地制度的特点是：土地所有权和经营权高度地统一于农民，农民既是土地的所有者，又是土地的自由经营者。这个时期农业生产快速发展，超过了历史最好水平。其次，实行农业合作化（1953-1978年）。农业合作化过程被分为三个阶段：一是互助组；二是初级农业合作社；三是高级合作社。这一时期，农业生产得到进一步发展。在全国在遭受严重自然灾害的情况下主要农作物产量仍然保持持续增长的势头。再次，高级农业生产合作社和。各高级社的全部生产资料归公社所有，劳动力和产品也由公社统一调配使用，农村土地制度完全具有了公有性质。但是，农业合作化和化进程过快，脱离了我国农村生产力发展的客观实际，限制和束缚了土地制度的优化和农业生产的增长。再加上农业连年遭受自然灾害，导致农业生产急剧下降，粮食等农副产品供应严重不足。再次，建立联产承包责任制（1978年至今）1980年9月，中共中央下发了《关于进一步加强和完善农业生产责任制的几个问题》的通知，指出要加强农业生产责任制，肯定了包产到户，并要求在一定时间内得到稳定。2002年通过的《中华人民共和国农村土地承包法》把家庭承包经营制度中比较成熟的做法以法律形式固定下来。至此，基本上实现了以联产承包责任制为中心的农村经济体制改革。
二农村土地政策演变总结
总结60年的农村土地政策，可以发现一些规律：只有当农村土地政策符合经济发展规律时，农村的生产生活才能顺利进行。首先，土地所有权和使用权分离。从以上三个阶段农村土地政策来看，和高级社、时期把土地所有权和使用权高度统一，明显地束缚了农村生产力的发展，而实现土地所有权和使用权分离的初级社时期和家庭承包经营制时期是农村生产力得到发展的时期。其次，农户是农村土地的微观产权主体。无论是还是家庭承包经营制，都是以土地分到农户的变革推动了我国农业生产的发展。最后，土地经营由分散到集中。土地由分散占有到相对集中占有是土地制度发展的趋势。从我国土地制度的演变可以看出，我国农村土地制度的发展也顺应这一发展趋势。
三农村土地承包政策运行的新问题
1.最严格的耕地保护制度，没有能抑制耕地持续减少，从根本上动摇农民土地承包经营权稳定。耕地减少除了灾毁、生态退耕、农业结构调整等因素外，建设占用是主要因素。
2.土地调整面临压力，影响承包权稳定。①起点不公，容易引发土地调整。②国家征收、新农村建设中占用引发的土地调整。③土地调整或者农田的标准化建设当中引发的土地调整。④农业招商引资的活动引发的土地调整。⑤公社体制下的习惯，干部配置资源的欲望。
3.土地流转的政策目标没有实现。①流转的土地政策目标有两条：一是稳定土地承包关系，二是发展适度规模经营。从现实的情况看稳定土地承包关系的效果要高于规模经营的效果，实现土地规模经营这样一个目标还有很长得路要走。②土地流转政策很容易受到惠农政策的影响。例如，粮食承包直补按承包耕地或者粮食播种面积来补，有土地就有补助，这个时候大家都不太愿意流转。③土地流转过程中政府的积极性高于农民的积极性，政府推动土地流转的时候常常会侵犯农民的土地承包权。④非耕地承包的运行矛盾比较突出，最重要的矛盾是在四荒地占有不公平的矛盾，因为四荒地不是按家庭、按人口分配的，是按照招标或者其他的方式，强调效率优先。林地的承包不仅有不公平的问题还存在着看法森林的风险。
四进一步完善农村土地承包政策的改革建议
1.完善最严格的耕地保护制度。第一，守住底线18亿亩，坚决控制。根据“十一五”规划纲要，到2010年末，全国耕地面积必须确保不低于18亿亩，这是一条直接关系到13亿中国人吃饭问题的底线。第二，拓宽视线。100亿亩的农用地，比如草地、山地、林地，这都可以生产木本的粮食、油料、棉花可以解决问题。同时可以通过沙漠的治理扩展耕地，例如新疆和田地区沙漠开垦耕地26万亩相当于一个中等县的农业用地。
2.家庭承包的土地应该按照集体所有，农民永佃，完善财产权，进一步来稳定农户的承包经营权，并作为一个财产权纳入私有产权的范围并给予一定的保护。
3.效率优先，兼顾公平。严格林木的保护这样的原则来进一步完善非耕地特别是林地的改革。
4.推动流转制度建设，克服非政策目标影响下的流转。“依法、自愿、有偿”六字原则“依法”原则坚持的很不够，多数没有依法按规定程序流转、没有依法签订规范合同、没有依法报批备案，基本上处于混乱无序、放任自流状态，埋下了不少纠纷隐患。
参考文献
[1]彭俊平，王文滋.新中国党的农村土地政策述论[J].理论导刊，2002（11）：33-36
[2]叶新莉，张冬冬.中国共产党土地政策的历史考察[J].创新，2008（9）：149-151
[3]胡穗.论中国共产党制定农村土地政策的历史经验[J].湖南师范大学社会科学学报，2007（1）：12-17.（下转第51页）
关于农村土地的新政策篇4
[关键词]齐齐哈尔市；土地承包；纠纷
[中图分类号]F299.2[文献标识码]a[文章编号]1009—2234（2012）05—0085—02
齐齐哈尔市是黑龙江省的农业大市，随着农村各项改革的不断深入、经济的快速发展、各种利益关系的进一步调整、农民法制意识、民主意识的不断增强，一些深层次的矛盾日益突出。尤其是土地问题，一些县（市）区1998年二轮承包时制定的政策和做法，与2003年3月1日正式实施的《农村土地承包法》和2004年中央、省出台的化解农村土地承包纠纷的政策有很大差别，引发了农村人地的矛盾，农村土地承包纠纷问题也日益显现出来。2011年通过采取普查与抽查相结合的调查方法，结合市农委共接待和受理农民来访、来信、来电2045件次、2898人次的调查和分析研究，对齐齐哈尔市的农村土地承包经营纠纷状况情况进行了全面的分析。
一、我市农村土体承包纠纷的原因主要有：
第一、地源不足，调节人地矛盾的能力有限。二轮承包时，由于当时的税费、各种任务如农业税、承包费、统筹费、粮食任务、义务工等等都是按地分摊，一些村屯干部为了完成任务把土地按现有人口平均分摊下去，并附带相应的一些税费任务，这在当时是得到认可的。但是随着“一免两补”政策的实行，一些外出户都回来要地，而在家过去承担税费任务的农户又不同意抽地，造成了一些人无地可分，矛盾十分突出，对抗十分激烈。例如：依安县依龙镇丰收村有484户、1，638口人、11，798亩耕地。1998年土地二轮延包时，当时因农民负担重和部分农民欠村里钱还不上等因素，没有领取承包地的农户和分到土地之后又将土地退还给村集体的农户共计有265户、835人。2004年国家实行“一免两补”政策后，丰收村的无地户纷纷回村里要地，因村里无足够地源，引发了无地户多次到镇、县上访索要土地，而在家多分地农户又坚持不退，引发了激烈矛盾冲突。经依安县农委请示省农委，并得到省农委的批复后，县政府采取果断措施才得以实施。依安县的双阳镇尤其突出，约有一半的村没有地源。类似的情况在各个县（市）、区的其他村都有不同程度的存在。
第二、情况复杂，要地人员情况千差万别。二轮土地承包之初，由于土地承载着各项税费任务，农民承包耕地的积极性不高，很多的矛盾没有显现。实行“一免两补”后，那些没有得到地的农户全部返乡，要求同在村居住的农民一样获得承包地。从全市情况看，大部分返乡农民索要承包地的问题通过预留地、机动地得到解决，但还有一些由于种种原因没有得到解决。据统计，全市目前涉及应补未补地的农户28，038户，58，132人，需补地352，304亩。其中：户在人不在的7，871户，24，880人，需补地153，436.8亩；婚入应补地的10，072户，14，555人，需补地82，287亩；刑满释放的166户，311人，需补地1，424.8亩；婚出户口在村未分地的4，452户，5，635人，需补地39，031.4亩；涉及逃债的1，435户，4，420人，需补地30，196亩；涉及躲避计划生育的435户，1，411人，需补地8，012亩；职工干部农业户口家属626户，1，503人，需补地8，582亩；其他情况2，981户，5，417人，需补地29，334亩。其主要原因：一是有的离开时间较长，如有的在80年代期间就已全家搬到外省或大包干之前就举家搬出，二轮承包分地时村民根本想不起来，他们也没有及时与村里联系，根本没有预留地；有的甚至由于几次人口普查遗漏等原因，在原村的户口已注销，这几年又回来重新补录户口，索要承包田。调研组在调研时，当地干部、农民就有反映此问题，据了解这种情况在全市各县（市）区都普通存在。二是有的地方户籍管理混乱，二轮承包时截止到1997年12月31日，所查的户口不够准确，有遗漏，没有留出应留的地；三是躲避计划生育和逃债、逃避各种任务的户，只要权利，不尽义务，在没有兑现相关责任前强烈要求要地；四是有的具有两地户口，有的已经落有城市户口，还回来要地，而乡村基于时间和财力的原因不能一一去核实。五是个别地方自己定的土政策与国家的政策不符，由于时间长，积聚的过多，解决起来困难较大。
第三、利益驱动，机动地和预留地承包时间过长。机动地、预留地是解决土地矛盾的最主要地源。全市由于村级债务较大，在2003年之前各县（市）区很多村都按照上级的要求实行了“以地顶债”，将机动地、预留地一包多年卸掉债务；2004年之后个别村干部不顾省、市关于机动地承包不得超过三年的规定，为了自己这任花钱方便把机动地、预留地一包多年，发生寅吃卯粮的现象。据统计，全市机动地、预留地共1，620，351亩，其中：一年一发包的面积621，933亩；2-3年的344，383亩；3-5年的192，847亩；5-10年的175，781亩；10-20年的190，857亩；20年以上的94，550亩。承包3年以上的面积占40%。这样的情况乡村不平衡，致使一些地方矛盾突出。
第四、缺乏统筹，新增人口要地矛盾凸显。据统计，全市1998年后农村新增人口247，061人，需补地1，671，259亩；已有35，536人，补地289，384亩，分别占需补人口、补地面积的14%和17%；尚有211，525人未补地，尚需补地1，381，875亩，分别占需补人口、补地面积的86%和83%。目前只有龙江县、甘南县、富裕县3个县曾对1998年后的新增人口进行了较大规模的补地，补地人口占上述3个县1998年后新增人口的近50%。这3个县中，龙江县从2007年开始停止了给新增人口补地，甘南县对2009年12月31日以后的新增人口不再补地。其他的6县（市）、7区基本上没有给1998年后的新增补地。在这些新增人口中，大多数通过讲政策、做工作得到理解和平息；而一部分情绪比较激动，言行比较过激，在个别的鼓动下，大规模集体访、越级访，特别是在村、队（组）有机动地的情况下，要求废止合同，分掉机动地的呼声比较强烈，而村干部为了村里其他事业的发展不愿意拿出机动地分给新增人口。
第五、推卸责任，个别村干部工作方法简单。农村的矛盾纠纷除了人地矛盾以外，还有机动地发包过程中的价格问题、承包年限问题、偏亲向友问题，还有政策执行不平衡问题等等。有的村干部责任心不强，工作方法简单，政策水平低，有问题不去认真研究解决，不去做细致工作，小事酿成了大事，个体访酿成群体访和越级访。
二、解决土地纠纷的意见和建议
1、严格执行政策，减少土地纠纷。要严格执行“增人不增地、减人不减地”的政策。村、队（组）预留的机动地是整个二轮承包期间内化解人地矛盾的主要地源，不能单独用于1998年后某个时间段内的新增人口补地。理由：一是统一全市政策口径，防止产生相互攀比。群众“不患寡而患不均”，个别县区给新增人口补地，势必激起全市其他县（市）区的新增人口要地。二是如果给现在的新增人口补地，机动地很快用完，那么对以后的新增人口也是不公平的；保留一部分机动地，整个承包期内的新增人口，谁想种地，谁都可以竞价承包形式承包耕种，对整个承包期内的新增人口比较公平。三是整个承包期内，因水冲沙压等自然灾害毁损农民承包地，以及修水渠、治理“水打沟”、“三北”防护林建设和村级公益事业建设等都需要预留出耕地予以调整。四是不利于土地承包关系的稳定。有些新增人口户为了给新增人口分地，想尽办法让村去找地源。在没有机动地或机动地较少的情况下，对一些农民承包田拱地头、开地边、种树胁地等行为进行反映，相互指责、相互举报，如果要想查清，就得重新丈量土地。而且这样容易引起连锁反映，相邻的村、相邻的乡相互效仿，不利于土地承包关系的稳定。五是我市的一些县（市）区二轮承包遗留问题还没有完全解决，有的外出户村里还没有完全掌握，如果将地源用于给新增人口补地，对这部分因外出未分到土地的农户是不公平的。
2、实行土地微调，化解土地纠纷。目前，农村90%以上是土地或因土地问题引发的，解决土地问题是减少农村的根本方法。1998年二轮承包时无论是乡村组织还是农民，无论是在家务农的还是各种原因外出的对土地的关注度都不高，所以工作做的不细，考虑的不周全，以致出现了现在的纠纷。有的村二轮承包时没有分地方案，没有分地细则，甚至连土地台帐都没有。在分配土地的过程中随意性大，人为因素干扰多，造成人均占有耕地严重不均，大多数农户都多地，有的农户多地几十亩。而少部分农户因欠债、外出务工等原因连一根垄土地也没有分到。所以省市政府应当出台政策，允许对问题较多的村屯进行土地微调，以妥善解决二轮承包遗留问题。
3、出台配套法规政策，处理土地纠纷。我市是农业大市，耕地面积多，农民比重大，发生土地纠纷的基数比较大。特别是二轮承包已经12年，这期间出现了许多新情况、新问题，需要出台法规政策加以规范，统一解决问题的标准。如在“消亡户”的农户认定标准上，是以户口为准，还是《土地承包经营权证》为准。《农村土地承包法》实施前，全家户口迁出并搬到外地居住，按照《黑龙江省农村合作经济承包管理规定》的规定，耕地被村收回，现在是否该返还土地问题。特别是户籍制度改革后，村集体经济组织成员如何认定问题。无地源情况下，一些上访人要求村给补偿问题，这种情况下是通过候地方式解决，还是村给予补偿。在地源有限的情况下，解决自然灾害毁损农户承包地与解决外出务工人员土地问题的优先顺序等等，需要出台法规政策加以明确。
关于农村土地的新政策篇5
当前中国法律社会学研究关注个案比较多，缺乏全局的田野经验，因此要么潜在地将个案当作普遍的经验，要么对经验的代表性和普遍性根本不关注。本文试图从地方性共识的视角，在村庄层面讨论农地调整的集体行动得以达成的原因，以此来理解农地承包的法律实践。村庄地方性共识，是一个相当广泛的文化区域所共享的知识，这就为从农村个案调查到区域研究，再到区域比较提供了连结点；为从更具普遍性意义的中观层面讨论法律实践，提供了可能。当前中国法律社会学对法律的逻辑关注比较多，对政法逻辑的讨论也基本局限在法律运作的层面，既有研究几乎没有独立关注治理逻辑对法律实践的影响，这不能不说是一个重大缺憾。本文将法律的逻辑和治理的逻辑区分开来，讨论两者的相互作用，关注它们对农地承包实践的影响。文章将在区域比较的视野下，考察农村土地承包的政策和法律在三个特定县域的实践后果，研究造成这种实践后果的村庄原因和治理原因，以丰富我们对农地承包法律实践的认识，进而丰富我们的法学理论。一、农地承包的政策、法律及其实践1980年代，全国实施了家庭联产承包责任制。对于土地承包期限，中央规定一般应在15年以上，并规定了“大稳定、小调整”的原则。1993年，中央提出“在原定的耕地承包期到期之后，再延长三十年不变”，并且提倡“增人不增地、减人不减地”。1998年“三十年不变”和“增人不增地、减人不减地”写入《土地管理法》，2003年写入《农村土地承包法》。中央的出发点是“赋予农民长期而有保障的农地使用权”，因此越来越反对农户自发调整承包地。为了解决新增人口的农地问题，中央1984年提出的“大稳定、小调整”原则，要求在承包地基本稳定的前提下，对人口变化后人地关系过于悬殊的农户实施必要的调整，但不允许通过行政手段实行全村组的农地普调。1993年提出“增人不增地、减人不减地”后，更加强调增加农民对农地承包的稳定预期，反对因人口的变动而调整承包地。尽管国家一再强调土地承包关系的稳定，但受各种因素影响，当前我国农村形成了多种农地制度形态。本文主要关注传统型农村地区的相关土地承包实践。在这些地区，土地承包的法律实践形式主要有四种。一是农户经营加“三十年不变”，这是国家政策和法律所规定的农地经营方式，也是当前农村最普遍的一种制度形态。二是农户经营加“大稳定、小调整”，这也是一种相当普遍的制度形态类型。三是农户经营加“一年一小调，五年一大调”，这种制度形态曾经很普遍，但当前已越来越少。四是“生不增、死不减”模式，以贵州湄潭为代表，1984年至今没有进行过土地调整。这种制度目前已以地方法规的形式在贵州全省推广。这种农地制度实践，是在中央处于摸索阶段，政策还没有明确化时，地方就提出并开始实施的一种政策和制度，是当前国家农地政策和法律的提前实践和极端化。比较上述四种农地制度实践，最关键的地方还是土地调整。是否制度化地进行土地调整，具体如何调整，是它们之间的主要差异。1980年代以来，中央一直强调农地承包关系的稳定，反对村庄进行农地调整，尤其反对全面的大调整和经常性调整。但事实上，土地调整在全国农村一直普遍存在。调整形式主要有两种：大调整与小调整。大调整就是“打乱重调”，即不管承包期是否到期，因村组内农户家庭人口变化或其它原由，由村组将所有农户的承包地集中重新分配。大调整有两种形式，一是只动面积而主要地块不动，即按人口重新分配土地面积，但农户原来承包的地块多数不动；二是既动面积又动地块，即不仅土地面积按人口重新分配，而且农户原来承包的地块也重新打乱。与大调整相对，小调整是指个别农户之间的“多退少补”。小调整的形式多种多样，有的预留机动地，承包期内可以利用机动地进行小调整；有的不留机动地，承包期内人口增减户间直接进行土地对调；有的规定过几年就统一进行一次小调整，等等。小调整只涉及部分农户的部分土地，而其他家庭的土地保持不变。小调整中，人口增加和减少常常并不平衡，增加的人口往往需要“排队”等候相应的人口减少，才能取得份地。这样时间一长，小调整就无法跟上利益结构的变化，而需要大调整。1992年的一项调查显示，有89%的样本村对农田进行过调整，当时绝大多数农民支持这种做法。[1]而同一学者2003年所作的调查显示有86%的样本农户参与过这种土地再分配。[2]农业部1998年对全国6省824户的调查资料显示，曾经调整过土地的农户为751户，占样本总数的91%，最多的调过8次，全国平均调地次数为2.31次。[3]另一份1999年的调查材料显示，自土地承包到户以来，90个样本组中有88个进行过土地的大、小调整，占样本组总数的97.8%。90个组共发生过567次调整，组均6.3次，其中大调整共96次，小调整共471次。具体情况如下表：[4]第一轮承包期15年第二轮承包期30年承包开始至1998年底组数次数平均组数次数平均组数次数平均只有大调整13191.53030117261.5只有小调整352336.730301292257.8大、小调整都有332437.46122423167.5从既有的调查中，土地调整的普遍性可以得到证实。而且，从总体上说，土地调整越来越少，这与我们田野调研的质性感受一致，反映了国家政策和法律持续加压后已对村组集体的地权调控起到相当大的限制作用。2000年的一份调查显示，在739人中赞成“30年不变的政策”的，有478人，占64.7%；不赞成“30年不变的政策”的，只有72人，占9.2%。[5]这与1992年那份调查的结果截然对立，说明中央政策和法律在持续的压力下逐渐得到农民的认可。大体上说，农地承包实践可以分为三个阶段：第一轮承包阶段；第二轮承包阶段；税费改革以后。第一轮承包阶段，国家解决新增人口的农地问题的主要政策是“大稳定、小调整”。但允许调整与不允许调整存在着质的区别，而允许小调整与反对大调整不过是量的区别。况且，由于人口增减的不平衡，小调整注定无法跟上利益结构变化的趋势。政策允许调整，而小调整又解决不了问题，选择大调整也就理所当然。第二轮承包期间，国家政策和法律规定“增人不增地、减人不减地”，但一些地方仍然沿袭第一轮承包期间的惯例，继续根据人口变化调整土地。另外一些地方，农民负担越来越重，出现大面积抛荒。为了应对税收任务，乡村干部只得想办法将抛荒地转包，土地调整因此频繁。[6]税费改革后，农村形势发生了很大变化，种田已有可观的收益，这导致了许多农地权属纠纷。[7]在这种情况下，一方面农民争着要地，另一方面国家政策和法律又“赋予农民长期而有保障的农地使用权”，乡村干部如果进行土地调整，利益受损的农民很可能上访“维权”，乡村组织因此面临着政治风险。因此，进行土地调整的村庄越来越少。然而，确实还有许多村庄能够顶住各种压力，仍然坚持调整土地。[8]我们最近几年在农村调研时也发现一些地方土地调整现象仍然存在，如安徽绩溪、湖南衡阳、陕西武功、湖南新邵、山东青州、河南汝南、江西吉安等地。但我们在湖北荆门、江陵、荆州、监利、公安等江汉平原县市调研，发现村庄内从未因人口变化而调整过土地；贺雪峰在辽宁大古村调查也没有发现土地调整现象。[9]二、地方性共识与地方性规范：土地调整的村庄原因从1980年代起，为何很多地方可以不顾中央政策和法律而坚持调整土地，尤其是一些地方直到现在还在不断调整土地？当前随着电视的普及，国家政策和法律的宣传力度大大增强，国家政策和法律所规定的“三十年不变”，“增人不赠地、减人不减地”已经家喻户晓。在这种情况下，只要有一个或几个农户拿着国家政策和法律去上访，诉求自己的既得利益，村组内的土地调整就无法进行。在利益分化的情况下，土地调整的一致行动能达成，这必须从村庄内部去寻找原因。而且，各地土地调整的实践如此不同，有的地区农村自土地承包以来普遍没有因人口变化而调整过土地，而有的地区农村直到今天还在不断调整土地。同样的政策和法律为何在不同地区有着如此大不相同的实践形态呢？这也促使我们从村庄内部去寻找普遍性的原因。有关农地调整这一特殊制度实践的成因，学界有多种解释，包括“产权残缺”说、干部利益说、交易费用说、市场替代说等。这些理论从某一方面揭示了问题，但大多局限于经济学的视野。这种视野忽视了农地频繁调整所牵扯的经济学之外的复杂问题。在调研中，当我们问及村组集体为何要经常调整土地时，大多数乡村干部和农民的回答是，农地的分配必须适应家庭人口的变化。1980年代至今，几乎所有依靠务农的家庭，都必须面对因生死嫁娶等人口变化带来的土地压力。也许正是在这种压力下，各地农村都调整土地，以使土地承包人均平等。[10]针对这种情况，许多地方的政府在宣传政策和法律时，一直要求干部群众摆脱“增人就得增地、减人就要减地”的“误区”，他们反复澄清，土地承包的主体是家庭而不是个人，土地的供应制也不存在，因此人口变动不能作为土地重新分配的理由。从这里，我们可以捕捉到农民把土地承包与人口联系起来的根源，它与集体化时代的实践相关。自古以来，中国农民就“不患寡而患不均”，均等地占有土地一直是农民追求的理想境界。但在集体化时代之前，从来没有土地按人口均分的制度。显然，集体化时期的经历使农民养成了一些新的习惯。在集体化的制度下，农户能够得到一小块自留地，自留地的面积根据家庭成员人口数。此外，在集体化时代存在着一种集体帮助困难者度过难关的实践。[11]农民对这种实践非常认可，所以在今天赞成进行土地调整。有人据此提出土地调整的集体成员权说，认为农民在集体化时代形成了一种很深的“集体土地成员权”意识，农民认为土地是属于“大家的”，因此每个集体的成员，包括现在的和将来出生的，都应该均等地享有分配土地的权利，这导致1980年代以来农地的频繁调整。[12]在当前农村土地资源极其稀缺的情况下，均等地占有土地实际上是一种“土地型社会保障制度”。[13]显然，集体化时代的相关实践和观念，对我们理解改革开放后的土地调整的普遍性有着很大的帮助，但它不足以解释问题的全部。首先，当前农村的土地调整不仅仅与人口变化有关，还可能与村庄公共建设、农业发展安排或其它建设有关，因此调整土地不一定仅仅为了满足“成员权”或“土地型社会保障制度”的要求。其次，改革开放至今，已经经历了二十多年时间，这个时间与集体化时期几乎一样长，市场经济的观念早已深入人心，农村社会早已出现普遍的利益分化，国家政策和法律也支持这种利益分化。只要土地调整中的利益受损者诉求于国家政策和法律，就可以低成本地获得救济，土地调整就无法进行。然而，偏偏有的地方就是可以调整土地。而且，各地农村的制度经历一样，当前的政策和法律又完全一样，土地调整的实践却非常不一样，“集体成员权”无法对此进行解释，这只能从村庄内部寻找原因。与此对照，集体化时代的相关实践可能只是强化了村民原有的观念。当前决定村庄中是否能够进行土地调整的，既不是村干部，也不是多数村民和民主的多数原则，而是少数村民和不捣乱的原则。能否调整土地，关键在于所有的村民是否有一致的“地方性共识”。[14]地方性共识是指村庄中所有的人在生产生活中共享的具体知识，这种知识并不局限于某一村或某几个村，而在一定的区域内被人们知晓，为一个区域内所有的人共享。地方性共识为生活于其中的农民提供了行动的无意识依据，将他们对当前生活的本地认识和对未来生活的本地想像联系在一起，构成了他们行动中的理所当然。不同区域农村中的地方性共识，有着巨大的差异，正是这种地方性共识的巨大差异，构成了农民行动逻辑差异的强大依据，也因为是地方性共识，而非农民的个人认识，使我们可以对地方性共识进行测量，从而研究地方性共识与农民生产生活秩序的关系。湖北荆门在1982年进行土地承包后，由于每块田地的远近、肥瘦和灌溉条件不同，而各家人口变化也各不相同，由此形成了既得利益者。如果再调整土地，就必然会损害这种既得利益，那些分到好田的农户，那些有人口减少的农户就反对土地调整，国家土地政策和法律很快就会成为他们维护既得利益的强有力武器，土地因此调整不动。[15]在荆门，人们因利益分化无法形成土地调整的“地方性共识”。即使偶尔形成，也会因利益关系随时濒临瓦解，因利益衡量偶然达成的共识也难以上升到实践层面，更不用说上升到身体无意识层面了。这种情况下，土地纠纷中人们就会有各不相同、互相冲突的公平表达观念。[16]与荆门农村只要一户不同意，土地就无法调整相反，在湖南新邵县，土地调整中几乎没有村民反对，即使偶尔有反对的，那也没用，因为“我们分地时，以小组为单位写有协议，三年一调，五年一调。”问题是国家规定土地承包三十年不变，也是白纸黑字，国家法律难道不大于村民的协议？一个小组长说：“国家在81年分地时就说多少年不变，我们还不是一直在变！我们组里的协议，就相当于法律，与国家的法律是一样的，‘国有国法，组有组规’。”问题不在于村民的权益应该受国家政策和法律的保护，还是村民应该遵守自己或父辈过去签定的同意土地调整的协议，而在于新邵的农村土地调整一直在进行中。[17]调田过程中有一些小争议，但并没有村民援引国家法律来对抗全组的调田决定。与湖南新邵县相同，在河南汝南县，土地调整也经常见到。我们调查的宋庄村实行“一年一揭退，五年一大动”，村民俗话称为“对树揭皮”、“长虫蜕皮”，意思是说，人不在了，就必须“揭皮”、“蜕皮”，腾出地来。村民们说：“‘三十年不变’，意思是说人在地在，承包制保持不变。该动地该添地还得办。人死了，他不吃饭了，还占地是占大家的便宜；人有了，他就要吃饭，就该给他分地，你不给他地，他不饿死了？”汝南农民这种“饿死人”的担忧，反映出村庄中存在强大的地方性共识，这会对少数既得利益者借国家政策来维护个人利益形成强大压力。[18]显然，在湖南新邵县和河南汝南县，人们虽有利益分化，但正是这种利益分化反衬出村庄中仍然存在强大的土地调整的“地方性共识”，这种共识使人们存在一个共同的公平观念，并因此促成土地调整的制度性实践，进而成为人们在日常生活中判断应当如何的标准，那么这种地方性共识就在实践层面成了地方性规范。共识是人们观念层面的趋同认识，而规范则是实践层面起作用的具体约束力量。一些学者从习惯法与民间法的层面讨论过地方性规范，[19]朱晓阳则涉及到了法律实践背后的社会科学观念。[20]这里我试图从地方性共识的延伸层面，从农民的共识对实践的影响层面，从政策和法律实践的社会基础层面进行讨论。地方性共识构成了农民行动中的政治正确和身体无意识，构成了其内心基本情感的一部分，违识会导致强烈的情绪性反应和焦虑不安。对土地调整的共识是一个相当广泛的人群所具有的不容质疑的地方性共识。正是这种地方性共识，村民个体失去了质疑的能力，因为地方性共识会制造出一种评估体系及标准，来判定何为正确，何为应当。正因此，新邵和汝南的农民不会根据国家政策和法律来质疑他们的土地调整实践。在实践中，这个评估体系成为了地方性规范，它对每个人都能产生实在的压力。当地方性规范的评价体系认为应当进行土地调整时，它会抑制既得利益者诉求于国家政策和法律的冲动，它不允许人们为了个体利益而任性而为。这样，地方性规范就成了人们应该如何行动的准则，使人们具有明确的行动目标和道德标准，地方性规范因而成为乡村道德生活的保护神。地方性规范是一个相当广泛区域内所有人关于什么是正当，什么是不正当的评价体系，而非某一个村庄或村民的理念，这使得土地调整的实践具有区域性和一定普遍性。因此，我们从一个村的土地调整实践，可以考察一个相当广泛的区域内的实践。因为同一区域内的人们会有共同的地方性共识和地方性规范。一般而言，这个超出村庄的地方性共识和地方性规范的广泛区域，至少是一个县域以上的范围。更大的范围，只要地理、文化、种植结构等高度类似，横跨整个大平原都有可能。在湖南新邵和河南汝南，农民利益发生了分化，国家政策和法律家喻户晓，人们可以低成本地以之维护自己的既得利益，但土地调整仍然可以进行，因为村庄内部存在与国家政策和法律很不相同的强地方性共识和规范。而湖北荆门之所以自土地承包以来就无法进行土地调整，就是村庄内部缺乏地方性共识，无法生成地方性规范。三、地方性规范的性质与基层政府的角色同样存在地方性规范，但湖南新邵和河南汝南农村的地方性规范的性质却不相同，这决定了两地土地调整的实践存在一些差别，基层政府在其中的角色也因此有所不同。为了分析这两地的不同，我将它们的特征放到华南、华北的大区域中进行分析。在广泛的经验研究的基础之上，我们将中国农村汉人居住的核心地区分成华南、华北、中部、川西、长三角五个区域。这种划分既考虑了经济、社会和文化的不平衡，也考虑了不同地区历史与地理结构的不平衡，具体包括以下七个方面：离中央权力重心的远近，开发时期，自然资源条件，灾荒与移民状况，村内家族结构，土地占有、使用形式，居住结构。[21]地方性规范是地方性的行动规则，但并不一定与国家意识形态和法律相对立。相反，国家意识形态和法律往往经由地方性规范来发挥作用。从总体上说，在中国传统社会，国家权力对基层社会不够深入，基层社会自治既依靠国家法律和家法族规等强制性的规范，也依靠农村常识性的地方性规范。强制性规范常常也通过内化成常识性的地方性共识起作用。当国家权力强大，有能力为基层供给基本公共品时，自主性的地方性规范的生长就既无必要，也无可能。进一步说，国家权力介入越深的地方，地方性规范的生长就越难，自主性就越弱；而国家权力越是难以介入的地方，自主性的地方性规范的生长就越容易，也越需要。地方性规范与国家权力渗透的这种此消彼长关系，决定了在中国传统社会，远离中央权力的南方农村，地方性规范的成长较为容易，且自主性较强，而中央权力重心所在的北方农村，地方性规范会受到国家主流意识形态的有力塑造，其自主性较弱。华北一直是中央权力的重心所在，广袤的平原使国家权力较容易渗入到农村社会中；农业所面临的涝灾威胁使得农民期待国家政权来组织抗灾，其结果就是农民对国家有强烈期待和认同，北方村庄多姓杂居的格局也有利于国家权力深入。[22]华南地区以山地为主，相对远离中央权力，宋明之后，农村社会的宗族重建又比较成功，能够自主应对农业风险，因此国家权力不容易深入，也无需深入。另外，在中国传统社会，村庄内部阶级结构也使得国家权力更深入北方村庄，因此北方村庄地方性规范的自主性较南方村庄为低。就当前中国农村的情况来看，南方农村因传统时代已形成强有力的自主性地方性规范，当现代国家权力介入到时，较难快速改变其地方性规范，虽然削弱了它。北方农村因传统时代就受到更多国家权力和主流意识形态的渗透，农民因此形成了接近政权的特定心理结构，地方性规范强但自主性不足，一旦现代国家权力再次介入，地方性规范会随之发生变化。国家权力的介入与地方性规范的变化，存在时间上的滞后性。地方性规范越强，其自主性越强，则国家权力介入后发生变化越慢，变化的滞后时间越长。中部地区主要指开发时期较为晚近的地方，典型是江汉平原，国家权力要深入农村难度倒不大，但由于开发时间不长，人们居住比较分散，社会交往密度不高，地方性规范尚未完全形成，国家权力就开始强力介入，其结果是国家意识形态和法律会即刻产生效果。如果从南北方的差异来理解土地调整的地方性规范，我们就会发现，促使土地调整在一些村庄能够顺利进行的原因，与不同村庄在传统社会的经历相关，也与村庄自身的结构相关。在河南汝南农村，农民将耕地和吃饭紧密联系在一起，以至于对饿死的担忧，这反映的是土地调整的地方性规范后面受着生存伦理的支撑。生存伦理就是在资源允许的情况下，所有的村庄成员都应当依靠该资源获得生存，维持生存的需求天然地高于其它一切要求。[23]黄宗智认为，清代法律和民间习俗表明传统中国社会是一个生存伦理至上的社会。[24]但关键是，今天农村社会与传统社会已有很大不同，对当前汝南农民而言，农民的主要收入都来源于务工而不是土地上的收入；土地调整中增减的只是农户土地的一小部分，并不影响生存。这种情况下，之所以生存伦理与土地调整的地方性规范联系在一起，是因为生存问题构成了汝南农民对土地的想像。生存伦理是传统中国和集体化时代给人们留下的尚未褪去的经验和共识。自古以来华北农民的生存高度依赖土地，土地是人们生存的唯一保障。集体化时代的生产力状况和平均主义实践无疑强化了人们对土地的这种观念。虽然今天的现实情况已经改变，但由于滞后效应，人们的观念和地方性规范还没有来得及完全改变。也正因受这种生存伦理及相关地方性规范的支配，汝南的乡村干部才会说：“你不调，群众就找你闹事，找你要饭吃。”当然，没饭吃就找国家，这也反映了汝南农民诉求国家的心理。事实上，在汝南不进行土地调整的村庄中，有村民上访要求进行土地调整。也正因为存在诉求于国家的心理，当地方性规范与国家法律不一致时，他们会在自己的体系里自圆其说。[25]正是在生存伦理的支配下，汝南农村调整土地时，对户口已经迁出的大中专生仍然分配土地。这是“集体成员权”无法解释的，因为按照法律，户口转出，就已不是集体成员。可以说，汝南农村支持土地调整的地方性规范是传统社会相关规范和集体化时代相关规范的混和物，这个混和物中还加进了农民对当前国家政策和法律的想像和故意曲解。这一地方性规范背后的地方性共识，更主要的是传统社会的生存伦理意识，而集体化时代的生产力水平和平均主义公平观念则强化了这种意识。在新邵农村，同样存在支持土地调整的地方性规范，但这种规范与汝南农村有所不同。新邵农民不断强调的是他们小组的协议，因为“国有国法，组有组规”。既然“土地是集体的”，就应该按集体的规矩办。在新邵农村调查，很容易感受到村组内部的集体主义气氛，因为是集体的东西，所以只要是集体的人就都有份，也都有责任。支持土地调整的地方性规范的基础在于农民的集体观念。我们不能简单地认为这种集体观念来源于集体化时代的实践，应该说，这种观念与传统中国社会中的宗族、房支和屋场的结构和观念更加相关。[26]在南方村落中，成员权的获得与宗族生活的实践密切相关，而与集体化的实践关系不大。[27]当然，集体化时期实行“三级所有，队为基础”建制，往往与传统社会的屋场、房支或宗族重叠。这使得集体时代的集体观念，与传统社会的宗族观念，可以并论而不冲突，甚至可以说，前者以隐蔽的方式强化了后者。与汝南不同，村民们和村干部并没有试图在国家法律和调田的地方性规范之间寻求某种可为外人接受的说法，他们非常清楚调田的实践不符合国家政策和法律，但他们坚持按照地方性规范办事。总结来说，新邵农村支持土地调整的地方性规范主要是传统社会相关规范，也混合了集体化时代相关规范，这一地方性规范对当前国家政策和法律持较为明确的抵抗态度。地方性规范背后的地方性共识，更主要的是传统社会宗族实践中的公私观念，而集体化时代的集体观念则以隐蔽的方式对之有所强化。[1][2][][]经过这番梳理，我们可以看出，同样是支持土地调整的地方性规范，规范的性质其实并不相同，其背后的地方性共识的基础也不相同。从某种程度上讲，这种不同最终导致了两地政府在土地调整问题上的态度不同。概括来说，新邵县乡干部可以被称为“被动的合作者”，而汝南县乡干部可以被称为“隐蔽的合谋者”。税费改革后，政府要向农民发放各种补贴，其依据就耕地面积。这样，村组私自进行的土地调整，就需要地方政府的配合。而配合的工作量是相当大的，地方政府为何愿意花费做这些额外的工作呢？在湖南新邵，乡镇干部说：“村里都要求调地，他们要调，我们只好跟着每年核算。他们有这个要求，我们就只好做这个事了。”[28]湖南新邵的土地调整是在村庄的主导下进行的，乡镇只是“被动的合作者”。但关键是，乡镇是在一项与国家政策和法律相抵触的实践中充当合作者，而且看起来有害无利，付出巨大的工作量，还要承担行政风险。在南方村庄，这种合作不是偶然的。南方村庄由于宗族能够基本解决村庄公共品供给，对国家政权向来有排斥心理，国家政权也一直没有像北方那样深入村庄，收取税费一直遭遇到组织化比较高的抵制，计划生育和殡葬改革的政策效果也不如中部和北方农村。由于南方村庄存在着规模巨大，组织动员能力强的宗族，县乡行政很难通过收买村干部来建立“乡村利益共同体”[29]，因此很难像北方农村那样建立起有效的上下级关系。南方农村的乡村关系与其说是上下级关系，不如说是友好协商关系。因此，乡镇干部在处理与村干部、村民的关系上，就不是简单的指挥，而是友好合作。在土地调整问题上，如果南方农村的县乡干部正面反对村庄的自发实践，一方面反对的成本会很高，效果不会好；另一方面还会遭致村民和村干部在其它事情上的不合作，而这些事情很可能对乡镇政绩有着决定性影响。在北方农村，只要地方政府愿意，就可以低成本地深入乡村，但汝南农村为何违反中央政策和法律进行土地调整呢？因为土地调整不仅仅与地方性规范相关，还与村庄的治理和发展有着极其密切的联系。[30]基于此，县乡政府采取一种模糊态度的策略。因为县乡政府知道，严格执行中央政策和法律，就会导致村庄利益结构刚性化，村里就什么事情做不成。相关建设占地后，如果不调整土地，就得持续多年支付占地补偿，这会成为乡村组织难以承受的负担。[31]由于村组可以调整土地，村庄利益结构就没有完全刚性化，而具有一定的弹性，乡村两级从而可能利用这种弹性的土地利益结构来做成一些事情。当然，好坏暂且不论。这样一来，如果县乡政府希望村组干部带领村庄发展，就不能反对土地调整；但县乡政府又不能明确支持违反中央政策和法律的行为，因此就只好采取模糊的态度。采取模糊态度，没有出现上访是县乡希望看到的局面，但如果出现上访，县乡也很容易推脱责任。县乡政府知道，若明确规定土地不能调整，要求村组严格执行政策和法律，则难以期待村组完成各种达标升级任务，完成发展地方经济、供给农村公共品的任务。只有赋予村干部调控土地的权力和空间，县乡的发展才又可能，但明确赋予所带来的政治责任又是县乡政府所承受不起的。与新邵县乡干部“被动的合作者”角色相对，汝南县乡干部的这种角色可以被称为“隐蔽的合谋者”。县乡有很强的政绩导向，也有相对强的行政命令能力，可以借村组干部之手来达到政绩目标。但村组干部却缺少实现县乡政绩目标的手段，土地调整是可以借用的不多手段之一。这样，在汝南县乡干部的隐蔽合谋下，那些想做事的村干部就可以利用模糊空间，与支持调地的村民结成利益联盟，努力保护自己施展抱负的发展空间，从而遏制潜在的上访者。四、农地承包实践的时代变迁：“放法”、“迎法”与法律下乡前文论述中，我比较了新邵、汝南、荆门土地调整状况，并从地方性共识的角度解释了土地调整的区域差异。然而我们所讨论的区域之间的差异，主要是从土地调整的普遍性及其背后的逻辑而言。在我们所划定的南方、北方、中部这样的宏大区域内，甚至在我们调查的县域范围内，即使剔除城郊村和发达地区农村，土地调整实践的差异仍然非常大。有时相邻的两个村，也可能存在较大的差异。这要从中央政策的贯彻和现代法律下乡的角度去理解。1980年代以来，土地调整的实践一直存在，但随着时间的推移越来越少，这与国家政策和法律的持续用力有关。国家政策和法律持续用力对土地调整实践的影响，应该从两个方面去理解，一是国家政策和法律的贯彻渠道，二是村庄对国家政策和法律的反应。后一方面问题的关键在于，村庄中是否会有人选择打破地方性规范，以国家政策和法律诉求自己的利益；以及当国家机关遇到这种情形时，是选择严格执行法律还是遵循地方性规范。费孝通讲述过一个“奸夫的故事”，[32]许多学者将这个故事理解成，现代法律制度破坏了原有的礼治秩序，但并不能有效的建立起法治秩序。朱晓阳则从背后的观念冲突将其理解成“法律的语言混乱”。[33]这里我想从法律下乡的角度加以理解。正是由于存在类似于这位奸夫的“乡间败类”，法律才有可能进入乡村。在传统社会，当一个“乡间败类”以法律为“武器”寻求自己的利益时，尽管国家法律可能支持他，但乡村极有可能谴责、排斥、惩罚他。但是今天村庄已经丧失了惩罚能力，当“乡村败类”不断出现时，村民也就逐渐习惯并不加谴责。这样，“乡间败类”的行为不但在现代法律制度上具有合法性，在村庄里也逐渐具有了合法性。这时，法律就已经下乡，地方性规范也因此瓦解。在很多村庄，土地调整的实践正经历这样的过程。在宋庄村冯西组，2005年调地时，一位民办教师刚刚转为公办教师，按照村庄地方性规范，承包地应当退出来，但他坚持不退，事情闹到了乡政府，乡政府支持这位教师。“好在其他村民并没有学他”，因此冯西组直到现在还可以坚持土地调整。起初村民们对这位教师非常恼火，背地里骂他“做人不讲道德，还为人师表呢”，但骂归骂，大家也拿他没有办法。宋庄村支书说：“这样的人有一两个还没事，有十个八个就不好弄了。那样，我这个书记也没法当了。”然而，从一个到“十个八个”，也许是迟早的事情。[34]其实，那些不遵守村庄地方性规范的村民和那些为土地而上访的人，大多不受欢迎，村民常常称呼他们“神经质”，这些人根据村庄伦理和地方性规范往往处于弱势地位，他们想借助法律和政策的力量来谋取利益。在土地承包实践中，他们敢于借国家法律来维护自己利益，而不顾忌村庄内部的地方性规范和道义压力。当这样的“神经质”或“乡村败类”不断冒出来，地方性规范自然就会逐渐解体。他们借助于村庄之外的国家法律，这种方式可以被称为“迎法下乡”。而在特定情况下，只要有人“迎法”，法律就会随之下乡，现代司法的逻辑就会进入村庄。在土地承包实践中，他们以维护农民土地权益的面貌出现，但在村庄地方性规范的视野中，维护的不过是“乡村败类”的利益。但“乡村败类”多了，地方性规范瓦解后，也就无所谓“乡村败类”了。“乡村败类”迎法下乡的行为应当属于“利用法律”[35]。当现代法律进入乡村，乡村中就有了两套互相冲突的规则系统，这两套系统会互相竞争。“乡村败类”会利用国家法律来维护自己不符合地方性规范的个人利益，而村庄中的大多数人会利用地方性规范来维护他们的地方性共识和伦理观念。两套系统是冲突的，但有效力等级的差别，那就是国家法律高于地方性规范。冲突的合法裁判地位被赋予给接受了现代司法逻辑的官员，因此地方性规范在竞争中失败就在意料之中。这样，利用法律牟取不符合地方性规范的利益的行为就会传染开来，发生扩散效应。有第一个，就会有“十个八个”，一切只是时间问题。当然，接受现代司法逻辑的官员也不是无条件地维护国家法律，其背后有着复杂的机制。在中国这样的后发国家，政策和法律的贯彻渠道主要是政府系统，这使得法律的贯彻陷入了行政的逻辑中。行政逻辑的特点在于，更多地考虑行政风险和政治后果，而不像法院那样更强调对法律的忠诚。1990年代，县乡政府的日常运转和政府官员的政绩都高度依赖收取税费。这种情况下，收取税费成为乡镇政府的“一线政策”，其它诸如执行法律、纠纷调解、农田水利、社会治安等都只是“二线政策”。一线政策的要害在于，它是一票否决的，只要一线政策没有执行好，二线政策执行得再好，也要被否决，党政官员由此丧失发展空间。二线政策即使执行不好，它可能出事，导致党政官员丧失发展空间，但它只是可能性，只是存在一种风险。当一线政策执行不好，就不只是风险，而是确定的危险。因此，当一线政策与二线政策冲突时，乡镇官员就会“丢车保帅”。简言之，一线政策遵循“必定的危险”的逻辑，是“确保不出事”的逻辑；而二线政策遵循“不确定的风险”的逻辑，是“最好不出事”的逻辑。乡镇官员收取税费的困境在于，虽然大多数农户都胆小怕事或有强烈纳税意识，却总有少数钉子户不愿按时缴纳税费，甚至拒绝缴纳税费。大多数村民拒绝缴纳税费并非没有理由，土地调整也会成为其中一个理由。农民有他们的逻辑：你要我交税，就得给我解决问题。况且土地问题又是地方性规范所支持的，具有村庄在地合理性。如果县乡政府对土地调整这样具有村庄合理性的问题不解决，想让钉子户缴税，那是难上加难的事情。这时，为了收取税费这个一线政策，遵守土地承包政策和法律这种二线政策只好放到一边。这时，为了确保土地调整中的“稳定”，县乡政府甚至会以文件的形式统一规定相关具体事宜，要求县乡各个部门与村庄合作。这样，土地政策和法律就被收取税费的一线政策给“卡住”了。税费改革以后，农村形势发生了很大变化，一旦县乡政府从不择手段向农民收取税费的压力中解脱出来，一线政策的危险没有了，二线政策的风险就凸显出来。过去县乡政府在收取税费中“不择手段”的风险，立即成为县乡官员非常敏感的问题。在土地调整问题上，过去为收取农业税费而不得不容忍，希望不出事就将收税费任务完成，因为尽管不择手段可能出事，但不能完成税费任务却必然出事。取消农业税后，必然要出的事没有了，可能要出的事就变得极其重要，县乡因此会注意依法办事。这种依法办事刚好与大多数农民的偏好相反，但由于不再向农民收取税费，农民也无法再借拒交税费提高对县乡的谈判能力，因此也无法要求县乡调整土地。这种情况下，之前被“卡住”的相关法律就被“放行”了，而一旦有“乡村败类”前来“迎法”，“放法”和“迎法”结合在一起，法律便成功地下乡了。其实，无论县乡政府“放法”还是“卡法”，其本质在于，由政府系统推行法律，法律的逻辑要服从于治理的逻辑。在农村治理危机严重，收取税费困难的1990年代，法律的逻辑淹没在治理的逻辑中。而取消农业税后，法律的逻辑和治理的逻辑可能走到了一起。当然，这也不是绝对的。就整个政府系统来说，压力型体制的本质并没有发生改变，如果县乡政府想地方经济有所发展，而这种发展又与土地调整密切相关，则县乡政府会像农业税时代一样，倾向于继续扮演“隐蔽的合作者”这个角色，就像当前汝南县政府一样。在取消农业税之前，北方村庄在土地调整时与治理逻辑的关联比南方要高，因此取消农业税后，它受治理逻辑的影响也更大。取消农业税后，北方不再能够进行土地调整的村庄要远多于南方。汝南的乡村干部在调整土地时，更多考虑治理目标和政绩，但他们所借用的话语却是村庄生存伦理和地方性规范的话语。对他们来说，生存伦理和地方性规范并不是丝毫不能忽略的规则，而更多只是达致治理目标的一种手段。地方性规范的维护更大程度上是达致治理目标时的副产品。正因此，取消农业税以后，土地调整对利益结构的影响越来越大，因而调整难度越来越大时，许多乡村干部为了省却麻烦，选择“放法”而不进行土地调整。与此相对照，南方村庄的村干部进行土地调整，更多源于村庄内部地方性共识和地方性规范的压力，与治理逻辑的相关度相对较低，土地调整更多是为了维护地方性规范，地方性规范本身是目的而不是手段。正因此，取消农业税后，南方农村选择省却麻烦，选择“放法”而不进行土地调整的乡村干部并没有北方农村多。[1]JamesKung,equalentitlementVersustenureSecurityunderaRegimeofCollectivepropertyRights：peasants’preferenceforinstitutionsinpost-ReformChineseagriculture,JournalofComparativeeconomics,1995(2).[2]安戈：“中国农村的家庭风俗和土地再分配”，《华中师范大学学报（人文社会科学版）》2006年第1期，第4页。[3]赵阳：“对农地再分配制度的重新认识”，《中国农村观察》2004年第4期，第23页。[4]廖洪乐：“农村承包地调整”，《中国农村观察》2003年第1期，第47页。[5]杨学城、罗伊·普罗斯特曼、徐孝白：“关于农村土地承包30年不变政策实施过程的评估”，《中国农村经济》2001年第1期，第56页。[6]当然，这种土地调整与基于人口变化的调整有着本质不同。所以，笼统地讨论土地调整，或统计土地调整的频次，在此基础上研究农地承包的实践，有很大局限性。[7]陈柏峰：“对我国农地承包权物权化的反思”，《清华法律评论》第1辑，清华大学出版社2006年版。[8]GraemeSmith2004年在安徽省的一个县调查时发现，那里的农民仍然坚持调整土地，不过，受政策和法律的压力，将以前两三年一调改为现在的七年一调（安戈，前引2文，第5页）；邱国良、邱新有在研究中提及江西东北部某村2004年还在调整土地（邱国良、邱新有：“村庄政治视野下的农地制度构建考察”，《农业考古》2006年第3期）；有记者报道，2004年山东省临邑、商河、邹平、郓城、梁山、肥城等县市普遍存在土地调整现象（丁锡国、董振国：“农地调整：情理与法理孰大”，《瞭望新闻周刊》2004年11月22日）；另外，一份杂志的读者热线中显示，2004年山东省阳谷县存在土地调整现象（“村民认可可以调整土地吗？”，《农业知识》2004年第4期）。[9]存于华中科技大学中国乡村乡村治理研究中心的各种调研报告打印本对这些情况有详细介绍。[10]在土地调整中，各地农村对计划生育外出生的人口有着不同的对待方式，有的将计划外人口按一定比例，如3/5分配土地；有的待计划外人口成年（到16或18岁，或者结婚）后分配土地；几乎没有不给计划外人口分配土地的。[11]比如，没有儿女的五保老人应当受到集体的照顾，困难的农户有权得到集体的帮助。一些家庭由于孩子年龄尚小，负担重，可以通过“挂账”的方式向生产队借粮食，等孩子成年能参加劳动后，生产队再逐渐从这个家庭的工分收入中收回借账。[12]周其仁：《农村改革与中国发展（1978～1989）》，牛津大学出版社1994年版；朱冬亮：“土地调整：农村社会保障与农村社会控制”，《中国农村观察》2002年第3期。[13]姚洋：“中国农地制度：一个分析框架”，《中国社会科学》2000年第2期。[14]“地方性共识”最初是贺雪峰受吉尔兹的启发，在对农民水利合作及其区域差异的研究中提出的一个概念。参见贺雪峰：“公私观念与农民行动的逻辑”，《广东社会科学》2006年第1期。[15]荆门的农民说：“上面政策不变，谁敢动地？那是要打破头的事！”有一次，一个村民组酝酿调整土地，以集中地块，方便灌溉。所有农户都同意并在承诺书上签了字。村委会主任和村民代表花了两个多月时间将所有地块均分，然后抓阄。村民都觉得程序公平，但其中一个妇女抓阄后又反悔。她说：“你们硬要调整，那我就没有活路了！”村委会主任一看这样，立即罢手，全组两个月的努力一下子就白费了。[16]罗兴佐：“土地纠纷中农民的公平表达冲突”，《调研世界》2006年第3期。[17]一个村委会主任说：“我们已经有个规矩，就好调了，没有什么矛盾。我们也知道国家政策，但土地是集体的，田多了少了就必须变。也有村民说，国家不让变，他可以说，但不能反对我们调，我们还是要以多数人的意见为准，其实这些人也认同调田的道理。政策是死的，人是活的。”[18]村干部说：“没有人敢不退地。别人等着接地，你拿住别人的饭碗不放？你不退，群众不依。”我问村民是否知道有三十年不动地的情形，他们说：“听说过，那是村庄里家族势力大，欺负弱小家族的结果。”[19]BenjaminvanRooij：“法律的维度”，姚艳译，《思想战线》2004年第4期；王启梁：“基层农村的规范体系与社会秩序的实现”，《广西民族大学学报（哲学社会科学版）》2006年第1期。[20]朱晓阳：“‘误读’法律与秩序建成”，《社会科学战线》2005年第3期。[21]贺雪峰：“中国乡村治理的区域差异”，《论村治模式》导论部分，待出版；贺雪峰，“关于中国农村区域类型的想像”，三农中国网，2007年11月30日最后访问。[22]陈柏峰：“北方村庄的派性政治与日常生活”，未刊稿。[23]斯科特指出，在人均农地资源禀赋极少的小农经济中，农民的理性原则是以生存安全为第一，追求较低的风险分配与较高的生存保障。斯科特：《农民的道义经济学》，程立显、刘建等译，译林出版社2001年版。[24]黄宗智：《法典、习俗与司法实践》，上海书店出版社2003年版，第188－191页。[25]他们说：“‘三十年不变’，意思是说人在地在，承包制保持不变，而不是说不准动地。”“‘有人有地，没人没地’，这是国家政策。”汝南农民几乎每天都花三个小时以上看电视，而且特别关注涉农电视，他们不可能没听过农村土地承包法和物权法的相关宣传，但他们似乎不愿意相信法律的真实规定。[26]由于宗族观念的存在，南方一直到现在，集体化时代迁居的村民至今都难以真正在他姓村落中立足，他们在土地调整中往往遭受歧视，很多人因此被迫负担额外的费用，甚至回迁到祖先的村落（前引12朱冬亮文，第19－20页；刘良群：“宗族复兴背景下的人口迁移”，《中国乡村研究》第四辑，社会科学文献出版社2006年版）。这正好从另外一个角度说明了土地调整的“集体成员权”说的局限性。相比而言，北方直到今天从一个村庄迁移到另外一个村庄都非常容易。我在河北深泽调查时，一个村民1990年代在邻村开店子卖豆腐，后来干脆将户口也迁到了邻村，迁入村还给他分了地。这种现象在南方几乎不可想像。[27]杨华对此有精彩的论述，请参见杨华：“传统村落生活的逻辑”，华中师范大学硕士论文，2007。[28]我问曾在衡阳任乡镇党委书记的陈文胜这一问题，他说：“乡镇和村里的权力应该有个界限，他们有调地的要求，我们只能顺应，不能干涉。”[29]贺雪峰：“试论二十世纪中国乡村治理的逻辑”，《中国乡村研究》第五辑，福建教育出版社2007年版。[30]宋庄村自分田到户以来，一直不断调整土地，这个村的公共事业和发展状况也一直较好；而邻近的五里岗村近十年来没有调整土地，村庄公共建设状况则每况愈下。土地调整可以给村组干部一些权力，从而使他们有举办公共事业的积极性和可能性。宋庄村1990年代初就开始种大棚蔬菜，大棚一个一般是150米长，东西朝向，但宋庄村的家庭耕地一般是南北朝向的，不符合要求，村委会于是通过调整土地来实现要求。到1996年第二轮承包时，全体村民大会和党员会都认为土地调整的传统要保持下去，于是就这样一直延续到现在，土地承包经营权证也一直没有发下去。[31]政府投资在宋庄村建7米宽的水泥村道，建好村道后，不但日常生活更方便，大棚蔬菜的输出也将更加方便。村道共占地25亩，如果土地不调整，乡村要支付至少40万元。不过，由于宋庄村一直进行土地调整，土地被占农户就可以指望在不久后的调整中获得土地，因此觉得“占了就占了吧”。[32]费孝通：《乡土中国生育制度》，北京大学出版社1998年版，第57－59页。[33]朱晓阳：“语言混乱与法律人类学进路”，《中国社会科学》2007年第2期。[34]新邵县小溪村五组组长今年就为这“十个八个”烦透了。按照小组的规则，今年应该进行大调整了，但有两户不愿出地，理由是五年前调地时村里有一户没有出地。而五年前不出地的农户被村民称为“神经病”，他从2002年起就抱着法律不放，还去省里上访过。因此，镇里都不敢惹他，小组长找他他更是不理。[35]尤伊克、西尔贝：《法律的公共空间》，陆益龙译，郭星华校，商务印书馆2005年版。
关于农村土地的新政策篇6
[关键词]农村经济政策；倒逼；深化；
1921年至今，中国共产党一直重视农业、农村和农民问题，它们“始终是一个关系我们党和国家全局的根本问题。新民主主义革命时期是这样，社会主义现代化建设时期也是这样。”[1]（p144）当然，中国共产党在农村经济政策的实际取舍过程中则基本是围绕某一阶段的中心任务展开，并为其服务。这一选择虽然充满了曲折、出现过大的波动，但顺应了中国的国情，是马克思主义理论与中国实际相结合的产物。对党在过去农村经济政策的选择变迁历程做一个总结，是极有必要和重要的。通过回顾，可以察看其得失，为今后的发展提供借鉴。本文尝试就中国共产党对农村经济发展政策的变迁加以考察，揭示其制度选择的路径及其经验，为今后城乡一体化和新农村建设提供理论和经验借鉴。
一、新中国建立之前党对农村经济政策的取舍
1921年7月到新中国建立期间，中国共产党在经济政策的选择上不是一开始就定位在农村，而是以城市为核心展开革命活动。在中国共产党刚成立时，“共产党人希望通过领导新生的无产阶级，使其势力在中国的大都市中凸显出来。”[2](p230)在这一思想指导下，党的工作基本没有涉足农村地区，重心在城市，目标还是在经典理论的指导下，力图通过城市工人的联合暴动来获取全国革命的胜利。事实上，通过城市暴动获取政权的模式进行了多次实践，并且在1924年之后也跟中国国民党建立了首次联合，但受到国内工人力量薄弱和国民党背叛革命的影响，最终在1927年陷入了首次合作破裂和革命受挫的困境之中。在此背景下，中国共产党才在国民政府“斩尽杀绝”政策的“倒逼”下被动转入了地下和农村。从此，农村经济政策开始成为中国共产党的工作重心。“解放区（包括了苏区、边区和解放区三个时期）的经济政策，基本内容是农村经济政策，是解放农村封建主义问题的政策；解放区的生产，中心是农业生产；农民是解放区发展经济的主力军。”[3]（p393）此时，受军阀割据等因素影响，农村地区已经破败不堪，农民生活艰难，稍有资财者又迁移城乡，农村经济陷入到难以持续的困境之中。“农民或以田亩荒芜，或以农产落价，致收入减少，而其日用必需，未能尽减，仍须求之于市。乡间富户，或以匪患迁徙城市；或以农产衰败，不再投资田亩，乡间储蓄，遂逐渐向城市推移。”[4](p37)农村经济的困窘和农民“耕者有其田”的愿望却为刚刚转入农村地区的中国共产党提供了成长、壮大的契机。为此，中共尚未在农村立足，就在1927年汉口会议上确立了土地革命的方针。伴随各革命根据地的建立，土地革命运动如火如荼地开展起来。1928年12月毛泽东主持制定了《井冈山土地法》，明确规定：“没收一切土地归苏维埃政府所有”，没收的土地以“（1）分配农民个别耕种；（2）分配农民共同耕种；（3）由苏维埃政府组织模范农场耕种”，但禁止土地买卖。[4](p37)次年4月，毛泽东又在前期土地改革的基础上主持制定了《兴国土地法》，把早期“‘没收一切土地’改为‘没收公共土地及地主阶级土地’”。[5](p361-362)之后，又对土地革命中出现的问题及农村的社会各阶层关系进行多次调整，从而使土改活动顺利推进。显然，在这一时期，“我们的经济政策的原则，是进行一切可能的和必须的经济方面的建设，集中经济力量供给战争，同时极力改良民众的生活。”[5](p365)由于有了这些政策的保障，使陷入困境的农村地区经济，即使一直处在不断的战火和混乱之中，也获得了长足的发展，如1933年，处在国民党“围剿”之中的中央革命根据地的粮食生产比前一年增长了15%，而闽浙赣根据地则增长了20%。[6](p130-131)
随着国内外局势的迅速变化，中国共产党对农村经济的政策则不断地深化、调整、完善下来，更加适合社会各阶层的利益和革命斗争需要，起到了团结最广大人民群众的作用，降低了农村内部的摩擦、冲突。具体而言，抗战爆发前后，中国共产党为了团结一切可以团结的力量以抗击日本侵入者，很快改变和调整了原有的农村经济政策，以减租减息替代没收地主土地的做法；同时，针对封闭的经济区域、敌伪的困扰和各种“经济战”、“货币战”等因素影响，中共适时制定了奖励生产、公私兼顾等制度，特别是在战争困难时期，各根据地还展开了一场“自己动手、丰衣足食”为内涵的“大生产运动”。在这些政策的激励下，农民的积极性得以全面提升，大量荒地得到了开垦，农业生产获得了巨大提高，如陕甘宁边区的谷物产量由1937年的1，2600，00担增加到了1944年的1，7500，00担，增长了40%；棉花则由零上升到1944年的300万斤。[7](p747)随着抗战胜利，中国共产党又根据国内革命形势的变化，适时地调整了农村经济政策。1946年5月4日发出了《关于清算减租及土地问题的指示》，把减租减息的政策调整为没收地主阶级的土地分配给农民。1947年9月13日通过了《中国土地法大纲》，彻底废除封建性及半封建性的土地制度，实行“耕者有其田”的土地制度。之后，针对土改中存在的乱打乱杀等现象，中国共产党对土改等农村经济政策进行了修补。截至1949年6月，在解放区中已有2/3的人口完成了土改。而更为主要的是，中国共产党凭借农村经济政策，获得了广大农民的支持，为革命的最终成功奠定了坚实的群众基础。
由此可见，在此期间，党在农村经济政策上的选择明显是经历了一个不断探索、考察、定位、修补和完善的过程。其制度安排与变迁则表明，中国共产党对农村经济政策的认识虽然很大程度上是在政治（革命）目标、内外形势“倒逼”下逐步推进和深化的，但总的趋势是越来越顺应广大农村地区和农民的实际，越来越获得民众的支持和拥护。
二、新中国成立至改革开放之间党对农村经济的政策选择
新中国成立之初，中国共产党继续延续了革命战争年代的土地改革政策，还根据新的形势赋予其新的功能，“土地改革为发展生产力和国家工业化的必要条件。凡已实行土地改革的地区，必须保护农民已得土地的所有权。凡尚未实行土地改革的地区，必须发动农民群众，建立农民团体，经过清除土匪恶霸、减租减息和分配土地等项步骤，实现耕者有其田。”[8](p5)这样，土改政策很快推广到新解放的地区，使广大民众真正实现了“耕者有其田”的梦想。与此同时，中国共产党还把农业的恢复提高到国民经济复苏的基础位置。一方面，针对获得土地的民众缺乏生产资料等现象，党和政府在农村地区开展农业生产互助合作运动，实现资源优化配置；另一方面，又采取增加农业投入、兴修水利、改良农业生产技术、开垦耕地、开展城乡交流等措施，力促农业生产的恢复和发展。到1952年，农村经济基本恢复到历史最高水平，其中全国粮食总产量比1949年增长44.8％，超过历史水平9.3％；主要农业经济作物的产量也增长迅速，棉花总产量比1949年增长了193.7％，超过历史水平53.6％。[9](p158－159)广大农民的收入和生活水平也有了很大改善和提高。
然而，伴随大规模经济建设活动的全面展开，中国共产党不得不面对农产品不能满足国家高速推进工业化的问题，“是继续执行既定的优先快速发展重工业战略，还是采取均衡发展，使农业的积累首先用于农业和轻工业本身？”[10](p202)的政策选择问题突出。如果顺延广大农民的意愿，选择后一种路径，必然要对工业化发展做重新选择，改变早期的优先发展重工业战略；相反，如果采取前一种策略，则要对当前农村经济政策的走势作一个全面的转变。而抗美援朝战争、西方的封锁政策以及日益严峻的国内外局势，最终使党和政府在农村经济政策的选择中偏向了前者，采取完全排挤市场机制，直接实现由新民主主义向社会主义过渡的制度安排。当然，优先发展重工业战略不同于原生型的工业化道路，存在资本替代劳动力的趋向。对“一穷二白”的新中国来说，资本不但严重短缺，而且也无法像西方工业化发轫之时能够借助海外的掠夺和国内矛盾向海外的转嫁，我们只能依靠农业积累的转移来保证工业化资金之需。要实现这一目标，党和政府在农村经济政策的选择和制度安排上不得不推行新的制度选择。一是改变几千年来“皇权不下乡”的现状，增强政府的渗透和汲取能力，实现政府权力伸入基层，直接把分散在千万小农中的极少农业剩余集中到中央政府手上。面对国家在1952年下半年到1953年春夏粮食购销紧张的形势，中央政府一举把分散在广大小农手中的粮食购销困境转化为国家统购统销制度，并根据形势的变化不断扩大统购的范围。接着，为了降低国家在统购农产品过程中的成本，又把前期农民自发自愿的互助合作、经过短暂的初级社后迅速提升到高级社，进而，“我们的方向，应该逐步地有秩序地把‘工（工业）、农（农业）、商（交换）、学（文化教育）、兵（民兵，即全民武装）’组成为一个公社，从而构成我国社会的基本单位。”[11](p345)之后，人民公社迅速在全国农村推广开来，从而达到了将个体农民组织起来，以解决粮食供应和工业化发展所需资本供给问题的目的。二是针对重工业战略的特征，政府推行严格的户籍制度，成功阻隔了城乡之间的互动，降低广大农民涌入城市的目标，起到了稳定城市、稳定社会的作用。面对新中国成立之初大批农民涌入城镇加剧国家粮食供给负担和重工业战略的推行困境，党和政府从1953年开始不断采取阻隔农民进入城市的制度。1955年，国务院出台了《关于城乡划分标准的规定》，将按农业人口与非农业人口进行管理和划分。1958年通过了《中华人民共和国户口登记条例》，标志着城市与农村二元户籍管理制度的形成。这样，党和政府就不但能够保证对农村农产品的征收，而且还能从人口流动的限制中确保重工业发展战略所需，为相对完整的工业体系的形成铺垫了制度基础。
当然，这一时期党和政府在农村经济政策上的选择，目标是为了保证重工业战略的实现，但同时要想让农业也能获得较好的发展，显然是一个两重困局。毛泽东虽然在《论十大关系》中明确指出过：“……他们采取所谓义务交售制等办法，把农民生产的东西拿走太多，给的代价又很低。他们这样来积累资金，使农民的生产积极性受到极大的损害。你要母鸡多生蛋，又不给它米吃，又要马儿跑得好，又要马儿不吃草。世界上哪有这样的道理！”但在“追赶”策略、国际国内环境的倒逼下，党和政府最终还是择取了前述农村经济的政策，自然不可避免地给农村社会的发展带来种种不良的后果，“中国二元经济的隔阂不是在缩小，反而越来越大，农村、农业和农民作为一个系统在运行，而城市、工业与市民作为另一个系统也在运行，彼此独立，只是借助并依靠政权的力量，使得农业产品进入城市、工业产品进入农村。而大量农业资本的流出，使农民、农业和农村‘失血’太多，以致形成了后来一直困扰中国经济发展的‘三农’问题。”[12](p171-172，p371-372)这就是这一时期中国工业体系能够渐趋形成、农村经济陷入到困境的深层次因素。
三、改革开放至今党对农村经济政策的转变
自从农村经济发展由分田到户向“三级所有、队为基础”的人民公社转变以来，农村经济陷入到既要为工业化提供农产品等资源性贡献、又要在缺乏相应激励制度的条件下获得发展的内部逻辑矛盾之中，结果“一方面，农产品供给不足，不能保证工业化和城市居民的需求；另一方面，城乡收入差距持续扩大，一定比例的农民陷入难以维持温饱的贫困状况。”[13](p19)农村经济萧条、2.5亿农民难以温饱，最终促成农村内部展开了一场发轫于诱致性制度变迁的包产到户改革。刚开始，来自农民内部的伟大创造并没有得到党和政府的认可，在1978年12月通过的党的十一届三中全会的决议中仍然有着“不许分田单干，不许包产到户”的规定。但伴随城市改革结果的不容乐观、致使改革陷入一时困境的条件下，[14](p60)党和政府才对来自农村草根的改革冲动引起重视，在1979年通过的《关于加快农业发展若干问题的决定》首次明确了，除某些副业生产的特殊需要和边远地区、交通不便的单家独户外，不要包产到户的规定；到1980年9月中央印发的《关于进一步加快和完善农业生产责任制的几个问题》便最终认同了发端于安徽小岗村的包产到户为主的农业生产责任制度。从此，在全国逐步终止了推行二十几年的人民公社体制，明确了农户的市场主体地位，使农村经济渐趋纳入正常的发展轨道。家庭联产承包责任制在得到党和政府的认可和全面推广之后，农民的积极性得到了全面促动，农业生产在短时间内获得了井喷式增长。粮食总量由1978年的30476万吨增加到1984年的40730万吨，首次出现卖粮难的现象；农民收入则从1978年的133.6元增加到1984年的355.3元，[15](p109，p90)大大缩小了城乡收入差距，比例由1978年的2.57：1降到1984年的1.86：1；[16](p317)林业、副业、渔业、牧业也获得了快速发展。
随着农村经济的迅速发展，农村积累有了明显提高。然而，以民生为核心的工业化活动在全国的发展，却需要依靠来自农村地区的劳动力、资金、土地等生产要素的支撑。自然地，伴随市场主体地位的确立，农村的大量生产要素流向了收益更高的城市中。而此时，党和政府经济发展的重心再次转向了广大城镇，在资源配置上明显偏向城镇。对于农村地区的各种公共产品的提供，“……很大程度上是上级政府的偏好，这种偏好可能有一些会有利于社会的发展，但是更大多数就是所谓的‘政绩工程’。而且即使是有利于社会发展的公共产品，由于治理结构的原因可能根本不反映社区的需求结构，也就是没有考虑农业社区的承受能力。所以，这种公共产品的供给越多，对于农业的社会再生产反而破坏也越大，甚至还会成为加重农民负担的一个重要原因。”[11]（p345）之后，中央政府虽然也对农村的税费等领域进行改革，但农民的负担不但没有减轻，反而加剧了对农村经济发展的负面效应，最终在二十世纪九十年代以后渐趋形成了影响农村经济持续发展的“三农”困局。
所幸的是，中国政府在追赶策略下所选择的工业化路径最终在2003年前后得以初步完成，开始进入了工业化的中期阶段。此时，党和政府有能力改变长期以来对农村经济的剥夺政策。面对“三农”困局，党和政府顺应了社会经济发展的轨迹，果断地采取了城市反哺农村、工业反哺农业的政策，开始按照“以人为本”的科学发展观的思路致力于新农村建设。之后，中央连续以中央“一号文件”的形式大刀阔斧地推进农村经济发展，不但降低了农民负担、取消了持续二千多年的农业税，而且还加大了对农村经济的补贴力度。同时，对各种涉农政策、制度也进行了变通，以更加稳定、持续地推进农村经济的发展。然而，这一过程也遇到政策执行中的某些反复和各种阻力，如在2007年美国次贷危机爆发之后，政府为了保证城市的稳定、企业的生存和就业的深化，仍然在一定范围和程度上延续了前期“倒逼”农村经济的政策，在不考虑农村经济实际的前提下推行机电下乡策略，以吸收农村稍有改善的经济积累；而面临日益严峻的城镇房地产用地困局，政府又采取了所谓的“土地增减挂钩”，即依据土地利用总规划，将若干拟复垦为耕地的农村建设用地地块和拟用于城镇建设的地块共同组成建新拆旧项目区，通过建新拆旧和土地复垦，最终实现项目区内建设用地总量不增加、耕地面积不减少、质量不降低，用地布局更合理的土地整理工作目标。该方法应该是切中时弊的，但各地在土地财政等因素作用下却频频引致了部分地区强制并村等活动，使广大农民“被上楼”后却面临生存困境。当然，党和政府在农村经济政策的选择、推行、改进、深化方面，确实越来越顺应了农村地区的实际，大大改善了农村地区的基础设施和农业的可持续性发展条件，以及公共产品的供给，提高了农民的收入、扩大了社会保障面。
四、结论与展望
总的来看，1921年至今，中国共产党在农村经济政策变迁中的路径选择完全迎合了中国社会发展不同阶段的核心目标，使中国由旧中国的“亡国灭种”、“多灾多难”和新中国成立之初的政治独立但经济“一穷二白”等现状转变成当前的世界第二大经济体。农村经济政策的变迁过程尽管曲折、出现过某些悲剧性事件，但中国共产党基本遵循了以政府为主导的强制性路径选择方式，在政策的重要转折关头，采取了社会发展的核心目标“倒逼”农村经济政策择取策略，最终达到了农村经济服从于核心目标的目的；农村经济政策一旦选定，又会随着社会经济形势的变化而在政策的推行上深化发展下去。如此路径的择取，明显是在缺乏外来资源援助和国内矛盾无法海外转嫁的结果，亦是中国工业化或自我重塑过程中资源转移、矛盾转嫁的结晶。新中国成立之前，政治目标“倒逼”农村经济政策的选择，而国内外形势的变化则大大深化、修正了政策的内涵，使之更加适合农村经济的实际，促进了党群关系的融洽；新中国成立至改革开放期间，重工业战略“倒逼”了农村经济政策的择取，自然在农村经济政策的推行中偏好农产品对城市的集中和阻隔农民进城；改革开放到2003年之间，民生工业化策略“倒逼”农村经济政策的取舍，党和政府在农村经济政策的走向上无形中选择对劳动力、资金、土地等要素向城市转移的策略；2003年至今，和谐社会目标“倒逼”农村经济政策的取向，使党和政府正视日益严峻的“三农”问题，提出了新农村建设目标，推行了“多予、少取、放活”的策略。
回顾过去，展望未来。党和政府在今后农村经济政策的取向上必然会更加注重农村经济的可持续性发展，增加农民收入、缩小城乡差距，加快城乡一体化进程。当然，这一进程不会一帆风顺，会受到各种各样因素的约束，在农村经济的发展上仍然还会遇到传统政策择取思维的影响而出现某些波动，但城乡一体化、新农村建设和和谐社会构建的目标却会得到持续地推进，并在不远的将来得以实现。
参考文献
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关于农村土地的新政策篇7
农村土地承包纠纷及解决对策
农村土地承包纠纷及解决对策农业税降低、取消特产税、粮食直补等政策出台，农村出现诸多新情况、新问题，特别是农村土地承包纠纷问题表现尤为突出。带着这个问题，我们对全市部分街镇进行了调查。结果表明：农村土地承包纠纷问题是没有贯彻落实好党的农村政策、土地承包关系不稳定的反映，已经给农村稳定带来了不利影响，务必引起各级党委、政府的高度重视，妥善予以解决。一、诱发土地承包纠纷矛盾的主要成因从调查情况分析，诱发土地承包纠纷矛盾的主要成因有以下几个方面：1、承包关系不稳定的纠纷。据统计，实行免征农业税等政策后，市农经部门共接待因土地承包纠纷而上访的农民52人次，此类信访件创历史新高。土地承包纠纷案例虽多，但归纳起来为3种矛盾纠纷。（1）重新要田要地的农民与村里的矛盾纠纷。由于二轮土地承包时，农民负担重、农产品价格低，种田收益低下，二轮土地承包中留下了许多后遗症。一些农民外出打工，口头承诺不要承包地，村里为了不让承包地负担的税费落空，就将其承包地发包给其他农户。现在，这部分打工人员跑回来要田要地。一些农户二轮土地承包时书面申请不要承包地，现在也找村里要田要地。（2）耕地被占压的农户与村里的矛盾纠纷。2、土地流转不规范的纠纷。随着国家对“三农”优惠政策的出台，农村土地越来越重要。由于以前农村承包土地流转政策不完备、不配套，土地流转行为极不规范，引发了一些土地流转的矛盾纠纷。3、机动地出租方与承租方之间的纠纷。二、解决土地承包纠纷矛盾的对策针对当前农村土地出现的纠纷和矛盾，我们根据《中华人民共和国农村土地承包法》、山东省关于实施《中华人民共和国农村土地承包法》办法等法律法规的规定，结合农村实际，特提出如下解决对策，供商榷。(一)因势利导调解农村土地承包纠纷二轮土地承包时，经营土地收入低，延包工作不完善。现在种地收入高了，有利于完善二轮土地承包工作，我们要因势利导，把调解土地纠纷与完善二轮土地承包工作结合起来，把调解土地纠纷与完善土地流转合同结合起来，做到调解一例纠纷，完善一批农户的二轮土地承包手续和土地流转合同。1、对人多地少的农户与村里的矛盾纠纷处理：二轮土地承包比较完善的地方，要稳定原承包关系不变。个别农户人多地少要田要地的，如有机动地，适当调剂耕地让其经营。2、对耕地被占压的农户与村里矛盾处理：一是被占压耕地的各项补偿费全额发到了农户，村又无机动地的，村里可以不调剂土地给这些农户，但对于无地农民，国家应考虑解决其最低生活保障问题；二是村内公益事业（如建校、挖塘建库）占压承包户的土地的，村组应适当调剂土地给占压户；三是采取有偿转让的办法，解决无地农民的土地。（二）客观公正地调解农村土地流转矛盾纠纷农村土地流转矛盾纠纷千差万别，要具体问题具体分析，逐一进行处理，先解决纠纷，后完善流转手续。1、对转包转让型纠纷处理：一是要稳定二轮土地承包关系，依法保护原承包户的权利；二是看流转合同是否合规合法，符合法规的，围绕原流转合同条款做好工作，进行调解；三是对不规范的土地流转要及时做好矛盾双方的工作，以自愿为原则协商解决，并签订土地流转合同。四是土地流转必须坚持“依法、自愿、有偿”原则，凡违背这一原则的流转合同都是无效合同。土地流转主体是农户，要确保原承包户得到相应的流转收益。五是要规范流转行为，引导流转双方经过平等协商，订立土地流转合同，明确流转的时间、流转的用途、流转的补偿金额等。2、对代耕代种型纠纷处理：明确二轮土地承包关系，要保护原承包户的土地承包权利。农户二轮土地承包中获得的承包地，其承包经营权不变。代耕代种农户应将土地返还给原承包户，集体收回的要无条件返还给原承包户。（三）尊重历史，妥善处理机动地出租方与承包方的矛盾纠纷此类纠纷的矛盾焦点有二个，一是减征农业税后，承租户要求少交或减免交租赁费；二是“粮食直补”后，种粮农户要求得“直补款”。我们认为一要履行原租赁合同，维护合同严肃性。因为租赁承包不同于家庭承包，此类承包是少数农民占有较多土地资源。如果不交租赁费，明显不合理。至于租赁费的额度，矛盾双方可以协商，或经乡镇调解解决。二要落实好“直补”政策。（四）稳定承包，实事求是地解决机动地发包方与承包方的矛盾纠纷一要稳定原承包关系。此类承包属专业承包，有的还是通过招投标的方式承包的，只要原承包合同合法，发包、承包双方必须遵守合同。二要实事求是地解决纠纷。鉴于农业税减免、特产税取消后，其他农户负担减轻的情况，发包、承包双方可以通过平等协商，适当降低承包标的，降标额度不大于原农业税亩平负担额度，并签订补充协议，完善发包、承包手续，解决矛盾纠纷。三、几点建议（一）加大《中华人民共和国农村土地承包法》的宣传贯彻落实力度《农村土地承包法》虽然出台了一年多，但宣传落实不够，相当一部分街镇、村干部还不了解《农村土地承包法》，下步要把《农村土地承包法》列入普法内容，加大培训力度。（二）对农村土地承包情况进行全面执法检查，坚决纠正农村土地承包工作中侵犯农民权益的违规违法行为要建立健全土地流转机制，经管部门要加强对土地流转工作的指导，建立土地流转合同的订立、鉴证、登记制度，根据“依法、自愿、有偿”的原则，探索农村土地流转的新机制，确保农村土地依法有序流转，促进农业结构调整和农业产业化经营。建议省市主管部门尽快出台农村土地流转的“游戏规则”。（三）建立严格的耕地保护制度和土地流转日常管理机构任何单位任何人占压农村耕地的，必须根据《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国农村土地承包法》的规定，要与承包农户签订协议，履行合法的征占用手续，提高补偿标准。政府公益性建设占用土地也要依法办事，确定合理的补偿标准；经营性项目建设占用土地，要按市场化操作，大幅提高补偿标准，并办理合法的征占用土地手续。（四）加强领导，切实解决农村土地承包纠纷一是各级党委、政府要加强对解决农村土地承包纠纷的领导，依据《中华人民共和国农村土地承包法》和二轮延包政策，及时提出调解农村土地承包纠纷的具体措施。街道办事处、镇人民政府和村组要切实承担起调解农村土地承包纠纷的责任。经管部门要依法加强农村土地承包管理，抓好土地承包纠纷仲裁，加大土地承包纠纷的调处力度。要高度重视土地承包纠纷的上访接待工作，消除对立情绪，及时调解纠纷，努力把矛盾化解在当地，消化在基层。二是要坚持不懈地抓好二轮土地延包的工作。要建立工作专班，切实解决好二轮土地承包工作中的遗留问题。搞好二轮土地承包、稳定承包关系是化解农村土地承包矛盾纠纷的主要措施。三是各级领导要加强农村土地承包新情况、新问题的调查研究，及时采取对策，不断完善农村土地承包关系，调处纠纷，化解矛盾，确保农村社会稳定。
关于农村土地的新政策篇8
关键词：农村住宅；政策体系；地域特色
中图分类号：F213.2文献标识码：a
文章编号：1007-7685（2013）02-0071-05
农村住宅的发展涉及人口、土地、基础设施与服务设施、生态环境等多方面，关乎民生、农业现代化和城镇化等重大问题，是我国解决“三农”问题、全面建设小康社会的一个重要抓手。为推动农村住宅健康发展，应不断完善相关政策体系，充分发挥政策的引导和约束作用。
一、完善农村住宅政策体系的意义
发展农村住宅并不是简单地解决农村居住问题，而是通过相关政策的作用机制，影响人口的合理分布，提高农村土地的利用效率。因此，完善农村住宅政策体系，不仅有利于我国整体经济的协调发展，而且能够带动社会稳定发展、生态和谐发展以及文化传承发展。
（一）完善农村住宅政策体系有利于促进经济协调发展
通过完善农村住宅政策体系，实施宅基地流转、宅基地置换、农村房屋拆迁补偿等政策，能够适当增加农民收入，降低进城农民购买城市住宅的难度，推动农村人口向城市转移，带动城市需求的进一步扩充，为城市经济的可持续发展带来新的动力。通过土地规划、住区规划、耕地保护政策、宅基地复垦政策等，能够实现人口的集中居住，保护和适当增加农田，促进农村土地的综合高效利用，推动农业的规模化经营，促进农村经济的发展。另外，通过农村住宅建设融资政策、产业化促进政策以及古村落民宅保护政策，有利于带动乡村旅游业的快速发展，从而增加农民的非农收入。可见，完善农村住宅政策体系不仅有利于形成城市经济新的增长动力，而且能够促进农村经济的快速发展，对缩小城乡收入差距具有积极意义。
（二）完善农村住宅政策体系有利于促进社会稳定发展
改革开放以来，我国农村经济一直保持稳定发展的局面。但不可否认的是，目前我国农村仍然存在着一些不利于农村经济甚至社会稳定的因素，如，宅基地、集体土地权属纠纷，留守人群的安全问题，农村基础设施、服务设施投入不足导致农民心理不平衡问题，养老保障、医疗保障、卫生教育等体系不健全问题。通过完善农村住宅政策体系，严格执行宅基地供给政策、宅基地流转和置换政策、房屋拆迁补偿政策等，能够大大减少农村土地纠纷，并推动进城农民尽快融入城市生活。通过完善住宅建设融资政策、住房保险政策、住房保障政策、村房两改政策和家电下乡政策等，能够改善农民的居住条件，有效缓解农民的不平衡心理，化解农村地区的各种社会矛盾。
（三）完善农村住宅政策体系有利于保护农村生态环境
多年来，我国农村经济虽然取得了很大的进步，但也带来了环境污染和生态破坏等诸多问题。目前，我国不少农村地区的各类垃圾随处堆放，普遍缺乏垃圾的收集处理机制。在农业生产中，各种农药化肥的大量使用严重污染了地下水资源。不仅如此，一些村镇非农产业在发展过程中也带来了不少环境污染问题。还有部分地区甚至存在城市垃圾向农村转移的现象。这些问题导致农村地区人居环境趋于恶化，农村的水、土地、空气等资源遭到不同程度的破坏。而通过完善农村住宅政策体系，强化执行住宅建设技术政策、建材政策和环境保护政策等，基于适当的技术和管理手段。可以有效减少农村生态环境的破坏，避免农村乱砍滥伐现象，保护农村的生态环境。
（四）完善农村住宅政策体系有利于推动传统文化传承
作为一种文化承载物，住宅往往呈现出一定的文化意蕴。我国地域辽阔、文化资源丰富。尤其在农村地区，普遍受到地域传统文化的影响，形成了不同的特色住宅。然而，受城市建筑文化和国外建筑文化的影响，目前我国农村住宅的地域特色正在逐渐消失，本土建筑文化被不断削弱。这已成为我国农村住宅发展面临的一大挑战。据统计，在过去十年里，我国每天消失80～100个村落，其中不乏具有文化保护价值的传统村落。而通过完善农村住宅政策体系，在执行自筹自建政策、产业化政策、危房改造政策和村房两改政策时，加强政策引导，更多地将地方化特征融入农村住宅建设当中，对古村落民宅予以保护，有利于传统建筑文化的历史遗存与继承。
二、我国农村住宅发展政策体系的主要构成
农村住宅发展政策体系是一项复杂的系统工程，需要多个领域政策的支持和约束。从国内实践来看，我国农村住宅发展政策主要包括农村住宅发展规划、农村土地利用政策、农村住宅建设政策、农村住宅供应政策、农村住宅消费政策、农村住宅改造政策、农村住宅处置政策等几个部分。
（一）农村住宅发展规划
发展规划是对农村住宅发展的统筹安排。我国目前的农村住宅发展规划主要分为三类：第一类是农村住宅发展总体规划。目前，在国家层面出台了《村庄和集镇规划建设管理条例》（1993）、《全国城镇体系规划纲要（2005～2020）》（2005）和《城乡规划法》（2007）等，地方政府也相应制定了本地区的农村住宅管理条例。第二类是农村住宅发展的住区规划，是对农村住宅区整体的卫生、安全、美观等方面进行的具体规划。第三类是农村住宅发展相关的专项规划，主要包括土地、人口以及道路交通、给水排水、电力通信、燃气、环境卫生等农村基础设施以及工业、商业贸易、行政管理、教育文化、卫生医疗等农村服务设施方面与农村住宅建设有着密切关系的相关规划。
（二）农村土地利用政策
土地或者宅基地是农村住宅发展的根本，与其相关的政策是农村住宅发展政策体系的关键组成部分。目前，我国农村土地利用政策主要表现在宅基地供给政策、耕地保护政策和农村集体用地建租赁住房政策等。其中，宅基地供给政策是农村住宅供应政策体系的最核心政策。由于粮食安全问题一直是国家关注的重大问题之一，因此，在农村住宅发展过程中，必须守住18亿亩耕地的红线，严格执行《土地管理法》、《土地管理法管理条例》、《基本农田保护条例》等规定。另外，针对商品住房价格较高的直辖市及少数城市，国家提出了农村集体用地建租赁住房的政策，并在北京和上海等地展开试点。
（三）农村住宅建设政策
农村住宅建设政策主要包括住宅建设中涉及的技术、融资、建材、人员培训等方面的政策。如，在技术方面，2011年9月，住房和城乡建设部了《农村住房建设技术政策（试行）》，对农村住宅建设提供技术指导。农村正逐步引入先进、适用的住宅技术，科技部与相关部门也在联合推进执行相关的“科技下乡”政策。在融资方面，湖州、温州和嘉兴等地率先开始试点农村住房抵押贷款政策；青海省则实施了农村奖励性住房建设计划，对农村住宅建设进行补贴。在建材方面，把支持农民住宅建设作为扩大内需的举措之一，采取有效措施推动“建材下乡”。在人员培训方面，为保证农村住宅建设质量，不少地方政府开始加强农村住宅建设管理技术人员的培训工作。
（四）农村住宅供应政策
在我国，“自筹资金、自主建设、自我管理、家庭自用”是农村住宅供应的基本政策。这种住宅由农民自我供应的模式充分调动了广大农民建设家园的积极性，推动了农村住宅的快速发展。随着经济的快速发展，一些农村地区开始效仿城市，实施住宅产业化政策。但是，由于受到农村宅基地等相关制度的约束，这种住宅供应模式在农村还比较少见。对于农村的五保户、低保户、贫困残疾者等难以自主建设住宅的困难群众，各地方政府也相应实施了住房保障政策。如，成都市出台了《关于建立农村住房保障体系的实施意见（试行）》，对农村困难群众采取救助政策，使他们能够拥有稳定的住所。此外，随着农村居民年龄结构的老龄化发展，为农村老年人尤其是留守老人提供能够保障其生活的公屋，正逐渐成为农村住宅公共建设的一个重要发展方向。
（五）农村住宅消费政策
与农村住宅消费相关的政策主要包括：一是农村住房保险政策。近年来，地震、泥石流等自然灾害对我国部分农村地区的住宅造成了严重的破坏，如果没有相应的保险措施，农民重建家园将面临很多困难。对此，我国部分地区如浙江省、广东省等开始探索政策性农村住房保险，通过一定的财政资金补助，减轻自然灾害给农民住宅带来的经济损失。二是家电下乡政策。家电作为住宅建设的衍生消费之一，是提高农民居住质量的一个重要方面，中央政府给予了高度的重视，各地区实施效果显著。
（六）农村住宅改造政策
随着近些年自然灾害的增多与极端自然天气的频发，农村住宅改造问题日益凸显。据调查，汶川地震中四川省有347.6万户农房受损，其中126.3万户需重建，221.3万户需维修加固。这不仅表明农村已有危房的改造应加速推进，而且意味着农村新建住宅应当执行更加严格的抗震标准。目前，针对农村普遍存在的危房问题，中央正逐步扩大危房改造试点，逐年加大资金投入力度，完善相关的税费、土地、建材、贷款等优惠措施。对于城市郊区的农村，一些地方还推行了“村房两改”政策，加强城中村改造和农房改造集聚。在温州，通过实行“村房两改”，农户可以取得国有（划拨）土地使用证和房屋所有权证，其住宅可以用来抵押和交易。
（七）农村住宅处置政策
农村住宅的处置政策主要涉及宅基地的处理问题。在现有法律规定方面，农村宅基地的流转并不存在足够的依据。《担保法》第三十七条规定，耕地、宅基地、自留山等集体所有土地使用权不能抵押。宅基地的流转及农村房屋产权登记制度等在《土地管理法》（2004年修订）和《物权法》（2007修订）中也找不到足够的法律依据。但是，在实践中，农村宅基地的流转不仅存在，而且还存在一定的现实需要。据国土资源部统计，在经济发达地区特别是城乡结合部，农村宅基地通过房屋买卖、出租、抵押等变相流转已经是普遍现象，形成了自发的隐形市场。
三、农村住宅政策体系存在的主要问题
近年来，随着国家对“三农”问题关注度的提高，各地区围绕农村住宅发展的相关政策进行了有益探索，推动农村住宅政策体系不断完善。但是当前的政策体系还存在一些问题，若不予以重视，可能会阻滞我国农村住宅健康发展。
（一）农村住宅政策的地域特征偏弱
我国幅员辽阔，各地区的经济发展水平、宜居空间分布、自然气候、民族习俗、居住文化等各异，农村住宅发展具有明显的地区差异性。然而，我国在制定农村住宅发展的相关政策时，对地域特征的考虑不足，“一刀切”的现象时有发生。
（二）农村住宅政策间的协同性较差
首先，受历史形成的城乡二元结构的深刻影响，我国城乡间很多相关政策没有实现对接。现行的规划政策仍然将农村和城市分别对待，没有做到全国一盘棋，不利于统筹发展，由此造成城乡住宅的非协同发展，无法对城乡住宅进行有效的规划管理。其次，在规划编制和政策制定的过程中，由于没有将公众参与、多部门参与作为法定程序，使得部分规划和政策没有突出对公众及社会弱势群体的利益保护，农村环境、资源和文化遗产等面临严峻冲击。此外，相关部门间存在各自为政的现象，“规划打架”、缺乏协调性的问题比较突出。如，部分地区在编制规划时没有充分征求当地的意见，导致土地利用总体规划与村镇建设规划不协调甚至相互矛盾，为后期农村住宅布局的调整增加了不必要的困难。
（三）农村住宅政策更新缓慢
从实践来看，我国农村住宅制度自新中国成立基本确定后，至今并没有发生大的改变。由于脱胎于计划经济年代，所以这些农村住宅制度中的很多规定已经不适应当前农村的发展形势。以宅基地政策为例，宅基地政策是我国农村住宅政策体系的一个关键环节，但目前已经成为一个薄弱环节。宅基地的无流动性、无偿性和无限期使用等特性不仅造成农村大量宅基地的闲置与无序扩张的矛盾，而且宅基地使用权的非流转性也阻滞了农村剩余劳动力的转移。然而，从实践来看，尤其在城市郊区的农村，宅基地流转已经成为农村土地流转的重要内容之一。目前，在部分已经开始实施宅基地流转的试点地区，其实践面临的主要问题便是法律障碍，导致试点推进速度较慢。而在城镇化过程中，城市周边农村住房的拆迁也存在问题。
（四）农村住宅政策的执行效力偏低
有研究发现，政策方案的科学制定对该政策目标的实现所起作用只占10%，政策目标能否真正实现，其中90%取决于政策是否得到有效的执行。多年来，我国围绕“三农”问题已经制定了不少有益的政策措施，但是这些政策经过从中央到省、市、县、乡镇再到村的层层传达之后，其具体实施过程经常与政策制定初衷有所偏离甚至“走样”，农村住宅政策也是如此。
四、完善农村住宅政策体系的建议
为推动农村住宅的健康发展、全面建成小康社会，各级政府需要与时俱进，加快推动政策变革和制度创新，妥善处理好相关利益群体的关系，建立一套完整、统一、科学的适合我国国情的农村住宅政策体系，并不断提高政策的执行力度。
（一）在总结经验的基础上推动农村住宅政策实践
国内外大量的实践证明，完善的政策体系多是经过逐步摸索而逐渐建立起来的，是在不断实践中总结经验，再以经验总结指导新的实践，并最终完善政策体系。因此，在农村住宅发展政策体系的建立过程中，不能奢望一次性构建一个完善的政策体系，更不能孤立地进行实践探索，而要在探索中不断对比分析、总结经验。应当在农村住宅政策实践的同时，推进农村住宅政策的跟踪研究与效果评价。根据研究成果，一方面，政策要及时更新，解决政策不适当、不协调带来的实践矛盾；另一方面，政策的更新应持审慎的态度，要形成科学决策机制、政策执行评价反馈机制，要着眼于农村住宅的长期发展，不能局限于短期的利益矛盾。
（二）因地制宜制定农村住宅政策
针对我国农村住宅发展地域特色较强的特征，应根据各地的实际，因地制宜改革宅基地供给、流转、置换等相关政策，选取适合当地实际的住宅供给模式，遵守全局与局部兼顾的原则。先由中央政府明确制定农村住宅发展的大政方针，尽量从宏观角度进行政策引导，发挥中央政策的宏观统领作用，同时给各地区留有一定合理的政策执行空间。允许地方政府根据当地的地域特色，酌情制定和细化本地区的农村住宅发展政策，注重政策的分类指导，突出政策的灵活性。
（三）加强农村住宅发展政策体系建设的法律保障
针对农村住宅政策存在执行效力低、容易滋生腐败、导致耕地流失和生态环境破坏等问题，必须对政策的真正落实予以法律的保障。为此，必须突出农村住宅发展政策的严肃性，加强政策执行的监管机制、奖惩机制建设。一是加强执法队伍建设，通过培训提升执法队伍的整体素质和队伍形象。二是尽快对宅基地管理、农村房屋拆迁补偿等突出问题进行法律规范，通过法律法规的约束，维护农民的合法权益。同时，针对农民整体法律意识偏低的现状，应当以教育培训等方式，大力宣传农村住宅发展的相关政策，提高农村居民的法律意识，从而促进农村住宅政策的有效落实和农村经济社会的有序发展。
（四）建立农村住宅政策多元利益主体参与机制
农村住宅发展涉及多方利益，既包括公共利益和政府利益，又包括部门利益和农民利益；既包括经济效益，又包括社会效益和生态效益；既涉及长远利益，又涉及中短期利益；既蕴含物质利益，又蕴含一定的精神文化效益。因此，在农村住宅发展过程中，要想协调好各种利益关系，必须建立多方利益主体参与机制，形成协同作用的政策体系。其中，政府应发挥主导作用，重点强化相关部门之间的沟通与协调，推动与农村住宅发展相关的其他政策，如户籍政策、农产品流通政策、税费政策等的协同落实。同时，切实提高农民和社会组织的参与力度，充分调动农民在住宅发展中的积极性，避免以行政命令代替农民的自主选择，切实保障农民的合法利益。应充分发挥社会组织的外部监督作用，从而促进农村住宅发展政策真正落到实处。
参考文献：
关于农村土地的新政策篇9
关键词：颍上县；农村土地流转；农业发展；科学引导
中图分类号F311文献标识码a文章编号1007-7731（2015）12-11-02
近年来，颍上县针对农业发展中出现的一系列问题，对如何科学的进行农村土地流转进行了探索，取得了一定的成绩。截至目前土地流转面积已经超过2.8万hm2，占全县耕地总面积的27.3%，全县已建立各类农民专业合作组织320家，参合农户达4.5万户，其中省级农业产业化龙头企业4家、市级53家，农产品年加工能力126万t，年加工产值达59.8亿元。
1农村土地流转势在必行
1.1农村劳动力紧缺的需要随着我国城镇化进程的不断加快，选择外出打工的农村青壮年越来越多，留在农村继续种地的老年人和妇女居多，他们多数文化水平不高，对新知识、新技术的认知不足，一定程度上妨碍了农业现代化发展的进程。要使土地的开发利用得到重新的重视，就必须进行农村土地流转，将土地流转到农民专业合作社、家庭农场、农业企业等新型经营主体手中，土地由分散经营向规模化、集约化经营转变。
1.2惠农政策的需求现在有地的农民可享受政府补贴，买种子、化肥、农业机械等农业相关用具均有一定的补贴。2004年以前，农民种地每667m2须缴纳近百元税费，小麦价格仅为0.8元/kg左右，使农民种地收入不乐观，种田积极性极大下降。2004年以后，我国农村进行了税费改革，免除了农业税，农民种地积极性得到极大的提高。自2012年以来，颍上县政府对小麦的“一喷三防”实行免费供应，极大的推动了土地流转步伐，使全县小麦生产上了一个新台阶，同时促进了一些家庭的土地流转。
1.3现代农业科技推广的需要推广现代农业科技就必须进行土地流转，只有使土地大面积的流转起来，发展具有现代化特色的农业，才能将现代化的科学技术转化成为实实在在的生产力，进一步推进农村土地流转集约化、经营规模化。科学的进行土地流转才能更好地实行种植专业化、管理一体化，进而推动农业现代化发展。
2农村土地流转基本情况
2.1对土地流转相关政策认识不足目前，农村对土地流转相关的一些政策宣传力度小，导致农民对土地流转的政策认识不够，片面的认为土地流转就是把土地租出去。一些农民担心土地流转后收不回来，使自己失去收入的基本来源。土地流转是农民的土地承包经营权转让给其他农户或农民专业合作社。土地流转的方式也是多种多样的，包括转包、互换、出租、转让、入股等流转方式。如果农民对土地流转有足够的认识，就会明白其实流转出去的仅是土地的使用权，而农户仍然保留着土地承包权。
2.2发展现代化农业的意识不强随着农民收入的不断增长，很多人认为自己种的粮食够自己吃就行了，不愿为种植投入更多的精力，对发展现代农业失去了积极性。土地是农民经济收入的主要来源，只有农业良好发展才能实现强国富民的目标。但是由于农村当前的劳动力素质较低，地块零散、不便于机械化耕种，很多农户都没有真正认识到发展现代农业的必然趋势。
2.3国家惠农政策理解不够深入近年来，中央政府逐渐提高对农民的土地补贴，不断完善农民种地的奖励措施，但是没有先进的技术和生产装备，包括一些种植大户仍采用传统的种植模式，降低了农民的经济收入。个别农民认为种植大户仅仅是为了享受补贴，所以不愿把土地流转出去，但对种植大户来说，政府补贴也有限，这对扩大土地流转、调动农民发展现代农业的积极性也有一定影响。
2.4投入现代农业发展的资金不足目前，国家已经开始加大对农民种植的各项补贴力度，但是对于促进发展现代农业现有的投入仍然不足。这包括国家财政资金的投入和金融支持力度的两方面不够。小户农民多数采用松散粗放的种植方式，不但增加了管理成本，还降低了农业投入的使用效率，不利于加快土地流转。
3科学引导农村土地流转
3.1完善农村土地流转服务体系要做到科学引导农村土地流转，就必须逐步完善土地信息的搜集体系、体系和纠纷调停体系。土地流转服务中心，需要将转出和转入的土地信息全面的上传到互联网上。土地流转服务站，必须进行土地流转供求登记，同时在网上土地信息、提供法律咨询和合同范本，建立完备的土地流转档案，充分发挥政府主管部门的服务和引导的作用。同时要对这些体系进行大力宣传，营造良好的舆论氛围。此外，对广大农户、合作组织以及龙头企业典型事例、成功经验等加以宣传，积极引导和推动农村土地流转。
3.2加强领导，逐步落实土地流转土地流转关系到农业生产力的提高和农村经济的可持续发展。因此必须加强领导。成立由农业、财政、国土资源等有关部门组成的农村土地流转工作领导小组，谋划如何更好地深化农村土地制度改革，找出解决“三农”问题的办法和突破口，鼓励农村专业大户、农民专业合作社、农业产业龙头企业等经营主体接受农户依法流转的土地，并建立当地主导产业和特色农产品生产基地。对那些流转土地面积大、期限长、示范带动效益好的农户及种植大户，政府应该从资金、政策和技术等多方面给予大力支持。科学引导农村土地流转必须组成一批可以切实履行职责，做好管理、指导和引导领导队伍。至少要有经过专门的培训的1～2人负责各专项工作。
3.3完善土地流转激励机制科学引导土地流转，必须完善土地流转鼓励机制。政府财政部门应该设立土地流转的专项资金，用于农村土地承包的各个方面，包括经营权流转指导、流转信息等。促进土地流转，必须大力培育新型经营主体，同时激励扶持出台乡镇政府及村委会新型经营主体的财政、保险、信贷等奖励扶持措施。对于推进土地承包经营权流转工作力度大、成效显著的应该进行表彰，促进农村土地规范流转。
3.4规范承包合同程序工作有些农民一直以来对承包合同的手续不了解，很盲目。政府必须大力开展土地流转的宣传工作，同时完善土地承包合同的相关手续。对那些合同中存在问题的农户必须进行一定的惩罚。同时要对各项合同的相关程序进行完善，使农村土地流转规范稳步的进行。政策较好的村镇还应该积极开展土地承包经营权抵押试点，切实为农村土地流转创造良好的服务环境。
4结语
土地流转适度规范化种植，对促进农业增效、农民增收、确保国家粮食安全有着十分重要意义。土地流转工作又错综复杂，是一个系统工程。因此要加强领导，各有关部门齐心协力。创新土地流转模式，加快土地流转进程，促进颍上县农业新发展。
参考文献
[1]张培虎.颍上县农村土地流转存在的问题及对策[J].现代农业科技，2015，02：343-344.
[2]孔辉.颍上县农村土地流转发展探讨[J].现代农业科技，2013（16）：350-352.
关于农村土地的新政策篇10
关键词：土地分配；土地使用
中图分类号：F301.2文献标识码：aDoi：10.11974/nyyjs.20150832066
1调研地的简介
劳店镇隶属于山东省滨州市阳信县，位于山东省阳信县东北部，东接沾化、西邻无棣。面积94.6km2，常驻人口4.3万人（截至2011年10月）。劳店镇经济社会得到飞速发展，镇内基础设施逐步健全配套，陈楼、宋王两大经贸园区初具规模，逐步形成了以铝材、皮革、洗煤、纺织为主的几大优势产业，柏油道路五纵三横，道路铺装率达到100%。
2调研结果
在对劳店镇新农村建设的观察走访中，相继对隶属于劳店镇的崔家村、河王村、潘家村、小杜村进行了走访调研，了解了四村土地概况，以下是这几个村土地情况的总结概述。
崔家村，土地约98.3hm2，其中耕地约66.53hm2，人均耕地约0.1hm2，严格遵循国家土地政策。河王村，原有耕地约29.3hm2，迁村和复垦后耕地为约36hm2，遵循“增人不增地，减人不减地”的土地政策，但是有灵活调整。潘家村，土地约38.26hm2，耕地约31.33hm2，人均耕地约0.085hm2，严格遵循国家土地政策。小杜村，耕地约33.33hm2，遵循“增人不增地”土地政策，但是有灵活调整。
3调研结果分析
3.1土地使用
3.1.1现象
宅基地使用状况良好，这4个村子除了个别情况之外几乎都按照规定建了新房。此外，这几个村子都不存在“村民上楼”现象。
就耕地来说，现在农村普遍存在对耕地热情度不高的问题，农民耕地所收很少进入市场交换，每家每户的所收一般都仅供自家所用，也就是种地只“糊口”。由于市场经济的发展，受城市工资高的诱惑“养家”，多数青壮年劳动力都选择外出打工来“养家”。
3.1.2问题发现
外出打工赚钱养家的生活模式导致的问题即家中的土地无人耕种。由于农民种地几乎不赚钱。这种现象如果长期发展下去，可能会有更多的土地被弃耕。就我们走访的这几个村子而言，很多外出打工的农民在外出打工时仍旧惦念着家中的土地无人耕种，农忙时会从城市回到家中帮忙耕种，农忙过后再回到城中打工，很多村民表示这样的一来一回的成本以及损失的打工费单凭收成是无法收回的。
3.1.3思考和建议
保护农产品价格，切身维护农民利益。
3.2土地分配
3.2.1现象
根据本次走访的四个村子的土地分配情况来看，除了宅基地之外无论村子是否经过搬迁，一律都根据“增人不增地，去人不去地”的国家土地政策来分配。
3.2.2政策背景
相关资料表示，早在1995年国务院转发的农业部《关于稳定和完善土地承包关系的意见》中就明确规定：“提倡在承包期内实行‘增人不增地，减人不减地’。‘增人不增地，减人不减地’有利于稳定农村土地承包关系，巩固家庭联产承包责任制，各地应积极提倡。”在全国人大常委会于2002年8月29日通过的《中华人民共和国农村土地承包法》中又进一步规定：“承包期内，承包方不得调整承包地。”
3.2.3问题发现
这项土地政策有一定的滞后性。举例来说，如果一个家庭中有老人去世，同时另一个家庭有小儿新生，本着这项政策原则，那么死去的老人还占有耕地，新生的儿童则没有耕地。如果这样的生死循环都是发生在一个家庭，那么或许还能保证一定的平衡。但是如果这样的循环发生在村中不同的每家每户，就容易引起一些人地矛盾。再者，随着城市化的发展，很多农民迁移到城市居住，但是由于户口性质不变，本着这样法律政策，仍旧占有着农村的耕地却不使用。像这样的情况还有很多，都会引起一些不公平和人地矛盾。
3.2.4思考和建议
实际上，中共中央和国务院在1984年的一号文件中曾规定：“在延长承包期以前，群众有调整土地要求的，可以本着‘大稳定，小调整’的原则，经过充分商量，由集体统一调整。”1997年中办发第16号文件《中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》再一次规定：“今后解决人地关系的矛盾，可按‘大稳定、小调整’的原则在农户之间进行个别调整。”在走访中我们了解到河王村和小杜村的村支书就在村中土地分配上“小调整”。如果村中有老人去世，同时又新生儿降生，那么在经过村民协商同意各方达成一致后，将去世老人的土地分给新生儿（河王村“一年一小动”，小杜村则是“三年一小动”）。这样能够保证公平性以及土地性，也受到村民的拥护和支持。