耕地保护解决方案篇1
关键词：耕地保护主体；纳什均衡；蛛网理论；成本分析
一、博弈论及其在耕地保护中的应用
博弈论（Gametheory）又译为对策论，博弈论研究的是人与人之间利益相互制约下策略选择时的理性行为及相应结局[1]。博弈论是在1937年由美国数学家约翰冯纽受（Johnvonneumann）提出，运用旨在解释各种博弈的分析方法来解释政治与对手行为。所有的博弈有三点是共同的：局中人、策略与支付（或译为效用）。在博弈中每个参与者的目的是使利润最大化，博弈规则由法律框架决定，策略是每个参与者所有可能的行为，支付是参与者的利润或损失。
博弈论在耕地保护中有着重要应用，政府与农户都是博弈的局中人，为了便于分析，我们将首先讨论直接决策者——农户之间的策略博弈，且讨论是农户之间的完全信息动态博弈。完全信息动态博弈是指局中人对自己与其他的局中人的所有的与博弈有关的事前信息（策略空间、支付函数等）有充分的了解的有决策先后次序的博弈。
为了便于分析，农户可以简化为两个即为甲和乙，在初始阶段t0，耕地的机会成本大于耕地收益。对于甲和乙两个参与者，每个参与者都有两种战略：保护耕地或将耕地转化为其他用途。由于有两个参与者，每人都有两种战略，所以就有四种可能的结果：（1）都选择保护耕地；（2）都选择将耕地转化为其他用途；（3）甲选择保护耕地，乙选择将耕地转化为其他用途；（4）甲选择将耕地转化为其他用途，乙选择保护耕地。每个参与者都可以知道在这四种情况中的每一种情况下自己的结局。可以将每个参与者四种可能的结局列成博弈的结局矩阵（payoffmatrix）。参与者的处境是带有纳什均衡（nashequilibrium）特性的博弈，也即优势战略均衡[2]。
参与者都知道，无论对方怎样做，自己最好的选择是将耕地转化为其他用途，将保护希望寄托在对方身上，这样就实现两人的非零和博弈。但是，两人分别从自己的利益出发决策时的结果是耕地的大量侵占。
二、农户博弈行为的后果分析
粮食的生产周期较长，我们作如下假设：（1）从开始生产到生产出产品需要一定时间，而且在这段时间内生产规模无法改变；（2）本期的产量决定本期的价格；（3）本期价格决定下期产量。在分析时我们还假定土地是均质的，即单位面积耕地产出一定为u。在初始时期t0，甲和乙分别拥有面积为L1和L2的土地资源，耕地面积分别为C1和C2，此时粮食的价格为p0，供需均衡点的粮食童是a。对于任何一个决策者而言，效用最大化要求当单位面积边际收益（mL）大于单位面积耕地收益时，将耕地转化为其他用途，随耕地逐渐转化，边际收益递减，当单位面积耕地的边际收益高于单位面积非耕地收益时，达到均衡状态。
（一）农户单次博弈
每个参与者都会认识到，由于耕地面积减少，粮食供给量也随之减少，从而引起粮食价格上升，在时间为t时，效用最大化的实现可用下式表达：
Ut（max）=ptctu+f（L）dL
其中，pt和Ct是时间为t时粮食的价格和耕地面积；ml=
f（L）；Lt是时间为t时的非耕地的面积；Lt+Ct=tl，tl是土地总面积。
参与者的优势战略是在时间为t时将耕地面积减少至ml等于单位面积耕地的收益，但每一个参与者只能预计出自己的供给发生变动时粮食价格的相应变化。甲考虑到采取优势战略后，耕地面积由C1减少到C3，粮食供给由a0减少到a2，对应的粮食价格上升至pt1，al=a0-（C1-C3）u；同理，乙考虑到采取优势战略后，耕地面积由C2减少到C4，粮食供给由a0减少到a2，对应的粮食价格上升至pt2，a2=a0-（C2-C4）u，我们则看到由于双方都减少了耕地面积，粮食供给实际上由a0减少到a3，粮食价格上升至pt3，a3=a0-（C1+C2-C3-C4）u，此时单位面积非耕地的边际效益小于单位面积耕地的收益，双方都受到了不同程度的经济损失。
（二）农户多次博弈及其后果
在前面的分析中，粮食供给的减少导致粮食价格上升，同样出于利润最大化的考虑，在下轮博弈中，甲考虑采取优势战略，增加耕地面积至C5，粮食供给由a3增加到a4，粮食价格下降至pt4，a4=a3+（C5-C3）u；同理乙的优势战略中耕地面积增加至C6，粮食供给由a3增中到a5，粮食价格下降至pt5，a5=a3+（C6-C4）u，这样实际上双方都增加了耕地面积，粮食供给由a3增加到a6，粮食价格下降到pt4，此时单位面积非耕地的边际效益大于单位面积耕地的收益，双方仍然受到了不同程度的经济损失。
当这种博弈行为多次进行时，我们会观察到周期性的波动，当粮食价格上升时，耕地增加，耕地增加使下期粮食价格下降，粮食价格下降导致耕地减少，耕地的减少使粮食价格上升，开始新一轮循环。当决策者的数量逐渐增多时，耕地面积和粮食生产状况更将趋向无序，周期性的波动更为明显。这就是在自由市场中农户在没有政府参与时对于粮食生产的博弈。经过多次博弈形成了粮食生产的发散蛛网型结构[3~6]。
三、农户与政府在粮食生产的博弈
上述的农户之间在粮食生产的博弈只适用完全的自由市场，没有考虑政府这个局中人，而在现实的市场上政府这个局中人在粮食生产起到非常重要的作用，从而对耕地保护产生重要的影响。由于中国特殊的国情，农民没有完整的土地所有权，土地所有权属于集体经济组织所有，而集体经济组织主体不明确，政府对集体经济组织的影响特别大，政府的政策对粮食生产的影响特别大。下面我们来讨论中国的农户与政府在粮食生产的博弈，而且我们讨论的这些博弈都是完全信息动态博弈。
政府在农户多次博弈的粮食生产的发散蛛网型结构的结果中发现，粮价的不稳定导致社会不稳定，大量耕地非农化，造成耕地资源大量流失，危及国家粮食安全，不适应国家的可持续发展，同时大量耕地非农化也造成了经济系统的非效率的生产。国家出于经济有效率生产和稳定社会的角度出发，针对农户将耕地在耕地与非耕地之间频繁转化的策略，制定耕地的中部分不能转化的策略，如果转化这部分耕地将受到法律制裁。这部分耕地足以满足国家粮食安全，也即是基本农田，基本农田必须种植农作物。农户在国家强势的策略下，除去种植满足自己需要的粮食外，在粮食生产有利润时就大量生产，在粮食生产没有利润时，就进行休耕和撂荒。由于近几年农资生产成本和劳动力成本的日益升高，农产品收益日益降低，一度陷于亏损的泥潭，一部分的农户将基本农田撂荒，一部分的农户甚至直接非农化，他们的基本农田成为废弃土地，集体经济组织主体缺乏也无法使农户交出撂荒的基本农田，这样仍造成了粮食生产的发散蛛网型结构。
政府在农户再次博弈的粮食生产的发散蛛网型结构的结果中发现，仅靠基本农田的保护策略不能起到多大作用，必须把大量的农村城市化的居民手中的耕地收回到集体经济组织重新分配，大量的撂荒耕地进行农户之间的流转，最重要的是解决农产品收益亏损的问题。国家在下轮博弈中打出三个方面的策略。第一，继续完善基本农田的用途管制机制。第二，集体经济组织重新分配耕地，允许耕地进行农业用途的流转。第三，减免全部农业税费，按耕地面积多少象征性补贴。农户在这轮博弈中发现减免全部农业税费，按耕地面积多少象征性补贴仍不足满足农户追求社会平均利润的需要，一部分农户采取继续非农化策略，一部分农户采取流转自己耕地的策略，另一部分农户采取扩大种植规模，集约化生产的策略，但是粮食生产的成本与收益仍有巨大的亏损，粮食生产仍在较小规模上呈现发散蛛网型结构。2006—2010年粮食市场的产量就是明显的例证。
四、政府在对粮食生产进行补贴的三种方案
分析政府与农户在粮食生产上的多次博弈中，农户追求的耕地最大效用化与政府追求经济系统的最大有效率化生产和粮食安全的目标相悖，如何才能把非合作博弈转化为合作博弈呢？分析政府与农户博弈的核心在于粮食生产的利润与其他耕地和非耕地相比有巨大的亏损，农户不会为经济系统的最大有效率化生产和粮食安全买单。研究政府的策略，政府也不愿为经济系统的最大有效率化生产和粮食安全负主导作用，考虑到政府的公共服务的职能，政府应该是最主要的买单者。
政府作为稳定粮食生产的主要的买单者，应该补贴农户在粮食生产中与其他耕地和非耕地的亏损。政府如何补贴农户在粮食生产中与其他耕地和非耕地的亏损，我们认为有三种方案。
第一种补贴方案：政府补贴的金额必须保证粮食生产不亏损，计算公式为：p-C+a=0
公式中p、C和a分别为某种粮食农产品在单位面积上的总产值、总成本和总补贴。
第二种补贴方案：政府补贴的金额必须保证农户在粮食生产中与其他耕地平均收益一致，计算公式为：p-C+a=pa
公式中p、C和a分别为某种粮食农产品在单位面积上的总产值、总成本和总补贴，pa表示其他耕地单位面积的平均收益。
第三种补贴方案：政府补贴的金额必须保证农户在粮食生产中收益与社会平均收益率一致，计算公式为：=Ra
公式中p、C和a分别为某种粮食农产品在单位面积上的总产值、总成本和总补贴，Ra表示社会平均收益率，在统计上一般取当年的一年期的存款利率。
如果按第一种方案进行补贴，仅能保证农户在粮食生产时做到不赚不赔，农户在追求效用最大化的作用下，粮食生产积极性仍不会高，粮食生产仍呈现较小规模上呈现发散蛛网型特征，耕地撂荒仍有大面积发生。如果按第二种方案进行补贴，农户在粮食生产中可以获得与其他耕地平均收益一致的利润，加上粮食生产市场风险比其他农作物生产风险小，可以刺激农户发展粮食生产，仍有部分农户追求比农业生产更高的收益率，转移出农村，这部分留下的耕地可以通过集体经济组织的重新分配与流转而参与进粮食生产。这时粮食生产将随市场农产品的波动而波动，市场作用正常发挥，能保证经济系统的有效率化生产和社会的粮食安全。如果按第三种方案进行补贴，大多数农户考虑粮食生产市场风险比其他行业生产风险小，大量发展发展粮食生产，同时其他行业人员同样出于风险考虑，会大量流入粮食生产中，导致其他行业产值降低，社会平均收益率降低，进而导致社会无效率生产。按第三种方案进行补贴，成本极高，也不适用产业转移规律。
比较三种方案，第一方案到第三方案成本依次升高；在适用上第一方案与第二方案比较适用，第三方案不可能适用实际情况；在比较使用结果方面，第二方案最好，能达到经济系统的效率化生产和粮食安全，起到耕地保护的目的。
五、耕地保护成本的案例分析
重庆市黔江区位于重庆市的东南边缘，地处武陵山腹地。根据黔江区的粮食生产的农经资料[7]，我们可以计算出政府要达到经济系统的效率化生产和粮食安全的耕地保护的成本。由于在现阶段，政府的补贴水平较低，我们采用第一方案来计算耕地保护的成本，进行相关评价。由于农业补贴在2005年才开始出现，我们采取2005年的粮食生产的农经资料来计算耕地保护的成本（见表1），便可以发现耕地保护的成本并不低。
六、结论
在没有政府参与下的农户与农户的完全信息动态博弈的基础上，农户为了追求利润最大化，都选择将耕地转化为其他用途，导致耕地的大量侵占。这种博弈行为会随着粮食价格的波动而出现耕地数量的正相关变化，从而导致耕地面积和粮食生产状况周期性的波动更为明显，在经过多次博弈后形成了粮食生产的发散蛛网型结构。
政府与农户博弈的核心是在于粮食生产的利润与其他耕地和非耕地相比有巨大的亏损，为了避免耕地面积和粮食生产无序化，解决粮食生产的发散蛛网型结构，政府承担起耕地保护的最主要的实施主体。政府在对粮食生产进行的补贴有三种方案：粮食生产的收入必须保证与粮食生产成本一致；在粮食生产中耕地与其他耕地平均收益一致；在粮食生产中收益与社会平均收益率一致。在这三种方案中，其中第二方案能达到经济系统的效率化生产和粮食安全，起到耕地保护的目的。
参考文献
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耕地保护解决方案篇2
关键词：多目标决策；耕地保有量；预测耕地保护目标体系；鹤壁市
中图分类号：F323.211文献标识码：a文章编号：0439-8114（2014）17-4219-04
predictionofDemandsonCultivatedLandBasedonmulti-criteriaDecision
ZHaoSu-xia
（CollegeofSurveying&Landinformationengineering，HenanpolytechnicUniversity，Jiaozuo454000，Henan，China）
abstract：toensurethefoodsecurity，promotethesustainabledevelopmentofeconomyandbuildtheecologicalcivilization，Hebicitywastakenasanexampletoconstructfourdecisionschemesbasedontheforecastaboutthedemandandthesupplyofcultivatedland.theresultsshowedthatthesupplyofcultivatedlandwasgreaterthanthatofdemand.theresourcesofcultivatedlandwererelativelyabundantduringtheplanningperiodinHebicity.ConsideringthatthecityisoneofthenationalcirculareconomypilotcitiesandoneoftheurbanandruralintegrationpilotcitiesinHenanprovince，the"intensiverecycling"programwasrecommendedasthepreferredoptionandthe"acomprehensivewell-off"asanalternativeprogram.alotoflandwasneededforconstructioninaperiodoftime.themechanismofincreasingincomeandreducingexpenditureshouldbeestablished.theconnotativedevelopmentwastheinevitablechoice.multi-criteriadecisionmethodcoulddeeplyanalyzefactorsaffectingprotectionofcultivatedland.thepredictionresultsweremoreaccurate.itwillprovidescientificbasisforprotectionpolicyofcultivatedland，andplanningandeconomicdevelopmentoflanduse.
Keywords：multi-criteriadecision；demandofcultivatedland；predictionobjectivesystemofcultivatedlandconservation；Hebicity
耕地是土地资源的精华，是国家粮食安全最基本的战略资源，在一个相当长的时期内，耕地保护始终是我国土地利用的最根本问题[1]。耕地保护的程度不够会危及到粮食安全、社会稳定，保护过度又会影响到建设用地的供给。选择合理的耕地保护目标，已成为一个亟待解决的问题[2]。耕地保有量预测给出了耕地在未来使用的信息，因此，耕地保有量预测在协调各类用地矛盾和提高当地经济运转效率方面具有突出作用[3]。
耕地保护目标是一个由实现粮食安全、社会稳定和生态环境可持续发展所构成的多元目标体系[4]。本研究按照保障粮食安全、控制建设占用耕地与非建设性占用耕地并举、占补平衡、耕地保护数量与质量并重等要求，综合分析影响耕地供给和需求的多种因素，形成不同社会、经济和生态目标的耕地保护方案。为制定切实可行的耕地保护措施，实现鹤壁市社会经济的全面可持续发展提供科学依据。
1研究区概况及研究方法
1.1研究区概况
鹤壁市位于河南省北部，太行山东麓与华北平原交界处。地表形态复杂，地势西北高东南低，呈阶梯式变化，层次分明。基本地形由西北部山地区、中部丘陵岗地区、东部平原区和东南部泊洼地区组成。总面积2140.43km2。辖三区（鹤山区、山城区、淇滨区）两县（浚县、淇县）。鹤壁市2010年土地利用现状调查变更数据显示，其耕地面积为124420.17hm2，全市总人口159.37万人，人均耕地面积为780.70m2，比河南省人均耕地面积（813.33m2）低32.63m2。
1.2研究方法
1.2.1耕地需求量预测方法
1）耕地需求量测算。耕地需求量的大小主要受人口规模、人均粮食需求、粮食单产、复种指数、粮作比、自给率、耕地质量等因素的影响。它们之间的关系可用下式表示：
G=（a±B）/（D×K）
式中，G为耕地需求量；
a为鹤壁市自身对农产品的需求量；
B为农产品的调出（+）和调入（-）需求量；
D为耕地生产力水平；
K为复种指数。
2）耕地可供给量测算。耕地可供给量，包括耕地增加供给估算（包括开发、整理、复垦和农业结构调整）和耕地减少供给估算（包括建设占用耕地、生态退耕、农业结构调整和灾害毁地）。耕地保有量可以视为现有耕地加上开发、整理、复垦和农业结构调整增加耕地数量减去生态退耕、农业结构调整净减少耕地、灾毁耕地的数量。
1.2.2多目标决策方法多目标决策是对多个相互矛盾的目标进行科学、合理的选优，然后作出决策的理论和方法。它是20世纪70年代后迅速发展起来的管理科学的一个新的分支。多目标决策与只为了达到一个目标而从许多可行方案中选出最佳方案的一般决策有所不同[5]。在多目标决策中，要同时考虑多种目标，而这些目标往往是难以比较的，甚至是彼此矛盾的；一般很难使每个目标都达到最优，作出各方面都很满意的决策。多目标决策实质上是在各种目标之间和各种限制条件之间求得一种合理的妥协，这就是多目标决策方法最优化的过程[6，7]。
耕地保护是多目标的，耕地保有量规模确定是一个复杂的决策过程。本研究以保障国家粮食安全、促进经济可持续发展和建设生态文明为目标，考虑耕地的“占补平衡”、不断提高粮食综合生产能力等要求，分别进行耕地需求量和耕地可供给量的预测，在此基础上预测不同条件下的耕地需求量[8-11]。
1.3数据来源
文中所用2010年数据主要来源于第二次全国土地调查鹤壁市变更数据、《鹤壁市统计年鉴（2001-2010）》，有关耕地资源、复种指数、单产和粮作比的数据来源于2001-2009年鹤壁市土地利用变更调查结果和实地调查。
2耕地保护目标体系的构建
2.1耕地保护目标
按照耕地的保障作用，耕地保护目标主要包括以下几个方面。
2.1.1社会方面的目标耕地是民生之本，发展之基，是粮食安全和社会安全的重要保证。从这一角度分析，社会方面的目标主要包括两个方面：一是粮食安全目标，从鹤壁市实际出发，耕地的保护规模不仅要完全保证鹤壁市的粮食需求，还要尽可能地增加粮食调出量，提高对全省乃至全国的粮食保障能力；二是社会安全目标，要尽量少占或不占耕地，保证一定量的耕地，增加对耕地的投入，提高粮食单产水平，提高全市人民的生活消费水平，尽早实现小康社会目标。
2.1.2经济安全目标经济安全目标包括以下几个方面：一是耕地占用量目标，耕地保护要保障全市的发展和建设，合理确定城镇化、工业化、农业现代化、生态环境及基础建设等对耕地的合理需求量；二是对各业建设对耕地的需求合理分配，切实发挥土地对国民经济运行的宏观调整作用；三是围绕现有基本农田数量不减少、质量不降低及耕地占补平衡等目标，根据投入水平和资源潜力，确定耕地补充量目标；四是在各项建设尽量少占或不占耕地的前提下，发挥耕地资源的瓶颈制约作用，促进土地集约利用水平和利用效益的提高。
2.1.3生态安全目标一是生态退耕目标，要根据全市的实际，制定退耕标准和规模；二是土地开发整理复垦规模及其对中低产田的改造。
2.2影响耕地保护目标因素的分析及可控变量的选择
2.2.1耕地保护影响因素分析
1）社会方面。影响因素主要有：一是人口规模，人口越多，对耕地的需求量越大；二是粮食需求量，其主要受人均消费生活水平、农产品发展战略、粮食调出量、饲料工业用粮等方面的影响；三是耕地复种指数；四是耕地粮食单产水平；五是粮作比系数。
2）经济安全方面。对于经济安全方面的目标，影响因素主要有：一是土地集约利用水平，集约度越高，对耕地的占用量就越低；二是土地开发整理的投入水平，投入越大，补充耕地量就越大；三是各业非农建设用地占用耕地的速度和标准；四是农业结构调整的力度、范围和标准。
3）生态安全方面。对于生态安全方面的目标，影响的因素主要有：一是生态退耕的标准和规模；二是土地开发整理复垦的潜力、投入水平和规模。
2.2.2影响耕地保护目标的可控变量的选择从耕地保护目标影响因素出发，根据鹤壁市实际，分析确定单目标条件下的可控变量。
1）社会安全目标。因鹤壁市粮食完全自给，规划期间生活消费水平要达到小康水平，人口规模、饲料用粮、工业用粮、种子用粮和储备粮按照相关规划可直接确定，耕地复种指数不可能有较大的变化，粮作比系数也不会有较大的波动，因此选取对河南省粮食安全的保障程度（粮食调出量）和耕地单产水平作为可控变量，制定了基于不同粮食安全保障水平和耕地粮食单产增长水平下的耕地需求量规模（表1）。
2）经济安全目标。各业非农建设用地标准可按行业用地定额直接确定，城镇化、工业化、农业现代化等进程和趋势在既定发展战略下不会有较大波动，农业结构调整占用耕地从历史变动看比较稳定，上述因素难以作为可控变量。因此，从提高土地利用水平和效益出发，在少占或不占耕地前提下，选取土地集约利用程度作为可控变量，制定高、中、低3种集约水平下的耕地占用量（表2）。
3）生态安全目标。鹤壁市坡耕地面积数量稳定，退耕标准可以依据退耕还林条例、规划等确定，但退耕规模主要取决于生态退耕的范围；对于土地开发整理补充的耕地，鹤壁市土地开发整理后备资源的潜力不会有较大的变动，开发整理规模主要受投入水平的影响。因此，应选择生态退耕范围和土地开发整理复垦投入水平作为可控变量，确定全面退耕和适度退耕范围下的生态退耕量及中等投入和高投入水平下的土地开发整理复垦补充耕地量（表2）。
3基于多目标条件下的耕地保有量规模决策
3.1社会安全目标的决策
鹤壁市作为河南省乃至全国重要的粮食基地，在保障国家粮食安全方面发挥着重要的作用，同时考虑到鹤壁市目前的耕地复种指数及粮食单产水平较高的因素，结合规划期间社会生产力水平、科技水平的发展趋势，预计期内复种指数和耕地单产不会有较大的提高，否则会造成掠夺式经营，因此选取高保障水平（高调出量）、粮食耕地单产中增长和中等保障水平、粮食耕地单产中增长方案。
本方案从保证粮食综合生产能力的角度分析，采用基于粮食综合生产能力的耕地需求量，计算鹤壁市在不同增产水平、粮食保障水平下的耕地需求量（表1）。由表1可见，①粮食安全高等保障水平、粮食耕地单产高增长情况下：到2020年需9.93万hm2耕地；②粮食安全高等保障水平、粮食耕地单产中增长情况下：到2020年需10.73万hm2耕地；③粮食安全中等保障水平、粮食耕地单产高增长情况下：到2020年需9.71万hm2耕地；④粮食安全中等保障水平、粮食耕地单产中增长情况下：到2020年需10.49万hm2耕地。
3.2生态安全目标的决策
对于生态退耕规模，从鹤壁市财力、生态环境建设出发，选取适度退耕为最终方案。对于土地开发整理复垦规模，如前所述，鹤壁市规划期间资金供给大于需求，从资源潜力、改造中低产田、改善环境、占补平衡及生态环境资源可承受能力等因素考虑，确定采用中投入和高投入两种水平方案。
3.3经济安全目标的决策
根据预测，各项建设占用耕地量按照不同集约利用水平有高、中、低之分。如果按照低方案，可完全满足社会经济发展的用地需求，但规划促进土地集约利用的调控作用则发挥得很不够，没有很好地体现科学发展观和资源节约的要求。
按照中方案：交通、水利、能源、旅游、重大环保设施用地将得到很好的保证，中心城市、重点县城和重点建制镇发展用地也可得到重点保障，但一般建制镇、村镇建设用地将无法全部保障，规划执行过程中，一批效益不好、污染严重、不符合产业政策的企业将难以获得发展空间。
按照高方案，虽然科学发展观和资源节约的要求得到了充分体现，但受现有条件制约及当前城镇化、工业化进程加快的战略机遇和惯性需求，一部分重点项目实施难度较大，有可能加大用地方案执行的难度。
从科学性和可行性结合的角度，首先剔除低方案。考虑到目前全市土地利用水平和发达地区相比较低，仍有一定的潜力可挖，从保障发展和建设的角度，确定中集约和高集约利用水平两种方案。基于以上分析，从生态环境建设及保障全市发展和建设的角度出发，选取以下4种方案（表2）。
4耕地保有量的确定
根据上述预测和规划目标，综合考虑经济社会发展需要和土地供给能力，对鹤壁市耕地保有量提出4种建议方案，分别为“发展需求型”、“全面小康型”、“集约循环型”和“资源限制型”方案（表3）。4种方案的名称只代表土地调控的途径、方式和力度的相对差异。
1）“发展需求型”：根据经济社会发展对土地的实际需求，适当增加建设用地供给；土地利用模式有所改善，土地集约利用水平有所提高；但耕地面积有较大幅度减少。耕地保有量目标的确定应以耕地需求量的极限方案作为约束的底线。
2）“全面小康型”：统筹各业、各区域用地需求，严格控制建设用地供给；土地利用模式显著改善，土地集约利用水平明显提高；严格控制耕地面积的减少。
3）“集约循环型”：与“全面小康型”方案相比，进一步加大农村建设用地整理力度，减少城镇发展对耕地的占用。
4）“资源限制型”：围绕对国家粮食安全的保障，遏制耕地面积过快减少，特别是严格控制建设占用耕地，同时加大土地开发整理力度。
5小结与讨论
1）耕地保护最终目标是保障发展和建设，保障对全面建设小康社会目标的能力，实现社会、经济、生态的协调可持续发展。因此，其决策可按社会、经济和生态目标下的决策方案进行组合，形成最终的决策方案。
2）通过基于粮食综合生产能力的耕地需求量预测，到2020年末耕地需求量最大值为10.73万hm2，基于资源环境潜力的耕地可供给量最大值为12.42万hm2，耕地供大于求，说明鹤壁市在规划期内耕地资源相对充足，但是随着鹤壁市人口数量的不断增加，耕地保护形势仍然比较严峻。
3）针对鹤壁市社会安全目标、经济安全目标和生态安全目标耕地需求量预测结果，本研究列出了4个推荐方案，即发展需求型、全面小康型、集约循环型和资源限制型。根据预测结果，耕地保有量目标的确定应以耕地生产潜力小的极限方案作为约束的底线（方案1），考虑到鹤壁市作为国家循环经济试点城市和河南省城乡一体化试点的实际情况，今后将大力发展循环经济，推进城乡一体化进程，因此，推荐“集约循环型”方案为首选方案（12.42万hm2），“全面小康型”作为备选方案（12.33万hm2）。
4）当前和未来一个时期是鹤壁市全面建设小康社会、奋力实现“率先崛起”、“发展大工业、实现大发展，构建现代产业基础和现代城市骨架”的关键时期。在未来一段时间内仍需占用大量建设用地，因此应建立开源节流机制，走内涵挖潜发展的道路。
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耕地保护解决方案篇3
一是加强领导，多方式、全方位加大宣传力度，提高工作进度，力争在2009年5月20日前完成农村土地电查工作，2009年6月30日前完成城镇调查工作。
二是领导小组办公室加强日常组织和协调工作，加强对作业队和各乡镇工作完成情况进行督促检查，保证调查工作达到国家的质量要求。
三是各乡镇要积极配合，组织工作力量，全面完成辖区内的调查工作。
二、认真完成我县第二轮土地利用总体规划修编和基本农田划定、保护工作
一是加强对土地利用总体规划修编工作的组织领导，把土地利用总体规划修编工作摆上重要议事日程，加大宣传动员力度，积极调动各乡镇、村的力量，按时按质完成我县的土地利用总体规划修编工作。
二是在把握好基本要求的基础上，科学规划好我县的土地利用总体规划修编工作。今后一段时期，是我县加快各项基础设施建设，促进经济快速发展的时期，对土地资源的占用不可避免。在土地利用总体规划修编工作中长远考虑，科学规划，消除总体规划中制约经济发展的不合理因素，解决好保吃饭和保发展之间的矛盾，将我县的土地利用总体规划修编成既达到国家的要求，又能较好地服务于县域经济建设的规划，而不是制约我县经济发展的规划。科学分解并层层落实规划指标，严格控制建设用地规模，合理调整建设用地结构。按照“严控总量、盘活存量、用好增量”的原则，合理安排城镇工矿、农村居民点和基础设施用地规模。将农村宅基地纳入规划统筹考虑，既要有规模保障，也要有标准控制。对各类基础设施项目进行重要性排序，区分轻重缓急，强化规划引导和调控。合理调控城镇工矿用地增长规模和时序，优化工矿用地结构和布局，改变布局分散、粗放低效的现状，防止过度扩张。
三是切实把握土地利用总体规划修编的基本要求，严格落实耕地和基本农田保护目标。坚持最严格的耕地保护制度，落实耕地保护责任，建立以各级政府为主的耕地保护责任目标考核制度，严格考核措施，完善政府领导下的部门联动机制，分工负责，齐抓共管，保持我县至2010年耕地保有量56440公顷（846602亩），基本农田保护面积49800公顷（747000亩）；2020年耕地保有量为55830公顷（837452亩），基本农田保护面积49800公顷（747000亩）的目标。严格控制耕地流失，加强对非农建设占用耕地的控制，严格落实建设占用补充耕地责任制，坚持“先补后占”。加强耕地质量建设，切实转变耕地保护思路，将耕地保护由单纯的数量保护转向数量、质量和生态全面管护。加大土地整理力度，稳步提高耕地综合生产能力。以农用地分等定级成果为依据，加强对占用和补充耕地的评价分析，从数量和产能方面严格考核耕地占补平衡。进一步严格基本农田保护，在规定期限内完成基本农田调整划定，调整后的基本农田数量不低于上一级规划确定的指标，平均等别要高于调整前的平均等别，并不折不扣地落实到地块和农户。
三、按照要求，稳步推进农村土地确权、登记、颁证工作
农村土地确权登记颁证是明晰农村土地产权，推进农村改革、统筹城乡发展、保护农民权益、稳定农村社会的必然要求。十七届三中全会作出的《决定》针对健全严格规范的农村土地管理制度，提出要“搞好农村土地确权、登记、颁证工作”。因此，要结合第二次全国土地调查，按照国土资源部的要求和部署，采取有效措施，稳步推进农村土地确权登记发证工作。
一是组织摸底调查，摸清我县农村土地确权登记发证工作的现状，制定切实可行的方案。
二是认真组织领导，加强协调，按照方案稳步推进农村集体土地所有权、集体建设用地使用权和宅基地使用权的确权、登记、颁证工作，基本实现我县农村集体土地登记发证全覆盖。
四、抓好用地保障，服务于经济建设
一是认真做好20*年已报批的404亩建设用地的供地工作，除基础设施用地外，其余的严格按招拍挂制度进行供地，将每一寸土地用到实处，用出效益。
二是积极向国家争取用地政策、争取用地指标，保障各类建设项目用地。
三是通过节约集约用地一系列措施，挖掘用地潜力，提高用地对发展的保障能力，满足经济社会发展对用地的需求。通过土地利用总体规划，对各业各类用地作出统筹安排，协调好、统筹好各类用地之间的矛盾。
四是认真研究国家扩大内需的政策，积极采取措施做好各项重点项目建设的用地保障，服务好经济建设。
五、积极争取和认真实施好土地开发整理项目
一是认真实施好在建项目。目前，由国土资源部批准立项，总投资3318.89万元的三川镇2万亩农田整理项目已在实施中，通过加强对项目工程的监督，高质量地按时完成该项目的建设任务，发挥好项目效益。
二是积极争取，加大项目储备力度。积极争取已被省国土资源厅列入了项目储备库的涛源乡上六土地整理项目和羊坪乡土地整理项目得到立项实施。继续争取片角耕地占补平衡项目和永北镇土地整理项目得到立项，并在全县范围内选择符合条件的项目上报争取立项。
六、强化矿产资源管理
一是认真贯彻落实省政府出台的《云南省探矿权采矿权管理办法》、《云南省矿产资源有偿使用费征收和使用办法》和《云南省矿业权交易办法》等三个办法，转变管理方式、管理思路，加大监管力度和矿产资源规费收缴力度，促进我县矿业权的又好又快发展。
二是开展专项行动，加大对私挖烂采的打击力度，进一步整顿和规范矿产资源开发秩序。重点对期纳、程海、六德、顺州、三川等乡镇无采矿许可证的小采石场、采砂场、砖厂和未在丽江登记备案，探矿许可证和安全生产许可证不清的探矿企业（探矿权所有人）（项目）进行认真清理，该整合的整合，该关闭整改的关闭整改，该取缔的取缔，并对死恢复燃的非法矿点（洞）给予坚决炸封和打击，全面整顿规范我县的矿产资源秩序。
三是做好煤矿企业采矿许可证延续登记的服务工作，并加强对各煤矿企业采矿许可证延续登记期间安全生产的监督检查。积极配合经济局做好煤矿的整合工作。
四是按照要求,按时按质完成好矿产资源的第二轮规划修编工作。
七、进一步加强地质灾害防治工作
一是进一步完善地质灾害防治方案和应急预案，建立健全监测预报网络，确保监测预报网络的信息畅通，及时预报灾害信息。严格执行各项制度，加大汛期巡查力度，开展好灾害应急调查和地质灾害“两卡”的发放，打牢基础工作，防范灾害的发生。
二是做好争取立项治理工作。筛选条件成熟的项目上报，争取立项实施，通过工程治理和生物治理，改善灾害点周围群众的居住环境。
八、强化执法监察，规范国土资源秩序
一是加强对国土资源巡查员的管理，充分发挥好巡查员情况熟悉、反应迅速的特点，加大巡查力度，及时发现，及时制止，把问题解决在萌芽状态中。
耕地保护解决方案篇4
（征求意见稿）
为全面贯彻落实关于耕地保护工作重要指示精神，根据《国务院办公厅关于坚决制止耕地“非农化”行为的通知》（国办发明电〔2020〕24号）、《关于防止耕地“非粮化”稳定粮食生产的意见》（国办发〔2020〕44号）、《浙江省人民政府办公厅关于坚决制止耕地“非农化”防止耕地“非粮化”稳定粮食生产的意见》（浙政办发〔2021〕6号）精神和省市有关通知要求，结合我区实际，特制定本工作方案。
一、工作目标
坚决贯彻落实党中央、国务院和省委省政府的决策部署，严格保护耕地，主要在永久基本农田特别是粮食生产功能区，分类稳妥有序推进“两非”清理腾退和调整优化工作，同时进一步提升耕地质量，推进高效利用，健全长效管护机制，确保2022年底前全面完成，全区粮食生产功能区面积不少于16.88万亩，储备补划区1.5万亩；年粮食播种面积和总产量分别稳定在23.1万亩和10.3万吨以上。
二、基本原则
——坚持分类指导、稳妥推进。按整治方案稳妥有序推进，坚持实事求是、分类施策、分步处置，不搞一刀切，把握好工作节奏和重点，采取“一区一策”的办法逐个逐块处置，由易到难、压茬推进，妥善处理各方关系，维护社会稳定和农业生产稳定。
——坚持依法依规、属地管理。严把法律法规、政策要求关，使各项工作于法有据，对严重破坏耕地的违法违规行为，依法依规予以处置。明确属地区域内粮食生产功能区管护和种粮保护责任，突出当地重点整治类型、整治目标，细化任务和时间节点，确保耕地数量不减少、质量不降低。
——坚持调补平衡、稳定产业。充分尊重农业产业结构调整、农民自主经营意愿等时展特点，科学合理调补粮食生产功能区范围，鼓励发展粮食和其他农业主导、特色产业，保障农民持续增收，确保生态改善和绿色农业可持续发展。
三、整治优化范围
（一）建房（不含粮食生产配套设施用房，下同）、基础设施建设、取土、挖沙、堆放固体废弃物或者从事其他活动等导致粮食生产功能区“非农化”或者毁坏种植条件的；
（二）种植苗（树）木、花卉、草皮的；
（三）种植水果、茶叶等多年生经济作物的；
（四）挖塘养殖水产的；
（五）因土地利用总体规划调整被划定为允许建设区、有条件建设区的；
（六）涉及生态保护红线、饮用水水源保护地等不允许进行农业生产的；
（七）因区块面积、立地条件、土壤肥力、污染状况等原因，不符合粮食生产功能区基本要求的；
（八）其他情形需要整治优化的。
以上一、五、六、七、八类建议调整优化，二类应清理腾退，三、四类应以稳定优化当地农业产业为前提，采取调整优化为主、清理腾退为辅相结合的整治方式。
四、主要任务
（一）制定整治方案。根据本次全区专项整治行动部署，各镇街要在耕地“非粮化”调查的基础上制定具体整治方案，全面调查掌握粮食生产功能区现状，突出当地重点整治类型、整治目标，细化任务要求和时间要求，并要利用最新国土调查成果等信息数据和技术手段，分类施策，确保整治工作有序推进。（职责分工：各镇街负责摸底调查和制定整治优化方案，区农业农村局牵头指导检查，区规划和自然资源分局配合）
（二）组织清理腾退。根据粮食生产功能区“非农化”“非粮化”不同情形，采取“一区一策”，逐个逐块稳妥有序推进清理腾退。要采取先易后难的办法，首先从容易清理腾退的、生产基础条件损坏较轻的、土地租赁合同即将到期的开始，并创造条件抓紧向其他粮食生产功能区推开。通过采取作物（堆放物）移除、客土回填、土壤修复、基础设施建设等措施，恢复粮食生产条件。对严重破坏粮食生产功能区的违法违规行为，要依法予以处置。（职责分工：各镇街负责实施清理腾退工作，区农业农村局、区规划和自然资源分局负责指导、监督和执法等工作）
（三）开展调整优化。对确实难以清理腾退或不符合要求的地块，要按照“总量不减、质量不降、集中连片、局部调整”原则进行调整优化。加强与国土空间规划相衔接，确保调整优化的粮食生产功能区落地于符合条件的高标准农田和永久基本农田范围。严格把握调整优化需补充划入地块的数量和质量，必须集中连片，或与其他功能区相连，满足平原地区连片100亩、山区连片50亩以上的规定。或调整后的原粮食功能区不符合要求的，可整体进行调整补划。粮食功能区调补以属地自行平衡为主，特殊情况确实无法落实补划面积的，可申请全区统筹。（职责分工：各镇街负责实施调整优化工作，区农业农村局、区规划和自然资源分局负责指导、监督等工作）
（四）坚决遏制增量。要坚决遏制耕地“非农化”“非粮化”新增问题发生，防止“大棚房”问题反弹。区级有关部门按照各自职责，落实管控措施，强化监管核查，加强对占用耕地挖湖挖河、建设湿地公园和水利景观等项目的审核，对项目必要性、科学性进行充分论证，切实加强源头控制。对发现分别在2020年9月10日、11月4日以后发生的耕地“非农化”“非粮化”问题，要立即采取措施，发现一起、制止一起、查处一起，全力处置到位，确保问题零新增。（职责分工：各镇街负责日常监督、巡查管理，区规划和自然资源分局负责执法等工作）
（五）大力整治抛荒。对发现的耕地抛荒问题，落实责任清单，明确责任单位或责任人，坚决依法依规恢复农业生产，确保2021年底前整治到位（所有耕地抛荒问题）。对交通较为方便或耕种条件较好的抛荒耕地，要积极引导承包地经营权规范有序流转，鼓励采取代耕代种、集中流转、托管服务等形式开展生产。对不愿意委托代耕代种或流转，弃耕抛荒的，要采取措施让撂荒农户履行耕种义务，限期恢复耕种。对因污染产生或耕种条件较差的抛荒耕地，要区分情况，选择水稻、旱粮、经作等适宜的农作物种植，切实加以整改。对已经办理审批手续的非农业建设占用耕地一年内不用而又可以耕种并收获的，应当恢复耕种。要规范耕地流转合同，明确耕地利用和防止抛荒的责任和要求，杜绝流转地抛荒。（职责分工：各镇街负责实施抛荒整治，区农业农村局、区规划和自然资源分局负责指导、监督等工作）
（六）强化质量建设。要严格坚持粮食生产功能区建设标准，加强整治优化后粮食生产功能区质量建设管理。按照因缺补缺的原则，根据种植水稻的高质量要求推进沟、渠、路等基础设施改善，开展水稻育秧、稻谷烘干、农机服务等生产服务设施配套建设。要采取种植绿肥、秸秆还田、增施有机肥等措施，提升耕地地力，并推广应用经粮轮作等高效种植模式。（职责分工：各镇街、村（社区）负责质量建设和种植管理，区农业农村局负责技术指导、支持等工作）
（七）严格用途管制。坚持农地农用、粮地粮用，合理安排农业生产力布局，明确区域土地利用要求，明确耕地利用优先序，不能单纯以经济效益来确定耕地用途。特别要严格保持粮食生产功能区种粮属性，确保每年至少种植一季粮食作物，主要种植水稻。永久基本农田重点用于粮食生产，特别是保障水稻、大小麦、玉米、豆类、薯类等农作物种植面积。一般耕地主要用于粮食、蔬菜、油菜、棉花、糖料等农产品及饲草饲料生产。耕地在优先满足粮食和食用农产品生产的前提下，适度用于非食用农产品生产。建立健全工商资本流转土地资格审查和项目审核制度，加强用途管制，强化租赁耕地监测监管。（职责分工：各镇街负责严格管控耕地用途，区规划和自然资源分局、区农业农村局负责监督管理等工作）
（八）健全长效机制。要全面加强和落实粮食生产功能区管护责任，明确责任分工和管护要求。严格执行《浙江省粮食生产功能区占用补划审核规程（试行）》，规范粮食生产功能区占用审核程序，占用补划粮食生产功能区要严格按照“先补后占”的原则和“数量不减、质量不降、标准不变”的要求落实，确保占补平衡。建立粮食生产功能区利用情况动态监测体系，引导农户季季种足种好粮食。制订新一轮种粮鼓励政策和激励机制，进一步提振农民种粮特别是种植水稻积极性。（职责分工：各镇街负责粮食功能区建设与管理，区农业农村局负责耕地地力提升、生产技术推广和粮食功能区占补等建设管理工作，区规划和自然资源分局负责粮食功能区内耕地保护等工作，区发改、财政、住建、交通、粮食、电力等部门按照各自职责，共同做好粮食功能区建设与保护的相关工作）
五、实施步骤
（一）动员发动阶段（2021年2月—2021年4月）。做好粮食功能区整治优化工作动员部署和摸底调查，摸清各镇街所辖粮食功能区生产管护现状、土地流转等情况。同时，调查并建立耕地“非粮化”数据库，制定专项整治行动方案，明确整治目标任务和政策措施。
（二）集中整治阶段（2021年5月—2022年9月）。各镇街组织实施辖区内粮食功能区整治优化工作，落实“一区一策”具体整治方案，并于2021年6月底前报区农业农村局。同时，定期组织区级督导检查，及时反馈上报工作进度和阶段性总结报告，按时保质完成整改优化，要求2021年底前完成40%以上，2022年9月底前全面完成。
（三）评估验收阶段（2022年10—2022年12月）。按照《浙江省粮食生产功能区建设标准及验收认定办法》等上级要求，组织整治验收，对通过上级核验的，区政府印发补划调整粮食功能区认定文件，设立永久性保护标志，并完成上图入库等后续管理工作。同时，总结经验做法，巩固整治成果，为持续推进耕地整治打下良好基础。
六、奖惩措施
（一）执行约束制度
1.对农业生产扶持政策进行认真梳理，及时纠正不符合《通知》《意见》精神的扶持政策。涉及耕地“非农化”、“非粮化”和不符合耕地用途管制的农业生产经营活动，原则上不予安排财政扶持资金、项目或设施农用地审批。
2.对粮食功能区内种植苗木、多年生经济作物等拟纳入整治但不主动整改的生产主体，执行“三不”约束制度。（1）种植苗木的不再核发种苗生产经营许可证。（2）种植非粮作物生产基地、种植经营户不得享受各类政策性补贴。（3）种植非粮作物的种植经营户不得参与政府组织的各类评比活动。同时，对拒不接受劝告和整改的，应将其纳入信用黑名单，并建议市场监管部门将其列入违法失信企业名单。
3.对流转经营权人抛荒2年以上的，依法终止耕地流转合同，取消抛荒耕地承包农户的耕地地力保护补贴。
4.对未完成粮食功能区整治和粮食生产任务镇街和建制村，取消年终综合先进评比资格，原则上不得享受各类农业农村项目的申报和补助。
（二）实行激励政策
1.工作经费奖励。对苗木、多年生经作物、鱼塘完成清退整治并恢复种粮的，经验收通过后，区财政统一给予每亩3000元的工作经费奖励。
2.整治项目扶持。对清理腾退或调整优化后，需通过沟渠路等基础设施改造和土壤质量提升等方式恢复种粮条件的，按粮食功能区提标改造项目每亩4000元补助标准给予扶持，不足资金由镇街落实。
3.加强管护力度。结合耕地保护补偿机制完善工作，落实耕地（粮食生产功能区）保护补偿资金。
粮食生产功能区外的永久基本农田“非粮化”整治参照执行。对新增两非情况不予补助。
七、保障措施
（一）加强组织领导。切实提高思想认识，严格实行耕地保护，以耕地数量、质量、生态“三位一体”保护为目标，坚决防止粮食功能区“非粮化”，守住耕地红线，打牢粮食安全根基。建立健全工作体系，成立区粮食功能区整治优化专项行动领导小组，下设办公室，负责推进粮食功能区整治优化以及日常管理、督查考核等工作。各镇街也要成立相应的组织机构，明确职责分工，落实工作责任。
（二）压实工作责任。建立党政主要负责人双负责机制，镇街及平台要扛起保障粮食安全的政治责任和粮食功能区管护利用的主体责任。区规划和自然资源分局负责做好空间规划编制，抓好土地整治项目，查处违法用地案件等工作，切实履行耕地保护职责；区农业农村局负责做好耕地质量提升、复耕复种技术指导和土地流转管理等工作；其他各部门按照自身职责，配合做好耕地保护等工作。
（三）强化监督执纪。各有关单位在专项行动中发现的违纪违法问题线索，要及时向纪检监察机关移送，依法依规抓好工作落实的监督和干部失职失责的问责。并及时督查指导工作开展，对专项工作不力、推诿扯皮、避重就轻、进展缓慢的，予以公开通报、约谈；对禁而不止、弄虚作假、瞒报漏报、压案不查的，依法依纪严肃处理，以铁的纪律为专项整治工作保驾护航。
（四）加大宣传引导。要加大宣传力度，引导广大人民群众深刻认识保护耕地、保障粮食安全的极端重要性，营造良好的专项整治社会舆论氛围，并自觉接受群众监督、舆论监督，及时回应群众诉求，及时化解矛盾纠纷。同时，建立信息报送制度，做好信息汇总和统计分析，逐级报告进展情况、存在的问题及整治成果，及时总结宣传典型案例，表彰工作先进。
附件：余杭区粮食生产功能区拟整治优化任务分解表
附件：
余杭区粮食生产功能区拟整治优化任务分解表
单位：亩、个
序号
镇街
永久基本农田面积
需整治优化粮功区个数
粮功区认定面积
整治优化任务
计划储备面积
耕地抛荒整治面积
整治优化面积
其中建议清理腾退
其中建议调整优化
1
余杭街道
53621
75
38106
13870
5020
8850
2000
141
2
闲林街道
5020
现无粮功区
740
3
仓前街道
26797
39
14415
4820
2750
2070
2800
1605
4
中泰街道
13866
12
4513
3150
1920
1230
700
1741
5
五常街道
1203
现无粮功区
179
6
良渚街道
47499
74
25297
11790
6410
5380
2000
411
7
仁和街道
43496
65
26040
15930
6890
9040
1600
883
8
瓶窑镇
46626
39
23503
10030
5710
4320
2700
657
9
径山镇
53137
70
31948
20080
12680
7400
2000
125
10
黄湖镇
14485
5
3359
1770
1050
720
700
34
11
鸬鸟镇
10542
12
1637
1140
830
310
500
187
12
百丈镇
4459
现无粮功区
31
合计
320751
391
168818
82580
43260
39320
15000
6734
耕地保护解决方案篇5
关键词：非法占用农用地罪；犯罪客体；生态利益；农用地
非法占用农用地罪最初被规定为非法占用耕地罪。2001年全国人大常委会通过立法解释，将该罪规定为非法占用农用地罪。根据法律的规定，该罪是结果犯，其犯罪客体是社会管理秩序，犯罪对象是农用地。在环境时代，当环境法益成为独立的法益并被纳入公共利益范畴之际，我国刑法有关非法占用农用地罪的规定是否合理、科学，值得深入分析和思考。
一、非法占用农用地罪犯罪对象的分析
（一）非法占用农用地罪犯罪对象由耕地到农用地的演变
农业在我国经济中处于基础地位，这决定了耕地的地位尤为重要。为有效和切实保护耕地资源，1997年《刑法》将严重破坏耕地的行为规定为犯罪，罪名是非法占用耕地罪。进入21世纪，破坏耕地以外的土地的现象也十分严重，有必要用刑罚加以保护。为“惩治毁林开垦和乱占林地的犯罪，切实保护森林资源”，2001年8月，全国人大常委会通过《刑法修正案》，认为刑法第228条、第342条、第410条规定的“违反土地管理法规是指违反土地管理法、森林法、草原法等法律以及有关行政法规中关于土地管理的规定”。这样，《刑法》第342条相应地被修改为“违反土地管理法规，非法占用耕地、林地等农用地，改变被占用土地用途，数量较大，造成耕地、林地等农用地大量毁坏的，处五年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金。”《刑法》第342条规定的罪名相应改为非法占用农用地罪，具体包含的罪名为非法占用耕地罪、非法占用林地罪、非法占用草地罪。据此，破坏农用地的犯罪对象从最初的耕地，扩大到农用地，包括耕地、林地在内。当然，其数量须达到一定程度时才成为非法占用农用地罪的犯罪对象。可见，耕地以外的农用地是在刑法修订之后成为刑法的保护对象的。
（二）非法占用农用地罪犯罪对象的分析
刑法理论通常根据条文对罪状的描述方式不同，将罪状分为叙明罪状、简单罪状、引用罪状和空白罪状。从上面的规定可以看出，《刑法》对非法占用农用地罪的规定，显然是属于空白罪状。因此，非法占用农用地罪首先以触犯土地法规为前提，行为的具体特征在土地法规中已有规定。这样，对于非法占用农用地罪的理解，参照其他土地法规，即《土地管理法》、《草原法》和《森林法》等。
非法占用耕地应承担刑事责任在修订后的《土地管理法》中得到了规定。《土地管理法》
第74条规定：“违反本法规定，占用耕地……构成犯罪的，依法追究刑事责任。”2002年修订后的《草原法》也有非法占用草原应承担刑事责任的规定。《草原法》第65条规定，“……非法使用草原，构成犯罪的，依法追究刑事责任”；第66条规定，“非法开垦草原，构成犯罪的，依法追究刑事责任。”
关键的问题在于，对于非法占用林地是否应承担刑事责任，是需要加以论证的。《森林法》第44条有关破坏森林资源的法律责任的规定，仅规定行政法律责任，并没有特别提及到破坏林地的行为应当承担责任。如果根据2005年最高人民法院《关于审理破坏林地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》第1条，破坏林地是“非法占用林地，改变被占用林地用途，在非法占用的林地上实施建窑、建坟……，造成林地的原有植被或林业种植条件严重毁坏或者严重污染”，那么可以说，《森林法》第44条规定了非法占用、破坏林地的法律责任。但《森林法》的法律责任部分没有规定非法占用、破坏林地应当承担刑事责任。
可见，《刑法》有关非法破坏林地罪这一空白罪状要参照《森林法》的规定并不存在。这说明，《刑法修正案（二）》规定非法占用林地也构成犯罪和应当承担刑事责任，没有相应的支撑。之所以出现这样的情况，是因为1998年修订《土地管理法》时，仅注意到要用刑法保护耕地，忽视了对林地的刑法保护。而随着《京都议定书》的生效和实施，我国面临的二氧化碳减排的任务相当严重，发挥森林的固碳功能，要求切实加强对林地的保护。修改《森林法》中非法占用和破坏林地的刑事责任规定自然刻不容缓。
二、非法占用农用地罪的犯罪客体的分析
（一）刑法将非法占用农用地罪的客体定为社会管理秩序
非法占用农用地罪是土地犯罪的主要形式。如最高人民法院新闻发言人曾表示，2000年至2005年的727件涉土地犯罪案件中，非法占用耕地案件最多，共448件，占61.6%；非法转让、倒卖土地使用权案件次之，共223件，占30.7%；非法批准征用、占用土地较少，只有56件。
犯罪客体直接反映出该客体作为利益的类型和作为利益的重要性的序位。即犯罪客体直接反映出犯罪行为的社会危害性。从《刑法》关于非法占用农用地罪的规定可以看出，该罪的犯罪客体是社会管理秩序。《刑法》的此种规定是不科学的。
（二）非法占用农用地罪的客体应为生态安全
非法占用农用地罪的客体应为生态安全，因为农用地对社会之主要利益为生态利益，是公共利益。
农用地是土地的重要类型，对农用地价值的分析须以土地的基本理论为基础。1976年联合国粮农组织在其制定的《土地评价纲要》中，将土地定义为“土地是由影响土地利用潜力的自然环境总称，包括气候、地形、土壤、水温和植被等。它还包括人类过去和现在活动的结果，例如围湖造田，清除植被，以及反面的结果，如土壤盐渍化。”1994年《荒漠化公约》规定：“土地是指具有陆地生物生产力的系统，由土壤、植被、其他生物区系和在该系统中发挥作用的生态及水文过程组成。”可见，土地的公认含义中，土地是生态系统，具有巨大的生态价值。作为土地的重要类型，农用地的首要特征在于其是一种生态系统，具有巨大的生态价值。农用地的生态承载力不可估量，除能防止水土流失、改善区域气候外，还能吸纳污染物。如有观点认为，我国建设占用耕地情况与排污紧密相关，各类排污量与建设占用耕地的走势基本一致。有资料指出，1997～2004年的8年间，建设占用耕地每增加110×104hm2，废水排放量将增加4111×107t，固体废物产生量增加817×105t。耕地的减少必然导致整个环境净化污染物的能力下降，使整个土地的污染物增加，从而危及到整个生态安全挥着巨大的生态效益，更是众所周知的。
“刑法分则各章节的划分以及刑法分则各章的排列先后次序，主要是以客体（利益）为依据，并且反映出刑法对各种不同的客体（利益）的价值评价。”而农用地以发挥生态价值为主，从利益角度看，这种生态价值对于人类社会而言，是公共生态利益。目前，公共利益作为独立的利益类型，已经得到了肯定。因此，如果全面考虑农用地的价值，尤其是农用地的生态价值，那么，非法占用农用地罪不仅危害国家有关农用地的管理秩序，更危害到国家的粮食安全和生态安全。如果说粮食上可以通过进口等途径来予以保障的话，那么，任何一国的生态安全只能自给自足，是不可能通过进口等方式解决和弥补的。这决定了无论从粮食安全还是生态安全角度看，非法占用农用地罪应纳入危害公共安全罪，而不是“妨害社会管理秩序罪”。
三、非法占用农用地罪作为结果犯的分析
（一）刑法将非法占用农用地罪规定为结果犯
根据《刑法》和《司法解释》，达到非法占用耕地罪的犯罪标准，必须是非法占用的数量和毁坏的数量同时具备，两者缺一不可。这样，非法占用和毁坏在法律上是两个概念，非法占用的定义比较宽，只要是未经批准或者是采取欺骗手段骗取批准占用了耕地，就可以认定为非法占用耕地；而且，对耕地的占有必须是“数量较大”的行为，如“数量较大”是非法占用基本农田5亩以上或者非法占用基本农田以外的耕地10亩以上。
因此，非法占用耕地不一定毁坏耕地，须同时符合毁坏耕地的数量条件。最高人民法院《关于审理破坏土地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》第三条将其规定为“耕地大量毁坏”，即指行为人非法占用耕地建窑、建坟、建房、挖沙、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其他非农业建设，造成基本农田五亩以上或者基本农田以外的耕地十亩以上种植条件严重毁坏或者严重污染。由此可见，在刑法中，非法占用农用地罪是结果犯，而非行为犯。
（二）非法占用农用地罪作为结果犯是不科学的
我国《刑法》将非法占用农用地罪规定为结果犯是否合理，是否能有效地保障国家耕地数量、质量，继而保障国家的粮食安全呢？答案显然是否定的。这是由农用地利用尤其是耕地利用的特点和耕地的法律地位决定的。
就农用地利用的特点而言，对耕地资源的破坏在很多情况下是不可恢复的，农用地的非农建设使用是不可逆转性用地。恢复为农用地的可逆性较差，尤其是因此减少的耕地面积对于粮食的减少而言更是刚性的，并且在耕地面积减少的比例中，比例是较大的。农用地尤其是耕地资源利用的这种特点，决定了对于只要非法占用的农用地数量较大，就应当作为犯罪加以对待。
此外，我国人口众多是不争的事实。而我国耕地情况又不容乐观，这在耕地的数量和质量两方面都如此。我国人均耕地1.3亩，不足世界人均耕地的l/2，其中有1亿亩山坡地和边远劣地；人均耕地大于2亩的有12个省区，全都分布在东北和西北地区，日照和雨水等自然条件较差，除吉林、黑龙江两省能够调出粮食外，其他10个省只能自给甚至调入粮食；人均耕地1亩以下的7个省市在东南沿海，其耕地质量好，但多数为耕地大幅度减少的地区。666个县人均耕地面积低于联合国确立的0.8亩警戒线，463个县人均耕地低于0.5亩的危险线。因此，“保护耕地，就是保护农业综合生产能力，就是保障国家粮食安全”。耕地保障粮食安全的法律本位，需要刑法对非法占用耕地的行为予以打击和制裁，预防耕地被大量破坏。
因此，将非法占用农用地犯罪规定为行为犯，可以防患于未然，使农用地得到及时的保护，以充分发挥刑法的预测、指引作用，使人们能预知自己的行为可能产生的刑法上的后果。实际上，《土地管理法》就将非法占用土地可以作为犯罪行为规定的。该法第76条规定，“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地构成犯罪的，依法追究刑事责任”。刑法应是其他法律的保障。这样，非法占用土地作为犯罪行为应当得到刑法的肯定，非法占用农用地罪作为行为犯才更符合《土地管理法》的本意。
参考文献：
1、高法.严惩土地犯罪单位倒卖土地负责人将判刑[eB/oL].中新网,2006-09-28.
2、赵其国,周生路,吴绍华,任奎.中国耕地资源变化及其可持续利用与保护对策[J].土壤学报,2006(4).
3、胡蓉,邱道持,王昕亚,莫燕,袁天凤.农用地景观生态功能评价[J].西南师范大学学报(自然科学版),2006(4).
耕地保护解决方案篇6
论文摘要:非法占用农用地罪是空白罪状,要参照《土地管理法》、《草原法》和《森林法》有关规定。前两个法律对此有相应的条款,但《森林法》没有规定非法占用林地构成犯罪的情形。《刑法》视非法占用农用地罪为结果犯,而非行为犯,这不能切实加强对农用地尤其是耕地的保护。农用地对社会之主要利益为生态利益,是公共利益,这决定了非法占用农用地罪的客体应是国家生态安全,非社会管理秩序。
非法占用农用地罪最初被规定为非法占用耕地罪。2001年全国人大常委会通过立法解释,将该罪规定为非法占用农用地罪。根据法律的规定,该罪是结果犯,其犯罪客体是社会管理秩序,犯罪对象是农用地。在环境时代,当环境法益成为独立的法益并被纳入公共利益范畴之际,我国刑法有关非法占用农用地罪的规定是否合理、科学,值得深入分析和思考。
一、非法占用农用地罪犯罪对象的分析
(一)非法占用农用地罪犯罪对象由耕地到农用地的演变
农业在我国经济中处于基础地位,这决定了耕地的地位尤为重要。为有效和切实保护耕地资源,1997年《刑法》将严重破坏耕地的行为规定为犯罪,罪名是非法占用耕地罪。进入21世纪,破坏耕地以外的土地的现象也十分严重,有必要用刑罚加以保护。为“惩治毁林开垦和乱占林地的犯罪,切实保护森林资源”,2001年8月,全国人大常委会通过《刑法修正案》,认为刑法第228条、第342条、第410条规定的“违反土地管理法规是指违反土地管理法、森林法、草原法等法律以及有关行政法规中关于土地管理的规定”。这样,《刑法》第342条相应地被修改为“违反土地管理法规,非法占用耕地、林地等农用地,改变被占用土地用途,数量较大,造成耕地、林地等农用地大量毁坏的,处五年以下有期徒刑或者拘役,并处或者单处罚金。”《刑法》第342条规定的罪名相应改为非法占用农用地罪,具体包含的罪名为非法占用耕地罪、非法占用林地罪、非法占用草地罪。据此,破坏农用地的犯罪对象从最初的耕地,扩大到农用地,包括耕地、林地在内。当然,其数量须达到一定程度时才成为非法占用农用地罪的犯罪对象。可见,耕地以外的农用地是在刑法修订之后成为刑法的保护对象的。
(二)非法占用农用地罪犯罪对象的分析
刑法理论通常根据条文对罪状的描述方式不同,将罪状分为叙明罪状、简单罪状、引用罪状和空白罪状。从上面的规定可以看出,《刑法》对非法占用农用地罪的规定,显然是属于空白罪状。因此,非法占用农用地罪首先以触犯土地法规为前提,行为的具体特征在土地法规中已有规定。这样,对于非法占用农用地罪的理解,参照其他土地法规,即《土地管理法》、《草原法》和《森林法》等。
非法占用耕地应承担刑事责任在修订后的《土地管理法》中得到了规定。《土地管理法》
第74条规定:“违反本法规定,占用耕地……构成犯罪的,依法追究刑事责任。”2002年修订后的《草原法》也有非法占用草原应承担刑事责任的规定。《草原法》第65条规定,“……非法使用草原,构成犯罪的,依法追究刑事责任”;第66条规定,“非法开垦草原,构成犯罪的,依法追究刑事责任。”
关键的问题在于,对于非法占用林地是否应承担刑事责任,是需要加以论证的。《森林法》第44条有关破坏森林资源的法律责任的规定,仅规定行政法律责任,并没有特别提及到破坏林地的行为应当承担责任。如果根据2005年最高人民法院《关于审理破坏林地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》第1条,破坏林地是“非法占用林地,改变被占用林地用途,在非法占用的林地上实施建窑、建坟……,造成林地的原有植被或林业种植条件严重毁坏或者严重污染”,那么可以说,《森林法》第44条规定了非法占用、破坏林地的法律责任。但《森林法》的法律责任部分没有规定非法占用、破坏林地应当承担刑事责任。[
可见,《刑法》有关非法破坏林地罪这一空白罪状要参照《森林法》的规定并不存在。这说明,《刑法修正案(二)》规定非法占用林地也构成犯罪和应当承担刑事责任,没有相应的支撑。之所以出现这样的情况,是因为1998年修订《土地管理法》时,仅注意到要用刑法保护耕地,忽视了对林地的刑法保护。而随着《京都议定书》的生效和实施,我国面临的二氧化碳减排的任务相当严重,发挥森林的固碳功能,要求切实加强对林地的保护。修改《森林法》中非法占用和破坏林地的刑事责任规定自然刻不容缓。
二、非法占用农用地罪的犯罪客体的分析
(一)刑法将非法占用农用地罪的客体定为社会管理秩序
非法占用农用地罪是土地犯罪的主要形式。如最高人民法院新闻发言人曾表示,2000年至2005年的727件涉土地犯罪案件中,非法占用耕地案件最多,共448件,占61.6%;非法转让、倒卖土地使用权案件次之,共223件,占30.7%;非法批准征用、占用土地较少,只有56件。
犯罪客体直接反映出该客体作为利益的类型和作为利益的重要性的序位。即犯罪客体直接反映出犯罪行为的社会危害性。从《刑法》关于非法占用农用地罪的规定可以看出,该罪的犯罪客体是社会管理秩序。《刑法》的此种规定是不科学的。
(二)非法占用农用地罪的客体应为生态安全
非法占用农用地罪的客体应为生态安全,因为农用地对社会之主要利益为生态利益,是公共利益。
农用地是土地的重要类型,对农用地价值的分析须以土地的基本理论为基础。1976年联合国粮农组织在其制定的《土地评价纲要》中,将土地定义为“土地是由影响土地利用潜力的自然环境总称,包括气候、地形、土壤、水温和植被等。它还包括人类过去和现在活动的结果,例如围湖造田,清除植被,以及反面的结果,如土壤盐渍化。”1994年《荒漠化公约》规定:“土地是指具有陆地生物生产力的系统,由土壤、植被、其他生物区系和在该系统中发挥作用的生态及水文过程组成。”可见,土地的公认含义中,土地是生态系统,具有巨大的生态价值。作为土地的重要类型,农用地的首要特征在于其是一种生态系统,具有巨大的生态价值。农用地的生态承载力不可估量,除能防止水土流失、改善区域气候外,还能吸纳污染物。如有观点认为,我国建设占用耕地情况与排污紧密相关,各类排污量与建设占用耕地的走势基本一致。有资料指出,1997~2004年的8年间,建设占用耕地每增加110×104hm2,废水排放量将增加4111×107t,固体废物产生量增加817×105t。耕地的减少必然导致整个环境净化污染物的能力下降,使整个土地的污染物增加,从而危及到整个生态安全挥着巨大的生态效益,更是众所周知的。
“刑法分则各章节的划分以及刑法分则各章的排列先后次序,主要是以客体(利益)为依据,并且反映出刑法对各种不同的客体(利益)的价值评价。”而农用地以发挥生态价值为主,从利益角度看,这种生态价值对于人类社会而言,是公共生态利益。目前,公共利益作为独立的利益类型,已经得到了肯定。因此,如果全面考虑农用地的价值,尤其是农用地的生态价值,那么,非法占用农用地罪不仅危害国家有关农用地的管理秩序,更危害到国家的粮食安全和生态安全。如果说粮食上可以通过进口等途径来予以保障的话,那么,任何一国的生态安全只能自给自足,是不可能通过进口等方式解决和弥补的。这决定了无论从粮食安全还是生态安全角度看,非法占用农用地罪应纳入危害公共安全罪,而不是“妨害社会管理秩序罪”。
三、非法占用农用地罪作为结果犯的分析
(一)刑法将非法占用农用地罪规定为结果犯
根据《刑法》和《司法解释》,达到非法占用耕地罪的犯罪标准,必须是非法占用的数量和毁坏的数量同时具备,两者缺一不可。这样,非法占用和毁坏在法律上是两个概念,非法占用的定义比较宽,只要是未经批准或者是采取欺骗手段骗取批准占用了耕地,就可以认定为非法占用耕地;而且,对耕地的占有必须是“数量较大”的行为,如“数量较大”是非法占用基本农田5亩以上或者非法占用基本农田以外的耕地10亩以上。
因此,非法占用耕地不一定毁坏耕地,须同时符合毁坏耕地的数量条件。最高人民法院《关于审理破坏土地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》第三条将其规定为“耕地大量毁坏”,即指行为人非法占用耕地建窑、建坟、建房、挖沙、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其他非农业建设,造成基本农田五亩以上或者基本农田以外的耕地十亩以上种植条件严重毁坏或者严重污染。由此可见,在刑法中,非法占用农用地罪是结果犯,而非行为犯。
(二)非法占用农用地罪作为结果犯是不科学的
我国《刑法》将非法占用农用地罪规定为结果犯是否合理,是否能有效地保障国家耕地数量、质量,继而保障国家的粮食安全呢?答案显然是否定的。这是由农用地利用尤其是耕地利用的特点和耕地的法律地位决定的。
就农用地利用的特点而言,对耕地资源的破坏在很多情况下是不可恢复的,农用地的非农建设使用是不可逆转性用地。恢复为农用地的可逆性较差,尤其是因此减少的耕地面积对于粮食的减少而言更是刚性的,并且在耕地面积减少的比例中,比例是较大的。农用地尤其是耕地资源利用的这种特点,决定了对于只要非法占用的农用地数量较大,就应当作为犯罪加以对待。
此外,我国人口众多是不争的事实。而我国耕地情况又不容乐观,这在耕地的数量和质量两方面都如此。我国人均耕地1.3亩,不足世界人均耕地的l/2,其中有1亿亩山坡地和边远劣地;人均耕地大于2亩的有12个省区,全都分布在东北和西北地区,日照和雨水等自然条件较差,除吉林、黑龙江两省能够调出粮食外,其他10个省只能自给甚至调入粮食;人均耕地1亩以下的7个省市在东南沿海,其耕地质量好,但多数为耕地大幅度减少的地区。666个县人均耕地面积低于联合国确立的0.8亩警戒线,463个县人均耕地低于0.5亩的危险线。因此,“保护耕地,就是保护农业综合生产能力,就是保障国家粮食安全”。耕地保障粮食安全的法律本位,需要刑法对非法占用耕地的行为予以打击和制裁,预防耕地被大量破坏。
因此,将非法占用农用地犯罪规定为行为犯,可以防患于未然,使农用地得到及时的保护,以充分发挥刑法的预测、指引作用,使人们能预知自己的行为可能产生的刑法上的后果。实际上,《土地管理法》就将非法占用土地可以作为犯罪行为规定的。该法第76条规定,“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准,非法占用土地构成犯罪的,依法追究刑事责任”。刑法应是其他法律的保障。这样,非法占用土地作为犯罪行为应当得到刑法的肯定,非法占用农用地罪作为行为犯才更符合《土地管理法》的本意。
参考文献:
1、高法.严惩土地犯罪单位倒卖土地负责人将判刑[eB/oL].中新网,2006-09-28.
2、赵其国,周生路,吴绍华,任奎.中国耕地资源变化及其可持续利用与保护对策[J].土壤学报,2006(4).
耕地保护解决方案篇7
一、加强制度建设，形成土地执法监管的长效机制
（一）建立土地违法防范机制，强化防范措施。各乡（镇）人民政府要建立镇、村、组三级执法监察网络，落实村级土地执法协管员，实行土地动态报告制度。要加强土地执法动态巡查，对土地违法行为做到早发现、早报告、早制止，及时将土地违法行为遏制在初始阶段。完善土地违法行为举报、受理、纠正、处理办法，对各类土地违法违规行为，乡（镇）人民政府要及时组织力量进行查处。
（二）完善建设用地批后监管制度，实行齐抓共管。进一步完善建设用地审批制度，严格建设用地日常监管，做到批前早介入，批中严把关，批后重监管。所有建设用地报批必须依法依规，符合国家土地政策、产业政策、环保要求和节约集约用地原则，并在国土资源网站上进行公示。加强建设用地的批后监管，特别是要对大宗建设用地进行跟踪检查，县里每半年组织一次抽查。经批准的每宗用地（有保密规定的除外），建设单位必须将批准文件及建设用地批准书等有关资料在施工现场公开悬挂，接受社会公众的监督。发展改革、规划、建设、房管、林业、金融、工商和电力等部门，要各司其职、密切配合、形成监管合力。对征占林地未获得林业部门《使用林地审检同意书》的，国土资源部门不得受理用地申请，对未取得合法用地手续的建设项目，发展改革部门不得办理项目审批、核准手续，规划建设部门不得办理建设规划许可和发放施工许可证，电力和市政公用企业不得通电、通水、通气，国土资源部门不得受理土地登记申请，房产部门不得办理房屋所有权登记手续，金融机构不得发放贷款。未依法办理农用地转用审批手续占用农用地设立企业的，工商部门不得登记。
（三）加大土地违法案件查处力度，严明土地法纪。国土资源部门要会同监察机关等有关部门不定期地开展用地情况的执法检查，重点查处非法批地，未批先用、“以租”、非法出让土地，严重侵害群众利益以及领导干部违规干预、插手经营性用地和工业用地招标拍卖挂牌出让以及国家干部违法征占、买卖土地等行为。进一步规范案件管辖和办理程序，创新办案方式，监察、公安、司法等机关要积极协作国土资源部门开展工作，积极参与查处各类土地违法案件，切实建立办案联合协作机制和案件移送制度。严格执行《违反土地管理规定行为处分办法》（第15号），既查处土地违法行为，又查处违法责任人。对应当给予行政处分的，移送监察机关处理；对应当给予党纪处分的，移送纪检机关处理；涉嫌犯罪的，要及时移送司法机关依法追究刑事责任。
二、采取有效措施，落实耕地保护的共同责任
（一）建立健全以乡（镇）政府为主导的耕地保护责任体系。继续把耕地保护责任目标列为各乡（镇）人民政府的考核评价指标。乡（镇）人民政府要对土地利用总体规划确定的本行政区域内耕地保有量和基本农田保护面积负责，政府主要领导为第一责任人。各乡镇要与村、组建立耕地保有量台帐，下达耕地保护责任目标并签订耕地保护责任状，设立基本农田保护牌，确定保护面积和质量。
（二）实行严格的耕地保有量“红、绿、蓝”三色台帐管理制度。严格控制非农建设占用耕地，对实际耕地和基本农田面积明显高于保有量底线的，实行“绿色”管理，每年由县人民政府发放“耕地保护”绿色牌，允许报批占用耕地的用地项目；对接近保有量底线的，实行“蓝色”管理，发放“耕地保护”蓝色牌，控制报批占用耕地的用地项目；对达到保有量底线的，实行“红色”管理，发放“耕地保护”红色牌，原则上不批准重大占用耕地的用地项目。
（三）继续大力实施“造地增粮富民”工程。按照“先做加法、后做减法，先造地、后用地”的思路，在不填河、不填湖、不占林地、不破坏生态环境的前提下，继续实施“造地增粮富民”工程。对项目进度快、完成任务好的乡镇，在安排用地计划指标上予以倾斜。对通过验收的耕地，允许按等级折算耕地占补平衡指标。
（四）强化基本农田的监督管理。除国家能源、交通、水利和军事设施等重点项目建设外，其它非农业建设一律不得占用基本农田；符合法律规定确需占用基本农田的非农业建设项目，必须按法定程序报国务院批准。严禁违反法律规定，擅自调整乡（镇）的土地利用总体规划，改变基本农田区位，严禁借土地利用总体规划修编名义随意调减基本农田保护指标。坚决贯彻《国务院关于坚决制止占用基本农田进行植树等行为的紧急通知》（国发明电号）精神，切实落实保护基本农田的“五个不准”。发展改革、财政、农业、建设、水利、林业等有关部门要按照各自职责，做好基本农田保护的相关工作，县政府每年组织有关部门定期对耕地保护情况进行监测和检查，对问题突出的乡镇提出警示，督促整改，逐步形成乡镇政府重视，部门支持，全社会共同参与耕地特别是基本农田保护的良好局面。
三、加强组织领导，确保土地执法监管和耕地保护工作落到实处
（一）进一步统一思想提高认识。各乡镇、各部门要以科学发展观为指导，进一步增强责任感和使命感，真正在思想和行动统一到中央关于严格土地管理特别是保护耕地的大政方针上来，主要领导要亲自过问，分管领导要具体抓。进一步加强国土资源执法队伍建设，改善执法条件，不断提高执法能力和水平。
耕地保护解决方案篇8
湖南省双峰县地处湘中丘陵地带，因两座对峙的山峰而得名。作为传统种粮大县，截至2013年底，双峰县已连续14年实现耕地占补平衡，连续10年荣获“全国粮食生产先进县”称号。
双峰县的耕地保护“密码”是什么？记者近日在双峰县国土资源局采访时找到了答案：层层落实耕地保护责任，严格执行“占一补一、先补后占、占水田补水田”制度，强化预审把关、离任审计，推行土地整治“四自”模式，提升补充耕地质量。
落实耕保共同责任
落实耕保共同责任，说着容易做起来难。双峰县委、县政府不仅说到，而且做到，将严格保护耕地、节约集约用地作为促经济、惠民生的中心工作来抓：出台《农村宅基地管理办法》等规范性文件，强化土地管理；签订县、乡、村三级《土地管理和耕地保护目标管理责任书》，将土地管理和耕地保护纳入对乡镇、村、责任区的年度绩效管理考核范围，乡（镇）长为第一责任人，村党支部书记为直接责任人；实行“一把手”离任耕地审计制度；乡镇责任区、站（所）、村建立信息联动机制，各村确立国土资源协管员，全面构建起耕地保护共同责任网络。全县确立了928名国土资源协管员和34名人大代表、政协委员土地监督员，筑牢了耕地保护的防线。
目前，双峰县耕地面积5.38万公顷、基本农田面积4.51万公顷，双双超过上级下达的5.12万公顷、4.44万公顷的目标任务，连续14年在保证全县重点项目建设的同时，耕地略有增加。
严控建设占用耕地
保护耕地，关键是把好建设占用耕地源头。双峰县合理安排土地，统筹兼顾，优先保证交通、水利、民生等重点项目用地；同时，严把用地预审关，严格控制建设占用耕地，对新增建设用地确需占用耕地的，严格执行“占一补一、先补后占、占水田补水田”制度，确保数量、质量双平衡。
双峰县娄底至双峰公路项目和国藩故里文化旅游景点开发项目用地计划，因涉及占用基本农田，被双峰县国土资源局退回，要求重新调整设计方案，选择绕开耕作区，利用荒山坡。通过调整，2个项目少占用耕地21.6公顷。
2013年，双峰县否决了永丰驾校等3个不符合用地政策的项目，对檀山生态老年公寓等6个超标项目压缩用地规模，节约用地28公顷，少占耕地30余公顷；立案查处违规占地建房和破坏耕地案件138件，拆除石牛、荷叶等5户600多平方米违法建筑，将永丰一中等两起大面积违法用地案主要负责人移送司法机关追究刑事责任。
提升补充耕地质量
保护耕地，既要严格管控，又要拓展耕地补充渠道，提高补充耕地质量。双峰推行土地整治“四自”模式，确保补充耕地数量、质量和生态协调统一。
2012年11月，双峰县被列入娄邵盆地基本农田改造重大工程和全国高标准建设500个示范县之一，计划投资12.5亿元，预计新增耕地1000公顷。
为保证项目资金最大限度用于项目建设，充分调动群众建设基本农田的积极性，双峰县国土资源局在花门镇仁山村、青树坪镇中心村推行土地整治村民“四自”模式，即自选（自愿选址、自行化解矛盾纠纷）、自建（按规划设计要求，负责组织施工、材料采购、设备租赁、派工派活、记录施工日志、报账等相关建设事宜）、自管（负责工程后续管理，落实耕地后期管护责任）、自用（项目资金由村理事会使用，及时报账、及时公示）。“四自”模式试点项目可不进行招投标，但须由纪检监察、审计等部门全程监管。
在土地整治项目完成立项、规划设计后，由村民代表大会选举出土地整治理事会和监事会，负责项目组织实施工作。项目实施主体为项目试点乡镇人民政府，资金由县财政按工程进度先垫付，待主管部门验收项目合格后，拨付到项目试点乡镇。试点乡镇提取工程造价总额的2%，用于农民工工伤保险、工作经费、项目检查验收等相关费用支出，负责项目工程后期管护，并将责任落实到群众工作站和村、组。
双峰局切实把好项目实施监管和验收关，对所有项目严格进行工程建设质量监管和耕种农作物后续培肥和管护，不合格的项目坚决不予通过验收，不断提高项目工程质量和耕地地力。
前述两村土地整治项目批准工程预算资金690万元，规划设计面积128公顷，目前共投入项目资金440万元，整理高质量基本农田面积78公顷，项目资金节约达30%，农民得到了实惠，实现了资金效益的最大化。“四自”模式经省国土资源厅相关部门实地调研，今年有望在全省推广。
耕地保护解决方案篇9
【关键词】土地管理模式；改革；耕地保护
自1986年《土地管理法》颁布以来，我国的土地管理工作已经走过了二十年的历程。我国的土地管理从无到有、从分散管理到统一管理、垂直管理，在促进土地合理利用、保护耕地上取得了引人注目的成就[1]。与此同时，在这二十年中，虽然经历了国土资源管理体制的三次重大变革、中央关于土地管理工作的三次重大决策和《土地管理法》的二次重大修改，以及若干严格土地管理的制度相继出台，但是土地违法和滥占耕地的问题却始终没能得到很好地解决。老问题不但没有解决，还出现了许多新的问题。所以作为土地管理工作本身，有许多值得反思和总结之处。一味要求土地管理制度的严格，既不能解决土地管理自身的问题，也不能解决耕地保护问题。
1我国土地管理模式现状分析
我国现行的主要是以耕地保护为主的土地管理模式。无论法律制度、管理目标还是管理内容，都紧紧围绕耕地保护来设计。从耕地保护角度来考察土地管理模式，有助于揭示现有管理模式的基本特征，有助于发现土地管理中的主要矛盾，有助于在主要矛盾的基础上提出针对性的解决方案[2]。
1.1以保护耕地作为土地管理的根本目标。我国在目前的土地法律体系中，对耕地施加特别严格的保护。十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地不仅是我国的基本国策，也是土地管理的目标。合理利用土地不但包括合理利用城市土地，也包括合理利用农村集体土地。城市往往选址于地势平坦、水源丰富、交通便利的地理位置，而这种位置往往又是耕地主要分布区，因此，城市的建立会占用耕地，城市的发展占用的往往都还是开发条件良好的耕地[3]。防止城市无限扩大式的发展，节约用地、集约用地，是实现耕地保护目标的必然要求。
1.2以保护耕地为主的土地管理内容。
1.2.1组织和制定综合性土地政策。在土地管理中，组织立法和制定综合性政策是行政管理的一项重要内容，主要包括[4]：①组织开展土地管理中的重大方针、政策和发展战略的调查研究；②组织编制土地立法规划，组织拟定土地管理的法律、行政法规草案和行政规章；③负责土地管理的法律、法规中的适用解释工作，研究相关法律、行政法规草案与土地管理的法律、法规的协调问题；④办理依法由国土资源部受理的行政复议案件，指导地方土地管理部门的行政复议工作；⑤组织开展土地管理的法律、法规的宣传教育工作。
1.2.2编制土地利用总体规划。在土地管理中，编制土地利用总体规划与计划是土地管理的一个重要内容。土地利用总体规划与计划的具体内容是：研究全国和重点地区国土综合开发的政策措施，编制全国性及区域性的国土规划和各级土地利用总体规划；拟定土地供应政策；指导、审查和编制基本农田保护规划、土地复垦规划、土地整理规划、未利用土地开发规划等专项规划。
1.2.3耕地保护与农地用途管制。国土资源管理的根本目的，就是保护和合理开发利用资源。土地管理的核心问题之一是保护耕地，实行农地用途管制是保护耕地，实行农地用途管制是保护耕地的重要措施。其主要以拟定实施根雕特殊保护、农地用途管制、农地开发、土地整理和复垦的政策；分析耕地增减规律，研究制定宏观调控和加强的措施为主要内容。并且依据土地利用总体规划及专项规划，推进基本农田保护、土地开发、土地整理、土地复垦监督等工作。同时拟定划定基本农田保护区的技术和方法，制订基本农田保护管理制度和措施；拟定农地转用管理办法，拟定农地转用审查审批报批管理制度和工作程序；拟定征地管理的有关政策和办法，拟定建设项目征用土地的审查报批管理办法。
1.2.4土地地籍及利用管理。地籍管理是土地管理的基础。其主要内容是开展初始土地登记，土地使用权出让、转让、租赁、授权经营及划拨等各类土地权属变更登记，土地使用权出租、抵押登记，土地用途变更登记及其他变更土地登记工作；负责土地证书监管。同时建立地籍信息资料公开查询制度及土地登记查证制度；掌握地籍管理工作动态，开展调查研究。而土地利用管理则是土地管理的重要方面。以制订地价体系和地价管理制度，开展土地分等定级、基准地价、标定地价和地价指数的评定与监测，和制定并组织实施土地使用权出让、转让、出租、抵押、作价出资等管理办法和地产交易规则，规范土地市场，完善市场体系；负责公布土地市场运行动态，预测土地市场发展趋势，研究和提出调控土地市场的措施为主要内容。
2我国现有土地管理模式有效性评价
我国土地以保护耕地为主的管理模式从无到有、土地制度从严重残缺到逐步完善的过程中建立起来的，对扭转耕地锐减的严峻形势，保障国民经济快速健康发展发挥了重大而积极的作用[5]。但是，我们也应当认识到，这种管理模式还有相当大的局限性。现有模式在管理上主要存在着三个方面的不足。
2.1管理意识误区。长期以来，我们对土地价值的认识仅仅停留在单纯的或狭义的经济价值的基础上，忽视了土地所拥有的生态服务功能、社会保障功能等这些外在于市场的社会价值与生态价值。所以，在土地分配与消费实践中，土地供给者在决策时只考虑经济上的价值[6]。但对社会来讲，这一条件意味着土地在用途改变过程中造成了大量的社会福利的损失。在现有的土地管理模式下，耕地概念被狭义化、孤立化，并且忽视了耕地的权利主体-农民集体经济组织和村民小组及其组成的农民对耕地的保护责任和保护权利，政府自行委托、自行，单就耕地本身论耕地保护，耕地流失，农民受侵害，政府管理低效、社会总体福利受损是其必然结果。
2.2计划与控制相违背。对在全国实行省以下土地垂直管理体制，著名的公共管理学者毛寿龙认为，“垂直管理在短期的效果将是明显的，将在一定程度上遏制破坏耕地之风，但是从长期来看，这一措施不能真正解决土地资源最优利用的问题”。“过去的经验表明，垂直管理，是一种有利于集中权力的体制，却不是一个有利于办事的体制。因为它可能会增加耕地破坏的交易成本，提高了土地使用的寻租成本”。“更为重要的是，它还可能因此而影响土地资源配置的效率，因为它将使土地资源的配置，流向易于寻租的领域，而不是产出最大的领域。土地资源的配置，将按照权力来配置，而不是按照产出来配置。所以，土地实现垂直管理，看起来似乎是个对症的药，是好药，但实际上它进一步加剧病情的可能性也是不小的”。
2.3委托-问题。在我国耕地保护中，耕地的所有者-农民集体不具有耕地保护委托人必备的行为能力和委托动机，国家即中央政府才是耕地保护真正的委托人。在体现耕地保护中责、权、利关系的委托-链的首端便是中央政府，而这链的末端就是终极人一乡级人民政府，在首端与末端之间是其他各级委托()人-其他各级地方政府[7]。
在耕地保护的委托-关系中，下游者往往要比上级委托者掌握更多的信息，而上游委托者则不能完全掌握下游者为耕地保护而付出努力的信息。并且耕地保护中的委托-关系是通过层层委托、分级来实现的，从委托人到最终人之间链很长。这样，越靠近首端，信息损失愈多、信息失真越严重：而越贴近末端，信息则越充分，掌握信息就越准确。耕地保护的委托-关系是基于上下级政府之间的行政隶属关系而建立起来的，在委托-的链条之中根本就不存在也无法设置“退出权”装置。国家和地方政府之间的长期隐含的合约关系演变成了一种特殊的长期“保险”，合约，这种“退出权”装置缺乏的结果是委托人难以就人对自己做出的“不利选择”进行有效的制裁和约束。
3我国现有土地管理模式改革与创新
随着经济社会的发展和土地使用制度改革的不断深入，土地使用权及与土地使用权密切相连的房屋土地所有权已成为绝大多数人的主要财产。依法保护好公民的土地财产权，才能激发广大人民群众追求物质财富、创造物质财富、勤劳致富的强大动力，从而不断推动经济快速发展和社会的稳定。以产权保护为核心的土地管理模式，以产权保护为基础，以公共参与为保证，以土地登记系统和动态监测系统为支撑，以交易为动力，以规划和公共管制为前提，以市场化原则和信息手段改造了传统的土地管理模式，是一种社会效用最大化的制度安排。
3.1逐进式制度改革的实现。新的管理模式体现了制度变迁的逐进式特征，之所以称之为逐进模式，是因为相对于迅速变化的现实，我国的产权保护仍然保持着相当的历史继承性，在历史继承中进行逐进式变革。“中国的产权改革从交易入手，也就是强调改革的”逐进“性，是符合中国国情的一种明智选择。土地管理模式变迁体现了一种公共选择，反映出经济社会对土地管理的现实要求[8]。诺斯指出：”经济变迁是一个无处不在、持续进行的增量过程，它是制埃内的个体行为和制度内企业家每日每时进行选择的结果。“选择促使人们不断认识现存制度，改变对现存制度的评价，并试图用高效率的制度来替代低效率配制度。以产权保护为核心的土地管理模式，既强调土地交易导致产权制度变革的可行性，也强调政府在产权变革中的责任和义务，是现实中国制度环境下的理想选择。
3.2政府管理趋向市场交易的转换。改造了征地拆迁、农地转用、土地储备、土地出让、土地转让等土地管理核心业务，以市场化方法将其统一为不同土地权利状态下的土地交易，实现了土地管理由政府”管理“向市场”交易“的转换。在原有土地管理模式下，权利人的土地财产权利被忽视，得不到应有的保护，它们的权能被政府的行政行为所禁锢，政府的管理效率又被产权问题所禁锢。在新的模式下，通过对土地现有权利的保障和充实，财产可以更加自由的转让，要素可以更加自由的流动，政府从征地拆迁土地出让等的具体管理中解脱出来，职能简化，自身得到解放。
3.3事前权利界定的明确。突出了土地利用总体规划、城乡规划、分区规划等现代公共管制措施在土地财产权力形成和保护中的作用，减少了对土地权利让渡过程的直接管制[9]。通过事前的土地利用总体规划、城乡规划、分区规划和用途管制，用地者和相关权利人可以对其用途也有一个合理的预期，对其财产价值也有一个合理的评估；对管理者来说，这种事前管制可以替代原有用地过程中的层层审批，逐级控制，可以通过规划实施宏观调控，调解各类用地的总量和结构，更好的发展城乡各项事业；无论对国有土地还是集体土地，这种事前的公共管制是没有属性偏好的，它所服从的是经过充分协商和平衡的公共利益。
4小结
保护耕地是我国的基本国策。尽管我国己经实行了世界上最严格的耕地保护制度，但耕地仍然大量流失，违法用地的现象仍屡禁不止。在新型的以产权保护为主的土地管理模式下，土地管理的主体由一极变为两极，即在各级政府、各级政府土地行政主管部门及其公务员的行政管理基础上体现了公共参与。基于中国土地产权制度的现状和中国改革逐进性的特征，为了实现土地管理的最终战略目标，在战术目标的设计上，我们要着力解决土地的产权问题。同时新的土地管理模式是落实科学发展观，保障公民财产权利的重要举措，也是理顺土地管理体制，明确中央和地方，国家和集体，政府、社会和公民在土地管理上的职能区分的重要手段。
参考文献
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耕地保护解决方案篇10
【关键词】土地流转制度改革耕地保护思考
一、当前我国农村土地流转制度的基本取向
2008年10月,党的十七届三中全会专题研究了新形势下推进农村改革发展问题,通过了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》这一纲领性文件。2009年中央一号文件《中共中央国务院关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》,对《决定》进一步细化。《决定》提出赋予农民更加充分有保障的土地承包经营权,现有土地承包关系要保持稳定并长久不变,并强调要抓紧修订、完善相关法律法规和政策。
1、要落实和保障农民的土地权益
只有让农民吃上长效“定心丸”,农民对于经营制度的稳定才会更有信心,农民的土地承包权益才能得以更好实现。而且,政策的稳定预期能够激励农民对土地进行投入,有利于合理配置和充分利用土地资源,促进适度规模经营和现代农业发展。同时,有利于解除农村劳动力非农就业的后顾之忧,促进农村劳动力转移。此外,把土地承包关系稳定下来,并得到切实保护也是发展土地承包经营权流转市场的前提和基础。要落实和保障农民的土地权益,必须做好两方面的工作。
其一是对集体所有土地的所有权进一步界定清楚,做好集体土地所有权确权登记颁证工作,将权属落实到法定行使所有权的集体组织,并且保障其权益。国土资源部要求,征收农民集体所有土地,在办理征地手续之前,必须完成集体土地所有权登记;进入有形市场流转的土地,必须经过确权登记,做到产权明晰,没有纠纷。
其二是要稳定开展土地承包经营权登记试点,把承包地块的面积、空间位置和权属证书落实到农户,严禁借机调整承包关系,坚决禁止和纠正违法收回农民承包土地的行为。1984年,中央一号文件确定农村土地承包经营期为15年;1993年,中央规定15年承包期到期后延长至30年;党的十七届三中全会对土地承包期限的表述为“长久不变”,使得对农民承包土地的权属确定更为重要。当前要抓紧做好延包后续完善工作,妥善解决一些地方存在的延包遗留问题,将土地承包经营权证书全面发放到户。
2、健全农村土地承包经营权流转市场
在依法自愿有偿的前提下,允许流转的政策由来已久,1984年中央一号文件即对此进行了明确。随着农村劳动力外出务工的增多和现代农业的发展,农村对加快土地承包经营权流转的要求更加迫切,党的十七届三中全会和今年中央一号文件对此进行了进一步规范。强调必须尊重农民的土地流转主体地位,任何组织和个人不得强迫流转,也不能妨碍自主流转。2009年中央一号文件强调必须做好两方面工作。其一是必须严格落实三个“不得”,即不得改变土地集体所有性质,不得改变土地的用途,不得损害农民土地承包权益。有关负责人表示,这是土地承包经营权流转的原则和底线,必须不折不扣地实行。农村土地归集体所有,土地流转的只是承包经营权,不能在流转中变更土地所有权属性。实行土地用途管制是我国土地管理的一项重要制度,农地只能农用。其二,要完善管理,加强服务。发展流转服务组织,为流转双方提供信息沟通、法规咨询、价格评估等相应服务。
3、落实耕地保护制度和的节约用地制度
我国耕地保护形势异常严峻,在人口增加和城乡居民生活水平不断提高的情况下,社会对农产品需求将呈刚性增长。为此,中央一号文件强调必须落实好党的十七届三中全会提出的实行最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度,要坚决守住18亿亩耕地红线。一要在全国范围内划定永久基本农田,严格保护,不得占用。而且基本农田必须落实到地块、标注在土地承包经营权登记证书上,并设立统一的永久基本农田保护标志,严禁地方擅自调整规划改变基本农田区位。二要层层落实责任,地方各级政府主要负责人应对本行政区域内的耕地和基本农田保护面积负总责。开展省级政府耕地保护责任目标年度考核,做好耕地和基本农田保护领导干部离任审计。三要强化耕地占补平衡的法定责任,全面实行先补后占,坚决克服只占不补、多占少补、占优补劣。
二、我国当前农村土地流转制度面临的耕地保护问题
1、土地利用总体规划确定的用地指标被突破,农用地用途管制执行不力
各地普遍反映,现行的土地利用总体规划(1997—2010年)是在当时的社会经济条件下制定的,已不符合近年来社会经济发展的要求。因而,一方面急切希望新一轮规划的修编,期待通过修编获得一个相对宽松的发展空间;另一方面,在规划修编之前,用地计划指标普遍被不同程度地突破。比如广东省,2010年的建设用地规划总规模是158.26万公顷,而2005年建设用地总规模已达到158.67万公顷,超出规划期末(2010年)控制指标0.41万公顷,这是带有普遍性的问题。从全国建设用地规模规划目标执行情况来看,1997—2010年全国规划建设用地总量3706.67万公顷,阶段性(2005年)控制目标2382.86万公顷;实际执行情况是:到2004年,用地总量为3192.24万公顷,占到了规划目标的86.12%,阶段性控制目标实现程度133.97%,超过规划用地34%。
2、耕地保护机制不完善,保护力度亟待加强
耕种效益比较低,成为耕地保护的一大阻力。当前,地方政府和农村集体、农户对基本农田保护的积极性普遍不高,法律规定建设占用基本农田条件十分严格,基本农田用途单一,除法律规定的特殊需要外,严禁占用。从形成的原因上看,除保护意识不强,保护经费严重不足外,种地收益低、缺少政府扶持是造成基本农田难保的主要原因。据广东省江门市调查,一亩以种植粮食作物为主的基本农田,年产值为1500元左右,而工业用地,每亩出让金不少于30万元,二者相差悬殊。
多年来,我国耕地保护主要是以行政、法律手段为主,重视运用经济手段不够。国家规定,可从新增建设用地土地有偿使用费中提取一定比例用于基本农田保护和管理,但乡(镇)政府及村组没有留成,且有关规定过于笼统,缺乏具体操作办法,也影响了耕地保护责任的落实。
3、节约集约用地观念淡薄,土地利用普遍粗放
从调研的情况看,东南沿海的土地利用集约程度要高于西部地区。例如宁夏人均建设用地远远高于国家标准和全国的平均水平。有的城镇人均建设用地250—270平方米。原来宁夏的发展思路是“小而美”、“小而精”,是有科学道理的。现任领导将发展的思路调整为“跨越式发展”,修了宽马路、大广场等形象工程。这反映出宁夏迫切发展经济的愿望和招商引资的热情,但同时也造成了土地的粗放利用和资源浪费,而由于宁夏可利用的荒地较多,为其用地粗放提供了保障。
4、耕地后备资源不平衡
发达地区耕地后备资源匮乏,例如广东省,继续实现耕地占补平衡开始难以为继,人们在考虑建设用地时,往往认为,山地作为生态保护用途,林业部门管得严不能占;滩涂海洋部门管得严不能占;河滩水利部门管得严不能占。那么建设用地就只好瞄准了我们的“生命线”——耕地。经济和建设的快速增长,年复一年的占和补,已使得发达地区难有再补之地了。西部地区相对来说耕地后备资源还比较充足,例如宁夏省,自1987年以来,扣除退耕还林还草政策性因素影响,全区连续20年实现了耕地总量持续净增,累计净增耕地69.5万亩,其耕地后备资源还比较充足。
5、违法成本不高,导致违法行为居高不下
为了创造政绩和追求gdp的增长,个别地方不惜运用各种手段,乱占乱用耕地,搞大广场、大马路、工业园区或高科技园区。具体做法有:移花接木,调整基本农田;先斩后奏,在农地转用时未批先用;谎报军情,隐瞒信息等等。此外,在具体的土地执法实践中,有法不依、执法不严等问题,也不同程度地存在。2006年我国土地违法案件高达131077件,但按照有关部门公布的查处数据,平均每261.6件土地违法案件,才有1人受到刑事处罚;违法土地10万公顷,平均每199.6公顷才有1人受到刑事处罚。
三、农村土地流转制度改革中耕地保护的再思考
1、加强农用地转用管理,健全耕地保护的经济激励和制约机制
加强年度计划控制,严格建设项目用地预审,加大非农建设占用耕地特别是基本农田的成本,加大对耕地特别是基本农田保护的财政补贴力度,将耕地保有量和基本农田保护面积作为国家确定一般性财政转移支付规模的重要依据,实行保护责任与财政补贴相挂钩,并探索建立耕地保护基金,落实对农户保护耕地的直接补贴,充分调动农民保护耕地的积极性与主动性。加大对补充耕地的资金支持力度,进一步完善新增建设用地土地有偿使用费的管理,确保该项收入全部用于基本农田建设和保护、土地整理、耕地开发等支出。由省、自治区、直辖市和计划单列市集中土地出让收入中用于农业土地开发的部分,要向粮食主产区和土地开发整理重点区域倾斜;充分运用市场手段,拓宽资金渠道,鼓励和引导社会资金用于补充耕地等等。
2、加大耕地管护力度,确保补充耕地质量
按照数量、质量和生态全面管护的要求,依据耕地等级实施差别化管护,对水田等优质耕地实行特殊保护。建立耕地保护台账管理制度,明确保护耕地的责任人、面积、耕地等级等基本情况。加大中低产田改造力度,积极开展农田水利建设,加强坡改梯等水土保持工程建设,推广节水抗旱技术,大力实施“沃土工程”、“移土培肥”等重大工程,提高耕地综合生产能力。依据农用地分等定级成果,加强对占用和补充耕地的评价,从数量和产能两方面严格考核耕地占补平衡,对补充耕地质量未达到被占耕地质量的,按照质量折算增加补充耕地面积。积极实施耕作层剥离工程,鼓励剥离建设占用耕地的耕作层,并在符合水土保持要求前提下,用于新开垦耕地的建设。严格按照土地利用总体规划确定的保护目标,依据基本农田划定的有关规定和标准,参照农用地分等定级成果,在规定期限内调整划定基本农田,并落实到地块和农户,调整划定后的基本农田平均质量等级不得低于原有质量等级。严格落实基本农田保护制度,除法律规定的情形外,其他各类建设严禁占用基本农田;确需占用的,须经国务院批准,并按照“先补后占”的原则,补划数量、质量相当的基本农田。
3、落实耕地保护的共同责任和节约集约用地制度
应当建立由政府领导、多部门配合、社会监督、耕地权利人参与的耕地保护共同责任机制。政府是耕地保护的行政责任主体,对本区域耕地保有量负总责,耕地保护责任要纳入政府年度综合目标考核。政府主要领导为第一责任人,分管领导为直接责任人。政府组成部门在党委、政府领导下,负有参与监督管理责任。国土资源部门执行耕地保护的各项法律、法规和方针政策,全面履行管理职责;发改、规划、建设、交通、水利等部门要正确处理耕地保护与发展建设关系,严格土地使用标准,在编制规划、审批项目时做好方案比选,在项目建设时优化施工方案,节约集约利用土地。强化土地利用总体规划的整体控制作用,构建科学用地管地机制,建立完善耕地保护责任目标考核制度。对年度耕地保护责任目标考核不合格,土地管理秩序混乱的,启动行政首长问责,对政府、部门主要领导和其他负有责任的领导实行问责;建立耕地保护监管体系,充分发挥行政执法监管、群众监督、舆论监督和社会监督作用,构建全方位、多渠道、多关口、网络化的耕地保护监管体系;建立耕地保护激励机制,探索建立统筹协调的耕地区域有偿调剂机制,运用市场手段,实行耕地保护责任目标的异地调剂和利益补偿,提高各级政府保护耕地的积极性;加大耕地保护工作投入,加强耕地保护工作基础建设等。
4、严厉查处破坏耕地行为
加大对《违反土地管理规定行为处分办法》的问责力度,从重查处一批重大、典型的违法案件,遏制土地违法违规势头。加强国土执法队伍建设,继续保持高压态势,加强动态巡查,建立县、乡、村三级监察网络和动态巡查网络,对土地违法行为做到早发现、早处理。公布举报破坏耕地行为的电话号码,鼓励群众参与监督,对各种破坏耕地的违法行为,按照《刑法》、《土地法》的规定,从严从重处罚。加大对地方各级领导干部有关政策法规的宣传力度,确保其牢固树立科学发展的观念,养成切实保护耕地、依法用地管地、节约集约用地等意识。
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