财政政策与金融政策篇1
一、引言
县域经济，是以县级行政区划为地理空间，以县级政权为调控主体，以市场为导向，优化配置资源，具有地理特色和功能完备的区域经济。随着改革开放的进一步推进，产业升级逐步推进，产业由东部发达地区向中西部地区转移，由大城市向中小城市转移。县域作为产业转移的重要承接地区，县域经济的发展对成功承接产业转移，实现国民经济的优化升级具有重要意义。财政金融政策作为县域企业融资的重要政策保证，对县域经济的发展具有重要意义。
2006年11月，重庆市提出了“一圈两翼”的区域发展战略，同时也为重庆市县域经济的发展注入了新的动力。在重庆市“一圈两翼”的布局中，以渝中区、渝北区、荣昌县和潼南县四个地方作为“一小时经济圈”的主要研究区县，以万州区、丰都县和开县三个地方为主要研究的“渝东北翼”和黔江区和彭水县为主要研究区县的“渝东南翼”，研究其各自财政金融政策与县域经济的发展对促进本地经济增长具有重要的实践意义。
当下是21世纪的第二个十年的关键阶段，全面实现小康社会的这一宏伟目标，是一个高水平、高标准和发展相对平衡的小康。这些要求需要我们县域层经济和人民的生活水平高度发达。县域经济的发展也要与时俱进，实现现代化和都市化以更好的协调整个重庆市经济的繁荣高速发展和各地区经济的总体增长。而这上面所提到的成功实现离不开财政政策和金融政策对区县经济的支持和扶持。同时县域经济又具有十分典型的地方特色，因此县域经济的又好又快发展离不开这些特色经济的发展。所以，在发展县域经济时也更应当把发展本区县特色经济政策与财政金融政策有机结合起来。
二、文献回顾与研究假说
(一)文献回顾
在统筹城乡的大背景下研究财政政策和金融政策对县域经济的发展，无论是国外学者还是国内学者对之研究都相对较少。且在对这方面的所有研究领域中又大多是关于财政政策对县域经济的关系研究，所以较之本文的一个研究内容上的创新点就是本文既研究了财政政策对县域经济的发展又研究了金融政策对县域经济的发展，更重要的是将财政政策与金融政策两者作用对县域经济的发展进行研究。卓国庆(2008)认为，县域经济的发展应当按照公共财政取向支持发展和壮大县域经济。他强调按照公共财政的取向支持发展壮大县域经济，但未对公共金融的价值取向做阐述，而且价值取向问题是一个客观问题，其影响是共同的，在研究各具特色的区域经济时不具有差别研究的作用。
县域经济在整个国民经济和政权建设中处于重要位置，其发展壮大有赖于高效便捷且强有力的金融支持(姬伐柯·2008)，他主要是运用公共管理学理论和公共政策理论，以及相关的县域经济、公共财政、货币政策等理论及其研究方法为指导，主要从理论上分析了我国县域经济发展滞后制度基础。刘家凯、杨若召(2008)结合财政政策与金融政策两者的共同作用研究其对县域经济的发展。在研究如何更好地促进县域经济发展，怎样有效的促进财政政策与县域经济的协调发展的过程中首次将财政政策与金融政策作为一个共同作用作为研究。
另外在他之后，其他省份也相继出现有关于财政金融政策与县域经济发展关系类文章。郭翔宇(2004)，将县域经济的理论思考、县域经济的发展的实践探索和城乡统筹促进县域经济的发展为本文的研究打下了一个很好地基础，本文将继续研究在统筹城乡的大背景下来研究财政金融政策对县域经济发展——以重庆市为例。杨花英(2010)是以海南为例对财政金融政策对县域经济的发展进行了研究。他主要是通过财政金融政策与民族地区特色产业经济相结合的发展模式来发展县域经济，这一点与本文的研究十分相像。前者可以作为东部发达地区财政金融政策与县域经济发展关系极好的素材，后者可以作为西南地区等落后地区财政金融政策与县域经济发展关系的一个典例，因此具有非常重要的参考价值。本文在研究财政政策与县域经济的发展——以重庆市为例，是结合西南地区的区域特点和重庆市的具体情况进行具体的分析的。
(二)研究假说
通过对重庆市“一圈两翼”中以渝中区、渝北区、荣昌县和潼南县四个地方作为“一小时经济圈”的主要研究区县，以万州区、丰都县和开县三个地方为主要研究的“渝东北翼”和以黔江区和彭水县为主要研究区县的“渝东南翼”九个区县进行实证研究。将这九个区县当地特色经济发展状况与财政金融政策相结合以及其他因素的总和对GDp的影响，并从这九个区县经济发展与财政金融政策中总结出财政金融政策对县域经济发展的作用总结出并发现规律。
重庆作为西南片区的重点建设城市和直辖市之一，有着其十分突出的地方特色。在重庆市的38个区县的经济增长过程中，财政金融政策的共同作用对各区县经济的增长起最主要的推动作用。虽然在一些地区财政政策作用表现更明显，在另一些地区金融政策表现更明显，但总之财政金融的共同作用对经济的增长起最主要作用，且影响都是同向递增的。在探究财政政策和金融政策的双重影响下九个地区经济的发展的状况，并以这九个地区财政政策和金融政策对县域经济的规律加以借鉴并运用于重庆市其他各区县，将财政政策和金融政策结合起来找出一条促进重庆市县域经济发展的特色道路。
三、数据来源与研究设计
(一)数据来源
本文数据来自重庆市统计年鉴(2000～2011)。并从重庆市38个区县中选取了渝中区、渝北区、荣昌县、潼南县、万州区、丰都县、开县、黔江和彭水九个区县，选取年限是2000～2011(因2012年各地区统计数据还未统计结束)12年各自的GDp、Fin、SaV、aGR和inV5个经济指标，其中部分地区的部分数据来自当地政府工作报告。本文一共选取了540(>30)个数据，因此属于大样本数据，符合选取数据的科学性原则。
(二)研究设计
(1)研究方法。本文采用计量经济模型的分析研究方法，运用统计学的方法和eviews软件对数据进行统计和处理，并从实证的角度来研究对象并总结规律。
(2)变量说明(单位均是亿元)。1)自变量：Fin、SaV、aGR、inV。2)因变量：GDp。
(3)变量的处理。由于重庆市统计年鉴和地方政府报告的数据所保留位数不统一，我们在选取数据时统一保留到小数点后两位。且在选取后的数据进行检查时，都会保证数据的R-squared尽量无限接近于1，几乎所有的检验数据结果都会在介于0.8～0.9之间，与此同时保证所选取数据的prob(F-statistic)小于0.01.
四、实证研究
(一)经济模型的建立
影响县域经济发展的因素很多。但本文在研究县域经济发展时主要是研究财政政策和金融政策对GDp的影响，同时横向选取农业、固定资产投资作为对比变量研究财政政策、金融政策对GDp增长的方向和程度。满足以下关系式：
国民生产总值等于常数量、财政、金融、农业、固定资产投资的总和
即：GDp=a+bFin+cSaV+daGR+einV
两边同时取对数得：lnY=blnFin+clnSaV+dlnaGR+elninV
(其中Y：国民生产总值GDp，Fin：财政收入，SaV：金融存款余额，aGR：农业，收入inV：固定资产投资，a：影响GDp的所有常量的和，b：财政收入系数，c：金融存款余额系数，d：农业收入系数，f：固定资产投资系数)
另外，财政有收支两个方面、金融也有收支两个方面的内容。本论文主要从财政的收和金融的收层面进行研究分析。财政政策的作用大小在本论文中换算成经济指标即财政收入的多少，金融政策的作用大小也是通过量化金融收入的形式来研究的。所以本文的财政金融政策的研究就转化到财政金融等量化上的研究中去。
(二)数据的检验
(解释：这些都是对这九个地区2000～2012年所取各数据的variable值的检验，由检验结果可以看出其值都是有效且正确的。)
(三)结果分析
(1)图表分析
1)九个区县GDp纵向比较分析
图1
(图1通过对这九个区县GDp纵向比较分析，可以看出荣昌县、潼南县、丰都县、开县、黔江区和彭水县从2000～2011年GDp一直呈上升趋势，但上升很缓慢。而渝中区、渝北区和万州区这三个地方GDp的上升比较明显，且渝中区由于地方原因在2005年突然GDop上升。但所受金融危机的影响都不大，总体上呈上升趋势。
2)九个区县财政收入(Fin)纵向比较分析
图2
(图2通过对九个区县财政收入的纵向分析，可以看出从2000～2006各地区财政收入增长缓慢，但从2007～2011，由于2006年的统筹城乡计划实施后这些地方财政收入得到显著上升，其中渝北区变现更加显著。这说明结合区县当地的实际情况，财政政策的有力实施可以提高当地的经济总量，且财政政策对他们的影响是一致同向正相关关系。)
3)九个区县金融存款余额(SaV)纵向比较分析
图3
(从图3可以看出金融存款余额从2000～2007各区县都呈上升趋势，但到2008年，由于全球金融危机的影响而出现转折有所下降，但2009年得到回升，且从2009～2011年一直呈上升趋势，且金融政策对渝中区和渝北区这两个地方影响更加明显。)
(2)线性分析(以万州区为例研究固定资产投资和农业收入对GDp的影响)
图4
(横轴表示财政收入、固定资产投资、金融存款余额和农业收入。纵轴表示GDp，在相同的时间年段内，财政政策和金融政策对县域经济的发展起着稳定的推动作用，两者结合共同作用促进县域经济的增长。而固定资产投资和农业由于易受环境变化的影响，故，固定资产投资和农业对县域经济的增长不起决定性影响。)
(3)数据的代入
通过数据的代入，观察规律可以看出：
1)当经济指标因为突然原因而发生下降变化时，软件eQUation计算得出其前的系数就为负数。2)当经济指标逐渐变少，且不断趋近于0时，其前的系数也将变为0。3)财政政策系数a介于大于0，且介于0～1之间，前提是在环境不发生重大改变时。4)金融存款余额系数b大于0，且介于0～2之间，前提是在环境不发生重大改变时。5)农业收入系数d和固定资产投资系数e其变化是相当不稳定的。
由以上可以看出，财政收入系数和金融存款余额系数都在相对确定和稳定的范围内，故其影响与经济增长的方向是一致的，且其最主要的推动作用。而农业收入系数和固定资产投资系数都是不断变化着的，所以农业和固定资产投资等对县域经济的发展影响是相对较小的。
五、促进县域经济发展的机制与模式
财政政策和金融政策作为调节国民经济的重要手段，是各级政府加强宏观调控促进国民经济健康发展的重要手段。按照公共财政和国家金融价值取向，运用财政政策工具和货币(金融)政策工具，促进县域经济健康发展，是县级政府财政政策和金融政策及其制度安排中重要的内容。2006年以前，由于金融机构树立了“以效益为目标”的经营理念，对县域经济的发展缺乏动力和主动性的支持并严重阻碍了县域经济的发展。2006年后，统筹城乡战略的提出，国家开始更加注重区域发展中的县域经济发展问题。
金融机构开始发挥其对县域经济发展中的主要经济产业农业和中小民营企业以及开始重视信贷制度的完善过程同时也间接地为财政政策提供支撑和帮助。因此，县域经济发展应当充分借助财政政策支持来发展并壮大县域经济。此外，加快县域经济发展直接决定着县级公共财政的建立和保障能力，雄厚的财政实力又为县域经济发展创造有利的经济环境。
在促进县域经济增长的过程中，由于财政与金融(银行)在消费需求与投资需求形成中有不同的作用，这就要求财政政策与货币政策必须配合运用。如果财政政策与货币政策各行其是，就必然会产生碰撞与摩擦，彼此抵消力量，从而减弱宏观调控的效应和力度，也难以实现预期的调控目标，阻碍县域经济的发展。财政政策与货币政策的配合运用促进县域经济的发展由如下机制和模式：
(1)松的财政政策和松的金融政策配合作用。各区县可以通过减少税收和扩大政府支出规模来增加社会的总需求与通过降低法定准备金率、降低利息率而扩大货币供给规模，从而刺激县域经济的增长和扩大。
(2)紧的财政政策和松的金融政策的配合作用。各区县可以通过抑制社会总需求，防止经济过旺和通货膨胀来保持适度的经济的增长。
(3)松的财政政策和紧的金融政策的配合作用。各区县可以通过刺激需求与避免过高的通货膨胀率，在尽可能地避免通过膨胀的同时保持经济适度增长。
总之，运用稳健财政政策保证适度经济增长，运用稳健金融政策保证适度货币供应既利于遏制通货紧缩的趋势，又可以避免通货膨胀死灰复燃，来保持并促进县域经济稳定较快增长。
促进县域经济增长的模式就是将财政政策与金融政策两者配合使用，这样既可以克服财政政策自身的不利因素，又可以完善金融政策自身的限制因素。虽然不同的区县经济发展的具体机制和模式以及区域特征有所不同，但总的来说国民经济的发展都是按照这样一种机制和模式进行的。一方面，财政政策对县域经济的发展是起推动且是主要推动作用的，而且在一定范围内，财政政策作用力度越大，国民经济增长速度越快。另一方面，金融政策对县域经济的发展也是起促进作用且是主要推动作用的，在一定范围内，金融政策实施越好，县域经济增长的速度也越好。此外，在财政政策与金融政策两者的协调配合作用下，县域经济的发展将会更加健康、平衡、快速地。
六、研究结论及其展望
(1)研究结论。县域经济的快速发展有利于更好地拉动国民经济的发展，有利于更好地实现统筹城乡的区域计划，有利于更好地缩短发展不平衡的差距，有利于更好地实现全面小康这一宏伟目标。在统筹城乡的大背景下，财政政策和金融政策对县域经济的快速发展起着关键性的推动作用。而且财政政策和金融政策不仅在各自独立的情况下对县域经济的发展起着促进作用，而且当两者配合作用时对县域经济的增长作用更加明显。由此可见财政政策和金融政策对县域经济的发展时起关键性作用的，且其影响是同向正比的关系。结合九个区县各自当地自身特点和实际情况，在财政金融政策促进国民经济增长的力度上是不同的而且其对财政政策和金融政策的偏向程度也是不同的。
比如相对比较发达的渝北区与相对比较落后的潼南县，它们同是一小时经济圈的区域规划城市，但两者经济的发展对财政金融政策的依赖程度却大不同。在促进渝北区经济发展的过程中，金融政策起着最关键性地作用，但财政政策依然起着关键性作用。对潼南县而言，则是财政政策和金融政策共同配合促进当地县域经济的增长。但是，不同的区县财政金融政策对其经济的发展影响具体程度是不同的。这一规律也同样适用于重庆市其他28个区县。
(2)研究展望。以往在县域经济的发展过程中，财政政策总是起着非常关键的作用。但是随着市场经济体制不断完善的同时又滋生了更多的经济膨胀和持续混乱的现象，这些现象都或直接或间接地阻碍着县域经济的发展。所以金融政策可以帮助区县一定程度上扫清这些障碍并促进县域经济的健康、平衡和快速发展。甚至在某些情境下，发挥财政政策和金融政策两者共同的作用会更好，更快地促进县域经济的发展。未来社会经济会更加高速的发展，影响国民经济发展的因素也会越来越多，而且也会随着社会化、信息化、市场化而更加的复杂多变。所以，了解并运用好财政政策、金融政策和财政金融政策的配合使用对县域经济的快速发展非常重要。只有财政政策、金融政策和财政金融政策在县域经济发展方面的不断实践和与不断适应时代要求的理论和思想相结合，县域经济才会更加的发展和发达。
也只有这样，才能更好地开辟和发展具有特色的县域经济发展之路来，使重庆市县域经济发展更加具有特色和稳定性。
财政政策与金融政策篇2
【关键词】政策性金融公共性财政公共性
金融是经济市场的中心，金融的发展需要与时俱进，充分的配合市场的转变，为配合十八届三中全会所提出的全面深化改革政策，需要金融自身做到彻底的调整。政策性金融与财政金融是金融存在的两大内容，两者分别具有自身的属性，但是在某种意义上也存在着统一性，开展对两者之间的研究，是进行金融调整的首要工作。
一、政策性金融的出现
政策性金融在多年的发展中，一直未有明确的战略决策，使得政策性金融在发展中逐渐受利益导向，直至十八届三中全会提出深化政策性金融的改革，开始了对政策性金融的重视。政策性金融的深化改革需要政策性金融在理论上有所改善，而政策性金融的定位也需要做到逐步的优化，2014年政策性金融公共性本质被正式提出，此后的发展需要以公共性为指导思想。
二、公共性的内涵
政策性金融中所提到的公共性，是随着形势的变化逐渐做出调整的不固定的原则。经济学中引用公共性较早的是德国的哲学家，他曾提出公共性的属性有两个方面，一方面是公共性的实现不能够影响到他人的权利，第二是公共性实现的前提是以国家的权利与政治相结合。所以可以看出公共性无论是从原则上还是从目标上，都需要有一个前提作为基准，而此公共性是否是政策性金融所具备的，在下文中会有所论述。
三、政策性金融是否具备公共性
（一）政策性金融的多元化理论提出
政策性金融的提出涵盖了社会多元化的假设，尊重社会成员利益与诉求中存在的差异，其主要表现为以下几个方面：1、政策性金融的职能是在承认商业性金融性能的前提对金融职能的补充，现代存在的政策性金融理论指出，在部分领域中以商业性金融为主，但在特定的领域中，需要以政策性金融为主。2、政策性金融服务的对象选择是基于不同产业与社会群体的差异性，在这些差异性中选择是否需要提供此类金融服务。
（二）政策性金融的非排他性
政策性金融的其中一项原则是不影响其他社会群体的利益，主要表现为以下几个方面：政策性金融的提出是以社会大众利益为最大化基础，如需要牺牲一部分群体利益来换得另一部分群体的利益，则缺乏存在的意义。政策性金融在实现其职能的过程中，不会限制到商业性金融的实现，政策性金融的掌控范围是投资过高、资金回笼周期长、经济效益低的业务，未涉猎到商业金融的实现领域。政策性金融职能的发挥不会牺牲商业性金融职能的发挥。
（三）政策性金融服务的属性
政策性金融的实现与国家存在必然的联系，主要显示为其资金的投向以国家战略需求的项目为基准，从国内三家政策性金融机构的涉及范围可以看出，国家开发银行的主要目的是国家基础设施的建立，进出口银行的目的是为资源进出口提供保障，农业银行的目的是服务三农，三者之间都有明确的服务对象，而所服务对象的共同点是国民的经济建设。政策性金融最为明显的特点是国家主义，与国家的权利、政治政策相结合。
（四）政策性金融享有国家信用
从政策性金融的资金成本组成上可以得知，各国的政策性金融机构的本金均由国家或政府机关的资金构建，如此形式决定了国家与政府机构对其他经营业务的政策要求。同时，其他经营的资金构成主要由发行债券所得，发行的债券由国家或政府为其作为担保，具有国家的信用，使得政策性金融机构能够及时的筹集资金，政策性金融不同于普通金融行业或工商企业，属于政府的特殊机构。
四、政策性金融公共性与财政公共性的差异
（一）强制性要求方面
强制性所指的是在特定范畴内通过法律与行政法规等强行手段制定的限制标准。财政资金的收支具有强制性的特点，例如财政资金收入的主要途径靠国家的经济活动征税，进行税收的形式虽然有所不同，但都具有法律效应，躲避税收视为非法行为，而强制税收则是强制性要求的一个重要方面。财政资金的支出也有其强制性体现，支出的规模与用途的选择上，不将公民的利益诉求作为根据，而是经由政治程序决定方案，并进行强制实行。相比之下，政策性金融的运行过程中并未有出现强制性特征，虽然运行的业务范围有固定的选择，但比照财政金融则是非严格的强制。
（二）有偿性方面
政策性金融机构在运行时可以提供价格相对低的资金担保服务，但究其根本，始终是以资金的还本付息为条件的出借行为，在出借与偿还的过程中，价值的流向是双向的，政策性金融机构和获取融资的企业所付出与所得是平等的。财政资金在偿还方面的特点是非直接偿还，与其自身的强制性达到一致，国家向公民征税时没有向纳税人偿还税收的责任，所以针对个体而言，付出与所得是不平等的，因此财政金融的运行具有非直接偿还的特性。
（三）运行环境方面
政策性金融与财政金融的出现时期是不同的，原始社会时期生产力逐渐发展，出现剩余产品，部落联盟开始进行分配制度，这是财政出现的原始形态，自国家出现后，为延续这种公权力，需要公民缴纳费用，这时出现了税收，进而产生了国家财政金融。政策金融在国内的出现约有二十年，两者形成了巨大的时间差距，政策金融职能的发挥需要依靠金融的发展，需要强大的财政做支撑，所以政策性金融公共的发挥晚于财政金融公共。
五、政策性金融公共性与财政公共性的相同点
（一）多元化体现
政策性金融与财政性金融的配置在时间、空间、不同产业间均存在一定的结构。财政性金融可以由不同的税率在各产业间的差异、财政补贴对各行业的补贴力度等手段实现财政资金在空间上的调整。政策性金融经由是否对特定的行业提供贷款与担保服务的确定来调整对各产业与地区的扶植力度，经由浮动利率贷款、固定利率贷款、贷款展期等途径实现对不同时间上的资金需求主体的扶植。
（二）以社会公益为基准
财政是国家为实现其职能，凭借政治权利参与部分社会产品和国民收入的分配与再分配所形成的特殊分配关系，目标不只涵盖了利润最大化，更涵盖了不限于优化资源配置、公平分配等目标的综合性目标，总结而言是追求社会利益的最大化。政策性金融也具有相同的目标，在政府的支持下，以国家信用为基础，通过不同的途径，在国家法规限制的业务范围内，以优惠性存贷款利率进行特殊的金融行为，其最终的目标是配合国家特定的经济与社会发展政策，也是追求社会利益的最大化。
（三）国家权力、政治政府的结合
财政帮助国家实现了政治、经济、管理等职能，财政活动均是国家意志的展现，恩格斯曾就征税问题发表过言论，“纳税原则本质上是纯粹纳粹共产主义的原则，因为一切国家的征税权利都是从所谓的国家所有制而来，国家有这种权利，国家所有制高于私有制，为国家也就成为了真正的主人”。而政策性金融就具备了这一特点，政策性金融的存在与国家具有紧密的联系，在资金筹备时有国家作为担保，享受着国家的信用，而资金的用途也均是国家的战略方向，由此说明，政策性金融机构与其他金融存在本质上的差别，不以利润最大化为原则，这一点与财政金融存在一致性。
（四）收支的非平衡性
如上文所讲，政策性金融与财政金融的目标都是以社会利益最大化为主，所以在具体的运行与职能的体现方面也必然存在一致性。就以利润最大化为目标的企业单位而言，追求的资金收入大于支出，如果收不抵支，则企业无法运行，但是对于公共性单位而言，支出与收入的平衡不是其运行的基础。财政公共收支理论的发展中，就出现了将功能财政取代财政收支平衡理论的发展趋势。公共性单位能够在短期内允许出现赤字与盈余，按照此逻辑，政策金融业不需要单纯的追求短期的收支平衡，在限制条件内出现支出大于收入是可行原则，也是其实现职能的手段。
自党的十八届三中全会提出全面深化改革，让市场在资源配置中发挥决定性作用以来，金融的改革必然成为最主要的方向，金融是经济市场的中心，其改革的成果将直接影响全面改革的进程。全文主要分析的方向是政策性金融公共性与财政金融公共性的比较，文章阐述了政策金融公共性的提出、政策性金融是否具备公共性等内容，详细的论述了政策性金融与财政性金融之间的差别与内在联系。
参考文献：
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财政政策与金融政策篇3
一、金融业“营改增”新政导向
金融业是指经营金融商品的相关行业，包括银行业、证券业、保险业、信托业和租赁业等。金融业作为国民经济的支柱产业，与经济发展、社会进步和人们生活息息相关。
（一）银行业受到“营改增”的巨大冲击
中国银行业正处于多重经营冲击叠加的转型攻坚阶段，利率市场化提速不断挤压传统融资业务盈利空间，资本市场直接融资的快速发展和互联网金融的跨界冲击持续分流资金和客户，面对产业升级和经济结构调整，“营改增”和利率下调政策使得银行业的盈利空间收窄、利润增速骤降，银行业在产品结构、经营管理等方面受到巨大冲击。“营改增”对银行业的影响与挑战如图1所示。
（二）金融业“营改增”新政导向
1.金融业税款抵扣自成体系
这次金融业“营改增”最大的亮点是金融业税款抵扣自成体系，金融企业一般纳税人允许采用税款抵扣制：销售额适用6%的增值税税率计算销项税额，所采购的货物、服务、无形资产、不动产等涉及的进项税额都纳入抵扣范围，采购所涉及的增值税税率因购入的货物或服务不同而适用多档税率。
金融业五类应税服务的销售额确认方法及相关税务处理如表1所示，采购所涉及的进项税额抵扣如表2所示。
2.金融业与下游实体经济之间的抵扣链条并未完全打通
此次金融业“营改增”改革不彻底，存在税制设计缺陷。虽然金融企业实行税款抵扣制，增值税抵扣链条趋于完整，体现着税制公平性。但是，对于其下游企业而言，如果属于一般纳税人，则仅允许抵扣接受直接收费金融服务所支付的手续费、佣金、管理费、服务费、开户费、结算费等各类费用的进项税额，而贷款利息支出不允许抵扣进项税额，金融商品转让也不能获得增值税专用发票（金融企业不得开具金融商品转让发票），导致大量进项税额得不到抵扣，造成增值税抵扣链条中断，增加了金融业下游企业的增值税负担。如果下游客户是个人或小规模纳税企业，不允许抵扣购进的进项税额，只要“营改增”前后金融服务价格保持不变，则不会对下游企业产生太大的影响。
3.金融企业之间的线下同业拆借面临征税风险
财税【2016】36号规定的“金融同业往来利息收入免征增值税”，具体是指以下同业往来利息收入：
（1）金融机构与人民银行所发生的资金往来业务。包括人民银行对一般金融机构贷款，以及人民银行对商业银行的再贴现等。
（2）银行联行往来业务。同一银行系统内部不同行、处之间所发生的资金账务往来业务。
（3）金融机构间的资金往来业务。金融机构间的资金往来符合免税政策，必须属于线上同业拆借，即是指经人民银行批准，进入全国银行间同业拆借市场的金融机构之间通过全国统一的同业拆借网络进行的短期（一年以下含一年）无担保资金融通行为。
根据2007年8月6日施行的《人民银行同业拆借管理办法》第三条规定：全国统一的同业拆借网络包括：（一）全国银行间同业拆借中心的电子交易系统；（二）中国人民银行分支机构的拆借备案系统；（三）中国人民银行认可的其他交易系统。如果同业拆借业务不满足《人民银行同业拆借管理办法》规定的线上同业往来，则在增值税模式下就不属于免征增值税的项目，即必须缴纳增值税。
（4）金融机构之间开展的转贴现业务。
（5）质押式买入返售金融商品。质押式买入返售金融商品是指交易双方进行的以债券等金融商品为权利质押的一种短期资金融通业务；
（6）持有政策性金融债券。政策性金融债券是指开发性、政策性金融机构发行的债券。
4.逾期90天的应收未收利息暂不缴纳增值税
财税【2016】36号文规定，金融企业发放贷款后，自结息日起90天内发生的应收未收利息按现行规定缴纳增值税，自结息日起90天后发生的应收未收利息暂不缴纳增值税，待实际收到利息时按规定缴纳增值税。
从2016年5月1日以后，对于逾期超过90日的应收利息，可暂不计缴增值税。但是，未允许其将已征税应收利息（90日内）在销售额中减除，即应收利息逾期未超90日（含），计提并缴纳增值税，应收利息逾期超过90日未收到暂不缴，待实际收到缴纳，已征税销售额不能在当期减除。
5.理财收益抵偿贷款利息受到限制
“营改增”实施后，税法要求企业核算采取收支两条线，原来理财收益抵偿贷款利息的做法开始受到限制，存款利息在增值税制度下必须全额直接支付给客户，不得截留，也不得冲抵贷款利息。这一纳税形势变化可以从银行业的现实反应来印证，2016年5月16日，中国工商银行在其网站通知称，从6月1日起不再受理新的个人账户综合理财业务，这与“营改增”后要求收支两条线管理密不可分。
6.金融机构的业务模式和资产结构影响增值税税负
“营改增”实施后，金融机构的业务模式和资产结构影响增值税税负。银行账户债券投资、买入返售、票据贴现等业务规模较大，缺乏有形动产或不动产投资的金融机构，其实际税负水平将显著增加。除购入有形动产可以抵扣进项税额外，购入不动产也可以分两年抵扣进项税额，这是迄今为止最为优惠的增值税抵扣制度。此外，租入有形动产和不动产，不论是经营租赁还是融资租赁，都允许抵扣与租金相对应的增值税进项税额。
7.涉农金融机构提供的金融服务收入允许采用简易计税方法
财税【2016】46号文件明确规定：农村信用社、村镇银行、农村资金互助社、由银行业机构全资发起设立的贷款公司、法人机构在县（县级市、区、旗）及县以下地区的农村合作银行和农村商业银行提供金融服务收入，可以选择适用简易计税方法按照3%的征收率计算缴纳增值税。
8.贴现金融服务收入分类适用不同政策纳税
票据贴现包括贴现、转贴现和再贴现三种类型。（1）贴现，是指客户（持票人）将没有到期的票据出卖给贴现银行，以便提前取得现款；（2）转贴现：银行以贴现购得的没有到期的票据向其他商业银行所作的票据转让，转贴现一般是商业银行间相互拆借资金的一种方式。（3）再贴现是指商业银行持已贴现、未到期的银行承兑汇票到人民银行申请资金，经审查同意后，人民银行给予商业银行所需资金。按照税改精神，再贴现和转贴现业务则不需要缴纳增值税。
二、金融业“营改增”的经济效应
“营改增”对金融业影响深远而复杂，呈现出多维的经济效应。
（一）核心系统改造效应
“营改增”对金融业的核心系统产生深远而复杂的影响效应，这主要体现在对核心系统的升级改造方面。金融信息化程度越高，“营改增”后银行越需要对原有核心处理系统进行相应的升级改造，以满足收入确认、成本支出核算和计税的综合性要求。
核心系统的升级改造有两种模式，一是彻底改造核心系统的核算体系和计税模式，采取价税分离模式，满足增值税缴纳和发票管理的需要；二是采取外挂式税务处理系统，以弥补核心系统在增值税处理方面的缺陷。这两种核心系统的升级改造模式各有优劣，比较而言，因改造核心系统的复杂性和成本约束，更多的银行采取外挂式税务处理系统以应对“营改增”试点改革。
（二）服务定价效应
随着利率市场化的不断加速，金融机构定价机制日益灵活，银行间竞争日益升级，增值税向下游转嫁就需要提高服务价格，必将引发客户流失的风险；而如果为了留住客户降低价格，则又面临利差收窄甚至亏损的风险。当然，金融机构的税负也并非一点不能向下游企业转嫁，利率的市场化程度和银行业竞争程度决定了金融机构是否可以将增值税进行有效转嫁以及金融服务的价格。因此，金融机构必须积极探索定价策略与模式，启动与客户的定价磋商机制，不断完善定价模式。
（三）组织架构分设效应
“营改增”之后，银行将技术研发、热线服务、资产管理、不动产抵债管理、物业管理、集中业务流程处理等部门予以分立，设置独立的法人机构，进行专业化经营运作，能够更好地开展金融服务，拆分不同税率的混合销售与兼营业务，有效降低增值税负担，但在拆分组织架构时必须综合考虑可能引发的管理成本升高问题。
（四）业绩披露效应
“营改增”不仅对银行的增值税产生影响，而且还会对营业收入、成本、费用、利润以及资产负债等报表信息披露产生影响，购入的资产、成本费用因价税分离而减少。由于增值税是价外税，“营改增”后必须对营业收入进行价税分离，在金融服务定价不变的情况下，金融机构所确认的营业收入相应会有所下降，下降的额度即为分离出的销项税额。如果购入的成本、费用与营业收入等比例下降，则金融机构所实现的利润也会出现同比例下降。同时，在经济下行压力下，银行业坏账余额和坏账率不断趋于上升，这也加大经营业绩的下滑趋势与下降幅度。
（五）税务管理效应
营业税是基于计税收入按比例直接计算出应交税金，即营业税只与营业额有关；而金融机构实行增值税抵扣制度，需要分别计算销项税额和进项税额，所缴纳的增值税额为销项税额减去进项税额和留抵税额后的余额，并且增值税专用发票只有经过认证后方能进行抵扣。因此，税务管理水平的高低决定着增值税负担的高低，尤其是对计税收入计算销项税额、购入资产、成本费用的进项税额进行严格管理，才能有效降低增值税负担。这必将要求金融机构加强税务管理机构建设，委派增值税管理人员开展增值税专用发票的开具、保管、认证、抵扣和申报工作，另一方面加强税务风险防范意识，确保纳税行为的依法合规。
三、金融业应对“营改增”的财税对策
在增值税制度下，金融机构收入分散但支出集中，从而造成进项税额与销项税额不相匹配，在没有统一的税收筹划的情况下会导致隐形税负显著增加。因此，金融业面对“营改增”，必须采取以下财税应对策略以控制税务风险和增值税负担。
（一）设置税务管理机构、配备人员，建立内部税控制度
金融机构是多法人结构，所有网点全部完成业务整理并形成规范的申报缴纳数据，对金融业的人力资源专业素质要求较高。因此，必须设置相应的税务管理机构或增值税管理岗位，配备相关人员，购置增值税管理设备和软件，建立健全内部税控制度。
（二）采购部门建立适应“营改增”的财税规则
1.确认各类采购业务计税规则。结合供应商缴纳增值税的业务类型制定计税规则，即针对各类货物、服务、无形资产、不动产分析其相应税率及进项税额抵扣规则，并在招标及合同签订等环节明确供应商提供的发票类型，确保企业取得有效的扣税凭证抵扣进项税额。
2.采购价格的确认
一般纳税人供应商的材料报价=（成本+利润）×（1+17%）
小规模纳税人供应商的材料报价=（成本+利润）×（1+3%）
一般纳税人的工程造价=税前工程造价×（1+11%）=（人工费+材料费+施工机具使用费+企业管理费+规费+利润）×（1+11%）
epC合同造价=（不含增值税的设计费用+不含增值税的设备费用+不含增值税的安装费用+合理利润）+不含增值税的设计费用×6%+不含增值税的设备费用×11%+不含增值税的安装费用×11%
所谓的epC合同，是指集设计、采购、施工于一体的总承包合同，是一种包括设计、设备采购、施工、安装和调试，直至竣工移交的总承包合同模式。
（3）索取合法专用发票
采购合同签订后，保修严格按照合同履行节点，收取合法发票，即发票必须符合业务内容和对应的税目税率。
（三）合理调整金融服务定价
为了有效应对“营改增”，完善金融机构税务控制制度，需要对未履行完毕的合同进行磋商，比较税改前后的税负变化情况，根据现实状况适时进行后续合同规划，合理调整金融服务合同定价。需要更改金融服务合同价款的，尽量与“营改增”要求相匹配，避免出现法律操作风险。
（四）采取劳务派遣公司外供方式解决劳动力问题
金融机构需要大量的劳动力，采取劳务派遣公司外供方式不仅可以解决劳动力供给问题，还可以获取进项税额抵扣。根据劳务派遣服务的税收政策规定，一般纳税人提供劳务派遣服务，可以按照《财政部、国家税务总局关于全面推开营业税改征增值税试点的通知》（财税【2016】36号）的有关规定，以取得的全部价款和价外费用为销售额，按照一般计税方法计算缴纳增值税；也可以选择差额纳税，以取得的全部价款和价外费用，扣除代用工单位支付给劳务派遣员工的工资、福利和为其办理社会保险及住房公积金后的余额为销售额，按照简易计税方法依5%的征收率计算缴纳增值税。但选择差额纳税的纳税人，向用工单位收取用于支付给劳务派遣员工工资、福利和为其办理社会保险及住房公积金的费用，不得开具增值税专用发票，可以开具普通发票。
（五）业务分拆，创办小规模纳税人
“营改增”之后，小规模纳税人在所有类型的企业中税负居于低位，属于典型的“税收洼地”，可以通过拆分或设置小规模纳税人，充分发挥其以下两种作用：一是降低税负，通过一般纳税人与小规模纳税人税负均衡点测算，合理作出税务决策；二是将集团或大企业的经营风险较大的业务转移至小规模纳税人经营，合理控制经营风险和税务风险。
（六）“三流统一”与涉税法律风险防范
为了控制增值税专用发票开具风险，必须严格遵守“三证统一”、“三流统一”、“三价统一”原则：
1.“三证统一”，是指法律凭证、会计凭证和税务凭证必须报保持一致。
2.“三流统一”，是指资金流（银行的收付款凭证）、票据流（发票的开票方和收票方）和物流（服务流）相互统一。
3.“三价统一”，是指合同价、发票价和结算价相互统一。即符合民法规定具有法律效力的合同或协议上注明的价格、发票上填写的金额和结算价格必须完全一致。实践中，如果发票上的金额大于结算价，则一定是虚开发票；如果发票上的金额小于结算价，则企业有隐瞒收入之嫌疑。
主要参考文献：
[1]中国金融四十人论坛（CF40）.我国金融业“营改增”问题研究（内部课题）.
财政政策与金融政策篇4
缺乏资金和融资渠道单一是各国中小企业发展普遍遭遇的“瓶颈”，无论发达国家还是发展中国家都无法置身事外。各国财税政策大致相同:财政补贴、降低税率、税收减免、提高固定折旧率、政府采购等。只是与其他国家相比，我国的财税扶持力度较小，范围较窄，需要加强扶持力度。此外，融资向来是最关键也是令中小企业最头疼的问题，因此笔者选取了金融政策实施较为成功的国家—韩国进行分析。
韩国政府建立的中小企业政策性金融体系颇具特色，政策性银行、信用担保、二板市场三位一体，为韩国中小企业的发展起到了很大的推动作用。一方面韩国政府成立了专门为中小企业服务的中小企业银行;另一方面设立了中小企业创业基金和技术信用担保基金，为初创型和科技型中小企业提供资金保障。韩国政府还参照美国纳斯达克市场，建立了自己的二板市场—naSDaQ市场，专门为知识密集型、创造高附加值的中小企业融资。目前，以政策性银行、信用担保基金和二板市场为主的韩国中小企业政策性金融体系，正为保证中小企业稳定经营、风险投资、技术开发以及中小企业国际化提供着广泛的金融支持业务。
我国没有专门的中小企业政策性银行，主要通过各商业银行间接提供贷款，但商业银行的逐利性决定了其对中小企业融资支持的有限性。在信用担保基金方面，担保机构普遍规模小、实力弱、抗风险能力差，且受行政干预影响较大。针对这一系列不足，结合韩国的政策性金融体系，笔者认为，政府应致力于完善中小企业信用担保体系，建立政策性担保、商业担保、互助担保和再担保一体的多元化担保路径，并设立专项款用于担保机构坏账的代偿，减小担保风险。同时，政府应加强公共基础设施建设，促进中小企业信息在全社会的公开、查询与共享，使中小企业接受公众的监督，诚信经营，从而增加公司的信用值。若中小企业信用担保体系能够改善，中小企业在融资问题上就搬走了一块“拦路巨石”。
四、中小企业技术创新扶持体系的优势与特点
如果说融资难是制约中小企业发展的“瓶颈”，那么技术创新能力则直接决定着中小企业的命运。如何促进企业提高科技创新能力，是各国都在思考的问题，荷兰就曾针对中小企业推出了“创新券”制度，并取得了很好的成效。印度也实施了一系列举措推动中小企业创新，较为典型的是其产学研政策，有许多经验可供借鉴。
众所周知，印度的计算机软件行业十分发达，这离不开印度政府对中小企业技术创新的大力鼓励与扶持。印度中小企业创新能力超群的原因有很多，主要原因是政府非常重视研发投入，科技研发费用占国内生产总值比重超过2%，还建立了多种风险基金，包括国家风险基金、邦风险基金和私营风险基金，以推动企业的技术创新。另一重要原因是“产学研”合作的开展。为促进科研机构、学术机构、大学与产业界的联合，促进中小企业提高科技创新能力，印度科技部、邦政府、金融机构和依托单位共同建立了科技企业园，推动“产学研”合作。显然，印度政府的这些举措取得了显著成效，印度的软件业即为一个强有力的证明。
财政政策与金融政策篇5
>>应对金融危机中国财政政策的评析应对金融危机的财政政策应对当下金融危机的财政政策效应及选择比较中美两国应对金融危机的财政政策治理金融危机的财政政策分析金融危机下中美财政政策差异分析对当前金融危机的中国财政政策的思考浅议积极的财政政策在亚洲金融危机的作用金融危机视角下的积极财政政策的效应金融危机下促进就业的财政政策研究浅议当前金融危机下缓解就业问题的财政政策金融危机下解决就业问题的财政政策探讨国际金融危机视角下的货币与财政政策调控效应金融危机管理中的财政政策研究浅析后金融危机时期中国扩大就业的财政政策选择论金融危机形势下的财政政策选择全球性金融危机与中国财政政策金融危机后财政政策选择与经济发展金融危机中的财政与货币政策赤字财政：金融危机下的政策权衡常见问题解答当前所在位置：
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财政政策与金融政策篇6
关键词：投融资 地方政策性金融 投融资体系
地方政策性投融资是由地方政府创立、参股或保证，根据中央和地方事权划分，主要为贯彻地方政府经济社会发展政策或意图，在地区范围内和特定的业务领域内，不以盈利为主要目的投融资活动。按照行为主体不同，可以分为政策性投资和政策性融资两个方面，作为一个整体，这两个方面共同构成了地方政策性投融资体系。
一、地方政策性投融资体系的必要性及其功能作用
在社会主义市场经济条件下，国家政策性投融资体系的必要性和重要性是显而易见的。1994年我国进行投融资改革以来，在建立国家政策性投融资体系方面已经取得了很大的进展，以国家开发银行、农业发展银行、进出口银行为主的国家政策性投融资体系已基本确立，并在现实经济生活中发挥了重要的作用。但是，对于在社会主义市场经济条件下，特别是在国家政策性投融资体系下面，是否需要建立地方主要是省一级政策性投融资体系，各方面认识还相当不一致。不少人认为，建立政策性投融资体系应是中央政府的事，地方政府没有必要，也不能有自己的政策性投融资体系。反映在实际工作中，允许地方发展商业性的金融机构，如城市商业银行、城市信用社等，但不允许地方建立地区政策性金融机构。我们认为，随着社会主义市场经济的不断发展，构建地方政策性投融资体系，建立地方政策性金融机构有其客观的必然性。无论是从理论上来看，还是从国外的实践以及现实政策性投融资亟待解决的一些问题来看，构建地方政策性投融资体系都是十分重要的。
（一）建立地方政策性投融资体系的必要性
1.建立地方政策性投融资体系，是完善宏观调控体系、增强地方政府对经济调控能力的要求。改革开放以来，为了调动地方发展经济的积极性，中央把部分经济调控权逐步下放给了地方政府。与以往相比，地方政府对本区域经济发展拥有了更大的调控权。但总的来说，地方政府主要是省级政府还缺乏有效的、与社会主义市场经济体制要求相适应的经济调控手段，地方政府往往感到对本地区经济难以进行有效的调控管理，一些经济发展意图不能得到很好的贯彻实施，因而运用行政手段进行经济调控管理甚至直接干预经济活动仍然经常发生，使地方政府职能转换相对滞后。而建立地方政策性投融资体系，强化地方政策性投融资功能，是完善宏观经济调控体系、增强地方政府经济调控能力的重要途径。政策性投融资遵循非商业性原则，能够通过各种业务手段。纠正市场性、商业性的不足和偏差，直接、迅速、集中地体现或贯彻地方政府的经济社会政策。一个有效的地方政策性投融资体系，既能较好地配合地方政府经济社会政策目标，实现经济效益与社会效益相统一和资源配置合理化，又能够避免调控手段的行政化倾向，较好地体现市场经济的原则，发挥市场机制的优势，弥补市场机制在某些方面存在的缺陷，实现计划与市场的有机结合。因此，地方政策性投融资体系的建立及其规范有效运作，是社会主义市场经济条件下地方政府对地方经济实施有效调控管理的客观要求。
2.建立地方政策性投融资体系，是实施地区产业政策、促进产业结构合理化、高级化的需要。经过改革开放20年来的快速增长，各地区的经济总量都已达到相当的规模，都面临着结构调整的艰巨任务。各地区在全国统一的产业政策指导下，根据各地的实际，制定和实施科学合理的产业政策，调整优化不合理的产业结构，克服经济发展的“瓶颈”制约，不断提高产业的技术层次，对支撑一个地区经济的持续发展具有重要的战略意义。在这一过程中，地方政策性投融资体系由于其特定的优势和功能，可以扮演更为重要的角色，发挥更为重要的作用，成为地方政府产业政策最重要的执行载体，发挥其扶持重点产业，促进产业结构优化的特殊作用。
3.建立地方政策性投融资体系，是地方政府抑制“马太效应”、实现地区经济社会协调发展的重要手段。由于自然、历史和现实的种种原因，我国各地区经济和社会发展严重不平衡。即使是在一个省域内，不同地区间经济发展的水平也存在着很大的差异。而且，在市场经济体制条件下，由于市场机制的某些缺陷与不足，使得“富者更富，穷者更穷”的“马太效应”更加明显。如在金融领域中，商业性金融往往在市场利益机制作用下，以实现利润最大化为目标，在选择信贷投向时，哪里资金收益高，资金便往哪里流，使得资金不断流向效益高的地区，这在客观上促进资源相对全速合理配置的同时，也表现出它的局限性，即相对落后的地区会得不到或不易得到所需的资金，甚至还会出现资金逆向流动的现象。这是“马太效应”更趋明显的重要原因。建立地方政策性投融资体系，可以对市场机制引导下的资金流向起逆向调节作用，促进落后地区加快发展，尽可能缩小地区间发展水平的差距，逐步实现地区经济社会的协调发展。
4.建立地方政策性投融资体系，是投融资体制改革后地方政府履行所承担投资职责的要求。随着投资体制改革的不断深化，政府在投资活动中的地位和作用发生了很大的变化，表现在政府直接投资范围大大缩小，逐步从大量的竞争性投资中退出，而主要承担基础性、公益性项目的投资责任。其中中央政府只承担全国性或跨地区、跨省市的重大基础设施项目，而地区性基础设施项目投资主要由地方政府来承担。因此，相比之下，尽管地方政府退出了部分竞争性项目的投资，但同时由于中央政府相对缩小了在地方的投资，再加上长期以来各地区在基础设施、基础产业等方面的欠债，以及区域经济社会加快发展对基础设施建设的更高要求，使地方政府在基础性项目投资方面的任务更重、压力更大。
另一方面，地方政府能够用于基础性投资项目的资金筹措渠道、资金来源却相对减少：一是中央主要是各部门、国家专业投资公司原来用于支持各地区进行基础设施建设，发展基础产业的投资由于强调了地方政府在这方面的责任而有所减少。一个地区能够列入部级重大建设项目的数量很少，绝大部分是地区性的、为本地区发展服务为主的基础设施项目。这些项目在投资体制改革前还能从中央争取较多的投资资金，投资体制改革以后，这部分资金来源减少，有的来源渠道已被限消；二是国有各商业性银行地方分支行政策性业务逐步分离出去以后，原来用于支持各地区进行政策性投融资的资金来源随之减少甚至取消，这部分资金或集中由国家政策性金融机构掌握营运，或转向商业性经营；三是财税体制改革的基本出发点之一，是提高中央财政收入在整个财政收入中的比重，增强中央政府的财政调控能力，而地方对财政手段的运用能力则表现出相对不足，在很多情况下基本上是吃饭财政，能够用于投资建设的财力十分有限，根本难以满足地方政府对基础性、公益性项目的投资要求。总之，投资、金融、财税体制改革后，地方政府所承担的投资责任与地方政府所以能调控的用于基础性、公益性项目投资的财政资金和政策性资金不相适应，因此，建立地方政策性投融资体系是投资、金融、财税体制改革后，中央与地方投资责任、政策性与商业性投融资关系发生变化所提出的客观要求。
5.建立地方政策性投融资体系，是进一步深化金融体制改革、完善全国政策性投融资体系的要求。通过这些年的改革，我国的金融体系从总体上已初步实现了政策性业务与商业性业务相分离，但国有商业银行仍承担着不少政策性金融业务，特别是地方政府仍然通过某些形式，要求国有商业银行继续承担一定的政策性投融资职能，商业银行的正常经营业务会受到地方政府政策不同程度的“影响”，从而也制约了国有商业银行真正向商业银行的转变。其中的重要原因是全国的政策性投融资体系尚不健全，作为一个完整的政策性投融资体系或系统，还缺乏有效的地方政策性投融资体系这一部分。虽然国家农业发展银行在各地都设立了分支机构，国家开发银行最近也在各省市设立了分支机构，但其功能作用还远不能满足地方政策性投融资的需要。因此，建立地方政策性投融资体系不仅是弥补国家政策性投融资体系的不足，构建中央与地方各有分工、互相补充的完整的政策性投融资体系的需要，也是进一步深化金融体制改革，完善与社会主义市场经济相适应的金融体系，推动金融市场进一步发展的要求。
（二）地方政策性投融资体系的功能特征与作用
地方政策性投融资体系是以银行经营活动原理与方式实现地方政府政策目标的特殊的投融资体系，其职能定位在于弥补商业性投融资空隙和市场机制缺陷，它同时具有财政与金融两种特性，兼备财政与金融两种功能。在一定意义上，它执行地方政府经济政策的过程就是其代表地方政府对经济进行干预调节的过程。具体说，地方政策性投融资体系的主要功能与作用有：
1.政府引导功能。地方政策性投融资体系是地方政府对经济进行调控管理的一个重要工具。它通过特定的政策手段，能够以较少的资金带动和引导大量的社会资金按照政府的政策意图进行投资。地方政府可以利用政策性投融资体系的这一功能，引导社会资金投向一些期限较长、风险较大，从而商业银行或民间资金不愿进入的投资领域。
2.补充地方财政功能。地方政策性投融资体系是以财政支持为背景，通过财政与金融有机结合的政策性投融资活动，既体现财政资金的无偿分配功能，又可以利用金融手段提高资金的有效性和效益性，实现单靠财政本身难以完成的社会经济目标，因而可以起到“第二财政”的作用。
3.收益补偿功能。地方政策性投融资体系通过政府财政等手段支持，资金成本较低，可以以低于市场资金成本价格提供项目建设需资金，从而能够对一些投资回报较低，收益水平低于市场平均水平的项目投资给予收益补偿，使投资主体的投资收益能够达到一定的水平。
4.降低风险功能。由于地方政策性投融资体系拥有比较雄厚的资金实力和较强的风险承受能力，因此，对于一些风险较大的项目，地方政策性投融资的参与，能够降低或分散项目本身以及项目其他投融资主体的投融资风险，从而引导更多的社会资金参与风险投资，促进技术风险、市场风险较高的开发项目取得成功。
5.提高信用功能。地方政策性投融资体系以地方政府强有力的支持为后盾，在一定程度上代表了地方政府的信用，因此，对于一些新设立的或经济实力较弱，信用等级不高的投融资主体，地方政策性投融资的参与，可以弥补其在信用方面的不足，提高在市场上的信用程度，有利于吸引社会资金共同参与项目的投融资，避免因为信用不足对其发展的束缚和制约。
6.延伸期限功能。由于地方政策性投融资体系拥有长期的、稳定的资金来源，因而地方政策性投融资体系可以为一些建设周期和投资回收期限较长的项目提供长期资金，而且，可以以此吸引部分社会短期资金使用长期化，起到延伸短期资金使用期限的作用，促使更多原来分散的、短期的资金集中投入到期限较长的项目中去。
二、建立地方政策性金融机构的基本原则与框架
要建立地方政策性投融资体系，从长远来看，必须建立地方政策性金融机构，这是克服现行政策性投融资诸多不足与弊端，构建地方政策性投融资体系的不可或缺的重要方面，也是其核心与关键。可以说，如果没有一个地方政策性金融机构，地方政策性投融资就不可能形成一个完整、有效的体系。虽然从目前的政策条件来看，建立地方政策性金融机构难度很大，而且一些地方银行如海南发展银行由于种种原因而被关闭但并不能由此否定建立地方政策性金融机构的必要性和重要性。
（一）建立地方政策性金融机构的基本原则
从政策性投融资体系的运行机理出发，建立地方政策性金融机构必须遵循若干基本原则：
1.组建行为的政府性。从某种意义上讲，政策性投融资机构都是政府的投融资机构，由政府出资创设或控股。因此，组建地方政策性金融机构必须是政府行为，由地方政府出资，以地方政府作后盾，与地方政府机构具有密切的特殊联系。这种联系首先最集中具体地体现在地方政策性金融机构与地方财政的关系上，通过建立财政与金融有机结合的多种形式，形成无偿资金有偿使用的机制。其次，组建行为的政府性还体现在组建手段的行政性上。在组建过程中通过地方政府的行政手段协调各部门的利益关系，保证地方政策性金融机构按照政府的要求设立，并由地方政府确定政策性金融机构的负责人。
2.经营目标的不盈利性。从政策性金融机构执行政府经济政策职能看，政策性金融机构与商业性金融机构以市场原则从事盈利性经营活动不同，它必须从政府的角度和社会公共利益出发，并按政府的经济政策意图从事政策性投融资活动，以贯彻实施地方政府区域经济发展与产业政策为主要职能和任务，通过优惠的利率、贷款期限和融资条件对政府支持发展的产业、项目提供资金支持。地方政策性金融机构作为地方政府实施其经济政策的工具，主要是通过政策性的投融资行为以贯彻地方政府对经济和社会中长期发展的方针政策或意图，从而在地区经济发展的整体和长远利益上发挥作用，并不以盈利为经营目标。当商业性金融机构在按市场原则进行资源配置不能解决问题或作用失效时，政策性金融机构就依据非商业性原则，以特定的投融资手段对社会资源进行逆向配置，以政府特殊职能机构的身份，既面向市场，又超越市场法则进行运作，通过非盈利的或者是低盈利的投融资活动，实现地方政府赋予政策性金融机构的任务和目标。
3.服务对象的特定性。地方政策性金融机构的服务对象是根据地方政府经济政策目标和具体项目在经济社会发展中的作用、项目的性质、对项目投资收回及回报等的要求决定的。现行投资项目基本上划分为基础性项目、公益性项目和竞争性项目。对这三类项目，地方政策性金融机构都可以涉及，但侧重点是不同的。
基础性项目，主要是基础设施项目，是政策性金融机构服务的重点。这类项目由于投资规模大，建设周期长，项目建设以社会效益为重，虽然可以收回投资，但项目投资收益通常低于市场平均水平，投资回收期限相当长，需要政府通过政策性投融资进行建设和发展。
公益性项目，有两种情况，一种情况是项目本身无直接投资收益，项目投资完全不能收回的纯社会公益性项目，如科学、文化、教育、体育设施等；另一种情况是有一定投资收益，但只能部分收回投资的公益性投资项目，如相对落后地区的公路建设等，这种情况投资项目的投资资金一般多渠道筹措，除了无偿的财政性资金以外，还需要部分有偿的银行贷款等。这两种情况的公益性投资项目，严格地讲，基本上属于财政支出功能，不是政策性投融资范围。但随着一些社会事业向产业化方向发展，不少项目投资都要求逐步收回投资，甚至有一定的投资回报。因此，象这类公益性的项目也可以包括在政策性投融资范围以内。总的可以这样划分，即如果项目所用资金没有收回的要求，则属于政府拨款对象范围；如果项目资金需要回收的，则属于政策性投融资范围。
竞争性项目，一般通过市场机制完成投融资活动，不是政策性投融资的重点，但也不完全排除在外，如高风险、高回报的高新科技产业项目，重大技术改造项目等，通过市场机制筹措项目投资所需资金比较困难，需要政府通过政策性投融资予以支持。而一般能获得市场平均利润的竞争性项目，在市场机制作用下能够筹措投资所需资金，不列入政策性投融资范围。
在实际运作过程中，地方政策性金融机构服务对象的范围，可以根据不同的经济发展阶段、不同地区经济发展水平的差异、以及具体情况条件不同而有所不同。
（二）地方政策性金融机构的组建
1.地方政策性金融机构设立。我们设想，地方政策性金融机构只在省一级设立，而且只设综合性的一家，直属省政府，在一定的时候也可以在市地一级设分支机构或办事处，主要任务是按照国家有关政策，为地方经济社会发展提供长期、稳定、低息的资金来源。可以冠以发展银行或开发银行名称，设立的途径可以选择一家现有的省级政策性投融资机构如省财务开发公司作依托进行改造组建，也可以另起炉灶重新组建。内部机构按照地方政策性投融资的重点，如农业开发、基础设施、中小企业、高新技术产业、贫困山区和海岛开发等设立若干业务部门。
这种地方政策性金融机构与国家政策性金融机构以及在地方的分支机构在行政上互不隶属，共同接受中央银行的监管，在投融资运作上则可以相互补充、相互合作，共同参与对政策性项目的投融资，增强政府通过政策性投融资对经济发展的调控和调节能力。
2.地方政策性金融机构的资金来源。资金来源是政策性金融机构建立和进行政策性融资的关键，这里包括两个部分的资金来源，一是建立政策性金融机构的资本金来源；二是政策性金融机构建立以后，除了资本金以外通过融资机制运作能够提供政策性投融资使用的政策性资金来源。我国的金融市场还不够发达，规模有限，作为地方政策性投融资机构，要从金融市场上筹措足够的资金难度较大，另一方面，地方财政基本上是吃饭财政，主要通过财政来筹措政策性投融资所需资金也不现实，因此，政策性投融资的资金来源应坚持多渠道、多方面筹措的方针。
（1）地方政策性金融机构的资本金来源。一种方案是由地方财政一家出资。在组建初期根据财力可能一次性注入一部分，以后逐年充实。可以考虑将财政预算用于基本建设的资金、预算内有偿用的资金、一部分预算外资金包括逐步收回的财政周转金作为其重要资金来源。另一种方案是通过股份制的形式，由省财政、现有主要省级政策性投资机构以及市地财政共同认股出资组建，筹措资本金，包括现有一些政策性投资机构这些年来投放出去尚未收回、质量较好的存量资产。这种方案的优势一是可以扩大资本金规模，增强地方政策性金融机构的实力，二是可以通过资本纽带密切地方政策性投资机构与金融机构的关系，有利于促进地方政策性投融资有机整体的形成。
（2）地方政策性金融机构存款资金来源。除了资本金以外，地方政策性金融机构还要组织大量的、长期稳定的、低成本的存款作为政策性投融资的资金来源。这是地方政策性金融机构能否成功运作、作用发挥大小的关键。从现实情况看，如果通过政府一定的政策手段，将地方政府及其部门能够调配但目前分散于各商业金融机构的政策性资金统一集中存放于地方政策性金融机构，那么地方政策性金融机构的资金来源是相当可观的。包括各种财政间歇资金、临时性调度资金、政府建立的各种建设基金（农业发展基金、水利基金、电力发展基金等等）、社会保险基金、住房基金、地方政府部门通过出借等形式有偿转让使用的资金、国家有关部门下拨的各种政策性资金。这些由地方政府及其部门所有或使用管理的资金通过地方政策性金融机构融通使用，一方面可最大限度地发挥这些政策性资金的政策性作用，另一方面有利于统一管理，改变目前不少政策性资金商业化运作的状况。这两年，国家通过清理整顿，试图通过财政专户存储加强对这块政策性资金的管理，但由于财政的功能及机构人员的局限，从实际情况来看，要真正管好难度很大，更不要说如何真正用好它，充分发挥它的政策性调控作用，造成地方政府拥有的资金资源的闲置。
地方政策性金融机构资金来源的还有一个方面是社会资金。政策性金融机构一般不直接吸收储蓄存款和企业存款，但在政策性资金来源不足，而且地方财政可以对贷款进行贴息的情况下，直接吸收部分成本相对较高的社会资金用于政策性投融资是一条重要的渠道。在政策条件允许的情况下，地方政策性金融机构还可向地方商业金融机构如城市商业银行、合作银行、城乡信用社等发行金融债券，这也是引导社会资金投向，增强地方政策性金融机构调控实力的重要途径。
（三）地方政策性金融机构的主要职能
地方政策性金融机构作为一种提供“准公共物品”的机构，主要职能应是在资金上支持政府的政策要求，具体表现在以下几个方面：
1.支持收益低的项目。在经济发展的初期阶段，基础设施通常收益较低，即使经济发展进入一个相对发达的阶段，也会存在一些商业利益较低但外部经济明显，社会效益较高的项目，这类项目只能有政策性金融机构来支持。
2.支持高风险科技投资。对于高风险科技项目，获得社会资金比较困难，或资金成本较高，通过政策性金融机构提供政策性贷款，可以克服风险科技项目产业化的障碍，促成更多科技成果向现实生产力转化，加快发展高新技术产业。
3.支持企业家创业。一般地，创业者在开发新事业时期，中小企业在发展初期，都有信用度不高的问题，获得商业性金融机构贷款难度和成本都较大，需要政策性金融机构给予支持。
4.支持贷款期限长的项目。对于投资建设期限和投资回收期较长，投资规模较大的项目，商业性金融机构通常会因各种原因，贷款积极性不高，或难以满足项目贷款规模的要求，需要政策性金融机构利用在贷款期限、规模等方面的优势，对期限长、规模大的投资项目提供资金支持。
5.为项目建设提供的稳定的资金来源。商业性金融机构的金融活动通常受到其资金来源松紧程度的左右，对于长期投资活动来说往往难以提供稳定的资金，政策性金融机构则可以提供必要的稳定资金。
（四）地方政策性金融机构的资金运作
按现行有关法规，银行不能直接进行实业投资，因此，地方政策性金融机构的资金运作主要以提供政策性贷款为主。这种贷款的政策性主要体现在贷款的利率相对同期商业银行要低一些，这部分利差一是通过降低资金成本解决，二是通过地方财政补贴解决。根据地方政策性金融机构承担的主要任务，贷款应以中长期固定资产投资贷款为主，同时也可提供部分优惠短期流动资金贷款，以满足不同的政策调控目标需要。
地方政策性金融机构发放贷款对象主要有三类：一类是政策性投资机构，一类是建设项目法人，还有一类是企业，其中前两类是发放的重点。政策性投资机构除了运用自有资金进行政策性投资外，在资金不足的情况下还可以向地方政策性金融机构审请政策性贷款，贷款规模和用途可以根据政策性投资机构所投项目来定，也可以由政策性投资机构统一运筹使用，不规定具体的投放项目，尤其是如果政策性投资机构是股份制的地方政策性金融机构的股东，就允许按出资额大小确定一定的政策性贷款规模，由政策性投资机构灵活掌握使用，不需进行严格的审查批准。建设项目法人贷款则根据项目建设的需要，除了项目自身的资本金外，可以向政策性金融机构申请政策性贷款，以弥补建设资金的不足。对企业的政策性贷款主要是一些需要政府支持的重点企业或困难企业的短期流动资金贷款，或是由于自然灾害对企业造成重大损失，通过发放政策性贷款，对企业恢复生产，减少损失进行支持。
政策性金融机构如何与计划及行业主管部门的衔接与协调是政策性资金运作的重要方面。计划及行业主管部门作为地方政府管理经济的综合部门，承担着对地区经济社会发展中进行中长期规划、产业政策制定、区域发展布局与经济综合协调和调节的重要职能，因此，它的意见和建议很大程度上也代表丁地方政府经济社会发展的意图和政策调控目标取向。地方政策性金融机构要真正成为地方政府调控经济的政策工具，必须与计划及行业主管部门建立一种职责分工明确、权力相互制衡、运作高效有序的分工协作关系。总的是，计划及行业主管部门确定地方政策性金融机构的资金投向，主要以计划及行业主管部门提出的项目为主，但政策性金融机构并不是完全的被动服从，可以对计划及行业主管部门提出项目建议，有权对计划及行业主管部门提出的项目决定是否提供政策性贷款，但无权自主确定项目。当然，对一些规模较小、期限较短的政策性贷款，政策性金融机构应该有权自己决定。在研究具体操作方案时可以再作具体明确的规定。
地方政策性金融机构如何与财政部门建立起一种规范、稳定的支持关系，是地方政策性金融机构有效地进行政策性投融资运作的重要保证。财政部门是地方政府掌握地方财力、安排地方政府财政支出的重要职能部门。地方政策性金融机构以地方政府作后盾，主要也就是以地方政府的财政支持作后盾，离开了财政的支持，地方政策性金融机构的建立和运作都会有很大的困难。地方财政对地方政策性金融机构支持的作用主要有以下几方面：一是建立地方政策性金融机构的资本金主要由地方财政出资，并根据财力可能逐步增加；二是为地方政策性金融机构筹措和提供政策性资金存款来源，包括财政部门自身的各种财政资金和由财政部门进行专户存储管理各种政府性基金；三是对地方政策性金融机构的资金运作直接提供财政支持，如对存贷利差进行财政补贴，对一些重要项目提供财政担保等。当然，地方政策性金融机构在得到财政部门支持的同时，也要接受财政部门的监督管理，一些重大投融资项目要按照一定的程序得到财政部门的认可和批准。
（五）政策性金融机构的监督管理
政策性金融机构与商业性金融机构有很大的不同，商业性金融机构在市场机制作用下进行资产运作，以安全性、流动性、效益性为原则开展业务，主要通过担保、抵押等自我风险防范手段并接受中央银行的监管以提高资产的安全性。政策性金融机构虽然不以盈利为目的，但对资产的安全性要求和风险防范与商业性金融机构是一致的，这是政策性金融机构生存和发展的基本前提条件，如何做到既较好地履行政策性金融机构特殊的职能，贯彻地方政府经济社会发展政策和意图，注重社会效益，同时又要防止出现大量的死帐坏帐，保证资产的安全，并努力保值增值，这是地方政策性金融机构面临的最大困难。这就要求建立一套区别于商业性金融机构的特殊的有效的风险防范机制，即除了政策性金融机构自身对风险进行防范，接受中央银行必要的监管以外，还必须建立一个有效的监督管理体系。
对地方政策性金融机构监督管理应当由地方政府专门设立的管理委员会或小组承担，委员会或小组负责人可由地方政府领导担任，成员由地方政策性金融机构和计划、财政、审计等部门领导组成。该委员会或小组的主要职责：一是对地方政策性金融机构的资产质量进行及时的监控，检查地方政策性金融机构是否有违规运作的情况，政策性金融机构必须定期或不定期地向委员会或小组报告资产运作情况及风险程度；二是对一定规模以上的重大项目进行事前风险评估，并决定是否同意融资以及融资的规模、期限、方式等；三是对一些已经形成的呆账或坏账，研究提出财政支持或核销的办法、途径；四是考核评价地方政策性金融机构的经营业绩，研究提出未来一个时期政策性金融机构投融资的重点。在这过程中，不能把政策性金融机构承担政策性项目所必须付出的代价和损失与政策性金融机构资产的安全对立起来。既不能因为强调资产的安全而抛弃了政策性金融机构的本意，又不能因为政策性金融机构的特殊职能而忽视资产的风险。要在保证资产安全的条件下，最大限度地发挥政策性金融机构的特殊作用。
三、加强地方政策性投融资的对策与建议
建立以地方政策性金融机构为中心的完善的地方政策性投融资体系需要一个较长的过程。在目前条件还不具备的情况下，可以先对现行的地方政策性投融资体系进行改造、规范和完善。这一方面是为今后建立地方政策性金融机构创造条件，积累经验；另一方面可以尽可能克服一些现行政策性投融资存在的弊病，更好地发挥现行地方政策性投融资在地方经济社会发展和地方政府调控经济中的重要作用。
（一）充分发挥国家三大政策性银行及其分支机构为地方经济服务作用
在目前情况下，国家开发银行、中国进出口银行、中国农业发展银行三大政策性银行是地方政策性投融资重要力量，尤其是政策性银行贷款的主要资金来源，虽然对这一块资金，地方政府没有主动的调控权，但政策性调控的目标以及资金的投向是与地方政府调控意图一致的，地方政府应充分利用它为本地区经济社会发展服务。一是要争取尽可能多地在地方设立分支机构。目前，除了中国进出口银行以外，国家开发银行、中国农业发展银行在地方已设立分支机构，但国家开发银行还主要只是在省一级设立机构，这虽然与以前不在地方设立机构相比要有利得多，但还要争取增设新的分支机构，特别是在一些基础建设项目较多，经济比较发达的市地；农业发展银行也要进一步完善县市一级机构，理顺业务关系。二是要千方百计增加政策性贷款来源。除了国家政策明确的政策性贷款业务如粮食等重要农产品收购资金以外，其他可以争取的政策性贷款要积极争取，特别是国家开发银行的项目资金贷款，在项目立项、贷款规模、资金安排等方面要争取国家有关部门和国家开发银行的支持，争取更多的政策性贷款投向地方基础设施、基础产业项目，投向老少边穷地区和海岛的经济开发。
（二）充分发挥现有地方政策性投资机构的作用
地方综合性和各类专业性投资公司是前几年地方政府政策性投资的主体，也是今后一个时期继续发挥作用的重点，但由于这些投资机构普遍存在比较多的问题，必须进行完善、规范、调整、改造，以适应新的条件下地方政府赋予的政策性投资职责的要求。
1.健全地方政策性投资主体。对现有的政策性投资机构的设置，要根据地方政府在市场经济条件下政策性投资的需要进行调整，加强少数综合性政策性投资机构的功能，归并、撤销一些过于专业化、政策性投资业务不足的投资机构，根据需要在一些新的政策性投资的领域，设立若干新的地方政策性投资机构。如教育产业投资公司。把原来政府对教育特别是高等教育作为完全是一种公益事业进行财政无偿投资，转向把教育作为政府重点扶持的产业进行政策性投资，并引导社会资金投向教育产业。再如高新技术产业风险投资公司。虽然它不能替代市场化运作的风险投资机制，但政府通过政策性投资机构对一些发展潜力大的高新技术企业进行政策性投资，是地方政府扶持本地区高新技术产业发展的重要手段。
2.改造现有政策性投资机构。首先，要进一步明确政策性投资机构的政策性投资职能，进而明确政策性投资机构的经营目标，即主要是贯彻执行政府的政策意图，不以盈利为目标，改变目前政策性投资机构兼业化，政策性目标不断趋于弱化，而过于追求盈利目标，并由此而带来的一系列弊病。其次，要改革政策性投资机构的企业制度，转变经营机制。目前一些政策性投资机构是全民所有自收自支的事业单位，这与市场经济条件下政策性投资主体的要求不相适应。要按照现代企业制度的要求，依照《公司法》把这些政策性投资机构改造成为国有独资公司，建立起既能较好履行政策性投资职责，又能有效防范投资风险的经营机制。
3.增强政策性投资机构功能。一是要盘活政策性投资机构的资产存量，对一些不良资产该剥离的要剥离，能够转让变现的要尽可能变现，提高政策性投资机构的资产质量，增强投资实力；二是对前些年作为政府政策性投资重点的一些领域或项目，如基础原材料等，由于现在情况已经发生很大变化，应不再作为政策性投资的对象，原来的投资要通过适当的途径逐步收回；三是投资方式要更多地采取控股、参股的形式，以引导社会资金参与政策性投资。对原来以借款等形式给一些政策性项目融资，现在又难以收回的，可以采取债权转股权的形式，一方面减轻项目企业的负担，另一方面有利于盘活资产收回投资；四是要更多地运用资本经营的方式，促进资产保值增值，增强投资机构进行政策性投资的功能和实力。
4.加强对政策性投资机构的监督管理。由于政策性投资的主要目标是贯彻执行地方政府的政策意图，投资项目不能完全自主选择确定，而是很大程度上由政府有关部门提出，因此，首先，要明确政策性投资机构与政府有关部门各自应承担的责任，特别是对重大政策性投资项目，决策前政策性投资机构与政府有关部门要共同对项目可行性进行全面的评估。如果项目自身投资难以收回，但考虑社会效益政府部门认为项目是必要的，就应明确通过财政补贴或其他途径进行补偿；如果经过共同评估，按照不以盈利为目的，项目投资是可以收回的，但在投资过程中由于种种原因，使投资难以回收，或项目没有发挥应有的作用，政策性投资机构就应负相应的责任。其次，审计、财政等部门要加强对政策性投资机构资产质量、政策性项目投资的考核、审计、监督和检查，及时发现问题，及时研究处理办法，尽可能提高政策性资金的使用效益，提高政策性项目的成功率，提高政策性投资机构的资产质量。总的是不能因为项目的政策性资金、投资的性质和政策性项目决策过程的特殊性而使投资风险失去控制，出现大量的死账、坏账。
（三）进一步拓宽政策性投融资的资金来源
要充分发挥现有地方政策性投融资的作用，很重要的一个方面是增加政策性资金来源，增强政策性投资主体的资金实力。除了运作用好现有的资金以外，进一步拓展地方政策性投融资其他资金来源渠道：
1.预算内财政资金要努力扩大投入政策性投融资的规模。随着计划、投资体制的改革，财政的直接投资范围已大为缩小，但财政的建设性和政策仍发挥着不可替代的作用。财政资金是地方政策性投融资体系有效运作的基本保证。随着经济的发展，地方财力的增强，在保证经常性财政支出的条件下，应逐步增加地方财政资金用于地方政策性投融资，用于补充政策性投资机构的资本金，或用于一些新的重大政策性投融资项目。特别是“费改税”后，政府性基金收入转人预算内收入的这部分资金，主要仍应作为政策性投融资的资金来源。
2.依托政策性投资主体，实现政府性专项基金的滚动增值。作为税收体制改革的深化，为进一步规范政府收入行为，强化以税收方式参与国民收入分配和再分配的力度，弱化规费收入的作用，国家将实行“费改税”的改革，除允许地方政府保留必要的规费收入外，将适时开征一些新的税收。同时，为减轻企业负担，各级政府都大力清理整顿各种收费。在这种情况下，增设新的政府性专项基金种类显然不太合适，通过新的基金扩大政策性投融资资金来源可能性不大。但通过有效运作和灵活经营，增强现有政府性专项基金的实力仍大有可为，通过投资开发、强化经营、加强管理以及利用间歇资金的周转，使基金得到滚动增值，从而增强政策性投融资的资金实力。
3.努力拓展地方政策性投融资新的资金来源。千方百计地吸纳其他各种社会资金，将其纳入政策性投融资运作的轨道，是解决地方政策性投融资资金来源的重要途径之一。现在可以考虑的，一是沉淀的社会保险基金。随着我国社会保险体系的初步建立与日臻完善，各类社会保险项目统筹基金如养老保险基金、企业职工失业保险基金等，资金规模已相当可观，由于这些基金结余较多，很大部分成为沉淀资金。对这部分具有中长期性质的资金，可以通过发行债券等形式将其吸纳进来，作为政策性资金来源。二是通过股权和债券形式筹集政策性资金。通过组建股份公司并向社会公开发行股票和上市交易，广泛吸收社会资金。
（四）不断完善地方政策性投融资的方式和手段
在地方政策性金融机构没有建立以前，可以通过财政贴息和组建担保机构的方式引导社会资金，发挥政策性投融资的调控作用。
财政政策与金融政策篇7
【关键词】财政风险金融化；政策框架
一、政策框架构建
1.政策目标与原则
政策框架的目的是建立有效、及时、准确的政策应对框架，对财政赤字风险的金融化提前预警、及早防范，并采取有效的措施进行化解。为保证政策框架的有效性，政策框架必须遵循一定的原则，具体如下：
符合国际惯例与本国国情原则。政策框架应符合国际惯例，遵循市场经济的运行规律，符合我国的经济背景与体制环境，在法律、政策许可范围内及时有效的应对政府财政赤字风险金融化。有效性与实用性相结合原则。有效性是指所构建的政策框架能全面、灵敏地反映金融体系可能面临的财政赤字风险，实用性是指所构建的政策框架简便易行、可操作性强，所选取的政策工具不能过于复杂，所需的数据应该具有易得性。有效性与实用性相结合的原则要求政策框架既能准确、灵敏的反映及应对风险，又要简便易行，成本不应过高。动态性原则。财政赤字风险向金融体系的传导具有动态性，我国正处于转轨经济时期，随着市场经济体制的不断完善以及金融改革的不断推进，财政赤字风险的金融化也将有所改变，政策框架应该与时俱进。
2.框架内容与流程设计
政策框架内容主要包括信息收集系统、风险评估识别系统、预警报告制度、风险应对措施、信息反馈系统等主要内容。
一是建立完善的信息收集系统。信息收集系统是指能够通过各种可靠途径收集有效信息，将信息明确的表达出来，使信息使用人一目了然的体系。防范财政赤字风险金融化必须以丰富的信息为基础，需要一个反应灵敏、渠道通畅的信息系统向预警机制提供全面、及时、准确的信息，这是构建政策框架的基础。二是建立准确的风险评估与识别系统。风险评估识别系统，是对信息系统收集的信息进行及时的定性与定量分析，根据预警指标体系和预警模型对风险的类别和级别进行合理界定，并对风险的主要暴露点给予确认，将财政赤字风险融资行为可能引发的危害降到最低限度。三是建立预警报告机制。为确保防范财政赤字风险金融化政策的有效实施，应该根据风险识别与评估系统所做出的判断撰写风险预警报告，提交国家金融宏观调控决策部门决策，并抄送给相关部门，引起足够的重视。四是建立有效的风险应对措施。立足我国的政策环境与经济实际，结合央行的金融稳定职责，结合风险评估系统提出的对策建议，最终做出预防、转化等应对决策并付诸实施，以尽可能减少财政赤字风险对金融稳定的影响。五是建立及时的信息反馈系统。信息反馈系统就是将风险检测评估情况和采取应对措施后的风险处理结果及时全面地反馈给领导决策部门，并加入预警信息的数据库系统，作为历史数据对以后的评估决策提供参考。从而不断完善风险预警预警机制。这个过程中信息传达的真实性是重要的，因为这直接关系着最终的预警效果。
二、风险预警监测
遵循相关性和科学性原则、全面性和合理性原则、可得性和客观性原则，结合中国当前财政赤字与金融体系的特殊性和可行性，设计从财政赤字、政府融资渠道、金融稳定等3方面、17项具体指标构成的风险预警指标体系。其中，财政赤字指标主要反映的是人口老龄化背景下的财政赤字风险；政府融资渠道指标主要反应的是政府财政赤字融资行为风险；金融稳定指标主要反应的是整个金融体系的稳健性状况。同时，参照国际上通用的警戒线设置及现有国内外研究文献的成果，并结合我国的实际情况，根据风险上升趋势，将各项预警指标的风险状态划分为“轻警”、“中警”和“重警”三个区间。此外，为了使指标的风险测算结果具有可比性，我们根据每项指标的风险水平，赋予了每项指标在不同风险区间上相对应的风险指数。
具体来看，财政赤字指标包括7项子指标，其中债务负担率指标衡量政府债务的经济负担程度；财政赤字率指标衡量政府财政赤字的负担程度；政府承债率指标衡量政府的动态长期承债能力；地方政府偿债率指标衡量地方政府的偿债能力；债务依存度指标衡量政府预算支出的债务依存度；政府担保债务率衡量政府隐性债务的经济负担程度。政府融资渠道指标包括4项子指标，其中政府借款衡量政府借款借新换旧的程度；政府债务逾期率衡量政府债务逾期情况；政府短期融资率衡量政府债务的期限结构；地方政府平台贷款融资率衡量地方政府向金融机构转嫁风险程度。金融稳定指标包括6项子指标，其中信贷扩张率衡量一国的信贷扩张规模；货币乘数衡量货币衍生工具放大基础货币的程度；实际融资成本衡量金融机构融资成本的稳健性；通胀率衡量货币政策效果以及金融系统收到的负面影响程度；不良贷款率衡量金融机构的经营风险；汇率稳定度衡量国际资本流动风险。
三、政策应对工具
1.集中度管理工具
要加强对金融机构政府贷款的集中度管理，主要是地方政府融资平台贷款，可以通过监测相关指标对金融机构的政府贷款集中度进行管理。一是政府平台贷款集中度指标，是政府平台贷款与金融机构各项贷款的比重，可以分为整个金融体系与单个金融机构两个层面，主要衡量金融体系及金融机构对政府平台贷款的风险敞口情况；二是单一客户授信集中度指标，是金融机构对某一政府融资平台的授信总额与该金融机构资本净额的比重，主要衡量金融机构对单一政府融资平台的风险敞口情况；三是政府平台贷款动态集中度指标，是政府平台贷款增速与金融机构各项贷款增速的比重，主要衡量金融体系及金融机构对政府平台贷款风险敞口的动态变化情况。
2.安全性管理工具
要加强对金融机构政府贷款的安全性管理，主要是通过对金融机构政府贷款的资本质量、融资成本及不良贷款等情况进行管理。一是政府平台贷款不良贷款率指标，是指金融机构列入次级类贷款、可疑类贷款及损失类贷款的平台贷款在整个金融机构政府平台贷款中所占的比重，主要衡量金融机构向政府平台贷款的贷款质量与风险状况；二是政府平台贷款展期率指标，是指金融机构的政府平台贷款中进行展期的贷款金额的占比，主要衡量金融机构向政府平台贷款的逾期情况；三是政府贷款收益率指标，是指国债收益率、政府平台贷款利率与基准贷款利率的差额，主要衡量金融机构的政府平台贷款对资产收益的影响程度。
3.风险防范工具
要加强对金融机构政府贷款的风险防范，主要是通过对金融机构政府贷款的损失拨备及期限管理等进行管理。一是金融机构政府贷款损失准备金充足率，是指金融机构的政府贷款实际计提准备与应提准备的比例，主要衡量金融机构在防范政府贷款损失方面的准备程度；二是金融机构政府贷款拨备覆盖率，是指金融机构政府贷款的一般准备、专项准备及特种准备金总额与政府贷款不良贷款的比例，其中政府贷款不良贷款可以包括政府平台贷款中进行展期的贷款金额，主要衡量金融机构在面对政府贷款坏账冲击时的风险覆盖程度；三是金融机构政府贷款迁徙率，是指（期初正常类政府贷款中转为不良贷款的金额+期初关注类政府贷款中转为不良贷款的金额）/（期初正常类政府贷款余额-期初正常类政府贷款期间减少金额+期初关注类政府贷款余额-期初关注类政府贷款期间减少金额），主要衡量金融机构对政府贷款风险变化的控制情况。
四、政策建议
1.加强中央对地方政府投融资的统一管理
中央政府必须加强对地方政府融资的统一控制，通过在中央设立专门的机构（如地方借款委员会）统一负责对地方政府融资的监管。根据地方政府的债务余额和财力状况等因素，充分论证举债的必要性，举债的资金、投向主要目的是为了满足提供充足公共服务的职能。在此基础上，对地方经济社会的发展规划实行严格的审批制度，增强执行刚性，一经审批不得随意改变。本届政府只能按照规划的设计要求来组织实施投资建设，以便控制过度投资、超前投资和与规划不符的项目投资，同时加强对地方政府每年的融资额度执行情况的监督。
2.健全债务信息公开披露制度
披露的内容需要全面反映地方政府的债务状况，既要反映政府债务收入及其结构分布（包括显性债务和隐性债务）、债务担保情况、债务使用情况、债务还本付息及延期情况、债务未来状况的发展预测等，还应及时报告有关地方政府偿债能力和债务活动的信息，如地方金融资产及其经营情况、公共设施的收费管理与运行情况、社会保险等基金的运营情况等。此外，在披露形式上不仅要包括下级政府对上级政府和对人大的披露，最重要的是要通过多种形式适度向社会公众披露地方政府债务情况，使人民大众成为真正的知情人。
3.推进财政投融资体制的改革和国债运作管理
在投融资体制改革中，要明确财政投融资与商业银行投融资的界限，既提高财政投融资的投资效益，又保障货币政策免受政策性金融业务的冲击。要规范、强化、整合债券市场，切断隐性的地方财政赤字融资渠道，切断企业和银行用信贷资金盲目投资的渠道，把有效的投资纳入到正常轨道上来。国债运作上可考虑实行“国债余额管理”制度，全国人大每年给财政部批准一个国债余额指标，这个指标是上一年国债余额加上本年度财政预算赤字之和。只要国债发行不突破余额，由财政部视市场情况灵活掌握发行规模和期限品种。
参考文献：
财政政策与金融政策篇8
[关键词]投融资；地方政策性投融资；投融资体系
[中图分类号]F830.59
[文献标识码]a
[文章编号]1002-736X(2009)08-0065-04
随着财税、金融、投资体制改革的深入和中央政府与地方政府投资范围的重新界定，地方政策性投融资的资金来源问题日益突出。如何拓展和增加新的资金筹措渠道，是一个亟需解决的问题。本文力图对目前地方政策性投融资的基本状况进行较为全面的剖析，并以此为基础.探索社会主义市场经济体制下，构建地方政策性投融资体系，以为地方政府部门决策提供新的思路。
一、地方政策性投融资理论概述
投资是社会和经济生活的血液，是经济活动主体为获取预期收益而投入经济要素以形成资产的活动。投资活动是社会再生产过程中极其重要的一环，它不仅决定着当前的经济增长，而且影响着经济和社会的未来，是关系国民经济和社会发展的问题。按经营目标的不同，投资可分为盈利性投资和政策性投资。盈利性投资又称经济性投资，在西方也常称为商业投资，是指通过生产经营而获取盈利所进行的投资，一般主要投入到生产或流通领域当中。经济性投资能带来盈利，担负着促进生产发展和社会进步的重要职能，同时也承担着一定的风险。政策性投资又称非盈利性投资，是指用于保证社会发展和群众生活需要，追求宏观经济效益和社会效益而不能带来经济盈利的投资。政策性投资不能带来经济效益，却能带来社会效益。商业性投资的终极目标是获取最大的剩余利润，在赢利性经济活动领域存在的都是这种投资。正是由于商业性投资的目的决定了其主体对微利和非盈利性生产项目没有兴趣，如对一些投资规模大、建设周期长、收益率相对较低的基础设施、部分基础产业等基础性项目，商业性投资一般不愿涉足。但这些项目一旦形成“瓶颈”势必严重影响一国经济的发展，因此从政府的角度考虑必须进行超前投资，大力发展。政策性投资就要承担商业性投资不愿介入或无力介入，而为适应国民经济发展所必须的投资。
地方政策性投融资资金，是依据国家产业政策和地区经济发展战略目标，用于地区内基础产业和基础设施及重点技术改造项目、不以盈利为主要目的(或者说按“保本微利”原则运用)的投融资资金。它包括单纯的政策性财政资金和以财政资金为后盾的政策性信贷资金两大类。跟经营性投融资金相比，地方政策性投融资资金具有如下特点。首先，该类资金一般由地方政府提供或保证，它的使用着眼于国家和地方的全局利益、长远利益，其重心在于宏观经济效益或社会效益，主要用于投资周期长、收益低、风险大的非竞争性产业的建设项目。其次，该类资金的政策优惠往往体现在较低的贷款利率、较长的贷款期限等贷款条件上，或者体现在资金供给程度上。因为在资金十分短缺的宏观背景下，资金的充足供给也是一种政策优惠。再次，该类资金的投入和运用，一般由金融机构或政府委托的投资公司来经营，变投资的行政管理为经济管理。因此，只有把政策性投融资资金的定义及其特点联系起来，才有可能比较全面、正确地把握其划分标准。
政策性投融资是政府为了实现其宏观目标，集中一定的财力物力，并广泛吸收企业和个人投资，用于政府指定项目建设的过程。从范围看，政策性投融资包括政策性融资与政策性投资两部分。政策性融资是以政府金融机构和政府债券为主要方式的融资活动。政策性投资是以社会效益为主，政府决策的投资活动。政策性投资通常集中于基础性项目，这些项目投资规模大、周期长、收益低，难以激起企业投资和个人投资的兴趣，因而要由政府决策，由政府负责融资。政策性融资与政府融资是等同的，都是以政府为主体进行的，以财政作担保。在中央层次上，开发银行负责政策性融资，它依法向商业银行发行金融债券，由商业银行按吸收存款额的一定比例认购，这样就可以把短期的居民储蓄转化为中长期投资，这是开发银行的一个功能。当然，转化途径还有一条，就是由政府向社会发行建设债券，由居民认购。居民进行储蓄行为、债券投资行为，还是消费行为，由利率、投资收益率、社会基准收益率决定。发行债券得到的资金由开发银行统一安排。此外，开发银行还经办预算内财政资金，办理国外政府及国际金融机构贷款或转贷款，向中央银行借款等。在地方层次上，投资公司负责政策性融资，它可以向社会发行一定数量的债券，也可以向银行借款。需要指出的是，政策性投资与政府投资是不同的。政府投资一般投向公益性项目，这类项目没有收入来源，虽然有些也收费，但大多自收自支，必须由政府动用财政资金进行投资。政策性投资以开发银行或投资公司为主体，开发银行或投资公司以参股、控股的形式进行投资。政府在进行政策性投资决策时要征求开发银行或投资公司的意见，开发银行或投资公司具有否决权。
政策性融资与政策性投资是相互联系的。政策性融资只能用于政策性投资，不能挪作它用，即二者具有统一性；政策性融资制约政策性投资，不能形成资金缺口，即二者具有单向制约性。这种制约不仅体现在数量结构上，而且还体现在期限结构上。把政策性融资与政策性投资结合起来研究，有助于项目的系统经营与管理。按照市场经济的运行规则，投资要先明确责任主体，先有法人后定项目，由法人负责筹划、建设、生产经营、归还债务及利息。故而，法人是政策性投融资体系的微观经济基础。
二、地方政策性投融资的现状
20世纪六七十年代，投资公司在西方国家纷纷出现，其主要职能：一是作为矫正市场的工具，贯彻政府产业政策；二是通过发行中长期公司债券，聚集低成本资金；三是投资注重社会效益，不刻意追求自身利益的最大化；四是以参股、控股投资为主，并对外提供贷款担保。和外国政策性投资机构相比，我国政策性投资机构产生的原因与背景有着明显的不同。我国政策性投资机构的基本特征有如下几个方面：一是我国政策性投资机构大多隶属于政府或者归计委(现为改革和发展委员会)等主管部门；二是作为政府授权的投资机构管理经营国有股权；三是资金来源以财政性资金为主，以金融机构借款、债券为辅；四是产生于我国经济转轨时期，不仅作为宏观调控工具，而且为实现政企分开创造条件；五是投资领域过于宽泛，公益性、竞争性、基础性项目都涉足；六是监管体系不健全，投资行为缺乏有效的法规约束。
地方政策性投融资可以说是伴随地方政府的建立而产生的，从20世纪50年代起，财政部门对国有企业实行小型技术措施改造贷款，这种贷款主要用于企业的技术改造，收取低于银行利率的利息属于财政资金的有偿使用，这一投融资活动的开展，调动了企业技术改造的积极性，提高了财政资金的使用效率，可以说这是政策性投融资的初始形式。从20世纪60年代起，支农周转金开始建立，对农业发展起到了积极的作用。从20世纪80年代，较全面地推行财政周转金制度。先后恢复和建立了支农周转金、支持工业企业周转金、支持商贸企业周转金、支持文教企业周转金和支持不发达地区周转金等，并形成了各种基金，对于扶持重点企业，促进经济发展起到积极作用。同时，还建立了专门或主要从事政策性投融资活动的机构，如经济技术开发公司、财务开发公司、投融资公司、信托公司等。
地方政策性投融资活动从偶然自发的活动，向经常的、制度化的活动转变，政策性投融资规模，由小到大，由间接兼营到组建专门机构投融资活动，可以看到，政策性投融资具有强大生命力，它不仅是一种政府行政行为，而且其产生和发展符合经济规律的客观要求；它不仅为增强地方政府宏观调控力度提供了有效的途径和有力的手段，而且对地方经济发展具有强大推动作用。
1998年以来，随着财政职能的转变，国家治理整顿金融秩序，从而停止了财政周转金。人们对地方政策性投融资产生不同的看法，同时也发现政策性投融资存在许多问题，需要解决。
1.认识模糊。对地方政策性投融资的性质和作用认识不一致。仅仅把政策性投融资当作弥补财政赤字，缓解财政困难的权宜之计，未能把财政性投融资当作政府宏观调控的工具。
2.职能含糊。改革开放以来，地方各级政府建立了数千个投融资机构，但是由于缺乏明确的职能定位，往往是政策性投融资与商业性投融资混合在一起，并在一定程度上存在冲击国家金融市场的现象。因此，这些职能定位含糊的投融资机构，往往被作为整顿的对象处理。
3.资金来源不足。目前有一定规模的主要是各类专项建设基金，如交通、电力等，但这些基金的筹集范围只能限定在本行业和本部门，能够筹集的规模与建设需要有较大差距，从社会或其他部门获取政策性融资则比较困难。地方政府所属投资公司不具备融资功能，无法进行政策性融资。邮政储蓄、社会保险、住房基金还不能作为地方政策性融资的来源。
4.政策性融资体系不健全。投融资总体上缺乏以国家产业政策、生产力布局规划等依据，项目上往往存在着目标不明、投向散乱、没有体现政策性取向、急功近利、随意性较大、大量政策性投融资回收困难等问题，并逐渐失去应有功能。
5.管理监督难度较大。由于政策性资金分散于各部门，且各部门及其投融资机构并不是明确地专门从事政策性投融资活动，而往往是政策性与商业性兼而有之，这种投融资机构在功能上的不明确，名义上可以通过商业性投融资活动弥补政策性资金的不足，但实际上经常是政策性投融资的商业化，再加上在分散体制下对政策性资金的筹集、使用、营运没有也很难建立起有效的监督管理机制，使地方政府的政策性投融资意图往往不能得到很好的贯彻实施。
三、发展地方政策性投融资的必然性
1.发展地方政策性投融资是健全地方政府职能的客观要求。在市场经济条件下，市场在资源配置中起基础性的作用，市场是现代社会活动与生机的主要源泉。但是市场不是万能的，它有许多与之俱来的缺陷，如公共产品提供不足，市场垄断对资源配置的扭曲，外部效应问题，信息不对称等。对此，必须由政府进行干预，以补充市场机制不足，实现资源的有效配置。
2.发展政策性投融资是社会主义市场经济的内在要求。政府在弥补市场缺陷的同时，还必须缓解瓶颈问题，加大对基础产业、公益性产业、高科技产业等领域的投融资。因此，建立和发展政策性投融资符合社会主义市场经济体制的客观规律。
3.建立地方政策性投融资体系，是实施地区产业政策，促进产业结构合理化、高级化的需要。经过多年来的快速增长，各地区的经济总量都已达到相当的规模，面临着结构调整的艰巨任务。各地区在全国统一的产业政策指导下，根据实际，制定和实施科学合理的产业政策，调整优化不合理的产业结构，克服经济发展的“瓶颈”制约，不断提高产业的技术层次，这对支撑一个地区经济的持续发展具有重要的战略意义。在这一过程中，地方政策性投融资体系由于其特定的优势和功能，可以扮演更为重要的角色，发挥更为重要的作用，成为地方政府产业政策最重要的执行载体，发挥其扶持重点产业，促进产业结构优化的特殊作用。
4.建立地方政策性投融资体系，是地方政府抑制“马太效应”、实现地区经济社会协调发展的重要手段。由于自然、历史和现实的原因，我国各地区经济和社会发展严重不平衡。即使是在一个省域内，不同地区间经济发展的水平也存在着很大的差异。而且，在市场经济体制条件下，由于市场机制的某些缺陷，使得“富者更富，穷者更穷”的“马太效应”更加明显。建立地方政策性投融资体系，可以对市场机制引导下的资金流向起逆向调节作用，推动落后地区加快发展，尽可能缩小地区间发展水平的差距，逐步实现地区经济社会的协调发展。
5.发展政策性投融资是投融资体制改革的必然要求。市场经济体制在我国确立之后，国家专业银行向商业银行转变成为客观必然，商业银行必然要遵循信用的安全性、流动性和盈利性原则，实行企业化经营和管理，政府不应直接干预商业银行的信用活动。特别是对于基础产业、公益性项目的投融资，必然要求政策性投融资尽快到位。
综上所述，发展和完善我国的政策性投资机构已迫在眉睫。按照我国投资体制改革和财政对称性转移支付制度的要求，地方政府对大中型基础设施和基础产业建设，按出资比例承担相应的投资，各省(区、市)为促进地方经济的整体发展，加大对基础设施和基础产业的投入，加快发展地方政策性投资机构，就成为必然的选择。
四、地方政策性投融资的原则
1.政策性原则。地方政策性投融资，是政府通过投融资行为来体现政策意图的有效途径。政策性是地方投融资体系的生命线和灵魂，体现着政府活动的目标，通过政策性投融资行为，有利于贯彻实施国家的产业政策，促进主体结构合理化；有利于贯彻实施地区发展战略，促进地区间经济发展协调与平衡，有利于增强政府投融资能力和宏观调控力度，贯彻实施宏观调控政策。
2.计划性原则。计划性是政策性投融资与市场性投融资的主要区别之一。政府在每年编制经济发展和财政预算的同时，制定投融资计划，报经同级人大批准，政府通过投融资计划来调控投融资规模和结构，从而发挥宏观调控的作用。
3.信用原则。政策性投融资活动是政府的信用功能。因此，它的构建和运行必须依据信用原则，遵循信用这一市场经济范畴内在客观规律，通过开展政策性投融资活动，为政府职能的转变创造条件，促进政府对资源配置过程由直接参与决定转变为间接调控管理。信用性是政策性投融资体系的基础。
五、构建地方政策性投融资体系
建立以地方政策性金融机构为中心的完善的地方政策性投融资体系需要一个较长的过程。在目前条件还不完全具备的情况下，可以先对现行的地方政策性投融资体系进行改造、规范和完善。这一方面是为今后建立地方政策性金融机构创造条件，积累经验；另一方面可以尽可能克服一些现行政策性投融资存在的弊病，更好地发挥现行地方政策性投融资在地方经济社会发展和地方政府调控经济中的重要作用。
1.健全地方政策性投融资机构，完善地方政策性投融资管理制度。首先对现有投融资机构进行规范重组，界定职能定位，划清政策性投融资机构与商业性投融资机构界限，明确政府投融资主体，将现各部门管理的政策性投融资机构，统一纳入政府政策性投融资大体系之内，共同构成一个密切配合，协调联动的有机整体，各级政府政策性投融资机构直接对本级政府负责，业务上按照上级政策性投融资机构的指导，编制政策性投融资预算，将政策性投融资主体取得的融资和安排的各项投融资统一编制到政策性投融资预算之中。
2.进一步完善政策性投融资方向。按照社会投融资的使用方向和不同投融资主体的投融资范围，以及各类投融资项目不同的经济效益、社会效益和市场需求等情况来看，政策性投融资方向应该是基础性项目、公益性项目以及结构优化和调整项目。(1)基础性项目投融资。政策性投融资应重点投向基础产业和基础设施建设。主要包括具有自然垄断性、建设周期长、投融资量大而收益较低的基础设施和需要政府进行重点扶植的基础工业项目，以及符合经济规模的支柱产业项目、高新技术产业项目。这类项目由政府集中必要的财力、物力，通过投融资主体进行投融资。基础性项目的投融资既要注重社会效益，又要讲究经济效益，按企业行为规则去运作。要充分发挥经济技术开发公司在地方基础性项目投融资中的主体作用。通过职能定位，使经济技术开发公司既成为地方政府投融资的主体，经过批准也成为重要的融资主体，并兼有政府投融资控股(参股公司)的职能。(2)公益性项目投融资。主要包括科技、教育、文化、卫生、体育、环保事业的投融资，以及政府机关的建设投融资。由于这些项目主要体现社会效益，必然要求实行政策性投融资。在市场条件下，即使是公益性项目投融资，也必须按照市场化的原则开发与经营，投融资产权有人格化的代表，经济技术开发公司要按照国家有关规定运作资金，开展业务，逐步实现投融资主体人格化，投融资行为市场化。(3)经济结构优化和调整投融资。市场失灵这种市场机制自身的缺陷，决定了仅靠市场这只“看不见的手”开调节经济是不行的，必须同时运用国家宏观调控这只“看得见的手”。因此，经济结构的优化和调整、对新兴产业的扶持以及高新技术产业的发展，都需要运用政策性投融资手段。
3.稳定政策性投融资的资金来源。政策性投融资作为与市场投融资相区别的投融资活动，具有其特殊性，政策性投融资只能活动在市场投融活动所排斥的低收益或根本无收益的领域。所以，其资金运用所获得的收益一般比较有限，这一特点决定它的资金来源比较可靠，资金来源渠道应该比较固定。从现实情况出发，政策性投融资的资金来源可由以下几个方面构成：财政回收的周转金和有偿使用金；财政部门委托银行办理的小型技措贷款，以及基本建设拨改贷等收回的贷款，这部分资金原来就是政策性投融资资金，应该成为新的政策性投融资体系资金来源的重要组成部分；财政逐年安排增加的投融资资金；财政安排的基本建设支出；从国内外金融市场筹措资金。
4.确立科学的考核评价指标。政策性投资机构应主要投资于基础产业，也可为实现政府特定的目标，投资于竞争性行业，它注重投资的外部效应，而非自身利益的最大化。因此，对于这种以增量投资为主的政策性投资机构，不能按一般国有企业，尤其是竞争性行业的企业标准来设定考核评价指标。否则，会导致政策性投资机构片面追求利润最大化，将政策性资金非政策化使用，从而违背政策性公司的本来职责。借鉴国外经验，结合我国实际情况，重点考核如下几个方面：第一，股权收益率(对投资各行业的股权收益进行综合考虑)；第二，基础设施、基础产业项目的资金投入比率；第三，对社会经济发展、就业的影响；第四，投资企业的财务实绩；第五，吸引、导向社会资金投入基础设施、基础产业、支柱产业情况。
5.建立有效的监督管理体系。地方政策性融资机构既不同于一般的商业银行和非银行金融机构，也不同于通常意义上的投资公司，因而除了机构本身董事会监督外，还必须由专门组成的管理委员会或小组承担。委员会或小组负责人可由地方政府领导担任，成员南地方政府经济综合部门负责人，如发改委、财政厅、人民银行以及其他有关厅局负责人参加。政府对政策性融资机构的管理主要体现在以下几个方面：一是政策性融资机构的新建与限消；二是政策性融资机构的职能、任务、经营活动领域、经营目标；三是政策性融资机构经营业绩的考核，是否实现政府的政策目标等。
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财政政策与金融政策篇9
关键词：财政金融协调配合；制造业；转型升级
中图分类号：F830文献标识码：B文章编号：1674-2265（2016）12-0073-04
一、引言
山东作为重要的工业大省，近年来，在扶持制造业发展、推动产业结构转型升级等方面取得了显著的进步。但同时，基层地区特别是欠发达地区制造业转型升级仍存在一些问题，如资金投入不足，来源渠道单一；研发能力不足，上下游不配套；扶持政策不足，覆盖面不够、针对性不强等，从而制约了山东省制造业转型升级进程。在目前经济增长下行、供给侧改革持续推进的背景下，制造业结构转型升级成为当前最为紧迫的任务。
本文从企i的微观视角出发，探寻财政金融在制造业转型升级中所发挥的基本作用以及它们如何在经济转型中协调配合。
二、财政金融合力推进制造业转型升级的主要实践
山东a纸业有限责任公司（以下简称a集团）是以秸秆制浆造纸综合利用为核心产业的大型集团化企业。作为国家第一批循环经济试点企业、国家第一批工业循环经济重大工程示范企业，该公司通过了国际质量、环境、职业健康与安全三合一管理体系认证和国家aaaa级标准化良好行为企业认证，多年来致力于技术自主创新和研发，建有部级企业技术中心，获得国家专利授权180余项，形成了独具特色的以秸秆为原料，以秸秆本色浆制品和黄腐酸肥料为主导产品的秸秆资源高值化深度利用模式，实现了工业深度融合与良性循环。
转型升级使企业发展与国家政策有了更高的契合点，特别在发展秸秆综合利用循环经济和节能环保等方面，a集团能够发挥多方面的引领和示范作用，近年来，企业多个项目不仅得到了补贴、税收优惠等多项政策扶持，同时也在技术革新、项目建设等方面得到了信贷部门的大力支持。以目前正在上马的秸秆综合造纸利用项目为例：
2009年该企业运作建设新生产线；2012年该项目获得国家发改委批复，项目总投资106亿元。该项目是绿色环保特征鲜明的资源综合利用项目，同时由于整个项目包含了制浆、造纸、制肥、环保、热电以及附属的原料堆场等多个子项目，项目投资大，建设周期长，企业面临较大的资金压力。为了缓解企业资金压力，2014年，借助人民银行搭建的银企合作平台，多家金融经过积极论证协商，组团为项目提供了79亿贷款支持。在企业自筹资金方面，该项目作为战略新兴和绿色循环产业项目，得到了国家在节能减排、转型升级等领域多项财政扶持累计7000余万元。在银团贷款方面，针对企业抵押担保不足问题，银行主动创新担保方式，为其开办了知识产权质押融资，运用企业110项专利权和34项注册商标专用权质押，截至目前银团贷款已到位77.4亿元。财政金融协调发力，有效支持了项目顺利建设，提升了供给水平，其发展模式和未来前景得到省委、省政府的高度评价和充分肯定，成为山东省企业供给侧改革和绿色循环发展的典范。
三、财政金融在制造业转型升级中的协调配合
a集团的成功说明财政和金融之间的协调配合对于推进制造业转型升级具有明显的积极作用。二者若做好协调配合，可以更有效地推进制造业转型升级。
（一）财政和金融在企业转型升级中的基本作用
通常情况下，财政政策工具在体现政府意图方面更为直接，对企业跟进速度更快，在企业转型升级萌芽阶段具有重要的催化和促发作用，在转型升级过程中具有重要的促进和引领作用。多数银行业金融机构（政策性银行除外）也是以追求效益最大化为目的的企业，因此在对制造业企业提供信贷支持过程中，除国家宏观调控政策导向因素外，不可避免地受银行自身经营效益等多重因素影响，更倾向于“锦上添花”而不情愿“雪中送炭”现象在所难免。但是，在制造业企业转型升级过程中，无论是从资金数量还是支持力度上，信贷资金都是企业除自有资金以外最为重要的资金来源，对支持企业转型升级具有不可替代的重要作用。
在企业转型升级中，需要财政与金融协调配合。金融领域通过引导资金流向希望扶植的行业、企业来支持产业结构的升级，比如对中小创新型企业的优惠贷款就属于结构安排，差别存款准备金也属此列。就具体的情况而言，要使金融工具有效发挥作用，其前提是政策信息应该公开、透明、及时和完整，包括宏观经济指标的可靠性和真实性、对未来走势的判读和预测、政策手段的目标清晰等，还包括货币自身隐含的价格、真实汇率水平、隐含的购买力水平、隐含的投资回报率等因素。积极的财政政策工具促进企业转型升级的主要手段包括结构性减税和优化财政支出结构等。由于地方政府没有税收立法权，财政政策落实到地方更多地集中于通过安排财政支出和转移支付来推进地方公共产品建设、促进民生工程、支持政府导向的项目投资等。
（二）财政和金融在制造业转型升级中的协调配合
实践中，商业银行面对中央银行货币政策的调整，根据自身的经营原则，对企业的贷款总量、投向及其利率浮动幅度做出相应调整。这一进程中，商业银行会从自身利益出发，增加利润、规避风险。而由于制造业尤其是传统制造业节能减排压力较大、自身发展受限等原因，商业银行多会规避对此行业的贷款。因此具体到制造业，除了要运用单独的信贷政策，如行业、地区限额配给等方式外，财政应该通过有效的财政贴息、风险补偿以及税收减免等政策措施，引导商业银行资金和社会资本投向有意进行转型升级的企业，缓解制造业企业转型升级的资金困难，推进制造业企业转型升级。
在推动制造业转型升级方面，财政与金融的协调互动落实到基层，主要是利用财政资金的杠杆作用以及财政金融内在属性和需求的契合性，实现财政帮扶措施与信贷政策和产品的对接。例如为企业贷款贴息、对支持地方经济发展的金融机构风险补偿及考核奖励、借助政府背景担保机构为部分企业提供贷款担保、政银税联手推出针对不同类型企业融资需求的金融创新产品来缓解企业融资难、设置引导基金丰富企业融资模式和拓宽融资渠道等方式。
四、财政金融合力推进制造业转型升级中存在的主要问题
一是宏观协调机制缺失。目前，政和金融在支持制造业转型升级过程中，结合点主要有贷款贴息、风险补偿、融资担保等具体操作。在具体项目的管理和实施中，财政部门与人民银行按照相关制度要求，建立相对明确的分工协作机制，但是在宏观层面缺少必要的常规协调机制，缺少对政策信息的及时沟通以及对涉及地方经济总体调控和助推制造业发展等全局性战略问题的综合研判，各自为战较多，协调配合较少，信息不对称问题突出，一定程度制约了两大调控政策在具体执行中的合力发挥。
二是市场化背景下财政帮扶政策逐步淡出，但税费偏重等问题依然存在，造成财政政策撬动作用有限。一方面，财政支持力度出现弱化趋势。为配合经济体制改革和运行机制完善，中央、省级财政针对制造业的补贴政策减少，补贴项目减少2/3，上级对于市级财政也不再要求强制配套。另一方面，税费负担依然较重。以山东某市为例，该市7成企业的毛利率不足20%，平均利润率约6%，但营业费用、管理费用和财务费用等三项费用约占主营收入的12%―15%，扣除所得税、增值税、城建税、房产税、土地使用税、水利建设基金、印花税等税负后净利润更少，企业可供留存分配和追加投入再生产的资金非常有限。同时，财政体系不完善，当前，该市政府性融资平台12家，总资产244.01亿元，负债95.26亿元，贷款余额4.61亿元，其中绝大部分投向南水北调水利设施和市政基础设施建设，而投向热电联产、新能源开发、资源综合利用等制造业的贷款不到15%。目前全市的ppp项目有21个，主要涉及教育卫生、市政建设、棚户区改造等领域，正式签约运作的只有2个，没有向制造业延伸。全市有政府背景的担保公司10家，但与银行合作比较多的只有6家。
三是在经济下行压力较大背景下，制造业企业较强的顺周期性集聚了较大金融风险，制约了金融领域政策作用的发挥。顺周期时，实体经济加速发展，制造业企业多积极争取银行信贷资金用于扩大产能，尤其是诸如纺织、轴承加工、板材加工等传统制造业。但当经济下行期，市场需求减少，企业利润下降，由此所产生的风险也开始暴露。首先，信贷风险整体防控压力加大，出险企业同比大幅增加，新增不良、垫款等大幅上升。其次，企业担保圈潜在较大风险。企业间担保关系错综复杂，在金融机构内部、金融机构之间以及县域存在程度不同的风险隐患。第三，信贷风险补偿基金贷款逐渐萎缩。由于不良贷款激增且得不到有效补偿，银行进一步缩减会员企业数，导致该业务呈逐渐萎缩态势。
五、财政金融合力推进制造业转型升级路径选择
财政和金融合力推进制造业转型升级，在制定出台相应政策时要加强顶层设计，统筹规划。一是要从战略高度和前瞻性方面出发。制造业发展在不同区域、不同时期、不同阶段对各类资源的需求是有较大差异的，在政策设计时要统筹各类资源要素，明确整体思路、基本导向、重点任务和目标。二是注重系统性、协调性和阶段性的结合。制造业发展政策不仅要有整体思路，更要系统谋划，加大政策之间的协调性，一定时期内既要保持政策的一致性与连贯，也要有阶段作用。三是突出重点，解决主要问题。要根据不同时期、不同行业设计针对性、有效性强的政策，解决企业最需要、最迫切的问题。
因此，最为理想的配合模式应为：财政更侧重“点”上发力，以更好地发挥催化剂、定心丸和四两拨千斤的作用；金融更侧重全程支持，真正成为助推制造业企业转型升级的坚强资金后盾；同时，在具体实施过程中，需要财政和金融协调配合，具体表现为启动阶段的催化和促动、中间阶段的风险补偿、周期结束后的正向激励等。应紧密结合地方实际，按照全面系统推进和抓住关键环节相结合、解决当前问题与着眼长远发展相结合、支持企业发展与实现优胜劣汰相结合、降低外部成本与企业内部挖潜相结合、降低企业成本与提高供给质量相结合的原则，聚焦供给侧，落实“三去一降一补”政策要求，特别是要注重财政加杠杆与金融去杠杆并重，进一步加强政策配合。短期政策应注重调结构和稳增长，落实有扶有控的差别化调控政策，积极引导企业化解燃眉之急、实现平稳转型；长期政策应着力构建财政政策与货币政策共同推进制造业转型升级的长效机制，助力体制机制构建，服务外部环境优化。
（一）短期政策：增投入、减负担、强保障、防风险
一是重点提升有效供给能力。在市县两级建立财政金融政策贯彻落实情况定期会商机制，加强信息沟通和磋商，凝聚政策合力，特别要在引导和推动制造业企业科技创新、产业结构调整和优化、企业精细化管理等方面，加大支持力度。二是全面降低税费和融资成本。全面加强财政金融在推进“降成本”方面的协调配合。把与行政职权相关的涉企收费作为减负核心环节。设定“减税期”，对制造业企业全面减税，超过减税期恢复正常税率征收，通过减税鼓励企业加快结构调整、转型升级。进一步降低制造业企业融资成本。三是设立“去产能”就业安置专项基金。加大“僵尸企业”改制力度。由政府、企业双方成立就业专项资金，中央财政加大转移支付力度，省级财政提高资金投入比例，困难企业根据经营情况缴纳一定比例的金额，作为职工安置的兜底资金，为“去产能”提供保障。四是落实风险防控和化解措施。针对企业债务结构分类施策，合理运用金融市场工具，逐步化解存量债务风险。支持适应市场发展并有持续经营能力，但暂时存在资金流转困难的企业以债务转移或置换等方式降低债务负担。探索市场化、法治化的债转股实施方案，推动企业债务重组。同时推进实体企业资产证券化，进一步盘活存量资金。
（二）中长期政策：补短板、调结构、增力度、重整治
一是针对补齐提高全要素生产率短板，完善政策协作机制。在引导资本、劳动等要素增加投入、提高贡献率的基础上，充分发挥财政金融在技术进步、管理水平、劳动力素质、生产要素使用效率及配置情况、企业制度和组织结构效能等方面的引导和促进作用，形成有利于提高全要素生产率的政策合力。二是围绕调整优化产业结构，强化政策协作效能。要将完善规划与细化落实相结合、扶持新兴与淘汰落后相结合，进一步密切财政金融协调配合。加快落实相关政策和规划，结合区域制造业转型升级重点需求，引导金融机构对高端制造业、制造业升级的关键领域资金需求设立专门贷款科目，完善贷款流程。进一步更新财政扶持方式，同时落实好税费减免等一系列长期扶持政策。三是立足国债发行、国库现金管理等政策结合点，加大政策协作力度。用足用活国债发行、国库现金管理等财政政策与货币政策结合点，增强政策辐射和联动功能。在适度增加国债发行规模、进一步丰富期限结构、更好地发挥逆周期调控作用的同时，注重国债发行对制造业转型升级的引领和推动作用。同时稳步推进从中央到地方的国库现金管理，将现金管理目标与推动供给侧改革特别是引导制造业转型升级相结合。四是聚焦增强制造业主体活力，完善激励约束机制。以供给侧经济学相关激励约束理论为指导，在建立激励机制激发企业活力方面加强协调配合，注重兼顾针对中小企业的激励措施，引导大型制造企业带动中小型配套企业共同升级。五是服务外部环境建设，加大配合整治力度。围绕落实“中国制造2025”规划，重点从优化市场环境、强化要素支撑两大领域着手布局，为后续转型升级的相关政策做好铺垫。保持稳增长与去杠杆的平衡，为优化企业债务结构、消除经济泡沫风险营造良好的财政金融环境。
参考文献：
[1]国务院关于印发《中国制造2025》的通知（国发[2015]28号）
[2]贾康，孟艳.关于财政政策与货币政策协调配合的简要认识[J].财政研究，2008，（6）.
[3]贾康.中国新供给学派对主流经济学理论的“破”与“立”[n].华夏时报，2015-11-27.
财政政策与金融政策篇10
最近的一次金融危机开始于2008年，2008年世界银行的《2009年全球经济展望》显示，2008年全球的GDp增长率为2.5%，2009年则回落到0.9%，远远低于2007年3.7%的增速。面对金融危机的巨大威胁，财政政策无疑是当前各国治理和应对危机最为有效的手段之一。我国先后出台了多项财政政策应对和治理金融危机，但是当前我国治理金融危机的财政政策的还有许多不足，具体表现在以下几个方面：
1.税收制度有待完善税收制度是保证国民经济正常运行的重要保障，倘若税收制度不健全，就容易导致企业的负担过重，最终致使政府税收减少或税收不足，具体体现在以下几方面：首先，企业所得税的优惠政策有待完善。就目前我国的税收制度而言，新办企业在一定程度上并没有对税收优惠政策起到实质性的作用，例如以新办的劳务服务公司为例，在其营业的第一年国家实行免税政策，但是在营业第一年新办服务公司很难实现盈利，因此就使得免税优惠政策难以发挥实质性作用。此外，我国在对企业实行免税优惠政策时，对其投资环保产业或项目的税收优惠政策相对较少，今后有待完善。其次，我国也需完善增值税设置。增值税是我国税收体系中的最大税种，但是我国自从设置增值税以来便伴随着重复课税问题，企业面对重复征税往往不堪重负。除此之外，我国出口退税政策的作用也未完全显现。当前除了禁止出口的商品或者援外出口商品，我国对其他出口商品一律实行零税率，但是在实际的操作中却将这些出口商品按照出口退税率进行计算，因此随着出口退税率的不断提升，我国要想实现出口商品整理零赋税的目标，可谓依然任重道远。
2.国债政策工具缺少有效性国债政策是国家财政政策的重要组成部分，国债政策工具的有效性如何直接影响到财政政策工具的作用，然而当前我国国债政策的有效性还有待进一步提高。首先，对于国债投资项目的管理有待完善。当前我国并未建立起一套完整的国债资金管理体系，对于国债资金的利用缺少监管机制的引导和制约，在国债投资项目中未建立起行之有效的决策体系，同时对项目执行也监管不力。其次，国债投资的乘数较低。我国国债投资侧重大规模项目和资金密集型项目，政府往往热衷于包揽基础设施建设等重大项目，使得国债投资的周期较长。此外，与大项目相比，国债投资对于劳动密集型产业或者中小规模的项目关注却不多，结果使得国债投资在促进居民消费方面效果不佳。
3.债务风险较大国家财政支出需要依据国债的发行量来反映债务依存度，其计算公式是“当年债务收入额/当年中央财政总支出×100%”。我国的国债是由中央财政负责发行、使用和控制的，而且中央财政的债务依存度有着较高的现实意义。因此，当我国的国债发行量较大时，债务的依存度就会过高，这就意味着财政支付需要依靠债务收入，于是这就会把财政置于一个极具风险性的位置之上，这样将对未来的发展构成威胁。例如审计署的资料显示，截至2010年底我国各地方政府的债务总额达到10.7万亿元，总额相当于国内生产总值GDp的27%，而且有的地区债务率超过了200%，这表明一些地方政府存在着严重的潜在风险。
二、完善治理金融危机的财政政策的建议
1.建立健全税收体系税收是国民经济的首要来源，要想完善治理金融危机的财政政策，首要的是健全税收体系。为此，国家首先可以适当调整企业所得税，充分发挥企业所得税的正向调节功能。对于新办企业和其他国内企业，国家可以实行合并内、外的税收方式，让国内的企业也可以享受到与外商投资企业同等的待遇，这一举措将有助于落实和统一税收优惠政策，而且在这种情况下，新办企业在执行减免税的规定后，就可以从收益的年度开始计算。此外，对于处于亏损状态的企业，国家也要让其享受到研发费用加计扣除政策的待遇。其次，国家也应适当延长亏损抵补的期限。我国应积极学习和借鉴西方在亏损抵补方面的相关做法，譬如当出现亏损的时候，要允许向前、后结转，这样可以延长向后结转的期限，还可以将纳税人出现的亏损抵完，将其当做年度经营利润的递补，也可以把它当做投资利润或者资本得利的递补。此外，国家还应该积极进行税收改革，革新原有税收政策，通过税收改革增加人民的收入，促使人们有更多的资金用于消费，从而扩大社会内需、拉动我国经济增长。
2.优化财政支出政策金融危机严重影响到经济的发展和人民的生活，我国要想应对和治理金融危机，需要优化财政支出政策。为此，国家首先要加大对农业的财政支出与投资，保证农业健康发展。农业是我国的基础性产业，保证农业可持续发展是应对和治理金融危机的重要前提，为此国家要将农业放到基础地位，适当增加对农民和农业的补贴，努力提升农村的现代化水平，全面推动农村改革，从而提高农业对金融危机的抵御能力，保证农业经济健康发展。其次，国家要加强对房地产行业的监管。房地产行业在某种程度上已绑架了我国的经济，据统计，2013年全国财政收入的30%来自于房地产行业，而地方财政收入的50%都源于房地产行业，此外2013年房地产行业的固定投资额更是占到了全国固定投资总额的1/4。当前我国的房价依然是居高不下，房地产市场的泡沫现象十分严重，依然盛行着“宁炒一座楼、不开一家厂”说法，因此相对于其他行业来说，房地产行业抵御金融危机的能力十分薄弱，一旦爆发金融危机后果不堪设想。因此国家要积极采取适度宽松的财政政策，加大廉租房、保障性住房的投入，以此来调节房地产行业的热度，降低我国的金融风险。
3.谨慎对待财政政策谨慎对待财政政策是有效治理和应对金融危机的关键。首先，我国要谨慎使用财政政策。通常情况下，在通货膨胀的时期国家需要采用紧缩性的财政政策，这将有助于增加税收、减少财政支出；而在紧急萧条时期或者在短期的需求调节中，国家可以采用扩张性的财政政策，这将有利于增加政府财政支出、促使经济复苏。其次，国家要将财政政策与货币政策综合运用。财政政策与金融政策的效应往往是相互补充的，因此国家要将两者综合运用，从而发挥其最大作用。譬如要实施积极的财政政策时，就要用宽松的货币政策作为辅助，这才有利于我国经济的平稳发展。而在调节货币政策与财政政策的实施总量时，通常情况下货币政策的总量所发挥的作用大于财政政策，但在特定情况下财政政策也可以满足调节总量，例如当经济萧条时，国家可采取减少税收、回购国债等政策来提高货币的供给量，刺激居民的消费。为此，国家要努力优化财政政策与货币政策的配合结构。
三、结语