新版土地管理法全文篇1
[关键词]农村宅基地生态化路径审批制度
一、农村宅基地管理制度生态化的重要意义
1.农村宅基地管理制度生态化是坚持可持续发展观达到人与自然和谐的必然选择
农村宅基地管理制度是土地行政管理部门对农村宅基地管理的重要途径,在贯彻一户一宅、严格宅基地申请条件、防止乱占耕地等法律规定和中央精神方面发挥着最为重要的作用,但现行的农村宅基地管理制度缺乏可持续发展的理念,对保护有限农村土地资源和维护生态环境方面不尽如人意。土地可持续利用要求土地资源配置在数量上具有均衡性,在质量上具有级差性,在时间上具有长期性,在空间上具有全局性,从而实现自然持续性、经济持续性和社会持续性的统一。落实到农村宅基地管理制度就是要保障农民居住条件与保护有限土地资源并优先保护生态环境,以达到农村土地资源的全面协调可持续发展。农村宅基地管理制度,应当坚持可持续发展观,保护有限的土地资源;落实科学发展观,达到人与自然的和谐。农村宅基地管理制度生态化有利于节约有限的农村土地资源,有效防止农村土地资源的浪费。农村宅基地管理制度生态化是坚持可持续发展观达到人与自然和谐的必然选择。
2.农村宅基地管理制度生态化是完善农村宅基地管理制度的内在要求
现行农村宅基地管理制度价值取向错位,它把公平作为其惟一的价值追求,保证农民的居住条件得到满足并保障其公平,但是存在许多问题阻碍了生态文明社会的建设:首先,现行农村宅基地管理制度缺少对生态的关注并把其放在合适的位置;其次,现行的农村宅基地管理制度是以人类中心主义为其环境伦理观,农村宅基地管理制度强调人类的主观能动性,保障了农民的居住条件,但却把人类与自然对立,对自然掠夺利用造成了大量土地资源的浪费不足取,农村宅基地管理制度应该从以人为本转变到生态优先以人为本,从整体利益出发,考虑综合效益。另外,农村宅基地管理制度环境保护功能的缺失,在保护有限农村土地资源过程中出现真空。农村宅基地管理制度生态化是完善农村宅基地管理制度的内在要求。
3.农村宅基地管理制度生态化是加快社会主义新农村建设迫切需要
村容整洁是中央提出的新农村建设“二十字”方针的重要内容,也是新农村建设的一项长期而艰巨的任务。当前农村普遍存在只见新房不见新村、破旧房屋闲置占地等问题,极大影响了村容村貌。建设社会主义新农村是统筹城乡发展、推进城乡一体化的重要举措,必将进一步提高农民群众的生活质量,推进城乡居民的物质文明、精神文明建设一体化。从政策上机制上鼓励农民建房集聚,加快新农村建设步伐,节约使用土地。树立科学发展观,坚持人与自然的和谐发展,重视经济效益、社会效益和生态效益的可持续发展,不断改善生态环境,美化生活环境,形成生产发展、生活富裕和生态良好的文明发展格局。农村宅基地管理制度的生态化是建设社会主义新农村、建设生态文明社会的重要组成部分,农村宅基地管理制度生态化具有重要的理论和实践意义。农村宅基地管理制度生态化有利于推进城镇化进程,农村宅基地管理制度生态化是加快社会主义新农村建设迫切需要。
二、农村宅基地管理制度生态化的基点与重心
1.农村宅基地管理制度生态化的基点
一是农村宅基地管理制度生态化以人与自然和谐为方向。农村宅基地管理制度生态化应当从现行立法与政策、农村宅基地审批制度以及执法入手,改变过去与建设生态文明社会、土地资源可持续发展不相符的作法与制度,合理规划合理利用,节约有限的土地资源,不但要考虑保障农民的居住的福利性,更要考虑生态的安全和后代人的满足其自身的发展需求,注重代内公平也要注重代际公平,以人与自然的和谐发展为方向。二是农村宅基地管理制度生态化以推进宅基地整理为主导。农村宅基地管理制度生态化问题要考虑历史原因,不能搞一刀切,同时要考虑各地的实际情况,根据当地条件找一条适合生态文明的路,有条件的地方可以建设联建公寓,中心镇中心村建设,推进农村宅基地整理为主导,充分利用现有的空闲地,充分合理利用现有的农村土地资源。
2.农村宅基地管理制度生态化的重心
现行农村宅基地管理存在问题,主要是乱占和超占问题。村庄规划与实际脱节,不具有可操作性,甚至有的村庄规划还是上个世界九十年代的,农村宅基地管理制度生态化规划先行。城乡规划法第二十二条:乡、镇人民政府组织编制乡规划、村庄规划,报上一级人民政府审批。村庄规划在报送审批前,应当经村民会议或者村民代表会议讨论同意。第五十一条:县级以上人民政府及其城乡规划主管部门应当加强对城乡规划编制、审批、实施、修改的监督检查。农村宅基地管理制度生态化以合理规划为重心,乡镇人民政府应该组织相关部门编制科学合理的符合生态文明的规划,改变目前选址不当以及乱建住宅问题,做到村容整洁,达到人与自然和谐与可持续发展。
三、农村宅基地管理制度生态化发展方向
1.农村宅基地管理制度环境保护功能的重塑
农村宅基地管理制度应当树立生态法的价值追求。在正义层面,要促进生态正义,在农村宅基地的选址,以及面积等方面要促进人与自然的和谐与可持续发展,既要考虑当代农民的居住的需求,还要考虑其后代也能享受的良好的居住条件和居住环境,保障代内公平、同时也做到代际公平。在秩序层面,规划先行,以可持续发展观来进行规划设计,从长远发展进行规划,合理选址不乱占耕地,不重复建设,维持生态的安全与平衡;在效率层面,提高有限土地资源的利用率,鼓励向高层方向发展,鼓励中心村、中心镇与联建公寓的建设。社会利益观的确立,以及义务观念的转变,环境保护不仅是政府的责任,也是社会的责任、公民的责任。
2.农村宅基地管理制度生态化的终极归宿可持续发展观的确立
环境伦理观由人类中心主义到非人类中心主义发展再到可持续发展观的确立,但人类中心主义和非人类中心主义都有其内在缺陷,可持续发展观的确立为人与自然和谐相处找到一条可行的道路。农村宅基地管理制度应摈弃过去人类中心主义的理念,确立可持续发展的理念。可持续发展理念是农村宅基地管理制度生态化的终极归宿。从传统发展观向可持续发展观转变,有利于生态文明社会的建设和人与自然的和谐发展。
四、农村宅基地管理制度生态化路径选择
1.重视科学合理的村镇建设规划的编制
地方政府根据《城乡规划法》及有关法律法规的规定制定好相应的村镇建设规划管理的办法。对管理机构、人员和经费,乡村规划的编制,乡村规划的实施,乡村建设的设计施工等都要进行详细规定,做到有法可依。建设和规划主管部门要加强乡村建设规划指导工作,对乡、村两级要明确目标任务,有明确的时限要求,按时完成乡集镇和村庄发展规划编制评审工作,尽快改变目前农村建设规划混乱的局面。要严格乡村建设项目的设计要求和管理。对设计达不到要求不准报建和开工,同时要充分发挥建设和设计部门的技术优势,保证乡村建设的设计规范。科学合理的村镇建设规划的编制要立足长远,分步实施,坚持集中统一、集约高效、适度超前的原则,充分利用原有宅基地、村内空闲地和废弃地,严禁占用基本农田;根据城乡一体化的战略思想,结合人口、农民生活生产习惯和交通地理位置等因素,重新合理调整乡村布局,重点建设中心村,逐步取消零星分散的农民居住点,使乡村布局规划与中心城市、中心镇、建制镇的规划相衔接。同时在村镇建设规划上,坚持规划选址与土地利用总体规划相衔接。村镇建设规划必须经过合理论证符合长期规划,应具有前瞻性和实际可操作性,避免应急短期规划,必须以保护耕地,节约用地为前提,提高土地利用率。还要维护村镇建设规划的科学性和严肃性。规划一旦经法定程序确定后,就要严格实施,任何单位和个人不得随意更改,以确保规划的科学性、严肃性和长期性。
2.加强农村宅基地置换、空心村改造和农村宅基地复垦工作
农村宅基地置换,实际上是指农民以“三地”(承包地、宅基地和自留地)使用权换取具有商品属性的城镇公寓和“镇保”(指镇社会保险),本质上属于集体土地流转及其农民居住方式变革。宅基地置换有助于节约土地,以缓解城市建设用地趋紧的矛盾,提高土地使用效率,实现资源的最大经济效益、社会效益和环境效益,在符合村庄建设详细规划的前提下,应对那些位置分散的闲置地和低利用价值地,进行土地置换、盘活农村存量建设用地,开展农村建设用地整理与新增建设用地挂钩,充分利用原有空闲宅基地,做好空心村改造的工作,将旧宅基地及闲置的房屋等拆除,重新整理成耕地,确保耕地占补平衡,对不在村庄规划内的腾出的宅基地安排做其他建设用地。宅基地置换、空心村改造、宅基地复垦既促进农村居民点合理布局,又可增加建设用地指标。农村建设用地整理出的耕地总量减去新建农民小区占用的耕地后,节余的耕地指标可用于城镇其他重点建设项目。尽快出台农村建设用地拆迁安置补偿和集体用地置换等办法,对拆旧建新的农村群众给予合理的经济补偿;对已在城镇购置商品房或愿意进入城镇规划区定居并自愿退出旧宅基地的农村群众,按其退出合法宅基地面积一次性给予货币奖励或定期给予养老生活补助,确保废弃宅基地得到有效复垦。
3.加快中心村、中心镇的建设
根据村庄、集镇建设规划,引导农民住房向村镇规划点集中。坚持拆旧建新,对有大量零星空闲地、自然条件恶劣或地质灾害严重的老村庄适时的进行改造,集中选址建设新村,逐步推进农民聚居化,对于比较分散的村庄有条件的地方进行合并建设中心村、中心镇。对于靠近市区的地方或者经济条件较好的地方可以实施公寓化建设,可以节约更多的土地资源。严格控制宅基地规模,分批分次治理宅基地混乱现状,从实际出发,结合村民经济承受能力,确保有利生产方便生活,可以适当鼓励村民向上层空间扩展住房,充分利用闲置宅基地。提高中心村规划的科学性。中心村规划要布局合理,中心村内部的住宅、基础设施、公共服务设施的摆布,要体现出对人的尊重和关心,即以人为本关注生态的思想。
4.建立农村宅基地有偿使用和有限制的转让制度
实行农村宅基地使用权有限制的流转制度,在集体建设用地流转试点的基础上,应积极推广更为完善的农村宅基地有偿使用和有限制的转让制度。即农村宅基地资源的配置应以市场化为取向,逐步实施有偿使用制度。可以允许城镇居民购买农村房屋,但同时设定一定限制,对农村宅基地的权利进行部分限制,有限制的流转有利于空心村的整治,盘活有限的土地资源。在建立农村宅基地“复合型所有制”的基础上,启动和推进宅基地市场化改革,可以分类进行。在发达地区和大城市城郊地区,可以考虑直接建立区域性宅基地交易市场。对欠发达地区和城市远郊地区,可以由政府出面组织,对农民宅基地及住房进行整体规划和集中改造。做好农村宅基地流转的前期工作,明确土地所有者的权利和义务。在法律上应规定拥有农村宅基地所有权的农民集体行使该所有权的具体方式和程序,明确该所有权的具体内容,特别是土地收益权和土地处置权的权益范围。进一步明确农村宅基地使用权人的权利和义务。制定切实可行的土地利用总体规划和城乡建设规划。建立健全土地利用总体规划、城乡建设规划、宅基地和房产权属等公共信息便民查询制度。规范农村宅基地的管理工作,加快发证步伐,并对历史遗留问题分阶段按不同方式处理。
5.加强农村宅基地管理执法的生态化
在执法理念上不仅要注重保障分配的公平,更要注重生态环境的保护和农村土地资源的可持续发展;在执法机构上,在各级政府中要设立的地位、人员编制、职权职责,以及执法的权威和独立性诸方面与其环境、生态保护职能要求相适应的执法机构;理顺监督管理主体,分清责任,避免无人监管。城乡规划部门、国土资源部门和乡镇政府应该对违法乱占行为都有执法权,不论是选址问题还是少批多占,以及违法乱占问题,只要是违反审批制度的都要进行处罚,建立统一协调管理部门,以免部门之间出现推责现象。在执法行为上,不仅要注重处罚违法行为更要注重治理违法行为对环境和生态的破坏。实行全程跟踪监管制度,严格宅基地监管执法。严格落实“一户一宅”政策,农村居民新建、改建、扩建、翻建住宅,严格执行省市规定面积标准,严禁批少用多。新建住宅用地超过批准面积的,按非法占地论处。对《土地管理法》实施以来农村宅基地建设和管理情况进行全面清查和集中整治。主要包括:建新不拆旧、一户多宅情况;村集体、村干部违反宅基地审批程序和申报条件,以买卖形式越权批放宅基地情况;村民在承包耕地上建房情况。
参考文献:
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新版土地管理法全文篇2
土地征用制度是世界各国为发展社会公共事业而设置的一种法律制度，本文从我国土地征用制度的概念、特征谈起，对土地征用制度应遵循的原则、补偿安置问题及我国目前土地征用制度存在的法律问题和相应立法建议略作一探讨。
本文通过土地征用法律制度的分析，认为：只要土地利用符合国家建设总体规划，农村集体所有的土地也可以作为城市建设的一部分，农民可以将部分或全部征地补偿款入股，参与用地单位的生产经营，享受经营利润并承担风险等方式来提高自己征地补偿费。
本文中还提到了农村集体产权的问题，同时提出了三种观点，这说明了目前的农地产权是不完善的。土的没有实现市场配置，没有赋予农民充分的产权。问题如何解决有待于读者去思考。
关键词：土地征用 集体土地 公共利益 安置补偿 土地利用
3月14日，代表13亿中国人根本利益的近3000名全国人大代表，在人民大会堂庄严表决，以压倒多数的高票通过了《宪法》第四次修正案。研读这次修正案涵盖的14项内容，不难发现，与百姓经济生活直接相关的内容有三项：对土地征用制度的修正；对私有财产保护制度的完善；建立健全社会保障制度的规定。这三项修正条款相互关联，在保护百姓合法经济权益方面有共同的契合点。其中，对土地征用条款的修正，因其关系到农民的土地权利，尤为9亿中国农民所关注、所拥戴。
新《宪法》规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”与前部《宪法》相比①，这项修正条款只增加了9个字，即“征收或者”征用，“并给予补偿”。有媒体评价说，作为《宪法》层面对农民土地权利的保护，这9个字“字字千钧重”。
一、土地征用涉及的现行土地制度
（一）、土地所有权制度
就现行的法律规定而言，我国目前只有两种土地所有制形式，即土地的国家所有制和土地的农村集体所有制。
《中华人民共和国宪法》第十条规定：“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”《中华人民共和国土地管理法》规定的更清楚，第二条规定“中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。”“全民所有，即国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使。”显然，我国现行的土地所有权制度与国家推行的社会制度即公有制是相适应的。土地所有制度也是公有制，“即全民所有制和劳动群众集体所有制”。
（二）、土地使用权制度
我国的土地使用权制度，应视使用土地的所有权性质而定。一般情况下，农民使用本集体所有的土地是无偿的。不仅如此，由于历史原因引起的非农业人口使用的农村集体所有的土地也是无偿的，比如宅基地。对于国有土地来说，除了法律规定的无偿使用者外，就连中国公民住宅使用的国有土地都是有偿的。
《中华人民共和国土地管理法》第二条第五款规定：“国家依法实行国有土地有偿使用制度。但是，国家在法律规定的范围内划拨国有土地使用权的除外。”《中华人民共和国城市房地产管理法》第三条规定也有类似规定。②
（三）、土地所有权的转移制度
《土地管理法》第四十三条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地除外。”第六十三条规定；“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设，但是符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情况致使土地使用权依法发生转变的除外。”这些规定对集体建设用地如何流转，如何规范并未明确，这就给实际操作带来了很大的限制。尽管多数地方从规范管理的角度出发，制定了集体建设用地流转的有关规章制度，但是由于缺乏明确的法律支持，往往使地方土地行政主管部门在执法时底气不足，甚至为此吃官司。
原《宪法》第十条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。”《中华人民共和国土地管理法》第二条第四款亦规定：“国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用。”该法第四十七条规定：“征用土地的，按照被征用土地的原用途给予补偿。”该条还规定了征用土地的补偿标准。
这是我国关于土地所有权转移的法律规定。从这些规定中，我们可以看出我国土地所有权转移的强制性和单向性，即只能由国家征用集体所有的土地而不能反过来。与此同时，因为法律直接规定了国家对被征用土地的补偿标准，土地的集体所有者在其土地被国家征用时与国家讨价还价的权利也随之丧失。
二、征地补偿制度及相关问题的思考
（一）、农村集体土地产权的问题不解决，征地补偿问题无法从根本上得到解决，农民合法的经济权益也得不到真正保护
产权问题是农村土地制度的根本问题，也是解决征地补偿问题的根本前提和关键所在。我国仅农村集体所有的耕地就将近19亿亩，这还不包括农村集体所有的其他农用地以及集体建设用地等。这样一笔巨大的土地资产，虽基本上由9亿农民使用着，但其具体产权究竟归谁，却始终是一个悬而未决的问题。
产权不明晰带来的是责权不清、处置无度，以及利益分配关系的模糊与混乱。土地征用制度要依靠新《宪法》的要求进行改革，首要的任务应该是明晰农村集体土地产权。在这里我提出三个观点——
1、主张土地私有
国外一些学者主张实行土地私有制，把土地上的所有权利都给农民，延长承包期，以使农民有提高土地质量的动力和积极性。允许农地权利转让，这样才能使需要土地的人能得到土地，不需要的人能将土地让渡出去。主张削弱集体所有权，中国1955年以后才出现集体所有权，而应该恢复到1955年以前的权利状态。
2、坚持农村土地集体所有
持这种观点的学者认为应坚持农地集体所有制，规范产权主体。中国特有的社会主义在经济上的基本特征是：公有制为主体、国有制为主导，多种所有制经济共同发展。在这样一个大前提下，以农地为主体的农村社区集体所有制经济，便是社会主义经济中合乎逻辑的客观存在，在多种所有制的大家庭里，理所应当地成为一个成员。这意味着，认为集体土地所有制太落后，而企图将其完善为国有制，肯定是不现实的，认为土地集体所有制缺乏活力而主张将其改造为私有制，肯定也是不恰当地。那么，在稳定发展的大前提下，完善农地集体土地所有制便是现阶段唯一的选择。规范所有权主体，最便捷有效的途径莫过于由村民委员会或村民小组兼行社区集体经济的职能。村委会、村民小组都是群众性的自治组织而非行政性组织。
3、主张弱化所有权，强化使用权
持这种观点的学者认为，因为农村土地的产权不清，使得地方官员能够比较方便地控制土地的使用，从土地上牟利，从而带来一系列问题。产权界定与资源定价是博奕过程。改革是多因素博奕的结果，通过诱致性制度创新，发达地区农民自己的创造，与改革的目标相一致，也是一种改革路径。政府的宏观改革与农民的微观创造相结合，是符合中国现实的路径依赖。
目前农地产权是残缺的。土地没有实现市场配置，导致土地过度损失。中国在农地管制中，转让权管制与价格管制同时存在，我们需改变管制的方式，只对农地转让权进行管制，而不对农地价格进行管制。赋予农民充分的产权，参与分割土地收益。
（二）、“入宪”意味着征地补偿“低价时代”的结束。但究竟该确定什么样的征地补偿标准，以及
依据什么原则和程序确定这一标准，是一个紧迫的课题
占用耕地多，补偿标准低，是被征地农民反映的普遍性问题。在陕西秦岭地区北麓，占地1000亩的豪华别墅楼群，每平方米售价5000多元，而世代居住在这片土地上的农民，每平方米田地获得的补偿只有几十元。
还有一些地方以国家建设的名义，有政府发文强行压底征地补偿价。据有关部门调查，西南某省修国道征地时，按现有的法定标准估算，也应给予农民1014元/亩的征地补偿费，但当地政府仍下发文件，将这个本来就很底的标准降到650元/亩。
《土地管理法》规定，征用耕地的土地补偿费用为该耕地征用前3年平均产值的6倍至10倍，安置补助为4倍至6倍。
如果按最高补偿30倍来算，一亩地平均产值1000元，其全部征地补偿费也才只有3万元。而实际上现在有些重点工程根本达不到这3万元钱，一般来讲就几千元钱，之后也根本没有具体的安置途径。
如果说，修宪前，建立有利于保障农民权益的新型征地制度，还只是来自有关方面和民间的一种迫切的要求和呼唤，那么，修宪后，对征地制度的改革，尤其是对征地补偿制度和机制的改革，已成为政府尽快适应国家根本大法要求的一种法定职责。
今年初，中央下发的一号文件和去年底国务院下发的有关通知中都明确提出，要建立有利于保障农民权益、有利于控制占地规模的征地制度。一号文件尤其指出：一定完善土地征用程序和补偿机制，提高征地补偿标准，改进分配方法。
去年，《土地管理法》的修改工作已展开，提高征地补偿标准的问题，已被列为其中一个重要内容。
这些，都意味着征地补偿“低价时代”的结束，建立一个征地补偿新标准和新机制的时机已完全成熟。
（三）、建立公正合理的征地程序，完善征地公告制度，建立征地价格以及补偿标准听证制度、土地征用争议司法仲裁制度等，将为新的征地补偿原则是否合理、标准是否可行提供法治的检验渠道
完善征地程序，最根本的是要给农民一个知情权和发言权。除了进一步广泛推行和落实“两公告一登记”制度，还要建立征地价格以及补偿标准听证会制度、土地征用争议司法仲裁制度。重要的是，这个完善的征地程序将为新的征地补偿原则是否合理、补偿标准是否可行，提供法治的检验渠道。
虽然全面保障农民权益还有很长一段路；要走，但伴随着这次修宪对土地制度的完善，新一届政府已把“坚决制止乱占滥用耕地”、“完善土地征用程序和补偿机制”提上了重要的议事日程。令人欣慰的是，征地制度改革将使修正后的宪法精神得到实实在在的落实。
三、土地利用的管制制度
1、土地利用的管制目的
土地利用的管制制度主要规定在《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国城市规划法》等法律法规中。前者第四条规定：“国家实行土地用途管制制度。”“国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。”“使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。”而土地利用总体规划详见该法第三章。《中华人民共和国城市规划法》第十六条规定：“编制城市规划应当贯彻合理用地、节约用地的原则。”第二十九条：“城市规划区内的土地利用和各项建设必须符合城市规划，服从规划管理。”
2、土地管理与土地权属
国家对土地的管理，归根到底还是对土地利用的管理，即意图使土地的利用更节约、更合理、更符合环境保护要求等。“能否促进土地的利用，似乎可以说是衡量一切土地制度是否合理的唯一标准。”而土地的合理利用取决于“土地利用总体规划”的科学性与合理性，与土地的所有制性质没有任何关系。在城市中，土地的面积不会因为它的所有人改变而增大，也不会因为它的所有人改变而更有利用价值。因此我们没有理由否定农村集体在城市中享有土地所有权，也没有理由不承认城市法人单位享有土地所有权，只要他们或在他们所有的土地上享有使用权的人，在这些土地上盖的房子、种植的树木和花草符合城市规划的要求。正如我们在城市规划时根本无需考虑今后在规划区盖房子的是谁一样。
土地是一种不可移动的资源，我们通常称其为不动产，具有生产资料的性质，因此其价值不言而喻。根据我国《民法通则》等民事法律的规定，所有权应当是平等的，其转移也只能依所有权人的意志而定。我国的民法也好商法也好，如果标的物转让的双方当事人在转让时有一方带有强迫性，将成为该标的物转让行为无效的理由。
我认为，农村集体所有的土地被征用后，虽然国家对其有补偿并对农民有安置。然而，当他们花完国家补偿的钱以后怎么办？那些今天被安置明天就失业的人怎么办？他们的土地为什么不能享有城市“户口”？为什么他们就不可以出让自己的土地使用权或以自己的土地使用权在城市作为投资？
四、结论
通过现行土地的征用及征地补偿制度的探讨，及土地权属的转移或流通法律制度的分析。本人认为在征地过程中除需要提高对农民的补偿标准外，还需扩展失地农民的安置途径。方法如下：
1、征地补偿费入股安置：在农民个人和土地所有者愿意的前提下，将部分或全部征地补偿费入股，集体经济组织和农民的生产经营，享受经营利润并承担风险，其收入按股份合作制企业分配办法分配。
2、社会保险安置：经农民本人申请，土地管理部门可将农民个人应得征地补偿费部分或全部给付保险公司，由保险公司按有关规定办理医疗、养老等各种保险。
3、留地安置：在经济发达地区或城乡结合部，根据城镇建设规划，政府可以用优惠条件提供部分土地，按照规划确定的用途，又被征地农民集体和农户从事开发经营。留用地隐含的地价是对征地补偿的补充，表现为留用地开发经营带来的长期收益或就业岗位，这不是为对失地农民的一种有效安置方法。
4、债权安置：在农村金融或基金信用较好的地区，在农民个人和集体统一的前提下，可采用发行土地债券的办法进行安置。
注释：
①原《宪法》第十条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。”
一切使用土地的组织和个人必须合理地利用土地。
②《中华人民共和国城市房地产管理法》第三条规定国家依法实行国有土地有偿、有限期使用制度。但是，国家在本法规定的范围内划拨国有土地使用权的除外。
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新版土地管理法全文篇3
笔者从在《读者》乡土人文编辑部实习的亲身感受出发，结合对其改版所做的问卷调查，以及与相关人员进行交流，获得了较有价值的一手资料。本文即从营销管理的角度出发，从产品策略、价格策略、渠道策略、促销策略和营销特色等五个方面对《读者》乡土人文版的现状进行简要的分析，总结其存在的问题。
产品策略：《读者》乡土人文版的目标市场定位
所谓媒介目标市场，就是媒介要进入并为其服务的市场。可以说，找准媒介目标市场是媒介取得成功的关键。
《读者》乡土人文版是《读者》杂志社为了提升杂志社的竞争力、适应媒介分众化时代的到来而创办的。20世纪末，大众期刊市场竞争惨烈，市场份额趋于饱和，杂志的消费群主要集中于城市，面向农村的大众期刊几乎没有。
在这样情况下，《读者》杂志社采取了差别性目标市场策略，创刊时就将乡土人文版的目标市场定位为“具有高小文化程度以上的农村干部、教师、学生、打工族和关心农民生活的城里人”，①农村青年是主要的目标人群。同时，编辑部将杂志的内容也相应地定位为“关注农民精神文化生活”，期望《读者》乡土人文版能成为“一份为中国9亿农民办的杂志”。
2006年，编辑部在经过市场调研后发现，杂志的主要购买人群是“具有农村经历的城市人”，并不是之前的“农村青年”。先前努力要开发的农村市场却始终难以进入。这对杂志的目标受众定位提出了严峻的考验。
《读者》乡土人文版平民化的优质低价策略
媒介价格战略是媒介战略管理中的一项重要内容。《读者》乡土人文版自创刊起就秉承了《读者》主刊成熟优质的低价策略。
2000年创刊时，杂志定价为2.00元，黑白印刷，纸张印数为48页；2002年杂志提价，价格为3.00元，纸张印数为56页；2006年1月，《读者》（乡村版）改成《读者》（乡土人文版）后价格不变，同年7月，杂志开始改为全彩，四色胶印，纸张印数为每期64页，而价格始终保持为3.00元。
从2002年到2008年，《读者》乡土人文版所坚持的优质低价策略使杂志在同类型的全彩印刷的期刊中占据优势，同时，该定价也符合最初所确定的市场人群的购买力。
由于物价上涨、印刷成本增加，2009年1月起，杂志实现了全面提价，每本定位5.00元，纸张印数也增加到了76页。
《读者》乡土人文版的发行策略
快速的发行渠道是媒介成功的重要环节。相较于主刊成功的发行渠道，从创刊到2005年，《读者》乡土人文版的发行采用了邮发策略，杂志在创刊时当期的发行量就达到了18万。但是由于邮发的不及时，2006年起杂志的发行由发行商来完成。
与主刊和其他两个子刊相比，《读者》乡土人文版的发行虽由发行商来完成，但其遭遇的挫折非常大，主要体现在杂志与发行商的合作艰难，发行量起落不定。尤其是2006年改版后，杂志第6期发行量下滑到了5万册，在更换了发行商之后，发行量才有所回升，维持在9万册左右。造成这种问题的主要原因有两点：
一是乡土人文版于2006年改为全彩印刷之后，成本增加，定价未变，每发行一本杂志，便亏损0.1元，杂志的盈利主要靠广告来实现。而在广告商的选择上，发行商又必须秉承《读者》制定的广告原则，发行商利润小。
二是杂志的每次扩版变动，不可能在短期内改变发行商固有的认识，尽管杂志在封面、内容上都做了大的调整，但是与发行商之间的沟通存在着距离。
截至2008年12月，《读者》乡土人文版的发行总由安徽智苑文化传播有限公司负责，目前杂志的发行覆盖面依然很低，月发行量保持在10万册左右。
《读者》乡土人文版的促销策略
《读者》乡土人文版在市场渗透过程中自然也采取了一定的促销策略，主要方式是全方位的立体宣传：
依托主刊的品牌优势进行宣传，同时与《读者》其他两个子刊互动宣传。
利用图书博览会和发行年会等机会进行宣传。如在2006年之前，新疆的报刊市场并没有《读者》乡土人文版，编辑部通过参加新疆图书博览会，该刊于年后就进入了新疆市场。刚开始月订数仅500本，从2007年起除邮局的订数外，新疆市场又增加了1000本。
征订期间，和其他杂志互换广告。每年年底，《读者》乡土人文版通过与其他杂志如《人生与伴侣》、《风景名胜》等进行合作，互换征订广告以扩大影响。
《读者》乡土人文版的特色管理策略――“读者关系管理”
所谓“读者关系管理”，是企业顾客关系管理在媒介经营管理中的运用。“读者关系管理”是《读者》杂志社的一大营销管理特色，乡土人文版沿袭了这种特色管理的方式，通过不同的方式寻找与读者沟通的最佳点，同时尽可能地为读者提供高质量服务。比如，请读者荐稿，实行一稿三酬；倾听读者心声；开辟专门的版面如“交流”栏目，刊登读者的感受；热心为读者服务等等，所有这些服务措施都拉近了与读者间的距离，增强了读者对杂志的认同感。
问题和思考
《读者》乡土人文版在经过了9年的发展与经营之后，其在市场化的进程中依然存在着许多的问题，主要包括：
首先，目标市场定位有待进一步调整。《读者》乡土人文版的主要购买人群是“拥有乡村经历的城市人”，杂志的市场集中在城市，这与创刊时的目标受众定位有巨大的偏差。这使杂志面临尴尬的境地，也使编辑在杂志内容的定位上产生了困惑。
究竟是在原目标市场定位的基础上调整杂志内容，开拓农村市场，还是重新定位，在巩固现有的城市读者群的基础上慢慢拓展市场，成了编辑部最迫切的问题。若通过新一轮的市场调研，倾听已有市场的反映，编辑部应该能找新的方向。
其次，发行策略需要进一步改进。由于杂志编辑部与发行商在沟通上的问题导致发行商更换频繁，这直接反映在了发行量的起伏不定上。
目前杂志只有上海一家印厂，没有其他分印点，杂志的发行覆盖面小，仅限于一些大中型城市。着力为9亿农民而办的杂志却无法走进农村市场，这是杂志发行上的极大欠缺。因此，《读者》乡土人文版在找到合适的发行商的基础上，应再寻找其他合适的多元发行渠道，如民营书店等，以扩大发行量。
再次，促销策略有待加强。《读者》乡土人文版虽采取了诸多的促销手段，但都是在主刊的荫护下进行的。应自己独立策划一些社会促销活动，如开展乡俗民情的主题活动，送书下乡活动等来扩大影响。
注释:
①孙燕君康建中刘再兴等著：《期刊中国》[m]，中国社会科学出版社，2003年版
新版土地管理法全文篇4
时至今日，土地仍旧在扮演财富之源的角色，尤其是当拆迁这一问题不断出现的时候。围绕土地展开的矛盾深刻而又尖锐，核心问题则在于土地产权制度。农村集体土地所有制带来的讨论仍旧不绝于耳。在八二宪法确立土地承包经营权后，土地所有权、承包权、经营权三权分离的趋势在实践中逐渐形成。①在无法轻易变动集体土地所有制的情况下，土地承包经营权的流转、市场化乃至金融化成为众多学者所提倡的推动农村经济、保障农民权利的重要举措。②土地承包经营权重要性的逐渐提高需诉诸于《物权法》将之物权化。民法学界为此用力甚深。土地承包经营权的物权化对农民土地权利的保障具有重要意义，问题是这种物权化的土地承包经营权在宪法上是如何定位的?如果说民法研究解决了土地承包经营权的流转障碍及对抗私人的功能的话，是否也解决了其所应具有的对抗国家性?财产权的对抗国家性本质上需要来自于宪法。③但宪法上的土地承包经营权本质上是什么?八二宪法所确定的土地承包经营权是否能够发挥对抗国家、保障农民权利的功能?对此，民法上的思考并未涉及根本。土地承包经营权被保障的限度取决于其宪法地位。本文尝试用历史解释与文本解释的方法对五四宪法以及八二宪法中的农村土地制度进行解释，从而试图揭示土地承包经营权的宪法本质。
一、五四宪法中规定的农民土地私有制及其原意解释④
五四宪法中规定了个人所有制，也规定了农民土地所有权。所有制与所有权并无本质差异，农民土地所有权是土地私有制从政治层面向法律层面转化的结果，属于一个问题的两个方面。八二宪法的土地制度与五四宪法的土地制度一脉相承。作为根本土地制度，五四宪法规定了农民的土地私有制，八二宪法则规定了农村集体土地所有制。但五四宪法所确定的农民土地私有制本身并不是真正的土地私有制，农民也没有获得对抗国家层面的土地所有权。从本质上来说，五四宪法的土地私有制正是八二宪法中的农村集体土地所有制的前身。或者说，八二宪法的农村集体土地所有制正是五四宪法中土地私有制在党的经济发展策略中的必然命运。土地私有制与土地公有制在五四宪法中的矛盾与融合正好能够反映农村集体土地所有制在宪法中的基本定位。
⑤《毛泽东选集》(第二卷)，人民出版社1991年版，第647页。
⑥顾龙生编：《毛泽东经济年谱》，中央党校出版社1993年版，第222页。
⑦《毛泽东文集》(第七卷)，人民出版社1999年版，第301页。
⑧庞松：《毛泽东时代的中国》，党史出版社2003年版，第557页。
⑨韩大元编：《1954年宪法与中国宪政》，武汉大学出版社2008年版，第51、53页。
⑩郭德宏等主编：《中华人民共和国专题史稿》，四川人民出版社2009年版，第100页。
B11前引B10，第105页。
B12参见何沁主编：《中华人民共和国史》，高等教育出版社2009年版，第58页。
五四宪法是新中国成立后的第一部宪法，之前的共同纲领被认为起到了临时宪法的功能。从共同纲领开始，土地制度就是核心的经济政策。共同纲领第27条规定：“土地改革为发展生产力和国家工业化的必要条件。凡已实行土地改革的地区，必须保护农民已得土地的所有权。凡尚未实行土地改革的地区，必须发动农民群众，建立农民团体，经过清除土匪恶霸、减租减息和分配土地等项步骤，实现耕者有其田。”1947年《中国土地法大纲》(第6条)在否定地主土地所有权的基础上提出：“乡村中一切地主的土地及公地，由乡村农会接收，连同乡村中其他一切土地，按乡村全部人口，不分男女老幼，统一平均分配，在土地数量上抽多补少，质量上抽肥补瘦，使全乡村人民均获得同等的土地，并归各人所有。”五四宪法第8条规定：“国家依照法律保护农民的土地所有权和其他生产资料所有权。”按照这三条规定，农村确立了土地私有制，而农民被认为取得了土地所有权。但这种所有权是否为现代意义的所有权还需进一步探讨。
解读这一点，需要回到党对农民土地私有制的认识上。从思想背景来看，党的建国方针及社会发展方针是建立在从新民主主义革命到社会主义革命的道路设计中的。“这种新式的民主革命虽然一方面是替资本主义扫清道路，但另一方面又是替社会主义创造前提”。⑤毛泽东在1947年12月25日的《目前形势与我们的任务》中就提出了新民主主义经济政策在农业方面要从个体逐渐转变成集体方向发展的经济。⑥而且，毛泽东对社会主义的认识是消灭剥削，消灭私有制：“是个体所有制，还是集体所有制?是资本主义所有制，还是社会主义所有制?个体所有制的生产关系与大量供应是完全冲突的。个体所有制必须过渡到集体所有制，过渡到社会主义。”⑦过渡时期总路线的宣传就是以生产资料的私人所有制与国家计划经济的冲突为前提进行的，私有制被认为是生产力发展的阻碍。⑧因此，走向社会主义集体所有制是党在农村的发展战略，农民土地私有制的设立不过是为了解决新民主主义革命时期的遗留问题而妥协的。从立宪背景上来看，五四宪法的制定是为了确定新政权的合法性以及巩固革命成果，保障社会主义理想在实践中的展开。⑨从社会主义与农民土地私有制的冲突来看，五四宪法反而内含着反对农民土地所有权的要素。从立宪内容上来看，五四宪法的序言中已经明确了农民土地私有制的发展方向，即“从中华人民共和国成立到社会主义社会建成，这是一个过渡时期。国家在过渡时期的总任务是逐步实现国家的社会主义工业化，逐步完成对农业、手工业和资本主义工商业的社会主义改造。”五四宪法第7条有同样内容的规定。从经济政策上来看，农民对土地的占有被认为是经济发展的前提，农民的土地私有制是作为经济发展的整体战略存在的。1946年刘少奇在《关于土地改革问题的报告》中提出了解放生产力、发展农村经济进而带动工业化对发展农村土地私有制的需求，⑩因此，“《中华人民共和国土地改革法》所遵循的基本原则是，以解放和发展生产力为出发点”。B11当农村生产力被认为不再能够满足经济发展的需求时，1953年的过渡时期总路线直接提出了实现对农业社会主义改造的方针政策。B12甚至此后，为了保障市场供应和工业化进程，农产品买卖成为国家控制的一部分，统购统销迅速席卷多种重要农作物，农业被纳入计划经济的范畴。B13“不分地主、富农、中农、贫家，大家一律平等：大家都成为无地农民，成为集体这个虚拟主体，其实是为国家生产粮食的农民”。B14最终形成了相沿至今的城乡两元分立机制。B15从历史发展来说，过渡时期总路线公布后，农村合作化迅速展开，从初级合作社到高级合作社，短短几年间农村的社会主义改造竟然实现了。当这种冒进的农村合作化受到农民抵制的时候，党采取了两条道路大辩论和全社会整风的形式在整个社会层面宣传农村合作化的好处，并且斗争了一部分反对者，早期的自愿、互助原则被否定。B16农民的所谓土地私有制很快就通过合作化等方式转变为集体土地所有制。这里能够清楚地看到五四宪法中所谓农民土地所有权的实践。这种权利无法对抗国家权力，而且需要根据国家政策的转变而摇摆，甚至宪法对农民土地所有权的规定就包含内在冲突。这种农民土地所有权的本质是一种国家主导下的使用权。
B13前引B10，第272页。
B14周永坤：《解禁中的人权》，元照出版公司2013年版，第181页。
B15白永秀：《城乡两元结构的中国视角：形成、拓展、路径》，载《学术月刊》2012年第5期。
B16参见丛进：《曲折发展的岁月：1949—1976年的中国》，人民出版社2009年版，第50页。而且自愿原则是五四宪法第8条的明确规定。但是同条又规定了消灭富农的内容，属于强制平均分配土地。
B17比如需要区分生产资料所有权和生活资料所有权。毛泽东在1958年针对以调拨方式支配农产品的建议时提出“我们国家你能够调拨的产品，只是全民所有制企业生产的产品。在这种情况下，人民公社的集体农民，只愿意用他们生产的商品来换取他们需要的商品。所有权还在他们那里，你不给他东西，不给他货币，不用买卖的形式同他们进行交换，他们就不愿意把东西让给你。”(中华人民共和国国史学会印行：《毛泽东读社会主义政治经济学批注和谈话》，第54页。)由此来看，毛泽东似乎认识到了所有权对抗国家的属性。但问题是，当时的社会主义所有制观念是区分生产资料和生活资料的。生产工具和生活资料被认为是生产关系的基础，也就是社会主义经济制度的基础。(参见[苏]卡列娃、费其金主编：《苏维埃国家和法的基础》，中国人民大学编译室译，沈其昌校，法律出版社1955年版，第382页。)区分生产资料和生活资料在毛泽东那里也是非常清楚的。(参见中共中央文献研究室主编：《建国以来毛泽东文稿》，中央文献出版社1987年版，第384—385页。)在生活资料具有对抗国家权能的同时，生产资料由于对社会主义制度确立的根本意义而在五四宪法中就已经被规定为社会主义改造的对象。五四宪法也将农民的生产资料所有权(第8条)和生活资料所有权(第11条)区分规定。这说明所有权概念在五四宪法中并非一体。从这种意义上来说，生产资料所有权(土地被认为是最主要的生产资料)可以是国家处分的对象，而非对抗国家的法律工具，至于何时处分、如何处分则取决于国家政策。
B18对抗国家作为宪法最为重要的功能体现在五四宪法第13条“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定的条件，对城乡土地和其他生产资料实行征购、征用或者收归国有”，但宪法序言又明确提出五四宪法反映的是“过渡时期的根本要求”，而按照总路线的规范，农村土地所有制必然转化为公有制，这种必然性使得土地所有权从根本上不具有对抗国家的能力。可以说五四宪法内对待宪法财产权的矛盾态度并未排除国家对土地所有权的支配。
B19这一点在社会主义国家具有普遍性。参见[德]K.茨威格特、H.克茨：《比较法总论》，潘汉典等译，法律出版社2003年版，第474—485页。
B20参见李金铮：《土地改革中的农民心态：以1937—1949年的华北乡村为中心》，载《近代史研究》2006年第4期。
B21参见陶艳梅：《建国初期土地改革述论》，载《中国农史》2011年第1期;参见郑有贵：《土地改革是一场伟大的历史性变革》，载《当代中国史研究》2000年第5期等。
B22如蔬菜、粮食、棉花等。参见《毛泽东选集》(第五卷)，人民出版社1977年版，第119页。
一般来说，严谨的宪法解释无法将所有权解释为使用权，但五四宪法背景下的某种解释是确乎当然的。五四宪法规定的所有权虽然用词一致，但内涵并不一样。B17这种土地所有权根本上只具有对抗他人的权能，而宪法中的土地所有权如果是真正的所有权，它必然具有对抗国家性。B18显然，五四宪法所确定的农民土地所有权并不具有这一特征。第一，农民土地所有权的权能受到国家限制。B19农民土地所有权之目的首先在于使党能够获得农民的支持，B20但耕者有其田的斗争策略本质上服从于党对社会主义建设的整体规划。故论者认为新中国成立初期的土地改革的根本落脚点在于解放和发展农村生产力，为国家工业化建设铺平道路。B21这导致土地用途在某种意义上必须符合国家需求。B22五四宪法第14条明确指出：“国家用经济计划指导整个国家经济的发展和改革，使生产力不断提高，以求改进人民的物质生活和文化生活，巩固国家的独立和安全”，土地使用权受到国家的计划限制。第二，新中国成立后农村土地所有权的确立并没有排除国家对土地的最终所有权。一方面，如1950年的《土地改革法》以没收土地为手段，以带有权力机关性质的农民协会为具体分配主体，其实质就是国家对土地的重新分配。因此，五四宪法所确立的农民土地所有权是以国家为主体的土地再分配之规范化，与传统的均田思想一脉相承。另一方面，土地私有制乃是走向社会主义公有制的一个步骤，农民所有权从制定之始就注定了走向公有制的必然命运。毛泽东在1953年指出：“总路线也可以说就是解决所有制的问题。国有制扩大——国营企业的新建、改建、扩建。私人所有制有两种，劳动人民的和资产阶级的，改变为集体所有制和国营(经过公私合营，统一于社会主义)，这才能提高生产力，完成国家工业化。”B23五四宪法是接续过渡时期总路线精神的，尤其宪法序言和总纲集中体现了过渡时期总路线的基本原则和精神。B24甚至有学者认为，“1954年宪法是中国共产党的过渡时期总路线的宪法化”。B25五四宪法第7条明确了私有制的命运，“劳动群众部分集体所有制是组织个体农民、个体手工业者和其他个体劳动者走向劳动群体集体所有制的过渡形式”。五四宪法的农民土地所有权之命运已经被宪法所规定，根本不具有宪法财产权的对抗国家性。正如田家英对资本家所有制的宪法命运之预言一样：“我们宪法是过渡时期的宪法，资本家所有制虽然将来要消灭，但在宪法仍是一种所有制，这是事实，是需要写上的。”B26宪法上的私人所有制被认为是一种事实确认而不是规范保障。第三，五四宪法的土地制度体现出了管理性特征。五四宪法制定时期是我国新的身份社会建立的奠基时期，资源分配、社会管理主要基于身份。B27其规定的土地制度是身份管理制度的附属。依靠贫下中农、限制富农、消灭资本家作为既定政策是党和政府管理国家的基本策略，其反映的身份利益中也体现为所有权保护的差异。故五四宪法第8条规定“国家依照法律保护农民的土地所有权”的同时又规定“国家对富农经济采取限制和逐步消灭的政策”，贫下中农与富农的土地所有权之保护在宪法层面直接显示出了差异。党和政府对人的身份管理延伸到所有权制度上，为不同身份的人及其所有权确定了不同的保护力度。另一方面，农村土地私有制为党所认可的重要理由在于这是解放生产力的方式，农民土地所有权的保障并非目的，国家目的之实现才是根本。一旦国家目的与农村土地私有制产生现实冲突，B28农村土地所有权的命运也就可想而知了。
B23参见前引B22，第119页。
B24参见韩大元：《1954宪法制定过程》，法律出版社2014年版，第90页。
B25殷啸虎：《过渡时期理论与1954年宪法》，载《政法论坛》2004年第6期。
B26前引B24，第98页。
B27参见王爱云：《试析新中国成立后我国身份社会的形成及其影响》，载《中共党史研究》2011年第12期。
B28五四宪法的制定目的主要有两个，一是确认已经取得的经验与成果，二是把人们实现社会主义的愿望法定化。(参见前引B24，第69页。)而私有制被认为是与社会主义背离的，“‘确保私有’是资产阶级观念……至于‘确保私有’，‘四大自由’，那更是小惠了，而且是惠及富农和富裕中农。”(参见前引B22，第120页。)这说明，五四宪法内含的国家目的与当时农村土地所有制间的矛盾，如果将土地所有权认为是真正的所有权就意味着宪法提供了土地所有权对抗国家的要素，但实际上宪法所确保的国家目的却与之相违背。
B29前引B24，第91页。
B30[苏]坚金、布拉图斯主编：《苏维埃民法》(第二册)，中国人民大学民法教研室译，法律出版社1957年版，第9页。
B31参见[苏]库德利雅夫采夫主编：《苏联法律辞典》(第一分册)，法律出版社1957年版，第10—11页。
B32前引B25。
B33在五四宪法草案初稿的讨论意见中，地方单位和军事单位提出将“第8条第1款中的‘国家依照法律保护农民的土地所有权’可改为‘国家在过渡时期依法允许农民的土地所有权’”。(参见前引B24，第171页。)尽管这一意见并未被采用，但也反映了时人对此问题的看法。
B34毛泽东认为五四宪法体现了原则性和灵活性的统一。原则性指民主原则和社会主义原则。灵活性则强调“一时办不到的事情，必须允许逐步去办”。(参见前引B22，第127—128页。)社会主义原则注定了私人所有制的必然命运，而灵活性则指出了当时所确定的私有制的政策性及其规范效力的有限。
还需要注意的是，五四宪法受到苏联宪法的很大影响，B29苏联宪法也规定了所有权制度，但苏联法律中的所有权受制于社会主义所有制和个人所有制的差异。尽管两者都处于所有权概念涵摄范围，但苏联法律极力强调社会主义制度下个人所有权与资产阶级所有权的差异。B30个人所有权的占有、使用、处分等权能受到了严格限制，B31而且其本质是国家与亟需满足基本生活之民众的妥协(考虑一下苏联1921年的新经济政策即可知)，无论个人所有权的权能还是本质都无法与现代所有权相类比。受此影响的五四宪法之土地所有权也无法被认为是真正意义上的所有权。
宪法规定的“这种对个体农业、手工业和资本主义工商业所采取的既保护、又改造的政策，正是过渡时期中国社会经济发展中客观存在的矛盾运动的一种反映”。B32过渡时期总路线的政策性并没有转变成五四宪法的规范性，反而使得五四宪法的规定带有了政策色彩。B33或者如毛泽东所言是原则性和灵活性的统一。B34因此，五四宪法中关于农民土地所有权的规定缺乏所有权的权利内涵，也不具有根本规范性，本质上是党领导社会主义建设过程中的一个现实步骤。因此，无论宪法表述是土地所有权还是土地私有制，其本质是一种国家管理农村经济的手段。B35但从一开始，这种手段就被认为是低效的而需要被社会主义化。而当农村集体土地所有制在八二宪法中被确立后，其国家管理的属性仍旧没有消失，只是国家管理的手段发生了变化。
新版土地管理法全文篇5
内容提要:以提高农业生产社会化组织程度为目标的“丹麦模式”，对探索社会主义公有制及公有产权多种实现形式，创建农民土地持有产权制度，具有理论指导意义。我国现行农地产权制度安排的缺陷主要表现为：土地公有产权实现形式凝固单一、土地承包经营权的性质不明晰、土地产权主体虚置、市场主体的缺位、土地产权保障制度不配套，这导致现代土地产权制度的功能难以充分发挥。弥补上述缺陷的一个全新思路是：用“农民土地持有产权”替代“土地承包经营权”，以此作为农村土地公有产权新的实现形式之一。
如何有效解决现行农地产权制度安排缺陷问题，是社会各界普遍关注的话题，而马克思经典论述对于化解当前的矛盾仍然具有积极的指导意义。笔者认为，借鉴马克思为提高农业生产社会化组织程度为目标的“丹麦模式”，创建和发展土地持有产权制度，不妨是一种有益的探索或尝试。所谓农民土地持有产权，是指农民在一定年限内对集体所有土地依法承受、持有利用、收益分配、有序流转的结构性关系权利。它是在农民集体土地所有权终极保留的基础上，对集体土地在一定年限内动态利用的实现形式，同集体土地所有权处在一个对应关系的层面。其实质是农民在集体土地所有权终极保留的基础上，对土地资源动态利用的自主性、开放性、经营性的一种产权制度创新，具体特征表现为：取得的法定性和继受性、权利存续的期限性、权能体系的结构性、行使主体的确定性和权利的限定与排他的统一性等。[1]
一、马克思土地股份产权理论及其现实意义
马克思、恩格斯在创立科学社会主义三大科学理论的过程中，十分重视财产权利与土地产权的理论研究，指出所有制是一个事实，是一种经济存在，其本质是人们在生产、分配、交换、消费过程中形成的利益关系；而所有权作为一种权利，属于上层建筑范畴，是一种法律规范，其本质是对这种利益关系在法律上的确认和保障。马克思还从使用价值形态和价值形态两个方面对所有权的权能结构进行考察。在实物资产使用形态方面，马克思以土地作为考察对象，指出土地的所有权包括所有、占有、支配和使用诸权利，[2]并可以发生权能的分离运动；在价值形态方面，马克思在分析资本主义市场机制基础上，指出股份公司作为一种资产权利委托制，其所有权呈现所有、、管理三权分离的构造，从而建立起了股份制及其产权制度的基本理论。这包括：(1)股份制是对私人资本的扬弃；[3](2)合作工厂和股份制是对私人资本的积极扬弃和消极扬弃的对立；[4](3)在股份公司中资本所有权与资本的职能、劳动过程相分离；[5](4)股份是资本主义生产方式向联合生产方式的过渡点；[6](5)股份资本(土地合作股份)是向新社会实际过渡的形式；[7](6)在小农经济处于汪洋大海的国度里，如何有效配置土地等资源？恩格斯提出了这样的解决办法，他指出：“我们对于农民的任务，首先是把他们的私人生产和私人占有变成合作社的生产和占有，但不是用强制办法，而是通过示范和为此提供社会帮助……”。[8]他同时列举了丹麦的计划：一个村庄或教区的农民———在丹麦有许多大的个体农户———应当把自己的土地结合为一个大田庄，共同出力耕种，并按入股土地、预付资金和所出劳动力的比例分配收入。[9]我们可以将其概括为“丹麦模式”或“丹麦计划”。在如何实现由资本主义生产到社会主义生产转变问题上，马克思指出：把为个人或股份公司谋利的资本主义生产转变成为全社会谋利或按预先拟定的计划进行的社会主义生产，这个转变所需要的物质条件和精神条件，正由资本主义本身创造出来，惟有通过这样一种转变，工人阶级的解放，从而没有例外的一切社会成员的解放，才得以实现。[10]马克思尤为明确地指出：股份资本，作为(导向共产主义)最完善的形式……。[11]这表明，马克思、恩格斯关于“小农经济导入社会主义”的理论模型是缜密的，它所蕴含的思想是：(1)把私人占有与私人生产变成合作社的生产与占有，其性质为土地股份联合体，其目标之一是提高农业生产的社会化组织程度；(2)通过示范逐步推开，而不是强制搞“一刀切”；(3)为这种土地股份联合体的推广提供社会帮助；(4)带土地入股，即作为社员在入社前后，其土地等初始财产产权的区界始终是明晰的；(5)按入股土地、预付金、所出劳动力分配收入，即是按生产要素分配与按劳分配相结合，而不是单一的按劳分配，且可以计量；(6)把较大的个体农户的土地结合为大田庄，即注重规模报酬与规模效应；(7)共同出力耕作，即强调团队的技术、人力、物力的协作配合；(8)具备资本主义本身所创造的物质条件和精神条件，即离不开两个文明建设的社会条件，等等。改革开放以来，邓小平同志明确提出证券、股份、股市这些东西，允许看，但要坚决地试。[12]
二、现行农民土地产权制度安排的缺陷分析
现代土地产权制度的功能，其本质在于土地产权制度规范所确认、调整、保障一定的土地资源配置经济关系，及其效率与效益。作为社会主义市场经济条件下的土地产权制度功能，应当具有现代性、开放性、发展性等特点，其功能表现在：(1)明晰产权的功能。即首要的是对土地及土地产品的归属权(所有权)、控制权(持有产权)、利用权有序分离，明晰其归属、控制与利用的性质、范围与秩序，使土地及土地产品资源的配置效率与效益最大化。(2)激励约束的功能。即根据现代市场经济的需要，在坚持土地国有、农民集体所有前提下，按照公平与效率结合原则，对农民赋予土地控制权———即土地持有产权(根据社会主义性质的决定论不宜赋予其所有权)，亦近似于现代企业家的“股票期权”或“年薪分红产权”、国有企业的“法人财产权”，其实质上是国家禀赋农民一种“恒定”的“资本产权”，以建立起激励约束机制。(3)有序交易的功能。以促进便捷交易、降低成本、减少风险、优化土地资源配置，有效地防止败德行为，提高土地资源利用效率与效益。按照这三条标准评价，我国现行农地产权制度安排的缺陷主要表现在：
1.土地公有产权实现形式凝固与单一。主要是土地公有产权制度实现形式机械单一，农地资源配置效率不足，产权主体系“三类所有”的集合体范畴，未细化到农民(农户)本体层面。
2.土地承包经营权的性质不明晰。土地承包经营权制度实质是一种对集体(国有)土地使用权承包经营的生产组织制度。其性质不甚清晰，引发经济学、法学界的“债权说”、[14]“物权说”、[15]“准所有权说”、[16]“使用权替代说”[17]等热烈争鸣，成为理论创新的前置问题与难题。
3.土地产权主体虚置。目前，我国法律尚未禀赋农民(农户)控制持有层面的土地产权。这种土地初始产权界定缺位的后果之一是，土地控制或利用中的“搭便车”现象滋生，掠夺性经营行为盛行，土地肥力贫瘠化、荒漠化趋势无控制增长，土地征用过程中的腐败持续易发高发。
4.市场主体的缺位。由于农民(农户)不能作为对土地控制利用权层面的独立产权主体，在土地划拨、征用等场合，其不可能平等地同土地主管机关、用地单位尤其是投资商、开发商就土地产权交易中发现或制定价格、利益补偿、土地价值潜在收益的现实分配等进行谈判、缔约、履约，或诉诸法律对其相关土地产权权益予以强制性保护。而且往往要分摊集体组织法定代表人或土地主管人员因渎职所带来的额外成本或隐形成本，间接承担开发投资商盲目开发农地所转嫁的高风险，有的农民甚至失地而生活无着落！
5.土地产权保障制度不配套。农民的土地资本产权(土地肥力级差)、植物(生物)性产权、新型物质性产品(房屋、工作物、地上堆放物)产权、土地发展权“四类产权”权益在被征用等若干场合难以实现等价合理补偿，相关产权权益严重损失。土地用益物权[18]制度存在严重缺陷，即：地上权、地役权制度安排长期缺位，比如，利用人与他人的役地产权边界不确定，需役地人与供役地人双方的权利与义务不明晰，导致需役地与供役地双方的产权激励与约束不足，成本收益机制尚未建立。土地划拨范围宽泛，给国家、集体与农民相关产权权益带来损失，是农业同其他产业发展与分配差距急剧拉大的产权制度缺陷之一。农民教育、医疗、保险等保障制度亦难以建立与健全。
三、创新农民土地持有产权制度
其一，要把握土地产权制度创设的规律。通过对社会主义土地产权制度创设历史进行反思，笔者认为其具有以下“轨迹”特征：既具有由土地私人占有与生产向土地股份联合体、合作社的生产与占有变革与转变的历史跨越性，又可能出现“集体农庄”、“一大二公”的超越阶段性；既具有对小生产与私人占有的扬弃性，又可能出现俄罗斯全盘“私有化”的抛弃性；既具有吸纳、借鉴人类社会创造的优秀文明成果的开放性，又可能出现拒绝学习、借鉴、吸收的封闭性。马克思在指出人类社会发展必然规律的基础上，曾对未来社会设计了两种理论模式，即“西方模式”和“东方模式”。150多年来，社会主义作为一种运动，经过艰难曲折的实践，至今未能在“文明国家”实现，而东方经济文化比较落后的中国等国家却跨越了资本主义的“卡夫丁峡谷”，[19]成功地建立了社会主义。[20]在土地产权制度创设过程中，曾于20世纪50年代中期尝试初级与高级合作社，但其后出现了脱离国情、超越历史阶段的“一大二公”错误实践等严重偏差。历史上的经验与教训告诉我们，在坚持中国土地社会主义公有制性质问题上，我们必须以继承和发展着的马克思主义土地股份产权理论为指导，落实科学发展观，在若干重大问题上分清理论是非，即：(1)破除把所有制实现形式视为社会主义制度属性的误区，确立公有制、公有产权(包括农村土地公有产权)实现形式可以而且应当多样化的观念；(2)破除农村土地农民集体共同所有即姓“公”，农民(农户)作为主体持有(控制)利用即姓“私”的观念，大胆进行以“不求所有、但求持有，重在利用、讲求效率、追求绩效”为目标的农民土地持有产权理论创新、体制创新与机制创新，为建设社会主义新农村提供科学的土地产权制度安排；(3)破除封闭保守、因循守旧的观念，确立大胆吸收和借鉴人类社会创造的一切文明成果的开放思想，大力发展以农民土地持有产权为基础的现代家庭业主公司化经营、“公司+农户”协作联合经营、股份合作制经营、现代股份公司经营、现代农科工贸一体化集团公司经营等等，推动农业产业化与现代化，提高农业生产力，引导农民全面实现小康社会的奋斗目标。
其二，要完善公有产权的结构体系，明确农民土地持有产权的法律地位。用“农民土地持有产权”替代“土地承包经营权”，以此作为农村土地公有产权新的实现形式之一，并从法律制度层面予以确认、规范与调整。其公有产权体系结构包括：国家土地所有权、农民集体土地终极保有权以及相对应的农民土地持有产权。只有明晰国家、集体、农民三者相应的产权主体地位，并从法律制度安排上予以确认、规范和保障，明晰相互间的权利与义务关系，才能从产权制度层面落实农民在土地控制与利用方面的经济权利，使农民享有宪法、法律所赋予广泛的政治、文化、社会权利，与在土地控制利用层面等经济权利的一致性。
其三，要建立农民土地持有产权制度体系。所谓农民土地持有产权，是指农民在一定年限内对集体所有土地依法承受、持有利用、收益分配、有序流转的结构性关系权利。它是在农民集体土地终极保有的基础上，对集体土地在一定年限内动态利用的实现形式，同集体土地所有权处在一个对应关系的层面，其实质是公有土地产权新的实现形式的一种制度创新。其特征包括以下几点：(1)取得的法定性与继受性。农民土地持有产权的取得，以其社区成员权为前提，以法定构成要件为产权规范，经国家层级土地主管机关登记确权为生效要件，由确权登记机关给农民颁发土地持有产权证明文件。该项权利行使期限一般以65周年为宜。尚未受刑罚处罚剥夺该项产权的不受非法剥夺。其终止条件为：1)年满65周岁的社区农民，其土地持有产权应依规则交回或由土地层级登记机关予以收回，林地及“四荒地”土地持有产权可比照
注释:
[1]参见徐汉明：《
[4]参见《马克思恩格斯全集》第25卷，人民出版社1974年版，第498页。
[5]参见《马克思恩格斯全集》第25卷，人民出版社1974年版，第436页、493-494页。
[6]参见《马克思恩格斯全集》第25卷，人民出版社1974年版，第494页、497—498页。
[7]参见《马克思恩格斯全集》第25卷，人民出版社1974年版，第580—581页；《马克思恩格斯全集》第22卷，人民出版社1965年版，第279、299页。
[8]参见《马克思恩格斯全集》第25卷，人民出版社1974年版，第580页。
[9]参见《马克思恩格斯全集》第25卷，人民出版社1974年版，第581页。
[10]参见《马克思恩格斯全集》第22卷，人民出版社1965年版，第279页。
[11]参见《马克思恩格斯全集》第22卷，人民出版社1965年版，第299页。
新版土地管理法全文篇6
摘要：农村土地流转是当前农村工作中的新问题。在新形势下，通过研究和分析目前农村土地流转中存在的问题，我们探讨土地流转的合理方式和途径，逐步使土地流转走向制度化、规范化。
关键词：土地流转；所有权；使用权；途径
中图分类号：D922.61文献标识码：a文章编号：1004-1605（2012）03-0071-03
随着农村改革开放的不断深入，农村土地占用和征用中暴露出的问题越来越突出。在新形势下，如何合理配置资源，搞好土地的流转已经成为或即将成为农村工作的热点。为此，研究和分析目前农村土地流转中存在的问题，探讨土地流转的合理方式，对指导我们今后的工作有着十分重要的意义。
一、目前农村集体土地使用权流转的主要形式
随着农村经济的发展，城市化进程的加快，农村乡镇企业、农民个体私营经济、民营经济所占的比重越来越大，一部分农民开始走出农村，走向城市。这导致经营用地征用不足的问题，同时又使农村土地部分闲置和撂荒。因此，形成了国家、集体征用和占用土地和农村土地在农民之间使用权的流转。其主要形式主要有：
1.农村集体组织以集体土地使用权作价入股、联营的方式兴办乡镇企业；农村合作经济组织将农民承包的土地或集体的机动地通过位置的置换，用来发展乡镇企业，致使集体土地的使用权转移到乡镇企业。
2.因乡镇企业间的兼并、合并、重组和股份制改革而发生使用权人变化。随着乡镇企业的体制变革，更有部分乡镇企业土地使用权直接转移到个人手中。
3.因农业产业结构调整，农村土地承包经营权发生转移。搞好产业结构调整，部分村重新调整了耕地，有的村实行奖励政策，农民每发展一亩蔬菜可以多种几亩耕地而不用缴纳承包费，将集体的土地使用权无偿地转移给个人。
4.近郊农民的宅基地因出租、抵押、转让而使得使用权人发生变动。
5.农民之间的流转。一部分农民因从事个体私营经济而无暇从事农业生产，通过双方协议，将自己的承包地转让给其他农民。
二、集体土地使用权流转中存在的问题
1.农地所有权不明晰。表现在两个方面：其一是集体土地所有权不明确。农村土地归集体所有，这在我国有关法律中均有规定，但在实际执行中却会遇到许多具体问题：农村集体有乡、村、组三级，到底哪一级是集体土地所有权的主体并不明确。在不同的法律中集体所有权主体也很不一致：在《宪法》中被笼统定为集体所有；在《民法通则》中被界定为乡（镇）村两级所有；而在《农业法》、《土地管理法》中则是乡（镇）、村或村内农业集体经济组织所有。其二是农民的农地所有权不清晰。现行的农地集体所有制，其土地所有权人人有份，共同占有，但每个人的那份土地所有权到底是多少，没有也不可能量化。现行的法律制度在确定农村集体土地所有权的权利内容的行使上有明显的不完全性。如规定集体土地除用于农业生产或农民宅基地建设外可用于兴办乡镇企业或者乡(镇)村公共设施、公益事业。但是土地与地上建筑物分属不同的主体，即农民集体组织将土地租赁给企业使用，而地面建筑物、构筑物由企业自建或与本村集体组织联合修建。这就造成在产权关系上由多个法人实体共有，一旦发生经济纠纷或因企业倒闭破产，各方利益难以得到保证。这也是农村集体土地建设用地使用权不能合理规范流转的重要原因。
2.农民土地使用权不稳定、不完整。普遍性的行政性统一调地，使得农村土地使用权屡屡转换，严重损害了土地承包经营权的稳定性，农民缺乏稳定感。现在实行农村土地使用权一定30年不变的政策，赋予了农民较长期的土地使用权，这无疑对稳定农地承包关系，调动农民生产经营的积极性起到重要作用。然而，农民长期使用权的获得是政府“赋予”的，这种“赋予”是通过行政手段实现的，依然体现了它的行政性。这种行政性统一调地本身具有不稳定性。
目前，我国农户的土地使用权很不完善。深化农村土地使用制度改革的核心内容是进一步完善农户的土地使用权。目前，农户土地使用权在诸多方面或多或少地被侵犯。有关方面或是随意动地，无视农民的占有权；或是强行开发利用城镇郊区的土地，而终止农民的承包合同；或是在农民收益高时强制提高承包标的额；或是随意剥夺农民的租赁权、继承权。农村土地金融制度也不完善，仍不允许农民以农地使用权作抵押获得银行贷款。在对集体土地建设用地的使用上，《土地管理法》作了如下规定：“农村集体土地所有的土地使用权，不得出让、转让或出租用于非农建设，但是符合土地利用总体规划，并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形，致使土地使用权依法转移的除外。”这个规定的实际操作性较差。
3.农村土地管理不规范。农村土地管理处置权掌握在国家手中，国家用行政手段严格控制着农地所有权的流转，农村集体不能充分行使土地的处置权。根据我国有关法律的规定，农地非农化时，农村集体组织不能直接将农地所有权和使用权出让给非农用地建设单位，而必须先征归国有，然后再由国家或政府将使用权转让给用地单位。这就是说，农村土地产权虽然属于农村集体，但集体却无权直接进行交易，农地转为非农用地的过程基本上由国家靠行政手段“一手遮天”来实现。这种靠行政手段实现的农地所有权的流转，在实践中带来了一系列问题：首先是利益分配不当。国家征地时的价格是不完全竞争价格，比较低；国家征地后的转让价格却是市场价格，非常高。政府转手即可获得高额收益，作为农地产权所有者的农民却只得小头，而这个小头又要由集体与农民来分，这显然是分配不公。其次是操作成本高。再次是土地利用不合理现象较为严重。有的征地并非是真正为了“公共目的”的需要，造成不合理用地；有的农地被征用后长期闲置，大量耕地被抛荒。
农村土地处置权掌握在少数村干部手中，而他们在行使权力时随意性较大。有的村镇随意买卖土地，过多留机动地；有的村镇规划不合理，出现大量空壳村，从事二、三产业的农民进城后土地撂荒。乡镇企业一旦经营不善，停产倒闭后，因债权债务关系使集体经济组织难以收回出租的土地，或收回后又难以及时出租等，这又造成建设用地闲置，存量土地不能有效利用。
城市建设无限制占地，招商引资随意送地，各类园区、开发区大量圈地，造成管理混乱。据全国非农业建设用地清查，截至2002年底全国各类开发区达2586多个，有一半以上是盲目建设的，占地3.6万平方公里，相当于一个台湾省；据2003年底清理各类开发区时调查，全国共有开发区8699个，全国征而未用的闲置土地达11.6万公顷。一方面是大规模征地，一方面则是农民权益得不到保护，征地补偿过低，且层层截留，农民失地失业、失去社会保障。从政策上看，征地补偿执行标准没有考虑农业产出逐年增加因素，也没有考虑物价因素，更没有考虑今后土地升值因素。
4.农民的土地收益权受到侵害。各级政府与农村集体以各种名义随意分享土地收益，侵害了农民的土地收益权。一方面土地产品必须首先完成国家的征、派购任务，然后才能用于自身的收益分配。由于征、派购的价格低于市场价格，农民的收益自然受到损害。另一方面，村镇往往不顾土地承包合同的限定，随意变更合同条款，任意加收承包费，损害了农民的利益，加重了农民负担。特别是对于机动地、荒山荒滩的承包，如出现收益高、效益好的现象，村集体就会以种种名目撕毁合同，或减少承包期限，或增加承包费用，迫使农民收益减少。由于集体土地不能直接参与市场经营活动，如房地产开发，农村集体组织就丧失了这部分土地收益。由于受到市场机制的调节和政府征地资金的限制，对农民的就业安置以及对农村集体经济组织的财产补偿也难以从根本上解决农民失去土地后的经济来源和基本生活保障。此外，由于国家征地的强制性，集体土地所有者在如何处分自己土地时缺乏地位。
三、对农村集体土地使用权流转的思考
1.在法律和制度方面进行创新。农村集体土地所有权的不完全性从根本上讲是国家意志在立法上的表现；它体现了国家对土地资源以及土地市场的垄断。但垄断是不宜于市场经济发展的，因此，在当前社会主义市场经济条件下，应在法律上重新确立集体土地在各项权利上的内容和赋予其更完善的权利行使能力，在倡导国家在土地市场占主导地位的同时，将集体土地使用权纳入有形的土地市场。这些都有待于在法律规范、政策制度方面进行创新。
2.科学界定农村集体土地所有权主体，在此基础上建立严谨的组织结构和明晰具体的产权形态、完善的收益分配制度。这是推行农村集体土地“资产化、产业化”政策的前提，是农村集体土地有偿使用、合理流转的前提。
3.在稳定土地承包关系的基础上建立健全土地流转制度。长期稳定土地承包关系，并不意味着绝对不变，还要在稳定土地承包关系的前提下，根据资源优化配置的要求，进行土地承包经营权流转。新的《农村土地承包法》于2002年颁布，其中明确规定：通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让，或以其他方式流转；同时，要求按照“明确所有权，稳定承包权，搞活使用权”和“依法、自愿、有偿”的原则，实行土地使用权的有偿转让。根据土地承包法的规定和要求，（一）应该按照土地承包法规定的原则和程序进行规范的流转。承包期内发包方不得单方面解除承包合同，不得借少数服从多数强迫承包方放弃或变更土地承包经营权。土地承包经营权流转的主体是承包方，而不是发包方或其他组织。承包方有权依法自主决定土地承包经营权是否流转和流转的方式；（二）要尊重农民的自。土地是农民的命根子，承包方是否真正愿意放弃经营土地，这是进行流转的前提。土地是否流转，流转采取哪种形式，应由农民自主决定。要鼓励农民按照市场经济的原则与接包人进行谈判协商，集体在流转中只起中介、服务的作用。（三）土地承包经营权流转应当是有偿的。农户的土地收益包括承包土地直接经营的收益，也包括流转土地的收益，土地流转的转包费、转让费、租金等，应由农户与受让方或承租方协商确定，流转收益归农户所有，任何组织和个人不得擅自截留、扣缴。
4.对农村集体土地推行“资产化、产业化”制度，实行“公司化、企业化”管理模式。对集体土地实行资产化、企业化，有利于壮大农村集体经济实力，有利于缓解因征地拆迁带来的社会矛盾和社会问题，可使农民的现实利益和长远利益获得保障，从而能从根本上给农村经济组织和广大农民相对稳定的保障。
5.逐步发展适度规模经营。为实现农业现代化的目标，土地流转的方向就是要实行集约经营，逐步发展适度规模经营。自20世纪90年代初期，国家虽有提倡，但经过了几起几落。有时为了强调家庭承包责任制，就忽视了土地适度规模经营，其实这两者并不矛盾。稳定承包责任制是基础，在此基础上，实行土地流转，发展适度规模经营是下一步发展的方向。土地规模经营，要同农村工业化、城镇化水平相适应，同农村劳动力转移相同步，不能脱离当地经济社会发展水平，超越条件强行推进，盲目追求规模扩大。强制推进生产规模的扩大，势必会造成部分农村劳动力失去土地。
6.积极推进农村剩余劳动力转移，为土地流转提供条件。积极发展乡镇企业，扩大就业人员；积极推进农业产业化，提高效率，吸收剩余劳动力；推进小城镇建设步伐，大力发展二、三产业；降低城市门槛，鼓励农民进城；鼓励农民向国外流动。
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新版土地管理法全文篇7
英文名称：Chinaterritorytoday
主管单位：中国科学技术协会
主办单位：中国国土经济学研究会
出版周期：月刊
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种：中文
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本：16开
国际刊号：1671-9158
国内刊号：11-4757/n
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创刊时间：2002
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新版土地管理法全文篇8
（河南师范大学法学院，河南新乡453007）
摘 要：厘清土地利用规划权力的法律属性涉及到将政府行使规划权力的行为纳入到法治化轨道中，也涉及土地利用规划法治化路径的选择问题。土地利用规划权力在宏观层面属于宏观调控权，在微观层面属于市场规制权。土地利用规划行为与经济法的制度功能具有契合性。确定土地利用规划权力的经济法属性有助于维护土地市场的正常秩序、协调土地资源的利益分配关系以及促进土地资源的可持续利用。因此，我国应当从经济法视域下进行土地利用规划权力制度模式设计。
关键词：土地利用规划权力；经济法；法律属性
中图分类号：D922.33 文献标识码：a文章编号：1002－3240（2015）02－0093－06
收稿日期：2015-01-12
基金项目：本文是国家社会科学基金项目一般项目:《新生代农民工城市融入的法律制度创新研究》(12BFX092)与国家社会科学基金项目一般项目：《农村发展与农民财产权保护的法律问题研究--以土地整理为背景》（11BFX066）阶段性成果
作者简介：赵宁（1980-）,女，辽宁沈阳人，河南师范大学法学院副教授，法学博士，研究方向：经济法、环境资源法。
近年来，随着国家建设的加速和新型城镇化的推进，大到国家战略，小到一个城市街区、一座村庄、一个项目的建设，哪被规划了，哪就往往成焦点，成为公权和私利纠葛的战场。但这焦点也有两面性，科学论证、一以贯之的规划利国利民，而头脑发热、朝令夕改的规划劳民伤财。地方政府通过土地利用规划权力自上而下地推动城镇化的实践，使规划过程容易受资本和权力的不当干预，地方政府以“公共利益”之名行权力寻租之实的现象时有发生。在土地财政的驱动下，地方政府滥用规划权力以新农村规划建设、城镇化建设为名将集体土地变性为国有土地，进而出让获得土地出让金，这些行为有损社会公正，也涉及到因侵犯集体土地权利而产生的征地拆迁纠纷进而演化为群体性事件和社会稳定问题。那么土地利用规划实践中存在的种种问题，使人们不禁会发出这样的疑问：土地利用规划权到底是一种什么性质的权力？该权力的内容如何？如何建立一套行之有效的规则体系在保障该权力正当行使的同时防止其被滥用？在中国尚未制定专门调整土地利用规划的法律制度背景下，土地利用规划政策仍然是当前土地利用规划部门行使规划权的主要依据。土地利用规划权力法治化的一个核心问题就是如何界定土地利用规划权力的法律属性，并将其规定在宪法和法律法规之中。该问题的解决会影响到土地利用规划权力的准确配置、土地利用规划手段法定化的实现、法律责任的确定以及土地利用规划法律关系的规范化。
一、土地利用规划权力法律属性的研究现状梳理
对我国土地利用规划权力法律属性的界定在理论上尚存在分歧，各种观点及理由纷呈已影响到土地利用规划法治化路径的选择，因此有必要对此认真加以研究探讨。关于土地利用规划权力的属性我国法学界主要形成“行政法权”说和“经济法权”说两种观点。目前主流观点将土地利用规划管制定位为行政行为，即认为土地利用规划管制性质是一种行政管制行为，是土地行政管理部门运用行政权力对土地利用人所实施的一类行政管理行为[1]。例如有的学者指出，土地利用规划在本质上属于行政规划。行政规划作为一个动态的过程，为多元利益之间的博弈提供了一个可能的平台。[2]还有的学者认为土地利用规划制定是一种行政立法行为，或曰抽象行政行为。例如，刘飞认为城市规划是一种规范性文件，制定城市规划的行为是抽象行政行为。[3]持经济法权观点的学者则认为土地利用规划权力具有经济法权力属性，指出土地利用规划权是政府干预市场活动的一种工具，是在市场活动中的宏观调控权[4]。还有学者进一步指出国家对于土地资源的宏观调控主要应通过土地利用总体规划来完成，即土地利用总体规划应具有“宏观调控权”性质，而土地用途管制权与土地征收权应是执行土地利用总体规划的两项管制工具，具有市场规制权性质[5]。全国性土地利用规划属于宏观调控性规划，其他规划属于调节性或实施性规划[6]。有效的规划控制方式首先应改变土地利用规划的行政法或民法调控的思维定势，确定规划的宏观调控法律规范属性；其次通过配置经济法律规范，优化土地利用规划的法律控制机制[7]。
二、土地利用规划权力的内容
（一）土地利用规划宏观调控权
土地利用规划的一个主要目标是实现未来对土地和建筑空间需求与未来土地和建筑空间的供给匹配。市场机制不可能提供公共产品，如市政设施、公共服务设施的提供获得依赖政府。为此，管制型政府土地利用规划权要对财产拥有者造成一定负担，因为他们利用自己的土地将有一定限制。为了达到这个目标首先从供给角度考虑：通过指定土地是否开发、进行土地利用区划、提供基础设施服务、保护特殊用地，以及将不同用途分配到不同地块上，来满足对土地的各种需求。这些土地供给角度的政策必须平衡补贴土地利用用途之间的相互竞争，包括环境保护和生活便利设施的需求和一系列经济需求[8]。以城市总体规划为例，其为了实现一定时期内城市的经济和社会发展目标，确定城市性质、规模和发展方向，合理利用城市土地，协调城市空间布局和各项建设的综合部署和具体安排。政府通过组织编制土地利用规划对可以利用的资源进行分析整合，对未来发展空间进行分析预测；通过批准的具有法律效力的土地利用规划把发展战略落实到空间布局，行使对经济的引导和调控职能；[9]土地利用规划作为政府对市场失灵而进行公共干预的具体手段之一，已经成为政府的公共政策工具，它涉及各种社会利益的调节及效率和公平的权衡。
在我国，宏观层次土地利用规划可视为国家和省级规划，是战略性、政策性、导向性的规划，为国家的宏观经济环境调控提供依据。规划的效力主要体现在行政上，一方面它要求下一级规划必须在该规划的控制下进行，另一方面该规划的实施需要通过下一级规划的落实来反映。《土地利用总体规划编制审查办法》第16条规定，土地利用总体规划应当包括下列内容：现行规划实施情况评估；规划背景与土地供需形势分析；土地利用战略；规划主要目标的确定，包括：耕地保有量、基本农田保护面积、建设用地规模和土地整理复垦开发安排等；土地利用结构、布局和节约集约用地的优化方案；土地利用的差别化政策；规划实施的责任与保障措施。第17条规定，省级土地利用总体规划，应当重点突出下列内容：部级土地利用任务的落实情况；重大土地利用问题的解决方案；各区域土地利用的主要方向；对市（地）级土地利用的调控；土地利用重大专项安排；规划实施的机制创新。由此可见，宏观土地规划权的内容是从全国或全省范围人口的合理分布、资源优化配置、生产的合理布局、经济的均衡发展、食物的安全供给以及环境的良性循环出发，提高土地利用的战略目标，制定土地利用政策，保障耕地总量动态平衡，下达土地利用控制指标，协调跨区域中的项目用地布局。实质上，土地的宏观控制规划重点在于指标控制。我国正处于社会转型时期，土地利用规划权力制度依据从计划经济体制下的行政权力占主导地位的管理模式发展到现在政府正在退出土地市场，只进行宏观调控。
从对土地所有权限制的视角来看，土地利用规划意味着国家作为国民经济的合同管理，这对土地所有者的产权作一定的分割。这种分割的本质必须对土地宏观管理权究竟是财产权还是政治权力做出判断。对此，著名土地学学者周诚教授做出如下分析：第一，国家对土地所有权的分割，与直接依靠政治权力而进行的征税、征用土地等政府行为在本质上有所不同。当然，土地宏观管理者之所以拥有宏观管理权是由于它掌握政治权力。因此，应当区别“土地宏观管理权”和“土地宏观管理者产权”——土地宏观管理者从土地所有者手中分割而来的土地产权。[10]第二，代表国有土地所有者的政府部门，通常是土地管理部门，而代表土地宏观管理者的政府部门，则包括规划、计划、土管、物价、税收等多个部门。第三，依据某种产权理论，国家拥有土地的“高级所有权”，即“上级所有权”——土地的大部分支配权和管理权；个人拥有的土地所有权称“下级所有权”——土地的大部分使用权和收益权。就中国的条件判定二者是独立的可能更切合实际。
（二）土地利用规划市场规制权
1.土地用途管制权
土地用途管制是指国家为保证土地资源的合理利用以及经济、社会的发展和环境的协调，通过编制土地利用总体规划，划定土地用途区域，确定土地使用限制条件，使土地的所有者、使用者严格按照国家确定的用途利用土地。各国在土地用途分区管制上的总的目标是一致的，即通过土地利用规划分区及实施，引导土地的合理开发和利用，促进区域经济、社会和环境免受土地利用外部不经济现象的发生，从而提高人民居住和生活的环境水准，确保健康、安全等目标的实现；有效、有序控制土地利用及开发速度，确保公共设施的服务水平。土地用途分区管制不仅规范了土地利用和开发活动的区位和类型，还可限制土地使用的规模、强度及控制人口密度，从而使整个土地利用及经济发展得到有效的控制，也使公共设施的服务水准得到有效保障[11]。从域外有关国家的情况看，日本地域地区制是非常典型的土地用途管制制度。日本《都市计划法》第8条规定了地域地区，其中包含十种类不同的使用分区管制，可再分为用途类、利用密度规制类、景观类、业务交通类、防灾类及事业促进类等六种土地使用管制分区。地域地区都市计划部分属都道府县都市计划，其余属市町村都市计划，为日本土地使用管制最核心之部分[12]。该制度为增进维持都市之高度机能与良好环境，于都市计划区域中设定一定范围内之土地为一地域或地区，于其中对建筑行为等土地利用行为设定一定之土地利用管制。
2.开发控制权
开发控制是各国土地利用规划权行使的主要内容之一，其控制方式与法定规划相关。在美国、德国和日本，法定规划是作为开发控制的唯一依据，规划人员在审理开发个案时享有有限的自由裁量权，只要开发划定符合这些规定，就肯定能获得规划许可。这种开发控制具有明确性的优点，但是灵活性较差。在美国，地方行政区通过实施土地利用管制来影响自然资源开发和保护，这一做法通过规定开发区位和用地类型从而间接的起作用。例如在湿地和泛洪区建立限制开发的土地利用分区；通过对特殊许可证、有条件开发、低影响开发标准的要求从而对开发地点和开发方式进行管制；通过建筑集群分区和细分管制来影响商业和住宅开发的空间分布；利用城市增长边界来限制开发和降低对城市边缘资源的影响[8]。在英国和新加坡，法定规划只是作为开发控制的主要依据，规划部门在审理开发申请个案时，享有自由裁量权，可以具体问题具体分析，附加特定的规划条件。相比之下，这种规划许可制度具有很强的灵活性与回应性。
3.建筑物用途管制权
建筑物用途变更会影响城市的各个方面，因而许多国家对建筑物的用途管制也有相应的规定。依据德国《建设法典》，营建规划所设定的建设类型、规模、运行建筑的基地面积等指标是确定时，营建规划原则是约束着建设开发行为，也就是设定了土地所有权者如何使用土地的秩序、规则；违反了这些的秩序规则将无法获得建筑的许可。在营建规划之外的建筑许可中，对于建成区的建筑许可的主要原则是必须与周边的环境特质相符合；在地区的许可则有比较多的限制，考量的标准主要是不能违反公共利益，限于一些非工业的相对低强度的特定使用用途[13]。在美国建筑量体管制有关的规定有建蔽率、容积率、高度限制、建筑退缩、前后侧院临栋间隔、最小地基规模、容积奖励、停车数量、装卸货等。
4.建成环境控制权
对建成环境的控制权行使是要控制环境的污染和达到一定的建成环境的质量。发达国家一般都有严格的环保法律，在法律的约束下环境控制很严格。这一过程也体现在规划管理的过程中。概括国外对环境控制主要有以下几种方式：建设前的环境评估报告、区域协调方法、设计审查和用途管制[9]。例如在荷兰，市政当局分区规划的制定必须通过一些专门审查，比如说噪音、污染等方面的审查，从而确保该规划不会有损环境保护。荷兰法律依据在这方面制定了全国性的相关标准，分区规划必须达到这些标准，否则就必须修改[14]。
三、对土地利用规划行为经济法属性的论证
从市场经济的角度看，土地利用规划是对私人土地资产开发权的限制。土地利用规划行为从本质上来看是发展权的重新配置、克服土地利用的外部性和提供土地公共产品，这与经济法权力属性具有契合性，即土地利用规划权力具有经济法权力属性。
（一）土地发展权的重新配置
土地利用规划是一项旨在部门间、区域间合理分配土地和组织土地利用与保护的政府干预手段，在其编制和实施过程中涉及土地发展权的界定、确认和利用，如将农地规划变更为城市建设用地。从土地权利角度分析，土地利用规划的实质是土地发展权的配置。土地利用规划将导致一定区域土地利用类型面积的增减变化以及具体地块的土地利用方式和与此相关的具体地块的收益的改变。在规划实施过程中借助经济手段对土地发展权配置的调整和弥补，最终还是要落实到规划上[15]。西方国家的成功尝试和运用证明，这项制度在明晰土地开发权利以及归属、保护耕地和生态环境、保存古代建筑物、提供开阔空间、消除因规划造成的土地所有者（使用者）权益不公平等方面发挥了重要作用[16]。从空间宪政的角度，土地发展权的设置就是空间资源的配置过程。这个过程不是一个价值中立的过程，而是一个充满价值冲突和价值判断的过程。土地发展权的调整与配置反映土地开发的相关社会关系，包括土地开发空间与利用秩序，开发各方当事人利益关系。
（二）克服土地利用的外部性
在土地利用过程中，如果土地利用主体的经济活动对其它经济主体所产生的影响是积极的，则称为外部经济或正外部影响；如果是消极的影响，则称为外部不经济或负外部影响。在土地利用规划的制度设计中，有助于克服市场外部性的制度主要包括以下几项制度：
1.环境影响评估制度。依据环境影响评价法律制度对规划与建筑项目进行评价，以事先预防的方式评估各种土地使用行为的外部性，界定环境污染的成本，并通过法律经济手段限制环境污染。[17]例如，在美国基于城市公共环境品质的保护需要，各项土地利用使用规划、开发规划以及城市设计都必须对自然景观、城市交通、历史文化等因素提出环境影响评估。
2.负外部性制造者付费制度。土地开发之结果若造成“外部成本者”，土地使用之外部性，概可区分为开发量拥挤外部性及开发强度外部性，此会造成公共设施的不足与环境的恶化，在土地使用与管制上，由于双方当事人（政府与开发商两者之间）对于土地外部效果存在不同立场，质言之，政府一方欲以增加土地开发之外部效益，使该开发地区之居民将得以“雨露均沾”，但此举却会增加土地开发者之开发成本。因此主管机构必须设法与土地开发者好好进行协商，以解决其外部性问题，并避免土地资源之不当使用[18]。美国一些州征收冲击费在某种意义上是一种城市法令：当一个新的建筑建成后，每个房屋都要承担为公共服务的固定捐助。开发商欲开时所必须付的冲击费可被解释为法规。其将地主的发展权转移到市府或服务设施提供者，并出售这些权利给开发者。这些费用的法律合法性在于其能显示所征收的费用及区位是与使用这些经费所提供服务的成本密切相关的。[19]
3.正外部性受益者交费制度。即因政府基础设施建设和公共物品提供使临近的土地业主受益，土地价值因正“外部性”而提高。政府可通过地产税（土地价值提高，地产税也相应提高）收回基础设施的部分回报。新加坡政府通过“开发收费”收回部分因为容积率提高而提升的土地价值[20]。
（三）提供土地公共产品
在市场配置制度下，市场不会主动提供公共品用地，所以需要政府使用最强有力的干预，征收土地所有权、使用权，由国家确定其土地用途。为此，管制型政府土地利用规划权要对财产拥有者造成一定负担，因为他们利用自己的土地将有一定限制。规划权力具有公共利益特性，应当对社会公共资源的配置，体现一种公共利益。土地利用中的公共利益应当包括经济公益、环境公益和社会利益。[1]规划权力应当协调来自社会各方的利益，保障规划朝着社会公共利益最大化的方向前进。因此，土地利用规划权行使必须坚持社会本位，按照居民公共服务所付出的费用最少、使公共设施利用率最高并以最大限度的公平原则来布置公共设施，并通过法律、法令予以确保。
土地利用规划提供的公共产品主要包括：（1）粮食安全。一定数量的农地是有效保证粮食安全的物质条件，而有效的农地资源利用机制与农地转用的约束机制是保障粮食安全的重要制度设计。粮食安全必须保证一定的粮食自给率，政府确定的18亿亩耕地面积是保障我国粮食安全的生命线。所以保障可耕农用地的面积作为粮食安全的警戒线，亦是作为土地规划管制公共目标之一。（2）生态环境保护。国家为保护生态环境与资源安全而对生态用地土地使用权所施加的过度限制应给予合理补偿，以使生态保护的外部效应内部化，保证生态产品的有效供给。政府对生态用地内居民由于土地利用受到限制甚至准征收而造成的财产损失以公平的市场价格进行充分的补偿，不仅使居民破坏生态用地的冲动大大减少，而且还会引导个人力量向积极方向对生态用地加以保护。（3）基本居住权的保障。2013年两会提出，强化规划统筹，从城镇化发展和改善居民住房条件等实际需要出发，把保障性安居工程建设和城市发展充分结合起来，在城市总体规划和土地利用、住房建设等规划中统筹安排保障性安居工程项目。住建部《关于做好2013年城镇保障性安居工程工作的通知》中提出，努力增加保障性住房的有效供应。加大配套设施投入力度，做到配套设施与保障性安居工程项目同步规划、同期建设、同时交付使用，确保竣工项目及早投入使用。
四、确定土地利用规划行为经济法属性的意义
（一）维护土地市场的正常秩序
《全国土地利用总体规划纲要（2006-2020）》中规定，坚持需求引导与供给调节，合理确定新增建设用地规模、结构和时序，从严格控制建设用地总体规模；加强建设用地空间管制，严格划定城乡建设用地扩展边界，控制建设用地无序扩张。当前，在农村经济处于弱势的情况下，农村土地往往被视为城市扩展的预备用地。随着城镇化进程不断推进，城镇建设用地占用农田和生态用地的现象层出不穷。一旦农村地区出现城市化的诱因，如道路的开发、资金的入驻以及土地开发造成土地用途的改变，将诱发相邻土地用途的改变。对社会来讲，这意味着土地在用途管制过程中造成了社会福利的大量损失。规划控制通过合理而有效的激励和约束机制的建立，消除或限制“负外部性”，并增强“正外部性”。同时利用活动提供奖励，可以发挥利益主体的积极性，从而形成稳定有效的土地利用秩序[21]。土地利用规划以“土地开发时间先后有序”为目标，就是要做到有计划地安排土地什么时候开发，哪些地区优先开发，哪些地区暂缓开发，依此构建合理的土地利用时间运行模式[5]。土地利用规划不仅可以引导土地有秩序、有效率的开发，更能确使公共设施的提供发挥使用上的效率。
（二）协调土地资源的利益分配关系
土地是人类赖以生存的有限资源，政府部门必须参与土地的分配，在再分配过程中对近期和远期的要求进行平衡，对不同利益集团之间进行平衡。土地利用规划是国家为了约束不当的私人土地开发行为，平衡私人与社会群体的利益冲突，指导土地最佳利用，对土地资源利用进行干预的制度[22]。强调土地利用的社会目标是因为个人为了谋求最大纯收益而利用土地，并不总和社会利益一致。因此不得不对此加以限制，运用国家干预通过经济杠杆和政权、立法等手段，以达到土地利用的社会目标：财产的生产和分配的均衡；保护自然资源；增加土地给人们带来的生活乐趣[23]。可见，土地利用规划不再仅仅是对空间利益进行分配的机制，而是涉及更为广泛的社会其他领域的利益的分配。
（三）促进土地资源的可持续利用
市场本身无法产生一个合理的、有效的土地使用机制，无法做到既能在短期内解决对空间合理的要求，又能满足未来发展的长期需要。国家对土地利用的适度干预就是基于存在市场失灵的考虑，尤其是对资源环境这样一些“公地”保护不足。经济法对社会资源可持续发展战略问题的关注主要借助国家的“有形之手”，通过颁布法律法规来建立自然资源的合理利用制度与环境保护制度，进而实现资源的合理有效利用与环境保护二者的有机结合与共同发展。[24]为了避免人口增长和经济发展对原始生态环境的破坏，将可持续发展作为土地利用规划中的首要目标已成为世界土地利用规划立法的发展趋势。例如，韩国的“限制发展区政策”政府为了让公众了解规划的重要性，加大了可持续发展的宣传，并归纳了规划中可持续发展的五个原则：自然环境的保护、经济增长中不可再生资源的利用最小化及减少废物产出量、地方经济充满活力和多样化、满足人类的需要和社会公正、社会公平（含代际公平）。[25]对此，英国在《规划与强制收购法案》中声明规划裁量权必须为了有助于实现可持续发展的目的而实施，从一般可持续发展理论引导中的最重要法律考量就是“预防原则”。
五、余论：经济法视域下土地利用规划权力制度改革的模式选择
作为地方政府重要权力的规划权关系到国计民生，其授权和行使应相当谨慎和理性。以行政权力配置土地资源的方式让位于以市场手段为主进行土地资源配置，政府对土地利用规划手段从原来的单一的行政手段，变为以法律手段为主。经济法中治理与善治的目标在于实现政府、市场、公民社会的良好合作与互动。要实现政府治理的现代化，首先要厘清政府与市场、社会的边界，培育多元共治的治理体系，构建以政府为主体，市场及社会公众力量共同参与的协作治理机制。按照党的十八届三中全会精神的要求，我国土地利用规划权力制度应当从传统行政法的行政命令控制模式向现代经济法的激励性管制模式转变，探索以市场为导向的土地利用规划权力制度框架。首先，我国土地利用规划立法的理念应当从国家本位向社会本位转变。由行政权力主导向多元利益均衡转变，将市场主体的利益诉求纳入到规划管制的制度结构中。其次，规划权力运行应遵循合理比例性原则、确定性与灵活性平衡原则、信赖保护原则与利益衡平原则。最后，土地利用规划权力的制度设计应包括以下四个方面：一是坚持政府有限干预模式，完善主体功能区规划制度、动态规划管理模式、多元化土地规划权主体制度、确立土地利用规划地方分权规则；二是根据激励性管制原理，健全土地开发权指标交易制度、赋予利害关系人因规划管制的利益补偿权；三是按照规划的协商民主模式，建立开发管制的规划协商制度和公私合作规划制度；四是依据权力监督机制，加强对土地利用规划权力的行政监督、公众实质性参与、立法机关监督与司法审查。
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新版土地管理法全文篇9
关键词：地籍测量；任务；特点；内容
abstract:aseveryoneknowsthecadastralsurveyisasurveyandmappingwork.thepurposeoftheworkistogetinformation.withthecontinuousdevelopmentofeconomicsociety,peopleonthecadastralmanagementthejobraisedtallerrequirement.withthedevelopmentofcomputertechnologyandscienceprogress,makingittothecadastralmanagementputforwardhigherrequirementstorealizegradually,thusformingthemoderncadastralmeasurementassociatedwithcompletetheoreticalandpracticaltechnology.thispapermainlyintroducessomebasicknowledgeofcadastralsurveyingandcadastralsurveyingdisciplinedevelopmenttrend.
Keywords:CadastralSurvey;taskcharacteristics;content
中图分类号：o4-34文献标识码：a文章编号：2095-2104（2012）
一、引言
地籍测量是维护社会主义土地公有制，保护土地所有者和使用者的合法权益的重要方面。为编制计划和规划，合理确定土地税和征地补偿标准，制定有关土地政策等提供基础资料和重要依据。我国是发展中国家，要发展经济，全面建设小康社会，实现国民经济持续、快速、稳定发展，必须完善管理部门的管理职能，切实掌握我国的自然资源，充分合理的利用每一寸土地。其前提是管理好土地，管理好土地则要求为管理机构提供必要的基础性地籍管理资料。其中，地籍图就是地籍资料的重要组成部分。而地籍图必须由地籍测量来产生。由此可见，地籍测量在国民经济发展中起着重要的基础作用。
二、地籍测量学的定义及任务
地籍测量学是以现代测绘科学技术为基础，立足于土地权利和土地利用的空间特征，以土地的管理、经济及其法律为导向来研究土地信息的采集、处理和表达的工程技术学科。其基本内容是测定土地及其附着物的权属、位置、数量、质量和利用状况等。简单说就是“凡涉及土地及其附着物的权利的测量都可视为地籍测量”。地籍测量学所研究的是土地的空间位置及其形状和大小，具体指地块的空间位置及其形状和大小。地块是人们在土地利用过程中所形成的，并具有法律、经济和社会关系的特征。
地籍测量学的主要任务是确定地块的位置、面积，保持土地利用过程中所发生的地块的分割、合并、产权转移和利用类别变化的现势性和精确性。
①研究测绘地形图的理论和方法；
②研究在地形图上进行规划、设计的基本原理和方法；
③研究建(构)筑物施工放样、建筑质量检验的技术和方法；
④对大型建筑物的安全性进行位移和变形监测。
三、地籍测量的具体内容及特点
1、地籍测量是为获取和表达地籍信息所进行的测绘工作。其基本内容是测定土地及其附着物的权属、位置、数量、质量和利用状况等其具体内容有以下几点：
(1)地籍控制测量，测量地籍基本控制点和地籍图根控制点；
(2)界线测量，测定行政区划界线和土地权属界线的界址点坐标；
(3)地籍图测绘，测绘分幅地籍图、土地利用现状图、房产图、宗地图等；
(4)面积测算，测算地块和宗地的面积，进行面积的平差和统计；
(5)进行土地信息的动态监测，进行地籍变更测量，包括地籍图的修测、重测和地籍簿册的修编，以保证地籍成果资料的现势性与正确性；
(6)根据土地整理、开发与规划的要求，进行有关的地籍测量工作。
2、地籍测量的特点
地籍测量与基础测绘和专业测量有着明显不同，其本质的不同表现在凡涉及土地及其附着物的权利的测量都可视为地籍测量，具体表现如下：
(1)地籍测量是一项基础性的具有政府行为的测绘工作，是政府行使土地行政管理职能的具有法律意义的行政性技术行为。
(2)地籍测量为土地管理提供了精确、可靠的、大众易接受的具有法律意义的地理参考系统；
(3)地籍测量具有勘验取证的法律特征。
(4)地籍测量的技术标准必须符合土地法律的要求。
(5)地籍测量工作有非常强的现势性。
(6)地籍测量技术和方法是对当今测绘技术和方法的应用集成。
(7)从事地籍测量的技术人员应有丰富的土地管理知识。
3、地籍测量所获得的结果：
(1)每一宗地所在的位置；
(2)每一宗地的边界线的界址点位置；
(3)每一宗地的面积及土地的等级；
(4)每一宗地的利用状况；
(5)每一宗地的权属；
(6)宗地上的主要建筑物地籍信息的表现形式。
4、从地籍测量所获得的结果我们可以用以下形式表现出：
（1）地籍图形集
用图直观形式描述土地和附着物之间的相互关系，如地籍图、专题地籍图、宗地图和土地质量评价图等；
（2）地籍数据集
用数字的形式描述土地及其附着物的位置、数量、质量、利用现状等要素，如面积册、界址点坐标册、房地产评价数据等。
（3）地籍簿册集
用表的形式对土地及其附着物的位置、法律状态、利用状况等进行文字描述，如地籍调查表、土地登记表和各种相关文件等。
四、地籍测量学学科的发展趋势
科学技术的发展，为测量技术提供了一个更加精确、可靠的手段，地籍图的几何精度和地籍的边界数据精度越来越高。在技术方面，土地质量评价的理论、技术和方法日趋完善，土地的质量评估资料被纳入地籍中。
（1）对传统的土地测量理论、技术和方法进一步地拓宽思路，使其理论更加丰富和完善，技术和方法更加规范化，土地空间信息获取将在快速和内外业一体化方面取得突破；
（2）建立土地信息系统，并不断地改善数据质量，使土地工作更加合理和高效；
（3）高新测绘技术在地籍测量的应用。高新测绘技术是地籍测量学科的重要组成部分，也是快速、高质量地获取土地空间信息的技术手段之一。
结论
当前，随着经济的发展，土地管理的问题越来越受国家和地方各级政府部门的重视，土地管理的一个重要内容就是地籍管理，地籍测量作为为地籍管理提供最基本的测量工作，得到了很大的发展，国务院也正在组织全国第二次土地调查。控制测量地籍测量的基础，理应得到重视，各种方法的合理应用，可以使地籍测量工作更好更快的完成。
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新版土地管理法全文篇10
关键词:空间;管制:县域规划
中图分类号:tU984.11
文献标识码:a
文章编号:1008-0422(2010)07-0087-02
1 前言
县域规划必须由以前的以生产力布局和城镇体系布局为重点转向以空间资源配置为重点,划定各种用途管制区域,并制定相应的空间使用要求,对县域空间进行全覆盖的用途规划。在县域中划定鼓励发展地域、引导发展地域、限制发展地域、禁止发展地域等多种不同的空间类型。相比于其他类型的规划,县域规划更具有宏观性、长远性、战略性的特征。因此,如何将县域规划的种种“终极合理目标”,转化为具体可行的“行动过程”,是关系到县域规划实际成败的关键。这就要求我们必须强化对实施步骤、实施措施等的研究,“空间管制”是一种实现由目标至过程的措施,而区域建设资金的分配或政策的倾斜、基础设施的建设引导,也是实施县域规划的重要手段,这在市场经济环境中尤其具有现实的意义。
2 县级政府管理特点
县级政府是我国有特殊职能的一级行政层级,承上启下,连接城乡,沟通条块,上下结合,具有管理、服务、协调的功能。它是介于省、市与乡(镇}之间的一个管理层次,在行政管理上处于基础地位,它上要对中央、省、市,下要直接面对广大农村和基层,是城乡、工农、微观与宏观、直接与间接的接合部,覆盖面广,管理范围大,服务对象多:它是党和国家方针政策的执行机关,也是一个区域内的政治、经济、文化和社会事务的管理机关,既具有与国家一致的同一性,又有自己相对的独立性。
县级政府是直接面向农村和基层的政权组织,国家的方针、政策在县级政府这个层级上进入实践阶段,开始直接变成社会行动。县域经济是由工商业、农业和乡镇企业以及一定数量的个体私营经济组成的,生产社会化程度不平衡。因此,要促进县域经济社会协调健康发展不能单纯依靠行政命令,必须发挥县级政府的服务职能。县级行政管理融各个专业管理为一体,管理的事务多样、复杂,在实践中不可避免遇到多重矛盾,这就要求县级政府必须从多方面运用其协调职能。全国2800多个县域自然状况和发展水平不同,县级政府的功能强弱和水平发挥不同,决定了县级政府行使其职能的重点、广度和深度上有很大的差异,其工作必然具有较强的灵活性。
3 确立城乡空间管制的新理念
3.1 树立全覆盖空间管制规划理念
传统县域规划效果低下而难以对县域发展起到真正调控与引导作用。其中一个重要原因是尚未找到其真正赖以调控区域发展的“权力法码”。县域规划不同于其他综合的县域经济社会发展规划(计划)根本之处是:县域规划是一种以空间资源分配为主要调控手段的地域空间规划。即制定“空间准人”的规则、实施“空间管制”,是实现其由虚调控型规划转向实调控型规划的关键“法码”。在市场经济环境中,空间管制如同法规、税收等一样,是政府握有为数不多而行之有效的调节经济、社会、环境可持续发展的重要手段。在当今环境中,县域规划作为一种空间地域规划,它不再是仅仅被动地对社会经济发展计划进行地域上的落实,而且更重要的是通过‘空间准入”规则(空间供给的多少、分区发展的限制等)来主动对社会经济发展进行必要的调控,修正其中不合理的部分。
3.2 树立城乡空间生态规划的理念
城乡空间生态规划是在生态理念指导下将生态规划相关理论、方法运用到城市规划中,在生态目标导向下对现有空间规划理论、技术方法等进行改进与更新。城乡空间生态规划的理论就是针对生态环境的现实问题和生态建设的迫切性,侧重从生态f尤其是自然生态)的角度来探索作用于空间规划的理论。
长期以来,由于对城市建设的高度重视和对生态环境、绿色空间的忽略,造成城市摊大饼式的蔓延扩展,城市空间密不透隙,城市热岛效应加剧,生态环境恶化,因此在城市总体规划中应强调结合城市空间布局,合理构架城市各组成部分之间的绿色空间体系,以营造城市发展的良好生态环境。而城市绿色空间体系的布局不应作为独立的功能区域,应充分发挥其经济功能,与都市农业布局有机契合,达到空间布局上的协调一致性,既可作为整个城市中具有生态调节功能和环境美化功能的生态功能区,净化环境、改善小气候、保护城市水资源、恢复退化的生态系统,又兼顾了都市农业的发展需求,在绿色空间地区可适当开辟果园、蔬菜园,种植适宜的经济作物,低洼处可开挖鱼塘,并根据赍源特点发展畜牧业,还可营造大片可调节气候、有利于保持水土的森林公园等,并保持都市农业布局的产业链关系和合理比例,以利于保护果园、苗圃、鱼塘、蔬菜基地等有限的资源,并可实现资源的循环利用,从而将城市绿色空间赋予都市农业的生态经济功能,实现都市农业与城市绿色空间的有机契合,使其真正成为生态功能与经济功能有机结合的生态经济功能区。
4 县域城乡规划空间管制的途径
4.1 实现城乡规划全覆盖
㈩城市规划区范围控规全覆盖。在城乡规划法及相关配套制度、措施的指导下,对县城规划区重点开展分区规划、近期建设规划及城市道路交通规划、商业设施布局规划、燃气、供热、排水等各项规划编制。并对规划区范围内的用地进行全覆盖无缝衔接的控制性详细规划编制,进一步明确城市综合交通体系、公共设施及市政设施配套等,确保城市规划区及协调区域的总体规划层面全覆盖,切实以全覆盖的规划指导近期建设和长远发展。
(2)乡镇规划全覆盖。一是重点中心镇和一般乡镇总体规划全覆盖。全面调整完成重点中心镇总体规划编制,完成沿海、沿铁路、沿二级以上公路的规模较大、有特色、经济发展较快的乡镇总体规划的修编,陆续完成其他乡镇的总体规划编制。二是乡镇重点建设地区详细规划全覆盖。全面启动重点中心镇控制性详细规划的编制,确保先期完成每个重点中心镇中心区、商业街、住宅小区等近期建设用地范围的控制性详细规划,其他乡镇完成一个主要街道与重点地段的详细规划。后期完成其他乡镇的控制性详细规划。
(3)村庄建设规划全覆盖。实现三年内完成全部农村居民点的村庄建设规划编制。先期对列入创建省级康居示范村和市、县级小康示范村计划的多个村庄,率先编制完成村庄建设规划;三年内完成其他村庄建设规划编制。
4.2 统筹城乡空间结构的土地制度安排
城乡土地制度的改革是决定城乡空间结构的根本性问题。制定土地制度的原则应该是节约土地资源、优化土地配置、提高土地效益、促进经济发展。针对目前城乡土地制度存在的
土地资源浪费、土地收益分配不公平等问题,从科学统筹的角度出发,改革城乡土地制度的供给机制,在严格区分城市公益性用地和经营性用地的基础上,实行最严格的耕地保护制度,使城乡空间结构趋于合理。
[1]城市土地制度的创新
为了合理地配置城市存量土地,必须建立土地质量评价体系,并完善法制化城市土地有偿使用制度。城市土地使用制度只能调控城市内存量土地资源。当一个城市的规模和空间都在增加时,规范城市增量土地利用就必须靠城市土地征用制度。其一,必须强化城市土地征用的公共目的,并严格限制经营性用地方面的土地征用。其二,必须给农民合理补偿,以平衡城乡利益分配:其三,实行土地征用听政会制度,增强城市土地征用过程中的透明度。构建科学的城市土地征用制度旨在降低城市用地增长弹性系数,使农地非农化与人口城市化同步,使城乡空间结构和城乡规模结构协同变化。
(2)建立耕地保护制度
由于政府强大的土地征用权力和极弱化的农地保护权利之间失衡,我国农村尚未建立起真正意义上的耕地保护制度。目前现行的农地集体所有制,在本职上是一种“二重所有制”。《宪法》和《土地管理法》中规定:“农村和城市郊区的土地,除法律规定属于国家的以外,属于集体所有”。但有关“集体”的定义,《土地管理法》将其界定为乡(镇)、村和生产队(村民小组)三级,《民法通则》则定义为乡(镇)和村二级。而在《宪法》中,则笼统地规定农地为集体所有。目前,农村集体组织权利极大削弱,集体对土地的所有权仅是名义上的或部分的所有权,而土地的终极所有权属于国家。因为我国的《土地管理法》明确规定,农业用地转为非农业用地需经政府批准。集体定义的模糊性使农地所有权虚置,进而使农地监督权和保护权落空。当农地所有权主体不明确时,农村的土地资源便成为任人征用的对象。因此,必须赋予农民对土地的所有权、使用权、处置权和收益权,同时,使农地所有者承担对农地进行“数量保护和质量保护”的责任。在土地征用过程中,应充分考虑农民的利益和需求,适时建立农民意愿表达机制,从而确保城乡空间结构的变化有利于“三农”。
因此,必须尽快建立耕地保护制度,消除城市不合理征用土地和农地流失严重的根本原因。
4.3 全面推进新农村规划建设
从县情发展现状出发,社会主义新农村建设任重道远,不可一蹴而就,要科学规划引导,合理安排时序,有步骤、分阶段地推进新农村规划建设。
(1)积极稳步推进人口、产业、居住“三集中”。重点推进农村人口向城镇集中、居住向规划社区集中、企业向园区集中。着重加强农村建房管理,严格执行“三个必须”:在镇村布局规划批准之前,必须暂停农民建房审批;各类项目建设需要拆迁安置的村民,必须安排到集中居住区建房或购买集中安置房;凡是农村新建住宅,必须安排到规划的农村居民点进行统一建设。
(2)重点突破、综合开发,提高小城镇发展质量。一是加快重点中心镇的发展。发挥重点中心镇区域发展极核作用,带动片区发展。按照“扩容提质”的要求,注重集约发展,优化配置生产要素,努力培育支柱产业。二是着力扶持一批有特色、有发展潜力的小城镇加快建设步伐。运用市场机制,以提高中心区为主,以加强基础设施、科教文卫、市场商业服务设施为重点,集聚人口,完善小城镇功能,发挥农村地域性经济、文化中心作用。
(3)因地制宜、分类指导,大力加强农村基础设施、公共服务设施建设。对规划撤并的村庄,“只做减法,不做加法”,不再进行配套和改善,逐步撤并。对规划确定新建扩建的村庄,按照适度超前的要求,进行配套基础设施和公共服务设施建设,修路、通电、通水、开发沼气。
(4)以点带面、典型示范,把握好新农村建的力度和速度。选择部分重点村庄,启动农民住宅建设、基础设施和公共配套设施建设,以点带面,逐步扩大试点。尽快形成住宅集中建设、设施配套完备、环境整洁优美的新型农村社区。
(5)立足整治、配套设施,深入开展农村环境综合整治。实施清洁家园、清洁田园、清洁水源工程。配套农民急需的道路、供水、排水沟渠设施,开展村容村貌整治,疏浚乡村河道,提高水环境质量,确保农民饮水安全。推广利用太阳能、桔杆制气、沼气,逐步推行垃圾集中处理和农村改厕。
5 结束语
县城城乡规划空间管制对县城发展,特别是社会主义新农村建设发展有着十分重要的意义,应加强统筹协调,早做规划设计,引导新农村建设发展的实践。
当前,我国的经济发展已经进入新的阶段,经济持续平稳快速增长,地区、城乡和产业发展的协调性进一步增强,城乡居民生活持续提高和改善,人民群众得到了更多改革和发展的实惠,教育、科技、文化、卫生等社会各项事业蓬勃发展,经济社会呈现同步快速发展的良好局面。城乡一体化协调发展的新形势下,要求我们县级政府把政府经济管理职能转移到主要为市场主体服务和创造良好发展环境上来,更加注重履行社会管理和公共服务职能,把更多的力量放在发展社会事业和解决人民生活问题上。
参考文献:
[1]汪光蠢,领导干部城乡规划建设知识读本(第一版),中国建筑工业出版社,北京:2003年11月.
[2]吴高盛,中华人民共和国城乡规划法释义(第一版)中国法制出版社,北京:2007年11月.