基层行政执法体制改革篇1
在刚刚结束的全省机构编制工作暨综合行政执法体制改革会议上，山东省对全省综合行政执法体制改革进行了全面部署动员。
综合行政执法体制改革这艘航船在齐鲁乘风扬帆，破浪前行。
政策靶向精准，因症施治顽疾
时间调至2014年11月，山东省委在《关于贯彻落实党的十八届四中全会精神全面推进依法治省的意见》中提出，根据不同层级政府的事权和职能，按照减少层次、整合队伍、提高效率的原则，合理配置执法力量。
省委、省政府将综合行政执法体制改革列为全面深化改革重点任务统筹推进。省编办作为改革牵头部门，坚持问题导向和特色思维，精准聚焦解决行政执法层级职责不清、权责脱节、多头执法、重复执法、基层执法力量薄弱、监管不到位等突出问题，会同有关部门多次深入基层、企业和群众调研，了解基层实际，掌握群众诉求，梳理改革要点，组织开展试点，研究政策措施。
2015年12月，《中共山东省委办公厅山东省人民政府办公厅关于推进综合行政执法体制改革的指导意见》正式印发，明确了全省综合行政执法体制改革五个方面重点内容。一是理顺层级执法职责，推动执法重心下移。根据不同层级政府事权，厘清各级执法权限，明确监管职责、执法领域和执法重点。强化省级统筹推进、协调指导职责，省级部门主要负责政策标准制定、监督指导、重大案件查处和跨区域执法的组织协调工作，精简压缩省级执法队伍，今后省级不再新设行政执法队伍。落实属地管理责任，强化市县行政执法职能，减少市区执法层级，市和市辖区原则上只保留一个执法层级，凡由县级政府行使更方便有效的行政执法权限交由县级政府行使，推进执法力量下沉，加强重点领域基层执法力量。二是规范执法主体，推进综合行政执法。从三个层面推进：实行部门领域内综合执法，推进市场监管领域综合执法；探索推进县级跨部门、跨领域综合执法，县级要在基层发生频率较高、专业技术要求适宜的农业农村、生态保护、社会管理、城镇管理、民生事业等领域推进综合执法，组建综合行政执法局；建立健全基层执法体系。三是规范执法队伍管理，创新执法方式。明确执法人员录用标准，实行实名制管理，严格实行持证上岗和资格管理制度，强化执法人员培训，提升执法和服务水平。四是完善工作机制，强化协作配合。合理划分职能部门与综合执法机构的职责权限，调整完善权力清单和责任清单，明确责任边界，建立衔接配合制度、工作会商制度、责任追究制度以及执法信息资源共享机制、执法纠纷解决机制、行政执法与刑事司法衔接机制。五是加强组织领导，稳妥有序推进。建立由省政府领导担任召集人的综合行政执法体制改革工作部门联席会议制度，市县政府也要建立相应的领导和工作机制。
“五个重点”真正抓住了综合行政执法体制改革的“牛鼻子”，为全省推进改革成功谋篇布局、立柱架梁。
2016年2月，郭树清省长在省编委会议上再次强调，要积极稳妥推进综合行政执法体制改革，抓紧清理规范省级执法队伍，推动执法重心下移，减少执法层级，优化执法力量配置，切实增强政府治理能力和社会管理水平。
试点率先突破，探索成绩喜人
改革就是要“动奶酪”、“啃硬骨头”，综合行政执法体制改革牵一发而动全身，要打通堵点、疏导痛点、治理盲点，必须找准突破点。省编办注重政策设计与基层探索有机结合，预留政策空间，不固定试点模式，鼓励不同区域差别化探索，选择莱芜市、日照市、胶州市、高密市、滕州市、青岛西海岸新区开展试点，为改革在全省面上推开探路。
“一夜好风吹，新花一万枝。”改革试点工作的步伐，在一个又一个工作节点的清晰标注下，扎实稳健向前迈进。6个试点市区结合自身实际“开方抓药”，确定改革探索路径，在精准施策上出实招，在精准推进上下实功，在精准落地上见实效，交出一份亮眼的成绩单。
青岛市坚持适度整合的原则，将在基层发生频率较高、与人民群众日常生产生活关系密切、多头重复交叉执法问题比较突出的市容环境卫生、城乡规划、城市绿化、市政公用、环境保护、文化市场、土地和矿产资源、海洋渔业、畜牧兽医、食品药品、交通运输、农业等领域的全部或部分行政执法事项纳入跨部门跨领域执法范围。胶州市集中了7个领域共计1178项执法权限；黄岛区集中了6个领域共计1402项执法权限。同时，在区市政府工作部门限额内预留综合行政执法部门所需限额，按照“编随事走”原则，将城管执法、文化市场、国土监察等多个部门所属执法队伍归并到综合行政执法局，整合幅度达原执法队伍总数的50%以上。在执法重心下移方面，将综合行政执法中队向镇（街）派驻，实行“区市所属、镇（街）管理使用”，镇（街道）配备了一支30-50人的执法队伍。在完善与原行政主管部门的协调关系方面，重新调整明确行政主管部门与综合行政执法部门的权力清单和责任清单，厘清权责边界；建立完善行政主管部门和综合行政执法部门联席会议制度和信息共享机制；加快综合行政执法信息平台与政务服务信息平台的融合，探索建立综合行政执法信息与社会信用信息基础数据库联动机制。在完善与司法部门的互动关系方面，建立行政执法机关与司法机关共同参与的联席会议制度，完善综合行政执法部门与公安机关、检察机关、审判机关信息共享、案情通报、案件移送制度，搭建行政执法与刑事司法信息互联互通的数据平台，实现行政执法和刑事司法无缝对接。
日照市在市、县（区）、乡镇（街道）三级同步推进综合行政执法体制改革。目前，市和功能区综合行政执法局“三定”方案、区县综合行政执法体制改革实施方案均已印发，各县（区）、功能区综合行政执法机构组建工作基本完成。改革后，市级部门主要负责监督指导、重大案件查处和跨区域执法的组织协调工作，承担整合后不宜下放县（区）行使的行政处罚权，以及专业性较强、县（区）暂无条件行使的行政处罚权；县（区）级主要承担具体执法职责。按照“人随职能走”的原则，目前已将市城市管理行政执法局执法支队、文化市场综合执法局、旅游执法大队、人防建设管理监察大队4个部门共160名执法人员全部下沉划转到区级和功能区。
莱芜市按照“横向整合执法部门、纵向减少执法层级、行政执法重心下移、镇级加强执法力量”的改革思路，市级以部门领域内综合执法为主，重点推大部制，市、区整合工商、质监部门组建市场监督管理局，直接承担执法职责，实现了市场综合监管；区级以跨部门跨领域综合执法为主，开展相对集中行政执法权。市级除主要保留行政执法体系较为完备的国土、交通、文化、人防等领域以及中央和省专门要求实行分级管理的食品药品安全、环境保护、安全生产、市场监管等领域外，其他领域全部下放区级，以区级政府属地执法为主，市级将主要职责放在统筹、规划、指导和宏观管理上。
滕州市在城市管理集中行使的5个领域11项行政处罚权基础上，将城乡规划、住房城乡建设、国土资源、建筑、人防、防震减灾、民政、文化广电新闻出版、旅游服务业、商务、粮食流通等11个领域的全部或部分行政执法权纳入综合行政执法，组建滕州市综合行政执法局，为市政府直属行政执法机构，将市城市管理局调整为市综合行政执法局直属机构，按照“编随事调、人随编走”原则，将市国土资源监察大队、市人防行政执法监察大队、市婚丧稽查大队、市文化市场综合执法大队、市旅游行政执法大队、市粮食流通管理监督检查大队等执法职责和机构人员编制相应划入市综合行政执法大队。
高密市将市容环卫、市政公用、城市绿化、城乡规划、环境保护（噪声污染、大气污染等方面）、文化市场、工商管理（无照商贩和违反规定设置户外广告方面）、公安交通（侵占道路方面）、土地矿产资源、水行政、建筑业、房地产、人防民防、防震减灾、殡葬管理、农业、旅游服务业等17个领域的1295项行政处罚权纳入综合行政执法范围。
“无边光景一时新”！随着试点工作的有序推进，改革成效初显：一是优化了机构编制资源配置。各级行政执法机构进一步精简压缩，基层行政执法力量得到切实增强。二是提升了执法效能。通过由一个执法机构集中行使多个领域的行政执法职责，改变了以往多头执法、重复执法、推诿扯皮等现象，执法力量更加集中，一些违法行为、矛盾都能解决在萌芽状态。三是方便了群众办事。随着执法关口前移、执法力量下沉、执法行为规范，以往需要市级层面解决的问题和矛盾，在基层就能解决，进一步畅通了群众诉求渠道，实现问题在一线发现、在一线解决。改革带来春意盎然，试点市、区的企业商户和群众纷纷对改革竖起大拇指点赞。
聚焦重点任务，改革全面发力
省编办在2016年工作要点中确定今年综合行政执法体制改革五项重点任务：一是研究制定综合行政执法体制改革工作方案，认真抓好组织实施；二是清理规范省级行政执法队伍；三是继续推进6个市区试点工作，指导其他市选择1-2个县（市、区）开展试点，及时总结推广可复制经验；四是指导各市研究制定改革方案，报省政府批准后组织实施，推动执法重心下移，减少执法层级，相对集中行政执法权，整合规范执法主体，优化执法力量配置，进一步推进市场监管领域综合执法改革；五是与简政放权、放管结合、转变政府职能、规范行政权力运行等有机结合，推进城市执法体制改革，构建权责明晰、服务为先、管理优化、执法规范、安全有序的城市管理体制。
全省综合行政执法体制改革呈现出全面发力、多点突破、纵深推进的良好态势。
省编办副主任孙书恒在全省机构编制工作暨综合行政执法体制改革会议座谈时说：“推进综合行政执法体制改革是今年全省机构编制部门的一项重点工作，责任重大，任务艰巨。各级要积极研究探索，精心制定方案，认真搞好试点，把握好时间节点，扎扎实实向前推进，务求取得实效。”
基层行政执法体制改革篇2
山东省工商系统行政执法工作改革，在经过较长时间的调查研究和思考、酝酿之后，于2007年8月正式开始推行。其主要内容包括更新执法理念、完善执法体制和创新执法机制三个方面。
那么，我们为什么要主动在全系统推行这一改革呢？这里面，主要有三个方面的动因：
其一，是为了促进社会主义和谐社会建设。党的十六届六中全会作出了《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，要求全党全社会在推进社会主义物质文明、精神文明和政治文明发展的历史进程中，扎扎实实做好构建社会主义和谐社会的各项工作。构建社会主义和谐社会，是一项系统工程，需要社会各个方面共同努力，其中也包括政府监管执法部门。长期以来，我们工商执法人员在监管执法上往往单纯追求执法的法律效果，很难处理好执法与发展、服务与管理、公平与效率的关系。针对这种情况，山东省工商局党组在认真学习党中央关于构建和谐社会战略思想，并对以往的执法工作进行深刻反思的基础上，确定将“建设和谐工商”作为2007、2008两年工商行政管理工作的主题，提出了系统外部和内部各种关系和谐的目标，并制定了具体的实施方案，要求将“和谐”作为指导工商执法工作的重要理念和重要检验标准，长期坚持下去。
其次，是为了推进服务型法治政府建设。党的十七大提出了建设“服务型政府”的目标，国务院《全面推行依法行政实施纲要》也提出了建设“法治政府”的目标。但是，从我们系统的实际情况来看，一些地方的工商机关对依法行政工作仍然重视不够，少数执法人员依法行政观念淡薄，行政许可、行政处罚、行政监管中滥用强制措施和自由裁量权、以罚代刑等问题时有发生。还有不少执法人员服务意识淡漠，存在着单纯的执法观点，为执法而执法，为办案而执法，或是重事后惩处、轻事前规范，没有将服务寓于监管执法工作之中，教育和指导缺失，造成政企关系紧张，引起了广大企业和业户的不满。这些情况说明，传统的执法理念和模式已经不符合新形势发展的要求，不符合政府建设新目标的要求，必须进行改革和创新。否则，监管执法工作就不能得到政府和企业的理解与支持，搞不好，还会妨碍改革、发展、稳定工作的大局。
第三，基层的探索为我们提供了思路和勇气。在推进服务型政府和法治政府建设中，我省的一些基层工商机关对传统的执法工作进行了积极的探索。有的地方进行了“小局大所”改革，将监管重心下移到工商所，促进了监管、服务职能到位；有的地方进行了“集中执法”改革，将分散在各业务口的行政处罚权集中起来，解决了长期以来存在的多头执法、重复执法难题；有的将行政执法与普法宣传、指导帮扶紧密结合起来，受到了企业的称赞和好评；有的地方开展案后回访工作，有效地化解了政企之间的矛盾。我们从这些有益的改革创新中，看到了推进执法改革的必要性和希望所在，坚定了推进改革的决心和信心。
推进行政执法改革的原则
改革的本质，是利益关系的调整，行政执法工作改革也是如此。因此，必须坚持正确的方针和原则，将改革的力度与参与改革人员的承受程度统一起来，确保改革健康顺利进行。在这方面，我们从一开始就坚持了以下四条原则：
整体设计、集成创新的原则。行政执法工作改革是一项“系统工程”，既涉及到传统执法理念的更新，又涉及到执法体制的完善，还涉及到执法机制的创新。因此，我们这次改革，采取了整体设计、集成创新的方法，也就是采取“系统思维”、“逻辑思维”方式，总结多年来的有益经验和针对目前存在的主要矛盾，从执法理念、原则和体制、机制等几个大的方面入手，通盘考虑，一次性谋划、设计出执法改革的整体思路，把基层若干小的制度创新加以集成，形成完整的改革思路。其中，在理念、原则方面，提出了“四个理念”和“四项原则”；在执法体制方面，提出了在省以下垂直管理体制框架下，实行“三项小的配套改革”；在执法机制方面，按照“事前指导、事中规范、事后监督”的思路，提出了“五制一化”的系列制度创新。从而使改革具有较高程度的完整性、严密性，这是以往所少有的。
理念先行、注重实践的原则。改革作为一项系统工程，需要做的事情很多，但是最为关键的，是执法理念的更新。如果思想观念不转变，执法人员缺少对改革的认知和自觉，一切都无从谈起。因此，我们这次执法改革坚持了“理念先行”的原则，把执法理念更新放到首位，采取大走访、大讨论、形势教育、案例分析等多种形式来加以解决，结果收到了“观念一转天地宽”的效果。同时，我们又通过督促、检查等方式，推动基层将改革方案付诸实践，在实践中提升认识、统一思想，从而保证了执法改革的顺利进行。
积极稳妥、因地制宜的原则。为了保障改革顺利进行，我们强调各级主要领导同志亲自挂帅，分管领导靠前指挥，明确牵头单位和配合部门，落实责任，并加强调度检查和及时指导。我们这次执法改革的内容比较多，在推进中，十分注意从各地实际出发，因地制宜地确定自己的改革重点和推进方法、措施，做到既积极、又稳妥。比如，“集中执法”改革是一项难度最大的改革，我们提出自下而上展开，先从县一级抓起，而且要先行试点，积累经验后再在面上推开，县级成功后再向上一级推进，执法权集中的程度不搞一种模式，具体根据本地领导班子的驾驭能力和执法人员的素质灵活确定。这样，虽然改革的进度稍微慢了一些，但切合实际的渐进方式受到了基层的欢迎，避免了以往一些改革“一哄而起、半途而废”的情况出现。
“好人”与“好法”相互配套的原则。改革行政执法工作，“办法”再好，“思路”再好，如果没有“好人”来执行，也会走样变味。因此，我们在改革中坚持的一条重要原则，就是实行“好人”与“好法”配套，大力加强执法队伍和法制队伍的建设。改革以来，全系统先后开展了“执法能力建设年”、“和谐工商建设年”、“基层建设年”等三个年主题活动；实行了严格的执法资格管理，逢进必考，年度考核，动态管理；经常开展业务培训、岗位练兵比武、全员学法考法等活动，不断提高队伍的政治、法律、业务素质，确保了执法改革工作扎实稳妥进行。
改革是政府机关建设的根本动力
我们系统开展的行政执法工作改革，经过近四年来坚持不懈的努力，已收到了明显效果。通过改革，转变了行政执法人员的执法理念，完善了行政执法体制，创新了行政执法机制，提升了工商行政管理形象，较好地完成了各项市场监管和行政执法职能，得到了各级党委政府、地方法院和法制办及行政相对人的普遍好评。
基层行政执法体制改革篇3
改革中面临的几个难题
（一）简单的机构合并难以实现1+1>2的问题。当前的机构合并有多种模式，一个重要转变就是将部门之间的外部协调变为一个部门的内部协调，这在很大程度上可以减少协调工作量，提高工作效率。但实际上大部分地方政府对于大融合体制的设置，还仅仅是几个部门简单地拼凑在一起、对内设机构进行删减的“物理性”合并。具体到市场监管部门内部，由于实现了多部门的职能融合，业务流程的树立需要按照新的思路和内在逻辑进行再造，这需要一个理顺的过程，短时间内根本无法实现。对外看似责任“无缝担责”，对内还是“各干各的”，造成大多数机构合并没有实现真正的融合，合并后体制的优越性根本无法显现。这种片面的追求减机构、减编制的改革方式对于现行的行政管理体系可能会造成得不偿失，可能会陷入“方向正确、操作有误、步子太急、反反复复”的困境。这方面体现比较明显的就是技术层面监管的流程再造。例如食品药品监管问题，原本就是一个技术含量高于行政干预的系统性体系，根据“四个谁”的监管原则，工作职能并未与工商、质监等部门有交叉，如果硬性实现融合势必出现职能“偏重”“谁吞并谁”的问题，进而产生重此失彼的现象，最终削弱其他职能职责的履行。同时，上下改革步调的不一致，造成了“一个媳妇多个婆婆的现象”。多数单位实现“n合一”后，由于一个部门接受n个上级部门指导的局面，在工作衔接、职能转变方面存在一定的障碍。上级部门的频繁文件、各类专项治理、不同监管模式、多项中心工作和协调配合，会议、培训频繁等各种问题在改革后出现，从基层执法人员的反映看，已对此苦不堪言、怨声载道。仅以会议为例，一项主题会议“应付”多个上级部门，合并后的单位需要参加会议的1个时间成本陡增到n个时间成本，造成行政时间上的浪费。
（二）新执法主体难以解决执法合法化的问题。目前地方政府机构改革的方案可谓“百花齐放”，以工商、质监、食药监、物价、安监等部门进行排列组合，甚至有些地方政府把旅游局也纳入“大市场监管”格局。合并后的机构尽管名称各异，有些地方政府直接成立新命名的执法主体，而有些地方政府为避免执法主体不合法问题，采取一个局悬挂多个牌子的方式。无论是“几合一”，作为新的执法主体都面对一个问题，即执法权的合法性。《行政处罚法》第十六条规定：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”就是说，国务院或者经授权的省一级政府可以作出“一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权”的决定，处罚权的转移由国务院或者经授权的省级政府决定。但无论采取哪种方式，如果未按照《行政处罚法》第十六条规定予以授权，要想执法主体合法，必须具备两点：一是按照原执法主体名义执法（与合并后的“三定”方案相矛盾）；二是原执法主体具有执法资格的执法人员进行执法（合并没有实际意义）；三是为一个执法人员办理多个执法证件（一对n？）。对此，一些合并后的执法主体为了避免执法风险严格参照以上三条开展执法活动。一些新命名的执法主体不得不参照第二点、第三点开展执法活动。也有一些新执法主体不得不绕过执法行为的合法化的障碍开展执法活动。这种新执法主体的执法合法化问题早已引起基层执法人员广泛的争议，基层工作人员的“无所适从”更凸显了基层工作人员对自我保护选择上的“无奈”和对基层执法主体的“不尊重”。
（三）工商干部队伍情感上难以接受的问题。在“n合一”机构改革的浪潮中，唯有工商干部队伍受到的冲击最大，一直处于风口浪尖上。先是部分干部队伍被划转到食药监局，接着又进行“各种各样”的合并，无一例外的是工商干部队伍的职能在增加、人数在锐减。即使这样，一些领导领导机关仍在“补刀”。例如：如皋局在机构改革中，按照“总体瘦身、基层强身”的原则，将70%的干部职工充实到基层一线。对于“谁留机关、谁下基层”这个烫手山芋，如皋市委、市政府出台了机构改革中严苛的“瘦身法”：“一律不提拔，一律不返城”，要求人员流向只能从近到远、从机关或城区到农村；55周岁以下男性、53周岁以下女性，农村工作经历不超过8年的，一律充实到农村分局。这样的政策，就如同网上对公务员攻讦的帖子“你不想干可以辞职”一样刺痛人心，明确告诉基层工作人员“政治待遇免谈、福利待遇不谈”“只讲理想，不讲现实，只讲奉献，不讲索取”，而更有甚者，少数地方在工商工作人员划转到食药监局后发现“编制丢了”。同时，作为这支平均年龄达到45岁以上的工商干部队伍要想迅速“转型”，实现从“物理变化”到“化学变化”的转变，无论从体制完善、深度融合上，还是从能力跟进、履职履责上都需要一个相当长过程。陡然地扩大这支干部队伍的执法领域，让这支非专业队伍做专业事务，背负“背不起”的责任，这样的机构改革让奉献了一辈子的“老工商”情何以堪。
（四）部门规章和法律法规难以及时跟进的问题。政府机构改革，实施“n合一”执法模式，是否是大势所趋另当别论，但在行使集中执法权之前应当做到法律先行。政府或部门改革不能以“改革”的名义、抛弃法制精神。在法律之上若顶层无预先设计，基层执法部门必定会各自为政，“乱”就成为一种常态。基层乱，只是乱一片，顶层乱就会乱一面。例如，在近几年，由工商总局牵头的商事登记制度改革正逐步向纵深推进。从实缴制到认缴制、年检到年报、“先照后证”到“三证合一、一照一码”等，每次登记注册规则的改变都会全面影响市场监管的基础性原则，这不仅是工商行政法规发生了改变，更影响着诸多部门的监管规则。但执行新政策、新规则的同时，基层工作人员在执行过程中常常感到“无奈”：市场主体一遍遍地询问“年检”相关事宜，工作人员除了告诉以后要“年报”、其他还不清楚；窗口海量发出去的网吧营业执照因经营户不能取得网吧经营许可证又不得不劝经营户办理注销手续；“三证合一、一照一码”后银行等相关部门还是索要机构代码证；工商登记基本信息已经在全国企业信用信息公示系统公示，但很多企业还需要到行政单位开“诚信经营”证明；要求加强事中事后监管，但如何事中事后监管还在“摸石头过河”。在部门规章严重滞后的同时，各项法律法规也“姗姗来迟”，例如商事登记制度是否与《公司法》有冲突？地方工商、食药监机构改革、职能划转后的执法工作是否与《食品安全法》有矛盾？如果披上改革的外衣就可以允许违背法律，那不仅仅是政府部门在堂而皇之地“闯红灯”，实质上是损害法律权威。
（五）执法部门的编制逐渐被“蚕食”的问题。机构改革，应该更多地从科学的职能履行考虑，从市场经济秩序健康发展考虑。改革中，从中央到地方政府都将市场监管综合执法与正在开展的控编减编、政府职能转变和机构改革等工作，要求一起谋划、一起实施、一起落实。但改革的实质是行政执法部门的编制成了“唐僧肉”，被这个“割”掉一块，被那个“撕”掉一块，干部队伍成功实现“瘦身”的同时，事务一项不少，还要承担职责外的事情。例如文明城市创建（建设）工作，工商行政管理部门牵头的农贸市场创建（建设）工作，无论从工作职能上还是技术层面上，工商部门都不是农贸市场主要监管部门，却因为政治因素不得不投入绝大部分精力甚至基层局、所全员力量，“耕了别人的地，荒了自己的田”，还要落得时常因此被问责的困局。另外，地方政府虽然对市场监管负总责，但相比经济发展、社会维稳、食品药品安全、特种设备安全、安全生产等中心工作，市场监管未必能真正成为地方政府工作的重心。而此时用这块“唐僧肉”去换来中心工作的“长生不老”，正是两害相权取其轻的必然后果。随着流通领域食品安全管理职能及人员的划转，行政审批局的设立，以及地方政府中心工作的需要，行政执法部门的编制还将逐渐被“蚕食”。尽管当前许多地方采取机构合并的方式组成新的执法主体，但事实上新的执法主体的总编制数在缩减。事权未减少，编制却在减少，在职能未进行科学优化、深入融合，工作人员履职能力未全面提升之前，在监管效能上很难有较大的提升。
对策探讨
（一）要转变1+1>2思维，解决好科学决策问题。当前，有部分人认为成立综合的市场监管主体有利于整合市场监管执法资源，可以发挥各部门的优势，例如工商部门队伍基本覆盖乡、镇、街道等基层，质监部门拥有完备的检测技术支撑，能够满足日益复杂的监管需求；食药监部门则具备食品药品监管优势。从部分已先试先行的“示范区”总结的经验看，整合市场监管执法资源确实有其进步意义，很多观点认为产生了1+1>2的效果。政府部门的职能融合虽是一个大趋势，但职能融合与机构删减、合并性质完全不同。简单地说，机构融合具有“化学性”，将两种“物质”充分“搅拌”后生成一种新的物质，这种物质将表现出新的性征。而机构合并主要体现在“物理性”，尽管两种“物质”被充分“搅拌”，并没有改变其物理性而产生新的物质。很显然，机构改革的最终目的是职能的融合。职能融合就需要对“化学性”进行分析。政府应对即将合并的机构进行充分调研，重新衡量“编制”与“事权”，哪些职能可以删减、哪些职能需要加强、哪些职能比较相近、完成相应职能需要多少编制等，每一项都要做出科学评估，每做一项决策必须要有依据支撑。例如，如果政府认为工商行政管理部门的编制可以划转到其他职能部门，或可承担更多的职责，那么政府就应该对工商系统的事权进行调研，在科学分析的基础上重新“三定”，而不是拍脑袋、凭经验做出决策。
（二）要转变先试先行思维，解决好法律滞后问题。盖楼要先打地基，市场监管也离不开依据，也就是法律。政府机构改革、集中行使执法权是大势所趋，但应当法律先行，不能以“改革”的名义、抛弃法制精神而违法。顶层无设计，下面必定各自为政，“乱”就成为新常态。任何一个秩序井然的市场经济体系一定是建立在运行良好的法律体系之上的，反之，市场监管将一片混乱。仅以2009年《食品安全法》生产环节监管为例，从法律层面上就存在对现做现卖食品加工作坊监管主体归属不明、食品生产加工小作坊办理相关证照相对困难、食品生产环节监管力量薄弱，以及生产环节食品质量安全抽检经费不足等问题。可见，出现问题不能归结为部门之间“推诿”“扯皮”，而应看清法律上存在漏洞。如果部门不“推诿”就是“乱作为”，那么部门之间的“推诿”肯定是一种常态。无论是工商局、质监局、食药监局，还是现在的市场监督管理局，只是国家监管市场体制的表现形式，并不是监管好坏的根本。市场监督管理体制改革不是目的，仅是促进市场监管科学化、常态化的一种手段。如果单纯地只是要求出了事情有个单位“背责”，那这种简单的机构合并显然可以达到这个目的。法治才是做好市场监管的根本也是唯一途径。如果是想从根子上治好市场监管的乱象，显然机构合并并不能解决问题。因此，在市场监督管理体制改革中，从国家层面上首要考虑的是面临什么问题、要解决什么问题、怎么解决，尤其是不能倡导先试先行，即使要先试先行也只能在一定的小范围进行，不能默许地方政府自己去“摸石头”，搞“百花齐放”，防止法律、法规滞后造成的监管乱象。
（三）要转变基层包干思维，解决好思想不稳问题。机构改革，无论如何“变”，最终把执法工作落到实处的是基层工作人员。在机构改革中，将所有“矛盾”、责任下移，一味地通过行政命令的方式解决问题，将会造成基层干部队伍思想上的不稳定，进而影响基层执法工作。例如在由垂直管理到属地管理的改革中，原本在市直部门的执法人员可以在市内进行横向交流，关于工作在农村还是城市的问题可以内部消化解决。在实施属地管理后，部分基层工作人员在农村工作从暂时变为永久，带来诸多生活上、工作上的问题，进而带来思想上的不稳定。对此，在机构改革中务必要考虑到基层工作人员的现实生活、学习问题等，从四个方面确保干部队伍稳定：一是确保基层工作人员行政编制不变，不能因为人员划转、分流造成身份变化；二是要重点解决有城市划入农村工作人员的后顾之忧，可采取编制暂留市内人员借调农村的方式，在农村人员逐渐招录到位后将这些“老同志”逐批调回市内，其间为其子女上学等问题广开绿灯，为夫妻两地分居给予一定的补助等；三是重视待遇，要关心基层工作人员的工资待遇、政治待遇及工作压力问题，可以借鉴深圳、上海的现有改革样本，真正解决基层执法人员的待遇问题。同时在干部提拔使用时要向基层倾斜，做到心往基层想，钱往基层投，人往基层流，用感情留人，事业留人；四是做好干部队伍的业务培训，系统、有针对性地开展培训工作，让这支干部队伍尽快担负起“n合一”后的新职责，迅速适应新职能、新任务，而不能强加“一揽子”不会履行的职责，让基层背负背不起的责任。同时要建立科学合理的追责制度，保护好这支监管队伍。
（四）要转变行政管理思维，解决好社会共治问题。目前行政执法部门采取的监管方式以行政管理和监督管理为主，这两种监管方式在实际运行中需要投入巨大的行政成本，这巨大的行政成本也仅仅约束了少数违法违规经营者，投入的“性价比”非常低。这种通过行政手段监管数量庞大的市场主体、产（商）品的管理理念显然已经非常落后，也难以达到监管需求，在这种情况下，机构体制改革和社会管理必须做出根本性的推进，突破原有管理理论，把管治思想转变为共治思想。要彻底厘清工作职能，明确区分哪些职能是行政服务、哪些职能是行政指导、哪些职能是行政执法，在机构改革中，不能再将其混为一谈，而是要通过改革，把不该由行政执法部门管理的事项移交出去，把该由行政执法部门管理的事项切实管好，要做到专业人做专业事、专业机构做专业事，才能从制度上更好地发挥市场在资源配置中的基础性作用。在行政管理和监督管理过程中，不能只考虑执法部门和监管对象，一定要在二者之间引入社会，引导社会力量，汇集社会力量，充分利用12315、12365、13331、市区长专线等平台的信息收集作用，也可以引入第三方监管（例如：商业保证金、商业保险、个体协会、检测检验机构等），行政部门只专注构建平台、依法行政，在社会治理中运用好消费者权益保护触角、行政执法手段、信息公示平台这“三驾马车”，做到快速反应、依法处理，及时向社会公示。要切实做好角色定位，尤其在依法查处违法违规行为过程中不能够身兼数职，在收集证据时当“警官”、在做出行政处罚时当“法官”这种多角色执法过程中容易导致公权力非理性行使。
基层行政执法体制改革篇4
一、改革，终结多头执法乱局
按照传统的林业行政执法体制，*县林业局以业务部门管理范围划分林业行政案件查处职责，资源林政、森林公安、森林病虫防治植物检疫、野生动物保护管理，以及木材检查站、林业工作站等机构手中都掌握林业行政案件查处大权。其中一些掌握行政许可事项的内设机构，同时又是实施行政处罚机构，行政审批人员同时又是实施行政处罚的执法人员。由此，不同程度地产生了执法机构重权轻责、权责脱节、职能交叉以及执法不到位、、以罚代刑等问题。在工作中产生了以下几方面的弊端：
（一）在查处案件上有利的大家都争着上，没有利的就互相推诿，对林业部门形象和林业行政执法权威造成了不良影响。
（二）林业行政执法力量配置不合理，打击力度不够强，给违法分子造成可乘之机。
（三）多头执法，执法机构互相交叉重叠，容易出现同一违法行为重复处罚现象。
（四）执法成本过高，缺乏统一管理，重复调查，远距离执法等问题，造成行政执法成本增加，工作效率降低。
针对林业行政执法体制现状，从20*年年底开始，*县林业局按照国家林业局有关改革试点精神和“一个政府部门下设的多个行政执法机构，原则上归并为一个”的要求，对原有的查处林业行政案件的林业行政执法机构进行整合，成立了以森林公安为主体，林业行政执法人员参与的林业综合执法大队。由森林公安负责辖区内所有涉林案件的查处，并将木材检查站归口森林公安机关管理，其他单位不再承担查处林业行政案件职责。
按照行政管理职能与行政处罚职能相对分开、行政处罚职能与执法监督职能相对分开，权责一致，精简、统一、效能的原则，局党委就改革工作的指导思想、基本原则、机构设置和工作职能、具体措施、制度保障等制定了行之有效的方案，成立了由县林业局局长任组长的改革工作领导小组，领导和组织林业综合行政执法改革，协调各职能部门之间的关系；成立了由县林业局局长任组长、分管局长和县局纪委书记任副组长的综合行政执法监察组，参与重特大案件和疑难复杂案件的讨论，跟踪监督查处情况，定期检查监督林业行政管理职能部门是否有该移送或擅自处理的案件；同时成立了由林业工程技术人员组成的技术鉴定小组，对破坏森林资源案件提供林业技术和植物检疫、检查、检验和鉴定服务，保证执法的科学性和公正性。
改革工作开展以后，局党委多次组织召开林业综合执法改革工作会议，专题研究综合执法改革工作方案，并多次向县委、政府领导汇报，得到领导高度重视和支持。并将改革试点方案向职工宣传，得到广大职工的赞同，营造了改革试点工作的良好氛围，使改革工作稳步向前推进。结束了长期以来多头执法的乱局。
二、林业综合执法取得初见成效
*县林业局开展的林业综合执法改革，创新了林业行政执法管理体制，整合了队伍，理顺了执法职能，完善了执法制度，规范了执法行为，一个权威、高效、规范、廉洁的林业执法体制初具雏形。林业综合执法大队成立一年来，在林业行政执法中取得明显成效。
（一）明确了以森林公安为主体的林业行政执法体制，整合了全县林业行政执法力量，执法主体得到统一，解决了林业系统内部职责交叉、多头执法、重复执法、执法扰民等一系列问题。
（二）林业行政执法归口森林公安领导和管理，保证了统一的指挥调度，保障了打击破坏森林资源违法犯罪的快速有力，有效解决了林业系统内部相互推诿，有利于林业行政执法形成整体优势。据统计，20*年*县林业综合执法大队共查破各类森林案件240起，综合破案查处率98.8%，依法打击处理各类违法犯罪人员2*人（次），为国家、集体和林农挽回经济损失26万元。综合破案数比20*年增加144起，案件的查处率上升146%。全县林业生产秩序稳定，林区治安状况明显好转。
（三）树立了良好的执法形象。除森林公安以外，在林业系统内部通过竞争上岗，把业务精通、素质好、作风过硬的执法人员选调到综合执法大队，优化了执法队伍。在执法过程中全面推进执法责任制，错案追究制度等一系列制度，实现了行政执法规范化、程序化、法制化管理，树立了良好的执法形象。
（四）是提高了执法效率。通过林业行政执法改革，统一了执法力量调度，增强了协调配合，减少了互相推诿，提高了执法效率，降低了执法成本。
三、林业综合执法存在的主要问题
（一）基层乡镇党委、政府重视不够，涉案人员组成复杂，执法环境差。
（二）基层中队交通工具、通讯设备滞后，后勤保障不能适应工作的需要。
（三）林区部分群众的法律法规意识淡薄，参与维护林区治安的积极性不高。
基层行政执法体制改革篇5
“人民民主是社会主义的生命。发展社会主义民主政治是我们党始终不渝的奋斗目标。”党的十七大上，同志在报告中浓墨重彩地描绘了中国特色社会主义民主政治的宏伟蓝图和辉煌前景。报告分别从6个方面对社会主义民主政治建设和执政党建设进行了全面而具体的部署。
一个个新思路、新论断、新举措，引起党内外、国内外高度关注。
社会主义愈发展，民主也愈发展――透过十七大报告，可以清晰地看出中国特色社会主义民主政治的发展方向……
扩大民主成为全面小康新目标
十七大报告在提出实现全面建设小康社会奋斗目标的新要求时，将“扩大社会主义民主，更好保障人民权益和社会公平正义”作为五项新要求之一，成为引人注目的一大亮点。
党的十六大报告在勾画全面建设小康社会目标时，提出社会主义民主更加完善、社会主义法制更加完备、基层民主更加健全等内容。随着我国经济社会的快速发展和改革开放的不断推进，广大人民群众对社会主义民主有了新的更高的期待。十七大报告紧扣社会脉搏，顺应人民政治参与积极性不断提高的新情况，将“扩大社会主义民主，更好保障人民权益和社会公平正义”作为全面建设小康社会的新的更高要求之一，使全面建设小康社会的宏伟目标更加丰富、更加完备。
十七大报告还充满激情地描绘了全面建设小康社会目标实现时的情景：届时的中国，将成为一个“人民享有更加充分民利、具有更高文明素质和精神追求的国家”。
从“积极稳妥”到“随着经济社会发展而不断深化”，政治体制改革向纵深推进
十七大报告提出，要“深化政治体制改革”，相较此前的“积极稳妥地推进”政治体制改革的提法，这一表述的变化引起许多人的关注。
政治体制改革是我国全面改革的重要组成部分。改革开放以来，我们积极稳妥地推进政治体制改革，中国特色社会主义民主政治展现出更加旺盛的生命力。随着经济社会的发展，政治体制改革既要积极稳妥，又要不断深化，才能与人民政治参与的积极性不断提高的形势相适应。
政治体制改革应该如何深化？十七大报告明确我国的政治体制改革必须坚持一个方向、一个根本、一个目标，即：
――必须坚持正确政治方向；
――以保证人民当家作主为根本；
――以增强党和国家活力、调动人民积极性为目标。
中国共产党是执政党，报告进一步指出，深化政治体制改革要坚持党总揽全局、协调各方的领导核心作用，提高党科学执政、民主执政、依法执政水平，保证党领导人民有效治理国家。
扩大人民民主，提出多项举措
“人民当家作主是社会主义民主政治的本质和核心”――十七大报告进一步深化了对人民民主的认识，把人民当家作主界定为社会主义民主政治的本质和核心，明确提出要“扩大人民民主”。报告还从多个方面提出一系列新举措，以健全民主制度、丰富民主形式、拓展民主渠道，使人民的知情权、参与权、表达权和监督权得到更充分的保障。
人民代表大会制度是我国的根本政治制度。十七大报告提出了进一步加强和完善人民代表大会制度的3项措施。报告提出，要“支持人民代表大会依法履行职能，善于使党的主张通过法定程序成为国家意志”。这一重要举措，体现了党科学执政、民主执政、依法执政的执政理念，这必将使执政党和国家权力机关的关系更加规范和顺畅。报告建议，“逐步实行城乡按相同人口比例选举人大代表”，必将消除选举中的城乡差异，进一步扩大广大农民在人大代表中的比例，扩大他们在国家权力机关中的发言权。优化人大常委会组成人员知识结构和年龄结构，将使人大常委会能够更好地履行职责，代表人民制定法律法规、监督“一府两院”。
“制定与群众利益密切相关的法律法规和公共政策原则上要公开听取意见”――十七大报告中的这一原则性要求让代表们感到十分兴奋。这意味着，我国立法机关和行政机关的决策过程将更透明，只要是涉及百姓切身利益的法律法规、重大政策，百姓将拥有更大的参与权、发言权。
“公民意识”一词首次出现在党代会的报告中，引起许多人的关注。增强全社会每一个人的公民意识，树立社会主义民主法治、自由平等、公平正义的理念，无疑是扩大人民民主、发展社会主义民主政治的重要支撑。
人民将享有更多更切实的民利
“发展基层民主，保障人民享有更多更切实的民利”――十七大报告的这一提法，让人眼睛一亮。
人民依法直接行使民利，管理基层公共事务和公益事业，实行自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，对干部实行民主监督，是人民当家作主最有效、最广泛的途径。十七大报告引人注目地提出，基层民主必须作为发展社会主义民主政治的基础性工程重点推进，进一步凸显了基层民主的重要性，让人们对未来基层民主发展充满了期待。报告进一步提出，要健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制，扩大基层群众自治范围，并要求推进厂务公开，完善政务公开、村务公开。
“实现政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动”――根据十七大报告的要求，政府公权力的范围有望被进一步界定；政府管理越位、缺位、不到位的状况有望进一步改变；不属于政府行政管理范畴的社会生活、社会事务都由群众自治，从而扩大群众自治范围，以更好地发挥村民委员会、社区居委会、职工代表大会的作用，发挥社会组织在扩大群众参与、反映群众诉求方面的积极作用，有效增强社会自治功能。
依法治国基本方略全面落实，建设社会主义法治国家步伐加快
依法治国是社会主义民主政治的基本要求。十七大报告就全面落实这一基本方略进行了部署――
要坚持科学立法、民主立法，完善中国特色社会主义法律体系；加强宪法和法律实施，坚持公民在法律面前一律平等，维护社会公平正义，维护社会主义法制的统一、尊严、权威；推进依法行政；深化司法体制改革；加强政法队伍建设……
报告突出强调，要深入开展法制宣传教育，弘扬法治精神，形成自觉学法守法用法的社会氛围。这是全面落实依法治国的基础性工作，对推进社会主义法制建设无疑具有重大而深远的影响。
值得一提的是，报告还进一步对作为执政党的中国共产党提出要求，强调各级党组织和全体党员要自觉在宪法和法律范围内活动，带头维护宪法和法律的权威，再次表明了中国共产党依法治国的坚强信念。
建设服务型政府，行政管理体制改革步入“深水区”
“抓紧制定行政管理体制改革总体方案，着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制……”十七大报告提出了加快行政管理体制改革的总要求，并用20个字概括了行政管理体制改革的目标。
行政管理体制改革是深化改革的重要环节。报告作出了未来一个时期行政管理体制改革的具体部署――健全政府职责体系，完善公共服务体系，推行电子政务，强化社会管理和公共服务；加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，规范行政行为，加强行政执法部门建设，减少和规范行政审批，减少政府对微观经济运行的干预；规范垂直管理部门和地方政府的关系；精简和规范各类议事协调机构及其办事机构……
引人关注的是，针对我国行政管理领域广泛存在的部门机构重叠、职能交叉、政出多门等问题，报告鲜明提出了“加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制”，这是进一步提高政府办事效率和行政效能的重大举措，为未来政府机构的进一步科学整合与设置、健全部门间协调配合机制指明了方向。
完善制约和监督机制，突出强调“让权力在阳光下运行”
“确保权力正确行使，必须让权力在阳光下运行”――十七大报告明确提出完善制约和监督机制的目标并作出具体部署，反映了中国共产党在权力运行上更加公开、公平、公正的坚强决心。
为了保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益，报告提出了若干具体措施：要坚持用制度管权、管事、管人，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制；健全组织法制和程序规则，保证国家机关按照法定权限和程序行使权力、履行职责等。报告还要求完善各类公开办事制度，提高政府工作透明度和公信力，重点加强对领导干部特别是主要领导干部、人财物管理使用、关键岗位的监督，同时突出强调要发挥好舆论监督作用，增强监督合力和实效。
一条主线、五大建设，执政党建设总体布局更加明晰
同中国特色社会主义事业“四位一体”的总体布局相对应、相配套，十七大报告首次提出了执政党建设的总体布局。这就是：把党的执政能力建设和先进性建设作为主线，加强思想建设、组织建设、作风建设、制度建设、反腐倡廉建设――这“一条主线、五大建设”，使新的历史起点上中国共产党自身建设新的伟大工程的路径更加明晰完整。
报告用言简意赅的语言，强调了“五大建设”的各自重点：思想建设以坚定理想信念为重点，组织建设以造就高素质党员、干部队伍为重点，作风建设以保持党同人民群众的血肉联系为重点，制度建设以健全民主集中制为重点，反腐倡廉建设以完善惩治和预防腐败体系为重点。
中国共产党已经成立86年，在全国执政58年。十七大报告明确提出了马克思主义执政党的建设目标――立党为公、执政为民，求真务实、改革创新，艰苦奋斗、清正廉洁，富有活力、团结和谐。在新时期以来探索和回答“建设什么样的党、怎样建设党”的重大理论和实际问题的基础上，党的十七大报告中进一步回答了“建设什么样的执政党、怎样建设执政党”的重大问题。
中国特色社会主义民主政治的基本路径：“以扩大党内民主带动人民民主”
“以扩大党内民主带动人民民主，以增进党内和谐促进社会和谐”――十七大报告的这一导向性论述，发展了此前的相关认识，指出了实现中国特色社会主义民主政治的基本路径。
党内民主是增强党的创新活力、巩固党的团结统一的重要保证。改革开放和现代化建设历史新时期以来，特别是十六大以来，中国共产党在党内民主方面进行了许多有益的积极探索。十七大报告对这些新探索、新尝试、新经验进行提炼、概括，充分加以吸纳，对发展党内民主作出了一系列新的部署。
基层行政执法体制改革篇6
一、政治体制改革的整体设计与发展路径
(一)中国的政治体制改革要不要整体设计、通盘考虑。有学者建议，中国的政治体制改革应该有一个通盘考虑政治框架的设计问题，需要有通盘的政治改革、政治向前推进的框架，甚至有一个政治体制改革设计的机构，以此整体推进改革。有学者甚至主张，中央要设计政治体制改革“路线图”，绝对不能“零打碎敲”。但也有人认为，中国政治体制改革类似于经济体制改革“摸着石头过河”的过程，先从边缘地带作战，比如村民自治，再到乡镇民主进入政权末梢，不断试错，不断纠错，慢慢地形成一个总体改革的态势。
在进行政治体制改革通盘考虑时，有学者建议，改革要按照“阻力最小原则”进行制度设计，要根据中国的整体政治生态制定民主发展战略。有学者认为，党内民主改革是一场“体制内的自我革命”，这种自我革命在很大程度上是调整原来的权力布局，改革目前的双重权力结构，改变执政党权力的国家化、行政化，将原来不执行的制度规则执行起来，将原来集中的权力转让出去，其目的是强化执政的合法性基础。在讨论中，有学者主张发展党内民主要在实质性问题上下工夫，要通过严密程序来保证党内民主的具体操作。还有学者认为在进行制度设计时要充分利用现有制度资源，而不能完全撇开现行体制[2]。
(二)发展路径问题。政治体制改革有激进和渐进两种思路。像前苏联的戈尔巴乔夫改革的“休克疗法”，属于激进的改革；中国是属于渐进的改革。在激进的中国式的政治体制改革过程中，突破口选择在哪儿？这是我们开展政治体制改革研究不得不面临的首要问题。突破口选择的不正确不仅使我们枉费大量的政治资源，而且由于选择的不正确，容易使我们丧失对改革的信心。有的学者主张应该从基层做起，一步步向上推动；有的学者则主张应该从党内做起，以党内民主推动人民民主。笔者认为，目前民主改革的路径也就是从基层做起，从党内做起，并且现在已经形成较好的氛围[3]。从党内民主的发展来看，选举制度改革是党内民主的突破口，党内基层直选是党内基层民主改革的一个亮点。对基层来说，党的选举制度改革就是扩大直接选举的范围和差额选举的比例。有学者则从宏观层面阐释了中国民主发展的五个阶段，即第一是自下而上的一个探索过程；第二应该是自上而下的规范和推广的过程；第三是从关注民主制度逐步转变为关注民主程序的过程；第四是党内民主和人民民主协同推进的过程。
二、民主的功能与限度
(一)民主的功能。在当代中国推动的政治改革既是一种价值性民主，也是一种工具性民主。有学者认为，首先它是一种价值性民主，是我们党首先要确立的一个现代文明政治的理念。其次，民主也是一种工具[4]。有学者认为，民主是比其他方式更能促进经济发展的方式。另一种意见则认为民主是一种政治范畴，是一种根本利益，不属于具体利益，不能代替经济问题。但反驳者说，利益单纯指物质利益吗？难道不包括精神方面的利益？不包括超物质的政治利益？
(二)基层民主的限度。有学者认为，基层民主能够教育、训练基层群众民主参与的技术和能力，提高参政意识，为国家民主、党内民主奠定坚实的社会基础。但在一些学者看来，民主只是解决冲突的一种方式，民主在基层更多的是一种治理方式和利益分配机制。如果赋予民主过多的政治功能，民主能不能承受得住这么多的政治使命？很多人关心村民自治什么时候能够提升到乡镇、到区县、到地市？作为基层民主的重要组成部分，村民自治确实遇到了深层次的、体制性的难题，甚至有学者认为，如果包括两委关系和乡村关系[5]在内的瓶颈性问题在现有体制下难以突破的话，将有可能导致中国基层民主陷入困境。
三、民主创新及其动力问题
目前湖北、四川、云南、重庆、陕西、江苏等地都推行乡镇党政领导班子选举制度改革，形成了各具特色的选举模式。与会人员介绍了湖北、四川、浙江等地乡镇党委政府领导干部选举方式改革的情况，对一些地方采取的“两推一选”、公推直选、设岗定位交叉任职、司法参与、选举观察员、党代表直选以及乡镇综合配套改革的做法进行了点评，与会人员就此问题展开讨论。一些学者认为，改革过程中一个十分有意思的现象是强人在推动着民主创新。一位基层工作的同志曾经讲过，“要推进基层的民主政治，有时候光民主不够，要强人政治来推动民主政治。”是不是推进民主政治要由强人政治来推动？强人推动制度创新的动力在哪？有人说，动力在于利益，有人说动力来自于自上而下和自下而上的双重压力，是当地官员在追求政绩过程中，对来自下面的民主压力的积极回应，是压力和回应共同推动政治体制改革。一些学者认为，制度创新或者说民主改革需要强人的第一推动，但强人推动型改革不能成为日常的政治生态，也就是说，民主制度一旦创新出来，就要及时地进行制度化、规范化、程序化，使民主依赖于制度和程序，而不能单纯依赖强人；否则的话，强人推动型改革不仅不能从根本上改变权力集中的体制，相反只会强化一把手体制。
四、党内民主问题
(一)民主集中制的内涵。学术界对党内民主集中制的通常理解是民主基础上的集中，集中指导下的民主。有学者认为，这种解释在一定程度上把民主和集中隔离开了又对立起来。从实际动态运行的角度看，党内民主是党内关系的基本生态，这种党内政治生态包括党内权力授受关系、党内民主对党内权力的制约与监督关系、党内的主仆关系。政党从内到外是三层结构，最深层结构是党内关系，民主是基本要求，民主的对立面是意志的专断和专权；中间层次结构是党内的组织结构和制度运行，集中是它的基本要求[6]，集中的对立面是分散主义和无政府主义；外面层次结构是政党的活动，行动一致是其根本要求，其对立面是各自为政、各行其是。从对党内结构的三个层面剖析来看，民主和集中不在一个层面上，不存在一个所谓对立统一的关系问题。该学者主张，不能用线性的思维和等级的观念看待党内民主、党内集中、党的民主集中制。在该学者看来，民主集中制的归宿是形成具有普遍约束力的权威意志，任何个人的意志不能凌驾于党员共同意志之上。不能把党内民主理解为（自上而下的）上级领导意图指导下的下级组织的民主，也不能把党内民主集中看成是民主的集中，要实行民主生活的制度化、程序化，防止和反对党的活动当中可能出现的无序现象。该学者指出，“把书记看成组织，把服从书记叫做服从组织，这是违背党内民主原则的，也是违背党内民主集中制的原则的”。所谓“服从组织”是讲党员的个体意志服从党组织的整体意志，不管是普通党员还是党委书记，如果说书记发表的意见超出党员共同意志的范围，只能叫个人的意志，不能挂在组织的名义上。
(二)一把手体制问题。有学者认为，当前党内民主的政治生态中事实上存在着一把手权力体制，一把手体制也是当前党内民主健康发展的体制性障碍。根据有关规定，党委会应该实行委员会制，书记与副书记、委员“一人一票”，每张票票值相等，每个人是平等的。在行政机关则实行首长负责制，行政首长不以人数的多寡为决策的依据。一把手体制的核心和本质是将委员会制混同于一长制，把行政机关的一长制引进到了党内，造成党内名义上的委员会制事实上的一长制。甚至有学者认为，一把手体制是发展党内民主的根本性障碍，提出要彻底废除一把手体制。在他看来，一把手就是一长制，恢复党的领导体制－委员会制，摒弃一长制。
(三)党代表常任制问题。对于党代会常任制问题，与会者存有争论。多数学者认为党代会常任制为保障党员行使民主权利、彰显党代会最高权力机关性质提供了一种强有力的制度平台。但仍有学者从实践的角度提出自己的看法。有学者认为，党代表常任制应该慎重推行，他主张人大代表应该实行常任，如果党代表常任的话，人代会的作用如何体现出来？他建议党代会和人代会合起来，开成联席会议。另外的学者赞同在区县搞党代会常任制试点，但是他们在调研中感觉到，党代会常任制的试点工作并不能改变当前一把手书记推动型决策模式向民主集体决策模式转变。
(四)党内选举问题。与会学者在座谈中认为，党内选举在操作过程中遇到以下几个难以解决的问题。1、什么是选举，哪些职位需要选举？什么是直接选举？哪些职位不需要选举。这是当前党内选举首要需要解决的问题。有学者认为，选举一般只适合选任制官员，但现在一些地方将专业性、技术性的岗位拿出来跟党员干部一样直选，是不是合适。2、乡镇党政领导班子产生的次序如何安排？目前农村村委会和村党支部的两委换届选举过程中，一般是先选主任，后选书记。那么乡镇选举是先选党委班子，还是政府班子？现在各地推行的“双向进入、交叉任职”，如何“进入”？如何“交叉任职”？这都需要实践的探索和理论的回答。3、乡镇选举的组织者、领导者是谁？在村级选举中，由村民选举产生选举委员会主持选举，但在乡镇一级选举中，则延用过去的办法，由上一届党政领导实施、组织，而他们又是当然的法定参与者，既是指挥员、裁断员，又是运动员，由他们制定的规则如何体现公平竞争？4、党代表直选如何实现组织意图与党员意愿相统一？有学者介绍了一些地方的做法，即一方面是适当减少党员领导干部党代表的比例，以体现党员意愿；另一方面，通过对竞选资格和选举程序的制定、代表名额的分配、素质资格的审查以及组织培训来体现组织的意图。5、书记选举方式与其负责体制有待理顺。有学者认为，旧体制虽然存在一些问题，但相对来说是比较顺的，比如党员授权给代表大会，代表大会授权给委员会，委员会授权给书记等等，倒过来也是层层负责。现在的问题是，党员直选了书记以后，直选上来的书记与党员大会、党代会、党委会的关系也复杂化了。比如书记由党员大会选举产生而不是由党代会或党委会选举产生，按照“谁授权谁负责”的原则，书记要不要向党代会负责，要不要向委员会负责？如果委员由党代会产生，那么书记与委员会的关系如何处理？书记向党代会做报告吗？向党委会做报告吗？书记能否否决党委会的意见？党委会能否否决书记的意见？这在现实的党内生活中都是需要理论加以说明的。6、选举的细节问题。比如说，在“两推一选”过程中，党员推荐票和群众代表推荐票怎么确定比例？候选人是不是可以允许跨乡镇？村主任能不能竞选乡镇公务员？候选人怎样竞争才不算违法？如何界定，由谁来界定？允不允许退选？[7]
(五)正职提副职的“组阁”问题。一些地方搞了乡镇党委书记直选后，由书记来组阁，包括副书记、乡镇长、副乡镇长、武装部长等五个人选的组阁名单提上来，然后交上一级党委审批，上级党委出于工作协调、解决“几个人一条船”的问题，如果没有原则问题基本上都同意，这种做法当地叫“正职提副职”。这些党委书记提名产生的乡镇长、副乡镇长、党委副书记、武装部长等，对党委书记负责，出了问题，书记要负连带责任。在调研过程中，当地党委政府觉得这种做法很管用，为什么管用？这得需要理论上加以说明。有学者认为，这种做法实际上是把党的集体领导制度和政府首长负责制相混淆了，是把党的集体领导集体负责制转变为书记个人领导个人负责制，即党委书记负责制，其实质是一长制，实际上强化了一把手体制。有学者指出，一把手负责制，以前是潜规则，现在是明规则了，制度化了；而其他一些地方的做法不是这样，他们是当选的党委书记由党委提名作为候选人推荐到人大去当乡镇长，一旦当选，就形成党委书记和乡镇长一兼挑，这个时候，乡镇长以行政首长的名义而不是以政党领袖或党委书记的身份组阁，提出副乡镇长等人选，提交人大通过。这符合现代民主执政、科学执政、依法执政的理念，是在现有的宪法制度框架内活动。甚至有学者反对单独选书记，不管是组阁的，还是不组阁的，书记直选本身就必然把书记个人单独突出出来，强化了个人体制，因为权力来源上他就是特殊的人，其结果就是将党内的委员会制变成了书记一把手负责制，直接违背党内领导体制。
(六)党内民主的政治原则与党内管理职权权力的悖论与博弈问题。有学者指出，这种悖论和博弈表现为两个方面：一方面党员把权力委托出去以后，权力所有者与权力执行者分离。这样一来就有可能使权力执行者凭借委托之权脱离党员的控制，甚至反过来控制党员；另一方面，党内形成了纵向、横向的组织体系、组织网络，党员管理权实际上是党员权利委托后派生出来的，由党内的职能部门拥有和行使。在实际操作过程中，少数地方的党内职能部门极有可能将党员管理的工作职权演变为政治特权，再以党的整体名义，控制限制党员的民主权利。在该学者看来，如果执政党的党内权力和国家权力结合起来，谋取某些职能部门和某些个人利益，把少数人和少数部门的不正当利益行为合法化，甚至神圣化；如果党内权力没有一整套有效权威制度约束，有可能出现事实上的寡头统治，这样一来，民主集中制就有可能蜕变为以集中为名义的权力意志专断。
(七)选举制和任命制干部的提升问题。有学者在调研中发现，尊重任期制就会产生一个问题，“这期间你不得提升了，因为你任期没满，无法提升；但是任命制的干部反而提升了。虽然我干得好，大家拥护我，但要提升就不得不等着任期满了，等任期满了，那个职位也就没有了”。因此，有学者强烈建议严格限制任命制干部的比例，严格限定任期内不得随意调动干部，如需要调动必须得到党代会或党委会认可。
五、民主改革与党的执政能力建设问题
有学者认为，当前党内民主、基层民主发展本质上是从革命党向执政党转变的问题，是执政党如何摆正在现行政治体制位置的问题。该学者指出，当前向执政党转变的过程还没有完成，有待我们进一步探讨执政党与政府、执政党与民众的关系问题，研究的落脚点在于提高执政党的执政能力，为此建议要提高按科学规律办事的能力与规避危险的能力，不能使执政党当成矛盾的焦点。为了实现这个目标，就要讲究方式方法问题，从执政党思维，即先立后破的建设性思维入手。
另外，与会者还围绕党内民主与基层民主的核心概念及其功能、政治民主与政治稳定、乡镇体制改革等问题展开讨论。在座谈过程中，与会者对以下几个问题达成共识：第一，当代中国大多数人都是赞成搞民主的，这是一个趋势。第二，民主不是免费的午餐，它是需要条件和代价的。第三，与会学者认为对原有体制弊端批判很重要，但对新体制的设计、对原有体制的改进更重要，因此提倡用建设性的思维来推动党内民主、基层民主的发展。第四，中国的民主发展是上下合力推动的结果，关键是寻找上下合力的结合点。有学者认为，理论目标和政策目标有差距，不能将理论目标当做政策目标，要努力找到理论界和政府部门的结合点，使二者能够良性互动。与会学者一致认为，根据中国的国情，提出适合中国国情党情民情的民主发展道路，既是时代赋予新一代中央领导集体的历史使命，同时也是时代赋予中国的理论研究工作者的历史使命。
[1]肖立辉，男，1974年生，河北望都县人。2000年毕业于北京大学政府管理学院（原政治学与行政管理系），获得法学博士学位。现为中共中央党校政法部副教授，硕士生导师。主要研究领域是基层民主、党内民主、政党执政等。曾主持多项国家社科基金、司法部课题项目，出版个人专著《村民委员会选举研究》，在《中国社会科学（英文版）》、《理论动态》、《学习时报》等发表学术论文20多篇。
[2]与会学者在调研过程中发现，个别地方进行制度创新时，往往没有开发利用现有的制度资源，而是另辟蹊径。比如一些地方推行基层直选，允许党员参加党委直选，允许选民直选基层政府领导人，这样一来，现有的党代会、人代会的选举功能如何体现？这是我们不得不考虑的现实问题。笔者认为，在进行制度创新时，不能轻意抛开党代会和人代会正式框架而“另起炉灶”。
[3]但也有人认为，对于民主改革，既不能用自上而下的推动来否定自下而上的改革实践，也不能用自下而上的提升来否定自上而下的示范和推广，关键是上下怎么结合的问题。民主改革离不开中央的努力和支持，离不开中央的率先垂范，离不开中央对地方的推动，这种推动是一种自上而下的推动。另一方面，民主实践的主体是人民群众，在党内是广大党员，特别是基层党员和群众。基层群众如果没有对民主的基本认同和共识，即使有来自上面的推动和压力，也不会有积极的回应。另外，作为身处中央与基层的中间地带，地方党委政府的态度十分重要，他们的心态也是比较复杂的，首先作为官僚体制下的一员，他们必须服从中央对民主改革的制度安排；同时他们又是这场民主改革的当事人，他们的政治利益有可能在这场民主改革中受到影响。因此，笔者认为，中国的政治体制改革或者是民主改革是中央、地方、基层三者良性互动的结果，是上下结合的产物，离开三者中的任何一方，民主改革都有可能搁浅。
[4]有学者认为，民主在基层更多地体现为一种工具性民主。该学者指出，民主在知识分子那里是一种理念，在地方政府那里是一种程序，在基层群众那里则是实实在在的利益。对老百姓来说，有没有实际的利益满足他？如果他们看不到基层民主有什么好处，可能在将来的基层民主改革中成为一种障碍或阻力。
[5]所谓两委关系是指农村村委会与村党支部的关系，它是党政体制在农村的一个缩影。所谓乡村关系是指乡镇与村委会的关系，根据村委会组织法的规定，乡镇政府与村委会是指导和被指导的关系，但是实际操作过程当中，却往往变成领导与被领导关系，从而引发乡村之间的矛盾和冲突。
基层行政执法体制改革篇7
关键词：财政；国库；改革
中图分类号:F830.2文献标识码:B文章编号:1007-4392(2008)03-0043-02
一、财政国库管理制度改革的必要性分析
财政国库管理制度改革是一项涉及整个财政管理的基础性改革，贯穿于财政预算执行的全过程，是预算执行制度的创新。“国库”不单是指国家金库，更重要的是指财政代表政府控制预算执行，保管政府资产和负债的一系列管理职能。就是运用国家的经济政策，具体组织财政预算收支执行，实现收支总量任务，在保证财政预算支出的前提下，通过对财政资金的沉淀进行资本运作来提高财政资金的使用效益，国库管理制度被称为“国库集中收付制度”，也被称为“国库单一账户制度”。
从基层财政国库改革试点的系统设置流程不难看出，推行国库集中收付的核心，就是要建立国库单一账户体系，全部取消预算单位原有的收支过渡账户，目的是让所有的财政性收入直接缴入国库单一账户，所有的财政性支出均由国库单一账户直接支付到商品或劳务提供者，资金实现“收入直缴，支出直付”，改革的重点是账户体系。其必要性有三：
(一)原体制下账户的设置比较杂乱
虽然这几年通过实行会计委派制、会计集中核算、收支两条线等形式的改革，进行了有益的探索和实践，取得了一定的实效，并积累了一定的经验，但仍不适应社会主义市场经济体制下公共财政的发展要求。一方面各征收机关及收费部门，都自行设立了为数众多的收入过渡户收缴收入；另一方面，预算单位也都在各商业银行设置账户接受财政拨款，并从这些账户上进行开支活动，这种资金分散收付的局面，造成大量资金沉淀在征收机关和预算单位，政府实际可调控的资金很少，直接削弱了政府的宏观调控能力。
(二)财政性资金难以严格监督
在收入收缴过程中，除了少数单位按规定将资金就地缴入国库外，绝大多数都通过收入过渡户收缴资金，还有的要按上下隶属关系层层汇缴后再由主管部门上缴国库，而主管部门通过收入过渡户截留收费资金的现象仍然存在，有部分预算外资金在各征收单位账外循环。这种财政性资金脱离财政监督的模式，必然导致财政收支信息的严重失实，不能为预算编制、预算执行和政府宏观调控提供真实的数据，而预算外资金掌握在征收部门手中，如果不按公共财政原则支出，财政部门是很难发现的。
(三)在资金拨付过程中容易形成漏洞
过去是在年度预算批复后，财政部门就按月或按进度向预算单位拨付资金，虽然实行会计集中核算，财政监督有所增强，大部分项目资金也能专款专用，但对基层预算单位的层层转拨容易造成资金的中途时间损耗，也很容易改变资金的本来用途，直接降低财政资金的使用效率，为非法截留、挤占挪用资金甚至诱发腐败提供便利条件。
所以改革现行的财政国库管理制度，建立和完善以国库单一账户体系为基础、资金缴拨以国库集中收付为主要形式的财政国库管理制度，是新形势下加强预算管理的需要，也是建立社会主义市场经济条件下公共财政框架的必然要求。
二、财政国库管理制度改革的效果分析
进行财政国库管理制度改革，建立和完善以国库单一账户为基础的国库集中收付制度，是对传统预算制度的根本性变革，也是对财政收支管理的一次创新。这项改革关系到各级财政预算执行能否规范，同时也必将带来财政部门和各预算单位理财观念和理财方式的更新。那么，财政国库改革后究竟会给我们带来什么样的变化呢？
一是实行国库集中收付后，改变了过去多头开户为国库单一账户，将以前的资金分散收付转变为国库集中收付，统筹了预算内外财力，逐步实现预算内外资金在收支过程中的合理配比，促进了预算编制的统一，规范了预算收支执行，强化了财政部门和预算单位依法理财的观念。
二是实行国库集中收付后，各项财政收入直达国库或财政专户，支出直接支付到商品或劳务供应者，实现直接支付，改变了以前收入层层汇集、支出层层转拨、收支资金流经环节多的局面，强化了预算执行中的财政监管职能。
三是实行国库集中收付后，所有财政性收支均在国库单一账户体系内运行，改变过去资金分散存放在单位管理为国库集中管理，有利于政府对资金的统一调度，增强了政府预算执行的可控性。同时，财政部门与预算单位之间通过现代化的电子技术传递信息，克服了以往财政性资金运行信息迟缓、透明度不高的弊端，新的国库集中收付系统流程为财政收支提供了及时、真实、可靠的反馈信息，为预算编制和政府的宏观经济调控提供相对准确的决策依据。
四是实行国库集中收付后，财政部门内部实行了预算编制、执行和监督职能的分工，财政与预算单位之间实行出纳与会计分开，从根本上改变了预算资金的管理方式和预算执行方式，使预算监督变事后监督为事前、事中监督，有利于从源头上控制腐败现象的发生，从这一层面讲，实行国库集中收付制度是加强财政监督管理行之有效的手段。
三、改革进程中需重视和加强的工作
随着支付业务量的逐步增加和支付范围的扩大，国库集中收付在操作过程中也渐渐凸现出其不容忽视的一面，这也正是我们今后工作应该努力的方向。
(一)加强对财政国库管理制度改革的政策宣传和业务流程培训是基础
公共财政框架下的财政国库制度改革是一项庞大的系统工程，改革的覆盖面广、工作量大，对操作人员的业务素质、微机熟练程度要求高，是一项全新的业务，整个工程涉及到基层预算单位、主管部门、财政部门、银行、人民银行、收款人等多个单位或个人，而自推行这项改革以来，从上到下缺乏系统的、规范的、专业的培训，特别是在基层财政，下设二、三级单位或基层站（所），管理预算职能延伸面宽、收入支出、往来款项、代扣代缴资金业务频繁的部门，在国库集中收付这个绝对程序化的系统中，对操作中遇到的实际问题茫然无措，没有可以借鉴的完整模式。同时，新的国库收付制度从根本上打破了单位过去现金收支的随意性，使单位用钱与过去相比显得“不方便”，对改革带来的这种规范化要求短时期内不适应，特别是现在正处于改革的过渡期，银行、财政、单位等各环节的业务衔接还不是十分到位，软件也处于逐步完善阶段，再加上预算单位不理解改革而产生的抵触情绪，不免引起部分单位的反感。那么，作为占改革主导地位的财政部门，能够有组织、有计划地对整个国库系统业务人员及预算单位业务人员进行进一步培训显得十分重要。一是从政策宣传、营造舆论氛围出发，改变单位负责人和财务人员的认识观念，使之从传统的模式中蜕变出来，能够理解并接纳改革所带来的业务变化；二是对系统业务操作流程进行指导，搞好跟踪服务，使经办人员能熟练地掌握系统软件，发现问题及时解决，使之尽快在改革的大环境中进入角色，为国库集中收付的顺利推进奠定人才和技术的基础。
(二)细化预算编制，全面推行内容完整、项目明细、定额科学、程序规范的部门预算是关键
国库集中收付制度是预算执行的过程，预算执行必须以科学规范的预算编制为基础。基层财政经济基础薄弱，地方自有财力有限，预算单位之间因职能、人员、财力等因素的差异，所列支的范围和标准也不尽相同，那么在具体操作中就应该遵循定项目、定额度、定标准的编制要求，最大限度地平衡单位之间的人均支出水平，真正体现出公开、公平、公正的原则。在预算计划执行中，国库集中支付系统要求严格按部门预算为依据，只有部门预算细化到每笔支出项目，单位才能按月报出相对准确的用款计划，财政才有按部门预算编制审定计划的可行性，最终达到预算编制与预算执行相吻合。
(三)科学编制财政预算，刚化预算执行是保证
基层行政执法体制改革篇8
地方行政体制改革存在的问题
在各类地方行政体制改革方案中，除“省管县”改革和大部制改革在全国较普遍推行外，其它改革仅限于某省、某市或者某县，不具有全局意义。即使是“省管县”改革和大部制改革，其效果也十分有限，对解决我国行政体制存在问题作用不大。另外，这些改革措施推行十分困难，障碍不小。我国地方行政体制改革存在不少问题。
1、地方行政体制改革缺乏统一目标
我国过去五次大规模行政体制改革的目标模式主要是经济调适型，即以转变政府管理经济方式，适应经济体制改革的需要为行政体制改革目标。这主要体现在：第一，政府逐渐从一些经济领域退出，强调政企分开，强调国有财产出资人与管理者职能的分离；第二，变经济上的微观管理为宏观的经济调节和市场监管；第三，重视信息、社会保障、行业管理等市场与经济相配套的制度建设。［5］我国是网状行政体制，纵向由中央、省、市、县、乡（镇）五级人民政府构成，除乡镇人民政府外，其它各级人民政府又由几十个甚至上百个行政机关构成。其结果是上下级人民政府对口设置行政机关，各级政府“上下同责”和机构“上下同粗”。行政体制的弊病是：第一，行政机构众多，行政成本高。据初步统计，全国县级以上党政机关常设机构总数达3万多个，机构膨胀势必带来机关人员超编，增加财政负担。第二，是上级导向型行政体制，不能回应社会公众诉求。在这种体制中，上下级政府以及人民政府与工作部门间都是领导与被领导关系，工作部门或者下级政府根据人民政府或者上级政府指令或者意志作出行为。①在上级意志与社会公众诉求发生冲突时，行政主体必然服从上级指令或者意志。第三，行政机关间责权不明。在网状行政体制中，要划分各级政府及同级政府不同部门职责权限，就显得十分困难，行政机关之间权力冲突与空白不可避免。②地方行政体制改革的总体目标应当是解决现行行政体制存在的各级政府权限划分不清、机构多、行政成本高等问题，通过改革形成科学合理的地方行政体制。实行“省管县”行政管理体制，其根本目的是通过减少管理层级和政策传递环节，理顺政府间财权与事权关系，提高政策效率，促进县域经济发展。［6］大部制改革通过合并职能类似或者相近领域的行政部门，解决政府部门多和分工过细问题。行政执法体制改革的主要目的是相对集中行政处罚权和行政许可权，解决九龙不治水问题。乡镇体制改革一方面解决乡镇财政力缺乏问题，另一方面解决乡镇执法权问题。由此可以看出，近年我国各地行政体制改革虽然是解决行政体制本身存在问题，但各类改革的目标不统一，未解决各层级政府权限划分不明确问题，也未形成市民导向型行政体制。虽然“省管县”解决涉及市、县两级政府权力配置问题，但这些权力仅涉及部分领域，且权力变更与机构设置并无关联性。
2、地方行政体制改革缺乏整体布局
地方行政体制改革涉及中央政府与地方政府的关系和职权划分问题，涉及地方各级政府关系与职权划分问题，地方行政体制改革还与地方行政区划调整等密切相关，这些因素决定改革需要统一规划和布局。中共中央《关于深化行政管理体制改革的意见》明确了行政管理体制改革的重要性、紧迫性以及指导思想、基本原则和目标等内容，但并未明确地方行政体制改革的思路及方案。现行地方行政体制改革大多是地方政府自主行为，地方政府各行其是，改革缺乏统一布署。首先，在未合理划分地方各级政府权力基础上推行改革。合理划分地方各级政府权力是地方行政体制改革的重要内容，也是其它改革的前提，但我国现行改革并未从总体上划分各级政府权力。“省管县”改革将部分地级市政府的权力交由县级政府行使，这种改革仅限于经济管理和财政领域，即使是经济和财政权力的下移也不彻底，地级市政府仍享有这类经济管理和财政权力，地级市行政主管部门仍然存在并发挥作用。未明确划分省、市、县三级政府职权与职责，决定了我国推行的“省管县”改革的局限性。其次，未统筹协调各级政府改革。地方行政体制改革涉及纵向和横向两个维度权力配置和机构调整，而地方推行的大部制改革、行政执法体制改革一般仅局限于某一级政府内部，未统筹考虑多个层级政府体制改革问题，未统筹协调多个层级政府权力配置和机构设置。因此，不同层级政府间重复配置权力和重复设置机构的问题并未解决。我国中央政府无推进地方行政体制改革的主管部门，与地方行政体制改革相关的职能分散于中央各部委。民政部负责地方行政区划调整，中央编制管理委员会负责地方机构设置和人员编制，国家发展与改革委员会审批设立各类试验区。在地方行政体制改革方案设计上，中央政府各部委作用也有限，方案往往由地方党委或者政府制定并实施。缺乏中央统一规范与协调，结果必然是地方行政体制改革缺乏统一布局。最后，未与行政区域调整等配套进行。不含香港、澳门两个特别行政区，我国现有32个省级行政单位，四川省下辖181个县，河北下辖172年县，河南下辖159个县，平均每个省级行政单位下辖89个县。［7］除部分省管辖县较少外，多数省管辖范围过大，由其直接管理县，存在管理困难。因此，我国“省管县”改革必须与行政区域调整同时进行，适当减小省的管辖范围，才可能实现省对县的有效管理。
3、地方行政体制改革未纳入法治轨道
我国现行行政体制形成的一个重要原因是宪法和地方组织法的规定。宪法第107条和地方组织法第59条规定都规定，县级以上地方人民政府管理本区域内经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、环境和资源保护、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作。宪法和地方组织法授予地方各级政府相同权力，其结果必然是层层设立类似行政机关。因此，改革地方行政体制，需要思考宪法和地方组织法修改问题，但宪法与地方组织法修改并未纳入地方行政体制改革的视野。宪法赋予国务院“规定中央和省、自治区、直辖市的国家行政机关的职权的具体划分”的权力，未明确由谁划分省、市、县、乡四级地方政府间的权力。因此，谁是地方行政体制改革的推进主体，由谁制定地方行政体制改革方案，这是不明确的。《关于深化行政管理体制改革的意见》虽然涉及地方行政体制改革，但其本身未转化为法律，关于体制改革的规定也过于宏观，缺乏对改革程序、改革内容等的具体规定，导致可操作性不强。地方行政体制改革未纳入法治轨道，导致不少改革措施还存在违法的问题。如我国行政处罚法和行政许可法均规定，经国务院批准或授权的省、自治区、直辖市人民政府根据精简、统一、效能的原则，可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权和行政许可权，而我国多数地方相对集中行政处罚权和行政许可权是由县级政府决定的，这种做法的必然结果是综合执法机关违法行使职权。
4、未将满足社会公众诉求作为改革的价值追求
在行政机关与行政相对人这一对关系中，传统观念强调行政机关的优越地位，强调行政机关对行政相对人的指挥与命令权，强调行政相对人的服务。这种观念的必然后果是，从行政机关角度思考行政体制改革，行政体制改革忽视行政相对人的参与与利益诉求。有学者认为，“省管县”改革具备理论支撑而有现实可行性：第一，合理地缩减行政层级、扩大管理幅度，不仅可以提高管理层次的职责，还可以减少地方政府对上级的依赖，提高下级人员的工作积极性和创新性；第二，可以解决官僚制结构带来的处理自下而上信息传递可能造成的大量超载和阻塞问题；第三，减少“市”一级参与者，减少省与县之间的信息不对称，可以提高信息效率，减少信息传递过程失真，以此保证政令畅通。［8］作为“省管县”改革重要举措的省直接管理县财政改革的目标是，“理顺省以下政府间财政分配关系，推动市县政府加快职能转变，更好地提供公共服务，促进经济社会全面协调可持续发展。”［9］上述分析可以发现，不论是学者还改革设计者，他们都认为，“省管县”改革的目的是理顺省—市—县三级政府的关系。虽然理顺各级政府的关系可以实现行政效率提升，增加基础政府的执行能力，间接可以满足行政相对人的诉求，但我国设计“省管县”改革方案确实只从行政机关角度进行了思考，并未考虑行政相对人的利益诉求和参与。我国地方大部制改革、行政执法体制改革和乡镇体制改革等地方行政体制改革，希望解决的问题均是行政机关之间的关系，考虑如何减少行政机关或者明确行政机关之间的职权责任，很少考虑改善行政机关与行政相对人之间的关系。
地方行政体制改革的路径
1、明确地方行政体制改革的目标
改革行政体制能适应经济体制改革的需要，已不再是行政体制改革的目标。行政管理的最终目的并不是服务于经济和行政管理自身，它的目的是服务于社会公众。要保证行政法治理的有效性和正当性，就不能简单地诉诸强制，应当从压服转向说服，从国家供给导向转变为公众需求导向，更多地从可接受性而非强制性立场来创制规则、实施规则和适应规则。［13］笔者认为，地方行政体制改革的目的是通过改革形成满足人民群众诉求的行政体制，这种体制也就是公众导向型行政体制。公众导向型地方行政体制有以下要求：第一，行政体制满足公众诉求。满足公众诉求要求政府及时了解公众诉求，将公众诉求体现在公共决策中，并接受公众监督。要求决策者亲近公众，公众参与决策，决策者充分重视公众意见。满足公众诉求需要行政体制实现三个变化：首先，减少行政管理层级，实现行政体制扁平化转变。其次，行政管理重心下移，地方政府权力配置向基层政府倾斜，能够由基层政府承担的职责，原则上由基层政府承担。县级政府距离社会公众较近，有较健全的行政机构体系，也有较多可支配的资源，县级政府可承担较多行政职能，行政执法权力主要赋予县级政府。［14］最后，上下级政府间是一种监督与被监督关系，下级政府承担执行职能，上级政府承担决定和监督职能。将上下级政府间关系定位为领导与被领导关系不利于满足公众诉求行政体制的形成。第二，行政体制运转科学。行政体制运转科学的条件是各级政府及政府工作部门的职责权限划分明确。在此基础上，满足精简和效率的要求，要求行政主体的权力原则上不重叠和交叉，一项权力原则上只应当授予一级政府。因事设置行政机构，由于各级政府职权原则不重复，行政机构一般不上下对口设置。第三，基层自治和非政府组织参与。我国法律很少将行政执法权授予乡镇政府，实行“乡财县管”后，乡镇财政又不独立，乡镇政府实际上已不是一级政府。①尽管这样，乡镇政府也不是可有可无，乡镇政府需要承担更多服务职能。在这种情况下，乡镇政府应转变为自治体。作为自治体，自然就拥有了管理本辖区事务的权力，也能够广泛吸收社会公众参与管理我国公共产品主要由政府提供，由于缺乏竞争，公共产品价格高、服务质量差。可以在公共产品提供领域引入竞争机制，吸引非政府组织提供大量公共产品。因此，我国需要合理划分政府与社会组织职能，政府承担更多决策职能，大部分执行职能交由非政府组织承担。②
基层行政执法体制改革篇9
一、新时期的思想解放，关键就是“把对社会主义的认识提高到新的科学水平”这个问题上的思想解放。
十一届三中全会以来，党正确地分析国情，作出我国还处于社会主义初级阶段的科学论断。我们讲一切从实际出发，最大的实际就是中国现在处于并将长期处于社会主义初级阶段。社会主义初级阶段，就生产力发展水平来说，决定了必须在社会主义条件下经历一个相当长的初级阶段，去实现工业化和经济的社会化、市场化和现代化。这是不可逾越的历史阶段。社会主义初级阶段理论，是对中国基本国情和社会主义发展阶段的最准确的估计，是制定路线、方针、政策的基本出发点，是邓小平理论的基石和立论基础。
邓小平理论坚持科学社会主义理论和实践的基本成果，抓住“什么是社会主义、怎样建设社会主义”这个根本问题，深刻地提示了社会主义的本质，把对社会主义的认识提高到新的科学水平，新时期的思想解放，关键就是在这个问题上的思想解放；近二十年的历史性转变，就是逐渐搞清这个根本问题的进程。从这个最大的实际出发，认识社会主义的本质、建设社会主义，是我们党总结历史经验所得出的基本结论。
社会主义初级阶段的特征有三：一是生产力不发达，二是生产关系不成熟，三是上层建筑不完善。在认识这个问题的基础上，在发展生产方面，必须坚持以经济建设为中心；在生产关系方面，适应生产关系一定要适应生产力性质和水平的规律，调整社会主义初级阶段的基本经济制度和分配制度，以公有制为主体的多种经济成分共同发展，以按劳分配为主体的多种分配方式并存；在上层建筑方面，稳步推进政治体制改革和切实加强精神文明建设。
从社会主义初级阶段的实际出发，要以邓小平理论为指导，坚持“一个中心、两个基本点”，深刻认识社会主义初级阶段的九个历史性转变，即“社会主义初级阶段，是逐步摆脱不发达状态，基本实现社会主义现代化的历史阶段；是由农业人口占很大比重、主要依靠手工劳动的农业国，逐步转变为非农业人口占多数、包含现代农业和现代服务业的工业化国家的历史阶段；是由自然经济半自然经济占很大比重，逐步转变为经济市场化程度较高的历史阶段；是由文肓半文盲人口占很大比重、科技教育文化落后，逐步转变为科技教育文化比较发达的历史阶段；是由贫困人口占很大比重、人民生活水平比较低，逐步转变为全体人民比较富裕的历史阶段；是由地区经济文化很不平衡，通过有先有后的发展，逐步缩小差距的历史阶段；是通过改革和探索，建立和完善比较成熟的充满活力的社会主义市场经济体制、社会主义民主政治体制和其他方面体制的历史阶段；是广大人民牢固树立建设有中国特色社会主义共同理想，自强不息，锐意进取，艰苦奋斗，勤俭建国，在建设物质文明的同时努力建设精神文明的历史阶段；是逐步缩小同世界先进水平的差距，在社会主义基础上实现中华民族伟大复兴的历史阶段。”坚持党的基本路线和基本纲领，按照“三个有利于”的标准，实现社会主义现代化，建设富强、民主、文明的社会主义现代化国家。
二、社会主义初级阶段市场经济特征。
工商行政管理在初级阶段的最主要的职能是市场监管和行政执法，为国家建立和维护社会主义市场经济秩序服务。监管的主要内容是市场主体行为及市场交易行为。要以邓小平理论为指导，深刻认识分析社会主义初级阶段的市场经济特征，积极探索加强市场监管和行政执法的新路子。
社会主义市场经济体制具有市场经济体制的共性和一般特点，即：一是一切经济活动都直接或间接地处于市场关系之中，市场机制是推动生产要素流动和促进资源优化配置的基本运行机制；二是企业（包括个体工商户）是市场主体，是自主经营、自负盈亏的商品生产者和经营者；三是政府部门不直接干预企业内部的生产经营活动；四是所有生产经营活动都依法进行。另外，还具有时代的特征，如当代经济是知识经济等。但它又是同社会主义基本制度结合在一起的，具有身的特点：一是在所有制结构上，以公有制为主体、多种经济成分共同发展；二是在分配制度上，坚持按劳分配为主体、多种分配方式并存；三是在宏观调控基础上，建成统一开放、竞争有序的市场体系，充分发挥市场机制作用，促进重大经济结构优化，实现经济稳定增长；四是社会主义法治经济，保护的是国家、人民群众的利益和生产者、经营者、消费者的合法权益。
在现阶段，我国的市场仍存在不足。主要有：
（1）所有制结构正处于调整之中，对非公有制经济的认识上思想解放不够。党的十五大明确指出：从现在起至二十一世纪中叶，建立比较完善的社会主义市场经济体制，保持国民经济持续快速健康发展，是必须解决好的两大课题。调整和完善所有制结构，公有制为主体、多种所有制经济共同发展，是我国社会主义初级阶段的一项基本经济制度，公有制实现形式可以而且应当多样化、非公有制经济是我国社会主义市场经济的重要组成部分。在一些地方、一些部门对公有制实现形式如何多样化、如何引导和发展非公有制经济健康发展在思想上观念上还有待于进一步转变。
（2）市场不发育，体系不健全。在现阶段，自然经济、半自然经济占很大比重，经济市场化程度低，自然经济意识和计划经济意识还根深蒂固。市场主体的条件与市场经济的要求还不相适应；市场不发育，市场配置资源的基础性作用还不能很好地发挥出来；市场体系不健全，没有形成完善的社会主义市场体系，一方面发展社会主义市场经济要求大量市场主体进入市场，另一方面，不少要进入市场的主体的条件及其行为又不符合进入市场的要求。
（3）法制不健全，法治观念淡薄。建立法治经济和完善社会主义市场经济体制是在计划经济体制基础上实行的，市场经济的法律法规还不健全，现有法律法规还不能完全适应社会主义市场经济的发展需要，又由于“依法治国”方略开始实施时间不长，群众的法律意识还不强、法治观念较淡薄，以及执法队伍素质不高，使执法水平较低，执法效益较差。
三、正确认识初级阶段的工商行政管理工作。
工商行政管理工作政策性强、涉及面广，是一项综合性的行政执法工作，涉及到国家的政治、经济、文化生活等各个领域。党的十五大明确指出：改革流通体制，健全市场规则，加强市场管理，清除市场障碍，打破地区封锁、部门垄断，尽快建成统一开放、竞争有序的市场体系，进一步发挥市场对资源配置的基础性作用。随着社会主义市场经济体制的建立和完善，工商行政管理的地位更加重要，任务更加艰巨，对工商行政管理的要求也越来越高。
改革开放二十多年来，特别是实行社会主义市场经济体制以来，我国的政治、经济和社会生活发生了前所未有的巨大变化，从根本上改变了市场在经济发展中的地位和作用。工商行政管理机关作为主管市场监管执法的职能部门，在市场的迅速变化和发展过程中，不断面临着新的任务和新的挑战；一是市场主体多元化格局的形成和国有企业改革的深化，改变了工商行政管理机关监管市场主体的成分和结构。二是多渠道、少环节、开放式营销网络的形成，拓宽了工商行政管理机关监管市场的视野和范围。三是高科技、多媒体手段在商品流通领域的运用和现代经营方式的不断涌现，提高了工商行政管理机关监管市场的理性和科技含量。四是市场竞争的加剧，特别是随着我国加入世贸组织进程的加快，国内市场国际化程度和开放程度提高，加大了工商行政管理机关市场监管执法的难度。五是政府职能转变和规范执法行为的力度不断加大，增加了工商行政管理机关实现职能到位的紧迫感。
面对初级阶段历史性转变的新的形势和新任务，工商行政管理工作必须实现战略转变。这一转变总的方向和目标是：在思想上，要牢固树立维护全国统一、开放、竞争、有序的市场秩序的观念，认清社会主义市场经济条件下，工商行政管理的基本职能、监管对象。把思想认识真正统一到党中央、国务院的决策和部署上来，统一到监管社会主义统一市场的职能上来，站在维护改革、发展、稳定大局的高度，进一步增强政治意识、大局意识、服务意识。在市场监管执法的对象上，要从有形市场的具体事务管理转向全面实施对各类市场主体的市场准入、退出、竞争、交易行为的监督管理。在监管执法的方式方法上，要从传统的静态事后管理，转向现代化的动态的事前、事中、事后相结合的系统化管理。在内部职能分工和机构设置上，要逐步弱化从所有制和条线出发的监管工作思路，从单一的相互独立的条线管理转向以市场主体行为为基础、综合运用各项职能的全方位监管。
四、如何做好工商行政管理工作。
在社会主义初级阶段，做好工商行政管理工作最根本的是要坚定正确地执行党的路线方针政策，把党在社会主义初级阶段的基本理论、基本路线、基本纲领落实到各项工作中去。全省每一个工商行政管理干部都要全面系统地学习马列主义、毛泽东思想，特别是邓小平理论，把初级阶段的重大理论问题弄懂弄通，把有中国特色社会主义的经济、政治、文化纲领弄懂弄通。只有理论上的清醒，才有实践上的自觉，做到任何时候、任何情况下，都坚定不移地贯彻执行党的路线方针政策，紧密联系实际地贯彻执行党的路线方针政策，创造性地贯彻执行党的路线方针政策。
1、以经济建设为中心、以“三个有利于”为标准开展工商行政管理各项工作。社会主义初级阶段的根本任务就是发展生产力。发展是解决中国所有问题的关键，发展是硬道理。要发展就必须坚定不移地以经济建设为中心，坚持四项基本原则，坚持改革开放。这也是对工商行政管理工作的最根本的要求。建立和完善社会主义市场经济体制是史无前例的事情，工商行政管理在维护社会主义市场经济秩序中要解放思想、实事求是，牢牢把握经济建设中心，一切以“三个有利于”为根本判断标准，来分析市场监管、行政执法中面临的新情况、解决出现的新问题，实现职能到位，促进经济发展。
2、积极推行工商行政管理体制改革。实行体制改革是社会主义初级阶段自觉调整生产关系与上层建筑的一个方面和环节。改革是落实党的十五大提出的深化行政体制改革，加强执法监管部门的目标，保障社会主义市场经济健康发展的需要；是工商行政管理部门实现职能到位，强化执法力度，更好地监管社会主义大市场的需要；是提高全系统干部队伍素质和依法行政水平的需要。在体制改革中，要加强领导，精心组织，严格政策，严肃纪律，抓好几个重点：一是必须紧密联系党的基本路线，抓住加强党的领导和党的建设这个关键，大力加强各级工商局领导班子建设，造就一支德才兼备的领导干部队伍。二要把队伍建设，特别基层工商所队伍建设列入全系统的基础工程。坚持以政治思想教育为重点，着力提高队伍的政治素质；以强化业务知识培训为途径，改善队伍的业务文化结构，提高执法水平。深刻认识工商行政管理工作的基础在基层，关键在基层，行风形象“窗口”在基层，改革的突破口在基层，要按照抓基层，在基层狠抓；抓基础，从基础抓起；抓重点，从重点突破的工作方法，抓好工商所党支部建设、监管模式改革等基层建设各项工作。三要积极稳妥地攻克市场管办脱钩、人员分流这两大改革难点。要坚决贯彻党中央、国务院的决定，在省委、省政府的领导下，加强思想政治工作，严格政策，严明纪律，积极稳妥地推进这两项工作，确保队伍稳定，确保社会稳定。四是正确处理好改革与稳定的关系、改革与支持地方经济发展的关系、改革与地方党委政府及各部门的关系、改革与自身建设的关系、改革与实现职能到位的关系。
基层行政执法体制改革篇10
一、新时期的思想解放，关键就是“把对社会主义的认识提高到新的科学水平”这个问题上的思想解放。
十一届三中全会以来，党正确地分析国情，作出我国还处于社会主义初级阶段的科学论断。我们讲一切从实际出发，最大的实际就是中国现在处于并将长期处于社会主义初级阶段。社会主义初级阶段，就生产力发展水平来说，决定了必须在社会主义条件下经历一个相当长的初级阶段，去实现工业化和经济的社会化、市场化和现代化。这是不可逾越的历史阶段。社会主义初级阶段理论，是对中国基本国情和社会主义发展阶段的最准确的估计，是制定路线、方针、政策的基本出发点，是邓小平理论的基石和立论基础。
邓小平理论坚持科学社会主义理论和实践的基本成果，抓住“什么是社会主义、怎样建设社会主义”这个根本问题，深刻地提示了社会主义的本质，把对社会主义的认识提高到新的科学水平，新时期的思想解放，关键就是在这个问题上的思想解放；近二十年的历史性转变，就是逐渐搞清这个根本问题的进程。从这个最大的实际出发，认识社会主义的本质、建设社会主义，是我们党总结历史经验所得出的基本结论。
社会主义初级阶段的特征有三：一是生产力不发达，二是生产关系不成熟，三是上层建筑不完善。在认识这个问题的基础上，在发展生产方面，必须坚持以经济建设为中心；在生产关系方面，适应生产关系一定要适应生产力性质和水平的规律，调整社会主义初级阶段的基本经济制度和分配制度，以公有制为主体的多种经济成分共同发展，以按劳分配为主体的多种分配方式并存；在上层建筑方面，稳步推进政治体制改革和切实加强精神文明建设。
从社会主义初级阶段的实际出发，要以邓小平理论为指导，坚持“一个中心、两个基本点”，深刻认识社会主义初级阶段的九个历史性转变，即“社会主义初级阶段，是逐步摆脱不发达状态，基本实现社会主义现代化的历史阶段；是由农业人口占很大比重、主要依靠手工劳动的农业国，逐步转变为非农业人口占多数、包含现代农业和现代服务业的工业化国家的历史阶段；是由自然经济半自然经济占很大比重，逐步转变为经济市场化程度较高的历史阶段；是由文肓半文盲人口占很大比重、科技教育文化落后，逐步转变为科技教育文化比较发达的历史阶段；是由贫困人口占很大比重、人民生活水平比较低，逐步转变为全体人民比较富裕的历史阶段；是由地区经济文化很不平衡，通过有先有后的发展，逐步缩小差距的历史阶段；是通过改革和探索，建立和完善比较成熟的充满活力的社会主义市场经济体制、社会主义民主政治体制和其他方面体制的历史阶段；是广大人民牢固树立建设有中国特色社会主义共同理想，自强不息，锐意进取，艰苦奋斗，勤俭建国，在建设物质文明的同时努力建设精神文明的历史阶段；是逐步缩小同世界先进水平的差距，在社会主义基础上实现中华民族伟大复兴的历史阶段。”坚持党的基本路线和基本纲领，按照“三个有利于”的标准，实现社会主义现代化，建设富强、民主、文明的社会主义现代化国家。
二、社会主义初级阶段市场经济特征。
工商行政管理在初级阶段的最主要的职能是市场监管和行政执法，为国家建立和维护社会主义市场经济秩序服务。监管的主要内容是市场主体行为及市场交易行为。要以邓小平理论为指导，深刻认识分析社会主义初级阶段的市场经济特征，积极探索加强市场监管和行政执法的新路子。
社会主义市场经济体制具有市场经济体制的共性和一般特点，即：一是一切经济活动都直接或间接地处于市场关系之中，市场机制是推动生产要素流动和促进资源优化配置的基本运行机制；二是企业（包括个体工商户）是市场主体，是自主经营、自负盈亏的商品生产者和经营者；三是政府部门不直接干预企业内部的生产经营活动；四是所有生产经营活动都依法进行。另外，还具有时代的特征，如当代经济是知识经济等。但它又是同社会主义基本制度结合在一起的，具有身的特点：一是在所有制结构上，以公有制为主体、多种经济成分共同发展；二是在分配制度上，坚持按劳分配为主体、多种分配方式并存；三是在宏观调控基础上，建成统一开放、竞争有序的市场体系，充分发挥市场机制作用，促进重大经济结构优化，实现经济稳定增长；四是社会主义法治经济，保护的是国家、人民群众的利益和生产者、经营者、消费者的合法权益。
在现阶段，我国的市场仍存在不足。主要有：
（1）所有制结构正处于调整之中，对非公有制经济的认识上思想解放不够。党的十五大明确指出：从现在起至二十一世纪中叶，建立比较完善的社会主义市场经济体制，保持国民经济持续快速健康发展，是必须解决好的两大课题。调整和完善所有制结构，公有制为主体、多种所有制经济共同发展，是我国社会主义初级阶段的一项基本经济制度，公有制实现形式可以而且应当多样化、非公有制经济是我国社会主义市场经济的重要组成部分。在一些地方、一些部门对公有制实现形式如何多样化、如何引导和发展非公有制经济健康发展在思想上观念上还有待于进一步转变。
（2）市场不发育，体系不健全。在现阶段，自然经济、半自然经济占很大比重，经济市场化程度低，自然经济意识和计划经济意识还根深蒂固。市场主体的条件与市场经济的要求还不相适应；市场不发育，市场配置资源的基础性作用还不能很好地发挥出来；市场体系不健全，没有形成完善的社会主义市场体系，一方面发展社会主义市场经济要求大量市场主体进入市场，另一方面，不少要进入市场的主体的条件及其行为又不符合进入市场的要求。
（3）法制不健全，法治观念淡薄。建立法治经济和完善社会主义市场经济体制是在计划经济体制基础上实行的，市场经济的法律法规还不健全，现有法律法规还不能完全适应社会主义市场经济的发展需要，又由于“依法治国”方略开始实施时间不长，群众的法律意识还不强、法治观念较淡薄，以及执法队伍素质不高，使执法水平较低，执法效益较差。
三、正确认识初级阶段的工商行政管理工作。
工商行政管理工作政策性强、涉及面广，是一项综合性的行政执法工作，涉及到国家的政治、经济、文化生活等各个领域。党的十五大明确指出：改革流通体制，健全市场规则，加强市场管理，清除市场障碍，打破地区封锁、部门垄断，尽快建成统一开放、竞争有序的市场体系，进一步发挥市场对资源配置的基础性作用。随着社会主义市场经济体制的建立和完善，工商行政管理的地位更加重要，任务更加艰巨，对工商行政管理的要求也越来越高。
改革开放二十多年来，特别是实行社会主义市场经济体制以来，我国的政治、经济和社会生活发生了前所未有的巨大变化，从根本上改变了市场在经济发展中的地位和作用。工商行政管理机关作为主管市场监管执法的职能部门，在市场的迅速变化和发展过程中，不断面临着新的任务和新的挑战；一是市场主体多元化格局的形成和国有企业改革的深化，改变了工商行政管理机关监管市场主体的成分和结构。二是多渠道、少环节、开放式营销网络的形成，拓宽了工商行政管理机关监管市场的视野和范围。三是高科技、多媒体手段在商品流通领域的运用和现代经营方式的不断涌现，提高了工商行政管理机关监管市场的理性和科技含量。四是市场竞争的加剧，特别是随着我国加入世贸组织进程的加快，国内市场国际化程度和开放程度提高，加大了工商行政管理机关市场监管执法的难度。五是政府职能转变和规范执法行为的力度不断加大，增加了工商行政管理机关实现职能到位的紧迫感。
面对初级阶段历史性转变的新的形势和新任务，工商行政管理工作必须实现战略转变。这一转变总的方向和目标是：在思想上，要牢固树立维护全国统一、开放、竞争、有序的市场秩序的观念，认清社会主义市场经济条件下，工商行政管理的基本职能、监管对象。把思想认识真正统一到党中央、国务院的决策和部署上来，统一到监管社会主义统一市场的职能上来，站在维护改革、发展、稳定大局的高度，进一步增强政治意识、大局意识、服务意识。在市场监管执法的对象上，要从有形市场的具体事务管理转向全面实施对各类市场主体的市场准入、退出、竞争、交易行为的监督管理。在监管执法的方式方法上，要从传统的静态事后管理，转向现代化的动态的事前、事中、事后相结合的系统化管理。在内部职能分工和机构设置上，要逐步弱化从所有制和条线出发的监管工作思路，从单一的相互独立的条线管理转向以市场主体行为为基础、综合运用各项职能的全方位监管。
四、如何做好工商行政管理工作。
在社会主义初级阶段，做好工商行政管理工作最根本的是要坚定正确地执行党的路线方针政策，把党在社会主义初级阶段的基本理论、基本路线、基本纲领落实到各项工作中去。全省每一个工商行政管理干部都要全面系统地学习马列主义、毛泽东思想，特别是邓小平理论，把初级阶段的重大理论问题弄懂弄通，把有中国特色社会主义的经济、政治、文化纲领弄懂弄通。只有理论上的清醒，才有实践上的自觉，做到任何时候、任何情况下，都坚定不移地贯彻执行党的路线方针政策，紧密联系实际地贯彻执行党的路线方针政策，创造性地贯彻执行党的路线方针政策。
1、以经济建设为中心、以“三个有利于”为标准开展工商行政管理各项工作。社会主义初级阶段的根本任务就是发展生产力。发展是解决中国所有问题的关键，发展是硬道理。要发展就必须坚定不移地以经济建设为中心，坚持四项基本原则，坚持改革开放。这也是对工商行政管理工作的最根本的要求。建立和完善社会主义市场经济体制是史无前例的事情，工商行政管理在维护社会主义市场经济秩序中要解放思想、实事求是，牢牢把握经济建设中心，一切以“三个有利于”为根本判断标准，来分析市场监管、行政执法中面临的新情况、解决出现的新问题，实现职能到位，促进经济发展。
2、积极推行工商行政管理体制改革。实行体制改革是社会主义初级阶段自觉调整生产关系与上层建筑的一个方面和环节。改革是落实党的十五大提出的深化行政体制改革，加强执法监管部门的目标，保障社会主义市场经济健康发展的需要；是工商行政管理部门实现职能到位，强化执法力度，更好地监管社会主义大市场的需要；是提高全系统干部队伍素质和依法行政水平的需要。在体制改革中，要加强领导，精心组织，严格政策，严肃纪律，抓好几个重点：一是必须紧密联系党的基本路线，抓住加强党的领导和党的建设这个关键，大力加强各级工商局领导班子建设，造就一支德才兼备的领导干部队伍。二要把队伍建设，特别基层工商所队伍建设列入全系统的基础工程。坚持以政治思想教育为重点，着力提高队伍的政治素质；以强化业务知识培训为途径，改善队伍的业务文化结构，提高执法水平。深刻认识工商行政管理工作的基础在基层，关键在基层，行风形象“窗口”在基层，改革的突破口在基层，要按照抓基层，在基层狠抓；抓基础，从基础抓起；抓重点，从重点突破的工作方法，抓好工商所党支部建设、监管模式改革等基层建设各项工作。三要积极稳妥地攻克市场管办脱钩、人员分流这两大改革难点。要坚决贯彻党中央、国务院的决定，在省委、省政府的领导下，加强思想政治工作，严格政策，严明纪律，积极稳妥地推进这两项工作，确保队伍稳定，确保社会稳定。四是正确处理好改革与稳定的关系、改革与支持地方经济发展的关系、改革与地方党委政府及各部门的关系、改革与自身建设的关系、改革与实现职能到位的关系。