行政监督的方式篇1
1月中共云南省委下发《关于在全省实行领导干部问责制的决定》。4月州出台《州人民政府部门及县行政负责人问责办法》，5月县出台《县人民政府部门及乡镇行政负责人问责办法（试行）》，就如何开展行政问责工作作出了一系列的规定和要求，各乡镇、各部门也对如何开展行政问责工作出台了具体的办法和措施，对推动行政问责工作顺利开展具有较强的指导意义。为充分发挥行政问责制的功能和作用，使行政问责与其它监督方式更好的结合起来，形成监督合力。今年5月，县就“关于行政问责与其它监督方式相结合形成监督合力的研究”进行了专题调研，并形成调研报告。
一、当前县行政问责工作的现状
5月推行行政问责制以来，按照省、州统一部署和要求，及时组建机构、强化宣传、制定方案，以移民搬迁重点工作为切入点，着力开展行政问责，以党员干部作风建设为出发点，着力推动行政问责，以推动党委政府工作部署贯彻落实为落脚点，着力提升行政问责，以加强制度体系建设为保障，着力健全和完善行政问责，行政问责工作取得初步成效。去年以来，共对23名党员干部进行了行政问责，科级领导干部12人，一般干部11人，在行政问责的人员中给予诫勉谈话6人，取消当年评先评优资格3人，责令作出书面检查11人，通报批评3人。
（一）以移民搬迁重点工作为切入点，着力开展行政问责。近年来，在移民搬迁重点工作中少数抽调工作队员脱岗、服务态度生硬等现象时有发生，有的未经请假，擅自离岗，造成工作进展缓慢；有的行政不作为，造成群众集体上访；个别干部饮酒后不能很好的把握自己的言行，与群众发生争吵等等，损害群众利益，影响党群干群关系，影响重点工作的整体推进。去年10月，我们针对移民搬迁工作中出现的行政不作为现象，及时启动了问责程序，着力开展行政问责，促使工作人员认真履职，把精力集中到移民搬迁工作上来，推动了移民搬迁工作的顺利开展，确保了政令畅通。其中：因监控工作不到位、导致群众集体上访被问责1名副镇长，因工作拖拉、造成移民搬迁工作进展缓慢被问责5名副局长，因违反移民搬迁工作纪律、饮酒后与群众发生争吵被问责1名干部。
（二）以加强党员干部作风建设为出发点，着力推动行政问责。近年来，少数党员干部在作风上出现了“越轨”现象，有的有令不行、有禁不止；有的搞上有政策、下有对策；有的欺上瞒下、弄虚作假等，由于过失或者出于故意，不履行或不正确履行法定职责的情况时有发生，有的则达不到党政纪处分，更达不到法律追究。因此，及时出台相关制度规定，规范、约束党员干部的行政行为，加强对党员干部的监督，严肃问责相关责任人，整治那些法律追究不了、党政纪处分不了的党员干部，对充分发挥行政问责制事前预防、事中监督、事后惩戒及教育警示功能具有较强的指导作用。比如我们在县计生局主要领导违反财经纪律的案件中，对达不到党政纪处分的3名党员干部进行了行政问责，既教育了党员干部，又发挥了行政问责事后惩戒的作用。又如我们在县农业局、县地方公路管理段、大坪镇政府3个单位中，对违反规定达不到党政纪处分的3名相关责任人进行了行政问责，及时提醒党员干部，使其少犯或不犯错误，发挥了行政问责事前预防、事中监督的作用。
（三）以推动党委政府工作部署贯彻落实为落脚点，着力提升行政问责。去年以来，我们对县委政府安排的新农村建设、林改、党风廉政建设制度等贯彻落实情况进行监督检查，对贯彻落实不力或完不成工作任务的人员进行了行政问责，着力推动党委政府工作部署的贯彻落实，提升行政问责工作。工作中开展“三问”即：一问你按时到岗了没有？二问你按时到岗后工作开展了没有？三问你工作开展后任务完成了没有？督促部门或工作人员认真履职，按时完成县委政府的工作任务安排。比如：我们对县人民政府安排县文化局“上半年必须淘汰现有网吧50%”的任务，未能按时完成的5名相关责任人进行了行政问责；对新农村建设中没有按时到位开展工作的县三乡局1名副局长进行了行政问责；对石桥水库工程建设中未能完成建设任务的县水务局局长进行了行政问责。这些问责，对推动党委政府工作部署的贯彻落实起到积极的促进作用。
（四）以加强制度体系建设为保障，着力健全和完善行政问责。4月以来，县人民政府成立了行政问责工作领导小组，在县监察局设置了行政问责办公室，相继出台了《县人民政府部门及乡镇行政负责人问责办法（试行）》、《进一步明确行政问责有关问题的通知》、《问责办法若干解释》、《领导干部问责办法》等制度规定，明确了行政问责的主体、客体、范围、程序、方式等，解决了“由谁问”、“向谁问”、“问什么”、“如何问”等问题，逐步实现了行政问责工作的常态化、规范化。按照中央和省、州的统一部署和要求，全县各级行政机关把贯彻落实行政问责制作为一项重要工作纳入议程，加强领导，完善机制，积极推行政务公开制、服务承诺制、限时办结制、首问负责制、告知制、追究制等各项行政管理制度和配套措施，制定并实施文明服务、热情服务、高效服务、依法服务、便民服务、廉洁服务的具体措施，初步形成有权有责、用权负责、权责统一的问责制度体系。
二、当前行政问责工作存在的主要问题及原因分析
课题组通过调查和对行政问责现状进行分析，认为当前县行政问责工作还存在许多与上级任务和要求不相适宜的地方，特别是行政问责与其它监督方式相结合，形成监督合力方面还存在一些亟待解决的问题，主要有以下三方面：
（一）行政问责线索单一。9月17日对县医院医疗设备招标采购过程中履职不到位的县财政局、县卫生局、县采购中心3名相关责任人进行首次行政问责以来，到目前止，行政问责总人数己达到23人，其中：按上级要求和领导意见问责的达到18人，占行政问责总人数的78.26%，主动进行行政问责的仅5人，占行政问责总数的21.74%。从行政问责资料的分析情况来看，目前的行政问责多居于上级要求及领导的安排意见，主动进行问责的比例不大。比如在何种情形之下，方能启动行政问责，还存在很大的不确定性，行政问责的线索仍然十分单一。
（二）行政问责与民主监督、社会监督等其它监督方式结合得不够好。实行行政问责制以来，我县积极把行政问责与其它监督方式结合起来，力求做到有责必问，有错必究，但在工作中仍然存在行政问责与党内监督、行政监督、民主监督、社会监督、舆论监督等其它监督方式结合不够好的问题。从我县行政问责的情况来看，在行政问责的23人中，除纪委办案后移交和行政监察发现的6人外，审计监督、财政监督、人事监督、人大监督、民主监督、司法监督、社会监督等其它监督方式移交行政问责办进行行政问责的确为“零”，行政问责与其它监督方式结合仍然比较困难。究其原因：一是认识不足，重视不够。近年来，中央和省、州反复强调问责工作的重要性和紧迫性，但是仍然有许多部门存在认识不足、重视不够的问题。有的不能正确处理行政问责与部门业务工作的关系，有的甚至把行政问责与部门工作对立起来，错误地认为行政问责会影响工作目标考核、影响评先选优等，有的认为，出了问题后部门教育一下就行了，没有必要移交行政问责机构进行问责等等，致使行政问责与其它监督方式结合不好。二是无经验可借鉴，实行比较困难。对不履行或不正确履行职责的领导干部进行行政问责，是出台的一项新的反腐倡廉建设法规制度，它对于基层来说更是一项全新的工作任务，工作中无任何经验可借鉴，工作中的许多做法仍处于摸索阶段，“摸着石头过河”，特别是行政问责如何与其它监督方式结合，形成监督合力方面，还需要在工作中进一步的研究和实践。
（三）行政问责的程序、后续效力等不够明确。实行问责制以来，对领导干部和一般干部职工实施问责的程序和被问责的后续效力等规定都比较宏观，缺乏更加具体、明确的规定，操作性不强。比如被问责后干部的年终考核如何规定，被问责后的情况是否要记入个人档案，被问责干部的管理、选拔、使用等规定不明确、具体，对基层来说，不易操作。
三、加强行政问责工作的几点建议
针对当前行政问责工作出现的新情况、新问题，结合本县实际，经认真研究、探索，课题组认为要按照“三围绕、三抓、三促”的措施和要求，从促进党委政府决策部署的贯彻落实、促进行政问责制度体系的规范化建设、促进行政问责监督合力的形成上下功夫，认真加以解决。
（一）围绕党委政府决策部署抓问责、促落实。加强监督检查和实施有力的行政问责是确保党委政府决策部署得到有效贯彻落实的有效途径。前一阶段，我县坚持按照“行政问责权责统一、实事求是、公正公平和追究责任与改进工作相结合、教育与惩处相结合的原则”，对行政不作为、漫作为、乱作为等行为进行了问责，有力地推动党委政府重大决策部署的贯彻落实，但工作中仍然存在行政问责线索单一，主动问责力度不大等问题。因此，要充分发挥纪检监察功能和作用，把抓好行政问责制的贯彻落实作为促进党委政府重大决策部署贯彻落实的一项有力措施，深入到重点工作、重点项目建设和具体工作任务安排之中，与监督检查工作同步进行，相互促进、相互发展，通过行政问责工作“三问”，即：“一问你按时到岗了没有？二问你按时到岗后工作开展了没有？三问你工作开展后任务完成了没有？”，督促部门和工作人员按时到位开展工作并完成任务，推动科学发展观和党委政府决策部署的落实。
（二）围绕行政问责制度体系抓机制、促规范。目前，行政问责工作还未真正发挥监督作用，行政问责制度体系建设还有许多不够健全和完善的地方，抓好体制机制建设依然是促进行政问责工作科学化、规范化建设的重中之重。因此，要结合地方实际，对问责的相关规定加以健全和完善，形成包括问责标准、问责程序、问责范围、问责主体、问责效力等内容的制度体系，增强可操作性。一是要加强问责机构建设。将党群机关问责和行政机关问责统一，在纪检监察机关设置专职机构，明确2至3人专职负责此项工作，使问责力度不断增强。同时进一步明确问责工作职能职责、问责对象、问责范围、问责权限等，为问责工作的顺利开展提供坚强的组织保障。二是要规范程序，增强问责制的可操作性。结合县、部门、乡镇实际，进一步细化问责情形、内容、范围等，制定出台具体问责办法和规定，使之做到科学、严谨、程序合法，增强科学性、可操作性。三是要加强行政问责与党内监督、行政监督等其它监督方式的配合。把行政问责与党内监督工作及监察、审计、财政、人事等行政监督工作结合起来，加强协调与配合，做到相互促进、相互发展。进一步探索行政问责与人大监督、民主监督、社会监督等监督方式的配合，把行政问责融入到其它监督工作之中，用其它监督方式推动行政问责工作的开展，使之充分发挥行政问制的功能和作用，切实做到有责必问，有错必究，从制度上保证行政问责工作落到实处。四是要注重行政问责结果的应用。对行政问责后续效力作出明确规定，特别是被问责后干部的考核、管理、选拔、任用等要有明确规定，充分发挥问责制在事前预防、事中监督、事后惩戒中的作用，以及教育警示和舆论导向功能，促进行政问责工作的规范化、科学化建设。
行政监督的方式篇2
（一）国外财政税收监督管理的基本做法研究国外财政税收监督管理的过程中需要从内部职能部门的管理策略出发，推动财政税收的综合性管理，为财政税收职责体系建设创造良好的条件。财政税收监督管理的基本做法需要和监督内部体系紧密联系，确保财政税收监督管理模式能够有效创新，为财政税收的监督体系形成创造良好的条件。从监督职责角度看，需要对各种监督模式进行系统性分析，按照财政税收的优化模式积极稳妥的推进各项策略不断实现。比如澳大利亚通过对内部各个部门的工作情况进行监督，积极稳妥的进行行政管理模式创新，从多方面提高财政税收的监督效率。通过对财政税收的监督效率分析，保证各个监督管理模式能够融合在一起，形成完善的财政税收监督管理模式，为财政税收监督控制优化营造良好的氛围。财政税收管理的过程中需要从监督专员、公共会计、财政监督模式等方面出发，确保各个财政监督管理机构能够符合创新管理的要求，积极稳妥的推进创新模式建设，为创新指导和监督管理创造良好的条件。财政税收体制监督机制管理的过程中要从企事业单位的实际运行情况出发，积极稳妥的进行财政税收监督管理，确保监督创新与指导模式能够优化，积极稳妥的实现财政税收的再监督，通过有效的监督模式优化，推动财政税收的综合性管理，为财政税收的创新型管理创造良好的条件。
（二）国外财政税收监督管理的经验模式研究国外财政税收监督管理的过程中需要不断完善立法程序，通过有效的财政税收监督机制优化，提高财政税收的监督管理水平，为财政税收的监督模式创新创造良好的条件。财政税收监督管理机制优化的过程中需要不断进行财政监督模式创新，通过有效的监督管理完善立法程序，通过对财政监督的管理方法优化，积极稳妥的实现经验模式创新，提高财政税收的财政监督法律规范化水平。比如美国在财政税收立法监督管理的过程中非常完善，需要从不同的法律法规中实现对财政税收的全方位管理。财政税收监督优化管理的过程中要从预算编制管理的思路出发，通过有效的专项监督、日常监督、个案监督实现对财政税收的全方位管理，保证财政税收能够在日常经济管理中发挥重要的作用。财政税收监督权力要在综合管理的过程中进行创新优化，实现对财政税收的专项监督管理，提高财政税收的综合创新管理水平。财政税收管理的过程中通过有效的措施保证财政监督权力的有效平衡，保证财政税收在监督权力实施的过程中形成完善的程序，积极稳妥的实现资源的合理配置，确保财政税收资源配置能够符合综合性财政管理的要求。
二、财政税收监督管理体制的完善
（一）财政税收监督管理提高到立法层次财政税收监督管理机制优化管理的过程中必须要从立法层次出发，积极稳妥的推进财政税收的立法性管理，为财政税收的综合性模式创新创造良好的条件。从当前的情况看，我国财政税收监督管理属于行为范畴，必须要从行为管理的总体战略出发，积极稳妥的推进立法机制建设，为财政税收综合性管理创造良好的条件。财政税收的立法管理必须要从内部监督色彩控制出发，确保财政税收资金预算能够符合资源配置管理的要求，推动财政税收的全面性控制管理，为财政税收的创新型管理创造良好的条件。财政税收管理的过程中要从内部监督和外部监督两个方面入手，积极稳妥的实现财政税收的有效性监督，保证财政税收的预算管理与执行管理能够符合监督机制的要求，确保财政税收能够进行有效的管理创新。财政税收实施的过程中要加强政府的监督管理作用，通过政府部门的监督管理，可以科学合理的编制财政税收预算。通过对财政税收的立法层次分析，实现对财政税收的内部有效性监督管理，为财政税收监督模式创新营造良好的条件。财政税收立法预算管理的过程中要从执行模式出发，对各种制约模式进行综合性分析，确保各种监督平衡机制能够全面的实现，通过有效的财政税收控制管理确保各种模式能够得到优化，提高财政税收的优化监督管理水平。财政税收内部控制模式优化的过程中要把各种监督模式结合在一起，形成有效的财政事前、事中、事后管理机制，财政税收管理的过程中要从效率模式建设出发，确保各种监督效率能够顺利实现。财政税收事前监督管理的过程中要对问题进行分析和修正，通过有效的事后监督管理模式优化，确保各种监督主体和客体能够符合经济活动管理的要求。财政税收监督管理的过程中要从多层次控制管理思路出发，确保财政、税收、审计等工作能够符合财政税收控制管理的要求。财政税收管理的过程中要实现有效的信息资源共享，确保各种监督能够全面协作协调处理，健全财政监督法律体系可以有效的推动财政税收管理，确保财政税收能够得到有效的管理，为财政税收相互促进管理创造良好的条件。财政税收在健全各项机制的过程中，需要从制度模式管理的总体思路出发，推动各项财政税收监督管理的模式创新，实现财政税收部门之间的密切配合和相互促进，为财政税收的优化模式管理营造良好的氛围。
（二）财政税收监督机制要明确各个主体职责财政税收监督机制管理的过程中要对各个主体进行分析，保证各个职责能够有效的运行，推动财政税收监督管理模式创新，为财政税收的有效性管理创造良好的条件。财政税收管理的过程中要对各种监督网络活动进行分析，保证各种职责能够得到有效的管理，提高财政税收的综合性管理水平。为财政税收的优化创新创造良好的条件。财政税收主体职责管理的过程中要对各种主体责任进行分析，确保财政税收能够有效的管理控制，提高财政税收的监督控制管理效率。财政税收监督管理机制建设的过程中，需要从不同的预算模式出发，实现对财政税收的管理模式优化，财政税收管理必须要从财政管理的战略思路出发，实现对财政税收多方位管理，为财政税收综合管理问题解决创造良好的条件。财政税收预算监督管理必须要从政府综合职责出发，推动财政税收创新型管理，为财政税收综合模式创新创造良好的条件。
行政监督的方式篇3
文献标志码：a
文章编号：1002-7408（2016）11-0040-04
民主监督是人民政协的三大职能之一。2006年，《中共中央关于加强人民政协工作的意见》（中发?z2006?{5号，以下简称“5号文件”）指出：“人民政协的民主监督是参加人民政协的各党派、团体和各族各界人士通过政协组织对国家机关及其工作人员的工作进行的监督，也是中国共产党在政协中与各民主党派和无党派人士之间的互相监督”，[1]这一论述表明了政协民主监督鲜明的组织化特性，政协组织是开展民主监督职能的支撑与依托。
政协民主监督组织化表达，就是发挥政协组织作用，把分散的、零星的、委员个体的监督活动整合成通过政协平台开展集中的、系统的、组织化的监督活动。从性质定位来看，组织化表达体现并适应了政协民主监督的内在要求；从履职实践来看，提升民主监督组织化程度是补齐政协民主监督“短板”的现实需要，更是充分发挥政协人才荟萃、智力密集、联系广泛独特优势的需要。提升政协民主监督组织化水平和质量已成为当前重要的理论与实践课题。
近年来，各级政协在民主监督组织化方面做了大量有益的探索。浙江省政协专项集体民主监督就是一种高度组织化的民主监督形式，经过连续15年坚持不懈的探索创新，专项集体民主监督已成为浙江政协履职的重要抓手，初步形成了一整套规范成熟的操作程序与方法。民主监督这一政协履职“短板”正逐步蜕变为履职“品牌”。
一、专项集体民主监督的浙江实践
《中共浙江省委关于加强人民政协民主监督的意见》指出，专项集体民主监督是指按照党委统一部署，围绕事关改革发展稳定的重大问题和人民群众反映强烈的热点难点问题，组织政协委员综合运用调研视察、座谈走访、问卷调查、公开听证、明察暗访等多种方式开展监督，向党委、政府提交专项集体民主监督报告。[2]浙江省政协自2001年在全国政协系统率先开展集体民主监督以来，已连续开展了18次（详见表1），主要经历了初步形成、发展完善、规范成熟三大发展阶段，其工作流程一般包括七个关键环节。
（一）三大发展阶段
一是初步形成阶段（2001-2005年）。逐步形成了综合运用座谈会、视察、暗访、调研、委员约谈、召开专题议政性常委会议协商监督等多种形式开展专项民主监督，并创新形成了政协民主监督听证会（2002年）、邀请群众代表旁听政协常委会议（2003年）、“政协民情热线”（2005年）、“政协视线”（2005年）等一系列行之有效的方法。[3]
二是发展完善阶段（2006-2012年）。2006年，“5号文件”对政协民主监督的性质、地位、作用、内容、形式、程序等予以规定。省政协抓住这一重要契机，深化监督内容、创新监督形式，进一步完善了专项集体民主监督的工作机制与方法载体，尤其是进一步发挥了各党派团体、各界别，以及政协委员作用，民主监督的组织化程度得到提升。
三是规范成熟阶段（2013年至今）。2013年浙江省委出台《关于加强人民政协民主监督的意见》，要求发挥政协“监督机构”的职能，并将“专项集体民主监督”列为省政协民主监督的主要形式之一，形成了一整套较为规范成熟的操作程序与方法。这一阶段，省、市、县（市、区）三级政协共同参与、持续推进，专项集体民主监督的组织化程度进一步提升。如2014年，省政协牵头组织开展“三级政协联动、万名委员同行、助推‘五水共治’”专项集体民主监督工作，全省三级政协2万多名政协委员共同参与。
（二）七个关键环节
实践中，专项集体民主监督工作在政协组织统一规划下，按照确定监督题目、制定实施方案、整合监督力量、开展调研监督、广泛征求意见、开展协商监督、跟踪成果转化七个关键环节有序展开，形成一个完整闭环的高度组织化的监督体系。
1.确定监督题目。省政协在广泛征求各党派团体、各级政协组织，以及政协委员意见的基础上，提出专项集体民主监督初步选题。接着，通过省“四套班子”秘书长联席会议，提出讨论年度专项集体民主监督题目，并以省政协党组名义正式提请省委确定；也可以根据工作需要，由省委直接点题。省政协根据省委的部署要求，把专项集体民主监督列入省政协年度工作要点。
2.制定实施方案。年初，省政协主席会议确定专项集体民主监督牵头领导和参与领导的责任分工，牵头负责的专委会和办公厅具体协调负责人，以及共同参与的党派团体、界别、专委会。接着，研究确定具体切入点，如面对“十二五”规划启动年有关问题这样一个宏大的选题，研究确定了从产业集聚区建设、培养发展战略性新兴产业、海洋生态环境保护等三个重点调研监督方向。在此基础上，制定《实施方案》，明确监督总体要求、主要内容、调研方式、组织分工等。
3.整合监督力量。专项集体民主监督立足省政协自身力量，充分动员各党派团体、界别和政协委员参与，注重整合市县政协力量。同时，邀请有关方面专家学者和党政部门共同参与，形成民主监督的良好氛围与强大合力。如2015年开展的“三级政协联动、万名委员同行、助推‘五水共治’长效机制建设”专项集体民主监督，全省三级政协共发动21000多名委员参与，组成1351个民主监督组。[4]
4.开展调研监督。召开专项集体民主监督动员会，省政协主要领导做动员，对民主监督工作提出具体要求。监督组综合通过听取情况介绍、查阅相关资料、实地调研走访以及召开座谈会、约谈会等多种形式，尽可能多地掌握第一手材料，深入实际摸清真实情况，如2015年在“两路两侧”“四边三化”专项集体民主监督工作中，督查组成员对省内3800多公里高速公路和重点区域的国省道、2400多公里铁路沿线的“四边三化”情况进行实地督查，整理出21本，包括3538个点的问题情况。[5]在此基础上，开展研究论证，组织起草监督调研报告。
5.广泛征求意见。完成初稿后，召开委员约谈会、专家座谈会听取意见建议。通过专项集体民主监督听证会、政协民情热线等方式，直接听取群众的意见建议。通过广泛多层的交流探讨，吸纳各方建设性意见建议，修改完善监督报告。
6.开展协商监督。召开专题协商议政性常委会进行协商监督。专项集体民主监督工作组作大会发言，通过大会发言、分组讨论，广泛听取意见建议。根据会议协商情况，修改完善监督报告，正式报送省委省政府。
7.跟踪成果转化。省委、省政府要求相关部门落实有关建议和措施，对监督中提出的问题进行认真整改。省政协加强与省委、省政府有关部门的沟通衔接，跟踪督促监督建议的采纳及办理情况，对未能及时落实反馈的，还可以进行“跟踪督办”。
二、专项集体民主监督工作的经验与启示
15年来，浙江政协专项集体民主监督坚持问题导向，发挥集体力量，不断创新方式方法，在推动省委省政府重大决策部署的贯彻落实中发挥了重要作用，成为破解政协民主监督难题的有效方法，为政协民主监督，尤其是民主监督组织化参与提供了经验与启示。
从机制维度看，坚持党的领导，健全工作机制是关键所在。省委高度重视政协专项集体民主监督，将其纳入全局工作统一谋划、统一部署、统一检查落实。省委主要领导给政协民主监督出题目、交任务，对监督意见建议作批示、抓落实。[6]2013年11月，省委《关于加强人民政协民主监督的意见》对民主监督的内容、范围、形式、程序、落实、反馈，以及工作配套衔接等作了明确、可操作的规定；2014年6月，省政协制定了贯彻落实《意见》的实施办法，大大提升了省政协民主监督工作的制度化、程序化、组织化水平。同时，省政协还建立健全了民主监督选题酝酿、沟通协调、组织领导、一线督查、汇集民意、协商建言、成果报送和促进采纳反馈等机制，坚持省委省政府决策部署到哪里，省政协民主监督就跟进到哪里，监督力量就集聚到哪里。[7]
从内容维度看，始终坚持问题导向是重要基础。“问题是时代的声音”。选题时坚持问题导向，纵观省政协专项集体民主监督18次选题，无一不是选择事关改革发展稳定的重大问题和人民群众反映强烈的热点难点问题进行监督。监督过程中坚持问题导向，瞄着问题去，盯着问题研，发现问题敢于较真揭短。提出对策建议时，找准问题切入点，提出有针对性的对策建议，做到发声发到点子上，监督监在关键处。
从作用发挥维度看，提高组织化程度是发展方向。省政协以提高民主监督组织化程度为切入点，突出主题开展集中的专项民主监督，整合政协委员、政协各参加单位、专委会以及市县政协力量，联合有关厅局、市县政协、新闻媒体等多方力量共同参与，借助党政部门、大专院校及研究机构力量，集中主题、集中时间、集中力量，把分散的监督活动整合成通过政协平台开展的集中的监督活动，形成立体履职的良好态势，拓展了民主监督的广度和深度，有效提升了民主监督的质量与水平。
从过程维度看，坚持在参与、支持、服务中监督是重要方法。民主监督工作的出发点是达成共识、推进工作，而不是为找问题而找问题，也不是在具体个案、一事一地的问题上纠缠。实践中，积极寻求与监督对象的协作配合，不断创新方法载体，把参与、支持、服务、监督有机结合起来，做到在参与中监督、在支持中监督、在服务中监督，不求“讲了算”，但求“讲得对”，扩大政协民主监督话语权。
从发展维度看，开拓创新是不竭动力。“创新是引领发展的第一动力”。浙江省政协专项集体民主监督本身就是一项创新，15年来的发展历程也是一次次理念、内容、载体创新的历程。形成了民主监督听证会、政协民情热线、政协视线、邀请群众代表旁听政协常委会议等行之有效的做法，并创新通过网络平台服务民主监督工作，初步形成了政协民主监督与群众监督、新闻媒体舆论监督紧密结合的新形式，拓展了群众有序政治参与的渠道。
三、“互联网+”背景下推进政协民主监督的理念与路径创新
浙江的相关实践启示我们，推进政协民主监督是一项基础性、系统性、战略性工程，需要党委重视，政府支持，政协不断努力以及各党派、团体、界别共同参与，更新理念，创新形式，协同推进政协民主监督。面对“互联网+”上升为国家战略，信息社会大格局基本形成，以及公众参与的意愿与能力日益增强的时代大趋势，政协组织必须更新理念，以更加开阔的视野，推进民主监督的机制、内容、形式、程序的全方位创新。①
（一）顺应“互联网+”发展大趋势，以更加开阔的视野推进政协民主监督
对政协组织来说，要在“互联网+”发展大趋势下谋划政协民主监督。当前，已进入以大数据、云计算、移动互联网为代表的“互联网+”时代，群众网络参与的热情与能力日益增强。明确指出：“让互联网成为我们同群众交流沟通的新平台，成为了解群众、贴近群众、为群众排忧解难的新途径，成为发扬人民民主、接受人民监督的新渠道。”[8]因此，政协组织要创新运用互联网思维与技术推进民主监督。首先，要从推进社会主义民主政治建设的高度，认识到运用互联网推进政协民主监督不仅是技术层面的变革，更是思维理念、管理模式、体制机制层面的深刻变革。其次，互联网给政协民主监督工作带来新手段、新渠道、新空间，推动监督形式乃至内容创新，更加高效灵活地整合视察监督、提案监督、反映社情民意信息等各种政协民主监督形式，发挥组织化参与优势，形成1+1>2的整体功效。第三，互联网带来了开放、透明、便捷的监督方式，但也存在离散、非理性的表达，甚至造谣诽谤，这些都需要发挥政协民主监督的组织化参与优势来消弭。借助网络平台，还可以有效增进政协民主监督与其它监督方式的联动与协作，最大化监督的质量与成效。
对政协委员来说，要切实增强互联网思维。政协委员是政协履职的主体，是推动民主监督的主要力量。新形势下，要增强互联网思维，具体来说，一是要看到民主监督的过程是一个融协商、监督、合作于一体的过程，融平等、开放、共享、创新于一体的互联网思维在整个过程中大有可为。二是要以更加开放、包容的心态，通过政协组织提供的网络平台以及社会网络平台，吸纳网民意见建议，推进政协民主监督。三是要适应网络新媒体规律与特点，将“宣传思维”转化为“对话思维”“服务思维”，积极通过政协门户网站、平台，以及微博、微信、app客户端等新媒体，更好地倾听群众心声，反映群众诉求，用好政协监督话语权。
（二）推进政协民主监督制度创新
一是推进民主监督制度整体设计。美国著名学者亨廷顿认为，“制度就是稳定的、受珍重的和周期性发生的行为模式。组织和程序与其制度化水平成正比例。”[9]建议全国政协要加强顶层设计，研究制定《政协民主监督办法》或《政协民主监督实施细则》，地方政协结合实际先行先试，制定工作规程，建立民主监督的运行机制和激励机制。适应全面依法治国推进大趋势，建议国家出台《监督法》，从法律高度整合人大监督、政协监督、媒体舆论监督、社会监督等各种监督方式，构建社会主义监督大格局体系。二是用制度化规范民主监督内容。各地政协应聚焦当地经济社会发展重大问题和群众关切的实际问题，使民主监督的内容更加明确具体，更具可操作性。如《中共浙江省委关于加强人民政协民主监督的意见》中，除《政协章程》和“5号文件”明确的监督中，重点突出对省委省政府重大决策部署、重大工程项目和民生问题的贯彻执行情况进行监督，把地方国民经济和社会发展规划及年度计划、城乡规划、财政预算、重大改革方案的制定和执行情况，政府重大投资项目、民生工程、生态文明建设和环境保护工作的实施情况，人民群众关注的热点、难点问题的处置解决情况，以及政协组织和政协委员所提意见建议的办理情况等内容列入监督范围。[2]三是将行之有效的监督方式制度化。如浙江省在细化“5号文件”规定的监督方式的基础上，将会议协商监督、专项集体民主监督、民主监督员监督、民主评议监督、提案监督、委员视察监督、反映社情民意监督、参加党政部门组织的监督、联动联合监督，以及通过政情咨询、界别活动、委员约谈会、网络议政会、媒体专题栏目等其他形式开展民主监督进行制度化。[2]四是进一步推进民主监督程序制度化。规范、可操作的程序是民主监督有序开展的重要保障，对组织化程度高的民主监督方式尤为重要。通过进一步完善工作程序，落实关键环节的责任主体、办理时限，量化各个环节工作的标准及相应职责，使监督各环节都有制度规范。如明确“5号文件”中“重大方针政策”的范畴；量化“对政协的提案和建议案要认真办理，及时给予正式答复”中的“及时”是多久，“正式答复”的方式有哪些，对没有认真办理的单位有什么惩戒措施等，确保监督流程各项工作有章可循、有效衔接。
（三）创新政协民主监督形式
一是拓展民主监督工作形式。在运用好“5号文件”提出的5种主要监督形式的基础上，各地政协结合工作实际，探索具有地方特色的民主监督新形式。如专项集体民主监督、重大事项监督、统一委派民主监督员或监督小组、民主评议监督、交流议政监督、联合新闻媒体监督，以及同党委、人大、政府监督机构开展联动监督等。二是探索“互联网+民主监督”。在传统民主监督方式中融入互联网元素，在此基础上，创新具有互联网特色的民主监督新方式，探索开展网络议政会、民主监督论坛、重点提案办理网络直播、网络民主评议等监督方式，将政协民主监督延伸到网络空间，形成现实、网络两个空间，网下、网上两种手段，实现线性监督向立体监督的转变，进一步提升民主监督工作的质量与效益。三是创新运用互联网链接其它监督方式。作为社会主义监督体系的重要组成部分，政协民主监督不能“单打独斗”，而要与其他各种监督方式“联合作战”，提升组织化程度。互联网为政协民主监督链接社会舆论监督、新闻媒体监督等监督方式提供了新手段、新平台与新空间，应发挥政协民主监督组织化参与优势，对分散的网络监督进行梳理整合，以互联网思维与技术进行监督体系再造，架设起体制内、外信息互动与交流的桥梁，发挥监督工作整体合力。
（四）将互联网嵌入政协民主监督工作全流程
一是以互联网思维与技术固化政协民主监督整体工作流程。民主监督组织化要求对监督主体、对象、过程和结果进行有效的组织与管理，这就要求我们要以监督工作流程为线索，通过建立各类网络服务平台，实现“知情―沟通―反馈―问效”全流程的规范管理及优化拓展，最大限度地将民主监督全过程“阳光化”运行，让政协民主监督从相对封闭的内部循环走向广大群众。二是将互联网嵌入知情明政环节。当前，网络空间日益成为现实生活的全面映射，已成为委员及时掌握政情、社情、民情不可或缺的手段。政府有关部门要根据《政府信息公开条例》，借助网络平台，不断扩大信息公开的领域、范围和内容。如浙江省通过“政务服务网”信息公开平台，服务公民的知情、参与、表达。政协组织要运用互联网整合民主监督工作所需信息、资源，建设“政协信息智库”，及时收集公开的中央大政方针、党政重大决策、政策形势解读，政务资讯等，让委员第一时间了解党政工作大局和监督主题相关材料，让委员知“政情”；对政协各项工作产生的信息进行数字化、多媒体化、网络化整合，建设包括提案、社情民意信息、调研报告、会议文件等的“政协履职成果库”，让委员知“内情”。[10]通过政协门户网站、政协履职服务平台、委员网上工作室等平台，畅通互动交流渠道，广泛听取各族各界人士的意见建议，让委员知“民情”。三是将互联网嵌入沟通协商环节。互联网为党政部门、政协组织、政协委员、社会公众等多主体之间提供了更加便捷畅通的沟通手段以及广泛多层的协商渠道。民主监督选题酝酿时，在政协门户网站开设选题征集专题，组织委员与公众进行交流，广泛听取选题建议。在监督过程中植入网络沟通环节，通过政协门户网站听取网民建议，组织委员围绕主题开展在线协商讨论，通过政协app、微信工作群等进行委员之间、委员与工作人员之间的交流沟通，把委员专业分析与网民反映的具体情况结合起来，为民主监督提供更加开阔的视野。在监督报告形成后，召开“网络听证会”，让监督建言更接地气。为更好地发挥委员作用，建立委员履职信息平台，全方位了解委员工作、学习、特长，以及履职情况，为组织开展民主监督工作提供参考。四是将互联网嵌入反馈问效环节。党政部门将政协民主监督纳入工作部署，量化民主监督成果，并列入信息化平台进行跟踪落实，如浙江省政府将省政协“两路两侧”“四边三化”整治工作专项集体民主监督发现的问题作为省定任务全部纳入信息化平台，并建立追责问责的长效管理制度。[11]政协组织通过网络平台及时监督工作“路线图”“任务书”“进度表”，服务委员及各参与单位及时跟踪活动进展，便捷地获取相应信息，并通过视频、文字等方式开展在线主题交流；在完成监督后，把监督事项、监督过程、监督成果，以及党政部门对监督意见建议和整改落实情况在委员履职服务平台公开，在此基础上，进一步探索将关系群众切身利益的监督成果及落实情况通过政协门户网站公布，接受网民对民主监督意见的采纳转化、跟踪反馈、实际效果等进行监督，切实推进民主监督意见建议落到实处。
行政监督的方式篇4
一、人大监督专员模式与监督委员会模式的比较
所谓监督委员会模式，就是全国人大及其常委会设置监督委员会，代表最高权力机关对所有同级国家机关及其工作人员的工作进行监督，并直接向全国人大及其常委会负责的一种具有高度权威性的监督模式。此种模式又包括以下方案：（1）增设人大监督委员会，专门履行其监督职能，负责对“一府两院”的监督。（2）人大设立监察委员会，负责工作监督，也负责人事监督和立法监督；将审计部分和检察院所属的反贪局划拨给人大直接领导，审计部门只负责审计监督，反贪污局只负责对国家工作人员是否有腐败行为实行专门监督[1].（3）“把中共纪律检查委员会和人民检察院合并，并融合政府的行政监察、审计等专门监督部门的职能，设立一个直接隶属于人大的专门监督机关，主管监督事务。”[2]
设立人大监督委员会虽然可以弥补权力机关缺乏专门监督机构的不足，但此模式有其难以克服的缺陷。一方面，增设单个监督委员会实际上是难以承担这种综合职能的。因为监督权是全国人大及其常委会的主要职能之一，面对日益庞大的行政权力和司法权力，其所需要监督的内容越来越多，范围越来越广泛，试图依靠一个单一的监督委员会去承担对“一府两院”的监督任务，是不可想象的，要克服此不足，就势必发展出以上第二、第三种方案，即把纪检、行政监察和司法机关中的反贪机构都划归人大。然而，这样一来，不仅会改变立法、行政和司法分工的宪政模式，出现越俎代庖，使代议制机关陷入具体事务，影响其权威地位和超脱地位，而且会混淆代议制监督与党的监督、行政监督和司法监督的性质和功能，造成执政党监督、行政监督和司法监督的空缺及顾此失彼。另一方面，监督委员会集体行使职权模式难以发挥人大的监督效率，面对众多的官僚主义和不法行为，设置监督委员会以强化对“一府两院”的监督的目的难以实现。
所谓人大监督专员模式，就是由人大及其常委会选出通晓法律知识的杰出、正直的人担任监督员，以人大特派员的身份专门负责对行政、司法人员违法的或不公正的行为实施监督的模式。有的学者提出以下方案，首先在全国人大常委会设立专门的监督委员会，承担人大对“一府两院”的监督职能，然后由该委员会提名产生监督专员，经全国人大常委会投票通过并任命，监督专员直接对全国人大常委会负责[3].即在现有的各专门委员会承担部分监督工作的同时，由全国人大及其常委会选派监督专员，受理公民的举报与投诉，纠察“一府两院”及其主要工作人员的渎职与滥用职权行为。该模式既不会改变宪政框架，又符合巴黎公社的“议行合一”原则，符合立法、行政和司法机关分工协作以及代议制机关不直接办案的原则，更有利于调动各方的监督积极性，增强监督的动力和压力，达到提高监督效率的目的。
建立人大监督专员制度有其现实可能性。一方面，建立监督专员制度有其历史文化因子。在中国两千多年的封建社会里，封建君主们为了实现治官治民的目的，曾经建立起了较为完备的御史监察制度，该制度的特点就在于注重监察权与行政权分离，配备一定数量的专职监察官员，赋予其很大的权力。御史监察的任务是监督百官，查处非法，对违法失职的官员提出弹劾。御史台属下的各级御史有相对独立的地位，可以直接向皇帝“独立弹劾”，实现了“以轻制重”的目的，提高了监察效率。御史监察制度虽然难以与代议制下的议会监督专员制度相提并论，但它历经两千多年的发展和完善，已经积淀并成为了中国监察历史文化的一部分，具有为百姓和官员接受的政治文化基础，能够为人大监督专员制度的推行提供启示和心理对接的因子。另一方面，国外议会有成功且成熟的经验可资借鉴。在国外，不少国家的议会也推行议会监督专员制度。该制度源于19世纪初期的瑞典，后传入北欧国家。二战结束后相继被西欧、英联邦各国、美国的若干州、甚至亚洲的日本等吸收仿效。如以瑞典和英国为代表的许多国家，其议会内部设置了议会监察专员，监督对象主要是政府业务类官员和其他国家机关、企事业单位的工作人员（不包括政务类官员，如内阁部长、大法官、议会和地方议会的议员、中央银行的董事）。虽然建立该机构的最初目的是为了监督法律执行，限制国家行政、司法机关工作人员不合法、不公正的行为，但由于它分别受理一切控告国家机关包括军事机关和企事业单位及其工作人员的申诉案，并有权进行调查、视察、批评、建议直至提起公诉，所以，议会监察专员在控制官员腐败，制约公权滥用，救济和维护公民权益方面，可谓功不可没。根据国际律师工会的报告，到1975年为止，没有议会监督专员的国家有17个，正在完成立法程序的有26个，有类似监察专员名称的有25个[4].现在，各种类型的监督专员制度已经分布于世界各国，据统计已有70多个国家和地区建立了议会监督专员制度，仅国际监督专员协会就有50多个国家成员[5].
二、人大监督专员制度的设立模式
为了加强人大对行政权和司法权的监督力度，在防止公权被滥用的同时对不良行政造成的损害加以及时救济，保护公民的合法权益，笔者以瑞典和英国为例，提出以下人大监督专员的设立模式：
（一）地位和构成。瑞典现有人口885万，其监察专员署现由4名专员组成，其中1名为首席监察专员，由议会选出来主持和协调监察工作[6].鉴于我国地广人多的特点，全国人民代表大会设立的人大监督专员署，可由地位相等的9名监督专员组成，他们是协助全国人大及其常委会承担行政监督职能的专门人员，人大监督专员受全国人民代表大会领导，在全国人民代表大会闭会期间，受全国人民代表大会常务委员会领导。人大监督专员署由全国人大从本届副委员长中选出一人担任首席监督专员，负责主持和协调监督工作的开展。人大监督专员由全国人大常委会在通晓法律知识、有10年以上的实际工作经验、为人正直的人员中提出候选人，候选人的人数应超过应选人数的1/3，在每届全国人大第一次会议上由全体代表以得票数的多少选出，由全国人大常委会委员长任命并颁发聘书。监督专员以人大特派员的身份专门负责对行政、司法机关及其工作人员的违法或不公正的行为实施监督。
（二）任期与保障措施。瑞典法律规定，监察专员任期4年，可以连选连任。英国《议会监察条例》（parliament Commissioner act）规定，行政专员由英王任命，由非国会议员兼任，他可以自行组织一个小规模的办事机构，工作人员来自政府部门，每3年轮换一次。除自动辞职、国会予以免职和年满65岁强迫退休外，不得将其罢免或撤职。为此，我国的人大监督专员任期可为5年，可以连选连任，除非自行辞职、全国人大及其常委会予以免职和年满65岁强迫退休外，其他的任何机构和官员都不得将其罢免撤职。
为了保障人大监督专员高效地履行职务，监督专员署须为每名监督专员配备3～5名工作人员与助理，以组成一个小规模的办事机构。人大监督专员办公经费和设备由监督专员署统一配备。同时，全国人大可以通过制定《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会监督专员法》，为这项制度的建立和运行提供必要的法律保障。该法应明确规定人大监督专员的独立性、自主性和权威性。独立性包括所有监督专员地位平等，并独自对全国人大及其常委会负责，监督专员署的首席监督专员无权干涉其职权的行使，在任期内非经全国人大及其常委会同意，任何人不得撤销其职务。自主性包括监督专员对某一案件是否立案调查、调查的方式、时间、场合等完全由自己决定，对出巡视察的时间和地点无须事先向监督专员署报告，无须向被检查机关说明调查理由。权威性包括其权力来源于全国人民，代表全国人大及其常委会行使宪法和法律赋予的监督国家行政机关、审判机关和检察机关的权力，是人民主权的象征和代表。
（三）职权与工作范围。英国行政专员的职责是：监督政府机构及其官员依法、合理地办事，防止其不当行为侵害公民的正当权益，并保证对受侵害的公民提供必要的补偿。其工作范围主要限于监察中央的行政机关及其工作人员，而不涉及对司法、地方政府、军事机关和企事业单位及其工作人员的调查和监督，地方的行政监察事务由英格兰、威尔士、苏格兰和北爱尔兰议会行政监察专员负责，并由地方议会选举产生。而瑞典议会监察专员则涉及对所有各级行政机关、司法机关、甚至军事机关工作的监督与调查，并享有调阅政府档案或记录的权力，其权力和工作范围显然要大得多。对此，考虑到我国的宪政体制和各部门职权分工的原则，特别是目前我国存在的大量的司法腐败行为，笔者认为，我国人大设立的监督专员制度应采用瑞典模式，即其工作范围既包括对中央一级的行政机关、司法机关及其工作人员的调查与监督，也涉及对地方的行政和司法机关的调查与监督。
人大监督专员根据首席监督专员所作的分工，在自己对口负责的区域或部门范围内，通过以下两种形式开展工作：一是通过受理人民的举报和人大代表的来信来访发现监督线索和对象，并着手进行调查监督；二是通过不定期的对行政和司法机关的巡查，找出监督线索，进行督察。二者交叉使用，但以被动监督为主。同时，应通过立法对人大监督专员的产生、职权、行使职权的方式和程序等作出明确规定。他们应当拥有下列权力：（1）列席被监督机关的会议；（2）审查有关的文件和材料；（3）询问和质询；（4）要求被监察机关限期纠正违法；（5）提请人大或人大常委会罢免由人大选任的负有领导责任的人员的职务或撤销有关法规；（6）移送有关机关追究法律责任；（7）在新闻媒体上公布被监察者的违法事实和处理结果。
三、人大监督专员制度与行政监察、司法监督的关系
（一）人大监督专员制度不同于司法监督。司法的本质特征是当事人之间的权益之争终由居其之外的第三者来作出法律判定。换言之，司法是在既定的法律关系出现失衡、遭到破坏的情况下，由中立的局外人来评判当事人双方的对与错，恢复正常、合法的权利义务关系的过程。人大监督专员制度与司法监督相比较，它具有以下特征：一是监督形式不同。司法监督既包括对行政机关行政行为的合法性进行外部监督，也包括对法院审判工作、检察院检察工作的合法性进行内部监督。而人大监督专员制度主要是一种外部监督。二是监督的领域不同。即司法监督局限于“犯罪”的意义上，对一般的不当行为并不过问。而人大监督专员制度主要解决那些违背了公共利益，但又未构成向法院起诉的“轻罪”，即处在过失与犯罪之间的广泛领域的不当行为。三是实施的手段不同。即司法监督具有直接强制性，尤其是对行政机关的外部监督，通常是以判决作为最后的结果，而这种判决在各种监督方式中又往往是终局的监督，被监督方必须执行。而人大监督专员的监督虽然代表着国家权力机关，具有权威性，但在处理方式上通常不直接纠正被监督对象的行政和司法行为，而只是督促和要求其自行纠正并对受害方进行补偿。
（二）人大监督专员制度不同于行政监察。由于人大监督专员制度主要解决那些违背了公共利益，但又未构成向法院起诉的“轻罪”，故在这一点上，它有点类似于行政监督制度。因为，根据行政监察法的有关规定，监察机关有权作出监察决定的法定情形主要有：违反行政纪律依法应当给予行政处分的；违反行政纪律取得的财物，依法应当没收、追缴或者责令退赔的。但实际上二者还是有显著区别：一是监督形式和权力来源不同。行政监察是一种对国家行政机关及其工作人员和国家行政机关任命的其他人员执行国家法律、法规、政策和决定、命令情况实施的监督，它只是一种行政机关内部的自我监督和约束机制。而人大监督专员制度是一种外部监督，监督专员的权力来自于全国人大及其常委会的监督权。二是监督的范围和体制不同。行政监察是对行政机关及其工作人员执法情况和违法违纪行为实施监督，范围只限于行政机关内部，是行政体系内的同体监督；人大监督专员监督的范围涉及行政机关、审判机关和检察机关，是宪政体制内权力授予与权力监督相统一的一种形式。三是监督机构的设置与权威性不同。行政监察作用的发挥受制于多种因素，如机构设置的非独立性，办案过程的非自主性等。在机构设置上行政监察是一个非独立的监督机构，头上“婆婆”太多。它既要接受同级政府的领导，在同级政府首长的亲自领导下才能顺利开展工作，又要受上级行政监察机关的领导和监督。由于行政监督权受到行政管理权的限制，在监督权的行使过程中，就难以做到把对行政监督机关的领导、监督以及正常的批评、建议同非法的无理的干扰、干涉区别开来。而人大监督专员地位的独立性、办案的自主性、授权机关的最高层次性，就使之具有了行政监察机关所不可比拟的权威性，它可以通过人事建议权和与新闻媒体的特殊渠道对行政机关和司法机关及其工作人员形成一种无形的威慑力量。
参考文献：
[1]谭世贵：《我国人大监督制度的改革与完善》，《海南大学学报》（社科版），1999年第1期。
[2]许源源、张世伟：《论权力监督体系》，《江西行政学院学报》1999年第4期。
[3]徐国庆：《我国建立人大监督专员制度的理论探讨》，《云南行政学院学报》（昆明），2001年第3期。
[4]Bernard Frank，ombudsman Survey，July1974-June，1975pp1-51.
行政监督的方式篇5
论文关键词：科学发展观；财政监督；新举措
随着我国经济的国际化、全球化趋势日益明显，财政在宏观经济中的调控作用也越来越重要。公共财政体制改革的不断深入提高了财政监督的地位和作用，也给财政经济监督提出了更高的要求。当前，在深入学习实践科学发展观的过程中，更应该不断深化和推进财政监督，充分发挥财政监督的作用，促进科学发展，推动和谐社会的建设。
1科学发展观对财政监督的指导意义
财政管理是政府的重要职能，在贯彻和落实科学发展观中必然要发挥重要作用，特别是在当前实施的积极的财政政策中，更要发挥宏观调控作用。在具体活动中，要切实按照科学发展观的要求，进行理性分析，深刻领悟，运用于实际之中。财政监督作为财政的重要职能，履行着崇高的使命，从事财政监督工作的部门和人员既要感到责任重大，又要感到使命神圣。在当前形势下，必须树立“跳出财政看财政，站在更高层次看财政监督”的工作思维，进一步提高用科学发展观指导实践的自觉性和坚定性，充分认识到财政监督工作在促进经济社会全面进步和发展中的重要作用。
目前，财政监督工作在完善法规、强化职能、创新方式等方面日趋完善，财政监督机制正在全面构建，财政监督工作已经越来越多地被各级领导所重视，监督环境已经越来越好，财政监督的地位也越来越高，监督的作用越来越大，财政监督正处于最佳的发展时期。但客观来讲，特别是按照科学发展观的要求相比，财政监督职能还没有完全发挥到位，财政监督机制建设还不是十分完善，财政监督机构和队伍整体素质还有待提高。所以，要使财政监督工作向纵深发展，全面提高财政监督效能，必须要按照科学发展观的要求，按照科学化、规范化、精细化管理的要求，进一步深化对财政监督工作的认识，发挥财政监督在严格预算管理、保障政策执行、维护财经秩序、提供决策参考等方面的职能作用，进一步提高财政监督人员的政治素质、思想素质、道德素质、文化素质、业务素质、心理素质等，以及思维谋划能力、分析判断能力、综合检查能力、开拓创新能力、组织协调能力；同时，要进一步创新理念，准确把握财政监督的工作方向，进一步创新思路，准确把握财政监督重点，进一步创新管理，准确把握财政监督的工作质量，特别注重把握学习的实践性，找准切入点，在解决问题的推动工作上下功夫。
2强化财政经济监督的新举措
2.1转换财政监督重心，创新财政监督方式
我国现行财政经济监督过程中存在一些弊端，例如法律依据欠缺，组织体系不完善，监督方式单一，技术手段落后等，创新财政经济监督机制是十分必要的。
科学有效的财政监督方式是财政监督机制健康运行的重要保证。当前的财政监督方式比较单一，监督重心有所偏失，应尽快转变财政监督由事后监督向过程监督的工作方法，建立事前审核预警，事中监督控制，事后评价反馈的多重监督模式。事前监督可以对财政经济行为的合法性与合理性依法进行审核，及时发现问题的苗头，将其消灭在萌芽阶段，保障经济事项步入预定轨道；事中监督可以跟踪财政收支的过程，发现问题及时纠正，促进财政工作正常进行；事后评价反馈也是十分必要的，对在监督过程中出现的违规违纪问题，敢于揭露与查处，切实做到执法必严，违法必究。
针对财政管理和改革中的薄弱环节与热点、难点问题，有必要辅之以专项监督检查，并注意将经常性监督与集中性监督有机地结合在一起，发挥各自的优势，逐步形成监测、分析和矫正的监督运行方式，形成严密的财政监督控制网，确保财政资金的安全运行，最大限度地防范违纪违法行为的发生。
2.2改进财政监督技术手段，实现财政监督信息化
加快财政监督信息化建设，建立健全涵盖广泛、反馈及时的财政监督信息网络是强化财政监督工作的必然要求。财政监督具有点多面广、业务量大、时效性强等特点，为提高监督效果，必须加快推动财政管理的信息化建设进程，充分运用现代化的网络手段与信息技术，建立全方位的、灵敏的财政监督信息系统，为监督工作的开展提供强有力的技术支持与业务平台。
依托现代信息技术手段，财政监督机构可以收集并存储各相关单位的生产经营情况、提供公共服务情况、遵守财经法律法规情况的资料，通过对监督对象的信息采集、分拣、传递、处理、反馈、运用、储存等，实行数据信息共享，便于财政监督部门预测和分析，及时发现问题的苗头，找到监督重点，制定监督计划，确定监督方式，选择有针对性的监督方法，有的放矢地开展财政监督检查。这样，既可以有效避免现实中存在的交叉重复监督、无人监督等弊端，又可以节约大量的人力、物力和财力，实实在在降低监督成本，提升监督效果。
2.3加强收入监督、支出监督与会计监督
促进征管部门规范收入征管，实现“应收尽收”，是收入监督的基本内容。按照科学发展观的要求，在规范征管、督促收入解缴执行过程的同时，还必须综合分析收入形成与产业政策、环保政策、结构调整等宏观政策的执行情况，及时反馈税收形成的真实状况和财税收入的合理度，为实现收入结构的调控提供依据，促进国民经济又好又快地发展。
财政支出不仅是经济学意义的分配理论，也体现了分配中的政治伦理。支出监督应该体现规范性、安全性、有效性、科学性以及公平性。这些特性体现了科学发展观提出的“以人为本”的本质要求，也是社会主义公共财政支出的本质要求。因此，在支出监督中，必须按照科学发展观的要求，全面准确地把握财政监督，在关注财政资金安全、规范、有效的同时，促进经济功能与政治功能的实现。
会计信息质量检查也是财政监督的一项重要内容。通常情况下，我们对会计信息披露的及时性、规范性和完整性进行监督，关注会计信息质量的真假，及其是否侵蚀了财政利益，是否扰乱了会计管理秩序。在维护会计律法严肃性、维护财政利益的同时，也要维护会计核算涉及的主体权益，正确处理国家、企业、职工等各方的正当权益。当前企业存在的高管工资极高、普通职工工资过低、国有资本权益得不到保证的现象，应该被监督部门所关注，以维护职工权益，完善企业治理结构，这也是科学发展观“以人为本”理念的重要体现。
行政监督的方式篇6
关键词：新时期；财政监督；对策
建立现代财政制度是一项系统工程，既要有中央的顶层设计，又需要地方各级财政部门一步一步地落实、反馈、完善和修正。财政监督工作在现代财政制度建设中具有不可或缺的重要作用。目前，我国多年来持续的高速发展出现一定程度的放缓趋势，国家的财政收入增速不断呈下降趋势，GDp不再成为国家政府衡量发展与否的重要指标，而保障和改善民生成为国家政府工作的重要价值取向，继而财政部门的服务对象和分配领域都相应发生着质的变化，使得当前财政不断迈向过紧日子，这就越发显现出进一步深化财政监督效应的急迫性。
一、财政监督的现状以及存在的问题
（一）制度设置不健全
财政监督工作所涉及法律体系包括法律、行政法规、地方性法规、部门规章和法规性文件等。现行我国的法律法规中，与财政监督职能有可以称得上一类有审计部门的审计监督和财政部门内部的《财政违法行为处罚处分条例》，除此之外，我国还没有一部真正可以规范财政监督的法律或者法规，这就导致了在财政执法过程中财政部门的严肃性不高，处罚的力度不大的现象出现。目前，我国出台的财政监督规章制度大多为不正式的规范性文件或者地方性法规，这就在一定程度上影响了财政部门执法的权威性和有效性。
（二）人员素质达不到监督要求
从现行的财政监督方式方法上来看，大多数财政监督仍然停留在账簿与实物、明细账和总账等对比与核对，大量人力和物力都被投放于原始繁重的手工检查中，只是注重原始单据的获得是否合法合规，突击专项检查的多，日常监督的少；单一事项或某个专项检查多，全方位监控跟踪少；财政专项收入检查较多，财政专项支出监督则较少。财政监督的全过程应该包括事前、事中、事后的全过程监督，但现行的做法大多数是采取事后突击检查的多，不能从源头上发现和纠正财政领域的违规、绩效较低等问题，往往最后给国家或者人民群众带来不可挽回的损失。熟练掌握与财政监督相关的法律和法规，是财政监督部门执法人员检查、发现被检查单位是否违反国家规定的财政财务收支行为问题的定性依据，也是处理违规问题的基础前提。
（三）监督方法自身存在局限性
自从2012年以来，财政资金专项检查均以资金、凭证、账簿和财务报表为主要检查资料，缺乏专项资金与项目、账簿与账簿、账簿与财务报表、单位与单位之间的全方位比较分析，缺乏横向比较分析和纵向比较分析，缺乏深入被检查单位之间的彻底式分析，更缺乏深入被检查单位的诸如“小金库”这些敏感地带的彻底式分析，也就造成财政监督的深度不够，延伸能力缺乏。
（四）财政监督内部控制缺失
作为财政监督第一道防线，当前在财政监督内部控制中的复杂性和重要性尚未得到国家主要部门的充分认识和认可，国家层面目前只是有一部法律进行理论指导和执行约束，省、市就鲜有针对财政部门内部监督的法规，各部门由于缺乏财政监督内部监管职能，导致财政系统自身也会出现违规的现象出现。第一方面，财政监督部门执法需要事先掌握被检查单位的工作信息，形成一整套的检查方案，由于财政工作政策性强、专业特点明显，财政监督各部门之间形成不外传的信息壁垒，内部也难以达成共识。另一方面，财政部门内部监督机构作为本单位领导下的内部部门，部门成员的职务调整和变动都不同程度受制于自己的上级领导，成为干扰内部监督独立客观的重要因素。
二、财政监督的影响因素分析
（一）制度设置
制度设置的合理与否直接影响到财政监督是否发挥最大限度的监督作用。法律法规的不完善就会造成财政监督的制约性，起不到应有的督促改善作用。被检查部门的负责人或者财务主管财政普法意识较为薄弱，造成部分明令禁止的财经纪律无法有效监督，甚至出现违规的现象发生。现时由于地级市在具体执行规定上存在不同之处，或多或少影响了财政监督执行的连续性和稳定性。财政部门在执法过程中有时存在其他利益集团的干扰，因而在执法过程中存在随意调整监督的范围和处罚力度，进一步干扰了监督的可行性。
（二）人员素质
人员素质的参差不齐是影响财政监督的重要因素。财政监督人员的素质主要表现在职业道德素质和业务专业知识素质两个方面。现行的财政监督过程中，财政部门的执法者大多表现为这两方面的素质有待进一步提高和完善。第一方面，职业道德素质有待进一步提高方面主要表现为财政监督执行者职业道德部分缺失，部分执法者在某种特定情况下不能自我约束，直接影响财政监督的客观公正。第二方面，业务专业知识素质有待进一步提高方面主要表现为财务监督知识后续教育较少，相关的职业培训不多，对现代化信息技术掌握不够，相关法律知识有待进一步提高和完善；这两方面的素质都是直接或者间接影响财政监督检查人员在执行过程中是否公平、公正、公开这两个方面的素质。
（三）监督方法
监督方法措施是影响财政监督的重要手段。财务会计的主要职能是核算与监督，财政部门在日常工作中主要是核算和监督中央部门在资金使用过程中是否存在违法和违规，同时也要尽自己最大限度地分配与支配财政资金的使用，做好国库的财政转移功能；这样就造成财政监督部门在实施过程中缺乏强制性，无法以行政强制手段迫使被检查单位提供有效凭证、账簿和财务报表，无法强制被检查对象依法依规进行整改落实。财政部门作为财政监督的各大部门之首，对所发现的信息与存在问题往往只是强化内部解决与消化，而没有进一步将此信息通报审计或者监察部门，以求信息共享。
（四）内部监督
内部监督是影响财政监督的制约因素。第一方面，有责任心的财政监督检查人员很难找到，这些监督检查人员既要熟悉分管财政资金分配和管理的业务，又要掌握变动频繁的电子信息技术，还必须对国家和财政部新出台的法律法规和遇到的新问题及时接受后续教育和进修；另一方面，由于财政经费保障机制运转较慢，财政监督部门往往与其他财政部门不得不合署办公，进而影响运行能力，质量也大打折扣。
三、提高财政监督的对策思考
（一）建立健全法律法规，为财政监督转型奠定基础
进一步认识到建立健全法律法规是财政监督工作的重中之重，既可以考虑制订全国通行的财政监督法律和法规，用以规范监督的法律依据，进一步明确财政监督的全方位内容；也可以在刚刚修订将要2015年1月实施的新《预算法》中增加体现财政监督的条例以及实施办法的补充版本，进一步强化财政监督的法律地位。另一方面，在制订与实施过程中，财政部门可以进一步协调审计署和司法部门之间的联系与沟通，进一步强化执法力度和执法主体，加强对被检查单位的执行力度，将执法真正发挥到最大限度作用，建立移送案件和联合办案制度，把对被检查单位的处罚和对相关责任人的处理措施，由简简单单的经济处罚这方面进而转向经济处罚、行政制裁和信息披露等三者相结合的办案措施，使财政监督真正起到示范教育作用和震慑作用。
（二）强化财政监督机构机制和队伍建设，为财政监督创造条件
进一步深化财政监督检查人员的业务素质，强化财务检查人员意识责任感，加强对财政监督检查人员的计算机和网络的能力的后续培训，以求满足信息数据化的需要，提高财政监督工作的质量和效率，并在信息系统积累方面有所建树。加快财政监督计算机以及网络的开发与利用，可以借鉴审计署、国税总局等部门的成功监督经验，结合财政专项资金的特殊用途、内部审计和会计信息质量等专项业务特点，协同国内外在财政监督方面有成功经验的大专科研院校共同开发运用财政监督检查软件，实现监管数据分析、采纳、预警全过程信息化，解决好计算机辅助检查与传统检查的有机结合，提高财政监督信息化水平。另一方面，采取形式多样的监管措施，从以前的事后监管为主，变成事前、事中、事后全方位监管，变以前的被动方式为主动积极配合方式，积极配合与支持财政监督小组落实工作，提高财政监督手段高效化。同时要充分发挥财政监督专职机构在财政监督中的主要职能作用，把重视财政监督落在实处，做到财政系统一盘棋，提升机构规格，强化部门职权，配备高素质人员，确保财政监督专职机构有权限，有能力履行职能。
（三）提高财政监督方式和方法，为财政监督组织机构理顺关系
进一步细化财政监督的实施细则，延伸财政监督的深度，积极开拓监督方式和方法，从过去的账簿和凭证式监督变为实地监督以及深挖式监督，积极深入被检查单位的实地，通过走访被检查单位的关联业务和关联对象，将账簿和凭证的实际监督功能延伸到实地考察与监督，发挥财政监督的检查与反馈功能。另一方面，积极协调财政监督的各个组织机构，彻底理顺监督的各个职能部门的相互关系，加强财政监督部门的强制执行力，调整财政监督范围和执行力，加大信息通报力度，将监督结果的运用情况及时向被检查单位进行信息通报，为财政监督理顺关系创造有利条件。
（四）建立财政部门的内部控制机制，为财政监督落实反馈
进一步提高内部监督的意识，强化财政内部监督部门的各种意识，营造相互配合、相互支持的格局；另一方面，进一步改革财政部门内部监督机构的设置与晋升空间的限制方式提升，破除上级领导或者财政主管领导直接任命，采取公开选拨和破格晋升等等有效提高积极性方法，让财政监督检查人员能够大胆放开手脚，一步一个脚印地检查以及监管被检查对象，打消职务变迁带来的负面影响；同时进一步充实内部监督的队伍，选拨一些德才兼备和政治素质较高的财务专业人才，充实内部控制人员配置，将监督职能发挥到最大限度，将所有内部控制在执行过程中充分解决。
四、结论
综上所述，本文通过分析财政监督实践过程中现状和存在问题，并进行相应的因素分析，进而从建立健全法律法规、强化监督队伍建设、协调监督组织架构、提升内部控制监督等四个角度出发，对进一步完善和充实财政监督工作提出相应的解决方案，以期进一步加强财政监督，以发挥最大限度的监督效用。
参考文献：
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[4]李袁婕.论我国公共财政监督制度的完善[J].审计研究，2011（02）.
行政监督的方式篇7
一、行政执法监督机制之界定
（1）行政执法。行政执法是指国家行政机关及其公职人员以及法律、法规授权或受有权国家机关委托，行使相关行政执法权力的单位和个人依照法定职权和程序贯彻执行法律的活动，包括行政许可、确认、检查、处罚、强制等各种行为方式。在我国，行政执法主体的产生主要有两种渠道：1、根据法律规定依法产生和获得；2、根据法定授权产生和获得。具体而言，我国的行政主体主要有以下三类：1、中央和地方各级政府；2、各级人民政府中享有执法权的下属机构；3、因法律、法规授权而具有管理社会公共事务职能的组织和按照法律规定，由行政机关委托授权的依法成立的管理公共事务的事业组织。
（2）行政执法监督。行政执法监督是指各类监督主体依法对国家行政机关及其公务员及有权行政主体的行政行为实行监察、督促、督导活动。这与行政监察监督不同，后者是指行政机关或国家公务员对企事业单位或公民，其他组织等行政相对人执行法律、法规、规章及执行行政命令，决定等情况进行监督，它包括如工商、税务等部门对个人、组织的监督，稽查特派员对国有大中型企业的监督等等，行政执法监督主体一般包括以下几类：1、权力机关对行政执法的监督，是指各级人民代表大会及其常委会依法定职权和程序，对它所产生的国家机关及其公职人员的法律活动所实施的监督，权力机关的监督包括两个方面的内容：一是法律监督；二是工作监督；2、行政机关的监督。指各级国家行政机关依法依照隶属关系，对下级国家行政机关及其公职人员执行法律和守法活动的监督；3、司法机关的监督，分检察机关的监督和审判机关的监督；4、社会组织的监督；5、舆论的监督；6、人民群众的监督。
二、关于行政执法监督理论的分析
1、行政执法与“权力”的关系。有史以来行政一直是权力的代名词，行政执法是权力最形象逼真的化身。权力具有双重性，它不仅代表责任和义务，同时也意味着某个人的便利和地位。权力在使用的过程中，必然产生两种效果：正效应和负效应。权利的正效应指权力发挥其正常的应有的正面和职能。权力的负效应，指权力的拥有着假公济私、滥用权力，因而对公共目标和公共利益造成危害。行政执法在日常生活中表现是纷繁具体的各种具体行政行为，其具有自由裁量性、单方意志性、直接效力性和直接强制性，且其具有国家强制性，该强制性是由国家强制力来实现的，因而行政执法便具有了权力的负面效应。行政主体在行政执法过程中就时刻有滥用权力的可能，行政执法活动中乱立章法、以言代行、以权压法、干扰执法、越权执法、滥施处罚、以罚代法、以罚代刑、徇私枉法、贪赃枉法、不履行法定职责等执法违法的现象仍然存在，有些现象表现的相当突出。
2、权力必须受到制约。在我国一切权力都属于人民，人民为了治理好自己的国家，需要通过经过科学分工的各个国家机关来行使权力。每个行政机关的权限应经过合理配置，其权限都必须是特定的、受到限制的，权力只有受到限制才能真正保障权力的正当行使。而不受限制的权利必然导致腐败、绝对权力绝对腐败，这是千古不变的真理。每一个机关及其公务员都必须在法定的的权限内行使权力，自觉接受来自其他国家机构及人民的监督。对行政机关有效地监督，是保障依法行政的重要方式。
3、自由裁量权的界定。行政执法过程中最难监督之点即行政执法中自由裁量权的运用，最能侵犯个人、组织、正当权益的也是行政执法中自由裁量权的存在。现代法治原则不仅要求行政执法依法办事，而且行政执法根据公认的合理性原则行使自由裁量权，应当看到行政机关本身对行政效率的追求，行政管理采取首长负责制，行政活动中自由裁量的必要性都给依法行政带来了困难。各种监督主体对行政执法监督的困难之处也在于此。国家应对行政执法监督机制进行研究，从而防止行政主体在执法过程中对权力的滥用，保护公民合法权益不受行政主体滥用权力的侵害。
三、我国现行行政执法监督机制反思
1、现行行政执法监督机制。我国历来十分重视行政执法监督机制的建设和完善，到目前为止，已初步形成一个主体众多，范围广泛，形式多样的行政执法监督体系。从主体来看，包括权力机关监督，新闻监督，人民群众的监督，其他组织和社会的监督；以监督的范围来看，既包括对国家各级，各类行政机关是否依法行政监督，也包括对国家公务员是否遵纪守法，廉洁奉公实行监督；从监督的内容来看，既包括各级政府抽象行政行为的合法性及合理性，也包括具体行政行为的合法性及合理性。
2、行政执法监督现状及不足。目前我国虽初步形成了内外结合的行政执法监督体系，发挥了较为全面功能，但仍存在一系列的明显缺陷。主要表现为：不少监督部门缺乏应有的独立性，地位偏低、权力不足、权威性差；一些监督部门职能重复、交叉过多，监督权责关系未理顺；监督部门之间协调、配合不够，对行政执法部门尚未形成应有的监督合力；等等。这些事实的存在与发展与我国行政执法监督机制的落后与不足是不相适应的，为此我们必须要在社会急剧发展的时期，在社会转型期内认真了解我国现行行政执法监督的缺陷。我国行政执法监督体制的主要问题（一）监督的主、客体错位。群众对行政执法、各监督机构对所监督机构、同级机构之间总是关系牵制，致监督无力；（二）监督职权混同，目前我国党政不分，以党代政的现象仍存，表现在监督机制上就显得党的监督在很大程度上取代和包揽了其他主体的监督；（三）监督主体的监督意识淡漠；（四）社会监督、民主监督力度不够；（五）监督与制裁衔接不紧凑，后者往往软弱无力；（六）监督法治程度底，制度不健全。
四、我国执法监督体制的重构
（一）我们须明确其重构之前提条件
第
一、其依据须法律化。行政执法须有法可依，有法必依、执法必严。并且这些法律在形式上要具有规范性，具备法的特征，从整体上，行政执法所依据的法律文件应具有的外在形式和特征，不同内容之间应该互相联系，形式统一的体系；从微观上讲，行政执法所依据的法律条文的用词及整个条文构造应当严密，使法律规范，具有较强的操作性；第
二、制定和完善关于行政（执法）程序的地方性法规、规章，更有效地规范行政执法行为。行政程序规范不完备和不适应社会主义市场经济的要求，是目前行政法制的一个重大缺陷。第
三、建立有效的行政执法监督保障机制。因为行政执法所依据法律无论怎么完备，因普通法律及其他规范性文件可以任意被违反而不承担任何相应后果的话。相关法律的权威边无法建立起来，行政执法的效果也不会见好；第
四、培养行政执法监督意识。由于权力绝对私有制的时代离我们并不远，与之相联系的心理积淀、习惯模式、价值观念、风俗传统还会延续，这些东西有可能会以新的面貌出现，要清除这种可能性，需培养人民的民主意识。人民应懂得自己才是国家的主人，而不是某个利益集团和个人，每个公民都应当清除传统的特权观念，等级观念等非平等思想，树立起平等意识。再者要有参与意识，人民当家作主不只是发表言论，更主要的参政议政，通过人民代表大会等各种途径对国家机关及其工作人员进行监督。可以说没有参与意识，别的一切都等于零，有了这些民主意识，行政执法监督意识就有了基础，可以说行政执法监督意识只是民主意识的一部分，在该种意识的培养中，教育占非常重要的地位，它能起到增加法律知识，提高法律意识的作用，并对人精神风貌和良好素养起长期的巨大使用，潜化地影响其职业道德、职业能力、责任心和使命感，为正确、合理地履行职责奠定坚实的基础，使行政执法监督主体能在法制领域依法监督。
（二）须健全和完善行政执法监督主体。我们需要深入细致地分析研讨行政监督主体本身的优劣得失，以求对症下药，健全和完善等。健全和完善人大监督。首先要坚持人大在对行政执法监督职权中的统一性，其次是要提高权力机关监督的权威性。为此我们需从如下几方面做工作：
第
一、要深刻意识人大监督是最权威的监督，别的监督都从属于人大监督。因此一方面要大力宣传宪法，让每个人都了解人大的作用，了解人大监督的特点。从而形成一种强大的思想趋势，凝聚为一种舆论力量；另一方面要加强制度建设，从制度上保障人大监督的行使，明确各种监督内容，监督程序，使人大监督在实际上具有可操作性，可执行性。
第
二、改善党的领导和人大监督的关系。党对人大的领导属政治、组织、思想的领导，人大监督是最高监督，故而人大绝对可以对党的成员进行监督，党的领导和人大的监督并不是从属关系，而是交叉关系，这样，一个国家的机构运转才能正常进行；
第
三、加强人大监督的监督力度。首先要认真全面听取和审议政府工作报告，其次人大应充分运用质询和询问，时刻监督政府在行政执法中的违法和不合法行为，使行政执法行为公布于众。要加强各种形式的行政执法监督，充分发挥各级人大在行政执法监督中的作用，维护法制统一正确实施，坚决杜绝行政执法领域存在的执法犯法、贪赃枉法以及地方保护主义、部门保护主义等现象。
第
四、尽快制定一部人大及其常委会的监督法，以制度化的方式把人大监督的内容、方式、程序等以明文形式公诸于众，使人大的监督具有针对的操作性，使之有效地运行。
第
五、完善人大各组成部门。首先，应进一步提高现有的专门委员会组成人员的素质，要吸收既懂专业知识，又有实际经验和较高政策水平的人进入专门委员会，以提高其整体工作效力。其次，必须十分重视有专门委员会办事机构人员的配置。
第六，健全和完善对行政执法的司法监督。在我国，司法监督包括检察院的监督和法院监督，要健全完善司法监督，首先须扩大对行政执法的监督范围，强化司法监督对行政执法的监督功能。
第七，健全和完善行政执法的内部监督。行政执法的内部监督包括一般监督和专门监督。一般监督指行政体系内部上下级之间的监督，专门监督是行政监察监督和审计监督。首先对行政监察，我们应朝以下各方面着力加强行政监督制度。1、职能分离，行政监察监督的职能必须独化，并与其它监督方式有明确的区别；2、加强行政监察的透明度，制度化、法律化；3、集中力量促使行政监察机关监察任务的完成。其次对审计监督，我们应加深和拓展审计监督的作用范围，搞好对固定资产投资缓建项目的跟踪审计，加强对流通活动、消费基金、财政金融等部门的审计，抓好对发展农业和扶贫专项资金的审计，另外还要实现审计监督的法律化、制度化。
第
八、健全和完善对行政执法的社会监督。这是一种最能体现国家的一切权力属于人民和人民当家作主的一种监督形式，故而这种监督方式具有很重要的作用和巨大意义。要健全和完善这种监督，首先应健全和完善各派的监督，各派的监督主要是通过人民政协的组织形式进行的。通过政治协商对执法监督起着重大作用，但现实生活中我们可以看到并感觉到各派的理想监督状态和实际监督效果之间仍存在一定差距，所以要继续努力使各民主学派的政治协商和民主监督走向法制化、制度化，并在实践中丰富和发展政治协商、民主监督制度。并且还要进一步扩大各派代表人物在各级人大政府和司法部门担任领导职务的名额，使大量有知识、有能力的人才直接参加国家管理。另外也要加强派的自身建设，提高参政议政素质。在组织选拔上，选拔品学兼优有组织能力的新人进入各级领导机构。其次还要健全和完善人民群众对行政执法的监督。人民群众对行政执法的监督的愿望应该是很热烈的，国家为人民群众对行政执法的监督开辟了各种通道，有，举报、申诉、控告、建议等等。当前在这些方面存在的主要问题是国家的愿望与地方政府个别领导的利益的冲突，中央希望人民群众中存在的问题能得以及时、迅速地解决，但地方部分为一己之私，不认真对待人民群众的呼声，害怕把矛盾公开化，影响自己的政绩，造成很多群众越级上访，申诉等等，但这些问题有时并不是上级部门所能直接解决，甚至间接也不能解决，故而，中央应重视政策的执行问题，地方也应深刻明白，这是对本身长远利益的考虑，如果有这个观念的转变，那么人民群众的、举报、申诉等应该是很容易解决的，别的都不是问题，这样就可以从最根本上稳固统治阶级赖以生存的人民群众。
行政监督的方式篇8
关键词：财政监督；质量控制；风险防范
中图分类号：F812．2文献标识码：a文章编号：1005-0892(2006)11-0028-04
随着我国公共财政实践的深入和财政监督力度的不断增强，如何构建一个健全、灵敏、高效的财政监督体系。加强财政监督的质量控制和风险防范，已成为摆在我们面前的不可回避的重大问题。本文从对财政监督质量、财政监督质量控制和财政监督风险的内涵及其内在联系的界定入手，首先探讨了我国财政监督质量控制方面存在的问题，在借鉴西方国家财政监督质量控制方面经验的基础上，提出了加强我国财政监督质量控制，防范和化解财政监督风险的政策建议。
一、财政监督质量与风险防范相关范畴的界定
(一)财政监督质量
“质量”一词最先应用于对产品好坏或优劣程度的衡量。然而，随着我国公共财政实践的深入以及防范财政监督风险意识的提高，我们对财政监督也提出了质量和质量控制。我们可以认为，财政监督质量就是指财政监督工作的优劣程度。即财政监督体现出的合法性、准确性、客观性和效益性的程度。财政监督质量包含两方面的内容：一是财政监督的结果质量；二是财政监督的过程质量。财政监督的结果质量是财政监督机构和人员下达检查结论的优劣程度；财政监督过程质量是对审核绩效通过客观标准检验作出正确评价。评定整个财政监督工作的优劣程度。
(二)财政监督质量控制
为保证和提高财政监督的质量，财政监督机构和监督人员制定和实施的一系列政策和程序都属于财政监督质量控制的范畴。财政监督质量控制是驾御、控制财政监督工作全过程、提高工作质量、确保实现监督目标的重要手段，它涉及到财政监督的所有环节和财政监督人员，贯穿于整个监督作业的始终，具体包括审核计划的确立、方案的制定、实施现场检查、撰写财政检查结论、提出检查意见、追踪被检查单位对检查结论的执行、对检查资料的立卷归档等。很显然，加强财政监督的质量控制对遏制财败、违规、低效率、浪费和缺乏透明度等财政机会主义行为，贯彻执行财务制度和防范财政监督风险，具有极其重要的作用。
财政监督机构和监督人员为提高财政监督质量，实现质量控制目标，而对影响财政监督质量的因素进行全面的规划和安排就构成了财政监督质量控制体系。该体系是一个系统工程，它由质量控制机构、质量控制制度、质量控制实施三个层面构成。其中，质量控制机构是质量控制的具体实施者；质量控制制度是与财政监督质量有关的法律法规和规章制度，它既是调控监督质量的工具，也包含衡量质量的尺度；质量控制实施则是财政监督质量控制主体运用质量控制体系对财政监督质量进行调控的过程。
(三)财政监督风险
财政监督风险是指财政监督机构和人员在执行检查业务时由于诸多因素的影响而造成损失的可能性。形成财政监督风险的因素很多，主要来自以下几方面：第一，内部因素的影响。如，财政监督人员专业能力不强形成的工作失误，不良职业道德造成的风险水平上升；取证不充分，证明不力；追求自身利益，违心提供虚假结论形成的风险等。第二，外部因素的影响。如因社会公众的监督意识薄弱，被监督单位的内部控制制度松弛，会计核算不严格而形成的财政监督风险；法律体系不完备或不衔接而形成的风险等。
面对诸多财政监督风险诱因，防范财政监督风险面临越来越大的挑战。因此，财政监督机构和监督人员必须建立科学的质量标准和规范的监督程序及方式，采用现代的技术方法，对每一个可能诱导风险的环节进行综合、全面、全过程的质量控制，从而防范和化解财政监督风险，为制定决策提供科学的依据。
二、我国财政监督质量控制存在的问题
(一)法律法规体系不健全，财政监督依据有欠缺
建立健全财政监督法制，营造良好的财政监督法制环境，是加强财政监督质量控制，保证财政监督质量的基本前提。然而，我国的财政监督立法工作却相对滞后，现行的财政监督执法依据即相关的财政法律有的已运行了十年左右，内容陈旧落后，有的法律缺乏相互之间的衔接、协调，还有的法律过于原则，可操作性不强。由于尚未出台一部权威的《财政监督法》，致使监督主体法律缺位，监督目标不明确，监督标准不规范，这使得在加强质量控制时难以界定清晰的工作界限，造成分工不明，责任不清，也就难以落实责任追究制。这是财政监督法律体系的一大空白。因此，财政部门只能依据现行的散见于《预算法》、《会计法》和《晚收征管法》等法规中的有关财政监督条款行使监督职能，由于权威不够，致使监督质量不高。
(二)财政监督方式方法不规范，影响了监督质量
从总体上看，我国财政监督的方式方法仍比较单一．也不尽规范。从形式上看，表现为专项性和突击性检查多，日常监督少；从监督环节上看，表现为集中性和非连续性的事后检查多，事前、事中监督少；从监督内容上看，表现为对公共收入检查多，对公共支出监督少；从手段上看，对某一事项或某一环节检查多，对全方位监控及资金使用的跟踪监督少。在检查工作中，现实的财政监督手段弱化，重检查轻整改、重罚款轻堵漏、重眼前轻长远的现象仍比较明显，财政监督局限于检查，缺乏审核、稽查等多种方法的综合运用，这严重影响了财政监督的质量。此外，那种只把财政监督看作一种增收节支的临时措施和整顿经济秩序的特殊手段的思想观念还没有得到根本转变，还没有充分认识财政监督与财政管理之间的密切关系。
(三)缺乏相对稳定的高素质的专业队伍，财政监督能力不强
财政监督人员是质量控制的关键一环，监督人员整体素质的高低直接决定了财政监督质量的优劣。目前，财政监督机构人力资源紧缺和人才结构单一的现状不仅制约了财政监督工作整体水平的提高，也使建立财政监督工作质量控制面临着知识和人才的困境。人员素质不高主要体现在：一是监督人员不能适应质量控制的要求。财政监督的质量控制需要精通公共财政、专业会计和经济管理、法律等知识的复合型人才，而在我国，知识和年龄结构老化的现象在监督人员中还比较普遍。二是监督人员的责任心和敬业精神值得关注。可能有两方面因素影响监督人员的责任心和敬业精神，一方面是财政监督队伍不稳定，经常是临时性地抽调其他部门人员参与监督检查工作，临时抽调的人员由于对检查程序、检查技巧和检查的方式、方法不了解，缺少检查经验，可能会出现监督过失，从
而影响监督质量；另一方面是监督人员的自身素质和道德修养不高造成的。
(四)财政监督信息网络不健全，技术手段不够先进
在财政监督管理中，运用现代化的网络手段和信息技术及时进行监督信息的反馈已成为财政管理的基本要求。国家通过“金财”工程推动了财政的各项基础建设，财政监督的信息化水平取得很大进步，但全方位的监督信息网络还远未建立，财政监督的信息化建设仍有很长的路要走。这主要表现在网络互联度不高，硬件设备很不齐全，软件开发尤其落后，进而造成信息渠道不够顺畅，信息反馈不够及时，财政收支运行没有纳入网络监控的轨道。从收入环节上看，财政与税务机关、国库部门尚未全面实现联网，财政对资金征收执行情况、入库情况不能及时掌握；从支出环节看，财政部门仅掌握资金拨付阶段的动态，资金具体使用情况的信息分散在各个预算单位，无法及时、准确地同步反映到财政部门。此外，缺少对创新检查技术方法的激励机制，监督人员很少关心技术手段的改进和完善，这在一定程度上也制约了财政监督工作的整体水平和质量。
(五)财政部门内部控制较为薄弱，质量控制不够全面
财政部门内部控制薄弱实际上就是财政对自身的自我约束较为薄弱，从而为国家财政资金的分配和预算的执行留下了漏洞和隐患。出现这种情况的原因，一方面是财政部门的内部控制制度松弛，会计资料不完整，差错很多，从而存在监督过失的可能性；另一方面是制度本身造成的。财政部门的内部控制在本部门利益以及其他各种复杂因素的作用下，其约束力显然是较弱的，而内部制衡机制往往由于部门隶属关系，以及共同利益的驱使，使这种制衡只会在一定条件下和一定程度上发挥作用，难以对整体财政活动起到全方位、多层次、全程化的监督作用。从我国当前的实践看，在决策中“长官意识”依然较强，一些地方的财政部门往往在预算编制或调整时不愿受到监督，查出的违法违纪案件也难以进行非常有力度的处理，这些都大大弱化了财政的内部控制，使监督工作的成效大打折扣。
(六)财政监督风险及其防范意识薄弱
我国财政监督机构及其人员对财政监督风险及其防范意识薄弱。我国财政监督风险具体表现在：内部监督无力发现错弊，反而充当保护伞；检查结论常常有失公允；建议决策失误，误导政策制定；监督质量低下，影响监督部门权威等。出现这种情况，既有经济事项复杂化，舞弊手段隐蔽化，监督机构缺少独立性和自主性等客观和制度因素的制约，也有监督人员素质不高，责任心不强，职业道德水平低以及程序和方法(如监督方式不规范，监督方法滞后)等主观因素的影响。而后者常常是我国现阶段财政监督风险的主要诱因。因此，对财政监督的各个环节进行全面的质量控制，不断提高财政监督人员的质量意识和风险防范意识，才能把财政监督风险降到最低限度。
三、国外财政监督的质量控制及其经验
本文主要考察的是美国财政监督的质量控制，主要因为美国在财政监督质量控制上是世界公认的最为完善的国家。美国财政监督质量非常之高，它主要在以下几方面进行质量控制：
(一)调查被检查单位内部控制情况，据此确定财政监督风险和重点
1992年，“反虚假财务报告委员会”在其纲领性文件《内部控制一整体框架》中阐明了最新的内部控制理论。内部控制旨在为财务报告的可靠性，运营效率与效果，相关法律法规的遵循性等(简称三类目标)提供合理保证的过程。有效的内部控制主要具备5个要素：(1)控制环境。控制环境可分为法律环境、经济环境、人文环境等。(2)风险评估。检查人员必须对被检查单位的业务风险有一个初步的评估。(3)控制活动。控制活动要有分工，有授权，有适当而准确的记录，有独立人员对单位的控制情况进行检查。(4)信息交流应当畅通。(5)监督控制是否有效。总之，在美国，内部控制是各单位必做的事情，同时也是检查单位确定财政监督风险和重点的重要因素。
(二)从组织形式上有效保证财政监督人员实质性独立
美国财政监督机构每年都要对监督人员进行问卷调查，调查内容包括妻子、子女的工作单位，家人持有证券情况，监督人员兼职情况。如果被检查单位与监督人员有利害关系，监督人员将不会参加对被检查单位的审核。
(三)采用先进的检查技术方法
美国财政监督机关普遍采用样本量和计算机技术进行检查，以达到提高检查效率、降低财政监督风险的目的。在美国，先进的软件和样本量抽样检查方法已广泛采用，监督机关通过计算机对所有资料在金额上给予分类，并对不同阶段、不同金额的资料进行随机抽样，从而以部分推断全体的方法，这种方法改变了过去抽样范围小、随意性大的状况。
(四)强调执行检查准则
检查人员要严格执行取证和检查工作底稿的各种详细规定，保证检查计划的顺利进行，增强检查结论的时效性，降低财政监督风险。
(五)在财政监督机构内部设立专门部门对项目检查结论进行复核
在财政监督部门设立法律顾问处，对每一份检查结论进行复核。复核的方式是由复核人员将检查结论与检查底稿相对照，以查看检查结论反映的事实是否清楚。如果不清楚，复核人员可以要求检查人员进一步查清事实。
(六)开展审核项目质量检查
美国的财政监督部门领导每年要对下属的检查结论进行抽查。通过抽查工作底稿和检查结论，以问卷和填写表格的方式查明检查人员是否按照审核方案实施了检查，工作底稿是否反映了检查的全过程，审核中是否执行了法定的检查程序。如果发现项目有质量问题，检查人员要与项目负责人交换意见，并结合年度培训对有关人员进行业务培训。
(七)加强财政监督职员的培训
美国财政监督机关对职员的知识结构有一定的要求。监督人员可以参加本组织的职业培训，也可以参加注册会计师的职业培训，从而了解财政监督的最新动态和成果。
四、强化财政监督质量控制与防范化解财政监督风险的措施
随着公共财政改革的深入，加强财政监督质量控制，降低财政监督风险，已成为我国财政监督十分紧迫的要求。目前，我国在强化财政监督质量控制时还面临着法律不健全、人力不足、制度缺失、质量标准体系不完善等问题，因此，我们推进质量控制时既要吸取国外先进的质量控制理念又必须立足本国实际。笔者认为应从两方面加强我国质量控制，即实施全面质量控制和全过程质量控制，从而构筑一个立体的全方位的质量控制体系。其中，全面质量控制是指为确保所有监督业务都按照有关监督规范执行而综合运用一整套政策和程序所进行的质量控制，主要包括人员、组织、技术手段等内容；全过程质量控制指对检查项目从业务安排到下达检查结论全过程的质量控制，主要包括准备、实施、终结等环节。
(一)基本质量控制
1．加强财政监督立法，健全财政监督法律体系
应尽快加强与财政监督相关的立法工作。首先，全国人大应将《财政监督法》的出台尽早纳入议事日程，尽快制定出一部完善合理的、符合中国实际的《财政监督法》来作为我国财政监督工作的指导纲领。新的《财政监督法》应对财政监督的范围、内容、方式方法、机构等作出具有可操作性的具体规定。其次，整合现有的与财政监督相关的法规、规章、地方制度。对于其中与国家法律相违背的应立即废止，对于其中相互矛盾的，应根据实际情况予以协调或修改。此外，应严格限制各部门及地方政府制定新法规、规章的权力。各部门及地方政府若制定新的与财政监督相关的法规、规章，应报送国家司法部门审批，严禁乱发滥发。
2．不断提升财政监督人员的素质，保证监督质量
财政监督质量的优劣，从根本上说还是由监督人员的整体素质决定的。抓好队伍建设，提升人员的整体素质是提高财政监督质量的关键。因此，必须下大功夫狠抓队伍建设，建立一支知识结构合理、政策把握力强、法律业务娴熟、道德素养高尚、执法作风过硬的财政监督干部队伍，为质量控制的强化提供可靠的人力保障。首先，要不断强化财政监督人员的职业道德教育和质量意识教育，强化法律意识和风险意识。其次，要加强业务技能的学习和培训，提高检查人员的专业知识和业务能力。其次，要积极加强培训和再教育，提供持续的后续教育和职业发展机会，确保人员素质不断提高，跟上形势发展需要。
3．改进财政监督的方式和技术手段
在财政监督的方式方面，第一，要把日常监督融入财政管理之中。财政部门内设监督机构要对财政资金的收付行为有实质性的参与，否则游离于财政管理之外，日常监督就很难真正到位。第二，尽快完成财政监督由事后监督向过程监督的转变，建立起事前审核预警、事中监督控制、事后评价反馈的多重监督模式。第三，应建立全新的财政资金使用绩效评价制度，为社会公众提供准确的政府财务信息，增强财政监督透明度，提高民主监督的质量。在财政监督的技术手段方面，要加快财政信息化建设，建立健全纵横交错、涵盖广泛、反馈及时的财政监督信息网络，充分运用现代化的网络手段和信息技术来加强财政监督的质量控制。
(二)作业质量控制
1．准备阶段质量控制
准备阶段的质量控制，是指在监督工作进行前的质量控制，是对财政监督质量控制的总体规划，是整个财政监督质量控制的起点和首要环节。具体抓好四方面的工作：第一，做好财政监督立项的质量控制。检查立项要具有重要性、针对性和可行性。第二，做好审前调查的质量控制。财政检查对象的资金流向、管理方式、核算方法、机构设置和领导人员总是处在变化之中的，做好审前调查是编制好检查方案的基础。第三，抓好检查目标质量控制。就是监督工作所要达到的目的和效果。第四，抓好检查方案的质量控制。一个详细的周密方案既可以达到事半功倍的效果，也可以降低风险。
2．实施阶段的质量控制
实施阶段的质量控制主要是对财政监督工作过程的控制，是财政监督质量控制的核心部分。该阶段的质量控制主要做好四方面的工作：第一，做好取证控制。财政监督中，对监督质量起决定作用的是取证质量。充分有效地取证是作出正确审核结论的保证。第二，工作底稿质量控制。工作底稿是监督人员在实施监督过程中形成的与审核事项有关的工作记录。工作人员在检查或审核实施过程中，应当真实、完整地编写工作底稿，将被审单位违反国家规定的财政、财务收支行为以及对检查结论有重要影响的事项在工作底稿上准确反映。第三，审理控制。第四，下达结论质量控制。
3．终结阶段质量控制
终结阶段是指检查结论下达后的督促落实、回访检查、档案管理等，此阶段的质量反馈控制是财政监督质量控制系统的最后一个也是最重要的环节，我们必须杜绝重检查、轻整改，重罚款、轻堵漏的现象。
(三)检查后的质量控制
1．建立财政监督质量考核制度，评价工作人员的工作绩效
要制定一套科学规范的财政监督质量考核标准，将所有能量化对比的工作事项纳入考核目标，明确规定要达到的要求，从而提高财政监督人员的自我控制能力，促进财政监督质量的提高。
2．建立监督工作项目总结和分析研讨制度，保证财政监督质量不断提高
检查总结和分析研究是控制监督质量的指南。在每个监督工作项目结束后，都要及时进行工作总结，认真分析审核中的经验、教训，找出改进的措施。
(四)建立健全财政监督风险预警系统，防范化解财政监督风险
在财政监督中，经常会产生不同程度的警情，如预算执行中的减收增支、财政资金违规使用等，这都会使财政运行出现偏差。管好财政资金，除要完善法制、加大监督检查力度外，应重点立足于防范，建立有效的防范机制。建立财政监督预警系统，就是加强和改善财政监督质量，增强抵御风险能力，不断提高财政管理水平的重要途径。而财政过程监督所提供的事前预警、事中监督控制、事后评价反馈等一系列及时、全面、客观、真实的反馈信息也必然能在这一系统中起着不可估量的作用。因此，财政监督质量控制的强化，对于财政监督风险预警系统的建立健全，对于防范和化解财政监督风险，具有十分重要的意义。
行政监督的方式篇9
关键词：行政执法；检察监督；制度完善；历史考察
一、行政执法检察监督制度的产生与发展
（一）建国初期：行政执法检察监督制度的初创
早在1949年，新中国成立之初的中央人民政府颁布《中央人民政府组织法》，赋予检察机关对政府机关、公务人员的监督职权。在1951年颁布施行的《中央人民政府最高人民检察署暂行组织条例》中，规定了最高人民检察署享有的7项职权，其中包括行政执法检察和行政公诉权。1954年《宪法》第81条规定，最高人民检察院对国务院所属各部门、地方各级国家机关、国家机关工作人员和公民是否遵守法律，行使检察权；同年颁布的《人民检察院组织法》第8条、第9条也作了相同的规定。根据上述各项法律的规定，可以看出，在建国初期，检察机关对各级国家机关及其工作人员是否依法行政负有监督职责。
（二）之后：行政执法检察监督制度的否定
后，检察机关得到恢复和重建。1978年3月5日第五届全国人民代表大会第一次会议通过的《宪法》，在其第43条规定中，仍沿用1954年《宪法》第81条的表述，继续赋予检察机关行政执法监督权。但是，1982年《宪法》修改了这一表述，其第129条只作了“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关”的规定，这就意味着检察机关不再享有行政执法监督权。同样，这一时期的《人民检察院组织法》也没有对行政执法检察监督制度作出相关规定。从这一时期的法律规定来看，检察权中是否包涵行政执法监督权并没有得到广泛认同，行政执法行为也就被立法排除在检察机关的监督范围之外。
（三）1989年至今：行政执法检察监督制度的探索
1989年，我国颁布第一部《行政诉讼法》，赋予了检察机关行政诉讼监督权。从此，以行政诉讼监督为主要内容的行政执法检察监督工作逐步开展起来，特别是2010年第二次民行检察工作会议之后，各级检察机关进一步加强对行政诉讼活动的法律监督，为新形势下加强和改进行政执法检察监督积累了有益经验。除行政诉讼监督外，行政执法与刑事司法衔接（以下简称“两法衔接”）工作机制也在这一时期相应建立，这对行政执法检察监督制度的发展起到了积极的推动作用。2001年7月，国务院颁布《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》，以行政法规的形式确立了“两法衔接”工作机制。之后，在2006年1月，最高人民检察院联合相关部门《关于在行政执法中及时移送涉嫌犯罪案件的意见》，对“两法衔接”工作机制中案件移送程序进行了完善。2011年2月，中共中央办公厅、国务院办公厅转发了国务院法制办等8个部门《关于加强行政执法与刑事司法衔接工作的意见》，就“两法衔接”工作中检察、行政执法、公安、监察等国家机关的职责、程序等内容作了进一步的明确，这标志着“两法衔接”工作进入了一个新的阶段。可以说，在这一时期，随着“两法衔接”工作机制的建立，将行政处罚这一具体行政行为置于检察机关监督范围之内，体现了行政执法检察监督的法治原理与政治价值，其意义远远超越行政处罚的检察监督机制本身的意义。需要特别指出的是，在这一时期，行政执法检察监督工作不仅在制度建设上具有重大突破，而且在实践中，按照最高人民检察院的部署，一些省（区）检察机关从2012年起相继开展了对行政执法的法律监督试点工作，取得了良好效果。例如，山西省检察机关自2013年5月起在全省范围内开展了为期一年的行政执法检察监督试点工作，截止2013年底，全省检察机关共办理行政执法监督案件562件。与此同时，一些地方检察院与行政机关就加强行政执法监督工作积极进行沟通协调，作出了一些制度性安排。例如，江西省检察院与江西省政府法制办于2015年7月2日联合发文《关于检察机关和政府法制机构加强行政执法监督工作协作配合的若干意见（试行）》，就检察机关开展行政执法监督的重点、原则、方式、与政府法制机构的协调配合、监督结果运用等作出了相应规定。可以说，各地检察机关对行政执法监督的实践探索，不仅将对行政执法行为的监督适用于刑事侦查、行政诉讼之中，而且还适当地扩大到诉讼外的行政执法活动，为行政执法检察监督制度的完善与发展提供了有益的实践经验。
二、当前行政执法检察监督制度存在的问题
（一）法律规定的缺陷
法律规定过于原则。我国检察机关对行政执法行使法律监督权的依据，散见于《宪法》、《人民检察院组织法》等法律中，法条表述较为原则，没有实质性规定，更没有详细具体的制度规范可供司法实践遵照执行。可以说，检察机关对行政权的法律监督仅是停留在宪法层面，法律层面的依据不足特别是对行政执法过程的监督几近空白。监督依据效力不足。由于现行法律对于检察机关监督行政执法行为的规定过于原则，操作性不强，致使实务中，检察机关督促行政机关履行职责所发出的检察建议多是依据《民事诉讼监督规则(试行)》相关条款，以及与政府或相关行政部门会签的文件。前者有检察机关自我授权之嫌，后者法律效力层次较低。
（二）监督手段的不足
行政执法刑事检察监督范围有限。目前，检察机关对行政执法行为的监督，有刑事检察监督和非刑事检察监督两条路径。而其中的刑事检察监督路径，主要是通过查办行政机关工作人员涉嫌职务犯罪案件来实施，其存在着范围相对较窄的缺陷。这是因为在现实中，毕竟只有极少数的行政违法行为才构成刑事犯罪，而更多的乱作为、不作为等行政违法行为并没有达到需要追究刑事责任的程度。但是，如果对这些一般的行政违法行为不予以监督制约，则不利于法治社会的建设，更有可能使一些苗头性问题最终演变成刑事犯罪。行政执法非刑事检察监督力度不够。主在表现为：一是检察建议刚性不足。依据现行法律规定，检察机关对于履职中发现的违法行政行为，可以通过向行政机关发出检察建议，督促其履行相关职责或者纠正违法行为，但仅仅依靠检察建议这种柔性的监督方式很难达到有效的监督目的。二是未赋予必要的调查手段。实践中,检察机关调阅行政执法卷宗难的现象还较普遍存在，影响了行政检察监督权的有效行使，尤其是在对发现的行政违法线索进行初步调查核实的过程中，因为没有实施监督的必要手段，所以容易出现相关证据不足导致无法成案等情形。
（三）实践操作的困境
线索来源短缺，成案率低。目前，检察机关受理的行政执法监督案件线索，大多数是在办理案件过程中发现的,案件线索数量少，这就使得行政机关在行政执法领域各个环节内可能存在的违法行政行为并不能受到全面的监督。另外，目前“两法衔接”工作机制虽然在许多行政执法部门、公安机关、检察机关之间得以建立，但在实践中，行政执法机关的执法信息仍无法及时传递给检察机关，导致监督机制运行不畅，检察机关的监督效能也就得不到充分发挥。工作方式难转变，未形成综合效能。目前，虽然行政执法检察监督的非刑事路径有多种，但实践中检察机关普遍推广的行政执法检察监督方式，主要是督促履职。全国民行检察工作会议之后，督促履职的范围有所扩大，开展的力度也有所强化，但不可忽视的是，这种监督方式仅限于对行政机关不履行或怠于履行职责的情形进行监督，没有对办案中发现的行政违法行为进行全面监督，没有形成完善的法律监督体系。
三、行政执法检察监督制度的完善建议
（一）完善《人民检察院组织法》
鉴于当前行政执法检察监督制度的法律规定过于原则、监督依据效力不足，有必要在《人民检察院组织法》中对该制度予以清晰规定。可以说，修改完善《人民检察院组织法》是构建我国行政执法检察监督制度的法律基础。目前，全国人大常委会已启动《人民检察院组织法》修订程序，检察机关有必要利用这一契机，在组织法中明确检察机关监督行政执法的职权、行使权力的程序以及相关的权利救济等内容。
（二）完善行政执法检察监督手段
一是探索建立行政公益诉讼制度。赋予检察机关行政公益诉讼权，使之成为行政执法检察监督的重要手段，既符合公权力互相制衡的法治原理，也可以充分发挥法律监督权对行政执行权的制约作用，有效地纠正行政机关的违法行为。全国人大常委会通过相关决定，授权检察机关在部分省（区、市）、部分行政执法领域开展提起公益诉讼试点。可以预见，随着该项改革试点工作的深入推进，行政机关因乱作为、不作为等违法行为而成为诉讼被告的风险将明显加大，这对行政机关具有较大的震摄作用，有利于促进其自觉依法行政与严格执法。二是完善检察建议制度。一方面，检察机关不仅要对履职中发现的行政违法行为发出督促纠正的建议；另一方面，还应对履职中发现的行政机关在制度与管理上存在的问题或漏洞提出建议，排除滋生犯罪隐患，铲除犯罪土壤。同时，鉴于检察建议是一种柔性监督方式，为落实检察建议，应建立完善检察建议跟踪制度，促进行政机关按照检察建议要求对行政违法行为与管理漏洞进行整改，增进检察建议的权威性。三是赋予检察机关对行政违法行为的调查权。赋予检察机关对行政执法行为的调查权，是强化行政执法检察监督的重要措施。检察机关可以通过询问当事人、相关证人，扣押有关书证、物证，以及委托检验、鉴定重要物证等方式搜集、固定证据，并依托上述调查，作出相应的监督决定。
（三）完善行政执法检察监督工作机制
行政监督的方式篇10
财政是政府的分配活动，是政府从收入的取得、钱款的保管、支出的安排、钱款的拨付和使用直至最终报账等一系列过程的总和。所谓财政监督，就是依据既定的法律法规制度，对政府整个收支活动过程的每个环节和项目，甚至每一文钱所进行的监督，其实质是对政府权力的约束与规范，使政府只能在法律规章制度允许的范围内开展财政活动。财政监督是财政管理活动的一个重要组成部分。财政活动是由政府所有的科层（包括附属于各级政府的企事业单位和其他机构，下同）以及其官员具体进行的，因而财政监督应当是对于政府所有科层及其官员收支活动的监督，而不仅限于对财政部门活动的监督。
在市场经济下，任何社会活动和经济活动都需要监督，而财政活动又由于自身特点，更需要监督。
财政监督不同于企业财务监督。企业（包括私人，下同）的活动是经济主体追求自身个体利益的行为。对企业财务的监督来自两个方面：一方面为了确保无数独立的企业活动形成有机统一体，需要政府制订相应的法律制度去约束企业的财务活动，由此产生的是企业财务的外部监督，这是社会通过政府对企业的规范；另一方面为了确保企业内部活动的规范有序，企业的所有者和经营者也必须制订相应的规章制度，去约束和规范企业内部各组成部分与人员的财务活动，由此产生的是企业财务内部监督，这是企业的自我规范。
政府的活动是政权组织服务于社会公共利益的行为。对于政府财务活动的监督与企业财务监督有其相似之处：一方面，社会公众必须通过人代会制订相应的法律法规，去约束政府的财政活动，由此产生的是财政的外部监督，这是社会对政府的规范；另一方面，为了确保由各科层组织所组成的政府活动有机统一和规范有序，中央政府或上级政府及其财政部门，还需要制订相应的规章制度，以约束和规范政府各科层组织及其官员的收支行为，由此产生的是财政的内部监督，这是政府的自我规范。
财政监督根本不同于企业财务监督，它们的主要差别有：
1.约束经济权利与约束政治权力的差别。这是两者外部监督的差别。企业财务外部监督的根本点，在于它是政治权力对于经济权利的约束和规范。这是政治权力如何约束他人的问题。企业只是经济组织，只拥有经济权利。政府是凭借政治权力对企业财务进行监督的，这是政治权力对于经济权利的约束和规范。一旦建立了为市场所认可的法律制度，政治权力对于经济权利的约束和监督是相对有力的，也能够得到相对有效的执行。尽管经济组织为了自身利益的最大化，也可能弄虚作假、巧取豪夺等，但毕竟受到法律的规范和约束，而基本上只能通过市场交换来实现自己的目的，甚至弄虚作假和强取豪夺等也建立于经济权利的运用之上。此时政府对企业财务的监督，是“革”他人的“命”，其执法也相对容易下手。
相反，政府财政外部监督的根本点，在于它是政治权力对于政治权力的约束和规范。政府是政权组织，它本身就拥有政治权力。对于社会公众和人代会依靠法律权威对自己活动的监督，政府及其官员总会情不自禁地以自己拥有的政治权力进行对抗。一旦政府权力强于法律权威，则政府将一方面不尊重人代会和社会公众，另一方面对企业则予取予与，滥用自己手中的权力以尽可能地搜刮社会财力，严重危害市场以至根本否定市场。此时社会要想以法律约束和规范政府行为，其遇到的抵制是强有力的，监督可能是软弱无力的。
2.监督竞争主体与监督垄断主体的差别。市场经济是由无数的企业进行的，企业相互之间存在着平等的竞争关系，每个企业的活动都受到其他企业的制约，都必须服从自动形成的市场规则的约束与规范。政府对于企业及其财务的监督，只要从弥补市场失效的角度，形成统一的正式法律制度以规范企业行为就行了；主要的和基本的监督活动，实际上通过企业之间的相互约束与限制，以非正式制度的方式，通过市场的自动约束机制解决了。所以，监督企业财务活动来说相对容易。
政府则不同。一个国家只能有一个政府，并不存在几个政府相互竞争和制约。政府内部结构是垂直的宝塔式结构，它的各科层组织及其官员都拥有一定的政府权力，都承担着部分政府职责，都从事一定的具体行政工作，它们相互之间是上下级的行政领导关系，而不是平等竞争的关系，社会从外部以法律形式约束政府权力有着巨大的难度，需要付出更大的努力。
3.法律监督有无延伸至内部监督的差别。由于企业是独立自主的市场主体，因而企业能够独立自主地确定自身内部的监督制度和机构，采用自己认为适当的监督方式方法，只要它们不与既定法律法规相抵触就行了。这是企业所有者能够独立自主地拥有和支配企业活动的具体体现，是经济权利自我实现的基本内容之一。
政府则不同。它是整个国家政权机构的组成部分，必须受到整个权力构架的约束与规范。我国的宪法规定人代会是权力机构，而政府只是权力机构的执行机构。为此，财政的内部监督，是在外部监督的约束下进行的，具有社会公众和人代会从外部对财政的监督向政府内部延伸的实质。这是整个国家的政治权力必须形成有机统一体在财政监督上的具体体现。
（二）
不同的经济体制有着不同的财政类型，形成不同的财政监督内容与范围。
计划经济下不能说不存在财政的外部监督，如此时的宪法也规定了人代会是国家权力机构，而政府只是其执行机构等，绝对地说此时的社会公众和人代会不具备监督财政活动的能力显然是不确切的。但就具体实践来看，此时的政治权力格局中毕竟政府居于主导和决定地位，整个政治生活几乎只围绕着政府运转。在这种背景下，财政的外部监督更多只是名义上和形式上，真正存在并实际发挥作用的只有内部监督，外部监督只是内部监督的陪衬。换言之，此时的政府几乎是只依靠自我监督来完成财政的监督。
财政监督的这种状况，是由计划经济决定的。作为国营企业，企业是国家的所有物，企业活动所取得的收益，都属于所有者即属于国家。此时财政收入几乎全部来自国营经济，其实质就是国家集中原本就属于自己的财务，财政支出则是国家在安排使用自己的财力。在这种背景下，企业和个人对国家财政活动是无权说三道四的。此时政府无须对缴款人负责，缴款人也无权决定和监督政府的财政活动。所以，尽管社会公众拥有法律上的主人身份，但实际上是无法监督政府及其财政活动的。此时有能力监督财政活动的只有国家自己。由于国家权力格局中政府居于主导的和决定的地位，又使得此时的财政监督只是政府的自我约束，是不受社会公众和人代会监督的。
这样，计划经济时期的财政经济活动是否能正常运转，与政府是否能自我约束、自我克制直接相关联。当政府能自我约束和监督时，其财政活动取之有度、用之有法，财政经济活动就相对正常和平稳发展；反之，社会经济就难以正常发展，严重者还出现灾难性后果。和“”时期政府的为所欲为使国民经济崩溃，其中财政的过度集中和无序使用财力是直接的和关键性的原因之一。其后政府被迫进行的自我调整之所以能够很快扭转局面而走上正轨，很大程度上得益于政府对财政活动的自我约束和规范。
市场化改革否定了这种性质的财政监督。改革使得企业和个人摆脱了行政附属物状态，成为独立自主的市场主体。经济基础的这种变化，根本改变了财政活动是政府集中和使用自己财力的状况，而逐渐显示出财政的公共性质，即此时的财政收入来自社会公众，来自纳税人；财政支出是政府在替社会公众、替纳税人用钱，因而必须按照他们的意愿行事。因此，所有的财政活动都必须对社会公众、对纳税人负责，都必须由他们来决定和监督。正是这种变化，使得此时的财政转变成为社会公众的财政，即公共财政。
这种变化也就是财政监督模式的变化：首先，是社会公众和人代会对财政监督，即外部监督的逐步形成，并且其约束力度随着改革的推进而不断增强；其次，由于改革导致了政府职能、运行方式、制度构架等的不断变革与更新，也引起了财政内部监督的相应变化，形成了外部监督约束下的财政内部监督的新机制。于是，一个崭新的财政监督模式逐步形成。相对于旧的模式，新的财政监督的最大特点，就是财政成为社会公众约束政府活动，监督政府权力的关键性直接手段。它由财政的公共性所决定，反过来也具体体现了财政的公共性。市场经济是法治经济，市场化社会是法治社会。市场化改革正逐步将财政活动置于法律的有效约束之下，其中包括财政监督。然而，目前我国正处于体制转轨时期，法治社会也远未建成，它表现在财政上就是社会公众和人代会以及法律还难以有效约束和监督财政活动，财政的法律建设还很不完善，财政监督主要还是政府的自我监督和内部监督。这种状况，是由市场化改革艰巨性所决定的，也是财政制度公共化改革还没到位的具体体现之一。
计划经济是依靠中央政府的高度集权来维系的，相应地，财政的内部监督也是以中央（上级）政府的集权和行政监督为基本特征的。它依靠中央政府对地方政府，上级政府对下级政府，各级政府对本级所属各部门各单位，上级主管部门对下级部门和单位，财政部门对同级兄弟部门和单位以及各级政府对本级财政部门的行政监督等等，来构成统一的财政监督体系。此时行政权力是构成财政监督威慑力的基本依据，监督是依靠行政权威和行政命令来贯彻的。
市场化改革强有力地影响着财政的内部监督：一是改革的分权性质，使得地方政府、部门和单位的自大大增强，仅仅依靠高度集中统一的中央和上级的行政权威进行财政监督的传统模式，已难以为继；一是财政的外部监督正在逐步形成，各级政府的自我监督活动日益被置于社会公众和法律的约束与规范下，随心所欲的程度正逐步减弱。
这种背景下的财政内部监督，关键是形成各级政府各自的自我约束力。此时中央政府的监督当然还需要，但更多的应当依靠地方各级政府去监督。否则在分权状态下，中央政府仍然要监督数以万计的科层组织的活动，显然是不现实的。为此，应当加强财政法制建设，提高财政法治化程度，通过宪法和财政法律，来约束与规范各级政府的自我监督活动。财政监督的根本出路在于法律监督制度的真正形成。
20余年的改革，我国财政的内部监督已发生了重大变化：一方面，法律对财政的监督力度逐步加强，法律对财政内部监督的根本约束正在形成，财政的制度化建设也逐步得到法律的规范和加强，财政内部监督正在从人治状态向法治状态转化。传统的单纯依靠行政权力进行的财政内部监督，也逐步转到依据法律和制度的监督上来了。随着政府预算的逐步透明化，社会公众、社会舆论和人代会越来越多地参与到财政监督上来，越来越多地决定着财政活动，财政的内部监督也更为公共化了。另一方面，由于分税分级的财政体制逐步形成，各级财政活动的约束和监督将更多地由本级的人代会来进行，从而各级财政受到上级财政的监督将会有所弱化。这样，都表明在我国建立法律对财政内部监督是完全可能的。
总之，我国财政监督模式的改革，其根本点在于：立足于财政的内部监督，按照市场化改革要求变革财政内部监督，同时将改革重心放在财政的外部监督上，全力推进财政法制建设，使整个财政监督法治化。
（三）
企业活动是市场的活动，其目的是市场利润的最大化。为此，企业必须通过市场交往，依靠经济方式去获得尽可能多的利润。对企业财务监督的基本点，就在于寻求市场收益的激励与其约束之间的均衡点，以确保企业通过合法正常的市场交往和自身的努力，去追求自身经济收益的最大化。政府活动则是非市场活动，其目的是权力和政绩的最大化。对于官员来说，工资等货币收益尽管是重要的激励因素，但职位的升迁，权力的扩大，声誉的提高，鲜花、掌声和人们的拥戴等，都是政府及其官员所追逐的，更高层次的还追求青史留名，等等。所有这些都不是通过市场活动，而是通过更多权力的攫取来实现的。由于政府的每一项活动都需要相应的财力，因而政府的各科层组织及其官员，也追求自身支配的公共财力的最大化。但这不是靠市场运营，而是更多政治权力的获得，和已有权力不受限制的使用。
这样，企业监督的实质是确保企业必须通过正当的市场活动才能获取利润。相反，财政监督的实质则是约束和控制政府权力，因而公共财政监督的最佳化，就是寻求公共财力支配权的授予与约束之间的均衡点，以确保政府及其官员不能滥用权力去危害正常和正当的市场活动，但又能够有效地服务于市场，确保整个社会福利函数的最大化。然而，我国财政监督的这一均衡点至今尚未达成。触目惊心极度紊乱的政府分配秩序就是其典型表现。
我国有着数千年的官本位传统，计划经济又赋予了政府及其官员前所未有的权力，使得政府权力几乎到了为所欲为的地步。20余年改革使得市场和资本因素有了长足进展，但未能根本改变这种状况。分权化改革在某种程度上放松了政府权力的约束和控制，经济规模的急剧扩张，又大幅度地放大了原有的政府权力失控状态，使政府各科层组织及其官员获得前所未有的财政财力；新的市场诱惑与刺激，使他们逐利动机大为膨胀更加自行其是。与此同时，改革否定了传统的制衡与协调体系，却没有相应地形成由社会公众、人代会和社会舆论约束政府行为的能力。进一步看，至今为止整个改革仍然是由政府主导，而不是由市场推进，这又加剧了社会监督政府及其财政活动的困难度。这些都使得传统政府的无限权力状态继续存在。这就是目前财政监督严重困难、软弱无力的症结所在。
然而，要想真正建立起市场经济，市场和资本对于政府的约束和规范又是须臾不可或缺的。政府是市场的直接对立物，因为政府不是按等价交换的市场方式进行活动的，政府活动的领域不是市场领域。所以，如果市场不能有效约束和规范政府活动于市场允许的范围与限度内，市场经济就是一句空话。
财政的公共化改革，恰好提供了最佳的手段和方式。财政是政府的直接经济基础，没有财政提供的资源和要素，政府就难以存在，就寸步难行。任何一项政府活动都直接间接地反映到财政上来，都或多或少地耗费一定的财力，财政的一收一支也就直接与政府的一举一动相联系，社会公众就可以通过监督政府的收支，而约束和规范政府的行为。财政的这种外部监督，是市场经济下所特有的，它直接体现了社会公众对政府及其财政活动的监督，是此时的财政之所以是公共财政的直接体现。通过监督财政活动，市场和社会也就直接约束和规范了政府的行为，从而确保了政府活动不仅不能侵犯和危害市场活动，反而只能为市场提供其所需要的服务而支持和促进市场的发展，也将使得改革从政府主导转到市场主导上来，确保市场经济在我国的最终建立。
总之，在市场经济下之所以需要财政监督尤其是外部监督，就在于如果没有公共财政监督，就没有正常的政府活动，从而也就没有真正的市场经济。
（四）
20余年的改革开放，使得我国的财政监督有了很大的变化，其主要有：则政监督职能逐步从对企业财务检查为主转向对财政收支监督检查为主，从事后监督为主向事前、事中、事后监督相结合，财政监督机构从始于1962年的财政驻厂员机构到如今中央与地方相结合的财政监督体系；财政监督工作方式也从税收财务物价大检查、清理检查“小金库”、清理预算外资金等到近年来的日常监督检查。不过，这些变化尽管很大，但仍未使我国则政监督根本摆脱传统模式，与公共财政监督仍有很大距离，亟需进行根本性的改革。
为此，目前我国的财政监督方式应当有—个根本性的改革，这就是应当以强化法律对财政的监督为核心，以形成社会公众和人代会对政府财政活动的监督为基本内容，着重抓好以下的工作：
1.抓好政府预算的监督。政府预算是公共财政赖以形成和存在的基本制度，因而政府预算监督也就是公共财政监督的核心和基本内容。政府预算直接规定着政府的年度收支活动，政府的一收一支都必须在年度预算中确立，都必须获得年度预算的认可。正是通过年复一年政府预算的编制、审批、执行、审计和决算，社会公众以法律的权威约束和规范了政府行为。为此，对于政府预算的监督，就是对于财政活动的监督。社会公众、人代会、社会舆论、政府各机构尤其是审计部门等，都必须加强对政府预算编制和执行的监督，财政部门更要通过加强自身的内部监督来做到这点。因此，财政监督的要点应放在检查政府各科层组织与官员是否严格遵循了政府预算的有关程序，是否依据已确立的政府预算进行活动上面。
2.抓好预算外和基金的监督。预算外是依据有关制度规定形成的，但又没有纳入政府预算的政府财力。在体制转轨时期因其特殊的历史作用而急剧膨胀起来，但随着市场经济的逐步建立，其副作用也开始严重起来，对公共财政的构建形成了直接的否定。为此，政府预算制度改革，其中主要是部门预算改革正逐步取消预算外范畴。但在目前尚难以一步到位，一时还难以真正的和完全的取消预算外。在这种背景下，对于政府的预算外和基金收支的监督，就应当侧重于依据已有的法律制度行事，既要检查预算外和基金活动中违反财经法规制度的行为，更要阻止政府各科层组织和官员情不自禁地扩大预算外和基金的范围与规模的行径，配合政府预算制度的改革，尽快从根本上取消预算外范畴，同时更要否定制度外范畴的存在，将政府财力基本上都纳入政府预算。
3.抓好依法课税的监督。就历史上看，公共财政直接起源于依法课税，即议会通过法律对政府的课税行为的约束。依法课税并不是简单的税收如何征纳的问题，而是关系到税收的课征是由政府决定，还是由社会公众决定的根本问题。只有当税收必须由议会或人代会批准才能征收时，政府必须依据社会公众的根本意愿安排使用财政支出之时，才能避免政府对市场的根本危害。然而，半个世纪以来，我国税收的决定权都在政府手中，人代会或者只能同意政府的税法提案，或者政府干脆避开人代会以税收暂行条例的方式执行。至今为止，各级税务部门的课税活动，除了税收立法和税收暂行条例以外，还依据上级政府的税收计划任务来进行。一旦税收计划与税法发生冲突时，人们往往依据的是税收计划，而不是依据税法课税，或收过头税，或该收不收。于是，企业和私人不依法纳税与政府不依法课税的现象并存，都极为严重。为此，我国目前财政监督的—个重要内容，就应当是依法课税，是对于政府乱收税的督察和禁止。
4.抓好政府收费的监督。政府收费是公共财政收入的补充形式，但并不是可有可无的，而是税收所无法替代的财政收入形式。然而，近年来我国的乱收费现象越演越烈，苛捐杂费多如牛毛。更为严重的是，尽管政府已下大决心和花大力气进行税费改革，但困难重重历数年而无根本进展。应当说，乱收费是乱收税的派生物，只有能够乱收税，才能够乱收费，它们都是社会公众无力根本制约和控制政府行为的产物，是财政尚未真正“公共化”的具体体现。为此，我国目前财政监督的重要内容，就应当抓好政府收费的监督。
5.抓好财政其他活动的监督。就我国目前的财政监督来看，上述数项应当是其主要的和基本的内容，但财政活动并不仅仅只有上述几个方面，对于其他方面的财政监督同样是不可或缺的。诸如对于政府债务的举措、管理、使用和偿还等的监督，对于财政资金向国库的缴纳、划分、留解、退付、保管、调度和拨付等的监督，对于国有资产（本）的运营、处理、收益、股权等的监督，政府各科层组织和官员执行财务制度、财税制度、法律制度等的监督，等等，都是财政监督的重要内容，也是应当注意抓好的。
【参考文献】