基本农田保护制度篇1
【关键词】基本农田保护；质量标准；责任主体
一、基本农田保护制度存在的问题
我国历来重视对耕地资源的保护，其中又以基本农田保护为重，设置了一系列保护制度。但这些制度太过空泛，指导性大于实践性，操作性太低，难以达到基本农田保护的真正目的。现实中存在的具体问题包括：
（一）责任主体单一
上文说到，地方各级政府是基本农田保护制度的唯一责任主体，而占用、破坏基本农田的单位和个人最多承担开垦新地、缴纳开垦费的行政责任以及少量的刑事责任。在实践中考察，我们发现，这种行政命令型的管制措施严重欠缺执行力。一方面，从法效果来说，没有明确、严重的惩罚措施遏止地方各级政府及其有关部门的违法批地行为，也没有有效的措施阻止农户和其他用地单位对基本农田的破坏行为。另一方面，从执法成本而言，由政府监督辖区内大量农户的用地、占地行为，存在严重的信息不对等，破坏基本农田的行为难以监督、难以惩处，执法成本高昂。
（二）质量标准不明
可以说，这个问题贯穿基本农田保护的始终。首先，在基本农田的划定时，仅考虑农田的性质，而没有明确规定基本农田的质量，导致基本农田在划定时即存在“先天不足”的问题。其次，虽然在占用基本农田时要求用地单位“占多少、垦多少”，却没有标准保证新开垦的耕地必须达到被占用的农田的同等水平。因此，由于基本农田质量指标的缺失，会使“占补平衡”制度变为“占优补劣”，导致基本农田的质量下滑。最后，在基本农田保护中仅笼统地规定耕地现状维护制度，但这只不过是指导性地要求各级人民政府及土地行政主管部门对包括基本农田在内的耕地的质量数量进行监督，并未有规定有效的惩罚措施进行威慑、禁止。可以说，这一制度在实践操作中几乎等于一纸空文，没有起到法的预防作用。
（三）激励与惩罚措施过轻
《基本农田保护条例》第二十七条规定乡（镇）人民政府应当与农村集体经济组织或者村民委员会签订基本农田保护责任书，明文约定双方的权利义务、奖励与处罚。实践中，乡（镇）人民政府也是依据这一责任书实现基本农田利用、保护的监督以及基本农田保护补偿制度，但这一目的难以实现。从基本农田保护补偿制度来说，每亩每年仅有200-500元的奖励，与改变基本农田用途所获收益相比，微乎其微，不能起到激励用地主体保护基本农田的目的。另一个问题是享受激励的主体到底是用地农户还是农村集体经济组织并不确定，在制度实施中会产生混乱，影响基本农田保护补偿制度的激励效果。就保护责任书的惩罚力度而言，也会出现责任主体不明和力度过轻两个问题，导致责任书不能起到理想中的约束效果。
二、法律完善的建议
（一）明确质量标准，加强土地评价、监测
综合土地生产力需求和可持续发展的要求，在农业科学论证的基础上确定各地区的基本农田质量标准，使得基本农田有明确的质量保证，从根本上杜绝“以劣充好”的行为。对基本农田质量的高要求应当贯穿基本农田划定、占补、评测等各个环节。同时，严格执行基本农田质量监督体系，建立更全面的动态监控数据库。
（二）扩大责任主体范围
主要包括以下措施：第一，进一步明确各级地方政府及土地行政主管部门的行政责任，并将土地保护的效果列为行政机关主要负责人考核的重要内容。第二，将土地利用主体如承包经营权人作为基本农田保护的直接责任主体，要求其对所承包的基本农田承担过错推定责任。
（三）加强惩罚力度
在定期对基本农田的质量进行监测、评价的基础上，对未达标的基本农田采取责令承包人肥化、罚款、取消该年度激励措施等手段；对于占用基本农田的施工单位，在一定合理期限内不能提供质量达标的代替土地的，对其采取停止施工、限制或取消资质等措施，保证基本农田的质量维持在一定标准以上。同时，对于行政负责人，若连续一段时间如连续两年辖区内20%的基本农田质量不达标，则取消一段时间的评优资格等，情况严重可以采取降职等处分。
我国基本农田保护制度中主要存在责任主体单一、基本农田质量标准不明以及基本农田保护的激励和惩罚手段过轻等问题。为了更好地保护基本农田，首先应当明确基本农田的质量标准，并在基本农田保护的方方面面强调基本农田质量的维持和改善。其次，在责任主体方面，要明确行政主体的行政责任，将基本农田保护效果纳入各级人民政府及土地行政主管部门及其主要负责人的主要政绩考核项目中去。同时，使直接用地单位、个人成为基本农田保护的直接责任主体，减少执法成本，提高保护的效率。最后，建立、完善土地评价体系和土地监测体系，重点监测基本农田的数量、质量是否达标，并对破坏基本农田的单位和个人处以更加严重的行政措施和刑事措施。
参考文献：
[1]唐健.基本农田保护――问题与对策[J].中国土地，2004，07：25-29
[2]何建航，谢伟.我国基本农田立法的四大软肋及其对策[J].浙江国土资源，2015，01：46
[3]胡鑫.我国基本农田保护制度面临的问题及完善措施[J].农村经济与科技，2013，10：102-103
基本农田保护制度篇2
【关键词】农田保护；农村经济；健康发展
一、科学编制基本农田保护专项规划
为切实保护好耕地尤其是基本农田，自2009年开始，我县在新一轮土地利用总体规划修编过程中，以第一轮土地利用总体规划为基础，以第二次全国土地调查数据库成果为依托，把严格保护耕地和基本农田作为规划修编的基本原则，全县基期耕地面积53411公顷，重新规划和补充划定基本农田共计39001公顷，并将基本农田定位到更新后的土地利用现状电子图上，从每个图斑生成各类基本农田数据，实现了图、数、地块的统一。将每一块基本农田的位置、界线、地类、面积、权属、地块编号、保护责任人等进行重新登记，更新基本农田保护登记台账，重新绘制基本农田保护地块分布图，并及时将相关信息录入计算机，建立了基本农田数据库和管理信息系统，使信息系统具有丰富的查询、统计、更新、监测功能，实现了基本农田数字化动态管理和动态监测，形成“一乡一图、一村一档、一户一书、一地一牌”的管理模式。全县共划定保护区块938块，设置保护标识129个，其中擎天柱1个，横碑21个，双立柱107个，实现了永久性保护和以图管地。基本农田档案管理规范有序，我县基本农田保护“墙上有图、地上有碑、柜中有档”并走出了一条有自身特色的“工业项目上山、设施农业靠边、整合分散庄点、盘活存量资源”的新路子。
二、层层落实基本农田保护目标责任
为将耕地保护和基本农田保护的责任落到实处，市政府与县政府签订了耕地保护目标责任书，明确落实耕地保护和基本农田保护责任，同时县政府与乡政府、乡政府与村委会、村委会与农田承包户层层签订了基本农田保护责任书，全县共签订50000余份，把基本农田保护和建设责任落实到各级政府、村干部和每一个农户，形成了一级抓一级，层层抓紧落实的耕地保护责任体系。
三、健全完善基本农田保护制度
在基本农田保护中，我县坚持抓制度建设和抓落实并重，把基本农田保护作为保证国家粮食安全、促进经济社会可持续发展的一项重中之重的工作抓实抓好。结合我县实际，建立起了《基本农田用途管制制度》、《基本农田保护责任制度》、《基本农田审批和占补平衡制度》、《基本农田质量保护制度》、《基本农田动态巡查制度》以及基本农田保护“五不准”等十余项制度和措施，以确保我县基本农田保护面积。通过狠抓相关制度的建设和落实，从而确保了全县基本农田“总量不减少，用途不改变，质量不降低”。
四、严格执行土地利用总体规划和年度计划
全县按照“控制、开发、挖潜、保护”的方针，在“控制总量、盘活存量、保护耕地、优化结构”上下功夫。各项建设项目用地能利用荒地、未利用地的不用耕地；能利用劣地的，不用好地；能用闲置、存量土地的，不批准新增建设用地。通过这些手段，减少了对耕地的占用，有效地保护了耕地。依照国家法律规定，除国家重点交通、水利工程、能源外，其他新增建设用地项目一律不得占用基本农田。确需占用基本农田的，切实做到了补划同等数量和质量的基本农田，并通过检查验收。杜绝了占多补少，占优补劣，确保基本农田数量不减少，质量不降低，布局更优化。
五、不断加大基本农田建设力度，积极推进基本农田保护示范区建设
我县石空镇基本农田保护区被批准为自治区级基本农田保护示范区，示范区面积1.43万亩。示范区建设共投入资金700多万元，投入劳动力5万人次，建设时间为1年，通过对示范区基本农田进行标准化建设，并把土地整理与农业综合开发有机结合、与农田水利建设有机结合，与发展现代农业有机结合，与新农村建设有机结合，不断拓展保护的内涵，以实施城乡建设用地增减挂钩政策为抓手，通过田、水、路、林、村进行综合整治，增加有效的耕地面积，提高耕地的质量，建成大面积、连片的高标准基本农田，优化区域土地利用布局，从而实现“田成方、林成网、路相通、渠相连、土肥沃、水畅流、旱能灌、涝能排”的高产农田，改善了农村生产条件，提高了土地产出率和劳动生产率，增加了农民收入，改善了村容村貌。
六、加大基本农田动态巡查力度
基本农田保护制度篇3
关键词：基本农田；保护：措施；对策
中图分类号：S27文献标识码：a
党的十七届三中全会报告明确提出要划定永久基本农田，党的第十八次全国代表大会报告要求严守耕地保护红线，严格土地用途管制。可见，国家把耕地和基本农田保护放在了更加重要的位置。同时，广西面临着城镇化快速发展、人口持续增长等问题，基本农田保护压力越来越大。新形势下如何创新工作局面，实现保护与发展的双赢，显得尤为重要。
1基本农田保护现状
2012年广西耕地面积比新一轮全国土地利用总体规划确定的广西2010年耕地保有量多20万hm2，基本农田保护面积比全国土地利用总体规划确定的广西至2020年基本农田保护任务多6万hm2，2项保护任务均超额完成。2012年广西建设项目没有涉及占用基本农田情况，也没有因建设项目占用基本农田而被问责现象。
2采取的主要措施
2.1层层落实责任，形成基本农田保护的强大合力
以基本农田划定工作为契机，各级政府层层签订基本农田保护责任状，明确责任主体，严明惩罚。部分市将责任状签订到了村民小组、农户，形成了“纵向到底，横向到边”的基本农田保护责任网络体系；基本农田作为重要内容纳入年度耕地保护责任目标考核工作，并把考核结果作为干部绩效考核、选拔任用和奖惩监督的重要依据。
2.2强化建设与管护，形成了全区基本农田保护强大保证
加快推进基本农田划定。通过基本农田划定将不可调整的农用地、未利用地、建设用地等达不到质量要求的进行划出，并划入质量好的耕地，进一步优化基本农田结构和布局，提高基本农田质量；创新土地整治模式。采取实施重大工程、整县推进、扶贫开发和农民自发整治“四位一体”的土地整治模式，全面推进我区高标准基本农田建设。
2.3创新建设和管理机制，形成全区基本农田保护的强大动力
建立共同责任机制。自治区政府下文明确各级政府既是保障用地的主体，又是保护基本农田的主体，还是执法监管的责任主体；积极探索耕地保护补偿机制。通过“政府引导、农民自愿、自筹资金、自主投工投劳、政府以奖代补”的方式鼓励农民自发开展耕地整治，调动农民保护耕地的积极性。
2.4加强执法监管，形成全区基本农田保护的强大推力
从加大土地执法监管力度入手，通过“天上看、地上查、网上管”等多种手段的综合运用，健全三级土地执法监管体系，加强全员监管和全程监管，不断完善违法占用基本农田的发现机制和预防机制，全区违法用地行为得到有效遏止，实现了2012年土地执法“零问责”。
3存在的问题
3.1土地规划确定的保护任务过大，部分市难以完成保护任务
根据自治区土地利用总体规划确定的各市基本农田保护任务和2012年土地利用变更调查各市耕地面积，部分市基本农田保护率超过100%，由于土地规划确定的基本农田保护任务过大，部分市难以完成保护任务。
3.2相关部门规划不衔接，导致基本农田保护难度大
因土地利用总体规划与城市建设规划、村镇建设规划、产业发展规划、旅游发展规划、环境保护规划和管理制度不衔接，导致项目选址不符合土地利用总体规划，频繁调规，影响土地规划的严肃性，不利于基本农田保护。特别是近几年小微企业和旅游项目的迅速兴起，设施农用地政策的放宽，相关规划不断调整，导致基本农田保护难度加大。
3.3不稳定耕地未划入基本农田，基本农田布局分散
广西不稳定耕地面积较大，为了确保耕地占补平衡以及不稳定耕地质量达不到要求等原因，各地将大部分不稳定耕地保留为一般耕地，不划入基本农田，导致基本农田被不稳定耕地分割的较为分散，集中连片程度下降，且不稳定耕地和基本农田实地没有明确的分界线，较难区分，不利于基本农田的特殊保护。
3.4基本农田保护制度存在缺陷
我国现行基本农田保护制度并不完善，表现在政府保护动力不足。经济发展是首要，圈地、占优补劣现象仍然存在；基层保护动力不足。由于经费欠缺，力量不足，职能限制等，无法有效制止违法占用；农民保护动力不足，违法占用基本农田现象依然存在。另外，征地已被部分农民视作改变命运的方式，保护基本农田积极性不高。
4保护对策
4.1尽快调整土地利用总体规划，合理确定基本农田保护任务
依据年度土地变更调查成果，以土地规划中期评估修改为契机，尽快调整土地利用总体规划，合理确定各市县基本农田保护任务。
4.2开展“六规”合一规划，布局好各项用地，切实保护基本农田
开展“六规”合一的规划，六规包括土地利用总体规划、城市建设规划、村镇建设规划、产业发展规划、旅游发展规划、环境保护规划，布局好各项用地，建立彼此隔绝的城镇圈与基本农田保护圈，严格执行，实现保护与保障相互促进，协调发展，切实保护基本农田。
4.3大力开展高标准基本农田建设，提高农业综合生产能力
以项目为载体，大力开展高标准基本农田建设，通过开展土地整治、地力培肥、农田水利建设、水土保持等措施，全面改善基本农田农业生产条件，建设集中连片的高标准基本农田，提高农业综合生产能力。
4.4完善农田保护制度
基本农田保护制度篇4
关键词基本农田；分级体系；分级管理模式；保护政策体系
中图分类号F301.0文献标识码a文章编号1007-5739（2015）14-0295-02
Studyonthree-levelBasicFarmlandplanningHierarchicalmanagementandprotectionpolicySystemConstruction
GUona
（JinghaiBranchoftianjinUrbanareaBranchBureauofLandResourcesandHousingadministration，tianjin301600）
abstract"tovaluelandhighly，uselandrationallyandprotectcultivatedlandeffectively"isChina′sbasicpolicy.thebasicfarmlandgradingsystemwasdiscussed，themanagementmodeof"basicfarmlandgradingprotection"wasproposedbasedontheideaof″classificationmanagement″inmanagementsystem，andpolicysystemconstructionofbasicfarmlandgradingprotectionwerediscussed，inordertoprovidereferencesfortheperfectionChina′scurrentbasicfarmlandprotectionpolicy.
Keywordsbasicfarmland；gradingsystem；hierarchicalmanagementpattern；protectionpolicysystem
《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出，我国要实行最严格的耕地保护制度，保证国家粮食安全，保护耕地。而基本农田保护是耕地保护的重心，基本农田关系国家粮食安全、人民生活和农民切身利益。但是我国耕地连年减少，因此加强基本农田保护区规划的实施管理，研究完善基本农田保护政策，切实保护基本农田数量和质量稳定具有重要的意义。
“基本农田分级保护”是系统管理学中“分级管理”思想在基本农田保护实践中的具体应用。福建、四川、北京等地相继开展了基本农田保护区分级管理的尝试，笔者通过构建市、区（县）、乡基本农田保护区规划的分级管理体系，并对基本农田分级保护政策体系构建进行了探讨，以期为我国基本农田保护政策的完善提供借鉴。
1基本农田分级体系
1.1分级标准
三级基本农田保护区的划定不仅对基本农田保护具有重要影响，也将反作用于城市的空间布局和发展方向，因此三级基本农田保护区的划定需要统筹考虑自然、社会、经济、生态等各项因素，使基本农田保护区划定达到最佳综合效果。基本农田保护区类型主要包括粮食用地保护区、粮棉油用地保护区、蔬菜用地保护区、果园用地保护区及一般种植区。
1.2空间布局
为了协调人类干扰和基本农田保护的关系，可将单一的基本农田保护区划分为核心区、缓冲区和待开发区3个功能区（图1）。核心区是基本农田保护区的最重点保护的区域，严禁任何非农开发活动；缓冲区是为了避免核心区遭受外界干扰而划定的区域，主要起缓冲作用，区内可进行非破坏性的科研和教学实习活动，禁止开发活动；待开发区主要是指城市规划以内、建成区以外的农业用地区，属于阶段性保护区域。
2基本农田分级管理模式
2.1保护区管理主体
由市、区（县）、乡镇各级政府为主体进行管理，各级政府主管领导为保护区内基本农田保护管理工作的第一责任人，对落实保护区内基本农田保护任务负全面领导责任。职责包括研究保护区管理工作、有序安排保护区内土地整治及高标准基本农田建设项目、筹措各项建设资金等。区（县）和乡镇级基本农田保护区分别由上一级政府参与管理，并给予相应的资金、政策倾斜，并定期进行考核，市级以下政府负责本行政区域部分保护任务的落实。
2.2保护区用途管制规则
三级基本农田保护区内的土地主要用作基本农田和直接为基本农田服务的水利、农田防护林、农田道路及其他农业设施，未经批准，禁止任何单位和个人在其内进行非农建设及其他破坏基本农田的活动。
2.2.1耕地和基本农田。耕地和基本农田是保护管理的核心，原则上禁止任何非农开发活动占用、破坏耕地和基本农田，禁止占用保护区内耕地和多划定基本农田发展林果业和挖塘养鱼，确需占用保护区内耕地和多划定基本农田的，必须依程序及相关规定报批。
2.2.2一般农用地。一般农用地包括除耕地和基本农田之外的农用地。保护区内的一般农用地，是补充耕地和补划基本农田的重点区域，禁止各种非农建设活动，并逐步整理、复垦或调整为基本农田。对于保护区内已确定用于未来城镇发展，确需改变用途的农用地，属于阶段性保护区域，在批准改变用途前，应当按原用途使用，不得荒芜，且在建设时不得破坏、污染周边土地。
2.2.3建设用地。保护区内现有非农建设用地，应当整理、复垦或调整为基本农田。规划期间确实不能整理、复垦或调整的，可保留现状用途，但不得扩大面积。
2.2.4其他土地。保护区内其他土地中，适宜开发为农用地的，应当开发成农用地，不得他用。其中适宜开发成耕地的首先应当开发成耕地。其他土地的开发必须以防止水土流失和土地沙化、保护和改善生态环境为前提。
3基本农田分级保护政策体系构建
3.1健全基本农田保护责任机制
基本农田与耕地保护是一项全民参与的系统工程，需加强组织领导，建立健全基本农田保护责任机制[1]。
政府在基本农田保护中承担主导责任，将基本农田保护目标纳入政绩考核内容。建立县、乡、村各级主要领导任期基本农田保护目标，各级政府一把手为第一责任人，实行基本农田保护的“一票否决制”。通过签订责任书，将基本农田数量、质量和生态保护的责任落实到位，并列入考核指标体系中，进行考核，评价政绩，实行奖罚[2]。
农民承担直接参与责任，将基本农田保护责任落到农村土地承包经营权合同上，在土地承包经营合同上标注基本农田保护面积和责任人，将具体地块落实到具体农户头上，使农户真正成为基本农田的主体与法人，乡（镇）人民政府分别与农户签订基本农田保护责任书，明确农户对基本农田保护的权利、责任和义务，并定期给予补贴和奖励。企业承担节约用地责任，在项目建设时优化施工方案，不占或少占基本农田，并节约集约利用土地[3]。
3.2建立保护区管理融资机制
建立市、区、乡3级政府主导、社会公众参与的融资方式，进行多渠道筹集资金。资金主要用于基本农田保护区内土地整治、基本农田经济补贴、高标准基本农田建设等，建立稳定的基本农田建设集中投入制度[4]。一是加大政府财政资金投入，将所需资金列入年度市、区、乡级政府财政预算中，按一定比例进行拨付，并形成基本农田保护基金的主要来源。二是统筹使用农业发展的农田水利建设资金、补贴资金、中低产田改造资金等，优先用于基本农田保护区保护和建设。三是土地整治资金，一方面把土地整治尤其是农用地整治项目优先安排在三级基本农田保护区内；另一方面将新增建设用地土地有偿使用费、耕地开垦费、土地复垦费、土地出让收入用于农业开发部分等土地整治专项资金向基本农田保护区倾斜[5]。四是对于生态保护任务较重的地区，基本农田保护具有生产和生态双重功能，建议通过区域转移支付的途径和方式对其基本农田保护区建设给予补贴。五是引导社会资金参与基本农田建设，鼓励土地向专业大户、家庭农场流转，支持农民及生产经营者对基本农田建设进行投资，自行进行土地整治，提高生产耕作条件[6]。
3.3建立基本农田保护激励机制
一是制定基本农田保护经济补贴制度。对于土地利用总体规划中划定的基本农田（经依法批准被占用进行非农建设的除外）种植粮食作物的，由市级或更高级财政每年给予承担基本农田保护任务的农村集体经济组织和农民定向资金支持，补贴标准为种植粮食作物与经济作物的平均差价[7]。二是制定基本农田保护奖惩措施。对各乡镇基本农田保护区保护成效突出的保护区主要责任人予以表扬；按时足额发放基本农田保护经济补贴；下一年度土地利用计划中，在保证重点工程用地需求的前提下，在新增建设用地指标、新增建设用地占用耕地指标等方面予以倾斜，优先保障该乡镇的建设项目用地[8]。对于基本农田保护区保护和建设中发现保护区内因非自然原因导致的基本农田面积有减少（低于保护责任面积）、质量有下降的情况，认定为不合格，责令限期进行整改，整改期间暂不安排新增土地整治项目和高标准基本农田建设项目；停止其他非农建设项目的农用地转用和土地征收审批；并对相关责任人进行批评和处分。
3.4完善基本农田动态监管机制
一是加强对基本农田保护区的动态监测。充分利用3S技术，对基本农田保护区进行“天上看，地上查，网上管”的动态监测，及时发现和制止破坏耕地和基本农田的行为。把监测评价作为全面加强基本农田保护区建设与管理、提升基本农田保护水平的重要抓手。二是建立基本农田保护区管理系统。利用卫星遥感技术、土地利用总体规划、每年的变更调查成果，建立基本农田保护区档案及规划数据库，为基本农田保护区管理与建设提供快捷的技术服务[9]。
4结语
我国的基本农田是选用优质的耕地，是当前国家粮食安全的物质保障。新一轮规划修编对基本农田质量首次提出了定量化的划定依据和考核标准。因此，在目前基本农田保护政策框架内建立基本农田分级保护政策体系，将是未来基本农田保护的必然方向。本文在对基本农田分级体系研究的基础上，提出了基本农田分级管理的模式，并对分级保护政策的制定进行了探讨。
5参考文献
[1]王万茂，李边疆.基本农田分级保护政策体系构想[J].南京农业大学学报（社会科学版），2006，6（1）：1-5.
[2]黄锦东，卢艳霞，周小平.中国基本农田保护20年实施评价及创新路径[J].亚热带水土保持，2012，24（2）：27-31.
[3]程锋，王茹，郧文聚.浅谈永久基本农田的划定[J].资源与产业，2009（2）：118-120.
[4]洪长春.关于基本农田集中化保护管理的探讨[J].科技创业家，2014（2）：210.
[5]韩龙达，刘劲松.规划管制背景下我国基本农田保护政策低效的症结及对策分析[J].国土资源科技管理，2009，26（4）：112-115.
[6]贺光琴，吴伯清.永久性基本农田的划定及保护制度思考[J].技术与市场，2012（7）：159-160.
[7]周小萍，卢艳霞，文俊.中国耕地保护理念创新及其实施框架分析[J].北京师范大学学报（社会科学版），2007（3）：137-142.
基本农田保护制度篇5
在工作实践中,我们首先坚持实行最严格的土地管理制度不动摇,严格耕地管护,坚决守住基本农田这条“红线”｡在保住基本农田面积不减少､用途不改变的基础上,积极转变基本农田保护的方式,大力推进基本农田建设,以建设促保护,探索出了一条基本农田数量､质量和生态全面管护的路子,促进了全市基本农田由定期保护向长期保护的转变｡
坚持高起点､高标准,科学安排基本农田建设
基本农田建设立足于增加基本农田保护区内的耕地面积､提高基本农田质量､保护和改善生态环境､增强耕地资源可持续利用能力,还要为农业增效､农民增收创造条件｡因此,我们力求做到高起点､高标准｡在基本农田建设项目选择上,做到“三结合”:即与生态环境建设､现代农业示范基地建设､小城镇发展和农村现代化建设相结合｡在项目实施上,坚持“三优先”:即优先实施集中连片3000亩以上的基本农田建设;优先安排可增加耕地10%以上的基本农田建设项目;优先选择对现代农业发展具有示范作用的项目｡在项目立项前,要进行实地踏勘,对项目区的自然条件､生态环境状况､新增耕地潜力､群众参与意愿进行综合评定｡每个项目的规划设计都委托有相应资质条件的专业机构编制,确保项目的规划设计质量｡规划设计要求以大比例尺实测现状图为底图,经过认真详细的调查､分析,做到因地制宜､地尽其用,满足现代农业生产要求｡特别强调要保护好基本农田内的耕地表土,基本农田建设涉及田块归整的,都要求进行表土剥离､回填的专项设计,将祖先们长期劳动留下的宝贵财富在规划设计阶段就要考虑把它保护好､利用好｡对于每年安排实施的3万～5万亩基本农田建设项目,要求项目所在地的县级政府出具30年内不改变项目区农业用途的承诺函,保证建设后的基本农田得到长期的保护｡
实行规范化管理､标准化建设,保证基本农田建设的质量
我们在基本农田管理中坚持制度先行,强化项目管理,把基本农田建设的每个环节纳入规范化管理｡一是认真执行项目申报､踏勘､审批､设计审查､资金申请拨付､质量监督检查等各项制度,做到每个关口都有章可循｡二是坚持依法和自愿的原则,进行基本农田建设过程中的土地权属置换､调整｡整理前后,因道路､渠道､田块走向改变,需要土地权属调整的,乡村之间､农户之间都签订协议书互相认可,作为历史的档案｡三是严格执行基本建设程序,全面实行项目业主负责制､工程招投标制､监理制､资金审计制,切实从源头上杜绝项目建设过程中出现的质量和资金管理的问题｡四是建立完善资金管理制度,严格执行资金使用县级报账制度和资金使用的监控,争取把每一笔资金用好,确保资金运行的安全性｡五是严格项目验收制度,依据设计图纸逐一对照､逐项验收｡六是加强项目的跟踪管理,验收后的每一个基本农田建设项目都及时更新保护资料,设立一块永久性的保护标牌,制定保护乡规民约,向群众印发管护政策的宣传册,落实设施管护责任､制度､资金｡
所谓标准化建设,就是要严格按照基本农田建设的工程标准､项目预算编制办法､设计编制规范､工程验收制度,开展每个基本农田建设项目的规划设计､预算编制､设计审查和验收工作,做到每一个步骤都有标准可依,保证项目规划设计的科学性､项目预算的真实性和项目的实效性｡
推行规模化生产､产业化经营,提高基本农田建设的效益
开展基本农田建设后,密布的沟渠､零碎的地块､显眼的坟墓､无人居住的旧宅不见了,代之以项目规划合理､设施配套､旱涝保收､环境优美､适应现代农业要求的标准良田｡一亩基本农田建设投入在2000元左右,建设后如依旧生产粮食,可增产100公斤左右,降低生产成本20%,提高经济效益20%以上｡
建设后的基本农田实现了“田成方､林成行､路相通､渠相连”,为农业结构的调整和农业走向规模化生产､产业化经营打下了坚实基础｡为了发挥建设后高标准基本农田更大的效益,全市把基本农田建设看成是一场“土地革命”,更看成是一场“农业革命”｡通过调整土地产权关系和农业产业结构,促进农业走产业化､集约化的路子,使基本农田建设焕发更大的生命力｡经过积极的引导,目前,全市建设后的基本农田已成为外资企业和个体私营经济投资的热点｡一些基本农田建设项目一开始,就被这些企业盯住,纷纷要求签订耕地承包协议｡仙游县钟山镇基本农田建设项目一完成,福建超大现代农业集团马上与项目所在的村签订4000亩土地承包合同,种植蔬菜出口｡该企业以每亩每年500元向农民承包耕地,并向村集体经济组织交一定的管理费,农民又被该企业聘用为农业工人｡这样一来,农业实现集约化经营､产业化生产,村级财政增加了收入,农民既当“地主”,又是农业产业工人,收入增加好几倍｡
基本农田保护制度篇6
为进一步贯彻落实党中央、国务院关于耕地保护尤其是基本农田保护的要求，切实加强我镇基本农田保护工作，促进基本农田长效管理，根据《中华人民共和国土地管理法》、国务院《基本农田保护条例》、《省基本农田保护条例》等法律法规规定，结合我镇的实际，现通知如下：
一、统一思想，明确职责，高度重视基本农田保护和管理工作
加强基本农田保护工作直接关系到国家粮食安全，关系到经济的全面、协调和可持续发展，关系到人民的安居乐业和农民的切身利益，各村、各单位要进一步提高思想认识，务必保持清醒头脑，要把基本农田保护作为“一条不可逾越的红线”，正确处理经济发展与基本农田保护的关系，要按照村委会或集体经济组织主要负责人为基本农田保护第一责任人的要求，制定和落实基本农田保护目标管理责任制，并把基本农田保护责任落实分解到村民小组，村民小组要向农户发出通知，明确农户保护基本农田的责任、权利和义务。
二、广泛宣传，营造氛围，努力提高基本农田保护和管理意识
要充分运用广播、横幅、标语、发放宣传册、张贴宣传画等方式，大力宣传基本农田保护的法律法规和政策规定，全方位宣传保护基本农田的意义和作用，切实增强群众惜地、爱地和依法保护耕地的意识。各村要结合各自实际，将基本农田保护内容纳入村规民约。
三、加强巡查，落实措施，严格执行基本农田保护和管理制度
各村要按照《土地管理法》和《基本农田保护条例》的有关规定，严格执行基本农田保护目标责任制、用途管制、建设占用审批和补划、监督检查等各项基本农田保护和管理制度，任何单位和个人不得改变或者占用。要严格执行基本农田“五不准”，确保基本农田的用途不改变。任何单位和个人不得在基本农田保护区内非法建设、植树造林、挖塘养鱼、建设畜禽养殖建筑物，不得有毁田取土、排灌海水等严重破坏耕作条件的行为，不得闲置、荒芜基本农田。在基本农田保护区内，一律不安排新建非农建设项目，现有各类非农建筑物和养殖塘要及时复垦为耕地。要充分发动群众，加强对基本农田保护日常情况的动态监测，及时发现线索，掌握情况，实行动态跟踪整改。要大力开展土地复垦、农田开发整理，推广应用绿肥种植、秸杆还田、配方施肥、保护性耕作、地力培肥、退化耕地修复等技术，提升基本农田地力等级，确保全镇基本农田面积不减少、质量不降低。
四、建立组织，量化考核，切实强化基本农田保护和管理责任
为切实加强对基本农田保护和管理工作的领导，镇政府成立由镇长为组长，分管农业、土地工作的副镇长为副组长，相关办、单位负责人为成员的基本农田保护和管理工作领导小组，领导小组下设办公室，具体负责农田保护和管理的日常工作。要完善目标管理责任制度，明确各村委会主任为各村基本农田保护的第一责任人，年底，镇政府组织对各村基本农田的保有量、网络建设、保护标志以及有无违法占用等情况进行检查，实行百分制考核。凡发现有违法占用基本农田现象的，对村委会主任实行一票否决，并给予通报批评；对基本农田保护工作做得好的村和主要领导给予一定的物质奖励和精神奖励，并作为年终评优评先的依据。
基本农田保护制度篇7
一、主要工作情况
（一）加大宣传力度，提高耕地保护意识。为了进一步提高保护耕地特别是基本农田对维护国家粮食安全和社会稳定的极端重要性的认识，提高对当前耕地连年减少的严峻形势的认识，我们通过广播、简讯、张贴横幅标语等大众媒体多途径、宽渠道地深入广泛宣传了《农业法》、《土地法》、《基本农田保护条例》等与耕地保护有关的法律法规，真正把思想和行动统一到党中央、国务院的要求上求，进一步增强紧迫感和责任感，采取切实有力的措施，全面落实最严格的耕地保护制度，保护和提高粮食生产能力。
（二）落实制度措施，加强耕地保护特别是基本农田保护工作。为了使耕地保护特别是基本农田保护工作真正落到实处，我们制定了一系列行之有效的措施和制度，并落到实处。一是落实组织领导。成立了市华经济开发区耕地保护工作领导小组，由开发区管委会主任任组长，分管副主任任副组长，开发区国土局、农林水办、城建办、经贸办、财统办等相关部门为领导小组成员单位，切实加强耕地保护工作的组织领导。二是落实工作目标责任制。年3月6日与市政府签订了耕地保护目标责任书后，我区立即召开耕地保护专题会议传达落实市政府会议精神，对市政府下达的任务进行分解，与管区（村）层层签订了耕地保护目标责任书和基本农田保护目标责任书，把耕地保护特别是基本农田保护管理工作作为考核管区（村）政绩的主要内容，并对基本农田保护目标责任制进行考评，定期抽查，确保全区耕地总量不减少，质量不降低。
（三）加大执法监察力度，做到群防群治、齐抓共管。在开展执法动态巡查中，把耕地和基本农田作为巡查的主要内容，聘请土地监察联络员，建立了土地监察网络，公布举报电话，对违法侵占基本农田行为，做到一动土地就举报，一发现就制止，一立案就能迅速查处，查处后及时复垦，确保耕地和基本农田得到有效和及时的保护。
（四）科学合理调整，确保基本农田数量和质量。结合新一轮土地利用总体规划修编工作，我区坚持大稳定小调整和保持基本农田数量不少于规划指标、质量不低于原有质量等级等基本原则对现有基本农田进行局部调整和补划，调整补划后基本农田10177.2亩，增划322.2亩优质耕地，从基本农田的地类构成看，调整划定后的基本农田中耕地比重提高18.30%，调整前后基本农田质量基本保持稳定。
（五）开展土地开发整理，实现耕地占补平衡和总量动态平衡。积极开展土地开发整理以及基本农田重点设施建设工作。通过土地开发整理，做到土地集中连片，田块平整规则，水利设施完整，促进耕地数量和质量有所提高。年，我区完成东升管区基本农田重点设施项目验收工作，新增耕地38亩；上报省国土资源厅批准柘林管区土地整理项目，面积1252亩，争取资金265.7万元，现已完成招投标确定施工单位和开工日期，项目完成后，可新增耕地136亩；上报审批观阳村土地开发整理项目，面积2077亩，预计可新增耕地200亩。
二、存在问题
（一）经济开发区可开发的耕地后备资源总量十分有限，补充耕地的潜力有限，耕地占补平衡任务将越来越艰巨。
（二）由于近几年来，受台风暴雨影响，主要耕作区的水利设施破坏严重，耕地耕作条件受影响，急需大量资金投入维修。
三、下一步工作打算
（一）加大耕地保护工作力度，进一步落实好《耕地保护目标责任书》中规定的各项工作任务，切实做好耕保工作人员、资金、责任、目标、政策、措施的落实工作，推动耕地保护工作顺利开展。
（二）严格土地用途管制制度。基本农田保护区范围内的耕地，确保不受单位和个人非法占用，或改变用途，严禁在基本农田保护区范围内建窑、建房、建坟、挖沙、采石、采矿、取土、堆放固弃物或者进行其他破坏基本农田的活动。
基本农田保护制度篇8
要建立实现基本农田保护供给面由非均衡性向均衡性转变的补偿移转制度及举措，构建激励相容的利益分配机制，设计基本农田保护的经济补偿机制。[3]陈百明认为改进基本农田损失补偿制度是保护基本农田的重要手段。[4]李边疆基于公共物品私人供给的模型，构建了耕地保护过程中地方政府在个体理性支配下同整体理性进行博弈的分析框架，并据此对实践中存在的耕地保护政策失效和政府间耕地保护意愿差异的现象进行了解析，认为地方政府在个体理性支配下的博弈行为是耕地保护政策失效的主要原因之一。[5]这些研究虽然探讨了基本农田保护过程中农民的权益受损问题，并尝试通过补偿农民、监督政府等方式来解决问题，但如何补偿才算合理，补偿农民与监督政府如何才能落实，目前还缺乏有说服力的研究。笔者认为，只有以制度的形式赋予农民基本农田发展权，才能使农民的基本农田土地权益不受损失；只有建立完善的制度才能保护农民的基本农田发展权益。因此，创设基本农田发展权，建立符合各方利益的、有效监督的基本农田发展权制度才能真正保护农民的基本农田土地权益、保护基本农田。
基本农田发展权制度建设的必要性
制度建设是规范一切行为的基础。土地发展权即改变土地用途或利用强度之权，这种权利的实质是土地权利人可以通过市场来配置土地资源，通过改变土地用途来获得市场的平均收益。我国的基本农田的用途被限定为粮食生产，因而也就基本失去了改变用途的可能。从物权法的角度上分析，我国剥夺农民的基本农田发展权的过程是“国家通过严格限制农民基本农田事实处分权、基本农田所有权处分权、基本农田自主经营权等三项物权权能，对基本农田实行了最严格的用途管制，独占基本农田发展权”的过程。[6]从实施程序的角度来分析，我国政府是通过“强化基本农田用途管理控制、强化征收审批程序”独享基本农田发展权。[7]当然，国家独享基本农田发展权的系列制度是为了保证粮食安全，我国以世界7%的耕地养活了世界20%的人口的成就，正是这些制度的价值所在。然而，基本农田发展权制度建设的缺失造成的不良后果亦值得忧虑。
首先，基本农田发展权制度缺失限制了农民务农收入的增长。目前我国的城市化率仅50%左右，仍然有一半人口依然靠土地为生，务农收入是他们的主要收入来源。然而，我国种粮农民的比较收益很低亦是不争事实，“亩均净收益仅在30元至80元之间”；而如果基本农田用于种植经济作物，“经济作物的亩均收入达到1433元”；[7]如果被征收，收入增加可达1000倍(尽管征收补偿极低)。国家独享基本农田发展权的制度，剥夺了农民根据市场需求自由支配土地资源的权力，使基本农田承包者无法达到种植经济作物的收入水平，也无法达到被征地者的收入水平。基本农田是非常重要的资源，基本农田承包经营者本应有权在价格杠杆的引导下，种植比较收益高的农产品，从而合理配置土地资源，以期从市场上获得社会平均收益。政府对基本农田用途的限制使基本农田的土地资源不能流动，导致土地资源在粮食生产方面的投入过大，从而导致粮食生产供过于求，由于粮食的需求弹性较小，供略大于求就会导致粮食价格较大幅度的下降或者长期低价，因而极易出现增产不增收的情形；同时，粮食生产增长刺激了对农药、肥料、种子的需求，导致这些生产资料的价格不断上涨。在粮食处于买方市场，粮食生产资料处于卖方市场的情形下，粮食生产者的收益被压挤到很低的水平，从而限制了农民务农收入的增长。
其次，基本农田发展权制度缺失导致地方政府滥用征地权。基本农田发展权缺失使农民土地权利得不到制度性保障，为地方政府侵犯农民土地权益提供了方便，其中最严重的当属地方政府滥用征地权。现有的基本农田制度安排将基本农田发展权完全划归国有，尤其是直接行使行政审批权、征地权的县、市级地方政府所有。在这样的制度安排中，地方政府可以通过合法地征地将基本农田转变为国有建设用地，并通过招、拍、挂的形式将其使用权转让，以获得经济利益。由于土地权利分配不合理，基本农田被征后的增殖收益分配不公平，地方政府可以得到巨额的卖地收入，而失地农民所获得的补贴相对于卖地收入显得微不足道。“政府作为理性经济人，既不比普通人卑鄙，也不比普通人高尚，具有追求自身利益最大化的倾向，政府实际上是以“参与者”与“管理者”双重身份进入征地博弈中，政府所制定的制度、政策必然会以保护和增进政府的经济利益为目的。”[8]由于政府拥有基本农田发展权，并且可以通过征地、转让土地使用权获得巨额经济收益，因此，地方政府出于自身的经济利益考量自然容易滥用征地权，而不会考虑农民的意愿，其结果不仅是与民争利，还会大量破坏基本农田，真正危及国家的粮食安全。这样，地方政府因为征地处于民众利益和国家利益的对立面。也就是说，国家独享基本农田发展权是制度安排，使地方政府和农民存在直接的、零和利益冲突，在强势政府与弱势农民的利益冲突中，地方政府会获得经济上的胜利，但是会失去民心而在政治上遭受失败，最终的结果是政府与农民都失利。共赢的制度是利益平衡的制度，基本农田发展权需要在国家、集体与农民之间合理的分配，“农村集体建设用地流转的关键在于构建合理的农村集体建设用地权益分配机制；农村建设用地流转涉及国家、集体、农户三者之间的利益分配，其间任何一方的利益受损都会影响到建设用地的正常流转。”[9]因此，只有加强基本农田发展权系列制度建设，赋予农民一定的基本农田发展权，才能使失地农民分享到改革开放的成果，在城市化进程中受益；才能对地方政府的征地权进行监督，并抑制地方政府的征地冲动。
基本农田发展权的分配制度建设
基本农田发展权制度建设的实质是赋予农民一定的基本农田发展权，其根本目的是保障农民的土地权益，提高农民收入，发展农业生产。
首先，制定基本农田用途管理制度。目前，基本农田的用途被限定为粮食生产，一方面是为了保护基本农田不被破坏，另一方面是为了保证粮食供给。保护基本农田不被破坏依然非常重要，但是保护粮食安全的具体做法，需要进一步完善。换言之，需要在保护基本农田的前提下，优化基本农田的种植结构，满足人们多样化的农产品需求，提高农民的收入。在经济落后的背景下，人们对粮食的依赖性很高。随着人们生活水平的提高，人们的农产品需求日益多元化，对特色农产品的需求上升，对主粮的需求反而下降。这也是人们生活水平提高后饮食结构更加均衡的表现。因此，农业生产要着眼于人们需求的变化，合理利用土地资源，满足人民群众日益丰富的农产品需求。这客观上要求在制度的规范下对基本农田的用途进行适当的调整，允许农民利用基本农田生产不破坏基本农田的经济作物。市场经济的价格机制会引导人们在经济作物生产与粮食生产之间进行土地资源的配置，这样既能提高粮食的市场价格，又能丰富经济作物的供给，既能提高农民的收入，又可丰富农产品市场。第一，定期适时调查了解粮食需求的变化，并将该措施制度化。粮食需求多样化的满足原本可以通过市场来解决，但是政府将基本农田置于市场之外，市场就无法自发满足粮食需求的多样性，基本农田的用途被限定后，基本农田对粮食需求的多样性不敏感，需要政府弥补这方面的不足。第二，实行基本农田耕种状况调查制度。鉴于目前大量存在的基本农田抛荒现象、被占用现象、双季改单季现象，政府应通过制度化的调查研究，及时了解粮食生产过程中基本农田的使用率。第三，完善土地流转制度。通过土地流转，可以引入外部资本，可以将抛荒地及低效率使用的基本农田集中起来提高使用效率。如湖南浏阳淳口镇的烟叶种植基地，通过土地流转的方式集中了大片基本农田，采用烟叶+晚稻的种植模式，既保护了基本农田，又丰富了农产品市场。第四，实现基本农田用途审定制度化。对于满足粮食需求之外富余的基本农田，可以通过用途审定，在不破坏基本农田的前提下种植经济作物；但是经济作物的生产应处于政府制度化的监督之下，以确保基本农田使用符合规范。
其次，完善基本农田征用制度。我国现有的相关土地法律法规将变更土地性质的权利完全赋予给国家，“农民集体既无权主动将基本农田所有权转让给国家，又无权在国家有需要时拒绝转让其基本农田所有权”，[6]并且政府在征地过程中可以获得巨额的经济利益，所以，政府会滥用其征地权，以公共利益为幌子，随意扩大征地范围。虽然国家有耕地占补平衡的相关法律法规，但是这些法律法规只是确保耕地的总面积不变，而无法保证耕地的质量不受损失，更无法触及耕地地理位置差异所蕴含的经济价值的差异，而且占补平衡中，政府的谋利行为不受任何制约。因此，国家需要进一步细化征地的法律法规，规范政府的征地行为，使地方政府对土地资源的开发利用符合国家的总体战略。第一，健全土地使用规划公示制度。政府的土地利用规划要向农民全程公示，使农民知晓规划以防止地方政府以法规的名义欺骗农民，也可以使农民能主动抵制非法征地。第二，完善征地监督制度。对征地过程要全程监督，上级政府、媒体对当地政府的征地行为要全程监督，要使政府的行政行为全程处于阳光之下。只有制度化的监督，才能使监督更有效力，才能使地方政府消除侥幸心理。第三，完善检查制度。要加强对地方政府土地利用规划执行情况的检查，并明确违规处罚方案。只有让地方政府承担相应的违规代价，才能从根本上抑制地方政府滥用征地权的问题。只有从健全法律法规入手规范地方政府的征地权，才能为保护农民的基本农田发展权提供制度基础。
再次，制定土地出让金分配制度。地方政府滥用征地权的根本动力是征地过程所获得的利益，因此，合理分配土地出让金，一方面可以降低地方政府政府滥用征地权的愿望，另一方面也可以促进社会公平。分配土地出让金的总体原则是要保障农民获得基本农田发展权。第一，提高征地补偿标准并使补偿制度化。现在的征地补偿标准只是补偿了农民的土地使用权，而并没有补偿农民的集体土地所有权。基本农田是农村集体所有，也就是由农村集体中的农民按份共有，征地需要对农民的基本农田集体所有权进行适当的补偿，这是农民基本农田发展权的最直接的表现形式。补偿的制度化是通过制度的形式规范补偿的各个环节，使补偿能落到实处。第二，要将部分土地出让金上交给中央政府，以供中央政府建立专项基金用于提高粮食收购价格、发展农业科技，从而提高粮食生产者收入，这也是农民基本农田发展权的表现形式之一。第三，应将地方政府土地出让金的使用纳入地方公共财政，编入地方财政预算，接受地方各级人大的监督；同时，地方政府应提高土地出让金用于农村基础设施建设的比例，使农民真正享受到社会发展的成果。目前我国的财政支出正在由经济建设型财政向公共财政转变，这两种财政支出的区别在于经济建设型财政的主要支出是用于经济建设，而公共财政的主要支出用于教育、社保、医疗等民生领域。但是目前各级地方政府的土地出让金不纳入地方财政的预算与决算，由地方政府用于经济建设。如果能将土地出让金纳入公共财政，可以为弥补地方政府公共财政的不足，为促进城乡公共服务均等化提供财政支持，这也是农民基本农田发展权的间接体现。
基本农田发展权实施保障体系建设
创设基本农田发展权是农民持续增收的制度保障，但是这种制度需要有力量推动，地方政府就是这种无法回避、可以依赖的力量。这考验着制度制定者的智慧，基本农田发展权制度既要限制地方政府的私利、保护农民利益，又要使地方政府有积极性地保护农民的利益，使地方政府由农民利益的损害者变成农民利益的保护者。基本农田发展权制度的制定意味着调整利益分配格局，使地方政府和农民由利益冲突双方变成互利共赢的双方。“利益冲突相当于触发机制，正是在公权与私利出现冲突的背景下才会导致私欲膨胀、权力异化和机会漏洞。我国公共生活中的许多腐败现象、不正之风、等问题的背后实际上都有一个共同的根源，即利益冲突，”[10]制度建设就是要消除利益冲突，寻求共同利益。韩非的“目标——交易”管理模式可以为如何建立地方政府与农民同利的基本农田发展权制度提供启示，该模式对现代管理的启发有三点：“领导者制定并坚守目标；通过交易的方式聚集实现目标所需的资源，建立交易规则；交易规则的破坏者主要是作为交易规则执行者的官员，需要以法术来监察官员以维护交易规则。”[11]该模式对基本农田发展权保障体系建设有一定的借鉴意义。
首先，中央政府应当建立农业生产发展目标体系。十六届五中全会对建设社会主义新农村提出了“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的总体要求，其中发展农业生产、提高农民生活水平是建设社会主义新农村的宗旨。在2012年apeC峰会上提出：“我们应该加大农业投入，促进农业投资，提高农业生产力水平，扩大粮食产能。要加强粮食交易市场基础设施建设，打造现代粮食物流体系，降低粮食储存、运输、消费环节全程损耗水平。要加大对农业生产、技术研发的投入，推广应用新技术，提高农业综合生产能力，保证食品安全和质量。我们应该稳定粮食等大宗商品价格，防止过度投机和炒作，改善农业投资环境。”这是对农村生产发展的进一步解释和定位，其核心是发展粮食生产、降低损耗和成本、提高农民收入。这从某种意义上说就是保护农民的基本农田发展权。围绕这一总目标，需要制定落实该目标的目标体系。该目标体系应该由三个指标体系构成：第一，粮食生产指标体系。包括各地耕地、基本农田总面积，用于粮食生产的总积，用于可不破坏基本农田的经济作物生产的总面积；抛荒面积，土地流转规模与目标，粮食总产量等等。该指标体系可以计算出某个地方在一定时期内可用于集中生产经济作物的基本农田的数量。第二，农业成本和农民收入指标体系。包括农药、肥料、种子等农业生产资料的价格控制，粮食储存、运输、消费环节全程损耗控制，粮食价格增长指标等等。第三，农业基础设施建设指标。包括农业科技的投入与产出，农业流通体系建设，农田水利、交通等基础设施建设指标，基本农田提质改造等等。只有中央政府制定出相对具体的发展规划，地方政府才能在规划的指引下积聚力量发展农业生产，进而保护基本农田。
其次，中央政府应当建立地方政府农业生产发展考核制度体系。“推功而爵禄，称能而官事”(《韩非子•人主》)是根据官员的贡献而给予职务上的升迁和物质上的奖励，基本公平的分配制度才能激发地方官员完成中央政府目标体系的积极性。“夫有功者必赏，则爵禄厚而愈劝；迁官袭级，则官职大而愈治。夫爵禄大而官职治，王之道也。”(《韩非子•显学》)分配制度与目标体系相配套，努力实现中央目标的地方官员得到相应的提拔和奖赏，那么，中央政府建设社会主义新农村的目标就会早日实现。“夫圣人之治国，不恃人之为吾善也，而用其不得为非也，”(《韩非子•显学》)公平可信、有利可图的分配制度为人们提供实现个人富贵的理想途径，是人们“不得为非”的根本保证。因此，中央政府应将地方政府农业发展目标完成情况纳入地方政府考核的指标体系当中，并将该目标体系的权重提高到能影响官员个人升迁与奖赏的程度。这就要求改变单纯注重经济总量增长背景下的GDp绩效观为在科学发展观背景下的综合绩效考核体系。自改革开放以来，我国在很长的时间内都强调经济增长，将GDp增长速度作为考核地方政府官员的核心指标，这种政绩观在一定时期内有其价值，在未来很长的时间内，GDp增长依然是科学发展的一个重要指标，将GDp增长速度作为对地方政府官员考核的重要指标依然很科学，但是，不能再将GDp增长速度作为最核心的指标，而应当在科学发展观的指导下，建立与科学发展观相配套的绩效考核体系，应科学合理分配各个考核指标的权重。农业在国民经济中处于基础性地位，虽然为GDp增长做出的贡献比不上工业、服务业，但是农业的基础性地位不能低估、农业发展对保障农民民生的重要意义不能低估，保障粮食安全、巩固农业的基础性地位、发展农业生产所需付出的努力也不能低估，地方官员为此所付出的代价也不能低估，因此其在政绩考核体系中的地位也不能低估。只有政府官员为发展农业生产、保护基本农田发展权所付出的努力能得到相应的认可与回报，才能改变农民与地方政府利益冲突的现状，使地方政府与农民的利益紧密结合在一起，才能使地方政府成为农民利益的有力守护者。
基本农田保护制度篇9
摘要：只有基本农田得到有效的保护，才能确保国家粮食安全。由于工业化水平的提升，基本农田保护显得尤为重要且工作难度加大，必须坚持基本农田保护制度。本文对农田保护的现状及其存在的一些弊端加以剖析，进而提出相应的解决措施。
关键词：农田保护；弊端；解决措施；粮食安全
中图分类号：F301.21文献标识码：aDoi：10.11974/nyyjs.20170230009
我国是一个农业大国，农业是国民经济的基础，农业是人民的生命之基，保护耕地就是保护生命线。因此“十分珍惜、合理利用每寸土地”是我们的当务之急，在保护1.5亿hm2耕地的同时，还要注重保护耕地的质量，使各项事业得到可持续的发展，但是在实际的管理过程中由于各方面的原因，基本农田的保护还存在不足之处，需要认真的去甄别对待。
近日，国土资源部、农业部联合《关于全面划定永久基本农田实行特殊保护的通知》，从划定永久基本农田的意义、原则以及加强特殊保护等方面提出了要求。加强基本农田的保护对新农村的建设至关重要，只有保护好基本农田，农民的基本生活才能得到保证，这是提升粮食生产的必然要求。
1基本农田保护中存在的问题
1.1管理有待完善
基本农田保护中存在“舍近取远，取劣舍优”现象，现在我国基本农田的保护形势是上级给下级下达保护指标，层层分解，直至分解到乡镇，然后以乡镇为单位确定保护数量指标，划定范围；基本农田的占补不够合理，基本农田保护条例规定，经国务院批准占用基本农田的，当地人民政府应当按照国务院的批准文件修改土地利用总体规划，并补充划入数量和质量相当的基本农田，确保本^域内基本农田的数量不减少，但是在实际实施过程中，由于没有有效的管理措施，“占优补劣、占多补少”的现象时有发生；基本农田的分级还不够完善，目前在全国范围内还没有建立一套完整科学的耕地评价体系和地力分等定级标准，使得基本农田的分级保护没有硬性依据，这就需要在全国范围内尽快出台关于耕地质量和地力分等定级的标准，使基本农田分级清晰，层次明确。
1.2劳动力不足致使基本农田浪费
现在农民进城务工人员数量逐步增多，一些正值壮年的劳动力逐步向非农业领域发展，给农村带来了劳动力不足的现象，致使基本农田都得不到充分利用。诸如土地施肥欠缺、不能及时修复破坏的土地、土地无人种植等现象。因为务工的年收入较在家务农要高，所以致使更多的农民对务农失去兴趣，选择出去工作，致使基本农田的种植率得不到保证。
1.3基本农田保护基础工作有待完善
现在仍存在少数地区基本农田保护基础工作不健全的现象。比如部分农村其基本农田保护乡级档案资料仍有待完善、责任状也没具体的分发到户、缺乏基本农田保护的标识、更多的将基本农田保护作为一种形式主义等现象屡有发生。这就为基本农田保护带来很大困扰。
1.4基本农田的质量得不到保证
基本农田的质量得到保证，才能保证农作物高产，才能促进农民的积极性。这里所提到的基本农田质量得不到保证，主要就是由于对于基本农田质量保护还没有一套切实可行的措施，也没有专业的质量管理队伍，而且质量检测也不过关，对农田的动态质量没有一个好的把握。
2基本农田保护应采取的措施
实行特殊保护，要完善永久基本农田保护激励约束机制。要切实落实地方各级政府永久基本农田保护主体责任；要充分调动农村集体经济组织、农民管护和建设永久基本农田的积极性从而提高对基本农田的保护意识，积极稳妥的推进农村土地整治，建立基本农田保护目标责任制，严格制定基本农田的补划措施。把最优质最精华的耕地划为永久基本农田，集中连片程度较高的耕地及国务院规定应当划入基本农田保护区的其他耕地，符合法律规定确需占用基本农田的项目，要先补划后报批，必须保证补划的基本农田要和占用的基本农田数量质量相当，对永久基本农田划定起到有力的推进作用。
在保护基本农田时必须将周围的经济发展情况予以充分的考虑，使得多方利益得以平衡发展。要做到既能保护基本农田，还能加速地方经济的稳步增长。对于耕地质量较好的地区，应当加强投入力度，确保该地区耕地以及基本农田的数量，并进一步提高农田的质量，而对于不适合做耕地的地区应退耕还林，为生态做贡献，应因地制宜，切实地做好新时期的农田保护工作。
3结论
我国的农业正在不断的发展之中，基本农田的保护对于国内的农业和整个社会的经济发展都有着十分重要的作用。基本农田是国民的保命田，所以必须采取严格的耕地保护措施来确保基本农田的保护工作落到实处。面对现在基本农田保护中的种种问题，领导应对此予以充分的重视，加强对基本农田保护的管理并对农田的建设作出合理的规划，并且根据农田的情况，而制定相应的保护措施。通过对基本农田的保护，我国的国民经济才能得到稳步增长，人民生活水平才能稳步提升。
参考文献
基本农田保护制度篇10
实 施 方 案
为深入贯彻生态文明思想，进一步健全完善自然资源保护长效机制，压实耕地保护的主体责任，经县政府研究，决定在全县推行自然资源网格化管理田长制(以下简称田长制)，制定如下实施方案。
一、总体要求
（一）指导思想
坚持以新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻党的和二中、三中、四中、五中全会精神，将新发展理念和高质量发展要求落实到耕地保护全过程、各环节，为真正以长牙齿的硬措施，落实最严格的耕地保护制度，全面推行田长制，由县乡政府主要负责人担任“田长”，建立“田长＋检察长＋警长＋网格员＋监督员”联防联控机制，构建覆盖全部、责任到人、监管到位的耕地保护监管网络，形成“横向到边、纵向到底、全覆盖、无缝隙”的耕地保护工作体系，深入开展农村乱占耕地建房问题整治，坚决制止各类耕地“非农化”行为，牢牢守住耕地保护红线，切实维护良好自然生态环境，为全县经济社会高质量发展提供可靠的自然资源要素保障。
（二）基本原则
坚持从严保护。坚守十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地的基本国策，牢固树立耕地保护责任意识，将永久基本农田保护摆在突出位置，强化永久基本农田对各类建设布局的约束，严格控制非农建设占用，保护利用好永久基本农田。
坚持权责一致。充分发挥市场配置资源的决定性作用，更好发挥政府作用，完善监督考核机制，乡镇、村两委党政主要负责人要承担起耕地保护第一责任人的责任，健全管控机制。
坚持奖惩并举。以各乡镇为主、县级为补充，建立健全激励奖惩机制，对耕地保护成效突出的村集体经济组织、农户、各级田长等给予通报表扬和奖励，对耕地保护不力、问题突出、情节严重的单位和个人实行约谈问责直至追究法律责任。
（三）总体目标
到2021年2月底前各乡镇要全面落实以保护耕地和永久基本农田为目标的“田长制”，建立每块耕地有田长的管理模式，实现耕地和永久基本农田保护责任全覆盖，坚决遏制乱占耕地违法势头，确保实有耕地数量基本稳定，永久基本农田保护面积不减、质量不降、布局合理。
二、主要任务
（一）全面推行田长制，实现耕地网格化监管
建立耕地管理工作一张网，在全县范围内全面建立田长制。按照“属地管理、分级负责、部门协同、责任到人、源头治理”的原则，将耕地和永久基本农田分层级设置农田网格，建立以村为单位的网格化管理机制。以行政村为耕地和永久基本农田保护网格单元，乡镇政府、行政村主要负责人分别为本辖区内耕地和永久基本农田保护田长。将耕地保护目标任务落实到具体责任人和每个地块，建立一级抓一级、层层抓落实的耕地保护机制，形成“横向到边、纵向到底、全覆盖、无缝隙”的耕地执法监管网络体系。
1．各级田长设置与职责。县级总田长由县长担任，县级田长由分管自然资源工作的副县长担任。乡级田长由乡镇政府主要负责人和有关负责人担任，村级田长由村两委负责人担任。
县级田长：县级田长对县级总田长负责，对全县范围内耕地和永久基本农田保护工作负总责。承担网格化管理的主体责任，负责推动全县自然资源网格化管理责任体系的建立和落实，协调解决全县自然资源管理和保护方面的重大问题，督促相关部门联合打击违法占地、破坏耕地等违法行为。对下级网格的田长履职情况进行督导考核，强化激励问责，督促工作落实。
乡级田长：对行政区域内耕地和永久基本农田保护工作负总责，指导、协调、督促相关工作落实。严格执行宅基地审批、设施农用地备案等规定，强化农村乱占耕地建房问题整治工作，确保农村建房行为“八不准”落实到位；每月听取田长工作情况汇报，每季度向县政府报告田长工作情况，提出工作建议和需要解决的事项；每周至少组织一次行政区域内耕地和永久基本农田保护工作的综合执法检查；对村田长耕地保护工作开展情况进行日常监督和年度考核。
村级田长：对本村行政区域范围内耕地和永久基本农田保护负总责。负责定期组织巡查辖区内耕地和永久基本农田，严格执行管辖区农村建房行为“八不准”等规定，严格落实“一户一宅”政策和宅基地用地标准，第一时间发现、制止、报告非法占用破坏耕地和永久基本农田及损坏永久基本农田保护标志牌的行为，第一时间报告上一级田长和县自然资源、农业农村主管部门；负责对村内各地块承包人开展耕地保护政策法规宣传教育工作；每月向上一级田长报告耕地保护工作情况；每周至少组织一次巡查、检查，做好记录；自觉接受上级田长的监督考核。
2．各级网格员设置与职责。县自然资源局班子成员担任二级网格员。各乡镇自然资源所所长和包村干部担任三级网格员。各村监委会主任担任四级网格员。
二级网格员：传达上级关于田长制工作相关文件、精神，对下级网格员履职情况进行检查、督导。配合县级田长做好全域耕地和永久基本农田保护工作，对划定网格范围内的耕地和永久基本农田开展日常巡查，对发现的违法行为进行预警、上报，依法处置。督导辖区农村乱占耕地建房问题整治、农村建房行为“八不准”等工作；对网格内项目用地、生态修复、土地整治复垦等项目设立提出实施意见，对在建项目审批后进行全方位监管。承担网格化管理的主要责任，确保不发生重特大非法占地等严重破坏自然资源的违法事件。
三级网格员：做好全域耕地和永久基本农田保护工作，对划定网格范围内的全域耕地和永久基本农田开展日常巡查，对发现的违法行为进行预警、上报，依法处置。认真贯彻执行上级关于田长制工作相关文件、精神，承担网格化管理的直接责任，确保不发生重特大非法占地和破坏耕地等自然资源违法事件。
四级网格员：配合本级田长做好全域耕地和永久基本农田保护工作，对划定网格范围内的全域耕地和永久基本农田开展日常巡查，对发现的自然资源违法行为进行预警、上报。宣传上级关于田长制工作相关文件、精神。承担网格化管理的直接责任，确保自然资源违法行为发现在初始，制止在萌芽。
3．村网格监督员职责。各行政村村务监督委员会主任负责监督本行政村集体所有耕地的保护工作，监督村民建住宅“四议两公开”工作，监督本村建房“八不准”执行情况，及时制止并向上级田长、网格员报告乱占耕地建房、挖沙取土、堆放压占等非法占用耕地、破坏耕地违法行为。
4．田长制办公室。设立县田长制办公室，具体负责全县自然资源网格化管理田长制日常工作，研究相关政策，细化完善制度，定期召集会议，协调解决问题，及时上报信息，开展督导考核。办公室设在县自然资源局，办公室主任由县自然资源局主要负责人担任，县农业农村局、县生态环境局、县林业局、县住房和城乡建设局、县审计局、县公安局、县检察院、县法院为办公室成员单位。各乡镇参照县级成立田长制办公室。
县自然资源局：负责国土空间规划、用途管制，耕地保护责任目标考核和永久基本农田特殊保护，自然资源保护和合理开发利用领域的执法监督等职责。
县农业农村局：负责设施农业、村民宅基地的日常监管，强化设施农用地的备案审核管理，指导基层乡镇严格执行“一户一宅”政策和宅基地用地标准，加强农村村民建住宅执法巡查工作，做到早发现、早制止、早报告、早查处。
县生态环境局：负责按规定依法审批建设项目环境影响评价文件，对未经自然资源主管部门用地预审的建设项目不予审批（核），做好建设项目“三同时”监管和竣工环境保护验收。
县林业局：负责林地保护与利用的日常执法监督管理，依法查处非法占用林地违法行为。
县住房和城乡建设局：负责农村村民住宅建设日常监督管理，指导和规范农村村民住宅建设程序，加强施工建设管理。
县审计局：负责对乡镇政府主要负责人履行耕地和永久基本农田保护职责情况的审计工作，及时移送耕地保护和永久基本农田违法问题线索。
县公安局：负责依法受理县自然资源局移送的涉嫌自然资源违法犯罪案件；不定期开展联合执法检查，依法查处妨碍自然资源执法的违法犯罪行为。
县检察院：负责受理县公安局移送的自然资源犯罪案件；对违反法律法规，造成自然资源破坏的违法案件依法依规提起公益诉讼。
县法院：负责依法受理县自然资源局申请强制执行的自然资源违法案件，依法审理涉嫌自然资源犯罪案件。
（二）立足早发现、早制止，完善网格化管理措施
乡级田长要充分发挥新闻媒体的舆论引导和监督作用，紧紧围绕田长制工作重点，广泛宣传自然资源管理法律法规和党中央国务院关于加强耕地保护的政策措施，引导公众积极关注支持，牢固树立生态文明理念，增强耕地保护意识和行动自觉，增强营造全民参与耕地保护的法治环境。在各乡镇田长责任区显著位置公布田长和网格员、监督员名单，以及工作职责、联系电话等，广泛接受社会监督。
综合运用现代科技手段，整合自然资源、农业农村、水利、林业、住房建设、城市管理、公安等部门电子监控平台，利用举报电话、无人机巡航、“蓝天卫士”农田监控系统、自然资源执法监督指挥系统等科技手段，对乱占耕地违法行为实时监管、自动预警，提高违法占用耕地问题发现的效率和精准度。发挥自然资源、农业农村等执法队伍作用，强化基层乡镇综合执法前沿哨所作用，对各级网格开展常态化执法巡查，第一时间发现、制止和查处乱占耕地建房行为。
将田长制工作与“大棚房”清理整治、农村乱占耕地建房问题整治、扫黑除恶专项斗争等专项工作相结合，加强农村建房“八不准”等整治政策宣传，及时公开曝光一批新增乱占耕地典型案件，坚持以案释法、以案促改，结合典型违法案例开展警示教育。农业农村、住房建设等部门加快制定农村宅基地、农民住宅建设管理办法，各乡镇组织所有村委与每家每户签订《严禁乱占耕地建房承诺书》，引导和规范农民群众依法用地建房。
（三）严格考核奖惩，压实乡级田长责任
从严处罚乱占耕地违法行为，实行乱占耕地违法有奖举报制度，经核实情况属实的违法线索，给予举报人适当奖励，发动社会各界积极参与耕地保护。对乱占耕地建房、挖沙取土等违法行为，按照法律法规顶格处罚，该拆除的限期拆除到位。对新增乱占耕地违法责任人，从严从重处理到位，构成犯罪的，依法追究刑事责任。同时，坚持“双处罚、双追究”，既处罚违法当事人，又追究所属乡镇有关责任人的责任。
强化耕地保护目标考核，实行违法占耕地周报告、月考核制度，督促各乡镇推进农村乱占耕地建房整治情况、土地卫片执法、耕地保护督察等问题整治整改工作。将各类奖补资金的发放与耕地保护责任落实挂钩，鼓励各乡镇对落实田长制工作较好的田长、网格员给予资金奖励。根据耕地违法总量，实行“增违挂钩”制度，一个年度内耕地违法总量居全县第一位的乡镇适当扣减下一年度办公经费，用于奖励违法总量较少的乡镇。
对于群众举报且属实的新增违法占用耕地行为，发生影响恶劣、特别重大的耕地保护违法事件的，由县政府取消年度评先资格。对当月新增违法占用耕地超过2起的乡镇实行挂牌督办，限期整改不到位的或对田长制落实不力、新增违法问题排名全市前20位的乡镇，由县政府约谈提醒主要负责人，连续三次排名全省前20名的乡镇，问责主要负责人。
三、组织保障
（一）加强组织领导
耕地保护实行党政同责，各乡镇政府要切实担负起主体责任，树立保护自然资源的强烈意识，统筹推进落实田长制。发挥党建引领作用，充分发挥基层党组织作用，积极采取有效措施，严格源头控制，强化过程监管，调动保护耕地各方积极性，推动自然资源领域治理能力和治理体系现代化，确保本行政区域内耕地和永久基本农田保护责任目标全面落实。
（二）明确田长职责
各乡镇要制定本地田长制实施方案，科学划分网格，合理配备人员，细化田长措施、明确目标责任，理顺责任体系，并及时向社会公布，自觉接受社会监督，扎实推进田长制管理工作，确保2021年2月底前落实到位。强化对各村网格员考核，对工作不力、责任落实不到位、问题突出的提醒约谈；对严重失职渎职的，依法追究其党纪政纪责任。
（三）强化部门联动
县田长制办公室要会同县自然资源局、县农业农村局与乡级田长建立协调联动工作机制，生态环境、林业、住房和城乡建设及各乡镇等要加强巡查检查协作配合和信息共享，确保耕地和永久基本农田执法监管落实见效。公安、检察、法院等司法机关建立与田长制衔接工作机制，形成依法打击非法占用、破坏耕地和永久基本农田的违法行为的工作合力。